5 Reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp i Norge

5.1 Utslippsutviklingen

5.1.1 Norske utslipp

De norske klimagassutslippene var i 2015 på 53,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.1 Av disse utslippene var det i 2015 27,3 millioner tonn som kom fra ikke-kvotepliktige kilder, det vil si utslipp som ikke er dekket av kvotesystemet.2 Det er 0,8 prosent lavere enn i 2005, som brukes som referanseår for EUs mål for utslippsreduksjoner. Transport3 og jordbruk utgjorde den største andelen av disse utslippene og sto i 2015 for henholdsvis 57 og 17 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene. (Se figur 5.1 og 5.2). Det er også betydelige ikke-kvotepliktige utslipp fra avfallsforbrenning, industri, petroleum og diverse andre kilder, til sammen 26 prosent av ikke-kvotepliktige utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utslipp fra veitrafikk økte med drøyt 30 prosent fra 1990 til 2007, og har siden ligget relativt stabilt. Dette til tross for at det har vært vekst i transportomfang for både gods- og persontransport. Mer effektive kjøretøy har bidratt til at utslippene ikke har økt etter 2007. Ifølge foreløpige tall fra Statistisk Sentralbyrå for 2016 gikk utslipp fra veitrafikk ned med 4 prosent, blant annet som en følge av økt bruk av biodrivstoff.

Ikke-kvotepliktige transportutslipp unntatt veitrafikk (innenriks luft- og sjøfart, fiske, motorredskaper mv.) har samlet økt med 11 prosent siden 1990. Mens utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har gått ned, har utslippene fra andre mobile kilder som anleggsmaskiner økt. Siden 1990 har jordbruket redusert sine utslipp med 5 prosent. Ikke-kvotepliktige utslipp fra industri og petroleum var i 2015 2,3 millioner tonn og har blitt redusert med 58 prosent siden 1990.

5.1.2 Nye utslippsfremskrivinger

Det ble lagt frem nye utslippsfremskrivninger for 2020 og 2030 i Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29 (2016–2017)). Utslippene av klimagasser anslås å avta med rundt 0,75 prosent i året fra 2015 og frem mot 2030, og forventes da å ligge anslagsvis vel 5,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter lavere enn i 2015. Det aller meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktige utslipp der utslippene anslås å gå ned med 4,25 millioner tonn fra 2015 til 2030, se tabell 5.1.

I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på vedtatt klimapolitikk. Fremskrivingene gir dermed et bilde av hvordan norske utslipp av klimagasser kan utvikle seg ved en videreføring av dagens virkemidler. Bildet er usikkert, blant annet fordi utvikling av nye løsninger kan påvirke hva en videreføring av dagens virkemidler betyr for utslippene.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål og fanger heller ikke opp effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv. er ikke innarbeidet i referansebanen. Et unntak er forbud mot bruk av fossil olje til oppvarming i husholdninger og næringsbygg i 2020, der forslag til forskrift har vært på høring. Samtidig er beregningene av hvordan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp beheftet med usikkerhet, og usikkerheten øker utover i tid. Både den fremtidige økonomiske utviklingen og den fremtidige befolkningsutviklingen er usikker. Økonomisk vekst og befolkningsøkning har historisk betydd mye for utslippene av klimagasser. Det er også stor usikkerhet rundt utvikling og tilgang på lav- og nullutslippsteknologi, og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk.

Anslaget for ikke-kvotepliktige utslipp i 2030 er nedjustert med 3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter sammenliknet med forrige fremskriving (Nasjonalbudsjettet 2015). Det er særlig antakelsene om utviklingen i utslippene fra transport som bidrar til at fremskrivingene viser en klar nedgang. Utslippene fra veitransport anslås å avta fra 10,3 millioner tonn i 2015 til 9,7 millioner tonn i 2020 og videre til 8,4 millioner tonn i 2030. Nedgangen skyldes i hovedsak at det er lagt til grunn at innfasing av lav- og nullutslippsbiler vil øke ytterligere fremover. I fremskrivingene videreføres dagens nivå på omsetningskravet for biodrivstoff. En økning i omsetningskravet i tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med budsjettet for inneværende år, vil isolert sett bidra til å trekke utslippene ned med om lag 1 million tonn i 2020. Vedvarende vekst i antallet null- og lavutslippskjøretøy bidrar til at effekten er mindre i 2030.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har avtatt markert de senere årene. Nedgangen i utslippene henger trolig sammen med overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes at utslipp ikke fullt ut fanges opp i statistikken, dersom drivstoff bunkres i andre land. Utslippene varierer en del fra år til år. I fremskrivingene er det lagt til grunn at nedgangen er varig og at videre teknologiutvikling og de forsterkede virkemidlene de senere årene vil bidra til at utslippene vil fortsette å avta etter 2020.

Utslippene fra forbruk av fossil olje til oppvarming i husholdninger og næringer har avtatt med nesten 60 prosent siden 1990. Dersom en slik utvikling fortsetter, vil utslippene i 2030 være rundt 0,75 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Forbudet mot bruk av fyringsolje innebærer at nedgangen fremskyndes og at husholdningene allerede i 2020 ikke vil ha utslipp fra bruk av olje, men at det fortsatt vil være utslipp fra bruk av gass og fra vedfyring. Også i tjenesteytende næringer vil et forbud fremskynde nedgangen i bruk av olje til oppvarming. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at det vil være noen utslipp igjen, som følge av at forbudet trolig åpner for visse unntak, blant annet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I 2030 anslås utslippene til knapt 0,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fossile energibærere i mindre energianlegg. I fremskrivingene anslås utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning å holde seg om lag på dagens nivå på 1 million tonn.

Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligere anslått å gå videre ned som en følge av forbudet mot deponering av våtorganisk avfall. Utslippene fra jordbruket er anslått å ligge relativt stabilt fremover.

5.1.3 Usikkerhet i anslagene

Norges utslipp av klimagasser avhenger av handlingene til noen hundretusen bedrifter og flere millioner personer. Oppdaterte fremskrivinger i Perspektivmeldingen prøver å fange opp underliggende utviklingstrekk og tendenser bak summen av disse handlingene, blant annet med utgangspunkt i økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold.

Fremskrivingene av utslipp er basert på at dagens klimapolitikk videreføres. Det innebærer at omfang og satser for CO₂-avgiften og andre avgifter holdes på dagens nivå. Satsingen på teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, videreføres. Klimapolitikken er blitt betydelig styrket de seneste årene. Beregningene av hvordan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp er beheftet med usikkerhet, og usikkerheten øker desto lengre utover i tid fremskrivingene strekker seg. Effekten av politikken er blant annet avhengig av utvikling og tilgang på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklingen skjer utenfor Norges grenser.

Fremskrivingene bygger også på forutsetninger om fremtidig økonomisk vekst, befolkningsutvikling, produktivitetsvekst og utvikling internasjonalt. Disse forholdene vil ha mye å si for utslippsutviklingen i Norge, og en strategi for 2030 bør også ta høyde for at utviklingen kan bli annerledes enn lagt til grunn.

5.1.4 Rapportering under klimaloven

I henhold til den nye klimaloven skal regjeringen hvert år redegjøre for Stortinget om utviklingen i utslipp og opptak av klimagasser, framskrivinger av utslipp og opptak og gjennomføring av de lovfestede klimamålene for 2030 og 2050, og om hvordan Norge forberedes på og tilpasses klimaendringene. Det skal gis en oversikt som synliggjør sektorvise utslippsbaner innenfor ikke-kvotepliktig sektor og hvilke type tiltak som vil være nødvendig for å realisere disse; samt status for Norges karbonbudsjett, også innenfor et klimasamarbeid med EU om oppfyllelse av klimamål. I den årlige budsjettproposisjonen skal regjeringen redegjøre for hvordan Norge kan nå klimamålene for 2030 og 2050 og klimaeffekten av fremlagt budsjett. Rapporteringens form og innhold vil måtte tilpasses over tid.

5.2 Nasjonal virkemiddelbruk

Regjeringen vil

• bruke CO₂-avgiften og andre avgifter på utslipp av klimagasser som hovedvirkemiddel mot ikke-kvotepliktige utslipp

• følge opp anmodningsvedtaket om innføring av lik CO₂-avgift for ikke-kvotepliktig sektor ved å vurdere avgift for alle ikke-kvotepliktige utslipp på generelt nivå, alternativt andre virkemidler dersom avgift ikke er tilstrekkelig eller egnet

• vurdere avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor regelmessig for å bidra til kostnadseffektiv oppnåelse av 2030-målet

• dersom CO₂-avgiften ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel vurderes andre virkemidler, som gir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkte regulering gjennom forurensningsloven eller frivillige avtaler. Virkemiddelbruken fremover må vurderes justert etter hvert som ny kunnskap kommer til

• legge til rette for et fortsatt effektivt og koordinert virkemiddelapparat

• videreføre satsingen på forskning og utvikling, implementering og spredning av lavutslippsteknologi

• sørge for at offentlig sektor som kunde bidrar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier og løsninger

• bidra til utvikling av nye miljø- og klimavennlige teknologier og løsninger gjennom blant annet den nye satsingen på offentlig-privat innovasjon i Innovasjon Norge

• med utgangspunkt i Financial Stability Boards anbefalinger, bidra til økt åpenhet om selskaper og finansforetaks medvirkning til klimagassutslipp

5.2.1 En effektiv og samordnet virkemiddelbruk

Alle større internasjonale analyser av klimautfordringen viser at å etablere en pris på utslipp av klimagasser er avgjørende for å redusere utslippene i tilstrekkelig omfang på en kostnadseffektiv måte. Når forurenser betaler, medvirker det til utslippsreduserende endringer i produksjons- og forbruksmønster og til utvikling og spredning av klimavennlig teknologi. Avgifter og kvoteplikt gir insentiver til at utslippsreduksjoner skjer til lavest mulig kostnad for samfunnet og er viktig for å skape markeder for null- og lavutslippsteknologi. For at de globale kostnadene ved å nå ambisiøse klimamål skal bli så lave som mulig, er det viktig å innføre en tilstrekkelig høy CO₂-pris som omfatter flest mulige kilder og områder. I den grad noen utslippskilder ikke belastes for sine utslipp, mottar subsidier eller betaler redusert pris for sine utslipp, må den generelle CO₂-prisen være høyere for å oppnå en gitt utslippsreduksjon. Prinsippet om kostnadseffektivitet for å sikre globale fordeler er nedfelt i FNs klimakonvensjon. Andre sentrale prinsipper nedfelt i konvensjonen som er sentrale i klimasammenheng er føre-var-prinsippet og prinsippet om felles, men differensiert ansvar og respektive muligheter. Føre-var-prinsippet er også et viktig prinsipp i norsk miljøpolitikk.

I dag er det store forskjeller i karbonpriser mellom land og sektorer. Det gjelder både omfanget av direkte prising og implisitte kostnader knyttet til regulering.

Virkemiddelbruken i klimapolitikken bør følge et sett av prinsipper som er transparente og gir forutsigbarhet, og som innebærer at målene for klimapolitikken nås med effektivitet og størst mulig grad av sikkerhet. For å skape minst mulig konflikt mellom klimamålene og andre samfunnsmål, kreves det god koordinering i bruken av virkemidler. Regjeringens klimapolitikk bygger på følgende:

• Forurenser skal betale. Virkemidler bør velges ut fra kriteriet om at den som forurenser eller skader miljøet skal betale for skaden som forvoldes.

• Effektive virkemidler. Virkemidlene bør innrettes slik at miljømålene oppnås med størst mulig sikkerhet og til lavest mulige kostnader for samfunnet. Miljøavgifter, omsettelige kvoter, direkte reguleringer, avtaler, informasjon og subsidier må kombineres mest mulig effektivt.

• Støtte til teknologiutvikling. Å utvikle og ta i bruk klima- og miljøvennlige teknologier er viktig for å møte klima- og miljøutfordringene, og kan også gi norsk næringsliv nye markedsmuligheter.

• Globale effekter avgjørende. Virkemidlene i klimapolitikken må bidra til at globale utslipp går ned.

• Et lavutslippssamfunn, ikke et lavinntektssamfunn. Vi må utnytte mulighetene som ligger i det grønne skiftet.

Virkemidler velges ut fra kriteriet om at forurenser betaler, at kostnadene for samfunnet er lavest mulig (kostnadseffektivitet), samtidig som klima- og miljømål nås (styringseffektivitet). Valg av virkemiddel bestemmer potensialet for utslippsreduksjoner og tilhørende kostnader.

På områder underlagt generelle virkemidler skal det som hovedregel unngås ytterligere regulering. Det er imidlertid slik at i enkelte tilfeller vil det være vanskelig å prise en miljøskade gjennom avgifter eller kvoter. Det kan for eksempel være utslipp av klimagasser ved uttak av torv. Det kan også være tilfeller hvor avgiften ikke utløser kostnadseffektive tiltak, på grunn av barrierer som for eksempel manglende kompetanse eller mangelfull informasjon. Dersom CO₂-avgiften ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel skal andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkte regulering gjennom forurensningsloven eller avtaler. Det kan også være grunnlag for å støtte utvikling av ny teknologi. Dette er i tråd med tidligere klimaforlik hvor det har vært enighet om at det skal være mulig å benytte andre virkemidler i tillegg til kvoter og avgifter.

Virkemidler påvirker handlingene til bedrifter og husholdninger, og kan ha konsekvenser utover virkningen på utslipp. Slike tilleggseffekter kan være positive eller negative. Eksempler på positive tilleggseffekter av tiltak mot utslipp av CO₂ kan være mindre lokal luftforurensing eller nedgang i utslipp av kortlevde klimaforurensere (se kapittel 5.11 for nærmere forklaring). Et eksempel på negativ tilleggseffekt er at fri bruk av kollektivfelt kan øke reisetiden for andre trafikanter.

I utformingen av politikken legger regjeringen også vekt på andre positive effekter enn reduserte klimagassutslipp. Ved å innrette virkemidler mot utslippskilder som også reduserer utslippene av kortlevde klimaforurensere, for eksempel i jordbruks- og petroleumssektoren (metan) eller i transportsektoren (svart karbon), kan en bidra til å dempe den globale oppvarmingshastigheten. Flere av virkemidlene vil også bidra til reduksjoner i lokale utslipp til luft som medfører positive helsegevinster. Dette gjelder for eksempel virkemidler for å redusere utslippene i transportsektoren som også kan gi mindre lokal luftforurensning. Trafikkbegrensende tiltak vil også bidra til færre ulykker, mindre kø og veislitasje. Tiltak som gir vinn-vinn-effekt for klima og naturmangfold er for eksempel restaurering av myr. Virkemidler for å begrense klimagassutslipp i jordbruket kan også være bra for å begrense avrenning, bedre vannkvaliteten i nærliggende vassdrag og redusere ammoniakkutslipp til luft. Slike positive effekter bør tillegges vekt ved utformingen av politikken. Samtidig bør virkemidlene innrettes slik at potensielle negative effekter av tiltak for å redusere klimagassutslipp, for eksempel på kulturlandskap, naturmangfold, vannkvalitet og helse begrenses.

Regjeringen har et langsiktig mål om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Dette perspektivet blir særlig viktig for beslutninger som har store konsekvenser for utslipp og en svært langsiktig horisont. Samtidig øker usikkerheten med tidsperspektivet, og det kan i praksis være krevende å avgjøre hvilke spesifikke tiltak som vil gi kostnadseffektive utslippsreduksjoner i et langsiktig perspektiv. Vurderingen av hvilke type tiltak og virkemidler som skal gjennomføres nasjonalt mot 2030 må også gjøres i lys av målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. De tiltakene som gjennomføres for å nå vår nasjonale utslippsforpliktelse i 2030 må også bidra til kostnadseffektive utslippsreduksjoner på lengre sikt. Deltakelsen i EUs kvotesystem, felles oppfølging av 2030-målene med EU og prinsippene for valg av virkemidler gir også signaler til næringsliv og personer om den langsiktige innrettingen av politikken.

For å redusere kostnadene knyttet til utslippsreduksjoner er det viktig med en helhetlig politikk hvor virkemidlene samvirker på en god måte. Virkemidler må tilpasses utslippsbudsjettet etter hvert som tiden går. Denne tilnærmingen vil også legge til rette for den omstillingen som kreves frem til 2050.

5.2.2 Pris på utslipp er grunnlaget for en effektiv klimapolitikk

Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og omsettbare kvoter er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Slike økonomiske virkemidler gir insentiver til at utslippsreduksjoner gjennomføres til lavest mulig kostnad for samfunnet. De kan i tillegg bidra til at ny teknologi utvikles og tas i bruk. Dagens og forventet fremtidig pris på utslipp har betydning for aktørers tilpasning og beslutninger.

Skadevirkningene ved utslipp av klimagasser er uavhengig av hvor utslippene skjer. Det tilsier at alle utslipp bør stå overfor samme pris. Store forskjeller mellom land og sektorer kan føre til uheldig ressursbruk og konkurransevridninger. Felles oppfyllelse med EU gir adgang til samarbeid med EU, men setter restriksjoner på samarbeid med land utenfor EU om oppfyllelse av utslippsforpliktelsen. EUs åpning for samarbeid ved bruk av de interne fleksible mekansimene kan medvirke til likere karbonpriser internt i området.

Gjennom ulike samarbeidsfora arbeider Norge for prising av utslipp og utvikling av markedsbaserte løsninger. Gjennom Partnership for Market Readiness, International Carbon Action Partnership og Transformative Carbon Asset Facility, jf. omtale i kapittel 2.4, arbeides det med å utvikle nye samarbeidsformer der prising og utvikling av markedsbaserte løsninger står sentralt. Dersom mange land gjennomfører tiltak der forurenser må betale for sine utslipp av klimagasser vil verden få større utslippsreduksjoner igjen for en gitt innsats. Samtidig reduseres faren for karbonlekkasje. Det styrker integriteten til den globale klimapolitikken.

I dag er over 80 prosent av de norske klimagassutslippene omfattet av CO₂-avgift, EUs kvotesystem eller begge deler. CO₂-avgiften ble innført i 1991. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av CO₂. I ikke-kvotepliktige sektorer er anslagsvis mellom 60 og 70 prosent av klimagassutslippene ilagt avgift. CO₂-avgiften på mineralske produkter omfatter bensin, mineralolje, naturgass og LPG. Det meste av CO₂-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor oppstår fra forbrenning av disse produktene. Det er også en avgift på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK). Det en egen sats i CO₂-avgiften for deler av utslippene av naturgass til luft (i hovedsak metan) i petroleumsvirksomheten slik at utslippet prises likt med forbrenning, målt per CO₂-ekvivalent.

Regjeringens hovedvirkemiddel for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp er CO₂-avgiften og andre avgifter på utslipp av klimagasser. En del ikke-kvotepliktige utslipp er ikke avgiftsbelagt. Dette gjelder særlig prosessutslipp og utslipp av andre klimagasser enn CO₂. Det er ikke avgift på utslipp av øvrige klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor, dvs. metan (med unntak av deler av metanutslippene i petroleumsvirksomheten), lystgass og SF₆. Jordbruket og avfallsfyllinger står til sammen for om lag 70 prosent av utslippene av metan og jordbruket står for om lag 70 prosent av utslippene av lystgass. I tillegg er det utslipp av CO₂ fra blant annet forbrenning av avfall og fra omdisponering av areal. Størstedelen av disse utslippene er verken ilagt avgift eller kvoteplikt. Utslipp fra omdisponering av areal bokføres i LULUCF-sektoren, jf. omtale i kapittel 4.4.

Som følge av avtalen mellom regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Venstre om statsbudsjettet for 2017 ble CO₂-avgiften med virkning fra 1. januar 2017 økt til 450 kroner per tonn CO₂ for de fleste anvendelser der det er avgift. Avgiften på HFK og PFK ble også økt til dette nivået. Nærmere 60 prosent av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktige sektorer står nå overfor denne generelle satsen. Dette bidrar til å følge opp anbefalingen fra Grønn skattekommisjon om en lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Enkelte næringer eller anvendelser er imidlertid fritatt for CO₂-avgift eller ilagt redusert sats. I ikke-kvotepliktige sektorer gjelder dette blant annet bruk av gass i veksthusnæringen, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst i nære farvann og offshorefartøy. Det er redusert sats for mineralolje til fiske og fangst i nære farvann. Innenriks luftfart og bruk av gass i industri og bergverk ilegges redusert sats. Deler av disse utslippene er ikke kvotepliktige. Som nevnt er det også utslipp i blant annet jordbruk-, industri- og petroleumssektoren som ikke er avgiftsbelagt.

Stortinget har i anmodningsvedtak bedt regjeringen om å innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. For disse næringene skal det settes ned partssammensatte utvalg som skal vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂-avgift og foreslå andre klimatiltak. Dette arbeidet må ses i sammenheng med at Stortinget ved behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling har ment at de biologiske prosessene i jordbruket ikke skal avgiftsbelegges slik Grønn skattekommisjon har foreslått. Regjeringen vil følge opp anmodningsvedtaket om innføring av lik CO₂-avgift for ikke-kvotepliktig sektor ved å vurdere avgift for alle ikke-kvotepliktige utslipp på generelt nivå, alternativt andre virkemidler dersom avgift ikke er tilstrekkelig eller egnet.

Regjeringen vil regelmessig vurdere avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor for å bidra til kostnadseffektiv oppnåelse av 2030-målet. Endringer i avgiftene vurderes i de årlige budsjettene. Dersom avgift ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel, vil andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes.

Det er også andre avgifter som påvirker klimagassutslippene fra ikke-kvotepliktige sektorer. For eksempel bidrar CO₂-komponenten i engangsavgiften til at den samlede karbonprisen for veitransport er langt høyere enn i andre sektorer, se boks 5.3. Avgifts- og bruksfordelene for nullutslippsbiler, kombinert med mange nye bilmodeller med lengre rekkevidde de siste årene, har vært en viktig grunn til veksten i salget av elbiler.

Bensin, mineralolje (diesel) og LPG ilegges veibruksavgift på drivstoff i tillegg til CO₂-avgift, men for mineralolje og LPG er avgiftsplikten avgrenset til motorvogn for veibruk. Veibruksavgiften er begrunnet med å prise andre eksterne kostnader enn klimagassutslipp, slik som kø, ulykker, støy, veislitasje og lokal luftforurensning. Mineralolje som ikke omfattes av veibruksavgift på drivstoff, ilegges grunnavgift på mineralolje mv. i tillegg til CO₂-avgift. Det er imidlertid en rekke fritak, slik at grunnavgiften i hovedsak omfatter mineralolje for fyring og drivstoff til traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper. Grunnavgiften skal blant annet hindre at oppvarming med elektrisitet eller fjernvarme blir erstattet med fyringsolje pga. elavgiften. Selv om veibruksavgiften og grunnavgiften ikke har en direkte klimabegrunnelse, er disse avgiftene med på å påvirke forbruket av fossilt drivstoff og brensel og dermed også utslippene av klimagasser.

5.2.3 Regulering som supplement til økonomiske virkemidler

Utslipp av klimagasser reguleres i dag av en rekke både sektorovergripende og sektorspesifikke lover. De ulike lovverkene som regulerer utslipp av klimagasser er av ulik karakter og har ulike funksjoner, og virker ofte i samspill og supplerer øvrige virkemidler. De viktigste sektorovergripende lovene er forurensningsloven, klimakvoteloven og plan- og bygningsloven. Vegloven, vegtrafikkloven, skipssikkerhetsloven, petroleumsloven og jordlova er eksempler på sektorlover hvor hensynet til å redusere utslipp av klimagasser er relevant.

Skadevirkningene ved utslipp av klimagasser er uavhengig av hvor utslippene skjer. Prising av klimagassutslipp vil derfor som regel være mer kostnadseffektivt enn direkte regulering.

Som nevnt i kapittel 5.2.1 er hovedregelen at det på områder som er underlagt generelle virkemidler i form av avgift eller kvoter, skal unngås ytterligere regulering. Dersom avgift ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel skal andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkte regulering gjennom forurensningsloven.

Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å prise en miljøskade gjennom avgifter eller kvoter. Eksempelvis vil utslipp av klimagasser i forbindelse med uttak av torv eller diffuse utslipp fra industrien i en del tilfeller være vanskelig å måle. I slike tilfeller kan direkte reguleringer være et mer hensiktsmessig virkemiddel enn prising. Generelle virkemidler som avgift gir heller ikke alltid tilstrekkelige insentiver til å utvikle og ta i bruk ny teknologi. Blant annet kan manglende kompetanse og bevissthet i virksomheter være en barriere. Forurensningsloven kan bidra til en bransjetilpasset virkemiddelbruk, som i samspill med virkemiddelapparatet for forskning og innovasjon og eventuelle andre generelle virkemidler kan bidra til teknologiutvikling og reduserte utslipp.

5.2.4 Behov for andre virkemidler

5.2.4.1 Støtteordninger

Det er etablert en rekke offentlige støtteordninger som fremmer null- og lavutslippsløsninger. Eksempler på slike ordninger i statlig regi er Enova, Klimasats (støtteordning gjennom Miljødirektoratet for kommunale og fylkeskommunale klimatiltak) og flere ordninger under Innovasjon Norge. I tillegg har en rekke kommuner støtteordninger for ulike typer tiltak.

Boks 5.6 Enova

Enovas formål er å bidra til reduserte klimagassutslipp og styrket forsyningssikkerhet for energi, samt teknologiutvikling som på lengre sikt også bidrar til reduserte klimagassutslipp.

Det har blitt inngått ny styringsavtale med Enova for perioden 2017–2020. Fra 2017 har Enovas aktivitet blitt dreiet mer mot klima og innovasjon. Dette innebærer en styrket satsing på å redusere utslipp fra transport og andre ikke-kvotepliktige utslipp og en styrket satsing på innovative løsninger tilpasset lavutslippssamfunnet. I den nye styringsavtalen er det lagt mer vekt på at Enova skal rette innsatsen mot å bygge ned barrierer og å drive frem varige markedsendringer. I lavutslippssamfunnet må det være slik at de miljøvennlige og klimavennlige løsningene blir foretrukket uten støtte.

Enova bidrar på den ene siden til å løfte teknologiinitiativer fra pilotfasen og over i markedsintroduksjon, og på den andre siden med varig markedsendring. Markedsintroduksjonen er en kritisk fase for prosjektene, hvor de skal kunne demonstrere for markedet at teknologien fungerer under normale forhold. Det er også en kapitalintensiv fase.

Enova har et bredt støttetilbud rettet mot teknologiutvikling og ikke-kvotepliktige utslipp og har over de siste årene blant annet støttet grunnleggende hurtigladeinfrastruktur for elbil i landets transportkorridorer, økt maritim bruk av batterier og ladeanlegg for null- og lavutslippsferger. Enova har også støttet en rekke nyskapende teknologiprosjekter innen industrien, blant annet innen aluminiumsproduksjon, kobberproduksjon og ny smelteverksteknologi som gjør det mulig med bruk av hydrogen i stedet for kull.

Enovas virksomhet skal påvirke de markedene Enova opererer i. Enova setter mål for hvilke endringer i markedet de skal bidra til og hvilket tilbud som skal stimulere endringen.

Endring av markeder tar normalt lang tid, og det er knyttet usikkerhet til hvor lenge en må arbeide med å motvirke spesifikke barrierer for å oppnå en varig endring.

Kilde: Enovas årsrapport for 2016

Støtteordninger kan deles i to hovedkategorier – støtte som bidrar til å fremme forskning, innovasjon og teknologiutvikling av lavutslippsløsninger, og støtte som bidrar til at lavutslippsløsninger tas i bruk. Støtte til forskning, innovasjon og teknologisk utvikling kan begrunnes med positive virkninger for flere enn de bedriftene som utvikler teknologien. Dette kalles positive kunnskapseksternaliteter. Støtte til forskning og utvikling kan supplere andre virkemidler som er viktige for å gi insentiver til utvikling av miljøteknologi.

Støtte som bidrar til at lavutslippsløsninger tas i bruk

Økonomisk støtte i form av subsidier kan brukes til å påvirke aktørene i en bestemt retning ved å gjøre varer og tjenester som gir mindre klimagassutslipp rimeligere. Dette kan bidra til å vri produksjon og forbruk mot produkter og aktiviteter med lavere utslipp og kan dermed bidra til å redusere utslipp. Støtte kan også knyttes til en investering slik at barrierer for å ta en vare eller tjeneste i bruk reduseres.

Grønn skattekommisjon fremhever at subsidier til miljøvennlig aktivitet, som et alternativ til å pålegge avgift, kan føre til at det produseres eller konsumeres for mye av varen. Mens prising av den forurensende varen eller tjenesten bidrar til redusert forbruk av denne og økt forbruk av alle alternativer, kan man med subsidier til ett alternativ risikere overgang fra andre klimavennlige alternativer til det subsidierte. Subsidier må uansett finansieres - for eksempel i form av skattlegging - som vil ha en samfunnsøkonomisk kostnad.

Regjeringen benytter seg av kombinasjoner av støtteordninger og andre typer virkemidler, for eksempel frivillige bransjeavtaler. NO_x-fondet er et eksempel på en slik type avtale der utslippsforpliktelser kombineres med en støtteordning for å redusere utslipp og bidra til utvikling av teknologi. Støtte til ordninger som gir reduserte klimagassutslipp bør primært rettes inn mot teknologier som bidrar til omstillingen til lavutslippssamfunnet.

Støtte til forskning og utvikling av ny teknologi

Å utvikle og ta i bruk klima- og miljøvennlige energiteknologier er viktig for å møte klimautfordringen, og kan gi norsk næringsliv nye markedsmuligheter. Kunnskap er fellesgoder som samfunnet kan nyte godt av, men det er typisk kun én aktør som bærer investeringskostnadene for forskning og utvikling. Derfor kan det utvikles for lite kunnskap i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Forskning og utvikling har positive eksterne virkninger, og det kan derfor være grunn for samfunnet til å stimulere til mer slik aktivitet, for eksempel gjennom støtteordninger. Innsatsen på dette området krever tverrfaglighet, med bidrag fra blant annet samfunnsvitenskap og humaniora.

I både et 2030-perspektiv og et 2050-perspektiv vil forskning og utvikling av nye null- og lavutslippsteknologier bli viktig. Regjeringen vil fortsette å støtte utvikling av teknologi. Uten støtte vil det underinvesteres i kunnskap og teknologiutvikling. Teknologi som bidrar til å redusere utslipp har en særlig ulempe dersom utslippene er priset lavere enn skaden ved dem tilsier. En pris på utslipp skaper også markeder for ny teknologi, og en pris som er for lav bremser fremveksten av slike markeder. Slik teknologi trenger derfor særlig støtte.

1 Figuren viser en prosentvis fordeling av porteføljen på sektorområder. Innsats til forskningsinfrastruktur og basisbevilgninger til institutter er ikke fordelt på sektor. Grunnlaget for figuren er derfor en portefølje på om lag 1 milliard kroner.

Kilde: Norges forskningsråd

Grønn skattekommisjon fremhever at støtte til utvikling av miljøteknologier er spesielt nødvendig særlig i forskningsfasen. Læringseffekter og nettverkseksternaliteter (at det kreves et nettverk av brukere for at teknologien blir lønnsom) kan innebære at en teknologi er langt dyrere i en tidlig fase enn når den er kommersielt utviklet og spredt i markedet. Støtte til nullutslippsteknologi i veitransporten er et eksempel. Norge sto for seks prosent av det globale salget av elbiler og ladbare hybridbiler i 2015 mens under en promille av jordens befolkning bor i Norge. Ved at Norge har tilrettelagt avgiftssystemet for introduksjon av elbiler, har Norge blitt et viktig marked for elbilprodusentene og dermed bidratt til å gjøre det mer interessant for bilprodusentene å utvikle elbilmodeller.

Norske forskningsmiljøer og utdanninger er i fronten internasjonalt innenfor flere områder av klima- og miljøforskningen og på viktige områder innenfor miljøvennlig energi. Norge har også et velutviklet næringsliv på mange av de områdene hvor økt innsats i forskning og høyere utdanning har et stort potensial for verdiskaping. Utdanning på områder som natur- og samfunnsvitenskap, teknologi og humaniora spiller også en viktig rolle. En langsiktig satsing på kunnskap og kompetanse kan bidra i overgangen til lavutslippssamfunnet.

For et lite land som Norge vil utviklingen av teknologi internasjonalt være viktig for muligheten til å kunne redusere nasjonale klimagassutslipp i særlig omfang. Norge medvirker til slik teknologiutvikling. Teknologiadopsjon og internasjonalt samarbeid er derfor sentralt. I 2017 har regjeringen satt av 71,5 millioner kroner for å styrke Forskningsrådets arbeid med lavutslippsforskning. Forskingsinnsatsen skal støtte oppunder arbeidet med å oppfylle norske klimamål frem mot 2030 og skal ha særlig fokus transport og jordbruk. I 2017 skal tungtransport være et særlig prioritert tema, og en del av satsningen innrettes etter modell av Pilot-E ordningen (se boks 5.7).

5.2.4.2 Offentlige anskaffelser

Regjeringen vil sørge for at offentlig sektor som kunde bidrar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier og løsninger. Formålet med regelverket for offentlige anskaffelser er å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og reell konkurranse. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Offentlige anskaffelser kan også være et virkemiddel for å bidra til utslippsreduksjoner, da oppdragsgivere kan bidra til å ta i bruk mer klima- og miljøvennlige løsninger. Det er et potensiale innen transport, bygg og anlegg, og avfall. I transportsektoren er et eksempel fergeanbud hvor flere oppdragsgivere stiller krav om null- og lavutslippsteknologier.

Et nytt, enklere og mer fleksibelt regelverk for offentlige anskaffelser, med ny lov og forskrifter, trådte i kraft 1. januar 2017. Det nye regelverket gjennomfører blant annet revidert EU-regelverk som blant annet tilrettelegger for at medlemslandene kan benytte anskaffelser som strategisk virkemiddel i implementeringen av Europa 2020-strategien. Strategien er EUs tiårsstrategi for smart, bærekraftig og inkluderende vekst, herunder også oppfyllelse av EUs klimamål. I tråd med kravet i det nye anskaffelsesregelverket om å ta miljø- og klimahensyn forventer regjeringen at det offentliges forbruk og investeringer støtter opp om miljø- og klimapolitiske målsettinger. Det fremgår av loven at offentlige virksomheter skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant. Dette innebærer at oppdragsgivere må vurdere hvilke anskaffelser som utgjør en betydelig miljøbelastning slik at det er relevant å stille miljøkrav, og ha utarbeidet rutiner for hvordan disse anskaffelsene skal følges opp.

Effektive offentlige anskaffelser krever også innkjøpsfaglig kompetanse. For å fremme effektiv virkemiddelbruk som bidrar til mer klima- og miljøvennlige løsninger vil det derfor i oppfølgingen av relevant regelverk være viktig å støtte seg på den anskaffelsesfaglige kompetansen til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Nasjonalt program for leverandørutvikling. Difi er regjeringens utøvende organ i arbeidet med å legge til rette for at offentlige virksomheter har god kompetanse og organiserer sine anskaffelser på en formålstjenlig og effektiv måte. Difi skal i 2017 styrke sin kompetanse på klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser for å bidra til at oppdragsgivere kan redusere miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger i sine anskaffelser. I budsjettforliket for 2017 er det avsatt 15 millioner kr til en satsing i Difi for veiledning og kompetanse om grønne offentlige anskaffelser, både på statlig og kommunalt nivå.

Nasjonalt program for leverandørutvikling er en pådriver for at statlige og kommunale anskaffende enheter skal skape innovasjon gjennom sine anskaffelser. Målet er å hjelpe utvalgte statlige- og kommunale oppdragsgivere med å gjennomføre innovative anskaffelser og samtidig bidra til å styrke utviklingsmuligheter og verdiskaping på leverandørsiden. Formålet er å sørge for spredning av innovasjonsvennlig innkjøpspraksis ved å hjelpe foregangsenheter. Regjeringen har styrket bevilgningen til programmet, hvor det over Nærings- og fiskeridepartementet i 2017 bevilges over 10 millioner kroner, en økning fra et tilskudd på 750 000 kroner i 2015. Leverandørutviklingsprogrammet har iverksatt arbeid med nasjonalt innovasjonsløft innen klima/miljø, helse/omsorg og digitalisering.

I det nye anskaffelsesregelverket ble det innført en ny prosedyre kalt innovasjonspartnerskap. Formålet med prosedyren er å sørge for mer innovasjon ved offentlige anskaffelser. Nasjonalt program for leverandørutvikling, Difi og Innovasjon Norge gir blant annet Stavanger kommune bistand gjennom bruk av ordningen innovasjonspartnerskap. Bruk av offentlige utviklingskontrakter gjennom Innovasjon Norge kan være et relevant virkemiddel i denne prosessen. Regjeringen lanserte i Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende at den vil utvikle en satsning på offentlig-privat innovasjon i Innovasjon Norge. Den nye satsningen ved Innovasjon Norge vil kunne bidra til utvikling av miljø- og klimavennlige teknologier og løsninger. Flere andre land har ordninger for offentlig-privat innovasjon som også gir særskilt prioritering for samfunnsutfordringer som klima- og miljø. I tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget vil regjeringen vurdere et eventuelt mål om at en andel av statlige midler til offentlige anskaffelser skal gå til innkjøp av innovative og klimavennlige løsninger.4

Regjeringen vil i 2017 og 2018 også arbeide med å utvikle en mer helhetlig anskaffelsespolitikk og identifisere tiltak for å forbedre offentlig innkjøpsvirksomhet, og det er planlagt fremleggelse av en stortingsmelding våren 2018.

5.2.4.3 Informasjon

Informasjon gjennom Miljødirektoratets nettsider miljostatus.no, gjennom Enova om energieffektivisering av bygg, informasjon gjennom kommunene om resirkulering og utsortering av avfall og klimarådgiving på gårdsnivå er eksempler på ordninger hvor informasjon har blitt brukt som et klimavirkemiddel. Informasjon er et virkemiddel som kan påvirke adferden til bedrifter og privatpersoner. I NOU 2015: 15 «Sett pris på miljøet» (Grønn Skattekommisjon) vises det til at prissignalene gjennom avgiftssystemet kan virke noe dårligere under visse forhold som for eksempel:

• Hvis en beslutning krever spesialisert innsikt.

• Hvis en beslutning har lav hyppighet, slik at kostnaden ved å sette seg inn i alternativene er høy.

• Hvis det er mangelfull informasjon.

• Når man har liten kjennskap til egne preferanser.

For å overkomme slike barrierer kan informasjon, som et supplement til økonomiske virkemidler, bidra til at prissignalene kommer frem og at nye teknologier spres i markedene. Like fullt utsettes forbrukere for store mengder informasjon i hverdagen, noe som kan bidra til at informasjon som virkemiddel mister sin effekt (informasjonsoverflod). Informasjon som virkemiddel i klimapolitikken bør derfor vurderes i sammenheng med innsikt fra forskning på atferdsøkonomi. Forskning på atferdsøkonomi viser også til at det finnes virkemidler som bidra til at forbrukere og bedrifter tar bedre valg på kjøps- og investeringstidspunktet uten at kostnadene øker eller handlingsalternativene innsnevres. Dette omfatter informasjonskampanjer, bedre merking, rådgivning, sertifisering, budsjetteringsverktøy, lederskap, plassering i butikker etc. Slike virkemidler brukes for å «dulte» forbrukere i riktig retning (såkalt «nudging») i tilfeller hvor for eksempel vane, tregheter i beslutningssituasjonen («inertia») eller at man i for stor grad baserer seg på andre aktørers valg i beslutningssituasjonen hindrer at effektive løsninger tas i bruk.

Miljøinformasjon ved salg av biler er et informasjonsvirkemiddel som støtter opp under insentivene avgiftsutformingen gir. Det er forskriftsfestet krav til tilgjengeligheten av forbruksopplysninger om drivstofføkonomi og CO₂-utslipp i forbindelse med markedsføringen av nye personbiler. I tillegg har Vegdirektoratet utviklet et opplegg for utvidet miljøinformasjon i samarbeid med bilbransjen ved salg av nye biler, herunder informasjon om drivstoffkostnader og avgiftsmessige ulemper ved kjøretøy med høyt utslipp. I tillegg er bedre merking av matvarer et eksempel, både når det gjelder holdbarhet for å hindre matsvinn og informasjonskampanjer om matvarer som er bedre både i et helse- og klimaperspektiv. Blant sistnevnte kan informasjonkampanjen om palmeolje nevnes som et informasjonstiltak som har helsegevinst og klimaeffekter internasjonalt. Riksantikvaren arbeider mye med kurs og veiledningsmateriell for bedre kunnskap og opplæring rundt hvordan oppgradere eldre bygninger uten at det går på bekostning av kvalitet. Blant annet har de utgitt veilederen «Råd om energisparing i gamle hus».

5.2.4.4 Offentlige investeringer og virkemidler for å fremme grønn finansinvesteringer

Det offentlige gjør investeringer i veier, kollektivtransportsystemer, kraftanlegg, vann- og avløpssystemer og bygninger. Dette er investeringer som potensielt kan ha stor betydning for fremtidige klimagassutslipp. En utredning fra Vista Analyse (2016)5 viser at det i stor grad legges til rette for å ta klimahensyn når infrastrukturinvesteringer planlegges, både på statlig og kommunalt nivå, gjennom lover, regelverk, retningslinjer og veiledere. Vista Analyse viser likevel til at disse målsettingene ikke nødvendigvis følges opp i praksis, og viser til muligheten for å gi mer bindende føringer som gjør det enklere å ta riktig hensyn til klimautfordringen og langsiktige klimamål.

For å innarbeide langsiktige klimahensyn må fremtidige utslipp prises inn i investeringskalkylene med forventet fremtidig karbonpris. Prisingen bør være konsistent på tvers av sektorer og utslippskilder. Det bør gjøres sensitivitetsberegninger med en potensielt lavere og høyere karbonpris enn den karbonprisbanen som legges til grunn. I tillegg må andre miljø- og samfunnseffekter hensyntas, herunder ikke-prissatte miljøeffekter.

Parisavtalens artikkel 2.1.c fastslår at finansieringsstrømmer må gjøres konsistent med en utvikling med lave utslipp av klimagasser og klimarobusthet i tråd med avtalens formål. Dette har viktige implikasjoner for offentlige så vel som private finansieringsstrømmer. Storbritannias sentralbanksjef Mark Carney har ved flere anledninger pekt på at klimaendringene innebærer en reell og økende trussel for det finansielle systemet som helhet. Financial Stability Board kom i desember 2016 med et sett med anbefalinger om hvordan offentlige og private selskaper og investorer kan håndtere klimarisiko bedre, først og fremst gjennom å systematisk innhente og offentliggjøre mer fullstendig og relevant informasjon om selskapenes eksponering for klimarisiko, og hva de gjør for å håndtere den. Bedre klimarapportering vil ifølge Carney redusere risikoen for brå verdifall på fossile ressurser og teknologier i fremtiden, såkalt omstillingsrisiko. En endelig rapport ventes å foreligge i løpet av juni i år.

Regjeringen har opprettet Fornybar AS, et nytt investeringsselskap med formål å bidra til reduserte klimagassutslipp. Selskapet skal foreta investeringer i unoterte selskaper og gjennom såkalte fond-i-fond-løsninger, i hovedsak rettet mot ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering.

5.2.4.5 Frivillige avtaler

Frivillige avtaler er i enkelte tilfeller også tatt i bruk for å redusere klimagassutslippene. I 1997 ble det fremforhandlet en avtale mellom den gang Miljøverndepartementet og aluminiumsindustrien om å redusere klimagassutslippene, og i 2005 ble det fremforhandlet en avtale som dekket blant annet lystgassutslipp fra produksjon av mineralgjødsel. I 2009 ble Norsk Industri og Klima- og miljødepartementet enige om en avtale om reduksjon av klimagassutslippene for den delen av prosessindustrien som ikke var omfattet av kvoteplikt for perioden 2008–2012. Avtalen satte et tak på utslipp fra industri som verken var kvotepliktig eller betalte CO₂-avgift. Disse avtalene bidro samlet sett til å redusere utslippene fra den norske industrien. Jordbrukets organisasjoner inviteres til et partssammensatt arbeid der det overordnede målet er å kunne inngå en politisk avtale om hvor mye jordbrukssektoren skal redusere sine utslipp frem mot 2030. Se kapittel 5.4 for nærmere omtale.

Regjeringen har satt i gang en prosess med berørte næringsorganisasjoner om etablering av en miljøavtale med tilhørende CO₂-fond for næringstransport. Miljømålet i en eventuell avtale må tilpasses omfanget og innretningen av avtalen og ses i sammenheng med Norges klimamål i 2030. Det vil igangsettes utredninger og innhenting av felles data og analysegrunnlag.

5.2.5 Virkemiddelbruk i ulike sektorer

Sektorene som står for de ikke-kvotepliktige utslippene har ulikt utgangspunkt og ulik regulering. I tillegg til den generelle virkemiddelbruken finnes allerede særlige virkemidler for den enkelte sektor. Mot 2030 må virkemiddelbruken vurderes og tilpasses. Det er ikke mulig i dag å si eksakt hvilken virkemiddelbruk som vil oppfylle målsettingene som er satt, men den må trolig justeres over tid. Det er i tillegg betydelig usikkerhet knyttet til utslippene fremover, utslippseffekten av virkemidler og kostnader ved nasjonale utslippsreduksjoner innenfor den enkelte sektor.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer, jf. kapittel 3. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt. Regjeringen viser med denne strategien at det anslåtte utslippsgapet på 20-25 millioner tonn kan dekkes med nasjonale utslippsreduksjoner. Regjeringen mener det er hensiktsmessig å vurdere et bredere spekter av tiltak fordi anslag for reduksjonspotensial og kostnader ved tiltak er beheftet med betydelig usikkerhet. Strategien tar høyde for at deler av det skisserte potensialet ikke blir utløst. Strategien skisserer ikke en ferdig tiltaksliste eller virkemiddelbruk frem mot 2030 for å oppnå reduksjoner. Regjeringen har allerede gjennomført en rekke klimatiltak og forsterket klimapolitikken sammen med samarbeidspartiene. Stortinget har også fattet vedtak, og det er formulert ambisjoner og målsettinger som vil bidra til utslippsreduksjoner fremover. Miljødirektoratet anslår at oppfølging av politiske målsettinger, samt tiltak i kostnadskategorien under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter, til sammen vil kunne redusere utslippene innenlands med om lag 35 millioner tonn over perioden 2021–2030 sammenlignet med det som ligger i referansebanen, se tabell 5.2. Anslagene for potensialer og kostnader er usikre og følsomme for hvilke forutsetninger som legges til grunn. Det er også usikkerhet knyttet til effekten av ulike virkemidler. Teknologiutviklingen vil være avgjørende for kostnadene for utslippsreduksjoner.

I NTP 2018–2029 ble det fremmet en rekke måltall for nye nullutslippskjøretøy i 2025 og 2030. Forbedringer av teknologisk modenhet i kjøretøysegmentene slik at nullutslippskjøretøy blir konkurransedyktige med fossile løsninger ligger til grunn for måltallene. Måltallene for nullutslippskjøretøy i 2025 og 2030 er etter Miljødirektoratets beregninger anslått å kunne bidra med om lag 8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2021–2030. Analyser viser at vi ikke når ambisiøse utslippsreduksjoner innen veitransporten uten insentiver. Regjeringens allerede gjennomførte virkemidler antas å gi vesentlige bidrag til å nå måltallene.

En opptrapping av omsetningskrav for biodrivstoff i tråd med anmodningsvedtaket fra budsjettforliket høsten 2016 er anslått å kunne redusere utslippene med drøyt 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i perioden 2021–2030. Ved eventuell norsk produksjon av biodrivstoff vil imidlertid utslipp fra produksjonen kunne bli ført i Norges utslippsregnskap, i første rekke i kvotepliktig sektor (industri) og/eller skog- og arealbrukssektoren.

Ifølge Miljødirektoratets analyser er nullvekst i personbilkilometer i de store byene anslått å kunne redusere utslippene i perioden i størrelsesorden 1,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter sammenlignet med referansebanen. For å sikre en fornuftig virkemiddelbruk og reduserte utslipp i byområder, er det etablert en ordning med bymiljø- og byutviklingsavtaler, som nå samordnes til en felles byvekstavtale. Avtalene skal bidra til at målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange (nullvekstmålet) nås i byområdene som omfattes av slike avtaler.

Regjeringen vil sørge for at et forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger fra 2020 også omfatter bruk mineralolje som spisslast (tilleggsoppvarming). Dette kan bidra til ytterligere noe utslippsreduksjon utover referansebanen. Regjeringen har også sendt på høring et forslag om forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av driftsbygninger i landbruket og midlertidige bygninger. Regjeringen vil videre utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra gass til oppvarming av bygninger, og utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra bruk av mineralolje i fjernvarme til oppvarming av bygninger. Det må også være et mål at bygg- og anleggsplassene er mest mulig fossilfrie i fremtiden. Regjeringen vil derfor i løpet av 2017 utrede muligheten for reduksjon av bruk av mineralolje til oppvarming og bygningstørking ved bygg- og anleggsplasser. Regjeringen arbeider også med en handlingsplan for fossilfrie bygge- og anleggsplasser innen transportsektoren.

Stortinget har gjennom anmodningsvedtak bedt om at det skal innføres lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til dette i 2018-budsjettet. Lik CO₂-avgift i alle sektorer kan gi utslippsreduksjoner utover det som ligger inne i referansebanen. Nærmere 60 prosent av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktige sektorer står i dag overfor den generelle satsen på 450 kroner per tonn CO₂. Enkelte næringer eller anvendelser er imidlertid fritatt for CO₂-avgift eller ilagt redusert sats. Det er rimelig å anta at en del av reduksjonspotensialet ved tiltakene som ikke er ilagt avgift vil kunne utløses med innføring av generelt avgiftsnivå, samtidig som kostnadsanslagene er usikre. En vesentlig del av tiltakene Miljødirektoratet har anslått til å ha en samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner er imidlertid ilagt avgift. Noen utslipp kan det være vanskelig å ilegge avgift, for eksempel hvis det er vanskelig å måle eller beregne utslippene. Det kan også være tilfeller hvor avgiften ikke utløser kostnadseffektive tiltak på grunn av barrierer som for eksempel manglende kompetanse eller mangelfull informasjon. Dersom avgift ikke vurderes å være tilstrekkelig eller hensiktsmessig vil andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver for utslippsreduksjoner.

Miljødirektoratet har i sine analyser anslått et potensial for reduksjoner i ikke-kvotepliktige utslipp fra petroleum og industri på i underkant av 5 millioner tonn til en samfunnsøkonomisk kostnad på under 500 kroner per tonn. Anslagene er usikre.

Videre anslår Miljødirektoratet et potensial i jordbruket på 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2030 med anslåtte samfunnsøkonomiske kostnader under 500 kroner per tonn. Mer enn halvparten av dette potensialet dreier seg om endringer i kosthold og matproduksjon. Anslagene er usikre og enkelte forutsetninger som ligger til grunn for beregningene er ikke klarlagt. Det er ikke utredet virkemidler for å utløse utslippsreduksjonene.

For jordbrukssektoren og fiskerinæringen inviteres det til partssammensatte utvalg som blant annet skal vurdere muligheten for reduserte klimagassutslipp frem mot 2030.

Regjeringen har satt i gang en prosess med berørte næringsorganisasjoner om etablering av en miljøavtale med tilhørende CO₂-fond for næringstransport. Miljømålet i en eventuell avtale må tilpasses omfanget og innretningen av avtalen og ses i sammenheng med Norges klimamål i 2030. Det vil igangsettes utredninger og innhenting av felles data og analysegrunnlag.

I kapittel 5.3–5.10 omtales potensialet for utslippsreduksjoner og mulige tiltak og virkemidler for å redusere utslippene i de ulike sektorene nærmere. Omtalen er blant annet basert på Miljødirektoratets lavutslippsanalyser hvor ulike tiltak, deres utslippsreduksjonspotensial og samfunnsøkonomiske kostnader vurderes. Miljødirektoratets tiltaksvurderinger er basert på detaljert informasjon om ulike teknologier og handlinger som kan redusere utslipp og beregner isolerte effekter av tiltak. Miljødirektoratet opererer med kostnadskategorier for tiltak. Kostnadskategoriene representerer samfunnsøkonomiske tiltakskostnader gjennomsnittlig over analyseperioden 2016–2030.6 Tiltaksvurderingene inneholder ikke vurderinger av hvilke virkemidler eller nivå på virkemidlene som må til for å utløse tiltakene. Kostnadsanslagene forutsetter imidlertid kostnadseffektiv virkemiddelbruk. Dersom en velger andre virkemidler for å utløse tiltakene, for eksempel subsidier i tilfeller der det helst bør brukes avgift, vil kostnadene bli høyere. Hvor mye høyere kostnadene vil bli er ikke vurdert. Tiltaksanalysene er basert på informasjon fra mange ulike kilder, både gjennom utredninger fra ulike kilder, kontakt med andre underliggende etater og dialog med næringslivsaktører. I kapittel 5.11 og 5.12 omtales henholdsvis virkemidler spesifikt rettet mot svart karbon og andre kortlevde klimaforurensere og tiltak for å øke opptaket og redusere utslippene i sektoren skog og annen arealbruk.

5.3 Transport

5.3.1 Klimapolitikk for transportsektoren

Transportsektoren står for nesten 60 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge. Sektoren omfatter veitrafikk, jernbane, anleggsmaskiner/motorredskaper, sjøfart og fiske og luftfart. Mesteparten av transportsektoren ligger utenfor kvotesystemet. Kommersiell luftfart er i hovedsak inkludert i kvotesystemet.

Regjeringen har gjennom Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP 2018–2029) fremmet en rekke forslag til politikk som vil legge til rette for reduserte klimagassutslipp fra transportsektoren frem mot 2030 (se boks 5.10).

Regjeringen vil

• ha som et arbeidsmål at klimagassutslippene i transportsektoren skal reduseres med 35-40 prosent i 2030 fra 2005. Arbeidsmålet støtter opp under arbeidet med utslippsreduksjoner i transportsektoren.

• at transporten i 2050 skal være tilnærmet utslippsfri/klimanøytral.

• utarbeide en nasjonal plan for infrastruktur for alternative drivstoff for transportsektoren. Planen skal blant annet berøre ladeinfrastruktur for el- og fyllestasjoner for hydrogen og biogass som samsvarer med måltallene om nullutslippskjøretøy frem mot 2030, samt klimavennlig drivstoff innenfor innenriks sjøfart. Det legges til grunn at utbygging av infrastruktur for nullutslippsdrivstoff skal være markedsdrevet og på et tidligst mulig stadium skje uten støtte. Myndighetenes virkemidler, herunder Enova, skal i en tidlig fase bygge opp under markedsutviklingen

• se på hvordan forventet etterspørsel etter alternative drivstoff hensyntas i planleggingen av kraftnett, vei og annen infrastruktur

• innlede arbeid med en klimaavtale for næringslivet, med tilhørende CO₂-fond

Veitrafikk

Regjeringen vil

• bidra til oppfyllelse av måltallene for nullutslippskjøretøy ved:

  • at det bygges videre på dagens virkemidler, slik at disse bidrar til at måltallene fra NTP 2018–2029 nås

  • at det legges frem årlige oversikter over utviklingen i innfasingen av nullutslippsteknologi i de kjøretøysegmentene som omfattes av måltallene. Regjeringen vil vurdere behovet for endringer i virkemidler i lys av utslippsutviklingen

  • å ha en forutsigbar og langsiktig politikk for fordeler for nullutslippstransport, hvor virkemidlene tilpasses til markedsutviklingen

  • at det fremover vurderes ulike virkemidler som kan bidra til økt bruk av nullutslippsløsninger for drosjer, motorsykler og mopeder, varebiler og tyngre kjøretøy

• legge til rette for at det alltid skal lønne seg å velge biler med null utslipp. Innretningen av virkemidler skal støtte opp under dette

Sjøfart og fiske

Regjeringen vil

• støtte videreutvikling og kommersialisering av løsninger for mer klimavennlige fartøy

• evaluere tilskuddsordningen for heving av fylkeskommunal miljøkompetanse for bedre innkjøp av ferge- og hurtigbåttjenester, og videreføre, eventuelt styrke, ordningen dersom den vurderes å ha god effekt

• oppfordre havnene til å miljødifferensiere sine vederlag og avgifter

Biodrivstoff

Regjeringen vil

• vektlegge bruk av avansert biodrivstoff

• ikke legge opp til å øke omsetningskravet for biodrivstoff til veitransport etter 2020. Bruk av biodrivstoff etter 2020 må sees opp mot kostnadene ved ulike alternativer for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp

• frem mot 2030 arbeide for økt bruk av biodrivstoff til luftfarten og vurdere et eventuelt omsetningskrav for skipsfarten

• bidra til å videreutvikle EUs bærekraftskriterier for biodrivstoff for å sikre global klimaeffekt og andre viktige miljøhensyn, som bevaring av naturmangfold globalt og nasjonalt

• følge med på pris og volum i markedet for biodrivstoff parallelt med at opptrappingsplanen for omsetningskrav for biodrivstoff i veitrafikken implementeres

Regjeringen vil sørge for at transportsektoren tar en stor nok andel av utslippskuttene til at vi oppfyller Parisavtalen og Norges klimamål i 2030. Regjeringen vil at transporten i 2050 skal være tilnærmet utslippsfri/klimanøytral. For å legge til rette for dette presenterte regjeringen en rekke nye målsettinger og ambisjoner i NTP 2018–2029 (se boks 5.10). Virkemidlene rettet mot sektoren skal støtte oppunder de målsettingene og ambisjonene som regjeringen presenterte i NTP 2018-2029.

Regjeringen mener i utgangspunktet at utslippskutt skal gjøres der det er mest kostnadseffektivt. Et eget sektormål for transportsektoren kan føre til at klimapolitikken blir dyrere og/eller mindre effektiv enn den trenger å være. Samtidig vet vi at en stor del av de nasjonale kuttene må skje i samferdselssektoren og at det skjer en rask teknologisk utvikling i lav- og nullutslippsteknologi i transportsektoren. For å støtte opp under arbeidet med utslippsreduksjoner i transportsektoren, setter regjeringen et arbeidsmål om at utslippene i transportsektoren skal reduseres med 35-40 prosent i 2030 sammenlignet med 2005. Forbedringer av teknologisk modenhet i transportsegmentene, slik at nullutslippsløsninger blir konkurransedyktige med fossile transportløsninger, ligger til grunn for arbeidsmålet om utslipp i transportsektoren. Alle sektorer må bidra til utslippsreduksjoner. Bidrag fra transportsektoren kommer ikke til erstatning for bidrag fra andre sektorer.

Det er i hovedsak tre typer tiltak som kan bidra til å redusere klimagassutslippene fra transport:

1. transportomfanget kan reduseres

2. det kan legges til rette for en overgang til mer miljøvennlige transportformer som bane, sjø, kollektivtransport, sykkel eller gange

3. utslippene fra det enkelte transportmidlet kan fjernes eller reduseres, gjennom for eksempel økt bruk av null- og lavutslippsteknologi

Regjeringen har innført sterk virkemiddelbruk for å redusere klimagassutslipp, blant annet engangsavgift for personbiler med en progressiv CO₂-komponent, avgiftsfordeler for el- og hydrogenbiler, CO₂-avgift, støtteordninger gjennom Enova, krav i offentlig anskaffelser, bymiljøavtaler og Klimasats mv. Denne virkemiddelbruken har vært viktig for de skritt Norge allerede har tatt for utslippskutt fra transportsektoren.

Regjeringen vil bygge videre på dagens virkemidler, slik at disse bidrar til at måltallene fra NTP 2018–2029 nås. Regjeringen vil legge frem årlige oversikter over utviklingen i innfasingen av nullutslippsteknologi i de kjøretøyssegmentene som omfattes av måltallene. Regjeringen vil følge utslippsutviklingen for transportsektoren og vurdere behovet for endringer av virkemidler i lys av utslippsutviklingen. Regjeringen vil fremover vurdere ulike virkemidler som kan bidra til økt bruk av nullutslippsløsninger for drosjer, motorsykler og mopeder, varebiler og tyngre kjøretøy.

5.3.2 Utvikling innenfor null- og lavutslippsteknologi i transportsektoren

Transportsektoren står overfor et teknologisk skifte, både innen null- og lavutslippsteknologi, men også innen digitalisering. Begrepet nullutslippsteknologi i transport omfatter bruk av elektrisitet og hydrogen som energikilde i batterier eller brenselsceller, som ved bruk ikke har utslipp av klimagasser. Lavutslippsteknologi er hybride løsninger som kombinerer forbrenningsmotor med elektrisk motor.

Regjeringen forventer at teknologiutviklingen både innen null- og lavutslippsteknologi og intelligente transportsystemer (ITS) vil få stor betydning for reduksjon i klimagassutslipp, og dermed for kostnaden knyttet til å realisere disse utslippsreduksjonene.

En av de mest sentrale faktorene som avgjør fremtiden til klima- og miljøvennlig transport er utviklingen innen batteriteknologi. Reduksjonen i batterikostnader er av avgjørende betydning for fremtidens batterielektriske transport. Batterikostnaden har falt kraftig de seneste årene, og mange aktører venter en sterk kostnadsreduksjon i årene fremover. Bloomberg New Energy Finance (BNEF) har vist at prisen på litium-ion batterier har blitt redusert med over 70 prosent siden lanseringen av Nissan Leaf, fra en pris på rundt USD 1 000 per kWh i 2010 til en pris på rundt USD 270 per kWh i dag. IEA (2016) anslår at det er realistisk med en kostnadsreduksjon for elbilbatterier på 10 prosent årlig mellom 2016 og 2022.7 Basert på eksisterende analyser anslår Miljødirektoratet en tilsvarende årlig kostnadsreduksjon for batterier til en pris på ca. USD 150 per kWh i 2030.

BNEF har nylig foretatt en analyse av produksjonskostnadene for elbil sammenlignet med fossilbil for alle størrelsessegmentene. De anslår at produksjonskostnaden for elbiler i personbilsegmentet vil komme ned på nivå med en sammenlignbar fossilbil mellom 2025 og 2029, avhengig av bilstørrelse og hvilket marked en ser på. I 2030 anslår Bloomberg at elbiler kan være 15 prosent billigere enn tilsvarende fossildrevne biler.8 Dette er altså før man tar hensyn til avgifter og besparelser knyttet til drivstoff- og vedlikeholdskostnader. BNEF har tidligere anslått at små og mellomstore elbiler kan bli konkurransedyktige på pris, sammenlignet med en tilsvarende fossilbil, i 2022. Anslaget er basert på kostnader ved kjøp og eie, og forutsetter en oljepris på USD 50–70 per fat.9

Personbilmarkedet er en viktig driver for batteriteknologien og tilhørende kostnader. Utviklingen innen batterier, med forventninger om at kostnadene reduseres og effekten bedres, vil ha følger for fremtidig lavutslippsutvikling i alle segmenter av transportsektoren. En ny generasjon med elektriske personbiler vil være på markedet de kommende årene. For motorsykler, mopeder og varebiler eksisterer det allerede i dag en del elektriske modeller, mens utviklingen av batteriteknologi for lastebiler er lenger unna. Samtidig skjer det spennende utvikling innen dette segmentet også, for eksempel konseptet om elektriske motorveier, der lastebiler kan kjøre på elektrifiserte veistrekninger. I Norge leder Vegvesenet FoU-prosjektet ElinGO (elektrisk infrastruktur for godstransport). Prosjektet er en konseptvalgstudie som ser på elektrifisering av langtransport innen 2030.

For bussegmentet ser man starten på en betydelig innfasing av batteriteknologi. På internasjonal basis eksisterer det allerede flere elektriske bussflåter. Kina skiller seg ut innen elektriske busser, med en produksjon på tusenvis av slike busser i 2016. I desember 2016 ble 43 nye elektriske leddbusser satt i drift i Eindhoven i Nederland. Også i Norge introduseres nå elbusser flere steder. I Oslo vil Ruter testkjøre elektriske busser i år, Sør-Trøndelag fylkeskommune anskaffer 40 elbusser som skal settes i drift i Trondheim fra august 2019, og i Buskerud har Brakar bestilt elbusser som skal kjøre i rute mellom Drammen og Mjøndalen.

Flere aktører innen batteriteknologi i maritim sektor har etablert seg i Norge, og har ambisjoner om å levere batterier til flere segmenter i skipsfarten. Det er særlig for fergesegmentet i skipsfarten batteriteknologien har kommet langt, og Statens vegvesen kan i all hovedsak stille krav om null- og lavutslippferger i alle riksveifergesamband. Fra 1. januar 2018 vil to nye batteridrevne ferger settes inn i sambandet Anda-Lote (se boks 5.16 om lavutslippsferger). Hurtigruten skal bygge to nye ekspedisjonsskip med hybrid drift, som gjør skipene i stand til å seile en halvtime på batterier. Color Line vil bygge verdens største hybride passasjerferge som skal gå mellom Sandefjord og Strømstad fra 2020. Skipet vil ha full batteridrift inn og ut fjorden til Sandefjord, og vil derfor redusere sine utslipp i dette området. Det er også bygget fartøy med batteriteknologi i andre segmenter av maritim transport, som for eksempel en helelektrisk arbeidsbåt for havbruksnæringen og en hybrid elsjark.

Sammenliknet med utviklingen av elektriske kjøretøy og fartøy er utviklingen av elektriske fly i en tidlig fase. Imidlertid er både interessen for og aktiviteten rundt utviklingen av elektriske fly økende. En rekke aktører, inkludert Siemens, NASA og Airbus, arbeider nå med elfly-prosjekter. Det helelektriske og oppladbare Airbus E-Fan fløy over den engelske kanal sommeren 2015. Avinor har sammen med Norges Luftsportforbund (NLF) etablert et langsiktig prosjekt for innfasing av elektriske fly i norsk luftfart. Avinor mener å ha unik infrastruktur for analyser og testing av elektriske fly. Regjeringen støtter arbeidet Avinor gjør for å legge til rette for elektriske fly.

Det er i mange land stor aktivitet på forskning og utvikling av nye teknologiske løsninger basert på hydrogen. Norge vurderes som en foregangsnasjon med bakgrunn i den innsatsen som har vært gjort i en tidlig fase. I dag arbeider flere av verdens ledende bilprodusenter med hydrogen og brenselceller i sine kjøretøy, og har konkrete planer om markedsintroduksjon. Flere av disse har brukt Norge som demonstrasjonsarena for sine hydrogenbiler. Hydrogenkjøretøy kan ha et potensial i fremtiden, blant annet der det er lange avstander eller tunge laster som gjør batterier mindre egnet. Statens vegvesen har etablert et utviklingsprosjekt for en delvis hydrogendrevet ferge med planlagt driftsoppstart i 2021. Hydrogendrevne persontog er under utprøving i Tyskland og regjeringen vil følge utviklingen. Resultatene vil være et viktig grunnlag for fremtidige vurderinger av muligheten for testkjøring med og bruk av hydrogentog i Norge.

Også biogass er et område hvor det har vært betydelig utvikling de siste årene, i etterkant av at regjeringen la frem sin nasjonale biogasstrategi i 2014. Fylkeskommuner som Oslo, Østfold og Vestfold har tatt i bruk biogass i stor skala til busstransport, og flere steder brukes slik gass også blant annet til renovasjonsbiler. Produksjonsanlegg for biogass har vært støttet av Enova (store anlegg) og Klima- og miljødepartementets ordning for pilotanlegg gjennom Innovasjon Norge. Klimasats har støttet fyllestasjoner for biogass. De siste årene er det åpnet flere større produksjonsanlegg blant annet ved Tønsberg (Greve) og det bygges et anlegg på Skogn. Nyere kostnadsvurderinger viser at tiltakskostnadene for biogass kan være lavere enn tidligere antatt.

Det er ikke kun utviklingen innen null- og lavutslippsteknologi som er avgjørende for fremtidens transport. Som for de fleste andre samfunnsområder, slår også digitaliseringen inn i transportsektoren. International Transport Forum (ITF) har i flere rapporter sett på potensialet som ligger i delte, selvkjørende kjøretøy. En av de nyeste rapportene, Shared Mobility – Innovation for Liveable Cities (2016) er en case-studie av hva som kan skje hvis man erstatter alle bil- og bussturer i en mellomstor europeisk by (Lisboa) med selvkjørende dør-til-dør-tjenester (minibusser). Resultatet av denne simuleringen er at køene blir eliminert, klimagassutslippene kuttes med 1/3, at kjøretøyflåten beslaglegger kun fem prosent av parkeringsarealet til dagens kjøretøyflåte og at selve kjøretøyflåten utgjør bare tre prosent av dagens kjøretøyflåte. Totalt antall kjøretøykilometer beregnes å bli 37 prosent lavere enn dagens nivå og hvert enkelt kjøretøy brukes omtrent ti ganger så mye som dagens. Rapporten peker på at dette betyr kortere levetid for kjøretøyene og muliggjør hyppigere utskiftingstakt og følgelig raskere teknologiskifte til kjøretøyteknologier med lavere utslipp. Dette er kun et eksempel, men det illustrerer mulighetene som ligger i koblingen digitalisering og transport. Regjeringen vil legge betydelig vekt på å styrke kunnskapsgrunnlaget knyttet til konsekvenser av den teknologiske utviklingen for behovet for kapasitetsøkende transportinfrastruktur.

Det er ikke bare for landtransport digitalisering kan få stor påvirkning. Autonome fartøy10 kan være viktig for effektiviteten til maritim transport. Dette kan føre til at gods på sjø kan bli mer konkurransedyktig enn gods fraktet på vei, og således ha positive klima- og miljøeffekter. Det er også klimabesparelser ved at autonome skip ikke behøver å benytte plass og vekt for tilrettelegging for mannskap. Dette kan bli realitet innen få år, og Norge ligger langt fremme, med testing i norske fjorder. Kystverket og Sjøfartsdirektoratet har, i samarbeid med næringsaktører og forskningsmiljø, bidratt til å avklare rammene for bruk av farvann i Trondheimsfjorden som testområde for utvikling av autonom skipsteknologi. Erfaringer fra testaktivitetene vil også danne grunnlag for myndighetenes videre arbeid med utvikling av regelverk, tjenester og infrastruktur.

Segmenter som nærskipsfart, ferge og offshore er aktuelle for utvikling av ubemannede løsninger. Yara og Kongsberggruppen offentliggjorde nylig at de planlegger å ha et fullt ut autonomt elektrisk lasteskip i drift fra 2020. Planen er at skipet skal gå mellom Yaras fabrikk på Herøya og havnene i Brevik og Larvik, og at dette vil erstatte 40 000 vogntogturer i året.

Nødvendig infrastruktur vil være en viktig forutsetning for storskala innfasing av null- og lavutslippsteknologi i transportsektoren. Regjeringen vil derfor utarbeide en nasjonal plan for infrastruktur for alternative drivstoff for transportsektoren, både på sjø og land. Planen skal blant annet berøre ladeinfrastruktur for elektrisitet og fyllestasjoner for hydrogen og biogass, som samsvarer med måltallene for nullutslippskjøretøy frem mot 2030, samt klimavennlig drivstoff innenfor innenriks sjøfart. Det legges til grunn at utbygging av infrastruktur for nullutslippsdrivstoff skal være markedsdrevet og på et tidligst mulig stadium skje uten støtte. Myndighetenes virkemidler, herunder Enova, skal i en tidlig fase bygge opp under markedsutviklingen. Det legges opp til at den nasjonale infrastrukturplanen også skal svare ut EU-direktivet om infrastruktur for alternative drivstoff.11 Direktivet er ikke implementert i EØS-avtalen ennå, men Norge anser direktivet som EØS-relevant og akseptabelt. Regjeringen vil også se på hvordan forventet etterspørsel etter alternative drivstoff hensyntas i planleggingen av kraftnett, vei og annen infrastruktur.

Norge har valgt å bidra sterkere enn mange andre land i den globale dugnaden for å støtte teknologiutviklingen, og det vil regjeringen fortsette med. Regjeringens satsing har gjort Norge interessant for elbilprodusentene på grunn av markedet og infrastrukturen som er bygget opp i landet. Dette er en grunn til at flere elbilprodusenter prioriterer det norske markedet. Regjeringens satsing på lav- og nullutslippsteknologi innen maritim næring har gjort Norge til et interessant marked for teknologileverandører. Flere batteriprodusenter er nå enten etablert, eller har planer om etablering, i Norge. Dette er også på grunn av de langsiktige politiske signalene om at regjeringen vil kutte utslipp gjennom å ta i bruk ny teknologi langs hele kysten.

5.3.3 Veitrafikk

Utslipp fra veitrafikk sto i 2015 for rundt 19 prosent av de norske klimagassutslippene, en økning på omtrent 33 prosent siden 1990. Det meste av økningen kom frem til 2007, mens utslippene har vært relativt stabile etter det. Ifølge foreløpige tall fra SSB ble utslippene i 2016 redusert med 3,6 prosent sammenlignet med året før, hovedsakelig på grunn av økt bruk av biodrivstoff. Personbiler og andre lette kjøretøy utgjør den største andelen av veitrafikkutslippene og sto for 69 prosent i 2015. Utslippene fra personbiler og andre lette kjøretøy har økt med 21 prosent i perioden 1990–2015, mens utslippene fra tunge kjøretøy har økt med 70 prosent. CO₂-utslippene fra lette kjøretøy har imidlertid ikke økt like mye som veksten i trafikk skulle tilsi. Det er både fordi bilmotorene har blitt mer energieffektive, fordi flere har gått over til null- eller lavutslippsbiler og på grunn av økt andel biodrivstoff. Tunge varebiler og andre tunge kjøretøy, det vil si lastebiler og busser, bidrar til nærmere 30 prosent av utslippene.

I utslippsfremskrivningene fra Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29 (2016–2017)), ble det anslått at klimagassutslippene fra veitrafikk vil reduseres fra 10,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2015 til 8,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. Det er lagt til grunn at elbiler vil utgjøre 50 prosent av nybilsalget i 2030. Salget av ladbare hybridbiler anslås i fremskrivningene å komme opp i rundt 20 prosent av nybilsalget på midten av 2020-tallet, og bli liggende på dette nivået. Andelen nye konvensjonelle diesel- og bensinbiler er i fremskrivningene anslått å avta fra rundt 60 prosent i 2016 til under 30 prosent av salget av nye personbiler i 2030. Effekt av måltallene ligger ikke inne i fremskrivningene. Transportomfanget anslås å følge befolkningsutviklingen. Nye biler basert på fossilt drivstoff anslås å bli om lag én prosent mer energieffektive i året. Innblandingen av biodrivstoff er i fremskrivningene videreført med dagens nivå på reelt 6,25 prosent. Opptrapping av biodrivstoff til 20 prosent ligger dermed heller ikke inne i fremskrivningene.

For å illustrere hva betydningen av et fremtidig teknologiskifte kan bli for klimagassutslippene fra lette og tunge kjøretøy, ble det i NTP 2018–2029 presentert et «disruptivt» scenario. I scenarioet ble det antatt at de konvensjonelle bilene kunne bli utkonkurrert allerede fra 2025. De eksisterende konvensjonelle bilene vil da være relativt dyre i drift, med det resultat at de vil brukes mindre enn i dag. Følgende forutsetninger var lagt til grunn for scenariet:

• Personbiler:

  • 100 prosent av nybilsalget er nullutslipp i 2025

  • Kjørelengden til konvensjonelle biler halveres fra samme tidspunkt

• Varebiler:

  • 100 prosent av nybilsalget av lette varebiler er nullutslipp (el/hydrogen) i 2025

  • 50 prosent av nybilsalget av tunge varebiler er nullutslipp (el/hydrogen) i 2025. Øker til 100 prosent i 2030

• Tyngre kjøretøy:

  • Utslippsfaktoren reduseres med 25 prosent i 2025 og 50 prosent i 2030 (i forhold til 2020)

I dette scenarioet er det 1,5 millioner elbiler i 2030, og utslippene er på 3,8 millioner tonn CO₂ dvs. under halvparten av referansescenarioet. Scenariet så kun på teknologiutvikling innenfor veitrafikken.

Regjeringens hovedvirkemiddel for å prise ikke-kvotepliktige utslipp er CO₂-avgiften og andre avgifter på utslipp av klimagasser. Bensin, diesel og gass til veitrafikk er ilagt CO₂-avgift med om lag 450 kroner per tonn CO₂. Det er også flere andre virkemidler som bidrar til reduserte utslipp av klimagasser.

Personbiler

For innføring av nullutslippsbiler i personbilsegmentet i Norge er det hovedsakelig tre barrierer: rekkevidde, pris og lavt antall modeller. Pris er i Norge kompensert for gjennom avgiftslettelser, mens antall modeller og rekkevidde også har økt og ventes å øke ytterligere de neste årene. Ladeinfrastruktur er også en barriere i noen deler av landet, og kan være en barriere for boenheter som ikke har garasje eller parkeringsplass med tilrettelagt ladeinfrastruktur.

For personbiler har det de senere årene vært en rask utvikling i salget, og ved utgangen av 2016 var det ca. 100 000 elektriske kjøretøy på norske veier. Blant personbilene hadde nullutslippsbilene 17 prosent markedsandel i de fem første månedene av 2017. Det har ifølge Bloomberg New Energy Finance blitt solgt til sammen noe over 1 million elbiler globalt i perioden 2011 til 2016. Norge sto for 7,7 prosent av salget, og har i denne perioden vært verdens fjerde største elbilmarked.12

En viktig grunn til veksten i salget av elbiler i Norge er avgifts- og bruksfordelene for nullutslippsbiler, kombinert med mange nye bilmodeller med lengre rekkevidde de siste årene. Skatte- og avgiftsfordelene for elbiler utgjorde i 2016 om lag 2,9 milliarder kroner, fordelt på 135 millioner kroner på fordelsbeskatning, 1 700 millioner kroner i nullsats i merverdiavgiftssystemet, 800 millioner kroner for fritak fra engangsavgift og 250 millioner kroner for redusert årsavgift. I tillegg til dette kommer en ikke tallfestet fordel av at elektrisitet til elbiler ikke er omfattet av vegbruksavgiftene på drivstoff. Reduserte bompengeinntekter på grunn av elbilfritaket utgjorde om lag 370 millioner kroner i 2015. Det er videre gjort overslag for en inntektsreduksjon på 500–600 millioner kroner i 2016 og 600–900 millioner kroner i 2017. Reduserte fergeinntekter som følge av at elbiler betaler redusert takst, er beregnet til 12 millioner kroner i 2015 og 16 millioner kroner i 2016.

Elbiler har flere fordeler utover å ikke ha direkte utslipp av klimagasser fra eksos. Elbiler har for eksempel ikke utslipp av NO_x og partikler fra eksos, og de støyer mindre enn konvensjonelle biler ved lave hastigheter. Elbiler bidrar imidlertid til utslipp av partikler fra bremser og veistøv på lik linje med som konvensjonelle biler, og de bidrar til veislitasje og kø. Ved høye hastigheter støyer de like mye som tilsvarende konvensjonelle kjøretøy fordi det er dekkstøyen som dominerer. For den enkelte forbruker vil elbilen gi reduserte kostnader til drivstoff, samt reduserte vedlikeholdskostnader da det anslås at elbilen har om lag 30-35 prosent lavere vedlikeholdskostnader enn en fossilbil. Bruk av elbil kan imidlertid for enkelte medføre en ulempekostnad relativt til bruk av en konvensjonell bil, blant annet knyttet til rekkevidde og begrensede antall modeller på markedet. Denne ulempekostnaden ventes å bli redusert ettersom ladenettverk bygges ut og flere modeller introduseres.

I forbindelse med fremleggelsen av Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett for 2015, ble regjeringspartiene og samarbeidspartiene på Stortinget enige om prinsipper for å stimulere til en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Den omforente avtalen som ble lagt frem bygget på en helhetlig gjennomgang av kjøretøy- og drivstoffavgiftene. Bilavgiftene skal bidra til å forsterke klima- og miljømålene fra klimaforliket og at Norges klimamål for 2030 nås.

Avtalen la opp til å endre engangsavgiften for personbiler over tid. Effektkomponenten skulle fases ut og vektkomponenten reduseres. CO₂-komponenten skulle økes og være progressiv, og vurderes i sammenheng med endringene i vekt- og effektkomponentene. NO_x-komponenten skulle beholdes og økes. Enigheten er fulgt opp gjennom endringer i engangsavgiften i budsjettene for 2016 og 2017.

For personbiler vil dagens fritak for merverdiavgift videreføres frem mot 2020. I behandlingen av statsbudsjettet for 2017 anmodet Stortinget om at det skal fremmes forslag om å frita nullutslippsbiler for omregistreringsavgift og årsavgift med virkning fra 2018. For årsavgiften er det lagt opp til å følge opp dette i forbindelse med overgangen til trafikkforsikringsavgiften. Disse sakene må notifiseres EFTAs overvåkingsorgan (ESA), og må tre i kraft i etterkant av en eventuell godkjenning.

Avgiftsfordelene for nullutslippsbiler må fases ut over tid, blant annet av hensyn til statens inntekter fra bilavgiftene.

I behandlingen av statsbudsjettet for 2017 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak 108 nr. 12): «Stortinget ber regjeringen så snart det er mulig, og helst i revidert nasjonalbudsjett 2017, legge frem forslag til endring i engangsavgiften som innebærer at ladbare hybrider med lang elektrisk rekkevidde kommer bedre ut enn biler med kort elektrisk rekkevidde.»

Engangsavgiften for ladbare hybridbiler er lav sammenliknet med andre lignende biler. Grunnen til dette er både at engangsavgiften favoriserer biler med lave CO₂-utslipp, og at ladbare hybridbiler har et særskilt fradrag i vektkomponenten på 26 prosent av vekten det regnes avgift på. Fradraget har sammenheng med at hybridbiler har høyere vekt på grunn at de har elmotor og batteri i tillegg til fossilt motorsystem. Fradraget i vektkomponenten var i utgangspunktet ment å tilsvare vekten av batteri og elmotor. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2015 ble fradraget økt fra 15 til 26 prosent.

I dag registreres det ikke data for elektrisk rekkevidde i motorvognregistret til Statens Vegvesen eller avgiftssystemet til Skatteetaten. Behovet for systemendringer medførte at engangsavgiften ikke kunne differensieres etter elektrisk rekkevidde alt fra 1. juli 2017, og regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med statsbudsjettet for 2018. Det vises til omtalen i Prop. 130 LS (2016–2017) for nærmere omtale av dette anmodningsvedtaket.

Selv med betydelig teknologiutvikling og reduserte fremtidige kostnader, kan det likevel være behov for at dagens virkemiddelbruk opprettholdes eller justeres om måltallene skal nås i personbilsegmentet, også etter 2020 (se blant annet THEMA 2016).13

Varebiler

I 2016 var 1,8 prosent av nye varebiler (eksklusiv campingbiler) basert på nullutslippsteknologi. Det er flere grunner til at man ikke har sett den samme innfasingen i varebilsegmentet som for personbiler. I dagens marked er det i utgangspunktet de samme barrierene for varebiler som for personbiler; antall modeller, rekkevidde, ladeinfrastruktur og kostnader/insentiver. Frem til i dag har det vært kun et begrenset tilbud av lette varebiler, og batterikapasiteten har vært lav. Enkelte næringsdrivende har et ad hoc-preget reisemønster, noe som betyr planlegging av turer kan være problematisk, og henvender seg til kunder som befinner seg på et stort geografisk område.14 Da vil batterikapasitet og tilstrekkelig ladeinfrastruktur være viktig for hvorvidt bedriften velger elvarebil. Det er betydelige insentiver for å stimulere etterspørselen også etter nullutslippsvarebiler. Insentivene er imidlertid ikke like sterke som for personbiler, blant annet fordi varebiler i utgangspunktet har lavere avgiftsbelastning enn personbiler.

Julsrud m.fl. (2016) anslår merkostnaden ved kjøp av en elektrisk varebil (lett varebil) til mellom 0 og 20 000 kroner når avgifter er inkludert.15 Sparte drivstoffutgifter er et insentiv til å kjøpe en elektrisk varebil, noe drivstoffavgiftene bidrar til. For tyngre varebiler er situasjonen en annen; teknologiutviklingen har kommet kortere, kostnadene er høyere og mangel på modeller er en barriere. Selv med en videreføring av dagens virkemidler vil ikke elvarebiler bli konkurransedyktige for forbrukerne sammenlignet med dieselvarebil innen 2030, og det er beregnet at dagens støttebehov vil være ca. 90 000 kroner i innkjøpsstøtte for en gjennomsnittlig elvarebil (tung) for at denne skal konkurransedyktig med en konvensjonell varebil (THEMA 2016). Miljødirektoratet anslår at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at 100 prosent av nybilsalget av lette varebiler i 2030 er el- eller hydrogenbiler ligger mellom 500–1 500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter, mens kostnaden ved at 100 prosent av nybilsalget av tunge varebiler i 2030 er el- eller hydrogenbiler ligger over 1 500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter. Det er imidlertid store variasjoner i både kostnader, bruksområde og størrelse på varebiler.

Enova støtter innkjøp av blant annet tunge varebiler gjennom et program for batterielektriske og hydrogendrevne kjøretøy i nyttetransporten. Enova ønsker gjennom programmet å bidra til at slike kjøretøy blir mer tilgjengelige i markedet, og at de tas i bruk hurtigere og i større omfang enn de ellers ville blitt.

Stortinget har bedt regjeringen om at det skal innføres en miljødifferensiert vrakpantavgift for varebiler, der det gis 13 000 kroner i vrakpant om kjøper samtidig anskaffer en nullutslippsvarebil jf. Innst. 9 S (2016–2017). Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken på egnet måte.

For oppnåelse av målet om at 100 prosent av nybilsalget av lette og tunge varebiler skal være nullutslipp i henholdsvis 2025 og 2030, og at varedistribusjonen i de største bysentra skal være tilnærmet utslippsfri i 2030, er man avhengige av at barrierene overkommes. Dette krever at det skjer en teknologisk utvikling, noe som ligger til grunn for måltallene fra NTP 2018–2029.

Lastebiler

I Norge er det i dag svært få nullutslippslastebiler, og trolig vil det ta tid før man ser en kommersiell utvikling. Samtidig ser man at det allerede i dag skjer en viss utvikling. ASKO har tatt i bruk ellastebil til sin distribusjon og har i bestilling hydrogenbiler. Tine har lagt inn reservasjon på en ny hydrogenlastebil som det ble lansert planer for i 2016. Mangel på modeller er en stor barriere for null- og lavutslippslastebiler, og det er betydelig usikkerhet om utviklingen de nærmeste årene. Også infrastruktur og høye utgifter i kjøpsøyeblikket vil være barrierer. Utviklingen vil i større grad enn for andre kjøretøygrupper, være avhengig av samarbeid over landegrenser om ladeinfrastruktur.

Miljødirektoratet anslår at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved at 50 prosent av nye lastebiler i 2030 er nullutslippskjøretøy til å ligge i sjiktet 500–1500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter. Ettersom segmentet er i meget tidlig fase i den teknologiske utviklingen er det krevende å forutsi utvikling i fremtidige kostnader. Gjennom Enovas støtteordning for yrkeskjøretøy vil man trolig få et bedre kostnadsbilde for dagens situasjon.

Regjeringen har åpnet for miljødifferensiering av bompenger. For tunge kjøretøy er det lagt opp til en inndeling i fire klasser: nullutslipp, ladbar hybrid, Euro VI og Pre-Euro VI.

Det er ikke engangsavgift på kjøretøy med tillatt totalvekt over 7 500 kg, noe som innebærer at avgiftssystemet ikke gir tilsvarende insentiver til kjøp av null- og lavutslippslastebiler slik som for personbiler. I utgangspunktet eksisterer det få avgiftsinsentiver, utover drivstoffavgiftene og miljødelen av vektårsavgiften, for anskaffelse av renere lastebiler. Regjeringen arbeider med opprettelsen av et mulig CO₂-fond, jf. omtale i Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett og i kapittel 5.2.4.

Bybusser/langdistansebusser

Nullutslippsteknologi for busser er i NTP 2018–2029 definert som teknologi basert på el, hydrogen og biogass. For nullutslippsbusser i lokaltrafikk gjenstår i hovedsak to barrierer; usikkerhet om teknologien og lade- eller fylleinfrastruktur. Kostnader ved innkjøp og bruk vil kunne være en barriere, avhengig av lokale forhold og kjøremønster. Teknologien har vært i rask utvikling og det finnes samarbeid om en felles ladestandard i markedet. For biogassbusser er det færre barrierer, men høye investeringskostnader i nye kjøretøy anses å være den mest dominerende. Krav i offentlige kjøp, og støtte fra Enova, har blitt benyttet som virkemidler for nullutslippsløsninger i lokal busstransport. Miljødirektoratet anslår at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at alle nye lokalbusser (bybusser) i 2025 er el- eller hydrogenkjøretøy ligger under 500 kr/tonn CO₂-ekvivalenter. Langdistansebusser har lignende barrierer som bybusser, men det antas at det vil ta lengre tid før lange transporter kan nyttiggjøre seg av nullutslippsteknologi. Miljødirektoratet anslår at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at 75 prosent av nye langdistansebusser i 2030 er el- eller hydrogenkjøretøy er i kategorien 500 til 1 500 kr/tonn CO₂-ekvivalenter.

I dag stilles det i ulik grad miljøkrav ved anbud på busstransport fra fylkeskommunene. Dette har ført til at en del fylker ligger mye lengre fremme enn andre. I Østfold går 80 prosent av bussene på biogass fra sommeren 2017, mens Vestfold også har en økende andel biogassbusser.

Motorsykkel og moped

I dag eksisterer det et globalt marked med mange modeller av elektriske motorsykler og mopeder, og noen modeller selges i Norge. Samlet er motorsykler og mopeder relativt begrensede utslippskilder, men særlig store motorsykler har utslipp på linje med personbiler. Engangsavgiften for motorsykler er i dag basert på motoreffekt og slagvolum, i tillegg til et stykkeelement. Stortinget har anmodet regjeringen om å fremme forslag om at engangsavgiften for motorsykler skal miljødifferensieres etter modell av engangsavgiftssystemet for personbiler. Regjeringen har i revidert nasjonalbudsjett for 2017 foreslått at engangsavgiften for motorsykler endres med innføring av en progressiv avgift på utslipp av CO₂ som erstatter avgiften på motoreffekt og stykkavgiften. Endringen er planlagt trådt i kraft 1. juli 2017. Miljødirektoratet anslår at den samfunnsøkonomiske kostnaden ved at 30 prosent av nye motorsykler og mopeder er elektriske i 2030 ligger under 500 kr/tonn CO₂-ekvivalenter.

5.3.4 Redusert transportbehov og overgang til mer miljøvennlige transportformer

Som det fremgår av Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU kapittel 4.4.2, er det avgjørende at klimahensynet tillegges vesentlig vekt i areal- og transportplanlegging, slik at utbyggingsmønster og transportsystem fremmer utvikling av kompakte byer og tettsteder, reduserer transportbehovet og legger til rette for klima- og miljøvennlige transportformer.

Det er nær sammenheng mellom utformingen av byer og tettsteder, utslipp av klimagasser og den enkeltes reisemiddelvalg. De som bor eller arbeider i områder med tett utbygging og et mangfold av aktiviteter, har kortere reiser i det daglige, bruker oftere kollektivtransport, går eller sykler, og står for en lavere andel av klimagassutslippene i transportsektoren enn de som bor i mer spredt utbyggede områder. Det er derfor avgjørende å sikre en samordnet areal- og transportplanlegging som reduserer transportbehovet og støtter opp om klima- og miljøvennlige transportformer som kollektivtransport, sykkel og gange.

I Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftige byar og sterke distrikt understreker regjeringen at hele landet skal vokse på grunnlag av en bærekraftig areal- og transportpolitikk, slik at både reisebehov, arealbruk og klimagassutslipp reduseres. De statlige planretningslinjene for bolig, areal- og transportplanlegging skal legges til grunn for en slik utvikling.

For byområdene, hvor det forventes sterk befolkningsvekst i årene fremover, fremgår det av NTP 2018–2029 at det er en målsetting at persontransportveksten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange (nullvekstmålet). Det er beregnet at nullvekst i de ni største byområdene vil gi utslippskutt på ca. 200 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2030 og 1,4 millioner tonn over perioden 2021–2030, sett i forhold til referansebanen. For å bidra til å nå målet om nullvekst er det etablert en ordning med bymiljø- og byutviklingsavtaler for de ni største byområdene, som nå samordnes til felles byvekstavtaler, se nærmere omtale i NTP 2018–2029 pkt. 8.4. Ifølge transportetatene kan kostnadene ved å nå nullvekstmålet i de største byområdene bli betydelige. Regjeringen har i NTP 2018–2029 lagt opp til en vesentlig økning i rammene til bymiljøavtaler og byvekstavtaler i planperioden.

Bymiljøavtalene/byvekstavtalene er langsiktige politisk forpliktende avtaler mellom staten, fylkeskommunene og kommunene i storbyområdene. Avtalene skal sikre god samordning av arealutvikling og investeringer i transportsystemene. Kommuner og fylkeskommuner skal blant annet sørge for en arealbruk som støtter opp under de statlige investeringene i kollektivtransport, sykling og gange i deres byområde. Fortetting i bysentra og rundt knutepunkter er viktige elementer i en slik utvikling. Tilsvarende vil lokale myndigheters tilrettelegging for kollektivtransport, sykkel og gange og parkeringsrestriksjoner være viktig. Bompengeopplegget som innføres vil også være av stor betydning. Staten vil på sin side forplikte seg til å dekke inntil 50 prosent av investeringskostnadene til fem store fylkeskommunale kollektivinfrastrukturprosjekter i de fire største byområdene. Staten vil også bidra med midler til tiltak for kollektivtransport, sykkel og gange langs riksveg, stasjons- og knutepunktutvikling langs jernbanen og belønningsmidler. I tillegg skal staten bidra til måloppnåelse gjennom blant annet tiltak på egne ansvarsområder, og ved lokalisering av besøks- og arbeidsintensiv statlige virksomheter se nærmere Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftige byar og sterke distrikt, kapittel 4.1.3.

Så langt er det inngått bymiljøavtale for Trondheim (september 2016), og for Oslo og Akershus (juni 2017). Det er forhandlet frem byvekstavtaler for Bergen og Nord-Jæren som skal til politisk behandling lokalt og i regjeringen før endelig inngåelse. Forhandlinger om byvekstavtaler for de øvrige fem byområdene som er omfattet av ordningen, vil skje på bakgrunn av erfaringene fra inngåelse av avtalene med de fire største byområdene.

Ved fortetting og utvidelse av byer og tettsteder er det samtidig viktig at grønne byrom bevares og utvikles. Grønne byrom kan være parker, turveier, bekkedrag og mindre grøntområder. Regjeringen ønsker at alle, også de som bor i byer, skal ha tilgang til grøntområder for friluftsliv og rekreasjon i nærheten av der de bor. Bevaring og utvikling av grønne og blå områder er også gode klimatilpasningstiltak. Slike områder bidrar blant annet til å ta unna overvann, noe som vil bli enda viktigere fremover, som følge av økt nedbør og sterkere nedbørintensitet. I tillegg bidrar grønne områder, trær og vegetasjon til bedre luftkvalitet, mindre støy og økt naturmangfold i byene.

Forventet befolkningsvekst i en del mindre og mellomstore byområder, vil også kunne gi transport- og miljøutfordringer. En samordnet og helhetlig satsing på effektiv og miljøvennlig transport og arealbruk vil derfor være gunstig også i disse områdene. Regjeringen er positiv til initiativer fra lokale myndigheter til at bypakker også i mindre byområder planlegges ut fra et nullvekstmål. Se nærmere omtale av dette i NTP 2018–2029 pkt. 8.5. Tilsvarende er det positivt at enkelte av de store byene har satt seg egne mål på dette området. Et eksempel på dette er Oslo kommune som i sin klima- og energistrategi har som mål å redusere biltrafikken med 20 prosent innen 2020 og 33 prosent innen 2030.

I 2014 ble det i tillegg opprettet en tilskuddsordning som skal bidra til raskere gjennomføring av tiltak som øker fremkommeligheten for gående og syklende. Midlene skal brukes til finansiering av sykkeltiltak langs kommunale og fylkeskommunale veier i de mindre byområdene, og betinger en egenandel på minimum 50 prosent fra tilskuddsmottaker. Gjennom tilskuddsordningen Klimasats som forvaltes av Miljødirektoratet kan kommunene gis støtte til prosjekter som innebærer klimavennlig areal- og transportplanlegging.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i tillegg satt i gang et arbeid for å vurdere hvordan plan- og bygningslovens virkemidler kan utvikles for å styrke langsiktig omlegging til lavutslippssamfunnet i 2050.

5.3.5 Overføring av gods fra vei til bane og sjø

Overføring av gods fra vei til bane og sjø vil ha betydning for å bedre fremkommeligheten på veiene, bedre sikkerhet, bidra til mindre miljøbelastning og reduksjon av klimagassutslipp fra transportsektoren. Godsanalysen som ble utført for NTP 2018–2029 viser at gods fraktet via vei ventes å øke fra 270 millioner tonn i 2013 til 400 millioner tonn i 2030. Godsoverføring kan således være et aktuelt tiltak for å redusere klimagassutslippene. Målet i godstransportpolitikken er både å styrke de enkelte transportmidlenes fortrinn og å legge til rette for overføring av gods fra vei til sjø og bane, der det er samfunnsøkonomisk lønnsomt. For å redusere klimagassutslipp fra godstransport vil det være viktig å ta miljøvennlig teknologi og alternative drivstoff i bruk og å effektivisere transport og logistikk. Regjeringen legger stor vekt på å stimulere til et taktskifte for hurtigere innfasing av ny teknologi. Andre viktige tiltak vil være å legge til rette for at mer gods på de lange distansene transporteres på sjø og bane i tråd med regjeringens ambisjon.

Stortinget har i anmodningsvedtak bedt «regjeringen sette et mål om at minimum 30 prosent av transportarbeidet på vei, på strekninger over 300 km, skal flyttes over på sjø eller bane innen 2030, og at dette målet skal være 50 prosent innen 2050», jf. behandling av Dokument 8:45 S (2015–2016). Regjeringen signaliserte i NTP 2018–2029 at den har som ambisjon å overføre 30 prosent av gods over 300 km fra vei til bane innen planperiodens utløp. Viktige tiltak som regjeringen fremmet i NTP 2018–2029 var blant annet en egen godspakke på jernbanen (se kapittel 5.3.6), en tilskuddsordning for godsoverføring, samt andre havne- og terminaltiltak (se kapittel 5.3.8).

For å kunne oppnå godsoverføring i et så stort omfang som regjeringens ambisjon om at 30 prosent av gods over 300 km skal overføres fra vei til sjø og bane, vil det være behov for omfattende økonomiske virkemidler og investeringer ut over det som det legges opp til i NTP (2018–2029). Regjeringen vil derfor utrede andre positive tiltak for å styrke bane og sjøtransport.

5.3.6 Jernbane

Klimagassutslippene fra jernbanedriften stammer i all hovedsak fra forbrenning av diesel på de ikke-elektrifiserte banestrekningene. Utslippene var i 2015 på om lag 51 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Frem mot 2030 er det i fremskrivningene anslått en moderat reduksjon i utslippene til om lag 49 000 tonn CO₂-ekvivalenter.

Om lag 80 prosent av togene i Norge (regnet i togkilometer) drives elektrisk. Resten benytter diesel som energibærer. I NTP 2018–2029 har regjeringen prioritert elektrifisering av Trønderbanen, Meråkerbanen, Kongsvinger-Elverum-Hamar, samt Hønefoss-Follum (forlenget strekning på Bergensbanen brukt til tømmertransport). Elektrifisering fjerner de direkte klimagassutslippene fra togtransporten og kan samtidig redusere utslipp av svevestøv og NO_x, men investeringskostnaden per kilometer er relativt høy. Miljødirektoratet har vurdert at den samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden for elektrifisering av gjenværende dieselstrekninger på jernbane ligger mellom 500 og 1 500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter. Kostnadsvurderingene er beheftet med usikkerhet.

Det fremgår av NTP 2018–2029 at bruk av hydrogen, batteri og biodrivstoff/biogass er alternativer for ytterligere å kutte klimagassutslippene på de gjenstående ikke-elektrifiserte strekningene. I NTP 2018–2029 slo også regjeringen fast at det skal legges til grunn nullutslippsløsninger i alle fremtidige offentlige materiellanskaffelser på jernbanen. Ved kjøp av nytt rullende materiell skal dette skje i den grad teknologiutviklingen tillater det. Det skal også lages en egen strategi for Nordlandsbanen.

Klimagasseffekten av å elektrifisere dagens dieselstrekninger vil vel så mye være knyttet til et forbedret potensial til overføring av trafikk fra vei, som kutt i de direkte klimagassutslippene fra selve togdriften. I NTP 2018–2029 har regjeringen prioritert 18 milliarder kroner til infrastrukturtiltak på jernbane i planperioden. Tiltakene legger til rette for å styrke konkurransekraften til godstransporten med jernbane. Godstiltakene på jernbane er av transportetatene anslått til å redusere klimagassutslippene med 123 000 tonn CO₂-ekvivalenter per år etter at utbyggingen av alle enkelttiltakene er fullført (etter 2029). Godstiltakene var av transportetatene anslått til å ha samfunnsøkonomisk netto nytte på null. Miljødirektoratet har vurdert at et tiltak på overføring av 5 prosent gods (tonn-km) fra vei til sjø og bane vil ha en samfunnsøkonomisk tiltakskostnad i kategorien 500–1 500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter.

5.3.7 Traktorer, anleggsmaskiner og andre motorredskaper

Klimagassutslippene fra traktorer, anleggsmaskiner (gravemaskiner, hjullastere etc.) og andre dieseldrevne motorredskaper har doblet seg siden 1990, og var i 2015 på 1,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. I fremskrivningene er det anslått at utslippene fra denne kategorien vil holde seg stabile frem mot 2030.

Mindre elektriske maskiner, herunder hjullastere, minigravere og mindre dumpere er tilgjengelig i dag. For større maskiner er det fremdeles begrenset utvalg til de dieseldrevne anleggsmaskinene, men flere leverandører er på vei inn i markedet. Enkelte kommuner har gått foran. Gjennom regjeringens Klimasats har Oslo kommune fått 3 millioner kroner til tre byggeprosjekter som skal bygges på klimavennlige byggeplasser. Her prioriteres blant annet utvikling og uttesting av elektriske maskiner og tidlig fremføring av strøm til maskinene. Gjennom Enova sitt program «Energi- og klimatiltak i landtransport» vil kommersielt tilgjengelige anleggsmaskiner og andre motorredskaper i nyttetransport kunne støttes. Ikke-kommersielle, innovative løsninger vil kunne støttes gjennom programmet «Fullskala innovativ energi- og klimateknologi». Miljødirektoratet har vurdert at et tiltak der 15 prosent av ikke-veigående maskiner og kjøretøy i 2030 er drevet av el eller hydrogen, samt økt andel hybridisering (ladbar og ikke-ladbar), vil ha en samfunnsøkonomisk kostnad på under 500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter.

Stortinget har bedt regjeringen utarbeide en handlingsplan for fossilfrie byggeplasser/anleggsplasser innen transportsektoren. I NTP 2018–2029 ble det varslet at Samferdselsdepartementet vil utarbeide en slik handlingsplan sammen med underliggende etater og virksomheter. Med utgangspunkt i erfaringer fra igangsatte pilotprosjekter, vil regjeringen komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Myndighetene samarbeider med næringslivet for å avdekke mulige tiltak og mål for å gjøre byggeplasser/anleggsplasser innen transportsektoren fossilfrie. Denne prosessen vil ses i sammenheng med arbeidet med å redusere utslippene fra oppvarming og bygningstørking på byggeplasser/anleggsplasser. Se kapittel 5.8 for nærmere omtale.

Samlet dieselforbruk i jordbruket, herunder fra traktorer og andre jordbruksmaskiner, har falt med 16 prosent siden 1990.16 Det vil være andre utfordringer knyttet til å redusere utslippene fra traktorer enn fra anleggsmaskiner og øvrige motorredskaper. For det første har traktorer lang levetid. For det andre varierer driftstimer og belastningsgrad mye innenfor kategorien. I perioder vil en stor andel av traktorene knyttet til gårdsdrift gå på et høyt antall driftstimer i døgnet og på tilnærmet maksimal ytelse ved arbeid som pløying, harving eller tung jordbearbeiding. Det finnes få rene nullutslippsløsninger for traktorer i dag. På kort sikt virker det mest realistisk med biogass, biodrivstoff eller hybridløsninger. På lengre sikt, og i tråd med den teknologiske utviklingen, vil rene nullutslippsløsninger trolig bli mer aktuelt. Det er stor usikkerhet rundt tiltakskostnaden for nullutslippsteknologi på traktorer, og tiltakskostnaden for dette er ikke estimert.

Diesel til traktorer ilegges CO₂-avgift. Siden traktorer benytter seg lite av vei, er diesel til traktorer ikke omfattet av veibruksavgift, men er ilagt grunnavgift på mineralolje. Traktorer er ikke omfattet av engangsavgiften og er fritatt for vektårsavgift. Traktorer med tillatt totalvekt under 7 500 kg betaler redusert sats i årsavgiften. Avgiftene vil ha betydning for insentiver til å ta i bruk null- og lavutslippsteknologier. Enova kan gjennom programmet «Innovativ klima- og energiteknologi», hvor utvikling av nullutslippsteknologier i segmenter som ikke kommersielt tilgjengelig enda, støtte prosjekter i flere transportsegmenter. Programmet kan også omfatte innovative nullutslippstraktorer, samtidig som man gjennom programmet «Energi- og klimatiltak i landtransport» får støtte til kommersielt tilgjengelige løsninger.

5.3.8 Innenriks sjøfart og fiske

Utslippene fra sjøfart og fiske var på sitt høyeste i 1999 da sektoren sto for nesten 4,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Sjøfart og fiske står fortsatt for en betydelig del av norske klimagassutslipp med 2,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2015. Samtidig ser vi fra aktivitetsdata at trafikken har økt, uten at dette nødvendigvis gjenspeiles i utslippsstatistikken. Dette kan blant annet skyldes at mange skip bunkrer i utlandet. Samtidig må man legge til grunn at det har vært en effektivisering i skipsflåten. Det er likevel usikkerhet rundt den reelle utslippsutviklingen fra innenriks skipsfart. Frem til 2030, er det fremskrevet at utslippene i norsk klimagassregnskap fra sjøfart og fiske vil reduseres rundt 6 prosent til 2,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Klima- og miljøkrav til norske skip og til skip som opererer i norske farvann reguleres i hovedsak av skipssikkerhetslovens kapittel 5 som ligger under Klima- og miljødepartementets ansvarsområde. Norsk implementering av internasjonale miljøkrav til skip etablert av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) hjemles i hovedsak i dette lovverket. Miljøregelverket for skip er svært omfattende og omhandler blant annet krav vedrørende luftforurensning, klimagassutslipp, olje, kjemikalier, avfall, kloakk, ballastvann, drivstoff og miljøgifter i bunnstoff.

Det er ulike typer karaktertrekk og utfordringer knyttet til de ulike typer skipssegment, og skillene er mange mellom de fire dominerende skipstypene og deres driftsmønster: passasjerskip (ferger, hurtigbåter, cruiseskip), fiskefartøy (inkludert servicebåter til oppdrettsnæringen), offshorefartøy og lasteskip. De offisielle utslippstallene fra Statistisk sentralbyrå er ikke splittet opp i de ulike skipssegmentene, men det er kun aggregerte tall for henholdsvis sjøfart og fiske som helhet.17

Klima- og miljødepartementet har fått utredet reduksjonspotensialet for norsk innenriks skipsfart frem til 2040.18 DNV GL finner at man ved å gjennomføre en aktiv politikk for utslippsreduksjon kan redusere utslippene fra innenriks skipsfart med 40 prosent i 2040 sammenlignet med 2015-nivå.

For sjøfart og fiske kan små modifikasjoner i eksisterende flåte gi store utslippsreduksjoner, i motsetning til kjøretøyparken som allerede har energieffektive forbrenningsmotorer. Dette skyldes både at skipene har lang levetid, opp mot 40 år, og at det er flere faktorer, slik som seilingsmønster, vær og vind som påvirker drivstofforbruket. Det er allerede flere eksempler på at fossile ferger har blitt ombygget til å bli hybridferger gjennom installasjon av batterier.

Når det gjelder kostnader har man erfaring fra ferger, og ekstrakostnaden for lav- og nullutslippsteknologi for riksvegfergene anslås å være rundt 15–20 prosent i første anbudsperiode, inklusive infrastruktur. Det er ikke ventet merkostnader etter første anbudsperiode, da investering i infrastruktur er gjort, og batterikostnaden er redusert.

Rapporter fra DNV GL viser at det eksisterer en rekke bedriftsøkonomisk lønnsomme tiltak for rederne, som vil bidra til klimagassreduksjoner, men som ikke er blitt gjennomført. Man trenger mer kunnskap om hvilke barrierer som hindrer at de bedriftsøkonomiske lønnsomme tiltakene gjennomføres, og eventuelt hvordan regjeringen kan tilrettelegge for at tiltakene gjennomføres.

Basert på data fra DNV GL, har Miljødirektoratet anslått at tiltak for sjøfart og fiske med klimaeffekt på ca. 3,9 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030, havner i kostnadskategorien under 500 kroner/tonn CO₂. Det største tiltaket er elektrifisering av ferger og passasjerskip, herunder 51 prosent helelektrifisert fergesektor i 2030. Samtidig er det behov for mer kunnskap om både utslippsreduksjoner, nye tiltak og teknologikostnader. Miljødirektoratet vil derfor i løpet av 2017 sette ut et oppdrag om en oppdatert tiltaksanalyse for skipsfart.

Til tross for potensialet for utslippsreduksjoner ved effektiviseringstiltak, vil videre utslippsreduksjoner i stor skala kreve en omfattende endring av flåten og infrastruktur for drivstoff. Ettersom gjennomsnittsalderen for den norske skipsflåten er rundt 30 år, er det mange skip som trolig skal skiftes ut i årene fremover. Regjeringen vil i årene fremover støtte videreutvikling og kommersialisering av løsninger for mer klimavennlige fartøy, og vil at virkemidlene skal støtte opp under dette.

FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) regulerer internasjonal skipsfart og etablerte globale energieffektivitetskrav for internasjonale skipsfart som trådte i kraft i 2013. Som en del av IMOs arbeid med ytterligere utslippsreduksjoner får internasjonal skipsfart i 2018 krav om rapportering av drivstofforbruk og andre parametere som kan danne basis for fremtidige klimakrav. I 2018 skal IMO fastsette en ny klimastrategi som vil definere prosessen frem til neste generasjons klimakrav. Norge arbeider for å lede forhandlingene inn på et spor som gir best mulig resultat i form av utslippskutt raskest mulig.

Prising av utslipp er det viktigste virkemiddelet for å nå klimamålene for 2030 i ikke-kvotepliktig sektor. Fiske og fangst i nære farvann har redusert sats på mineralolje i CO₂-avgiften. Naturgass og LPG til gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og fiske og fangst er fritatt for CO₂-avgift. Videre er det redusert sats for mineralolje til fiske og fangst i nære farvann. Stortinget har i anmodningsvedtak bedt regjeringen om å innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. For fiskerinæringen inviteres det til et partssammensatt utvalg som blant annet skal vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂-avgift og foreslå andre klimatiltak. Status for arbeidet vil bli omtalt i statsbudsjettet for 2018. CO₂-avgiften er nærmere omtalt i kapittel 5.2.2. Regjeringen vil regelmessig vurdere avgiftsnivået i ikke-kvotepliktig sektor for å bidra til kostnadseffektiv oppnåelse av 2030-målet.

I vurderingen av CO₂-avgift i skipsfarten kan karbonlekkasjeproblematikken19 være relevant. Globalt er det fullt avgiftsfritak for skip som går i internasjonal fart, og bunkers som selges i internasjonale farvann. Risikoen for karbonlekkasje gjelder flere skipssegment som blant annet tank- og bulkskip og fiskebåter. Samtidig er det skipstyper der denne problematikken ikke er like relevant, for eksempel for rutegående passasjerskip og servicebåter til oppdrettsnæringen. Det vil ofte kunne være karbonlekkasjeproblematikk i klimapolitikken. Store forskjeller mellom land kan føre til uheldig ressursbruk og konkurransevridninger.

Utbygging av infrastruktur for alternative drivstoff for skipsfarten er en forutsetning for at null- og lavutslippsløsninger blir tatt i bruk i større skala. Regjeringen støtter utbygging av landstrøm gjennom Enova. I Enovas to første landstrømsutlysninger ble 35 prosjekter støttet med 222 millioner kroner. Tidligere i år lanserte Enova en tredje utlysning for landstrømsutbygging. Gitt viktigheten av infrastruktur for null- og lavutslippsløsninger i skipsfarten vil regjeringen utarbeide en nasjonal plan for infrastruktur for alternative drivstoff for transportsektoren, herunder for klimavennlige drivstoff innenfor innenriks sjøfart. Det legges til grunn at utbygging av infrastruktur for nullutslippsdrivstoff skal være markedsdrevet og på et tidligst mulig stadium skje uten støtte. Myndighetenes virkemidler, herunder Enova, skal i en tidlig fase bygge opp under markedsutviklingen.

Som følge av at Norge har et sterkt kompetansemiljø og virksomhet i hele næringskjeden i maritim sektor, med verftsindustri og omfattende rederivirksomhet, kan Enova bidra til markedsutvikling i alle ledd i næringskjeden. Næringen er internasjonalt orientert, og løsninger som prøves ut i norsk regi vil kunne spre seg og bidra til å redusere klimagassutslipp også globalt. Enova har blant annet støttet Hurtigruten med 45,1 millioner kroner til to ekspedisjonsskip med hybridteknologi slik at de kan gå på batteri i en halvtime i strekk. Det er første gang så store skip blir bygget med mulighet for batteridrevet fremdrift. I tillegg til batteriene støtter Enova skipenes høyeffektive fremdriftssystem, inkludert effektive motorer og propeller. Til sammen gir disse tiltakene 15 prosent lavere dieselforbruk enn tilsvarende konvensjonelle skip. Et annet eksempel er støtten til Eidesvik Offshore på 7,4 millioner kroner til batterihybridisering av et supplyfartøy. Bruken av batterier om bord gjør at Viking Energy reduserer sitt årlige CO₂-utslipp med 1 000 tonn.

For å bedre rammevilkårene for nærskipsfarten ble sektoravgifter til Kystverket redusert i statsbudsjettet for 2016. Losberedskapsavgiften ble kuttet for fartøy opptil 8 000 bruttotonn, i tillegg til at avgiften ble redusert for fartøy som scorer høyt på miljøindeksen (ESI). Samlet var avgiftskuttet for sjøtransporten på om lag 90 millioner kroner.

Regjeringen innførte i 2017 en treårig forsøksordning med tilskudd som skal stimulere til overføring av gods fra vei til sjø. Ordningen er utformet i henhold til EØS-avtalens retningslinjer for statsstøtte til maritim transport og er godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Det legges vekt på at ordningen skal sikre at godset faktisk overføres fra vei til sjø og at de positive virkningene av støtten overstiger de negative virkningene på konkurransen. Det kan gis tilskudd til prosjekter som oppfyller kravene i ordningen blant annet at tilbudet skal være levedyktig etter støtteperioden. Regjeringen har i NTP 2018–2029 lagt opp til at ordningen videreføres med en årlig, gjennomsnittlig ramme på 100 millioner kr i første seksårsperiode, og en totalramme på 1,7 milliarder kr i planperioden.

I NTP 2018–2029 prioriterer regjeringen også en tilskuddsordning for investeringer i havner for å støtte opp under utvikling av effektive og miljøvennlige havner. Dette bygger opp under en helhetlig tilnærming til logistikknutepunkt, der en ser investeringer i farled, havn og vei- og banesystem i sammenheng. Dette vil kunne bidra til reduserte transportkostnader for næringslivet, bedre utnyttelse av sjøtransportens fortrinn og godsoverføring fra vei til sjø. I tillegg vil tilskuddsordningen kunne bidra til mer miljøvennlig godstransport samlet sett.

Offentlig sektor kan som kunde bidra til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier og løsninger, også innen sjøtransport. At dette virkemidlet kan ha stor effekt, har man sett de seneste årene i fergesektoren.

I 2016 innførte regjeringen en tilskuddsordning på 20 millioner for å bidra til kompetanseheving hos fylkeskommunene og kommunene som skal sette de i stand til å gjennomføre anbudskonkurranser med ambisiøse klimakrav. Prosjektene som fikk støtte vil gi de aktuelle fylkeskommunene og kommunene et godt grunnlag for å stille krav til lav- og nullutslippsløsninger for fergetjenester i tiden fremover.

Det kan være krevende for fylkeskommunale myndigheter å stille klimakrav tilpasset det enkelte samband, ettersom det krever mulighetsstudier o.l. Dette gjelder særlig fylkeskommuner og kommuner som lyser ut anbud relativt sjeldent, noe som kan gjøre det vanskelig å ha tilstrekkelig miljøkompetanse for slike kompliserte innkjøp. Det kan også være særlig aktuelt i tilfeller der flere anbud kommer på relativt kort tid. Regjeringen vil evaluere fjorårets tilskuddsordning og videreføre og eventuelt styrke ordningen dersom den vurderes å ha god effekt.

Regjeringen vil i årene fremover støtte videreutvikling og kommersialisering av løsninger for mer klimavennlige fartøy.

5.3.9 Innenriks luftfart

Innenriks luftfart i Norge var i 2015 kilde til utslipp av nesten 1,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette er en økning på mer enn 43 prosent sammenlignet med 1990. I tillegg kommer klimagassutslipp fra utenrikstrafikken, det vil si fra norske lufthavner til første destinasjon i utlandet, som i 2014 var 1,56 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. 80 prosent av utslippene fra innenriks luftfart er omfattet av EUs kvotesystem for luftfart. Det er forventet at flytrafikken vil øke også fremover. Økningen er forventet å bli større for utenriksreiser enn for innenriksreiser, særlig forventes det at den interkontinentale trafikken vil øke kraftig. Avinor venter at det i 2040 vil være like mange utenlandsreiser som innenlandsreiser.20 Fra 2010 til 2035 venter man en årlig drivstoffeffektivisering på 1,04 prosent.21 Likevel viser fremskrivninger at klimagassutslippene fra innenriks luftfart vil øke med over 10 prosent frem til 2030.

Virkemidler for å redusere utslipp fra luftfarten

Klimagassutslipp fra flyvninger innen EØS-området, herunder innenriks i Norge, er i hovedsak inkludert i det europeiske kvotesystemet. Mineralolje til bruk i innenriks luftfart er også omfattet av en CO₂-avgift. Dette er de to mest sentrale virkemidlene for å redusere klimagassutslipp fra sektoren. Flyvninger fra Norge til land utenfor EØS-området er verken omfattet av CO₂-avgift eller inkludert i kvotesystemet. Flyvninger fra norske lufthavner er omfattet av flypassasjeravgift. Denne avgiften er fiskalt begrunnet, men kan også påvirke omfanget av flytransport.

For internasjonal luftfart, utenfor Europa, finnes det i dag få virkemidler for reduksjon av klimagassutslipp. Det er viktig med ambisiøse globale reguleringer for internasjonal luftfart. FNs organisasjon for sivil luftfart (ICAO) har besluttet karbonnøytral vekst fra 2020 som sektormål for internasjonal luftfart.

ICAO vedtok på generalforsamlingen i oktober 2016 å innføre en markedsmekanisme for kjøp av utslippskvoter fra andre sektorer, som sammen med andre tiltak, som innfasing av lavutslippsteknologi og prising, så langt det er mulig, skal bidra til å oppnå målet. Mekanismens første fase på seks år fra 2021 vil være frivillig for statene. Norge har meldt frivillig deltakelse i denne fasen.

Det er ønskelig at flyselskapene bruker mest mulig moderne flymotorteknologi med lave utslipp i sine flåter. Norge vil fortsette å jobbe internasjonalt for lavutslippsutvikling for luftfarten.

I NTP 2018–2029 varslet regjeringen at den vil innføre et omsetningskrav på 1 prosent bærekraftig biodrivstoff i luftfarten fra 2019, med mål om at det skal øke til 30 prosent i 2030, i tråd med tilgangen på sertifisert biojetdrivstoff innenfor de tekniske mulighetene som er tilstede. Regjeringens satsing forutsetter at det er tilgang på bærekraftig biodrivstoff med sikker global klimaeffekt. Et omsetningskrav for biodrivstoff i luftfarten vil også redusere utslippene fra kvotepliktig luftfart i det norske utslippsregnskapet.

Avinor mener det er grunnlag for et større prosjekt for å vurdere mulig bruk av helelektriske eller hybridfly til kommersiell luftfart. Sammen med andre aktører vil Avinor vurdere muligheter og utfordringer, med mål om å introdusere denne type fly på norske innenriksruter i løpet av 10–15 år. Sammen med Norsk Luftsportsforbund vil Avinor ta kontakt med aktuelle flyselskaper og industrielle aktører som vil bli invitert inn i prosjektet. Regjeringen støtter arbeidet Avinor gjør for å legge til rette for elektriske fly.

For å styrke tilbudet til de reisende, redusere klimagassutslippene og bedre den lokale luftkvaliteten ønsker Avinor å være en pådriver og tilrettelegger for at mest mulig av transporten til og fra lufthavnene kan skje med kollektive transportmidler. Samferdselsdepartementet forventer, i tråd med eiermeldingen, at det settes nye og mer ambisiøse mål for kollektivdelen for 2030.

I 2030 kan det, ifølge Avinor og transportetatene, bli behov for en tredje rullebane ved Oslo lufthavn (OSL). Ved en eventuell beslutning om bygging av en tredje rullebane må det tas hensyn til at økt kapasitet vil føre til mer flytrafikk og høyere utslipp. Avinor og transportetatene forventer at klimagassutslippene relatert til Oslo lufthavn vil øke med 28 prosent fra i dag frem til 2030. Dersom det bygges en eventuell tredje rullebane i 2030 er det anslått at de OSL-relaterte klimagassutslippene øker 6 prosent frem mot 2050, mens klimagassutslippene i et scenario uten tredje rullebane er anslått redusert med 2 prosent i samme periode. Disse anslagene forutsetter energieffektivisering på 1,5 prosent årlig.22 Det er imidlertid usikkert når behovet for en tredje rullebane eventuelt oppstår, og regjeringen har ikke tatt stilling til spørsmålet om utbygging.

5.3.10 Bruk av biodrivstoff

5.3.10.1 Gjeldende politikk og virkemidler for biodrivstoff

Biodrivstoff kan bidra til å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Samtidig er det viktig at biodrivstoffet er produsert på en bærekraftig måte. Biodrivstoff er drivstoff fremstilt av biologisk materiale. Oljeholdige planter, som raps og soya, kan bli til biodiesel, mens sukker- og stivelsesrike planter, som sukkerroer og mais, kan omgjøres til etanol. Denne typen biodrivstoff, som er produsert fra matvekster, kalles ved en fellesbetegnelse konvensjonelt biodrivstoff. Videre kan det produseres biodrivstoff fra avfall, rester og skogsråstoff. Biodrivstoff produsert av slike råstoff omtales gjerne som avansert biodrivstoff og gir typisk sikrere klimaeffekt enn konvensjonelt biodrivstoff.

Regjeringen stimulerer til bruk av biodrivstoff gjennom omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk. De som omsetter drivstoff skal sørge for at minimum 7,0 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff. Omsetningskravet ble økt fra 5,5 til 7 prosent fra 1. januar 2017. Økningen på 1,5 prosentpoeng skal oppfylles med avansert biodrivstoff. Denne typen biodrivstoff teller dobbelt, i henhold til fornybardirektivet og i omsetningskravet. Det vil si at økningen i faktisk volum er 0,75 prosent.

Regjeringen la i statsbudsjettet for 2017 frem en plan for videre opptrapping av omsettingskravet frem mot 2020. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet fattet Stortinget et anmodningsvedtak der regjeringen blir bedt om å trappe opp omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk og delkravet om avansert biodrivstoff i årene 2017–2020. Det bes om at delkravet om avansert biodrivstoff settes til 2,5 prosent fra 1. oktober 2017, 3,5 prosent i 2018, 4,5 prosent i 2019 og 8 prosent i 2020, og at det generelle omsetningskravet trappes opp i takt med dette til 20 prosent. Videre bes det om at opptrappingsplanen forskriftsfestes. Klima- og miljødepartementet tar sikte på å sende forskriftsendringer på høring om kort tid.

Biodrivstoff er fritatt for CO₂-avgift, og biodrivstoff som omsettes utover omsetningskravet ilegges heller ikke veibruksavgift. For biodiesel som omsettes utover omsetningskravet er avgiftsfordelen i forhold til vanlig autodiesel 5,00 kroner per liter (veibruksavgift og CO₂-avgift). Tilsvarende avgiftsfordel for bioetanol utgjør 6,23 kroner per liter. Dette er ikke justert for energiinnhold.

Det eksisterer i tillegg støtteordninger for produksjon av flytende biodrivstoff og biogass.

5.3.10.2 Nærmere om utslippseffekten av biodrivstoff

Utslippene av CO₂ fra forbrenningen av biodrivstoff inngår i det naturlige kretsløpet gjennom fotosyntesen. Gitt bærekraftig forvaltning av arealer, vil CO₂ som slippes ut ved høsting og forbrenning, tas opp i nye planter og trær som vokser opp. Utslipp fra fossil bensin og diesel tilfører nytt karbon i atmosfæren fordi det ikke inngår i det naturlige kretsløpet. Fossile utslipp øker CO₂-innholdet i atmosfæren, og dette fører til global oppvarming. Ulike typer biodrivstoff kan ha ulik klimaeffekt, og det er et mål at klimaeffekten fra biodrivstoffet stadig skal forbedres.

Etter regelverket til FNs Klimakonvensjon (UNFCCC) inngår utslipp fra uttak av biomasse i skog- og arealbrukssektoren (LULUCF). Biomasse tatt ut til bruk som ved eller biodrivstoff vil i utslippsregnskapet telle som utslipp i skog- og arealbrukssektoren for det året treet hogges, men rapporteres som null i energi- eller transportsektoren når biomasseproduktet (for eksempel ved eller biodrivstoff) brukes. Dette for å unngå dobbelttelling. Også når importert ved eller biodrivstoff brukes, rapporteres dette som null CO₂-utslipp i det norske utslippsregnskapet. Hvordan produksjon av biodrivstoff fra norsk skogsråstoff vil påvirke våre utslippsforpliktelser for 2030, vil avhenge av hvordan utslipp og opptak i skog skal bokføres, jf. omtale av Europakommisjonens forslag til forordning i kapittel 4.4. Utslipp fra produksjon og raffinering kan telle som utslipp hos norske bedrifter dersom biodrivstoffet produseres i Norge. Dersom biodrivstoffet er importert, vil utslippene telles som null i transportsektoren, mens utslipp fra dyrking/råstoffuttak, produksjon og raffinering ikke inngår i det norske utslippsregnskapet.

EUs bærekraftskriterier for biodrivstoff stiller krav til reduksjon i direkte klimagassutslipp sammenliknet med fossilt drivstoff og til at råstoff til biodrivstoffet ikke dyrkes på arealer som er viktige for biodiversitet, eller som lagrer mye karbon. For eksempel tillates det ikke at råstoff stammer fra jordbruksarealer som nylig er etablert ved rydding av regnskog. Biodrivstoff som oppfyller EUs bærekraftskriterier gir derfor lavere direkte klimagassutslipp enn fossile drivstoff globalt sett.

Det er imidlertid usikkerhet forbundet med den nøyaktige globale klimaeffekten av bruk av noen typer flytende biodrivstoff, grunnet indirekte arealbruksendringer. Bærekraftskriteriene omfatter ikke utslipp forårsaket av indirekte arealbruksendringer (ILUC – indirect land-use change). Indirekte arealbruksendringer oppstår når bruk av mat- og fôrvekster til produksjon av biodrivstoff fortrenger slik produksjon til nye arealer, som igjen gir økt press på urørte naturområder og avskoging med økte CO₂-utslipp. Dette kan også føre til irreversible ødeleggelser av naturmangfold. For enkelte typer biodrivstoff kan utslipp fra indirekte arealbruksendringer oppheve deler av eller hele reduksjonen i klimagassutslipp som oppnås ved at fossilt drivstoff erstattes, eller føre til at utslippene i sum blir høyere.

Det er store forskjeller mellom ulike typer biodrivstoff når det gjelder indirekte arealbruksendringer. Utslipp fra indirekte utslipp må modellberegnes, og det foreligger derfor ulike anslag på effektene. I ILUC-direktivet fra EU anslås produksjon av bioetanol fra stivelsesrike vekster og sukkervekster å medføre relativt små ILUC-utslipp, mens produksjon av biodiesel fra oljeholdige vekster er antatt å gi vesentlig høyere ILUC-utslipp. Avansert biodrivstoff forutsettes å ikke medføre ILUC-utslipp av betydning. EU forsøker å avhjelpe effekter fra indirekte arealbruksendringer ved å sette et tak på hvor stor andel av målet i fornybardirektivet som kan oppfylles ved bruk av konvensjonelt biodrivstoff, og samtidig fremme bruken av avansert biodrivstoff.

5.3.10.3 Dagens bruk av biodrivstoff i Norge

Bruk av biodrivstoff er mulig i alle deler av transportsektoren. I dag er det hovedsakelig veitrafikken som har tatt i bruk biodrivstoff, men det er også eksempler på bruk av biodrivstoff til erstatning for fossile drivstoff både innen skipsfart og i luftfart.

Foreløpige tall fra Miljødirektoratet viser at omsetningen av biodrivstoff økte fra 188 millioner liter i 2015 til 450 millioner liter i 2016. Biodrivstoff utgjorde dermed 11 prosent av den samlede omsetningen av drivstoff i 2016 (14,5 prosent etter dobbeltelling av avansert biodrivstoff). I 2016 utgjorde gjennomsnittlig innblandingsnivå for biodiesel/hydrogenert vegetabilsk olje (HVO) i autodiesel 14 prosent (20 prosent etter dobbeltelling), mens innblandingsnivået for bioetanol/andre biokomponenter i bensin var på 6 prosent (6,4 prosent etter dobbeltelling). Om lag 85 prosent av omsatt biodrivstoff var biodiesel/HVO og om lag 15 prosent var bioetanol/andre biokomponenter. Miljødirektoratet anslår at økningen i biodrivstoff fra 2015 til 2016 tilsvarer en reduksjon i norske utslipp av klimagasser på om lag 600 000 tonn. Mesteparten av biodrivstoffet som ble rapportert omsatt var konvensjonelt biodrivstoff fremstilt av matvekster. Det ble omsatt mest biodrivstoff fremstilt av raps. Andelen produsert av palmeolje og palmeråstoff (PFAD) økte fra 1 til 39 prosent fra 2015 til 2016. I 2016 ble PFAD regnet som rest fra palmeoljeproduksjon, men er i 2017 omklassifisert til biprodukt etter ny vurdering. Biodrivstoff produsert av tallolje (restprodukt fra papirindustrien) utgjorde 5 prosent og av skogsavfall utgjorde 1 prosent av total mengde omsatt biodrivstoff. Så godt som alt biodrivstoff (99 prosent) omsatt i Norge i 2016 var importert. Tallene for 2016 vil bli revidert før sommeren.23

Biogass produseres hovedsakelig av kloakkslam, matavfall og husdyrgjødsel. Biogass kan ikke benyttes til å oppfylle omsetningskravet for biodrivstoff til veitransporten. For 2015 ble det gjennomført en omfattende undersøkelse av biogassbruken i Norge. Resultatene viste et biogassforbruk i Norge på totalt 308 GWh. Av dette gikk rundt 105 GWh til transport. Biogassen går hovedsakelig til å drifte busser og andre flåtekjøretøy i nærheten av produksjonsanlegg for biogass. Biogassproduksjon og -bruk i Norge er økende.

5.3.10.4 Bruk av biodrivstoff frem mot 2030

Det norske regelverket for biodrivstoff henger nøye sammen med EØS-regelverket. For eksempel legger fornybardirektivet og drivstoffkvalitetsdirektivet viktige premisser for det norske regelverket. Europakommisjonen la frem en strategi for lavutslippsmobilitet i juli 2016 som pekte frem mot det som ble Kommisjonens forslag til revidert fornybardirektiv i november 2016. Strategien indikerer at biodrivstoff med matvekster som råstoff vil ha en begrenset rolle, og at slikt biodrivstoff ikke bør motta offentlig støtte etter 2020. Forslaget er under diskusjon i EU, men det er sannsynlig at EU fremover vil vektlegge avansert biodrivstoff.

For å sikre god global klimaeffekt vil regjeringen vektlegge bruk av avansert biodrivstoff. Klimaeffekten av å bruke skogsråstoff til substitusjon av fossile produkter, som for eksempel bensin og diesel, blir best om biomassen blir brukt til materialer med lang levetid og at restmaterialer og skogsavfall blir nyttet til bioenergi eller biodrivstoff. Det er en forutsetning at skogsråstoffet kommer fra bærekraftig forvaltet skog. Norge har et betydelig råstoffpotensial for produksjon av avansert biodrivstoff basert på skogsråstoff. Det er også flere aktører som har lagt frem planer for etablering av biodrivstoffproduksjon i Norge.

Biodrivstoff gir høye samfunnsøkonomiske tiltakskostnader sammenliknet med andre klimatiltak. For veitrafikk har Miljødirektoratet anslått kostnader i størrelsesorden 1500 kroner/tonn CO₂-ekvivalenter. Kostnadsanslaget er usikkert. Kostnadsutviklingen fremover er også usikker, og avhenger blant annet av prisutviklingen for fossilt drivstoff og teknologiutviklingen for produksjon av biodrivstoff. Regjeringen legger ikke opp til å øke omsetningskravet for biodrivstoff til veitransport etter 2020. Det understrekes at bruk av biodrivstoff etter 2020 må ses opp mot kostnadene ved ulike alternativer for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp.

Regjeringen varslet i NTP 2018–2029 at den vil innføre et omsetningskrav på 1 prosent bærekraftig biodrivstoff i luftfart fra 2019, med mål om 30 prosent i 2030, i tråd med tilgangen på sertifisert biojetdrivstoff innenfor de tekniske mulighetene som er tilstede. Et omsetningskrav på 1 prosent vil innebære et behov for rundt 12 millioner liter, forutsatt at salget av flydrivstoff holder seg stabilt fra i dag.

Stortinget har bedt regjeringen om å foreslå et omsetningskrav for biodrivstoff for bruk av biodrivstoff i drivstoffet for skipsfarten jf. Dok 8:71 S (2015–2016), Innst. 22 S (2016–2017). Regjeringen vil følge opp anmodningsvedtaket på egnet måte.

5.4 Jordbruk

5.4.1 Jordbruk og klima

Regjeringen har nylig lagt frem forslag til konkrete tiltak og virkemidler for en ambisiøs klimapolitikk i landbruket i stortingsmeldingen om jordbruket, jf. Meld. St. 11 (2016–2017) (jordbruksmeldingen). Hovedpunkter er omtalt i boks 5.20. I tillegg til å følge opp disse punktene vil regjeringen nedsette en arbeidsgruppe som frem til jordbruksforhandlingene 2018 skal gjennomgå eksisterende ordninger for støtte til klimatiltak på gårdsnivå, med sikte på å styrke og målrette innsatsen for reduserte utslipp. Regjeringen vil også forhandle med jordbruket om en frivillig avtale med en plan for reduksjon av klimautslipp, der ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner i jordbruket frem mot 2030 tallfestes.

Klimagassutslipp fra jordbruket utgjør om lag 15 prosent av utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippene kommer i hovedsak fra husdyrhold og kjøttproduksjon (metan fra tarmgass og lagring av husdyrgjødsel), lystgass fra nitrogen i husdyrgjødsel og mineralgjødsel. Det er få virkemidler i jordbruket som er utformet med hovedformål å redusere jordbrukets utslipp av slike klimagasser, men virkemidler innen fôrutvikling, avl og virkemidler med andre miljøformål har bidratt til reduserte utslipp sett over flere år. Jordbrukets utslipp av metan og lystgass er i dag ikke ilagt avgift, blant annet av praktiske hensyn. En stor andel av jordbruksarealene i Norge er først og fremst egnet for grasproduksjon. Dette er en viktig del av bakgrunnen for at støtteordningene i jordbrukspolitikken samlet sett er innrettet slik at produksjon med høyest utslipp per produsert enhet, produksjon av rødt kjøtt (i hovedsak storfe og sau), mottar mest støtte. Dette gjenspeiler at det er motsetninger mellom jordbrukspolitiske og klimapolitiske mål.

I sin behandling av jordbruksmeldingen viser Stortinget til at formålet med å øke matproduksjonen er å øke selvforsyningsgraden, styrke beredskapen og dekke etterspørselen, jf. Innst. 251 S (2016–2017). Næringskomiteen merker seg at det i meldingen vises til at landbrukspolitikken har fire overordnede mål:

• Matsikkerhet

• Landbruk over hele landet

• Økt verdiskaping

• Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser

Komiteen støtter at de fire overordnede målene for landbrukspolitikken videreføres, men presiserer at målet om matsikkerhet skal omfatte både matsikkerhet og beredskap. Komiteen registrerer også at regjeringen særlig peker på lavere utslipp av klimagasser i målet om bærekraftig landbruk, og støtter dette. En samlet næringskomité mener at arbeidet med å redusere klimagassutslipp fra norsk matproduksjon må prioriteres, samtidig som målet om økt matproduksjon med intensjon om økt selvforsyning ivaretas. I Stortinget sin behandling av jordbruksmeldingen har næringskomiteen en rekke flertallsmerknader om jordbruk og klima. Komiteens flertall mener blant annet at jordbrukets viktigste oppgave i klimasammenheng er å redusere utslippene per produsert enhet og at det ikke er god miljøpolitikk å gjennomføre tiltak som bidrar til karbonlekkasje, det vil si at produksjonen flyttes ut av Norge. Komiteen understreker videre at tiltak med sikte på å redusere klimagassutslipp fra jordbruket skal være kunnskapsbaserte, og at effektene må kunne måles med relativt sikre metoder.

Siste hovedrapport fra FNs klimapanel viser at det ligger et betydelig potensial for utslippsreduksjoner i jordbruket globalt frem mot 2050 knyttet til omlegging til et mer klimavennlig matforbruk. Samtidig understrekes det i Klimakonvensjonens formålsparagraf at klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren skal stabiliseres uten at matproduksjonen trues. FNs klimapanel anslår at den globale matproduksjonen kan bli redusert med inntil to prosent hvert tiår, samtidig som behovet for mat øker med 14 prosent. Ressurser og arealer må tas i bruk og utnyttes på en måte som sikrer tilstrekkelig matproduksjon, tilpasset de naturgitte forholdene.

Fremtidens matproduksjon må gjøres langt mer bærekraftig og klimaeffektiv enn i dag. Utslipp av klimagasser fra produksjon av rødt kjøtt er om lag 5–10 ganger større enn utslipp fra annen matproduksjon. I scenarioer i siste hovedrapport fra FNs klimapanel som er i tråd med togradersmålet, halveres globale utslipp av metan i 2100 sammenliknet med 2010. Hvordan en politikk for økt matproduksjon innrettes er viktig for mulighetene til å oppfylle togradersmålet. Det må produseres nok og trygg mat til en økende befolkning og samtidig mer av den maten som medfører lave klimagassutslipp, og mindre mat med høye utslipp.

Det er ikke mulig å produsere mat helt uten utslipp av klimagasser, men utslippene varierer mellom ulike produksjoner. Jordbrukspolitikken har blant annet bidratt til effektivisering i melkesektoren, noe som har ført til færre storfe, og derigjennom til at klimagassutslippene fra sektoren har blitt redusert med 5,3 prosent fra 1990 til 2015. De totale norske utslippene har økt i samme periode. Viktige faktorer har vært systematisk og langsiktig avlsarbeid, god dyrehelse, fôrutvikling, samt mer treffsikker gjødsling.

I jordbruksmeldingen ble det varslet at regjeringen i lys av Norges 2030 forpliktelse vil arbeide for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser og gradvis legge om jordbrukspolitikken i en mer klimavennlig retning. Klimahensyn skal tillegges større vekt i jordbruksoppgjørene.

I Meld. St. 11 (2016–2017) ble det også redegjort for hovedproblemstillinger og dilemmaer knyttet til jordbrukets klimagassutslipp. Det er krevende å finne effektive tiltak for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser uten at det kommer i konflikt med jordbrukspolitiske målsettinger.

Jordbruksaktivitet påvirker også skog- og arealbrukssektoren (LULUCF), transportsektoren og byggsektoren. Jordbrukets bruk av mineralske produkter i blant annet transport og byggsektoren ilegges CO₂-avgifter på lik linje med andre næringer med unntak av veksthusnæringens bruk av naturgass og LPG. Mulige tiltak for reduksjon av utslipp fra traktorer og andre maskiner er nærmere omtalt i kapitlet om transportsektoren.

CO₂-utslipp fra nydyrking av myr er ikke priset. Stortinget har i forbindelse med statsbudsjettet 2017 bedt regjeringen legge frem forslag om forbud mot nydyrking av myr. Nydyrking av myr er nærmere omtalt i jordbruksmeldingen. I forbindelse med Stortingets behandling av meldingen har næringskomiteens flertall understreket behovet for at dette blir grundig utredet og sendt på høring slik at nødvendige avgrensninger av forslaget kan gjøres. Landbruks- og matdepartementet vil fremme forslag om forbud mot nydyrking av myr i løpet av 2017. Forslag til forbud vil bli utformet slik at det gjelder både grunn og dyp myr.

I Norge produseres per i dag mindre storfekjøtt enn det forbrukes, og prognosert import av storfekjøtt i 2017 er 19 prosent. Omlegging av produksjonsstøtte for å redusere utslipp i Norge kan medføre økt import av storfekjøtt, og dermed at norske utslippsreduksjoner delvis vil motsvares av økt produksjon og økte utslipp i andre land. Det meste av importen av storfekjøtt skjer fra Tyskland, som er omfattet av EUs felles rammeverk og utslippsmål. Gitt at klimamålene skal oppfylles, er risiko for karbonlekkasje i EU liten. Men det vil uansett være en mulighet for at økt import fra EU til Norge indirekte medfører økt import til EU fra tredjeland. Om risiko for karbonlekkasje og størst mulig global effekt vektlegges, må storfeforbruket reduseres. Redusert forbruk vil i neste omgang kunne medføre redusert produksjon av storfekjøtt i Norge og dermed reduserte klimagassutslipp. Det er følgelig viktig med virkemidler som for eksempel forbrukerrettet informasjon, slik at også forbruket kan reduseres.

Dersom jordbruket ikke reduserer sine utslipp i tråd med sin kostnadseffektive andel, blir det mer krevende å oppfylle klimamål. I 2014 og 2015 har utslippene fra jordbruket økt, for første gang på mange år. Utslipp fra jordbruk økte med 1,0 prosent i 2015 sammenlignet med 2014, noe som hovedsakelig skyldes en økning i antall sauer, samt en økning i bruk av kunstgjødsel. Foreløpige beregninger tyder på at utslippsveksten fortsatte i 2016.

5.4.2 Tiltak og virkemidler for reduserte klimagassutslipp fra jordbruket

Etter anmodning fra Stortinget oppnevnte Landbruks- og matdepartementet i mars 2015 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra næring, forvaltning og miljøorganisasjoner. Arbeidsgruppen ble blant annet gitt i oppdrag å vurdere norsk klimapolitikk på landbruksområdet opp mot ny kunnskap som fremkommer i FNs klimapanel sin 5. hovedrapport. Arbeidsgruppen avleverte sin rapport Landbruk og klimaendringer 19. februar 2016.

Arbeidsgruppen viste til at det er et betydelig potensial for ytterligere utslippskutt, muligens 10–20 prosent utslippsreduksjon fra jordbruket innenfor dagens produksjonsnivå, inkludert reduserte utslipp som regnskapsføres i transport-, bygg- og arealsektoren, fra 2016 og frem til 2030. Arbeidsgruppen pekte på 15 aktuelle tiltak som de mente kan bidra til reduserte klimagassutslipp og økte opptak fra jordbrukssektoren. Nærmere omtale av klimatiltak i jordbruket finnes i stortingsmeldingen om jordbrukspolitikken, Meld. St. 11 (2016–2017).

I ettertid har Miljødirektoratet innhentet ytterligere analyser av kostnader og effekter av utvalgte klimatiltak, jf. blant annet NIBIO-rapport nr. 2 2017 om klimatiltak i norsk jordbruk og matsektor. I rapporten er ulike tiltak vurdert blant annet for redusert matsvinn, økt utnyttelse av husdyrgjødsel til biogassproduksjon og redusert produksjon og konsum av storfekjøtt. Ifølge denne rapporten kan det oppnås reduksjoner tilsvarende mer enn en halv million tonn CO₂ årlig i 2030, til en lav samfunnsøkonomisk kostnad. Mer enn halvparten av dette potensialet dreier seg om kombinerte endringer i kosthold og matproduksjon. Det er ikke utredet nærmere hvordan potensialet kan utløses. Dette vil trolig ikke utløses uten sterkere insentiver, for eksempel gjennom reguleringer eller endringer i støtteordninger. Analyser fra Miljødirektoratet viser også at flere av tiltakene i jordbrukssektoren har tilleggsgevinster i form av redusert klimaeffekt på kort sikt (Miljødirektoratets rapport fra 2015 «Klimatiltak mot 2013 – Klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter»), se også kapittel 5.11.

Et klimavennlig kosthold med mindre kjøtt og mer fisk og grønt vil også være positivt for folkehelsen. Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021), som regjeringen nylig la frem, fremhever sammenhengen mellom bærekraft og helse i matpolitikken. Både for folks helse og for klimautfordringen vil det være viktig å fremme et sunnere og mer bærekraftig kosthold. De potensielle samfunnsgevinstene av at den norske befolkningen følger de norske kostrådene kan være på hele 154 milliarder kroner per år.24 Dette inkluderer reduserte helsetjenestekostnader på anslagsvis 12 milliarder kroner per år.

Prosjektet «Klimasmart landbruk» har som formål å redusere klimaavtrykket til norsk landbruk ved å sikre bedre informasjon og gode verktøy for klimasmart drift på norske gårdsbruk. Prosjektet eies av Norges Bondelag, Norsk Landbruksrådgiving, TINE, Nortura og Felleskjøpet Agri og fikk tildelt 20 millioner kroner over statsbudsjettet for 2017. Oppstart av rådgivningstilbud i enkelte pilotområder er planlagt mot slutten av 2017, og et landsdekkende tilbud om klimarådgiving på gårdsnivå kan startes opp i 2018.

Verdiskapingsprogrammet for fornybar energi i landbruket (Bioenergiprogrammet) kan finansiere investeringer blant annet i produksjon av bioenergi og biogass. Ordningen har næringshensyn som hovedformål, men kan i større grad innrettes for å bidra mer effektivt til reduksjon av klimagassutslipp. Fra 2017 har Innovasjon Norge åpnet for å gi investeringsstøtte til anlegg som kombinerer biovarmeproduksjon med strømproduksjon fra solceller. Det er også interesse for å etablere kombinerte el-/varmeanlegg basert på biobrensel, såkalte CHP-anlegg, og det er derfor også åpnet for å gi støtte til slike. Dette forutsetter at det stilles de samme kravene til lønnsomhet som for rene bioenergianlegg. En slik kombinasjon gir muligheter for at et gårdsbruk kan bli selvforsynt med energi. Et annet utviklingsområde er produksjon av biokull som sideprodukt til bioenergi. Det er særlig interessant å høste erfaringer fra slike prosjekter, fordi dette vil kunne styrke muligheten for å nytte programmet i en klimasatsing i jordbruket.

Biogass er en viktig klimaløsning, og produksjon og bruk er økende. Biogass bygger opp under prinsippene om sirkulær økonomi. Gjennom en pilotordning for biogassanlegg som forvaltes av Innovasjon Norge, testes teknologi for å lage biogass basert på andre råstoff enn avfall, som for eksempel husdyrgjødsel. Støtten for å levere husdyrgjødsel til biogassanlegg er 60 kroner per tonn. Enova tilbyr støtte til virksomheter som vil etablere produksjonsanlegg for biogass.

Satsing på biogass fra husdyrgjødsel kan ifølge NIBIO-rapport nr. 2, 2017 gi bærekraftig erstatning av fossil energi. En del av potensialet er knyttet til småskala gårdsanlegg der biogassen produseres og utnyttes lokalt til oppvarming. Det største potensialet er knyttet til større anlegg for sambehandling med matavfall. Gårdsanlegg og sambehandlingsanlegg har ulike egenskaper med tanke på utnyttelse av biogassen og kostnadsprofil. Samlet sett er det beregnet en årlig samfunnsøkonomisk tiltakskostnad tilsvarende ca. 500 kroner pr. tonn utslippsreduksjon regnet i CO₂-ekvivalenter. Denne kostnaden er lavere enn tidligere anslag, blant annet fordi det er regnet med en positiv verdi av anleggene også etter 2030. Til sammenlikning er den generelle CO₂-avgiften i 2017 på 450 kroner per tonn CO₂. Potensielt utslippskutt er beregnet til vel 58 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2030, om 20 prosent av husdyrgjødsla utnyttes til biogassproduksjon. Om lag en tredjedel av det identifiserte potensialet er knyttet til gårdsbaserte anlegg. I tillegg reduseres utslippene når biogass erstatter fossilt drivstoff. Men det er få slike anlegg i drift i dag, blant annet på grunn av høye investeringskostnader.

Annen teknologi som kan bidra til utslippsreduksjon på gårdsnivå kan for eksempel være utstyr for klimavennlig lagring og spredning av gjødsel, eller lavutslippsteknologier for traktorer og annen redskap. Utslipp av klimagasser fra bruk av redskap er i dag om lag 350 000 tonn CO₂ årlig. Bondelaget har satt mål om fossilfritt jordbruk i 2030. En ny rapport om ulike lavutslippsløsninger for traktorer viser et reduksjonspotensial i størrelsesorden 76 000 tonn CO₂ frem mot 2030, sammenliknet med referansebanen. Potensialet er størst knyttet til at nysalget av traktorer med stor motorstørrelse går over til biogass eller annet biodrivstoff.

Investeringer i utstyr for reduserte utslipp fra arealbruk eller økt opptak av karbon i jordsmonn er også aktuelt i denne sammenhengen. Slike investeringer vil også kunne bidra til å oppfylle andre miljømål. Gjødseltiltak vil for eksempel i mange tilfeller også bidra til målene i vannforvaltningsplanene.

Strengere krav til lagring og spredning av gjødsel er et annet virkemiddel som vil bli vurdert i forbindelse med revisjon av gjødselvareforskriften. NIBIO og NMBU har på oppdrag fra Miljødirektoratet vurdert ulike forslag til krav i gjødselvareforskriften for å redusere klimagassutslipp, ammoniakktap og nitrogenavrenning fra jordbruket, jf. NIBIO-rapport nr. 2 (133), 2016.

Fokus på klimatiltak på gårdsnivå er nytt, og det finnes få utredninger eller annen kunnskap om hvilke praktiske løsninger som mest effektivt kan bidra til utslippskutt. Det nedsettes derfor en arbeidsgruppe som frem til jordbruksforhandlingene 2018 skal gjennomgå eksisterende ordninger for støtte til klimatiltak på gårdsnivå, med sikte på å styrke og målrette innsatsen for reduserte utslipp.

Nær halvparten av utslippene fra jordbruket skyldes metan fra husdyrenes fordøyelse. Fôrkvalitet har stor betydning for utslippsnivå, og flere studier viser at bedre fôrkvalitet også vil kunne bidra til å redusere metanutslippene fra husdyr. I denne sammenhengen er det aktuelt å vurdere tiltak for eksempel over jordbruksavtalen for å bidra til at kvalitetshensyn tillegges større vekt i grovfôrproduksjonen. Slik utslippsregnskapet utarbeides i dag vil ikke effekten av slike tiltak kunne bokføres direkte og rapporteres i det offisielle norske utslippsregnskapet. Klimaeffekten av en mer effektiv matproduksjon som kommer til uttrykk for eksempel gjennom redusert antall husdyr vil imidlertid bli speilet i utslippsregnskapet.

Det er stor usikkerhet omkring klimagassregnskapet for jordbruket, og det er betydelig behov for kunnskap om jordbrukets samlede utslipp og muligheter til utslippsreduksjoner, samt kostnader og konsekvenser av mulige tiltak. Dette presiserer også Stortinget i sin behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling. En fremtidsrettet jordbruksproduksjon. Utslipp fra jordbruk er krevende å måle, da det er stor usikkerhet forbundet med utslippstall fra biologiske prosesser. Det er behov for betydelig kunnskapsutvikling på dette området. Regjeringen vil derfor opprette et teknisk beregningsutvalg som skal se nærmere på metoder for hvordan jordbrukets samlede utslippsregnskap kan videreutvikles og synliggjøres bedre. Utvalget skal settes sammen av eksperter foreslått av jordbruksavtalepartene.

I forbindelse med avtalen om statsbudsjettet for 2017 har Stortinget bedt regjeringen om å innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. For landbruket og fiskerinæringen skal det nedsettes partssammensatte utvalg som får i oppdrag å vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂ avgift for disse sektorene og foreslå andre klimatiltak, under forutsetning av at distriktspolitiske, landbrukspolitiske og fiskeripolitiske målsettinger ivaretas. Status for arbeidet presenteres i forbindelse med statsbudsjettet for 2018.

Det blir arbeidet videre med utvikling av kunnskapsgrunnlag, virkemidler og tiltak for å redusere jordbrukets utslipp av klimagasser. Tiltakene skal være kunnskapsbaserte og kunne måles med relativt sikre metoder. Jordbrukets organisasjoner inviteres til et partssammensatt arbeid der det overordnede målet er å kunne inngå en politisk avtale om hvor mye jordbrukssektoren skal redusere sine utslipp frem mot 2030. Oppfølging av Stortingets vedtak om å vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂-avgift for landbrukssektoren og foreslå andre klimatiltak skal inngå i det partssammensatte arbeidet. Dersom det ikke lykkes å oppnå enighet med landbruket om hvordan sektorens kostnadseffektive andel kan utløses, vil regjeringen ta initiativ til at nødvendige tiltak kommer på plass.

5.5 Industri

Regjeringen vil

• vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Dersom avgift ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes

Det meste av utslippene fra industri og bergverk er omfattet av EUs kvotesystem. Av sektorens samlede CO₂-utslipp i 2015 på 11,9 millioner tonn, var 1,1 millioner tonn ikke omfattet av kvotesystemet. De kvotepliktige utslippene er fremskrevet til 11 millioner tonn i 2030, og de ikke-kvotepliktige til 1,1 millioner tonn i 2030.

Industrivirksomhetene som ikke er underlagt kvoteplikt er for det meste mindre virksomheter, som næringsmiddelindustri, vareproduksjon, asfaltverk og lignende. Utslipp fra disse virksomhetene kommer i hovedsak fra stasjonær forbrenning eller fra produksjonsprosessen (prosessutslipp). Ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien kan imidlertid også komme fra virksomheter som er kvotepliktige, men som har enkelte aktiviteter med utslipp som ikke er kvotepliktige (for eksempel diffuse utslipp av nmVOC og metan fra raffinerier og lystgass fra fullgjødselsproduksjon).

Industrien har redusert utslippene med 40 prosent siden 1990. Det finnes i dag få kommersielt tilgjengelige teknologier for å vesentlig redusere prosessutslipp fra industrien videre. Utvikling av lavutslippsteknologi i industrien er derfor et av de prioriterte innsatsområdene i regjeringens klimapolitikk. Regjeringen varslet i industrimeldingen at det skal opprettes et strategiforum kalt Prosess 21 med deltakere fra industrien, akademia, forvaltningen og virkemiddelapparatet. Forumet skal gi innspill til hvordan vi best kan få til en utvikling i retning av minimale utslipp fra prosessindustrien i 2050 og samtidig ha en bærekraftig vekst i industrisektoren.

For de fleste virksomheter med utslipp fra stasjonær forbrenning finnes det i dag gode muligheter for både energieffektivisering, elektrifisering eller konvertering til alternative brensler. Ifølge Miljødirektoratets beregninger kan slike tiltak i mange tilfeller være lønnsomme. Miljødirektoratet har utredet tiltak som kan gi en samlet reduksjon av ikke-kvotepliktige CO₂-utslipp fra industrien i perioden 2021-2030 på 3,6 millioner tonn. Miljødirektoratet vurderer at de fleste av disse tiltakene har en samfunnsøkonomisk tiltakskostnad under 500 kroner per tonn CO₂- ekvivalenter. Anslagene er usikre og følsomme for hvilke forutsetninger som legges til grunn.

Utslipp fra stasjonær forbrenning i ikke-kvotepliktig industri er i utgangspunktet priset gjennom CO₂-avgiften på mineralske produkter. Mineralolje ilegges generell sats med 450 kroner per tonn CO₂, med unntak av treforedlings-, fiskemel- og sildemelindustrien som er ilagt redusert sats. Det er også redusert avgiftssats for naturgass og LPG som leveres til industri og bergverk og benyttes i forbindelse med selve industriprosessen. Enkelte utslipp i industrien er verken omfattet av avgift eller kvoteplikt. Omfanget av slike utslipp må vurderes nærmere.

Regjeringen vil vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Likt avgiftsnivå for ikke-kvotepliktige utslipp vil sikre at de kostnadseffektive tiltakene utløses på tvers av sektorer. Det vises til omtale av CO₂-avgiften i kapittel 5.2.2

Dersom CO₂-avgiften ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel skal andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver, herunder direkte regulering gjennom forurensningsloven eller frivillige avtaler.

Forurensningsloven kan bidra til en bransjetilpasset virkemiddelbruk, som i samspill med virkemiddelapparatet for forskning og innovasjon og eventuelle andre generelle virkemidler kan bidra til teknologiutvikling og reduserte utslipp. I noen tilfeller vil det kunne være aktuelt for forurensningsmyndighetene å bidra til at aktører som søker om utslippstillatelse undersøker hvordan virksomheten kan innrettes for å redusere klimagassutslipp. Krav om energieffektivisering og om bruk av utslippsreduserende teknologi, kan også stilles til kvotepliktig industri.

Enova støtter prosjekter i ikke-kvotepliktig industri med mål om blant annet å redusere utslipp av klimagasser. Gjennom sine programmer for ny teknologi, energi- og klimatiltak og energiledelse støtter Enova innovative, energieffektive og miljøvennlige løsninger som også kan ha spredningspotensial utenfor Norge.

I tillegg til å redusere egne utslipp har industrien også flere viktige roller å spille i overgangen til lavutslippssamfunnet. Et viktig bidrag er dens rolle som leverandør av klimavennlige løsninger for andre deler av næringslivet og til andre sektorer, både i Norge og internasjonalt. Overgangen til lavutslippssamfunnet krever utvikling av nye produkter, tjenester og løsninger som kan erstatte aktivitet som medfører utslipp. Gjennom industriens kompetanse om forhold som teknologi, materialer og energibruk, er resten av samfunnet i stor grad avhengig av at industrien klarer å utvikle miljøvennlige løsninger for andre sektorer.

5.6 Petroleum

Regjeringen vil

• vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Dersom avgift ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes

Totale utslipp fra olje- og gassutvinning var 15,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2015. Størstedelen av utslippene er omfattet av EUs kvotesystem og er også CO₂-avgiftspliktig. Sammen med andre virkemidler25 har dette bidratt til at utslippene ved utvinning per produsert enhet i gjennomsnitt er lave i et internasjonalt perspektiv. Den samlede virkemiddelbruken er anslått å ha redusert de årlige utslippene fra petroleumsvirksomheten med 5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Boks 5.22 Bøyelastere som med støtte fra Enova gjør bruk av VOC-gasser

Når bøyelastere laster råolje ved en plattform dannes det klimagasser med høyt energiinnhold. Mange av bøyelasterne som opererer på sokkelen har effektive anlegg for å fange opp og kondensere denne gassen, og enkelte har også utnyttet kondensatet til ulike formål om bord. Teekay fikk i 2017 tilsagn om støtte fra Enova på 133 millioner kroner til bygging av 4 nye bøyelastere som tar i bruk denne VOC-gassen som drivstoff. Teknologien som tas i bruk på disse skipene blander VOC-gassen med LNG, før blandingen benyttes direkte i skipets hovedmaskineri. I tillegg skal batterier om bord redusere behovet for maskinkraft. Til sammen kutter disse tiltakene LNG-forbruket med 34 prosent. Dette er et klimaprosjekt hvor Teekay griper tak i et avfallsproblem og gjør det til en ressurs. Prosjektet vil kunne sette en ny standard for transport av olje fra plattform og vil kunne ha betydelig spredningseffekt både nasjonalt og internasjonalt.

Prosjekter som dette er viktige fordi de verifiserer ny teknologi og bidrar til å ta ned kostnader knyttet til risiko, utvikling, testing og produksjon. Dette gjør at flere aktører vil vurdere å bygge skip med denne teknologien.

Foto: Teekay

Ikke-kvotepliktige utslipp sto i 2015 for omkring 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter og vil ifølge fremskrivningene holde seg omtrent på dette nivået frem til 2030 ved en videreføring av eksisterende virkemidler. Dette gir akkumulerte utslipp på 11,4 millioner tonn over perioden 2021-2030. Utslippstallene for landanleggene er hovedsakelig basert på målinger. Tallene for utslipp fra sokkelen er derimot i stor grad basert på beregninger, og det er knyttet betydelig usikkerhet til de beregnede utslippstallene som foreligger i dag. Beregningsmetodene for kaldventilering og diffuse utslipp fra sokkelen vil oppdateres i løpet av året, og tall basert på nye metoder vil rapporteres fra og med 2018. Det vurderes som sannsynlig at disse utslippstallene fra sokkelen vil være lavere med bruk av nye metoder. Fremskrivningen av de ikke-kvotepliktige utslippene fra sektoren vil trolig også endre seg, ettersom kaldventilerte og diffuse utslipp fra sokkelen utgjør en stor del av de samlede ikke-kvotepliktige utslippene i sektoren.

De ikke-kvotepliktige utslippene kommer i hovedsak fra følgende aktiviteter:

• kaldventilering offshore og på landanleggene (planlagte operasjonelle utslipp av hensyn til sikkerhet)

• diffuse utslipp offshore og på landanleggene (eksempelvis lekkasjer fra flenser og ventiler)

• avdamping ved lasting og lagring av råolje og andre petroleumsprodukter

• energibruk ved leteboring utenom eksisterende felt

• energibruk ved produksjonsboring når mobile rigger med mindre enn 20 MW effekt benyttes

Utslippene består i stor grad av metan og nmVOC26-forbindelser, og det er kaldventilering og diffuse utslipp som utgjør størsteparten av utslippene.

Eksisterende virkemidler

Generelle økonomiske virkemidler, som kvoteplikt eller CO₂-avgift, legger til rette for desentraliserte, kostnadseffektive og informerte tiltak, der forurenser betaler. Slike virkemidler egner seg godt i tilfeller der utslipp kan måles eller beregnes med tilfredsstillende nøyaktighet. CO₂-avgiften omfatter ikke-kvotepliktige utslipp fra kaldventilering som beregnes eller måles, samt enkelte andre mindre ikke-kvotepliktige utslipp. Som en del av oppfølgingen av forslagene til Grønn skattekommisjon ble avgiftssatsen på naturgass som slippes ut til luft på sokkelen økt fra 1,02 kroner til 7,16 kroner per Sm³ naturgass fra 1. januar 2017. Avgiftsnivået per tonn CO₂-ekvivalent er dermed på samme nivå som avgiften per tonn CO₂-ekvivalent for naturgass som forbrennes for disse utslippene. Kaldventilering, diffuse utslipp og utslipp fra lasting og lagring av råolje og andre petroleumsprodukter er underlagt direkte reguleringer i tillatelser i medhold av forurensningsloven. Denne reguleringen gjelder uavhengig av om utslippene er ilagt avgift. Kravene skal som hovedregel være basert på hva som er beste tilgjengelige teknikker (BAT).

Utslipp av nmVOC fra råoljelasting reguleres gjennom en utslippsgrense fastsatt i tillatelser etter forurensningsloven. Reguleringen åpner for at operatørene kan samarbeide om utslippsreduksjoner, ved at utslippsgrensen anses å være oppfylt så fremt gjennomsnittlig utslipp ved alle lastepunktene på sokkelen ligger under den fastsatte grensen. Som følge av ny teknologi og myndighetskrav, samt redusert oljeproduksjon, har utslippene av nmVOC siden starten av 2000-tallet blitt redusert fra over 200 000 tonn til under 50 000 tonn. Reguleringen bidrar også indirekte til å begrense utslippene av metan.

Videre stiller Miljødirektoratet utredningskrav i medhold av forurensningsloven til virksomhetene, for å fremme kunnskap og kompetanse om mulige utslippsreduksjoner og tiltaksmuligheter. Eksempelvis krevde Miljødirektoratet i 2016 at alle operatører på norsk sokkel rapporterte om tiltaksmuligheter og -kostnader for å redusere metanutslipp. Enova støtter prosjekter i petroleumssektoren med mål om blant annet å redusere ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser. Gjennom sine programmer for ny teknologi, transport og energiledelse støtter Enova innovative, energieffektive og miljøvennlige løsninger som også kan ha spredningspotensial utover petroleumssektoren.

Tiltaksvurderinger

Miljødirektoratet anslår at det kan være et potensial for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp med om lag 900 000 tonn CO₂–ekvivalenter akkumulert i perioden 2021–2030 til en kostnad under 500 kroner per tonn. Anslaget knytter seg til lasting og lagring av råolje offshore, samt kaldventilering. Det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene for kostnad og potensial, blant annet som følge av overgangen til nye beregningsmetoder. Det arbeides med å kartlegge muligheter for utslippsreduksjoner fra landanleggene, som vil kunne komme i tillegg.

Økt gjenvinning av metan og nmVOC ved råoljelasting offshore anslås ifølge Miljødirektoratet å kunne gi opptil 365 000 tonn CO₂-ekvivalenter i utslippsreduksjoner i perioden 2021–2030, med en beregnet samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Anslaget baserer seg på at alle skytteltankere på norsk sokkel installerer VOC-håndteringsteknologi innen 2030, noe som vil øke gjenvinningsgraden fra i overkant av 60 prosent til 95 prosent for nmVOC og til 75 prosent for metan.

Miljødirektoratet anslår at utslippene fra kaldventilering og diffuse utslipp kan reduseres med om lag 500 000 tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030 til en kostnad under 500 kroner per tonn, blant annet ved at det installeres utstyr for å sende avgasser fra ulike kilder i retur til prosessen (gjenvinning) eller til fakkel der de brennes. Tiltakene forutsetter ombygginger av rørsystemer og andre produksjonselementer, som av sikkerhetsgrunner bare kan skje under driftsstans. Det er derfor noe usikkerhet om kostnadsnivået ved slike tiltak på eksisterende innretninger, samtidig som det må antas at kostnadene vil variere betydelig fra prosjekt til prosjekt. Nye innretninger med prosessanlegg kan utformes for å gi lavere utslipp av metan til lave tilleggskostnader, men det kan være innretningsspesifikke unntak.

Regjeringens hovedvirkemiddel mot ikke-kvotepliktige utslipp er CO₂-avgiften og andre avgifter på utslipp av klimagasser. Avgiftsøkningen på naturgass som slippes ut til luft, som ble gjennomført 1. januar 2017, stiller operatørene overfor en betydelig pris på utslipp og må forventes å bidra til utslippsreduksjoner. Regjeringen vil vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Regjeringen vil også vurdere om det er hensiktsmessig å forsøke å inkludere flere av utslippskildene i petroleumsvirksomheten i kvotesystemet. Dersom økonomiske virkemidler ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes.

5.7 Energiforsyning

Regjeringen vil

• innføre prising av utslipp av klimagasser fra avfallsforbrenningsanlegg

• vurdere å innføre CO₂-avgift på det generelle nivået for utslipp av klimagasser fra forbrenning av avfall fra 1.1.2018 og/eller vurdere å inkludere utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg i det europeiske kvotesystemet på bedriftsnivå.

• sette i gang en ekstern utredning av fremtidig energiforsyning på Svalbard, i tråd med beskrivelsen i revidert nasjonalbudsjett 2017

De ikke-kvotepliktige CO₂-utslippene fra energiforsyning var på 1,0 millioner tonn i 2015 og er fremskrevet til 1,0 millioner tonn i 2030. Utslippene kommer hovedsakelig fra avfallsforbrenning, som utgjorde knapt 0,9 millioner tonn i 2015. I tillegg er det utslipp fra fyring med fyringsolje og naturgass i fjernvarmeanlegg som ikke er kvotepliktige, samt fra elektrisitets- og varmeproduksjon på Svalbard.

EUs klimakvoteregelverk skiller mellom forbrenning av avfall i avfallsforbrenningsanlegg og samforbrenningsanlegg. Avfallsforbrenningsanlegg er etter EUs kvotedirektiv unntatt fra kvoteplikt. Begrunnelsen synes å være et ønske om å ha lavest mulig terskel for bortskaffing av avfall. Samforbrenningsanlegg er kvotepliktige. Samforbrenningsanlegg er anlegg som brenner avfall, men hvor hovedformålet er et annet enn å bortskaffe avfall, for eksempel energiproduksjon til industriformål. Skillet mellom avfallsforbrenningsanlegg og samforbrenningsanlegg medfører en skjevhet på det norske avfallsmarkedet, der noen anlegg som forbrenner avfall er kvotepliktige mens andre anlegg ikke har kvoteplikt. De ikke-kvotepliktige avfallsforbrenningsanleggene står per i dag ikke overfor noen pris på utslipp av klimagasser. Regjeringen vil innføre prising av utslipp av klimagasser fra avfallsforbrenningsanlegg.

I forbindelse med avtalen om statsbudsjettet for 2017 har Stortinget bedt regjeringen om å innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. Oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak om å innføre det generelle nivået på CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor vil kunne innebære at avfallsforbrenningsanleggene som ikke er kvotepliktige får CO₂-avgift på det generelle nivået fra 2018. En alternativ måte å prise disse utslippene på vil være å inkludere dem i det europeiske kvotesystemet for virksomheter. Kvoteplikt på avfallsforbrenning vil kunne bidra til å oppheve dagens forskjellsbehandling innad på avfallsmarkedet, der tre av femten anlegg er kvotepliktige. Regjeringen vil vurdere å innføre CO₂-avgift på det generelle nivået for utslipp av klimagasser fra forbrenning av avfall fra 1.1.2018 og/eller vurdere å inkludere utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg i det europeiske kvotesystemet på bedriftsnivå. Det vises for øvrig til omtale av CO₂-avgiften i kapittel 5.2.2.

I tillegg til utslipp fra forbrenning av avfall er det utslipp fra annen stasjonær forbrenning i ikke-kvotepliktige virksomheter. Disse utslippene er i utgangspunktet priset gjennom CO₂-avgiften på mineralske produkter. Mineralolje ilegges generell sats med 450 kroner per tonn CO₂. Det er redusert avgiftssats for naturgass og LPG som leveres til industri og bergverk og benyttes i forbindelse med selve industriprosessen.

Stortinget har bedt regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til virkemidler for å fase ut fossil olje i fjernvarme og gjøre fjernvarme mest mulig ressurseffektiv, jf. vedtak 455 (2015). Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om dette i statsbudsjettet for 2018.

Det påløper ikke CO₂-avgift ved produksjon på eller innførsel av varer til Svalbard. Ved utførsel av varer fra Norge til Svalbard beregnes det som hovedregel ikke CO₂-avgift, ev. kan beregnet avgift refunderes. Bruk av mineralske produkter i kraft- og varmeproduksjon på Svalbard er derfor ikke ilagt CO₂-avgift. Utslippene på Svalbard er regulert av Miljødirektoratet i henhold til svalbardmiljøloven, hvor det blant annet er gitt tillatelser til utslipp fra kullkraftproduksjon i Longyearbyen og Barentsburg. I tillatelsen til det kullfyrte kraftvarmeverket i Longyearbyen er det fastsatt konkrete utslippsgrenser for utslipp til luft for CO, CO₂, NO_x, SO₂ og støv. Et nytt renseanlegg for utslipp ved kraftvarmeanlegget ble satt i drift i 2016. Det har parallelt vært utført oppgraderinger ved kraftvarmeverket som er ventet å forlenge levetiden med 20–25 år fra oppgraderingen startet i 2013.

I forbindelse med behandling av svalbardmeldingen (Meld. St. 32 (2015–2016)) ba Stortinget Regjeringen om å sette i gang en bred utredning av mulighetene for fremtidig energiforsyning på Svalbard, basert på bærekraftige og fornybare løsninger.27

5.8 Bygg

Regjeringen vil

• innføre forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger fra 2020 for grunnlast (hovedoppvarming) og for spisslast (tilleggsoppvarming) av næringsbygg (yrkesbygg)

• sende på høring et forslag til tilleggsregulering som forbyr bruk av mineralolje til oppvarming av driftsbygninger i landbruket og midlertidige bygninger

• utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra bruk av mineralolje i fjernvarme til oppvarming av bygninger

• utrede muligheten for reduksjon av bruk av mineralolje til oppvarming og bygningstørking ved bygge- og anleggsplasser

• utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra bruk av gass til oppvarming av bygninger

Ikke-kvotepliktige utslipp fra oppvarming av bygg var i 2015 på 1,2 millioner tonn CO₂. Fremskrevne utslipp i 2030 er på 0,5 millioner tonn. Mineralolje og gass til oppvarming av bygg ilegges CO₂-avgift på mineralske produkter. CO₂-avgiften på mineralolje og gass tilsvarer 450 kroner per tonn CO₂ i 2017. Mineralolje er i tillegg ilagt grunnavgift på mineralolje. Avgiftene gir insentiver til redusert bruk av mineralolje og gass til oppvarming av bygg. Enova og Innovasjon Norge har egne tilskuddsordninger for overgang fra fossile til fornybare oppvarmingsløsninger i bygg.

Et forslag til forskrift om forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger er offentliggjort og notifisert til ESA. Forbudet vil formelt vedtas etter at notifiseringen er gjennomført i tråd med EØS-høringsloven. Dette vil ta minimum tre måneder fra tidspunktet for notifiseringen. Forbudet omfatter bruk av mineralolje til både grunnlast (hovedoppvarming) og spisslast (tilleggsoppvarming).

Det er fortsatt gjenstående utslipp fra fossil oppvarming som ikke er omfattet av forbudet. Regjeringen har sendt på høring et forslag til tilleggsregulering som forbyr bruk av mineralolje til oppvarming av driftsbygninger i landbruket og midlertidige bygninger.

Videre vil regjeringen utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra gass til oppvarming av bygninger. Regjeringen vil også utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra bruk av mineralolje i fjernvarme til oppvarming av bygninger (se omtale i kapittel 5.7 om energiforsyning). Utslipp fra fyring med ved til oppvarming omtales i kapittel 5.11.

Det er relativt betydelige utslipp fra bruk av fossile brensler til oppvarming og bygningstørking på bygge- og anleggsplasser. Utslipp fra bruk av mineralolje og gass til oppvarming i bygge- og anleggsvirksomheten utgjorde henholdsvis 73 000 tonn og 62 000 tonn CO₂ i 2015. I tillegg er det utslipp fra transport og anleggsmaskiner. Det må være et mål at bygge- og anleggsplassene er mest mulig fossilfrie i fremtiden. Det er behov for mer kunnskap om tilgjengeligheten av ikke-fossile alternativer til oppvarming og bygningstørking, og kostnadene ved å ta i bruk disse. Regjeringen vil i løpet av 2017 utrede muligheten for reduksjon av bruk av mineralolje til oppvarming og bygningstørking ved bygge- og anleggsplasser. Fossile brensler brukes i dag til ulike formål på byggeplassene, og utredningen bør belyse reduksjonspotensial ved utfasing for ulike bruksområder, herunder klimaeffekt og kostnader for samfunnet og enkeltaktører. Utredningen vil belyse tilgjengeligheten av alternative energikilder, herunder eventuelle geografiske forskjeller når det gjelder tilgang på alternativer, samt hvordan investeringene/kostnadene ved utfasing står i forhold til utslippsreduksjonene. I arbeidet legges det opp til dialog med bygge- og anleggsnæringen. Arbeidet vil sees i sammenheng med regjeringens utarbeidelse av en handlingsplan for fossilfrie bygge- og anleggsplasser innen transportsektoren, se kapittel 5.3.7.

Byggsektoren står i dag for om lag 40 prosent av netto innenlands energibruk i Norge, men bare om lag 2 prosent av de samlede klimagassutslippene. I 2030 forventes utslippene å utgjøre 0,7 prosent av klimagassutslippene. Dette står i sterk kontrast til land der fossile energibærere fortsatt dominerer varme- og kraftforsyningen. Energieffektivisering i bygg vil derfor ha liten effekt på klimagassutslipp i Norge ettersom det meste av det stasjonære energiforbruket i Norge dekkes av fornybare kilder. Effektiv og klimavennlig bruk av energi er imidlertid en sentral del av energipolitikken frem mot 2030, som ble lagt frem i Meld. St. 25 (2015–2016).

5.9 F-gasser i produkter

Regjeringen vil

• Revidere produktforskriften for å implementere Kigali-endringene i Montrealprotokollen om nedfasing av HFK, samt vurdere tiltak, herunder økt tilsyn og oppfølging, for å styrke etterlevelsen av eksisterende virkemidler med mål om å redusere utslipp av HFK og andre f-gasser ytterligere

Fluorerte klimagasser, eller f-gasser, omfatter gassgruppene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK), samt svovelheksafluorid (SF₆). Bortsett fra utslipp av PFK fra aluminiumsindustri er disse industrielt fremstilte gasser med høy GWP100-verdi28 som benyttes i teknisk utstyr og forbruksprodukter, samt i noen prosesser. F-gasser i produkter tilhører ikke-kvotepliktig sektor. I 2015 utgjorde utslippene av f-gasser fra produkter 2,4 prosent av de totale norske klimagassutslippene.

HFK-gasser

HFK-gasser står for hoveddelen av Norges utslipp av f-gasser. Utslipp av HFK har økt kraftig i Norge siden 1990-tallet, og utgjorde i 2015 1,23 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det vil si 2,3 prosent av norske klimagassutslipp. Fremskrivningene viser at HFK-utslippene vil gå ned i tiden fremover som følge av eksisterende og planlagte reguleringer. Utslippene er forventet å være kun 0,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2030. HFK benyttes i hovedsak som kuldemedium i kjøle-/fryseutstyr, luftkondisjonering og varmepumper, og har i økende grad blitt tatt i bruk som erstatning for ozonnedbrytende gasser.

I 2003 ble det innført en særavgift på HFK. Avgiften ilegges ved innførsel eller innenlandsk produksjon av HFK. Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det er ikke produksjon av HFK i Norge, og avgiften omfatter derfor i praksis kun import. Avgiftsnivået er økt vesentlig de siste årene fra om lag 230 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2013 til 450 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter i 2017. Avgiften på HFK er på samme nivå som den generelle CO₂-avgiften i ikke-kvotepliktig sektor, regnet i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter (mer om dette i kapittel 5.2.2).

HFK-gassene er også regulert i forskrifter under forurensingsloven, veitrafikkloven og produktkontrolloven. I forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) er HFK-gassene definert som farlig avfall. Tilsiktede utslipp er derfor forbudt, og det er krav til forsvarlig håndtering av gassene når produkter med gassen tas ut av bruk. For gass som leveres inn til destruksjon utbetales en refusjon tilsvarende avgiftssatsen. Bruk av HFK-gasser i luftkondisjonering i kjøretøy er regulert i forskrift om tekniske krav og godkjenning av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften). I forskrift om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) stilles det krav til forsvarlig håndtering av HFK-gasser, lekkasjekontroller, sertifisering for personell og bedrifter som håndterer gassen samt forbud mot bruk i enkelte produkter. Forskriften implementerer EUs forordning om fluorholdige gasser fra 2006.

De overnevnte virkemidlene har bidratt til at veksten i utslipp av HFK er dempet og nå har flatet ut på omtrent to prosent av de totale klimagassutslippene. Utslippene av HFK gikk ned i 2015 for første gang siden disse gassene ble tatt i bruk. Foreløpige tall viser at utslippene gikk opp igjen i 2016. Avgiften og refusjonsordningen har gitt betydelige insentiver til å velge løsninger som bruker gasser med lav GWP100-verdi ved nyinvesteringer, samt prioritere vedlikehold av anlegg. Fremskrivningene viser som nevnt at utslippene av HFK vil reduseres frem mot 2030. EUs reviderte forordning om fluorholdige gasser fra 2014 er tatt inn i fremskrivningene og bidrar særlig til dette. Forordningen inneholder blant annet flere forbud mot bruk av HFK-gasser med høy GWP100-verdi. Den reviderte forordningen er ikke innlemmet i EØS-avtalen ennå, men utkast til revidert produktforskrift for å gjennomføre forordningen i norsk rett har vært på høring høsten 2016.

Norge skal implementere Kigali-endringene i Montrealprotokollen. I 2016 vedtok partene til protokollen endringer i avtalen som sørger for en global nedfasing av forbruk og produksjon av HFK-gasser. Siden Norge ikke har produksjon av HFK vil Kigali-endringene utelukkende ha betydning for import. For videre redegjørelse av Norges forpliktelser i henhold til Kigali-endringene vises det til Prop. 103 S (2016–2017) om samtykke til ratifikasjon.

Det er potensiale for å redusere utslippene av HFK utover det som ligger i fremskrivningene. Å styrke etterlevelsen av de delene av regelverket som er rettet mot å minimere lekkasje fra utstyr kan bidra til å redusere utslipp. Dette innebærer økt etterlevelse av EU-forordningens krav til regelmessig lekkasjetesting av større anlegg, samt kontroll av at personell og bedrifter som utfører arbeid på utstyr innehar de nødvendige sertifikater. Dersom næringen i større grad etterlever regelverket, viser et anslag fra Miljødirektoratet at de akkumulerte utslippene fra 2021 til 2030 kan reduseres med 500 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Regjeringen vil legge til rette for styrket tilsyn- og informasjonsarbeid knyttet til lekkasjetesting av større anlegg.

Mengden av HFK-gasser som årlig importeres er omtrent ti ganger så høy som den mengden som samles inn. Svært lite eksporteres. Gassen går inn i utstyr og slippes ikke ut direkte, men det vil alltid være en del naturlige lekkasjer. Oppsamling av gass er lovpålagt og for større utstyr gir refusjonsordningen et sterkt incentiv til å samle opp gass. Det er imidlertid grunn til å anta at det er et betydelig potensiale for økt innsamling av gass. Dette gjelder særlig gass fra små enheter som kjøretøy og private varmepumper, hvor incentivene fra refusjonen alene ikke er sterke nok til å sikre en forskriftsmessig behandling av gassen. Regjeringen vil se nærmere på hvordan systemet for innlevering og destruksjon kan forbedres.

HFK-gassene har varierende levetid i atmosfæren, men de fleste HFK-gassene har kort levetid i atmosfæren sammenliknet med CO₂. Tiltak som reduserer disse kortlevde klimagassene gir dermed en tilleggsgevinst i form av redusert klimaeffekt på kort sikt, noe som bidrar til å bremse oppvarmingshastigheten. Dette er beregnet i Miljødirektoratets rapport fra 2015 med tittel «Klimatiltak mot 2030 – Klimaeffekt på kort sikt og helseeffekter».

SF₆

SF₆ stod i 2015 for 0,1 prosent av de norske klimagassutslippene. Lekkasjeutslipp fra gassisolerte høyspentbrytere er i dag den dominerende kilden til disse utslippene. En frivillig avtale mellom Miljøverndepartementet og elektrobransjen om reduksjoner i utslipp var effektiv mellom 2002 og 2010. Effekten av denne avtalen antas å gjelde også i dag og har sammen med regulering i EU-forordningen om fluorholdige gasser ført til at disse utslippene er redusert med 75 prosent siden 2002.

Det antas at det ikke er ytterligere potensial for å redusere lekkasjer i denne sektoren og fokus fremover bør derfor være på å redusere økningen av installert mengde gass i utstyr. Dette kan oppnås gjennom alternative isolatorgasser til SF₆ (kun tilgjengelig for mindre brytere) og gjennom å bruke mer arealkrevende luftisolerte anlegg (relevant for store brytere). Særlig fokus bør være på de planlagte store utbyggingene av stamnettet for høyspenning. Regjeringen vil vurdere virkemidler og tiltak som reduserer utslipp av SF₆ fra høyspentanlegg.

PFK

Utslippene av PFK fra produkter er i dag ubetydelige og forventes å forbli det. PFK-gasser er omfattet av samme særavgift og refusjonsordning som HFK-gassene.

5.10 Andre kilder

Det er også en del utslipp fra andre ikke-kvotepliktige kilder enn de som er beskrevet så langt. Avfallsdeponering er den klart viktigste kilden med 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2015. Disse utslippene er ventet å gå ned mot 500 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2030 på grunn av regulering av deponering. Utslippene fra avløp- og avløpsrensing var i 2015 på over 100 000 tonn CO₂-ekvivalenter. I tillegg kommer utslipp fra lystgass til sykehus, spraybokser, CO₂ fra bruk av smøreoljer i motorer og CO₂ fra kalking av jordbruksareal, løsemidler, gass- og bensindistribusjon, kalking av industriavfall og kompostering mv. Vi har i dag lite kunnskap om mange av disse kildene, og om hvordan utslippene kan reduseres.

5.11 Virkemidler spesifikt rettet mot svart karbon og andre kortlevde klimaforurensere

Kortlevde klimaforurensere er gasser og partikler som primært har innvirkning på klima de første 10 årene etter at de er sluppet ut og som har oppvarmende eller avkjølende klimaeffekt. Dette omfatter de oppvarmende komponentene metan (CH₄), svart karbon (BC), troposfærisk ozon (ozon nær bakken), og noen hydrofluorkarboner (HFKer), samt avkjølende komponenter som organisk karbon (OC) og svoveldioksid (SO₂). Siden kortlevde klimaforurensere har kort levetid i atmosfæren gir reduksjon rask effekt og kan derfor redusere den globale oppvarmingshastigheten. Ifølge FNs miljøprogram kan tiltak for å redusere kortlevde klimaforurensere redusere den globale oppvarmingen med omlag 0,5 grader innen 2050.29 Innsatsen på kortlevde klimaforurensere må likevel komme i tillegg til økt innsats på å redusere langlevde klimagasser som CO₂. Økt innats på kortlevde vil bidra til å utfylle innsatsen på langlevde, samtidig som en også høster andre fordeler ved bedre luftkvalitet, helse og jordbruksproduktivitet.

Svart karbon er en partikkel og ikke en klimagass. Den inngår ikke i utslippsregnskapet for klimagasser og dermed heller ikke i utslippsforpliktelsen for 2030. Utslipp av svart karbon kan likevel ha en klimaeffekt. Svart karbon er en bestanddel av fine partikler (PM) og dannes hovedsakelig gjennom ufullstendig forbrenning av fossilt brennstoff, biobrensler og biomasse, i tillegg til slitasje på vei og dekk. Mange bruker begrepet sot om svart karbon, selv om sot inneholder mer enn karbon. Levetiden i atmosfæren er kun få dager til få uker og svart karbon rekker derfor ikke å bli transportert over store avstander. Svart karbon har en særskilt oppvarmende effekt når det slippes ut i nærheten av de arktiske områdene. I tillegg til at svart karbon absorberer solstråling i atmosfæren, vil de svarte partiklene som avsettes på snø- og isflater også absorbere solvarme. Dette vil påskynde snø- og issmelting og dermed bidra til å redusere refleksjonen av varmestråler og øke varmeopptaket på jordoverflaten, noe som kalles albedoeffekt. Det finnes ingen omforent metode for å regne oppvarmingspotensialet av svart karbon. Nærhet til polområdene tilsier imidlertid at norske utslipp av svart karbon har høyere klimaeffekt per tonn sammenlignet med utslipp i resten av verden (Miljødirektoratet 2013).30

Norske utslipp av svart karbon var i 2013 på om lag 3,8 kilotonn, en reduksjon på 20 prosent fra 1990. De største utslippskildene er vedfyring, innenriks sjøfart og fiske og veitrafikk (dieseldrevne kjøretøy). Utslipp av partikler består av ulike andeler svart karbon og organisk karbon (OC) avhengig av utslippskilden. Ved utarbeidelse av klimatiltak er det viktig å fokusere på utslipp hvor andelen svart karbon er høy. For tiltak rettet mot en kilde med en høy andel av organisk karbon, som eksempelvis utslipp fra vedfyring, vil klimagevinsten bli vesentlig mindre og potensielt negativ på hundre års tidshorisont (dvs. avkjølende effekt). Implikasjonen er at vedfyringstiltak vil kunne ha positiv klima- og helseeffekt på kort sikt mens tiltakene primært er helsetiltak i et langsiktig perspektiv.

På utenriksministermøtet i Arktisk råd 11. mai 2017 ble det enighet om et felles mål for å redusere utslipp av svart karbon. Sammen skal de arktiske landene redusere sine utslipp av svart karbon med mellom 25 og 33 prosent innen 2030, sammenlignet med 2013.

Utslipp av svart karbon er i dag ikke avgiftsbelagt. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) viste til at utslippet av sot prinsipielt sett bør avgiftsbelegges. Utvalget presiserte at sot ikke inngår i den norske utslippsforpliktelsen og at en klimaavgift på sot derfor bare er relevant dersom Norge ønsker å bidra til utslippsreduksjoner utover utslippsforpliktelsen. Utvalget la likevel til grunn at Norge har et ansvar for utslipp som finner sted på norsk territorium. De viste til at det er usikkerhet ved størrelsen på oppvarmingspotensialet og at det kan stilles spørsmål ved treffsikkerheten til en avgift. Utvalget anbefalte likevel at det det innføres et sotelement i CO₂-avgiften på mineralolje, men at avgiftsnivået må vurderes nærmere. Det kan være argumenter for å vurdere muligheten for å innføre et sotelement i CO₂-avgiften på mineralolje slik grønn skattekommisjon anbefaler. Dette bør gjøres i lys av ytterligere kunnskap om klimaeffekten av svart karbon.

En utredning foretatt på oppdrag av Miljødirektoratet31 viser at tiltak rettet mot å redusere utslipp fra vedfyring i gamle ovner med ufullstendig forbrenning vil kunne ha betydelig helseeffekt og dermed være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Slike tiltak vil kunne bidra til å oppnå forurensningsforskriftens grenseverdier og de nasjonale målene på lokal luftkvalitet (PM₁₀ og PM_2,5). Rapporten beskriver noen eksisterende virkemidler for å få redusert utslippene fra vedfyring. Støtteordninger for å bytte ut gamle ovner finnes i enkelte kommuner og disse kan ifølge rapporten utvides og styrkes. I tillegg kan det gis støtte for å iverksette tiltak som bedre vedlikehold, elektrostatisk partikkelrensing og bedret trekkregulering. Kommunen kan regulere utslipp fra vedfyring hvis det er fare for brudd på forurensningsforskriftens minstekrav til svevestøv. I rapporten pekes det på at forbud mot bruk av eldre ovner med høye utslipp kan vurderes enten på permanent basis eller i perioder og/eller områder med høye svevestøvnivåer. Sett i lys av at tiltakene er svært samfunnsøkonomiske lønnsomme, kan det være grunnlag for å vurdere statlige tilskudds-/belønningsordninger som kan støtte opp under kommunenes arbeid med å redusere utslipp fra vedfyring, med særlig prioritet til områder hvor en kan oppnå betydelige helsegevinster.

5.12 Skog og annen arealbruk (LULUCF)

Regjeringen vil

• videreføre og vurdere styrking av satsingene på gjødsling av skog, skogplanteforedling og økt plantetetthet

• fortsette arbeidet med å forbedre oppfølgingsrutinene for plikten til å forynge skogen etter hogst

• bidra til økt bruk av tre i bygg, og vurdere tiltak som kan bidra til å øke lageret av karbon i langlevde treprodukter

• utrede konsekvenser og tiltakskostnader ved ulike innretninger av et forbud mot hogst av ungskog. Utredningen skal baseres på hva som er det optimale tidspunktet for avvirkning av skog henholdsvis ut fra klimahensyn og verdien på tømmeret

5.12.1 Utslipp og opptak

Ifølge rapporteringen til FNs klimakonvensjon hadde sektoren skog og annen arealbruk (LULUCF – Land Use, Land Use Change and Forestry) i 2015 et netto opptak på totalt 24,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Skogarealene stod for et nettoopptak på 29 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Det høye karbonopptaket i norsk skog er et resultat av omfattende skogplanting og aktiv skogskjøtsel i andre halvdel av 1900-tallet, samt at hogstnivået har vært betydelig lavere enn tilveksten. I tiårene fremover vil skogen som ble plantet på 1950- og 1960-tallet nå hogstmoden alder, slik at tilveksten og CO₂-opptaket avtar. Samtidig har det vært lavere investeringer i skog de siste tiårene. Fremskrivningene viser derfor en nedadgående trend for karbonopptaket i norske skoger.

Utslippet fra sektoren skog og annen arealbruk utgjorde om lag 4,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2015. Alle arealkategorier utenom skog bidrar til utslipp, og den største kilden er arealbruksendringer fra skog og myr til bebyggelse og jordbruksarealer. Utslipp fra avskoging stod for snaut 2,3 millioner tonn CO₂ i 2015. Europakommisjonen har foreslått et eget regelverk for skog- og arealbrukssektoren som innebærer at sektoren blir en tredje pilar i EUs klimaregime. Kommisjonens forslag til regelverk er nærmere omtalt i meldingens kapittel 4.

5.12.2 Klimatiltak i sektoren skog og annen arealbruk (LULUCF)

5.12.2.1 Innledning

Ifølge FNs klimapanel spiller sektoren skog og annen arealbruk en viktig rolle i klimapolitikken. Skogressursene tar opp CO₂, lagrer store mengder karbon, og er i tillegg en viktig kilde til fornybar energi og trematerialer som kan erstatte mer klimabelastende materialer. Det lagres også store mengder karbon i andre landøkosystemer og i organisk jord. Menneskelig påvirkning kan skape store klimagassutslipp gjennom bruk og omdisponering av arealer og økosystemer. For å nå Paris-avtalens målsetting om å balansere menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av århundret, er det viktig å redusere utslipp og øke opptak i sektoren.

Regjeringen ønsker å sikre skogens viktige rolle i klimasammenheng gjennom tiltak som kan ivareta eller styrke skogens karbonlager og samtidig legge til rette for økt bruk av biomasse til substitusjon av fossile utslipp. I etterkant av klimaforliket er det igangsatt flere tiltak med formål å øke opptaket av karbon i skogen i forhold til en situasjon uten tiltak. Tiltakene bidrar også til næringsaktivitet og til å sikre et fortsatt høyt ressursgrunnlag for skog- og trenæringene. Som en styrking av klimaforliket har Regjeringen iverksatt tiltak for å redusere utslipp fra tidligere drenert myr. Regjeringen vil arbeide med å videreutvikle og vurdere styrking av disse tiltakene, og vil også utrede og videreutvikle andre mulige tiltak for reduserte utslipp og økt opptak i sektoren. Regjeringen vil også bidra til økt bruk av tre i bygg og vurdere andre tiltak som kan bidra til å øke lageret av karbon i langlevde treprodukter. Økt bruk av tre i bygg gir også substitusjonseffekter i andre sektorer. De fleste tiltakene i sektoren gir først og fremst effekt på lengre sikt, ut over 2030. Det er likevel viktig å gjennomføre tiltak også i skog og arealbrukssektoren frem mot 2030, for å legge til rette for økt opptak og reduserte utslipp på lengre sikt.

Enkelte av tiltakene i sektoren vil kunne medføre konsekvenser for naturmangfold og andre miljøhensyn, gjennom mer intensiv bruk av arealer. Det må derfor legges opp til å styrke kunnskapen om de samlede miljøkonsekvensene av klimamotiverte tiltak. Klimamotiverte tiltak bør innrettes slik at en tar hensyn til områder som er særlig viktige for naturmangfold. Gode avveininger mellom klimatiltak og miljøhensyn er viktig. Der det er mulig vil man satse på vinn-vinn-tiltak med positiv effekt for både klima og naturmangfold. Restaurering av myr er et eksempel på dette.

5.12.2.2 Tiltak som berører avskoging og påskoging

Avskoging

I perioden 1990 til 2013 har om lag 1,4 millioner dekar norsk skog blitt avskoget, det vil si at skogarealer har blitt omdisponert til annen bruk, for eksempel veier og bygg, dyrket mark og kulturbeite. I gjennomsnitt er dette en avskoging på om lag 60 000 dekar årlig. I motsetning til utslipp fra ordinær hogst, som på lang sikt balanseres når skogen forynges og vokser til igjen, er utslipp fra avskoging som skyldes utbygging av infrastruktur eller bebyggelse permanente, hvilket vil si at omdisponeringen i tillegg vil gi et redusert fremtidig opptak av klimagasser. Skogarealer som blir omdisponert til dyrket mark eller beite, kan i prinsippet gjenplantes til skog igjen.

Utslipp fra avskoging tilsvarer isolert sett ca. 4-5 prosent av Norges klimagassutslipp.32 Årlige utslipp fra avskoging varierer fra år til år, og var ifølge rapporteringen under Klimakonvensjonen i størrelsesordenen 2,3-2,5 millioner tonn CO₂ i perioden 2010–2015. Arealbruk endres over tid. Arealet som avskoges må derfor også sees i sammenheng med nye arealer som tilplantes med skog eller gror til og blir skog naturlig. Utslipp fra avskoging er en av hovedårsakene til at Norge vil kunne få et netto utslipp fra sektoren skog og annen arealbruk dersom det foreslåtte regelverket fra Europakommisjonen blir vedtatt, jf. kapittel 4. I tillegg til å redusere utslippene vil redusert avskoging også kunne bidra til å hindre forringelse av naturmangfold, såfremt den reduserte avskogingen ikke skjer på bekostning av forringelse av andre naturtyper.

Mulige tiltak og virkemidler for å redusere avskogingen bør vurderes i lys av årsakene og driverne til avskogingen. Avskoging vil ofte skyldes behov for areal til andre formål. Offentlig og privat utbygging av infrastruktur står for 55 prosent av arealovergangene (herav vei, jernbane og bebyggelse 33 prosent, kraftlinjer og skiløype/alpinanlegg 11 prosent og annet (grustak, golfbaner o.l.) 11 prosent). Innenfor landbrukssektoren fører omdisponering til kulturbeite og dyrka mark til ca. 31 prosent av avskogingen, mens skogs- og traktorveier står for 14 prosent. Hvis behovet for disse arealene ikke kan dekkes med fortetting i eksisterende byggesone eller ved mer bygging på mark som ikke egner seg til jordbruks- eller skogproduksjon, vil tiltak mot redusert avskoging kunne gå ut over andre verdifulle areal- eller naturtyper (eksempelvis våtmark, dyrket mark, eller annet kulturlandskap). Det vil derfor kunne oppstå interessekonflikter ved gjennomføring av ulike tiltak mot avskoging. Regjeringen har satt i gang en utredning for å styrke kunnskapen om årsakene til avskogingen i Norge. Utredningen skal også beskrive mulige tiltak og virkemidler for å redusere avskogingen.

Skogplanting på nye arealer (påskoging)

Etablering av skog på nye arealer vil i et langsiktig perspektiv øke skogens karbonlager, gi økt CO₂-opptak og økt tilgang på miljøvennlig råstoff, og gjennom dette helt eller delvis veie opp utslippene fra avskoging. Planting av skog på nye arealer som klimatiltak, og utvikling av miljøkriterier for dette, er ett av oppfølgingspunktene fra klimaforliket. I 2013 konkluderte Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet (daværende Statens landbruksforvaltning) og NIBIO (daværende Norsk institutt for skog og landskap) i rapporten Planting av skog på nye arealer som klimatiltak (M26-2013) med at minst én million dekar kan tilplantes over en 20-årsperiode med akseptable effekter for naturmangfold og andre miljøverdier. Tilplanting av et areal i dette omfanget er beregnet å kunne gi et årlig meropptak på om lag 1,8 millioner tonn CO₂ i 2050 og nær 1 million tonn CO₂ i 2100. Tiltaket ble i Klimakur 2020 beregnet å koste 50 kr/tonn CO₂.33

Planting på nye arealer må være tuftet på grundige faglige avveininger mellom klima-, miljø- og næringshensyn. Regjeringen gjennomfører derfor en treårig pilotfase, med mål om å høste erfaringer med blant annet klimaeffekt, miljøkriterier og gjennomføring før oppskalering og utvidet implementering av tiltaket. For å sikre god klimaeffekt, naturhensyn og lavt konfliktnivå omfatter pilotfasen bare (i) planting av norske treslag, (ii) planting på åpne arealer og arealer i tidlig gjengroingsfase, (iii) planting på arealer med høy produksjonsevne og der det er ventet lav negativ endring i albedoeffekten34 og (iv) planting på areal som ikke er viktig for naturmangfoldet (dvs. ikke planting blant annet i truede naturtyper, viktige kartlagte naturtyper og leveområder for rødlistede arter), friluftslivsinteresser, viktige kulturhistoriske verdier eller verdifulle kulturlandskap.

Etter at pilotfasen er gjennomført, skal det være en grundig evalueringsprosess der man ser på om målsettingene er oppnådd. Evalueringen, som ventes å foreligge i 2018, skal blant annet vise om miljøkriteriene som er brukt i pilotfasen er tilstrekkelige, og på riktig nivå, for å sikre akseptable effekter på naturmangfold og andre miljøverdier, inkludert ved bruk av norsk gran på Vestlandet og nord for Saltfjellet. Evalueringsprosessen avsluttes med utarbeidelse av veiledningsmateriale for oppskalering og utvidet implementering av tiltaket.

Det videre arbeidet med planting av skog på nye arealer som klimatiltak, vil avgjøres på bakgrunn av evalueringen av pilotordningen.

5.12.2.3 Tiltak på eksisterende skogarealer og karbonlagring i treprodukter (HWP)

Økt plantetetthet på eksisterende skogarealer

Økt plantetetthet ved foryngelse gir økt skogvolum og økt CO₂-opptak i skogen. I 2016 ble det innført en tilskuddsordning for å øke antall skogplanter per dekar ved foryngelse etter hogst. Tiltaket er en del av ordinær skogplanting etter hogst, og innebærer således ingen endring i bruken av arealene. Økt plantetetthet har beskjeden effekt på kort sikt, estimert til rett i overkant av 100 000 tonn CO₂ akkumulert for perioden 2021–2030. På lengre sikt har imidlertid tiltaket potensial til å øke opptaket med i underkant av 700 000 tonn CO₂ per år i 2050, og høyeste årlig opptak vil kunne være i underkant av 2 millioner tonn CO₂. Dette forutsetter at hele tilplantingsarealet har optimal tetthet. Tiltaket ble i Klimakur 2020 beregnet å koste 190 kr/tonn CO₂.35

Tiltaket følger krav til bærekraftig skogbruk etter skogbruksloven, berekraftforskriften og skogbrukets sertifiseringsstandard. Dette sikrer blant annet et minimum av lauvtrær i barskogen. Miljøverdiene som blir registrert i forbindelse med hogst, skal ivaretas ved planting. Tiltaket følges opp med kartfesting for å dokumentere virkninger på klima og naturmiljø. Dagens bevilgningsnivå på om lag 18 millioner kroner gir støtte til økt plantetetthet på om lag 1/3 av det totale årlige tilplantingsarealet. Regjeringen vil videreføre og vurdere styrking av satsingen. En eventuell opptrapping må ta hensyn til at det er tilgjengelig plantemateriale i tilstrekkelig omfang og skje innenfor bærekraftige rammer.

Skogplanteforedling

Skogplanteforedling innebærer å utnytte genetisk variasjon hos skogstrær for å avle frem skogsfrø for produksjon av skogplanter som er mer robuste og gir høyere produksjon enn ikke-foredlet frø fra vanlige skogbestand. Det er i hovedsak treslaget gran som omfattes av skogplanteforedlingen i Norge. I frøplantasjene er det foredlet frem kvalitetsfrø som gir grunnlag for skog med høy overlevelse, bedre virkeskvalitet og 10-15 prosent raskere volumtilvekst. Det er et potensial for å øke volumtilveksten med 20 prosent eller mer, ved å styrke foredlingsaktiviteten blant annet ved å ta i bruk mer effektive foredlingsmetoder. Skogplanteforedling er således et tiltak for å øke skogens CO₂-opptak. Det er i tillegg mulig å sikre at foryngelsesmaterialet kan tåle en fremtidig endring i klimaet.

Foredlet frø er i dag basisen for 75 prosent av plantene som brukes ved foryngelse av gran i Norge, og det er et mål å etablere skogfrøplantasjer i nye områder for å få en landsdekkende tilgang på foredlet frø. Tiltaket ble i Klimakur 2020 beregnet til å ha et beskjedent opptakspotensial mot 2030. På lengre sikt er imidlertid potensialet, gitt at andelen foredlet materiale økes til 100 prosent med 15 prosent foredlingsgrad, betydelig: 232 000 tonn CO₂ årlig i 2050 og nesten 1,5 millioner tonn CO₂ årlig i 2100. Hensynet til klimatilpasning og det fremtidige opptaket i skogen tilsier et fortsatt fokus på skogplanteforedling. Tiltaket er beregnet å koste 2-4 kroner per tonn økt opptak av CO₂. Regjeringen har økt bevilgningene til skogplanteforedling i tråd med klimaforliket. Regjeringen vil fremover videreføre og vurdere ytterligere styrking av satsingen på skogplanteforedling, og vil arbeide for at plantematerialet som brukes ved foryngelse, i hovedsak er foredlet.

Gjødsling av skog som klimatiltak

På skogarealer hvor mangel på nitrogen begrenser veksten, vil gjødsling med nitrogen gi økt diameter- og høydevekst, og øke det årlige CO₂-opptaket over en tiårsperiode. En tilskuddsordning for gjødsling av skog som klimatiltak ble iverksatt i 2016. Ordningen er innrettet i tråd med anbefalte miljøkriterier, for å unngå uakseptable effekter på naturmangfold og andre miljøverdier.36

I 2017 er det bevilget 15 millioner kroner til gjødsling av skog. Det er anslått at dette vil utløse gjødsling av 100 000 dekar, hvilket gir et årlig meropptak på 27 000 tonn CO₂ frem til 2026. Dersom det legges til grunn gjødsling av 100 000 dekar hvert år fra 2018, vil det årlige meropptaket fra og med år 2027 være 270 000 tonn CO₂. Akkumulert kan det anslås at gjødsling av skog kan bidra med om lag 2,3 millioner tonn økt CO₂-opptak i perioden 2021–2030.37 Tiltaket er beregnet å koste 36 kr/tonn CO₂.38 Regjeringen vil opprettholde gjødsling av skog på et høyt nivå innenfor de anbefalte miljøkriteriene.

På grøftet torvmark er veksten i skog begrenset av andre næringsstoffer enn nitrogen. Gjødsling med aske fra biobrenselsanlegg på disse arealene kan imidlertid øke skogens tilvekst betydelig. Askegjødsling på slike arealer er vanlig i Finland og Sverige, men er ikke tillatt i Norge i dag. I etatsrapporten om gjødsling av skog som klimatiltak er det vurdert at en dose på 0,3-0,6 tonn aske per dekar og omløp vil gi god tilveksteffekt og begrensede miljøeffekter, og er i tråd med anbefalinger i Finland og Sverige. Etatene har vurdert at en produksjon på 6 000 tonn ren treaske per år og en dose på 0,3 tonn per dekar gir mulighet til å askegjødsle om lag 20 000 dekar årlig. Regjeringen arbeider med revisjon av gjødselvareforskriften og vil vurdere om det skal åpnes for gjødsling av produktiv skog på grøftet torvmark med aske fra biobrenselsanlegg. Dersom askegjødsling i skog blir tillatt, må det samtidig utvikles miljøkriterier som er spisset mot askegjødsling.

Oppfølging av foryngelsesplikten

Foryngelse etter hogst er viktig for å ivareta eller styrke skogens karbonlager og for å sikre den fremtidige tilgangen på miljøvennlig råstoff og byggematerialer. Etter hogst skal skogeiere sørge for tilfredsstillende foryngelse innen tre år. Foryngelse skal ikke være i strid med andre miljøhensyn, og eventuell bruk av utenlandske treslag må være i tråd med «Forskrift om utsetting av utenlandske treslag til skogbruksformål». Landbruks- og matdepartementet har de siste årene lagt vekt på å etablere systemer for styring, overvåking og kontroll av foryngelsesarbeidet.

Ifølge NIBIO39 (daværende Skog og landskap) viste resultatkontrollen for 2013 at til sammen 14 prosent av det totale foryngelsesarealet hadde et planteantall under det som er satt som minste lovlige planteantall per dekar, mens 29 prosent hadde et planteantall under anbefalt nivå for optimal skogproduksjon i berekraftforskriften. Dette gjør at opptaket i skogen er lavere enn det kunne vært. NIBIO sine beregninger viser at de arealene som ikke er forynget i tråd med berekraftforskriften medfører et tap på hhv. 28 og 83,5 millioner tonn CO₂ akkumulert i perioden 2015–2100, sammenlignet med om planteantall hadde vært på nivå med minste lovlige planteantall eller anbefalt planteantall i berekraftforskriften.

Problemet med manglende foryngelse er i stor grad regionalt betinget, og særlig knyttet til områder utenfor sentrale skogstrøk. Etter 2014 har Landbruksdirektoratet styrket kontrollen med oppfølging av foryngelsesplikten og utviklet prosessbeskrivelse og veiledning til de som skal gjennomføre kontrollen. Det er også utviklet retningslinjer for omdisponering av skogarealer til beite for å unngå omgåelse av foryngelsesplikten ved å føre arealer utenfor skogbrukslovens virkeområde. Dette har trolig medvirket til at planteantallet har økt de siste årene, men det vil ta noen år før dette slår ut i resultatkontrollen, som bygger på tre år gamle foryngelsesfelter. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forbedre oppfølgingsrutinene for plikten til å forynge skogen etter hogst, for å sikre et fortsatt høyt CO₂-opptak i norsk skog.

Hogst av ungskog

I klimasammenheng innebærer «bærekraftig skogbruk» at skogens produktivitet og evne til å lagre karbon ikke forringes, og at karbonlageret ikke reduseres permanent. Registrering gjennom resultatkontrollen viser at fra 2009 til 2013 ble 21 prosent av avvirket skog, avvirket før hogstmodenhetsalder (dvs. hogstklasse I-IV).40 Av dette var 17 prosentpoeng i sen hogstklasse IV (eldre produksjonsskog), mens andelen var betydelig lavere (4 prosentpoeng) i tidlig hogstklasse IV. Avvirkning i yngre skog (hogstklasse III og lavere) slik grensen for ungskog ble praktisert i tidligere lovverk, utgjorde 1 prosentpoeng. Siden boreal barskog vokser raskt mot slutten av omløpstiden, er det mulig å øke CO₂-opptaket på skogarealene betydelig ved å unngå for tidlig avvirkning. For skogeier er det viktig å optimalisere den økonomiske verdien av skogen, og da må skogen ikke avvirkes for tidlig eller for sent.

Stortinget har i klimaforliket vedtatt gjeninnføring av forbudet mot hogst av ungskog fra 1965, som ble fjernet ved revisjon av skogloven i 2006. I etterkant av klimaforliket er den frivillige, private sertifiseringsordningen Norsk PEFC Skogstandard revidert og inneholder nå et kravpunkt om at flatehogst og frøtrestillingshogst normalt ikke skal skje i yngre tilfredsstillende bartredominert skog. Miljødirektoratet og NIBIO har, på oppdrag fra KLD og LMD, vurdert at gjeninnføring av forbudet mot hogst av ungskog kan gi ulike konsekvenser, avhengig av hvordan forbudet fra 1965 blir fortolket og praktisert. Potensielt kan et forbud mot hogst av ungskog som går ut over sertifiseringskravene i PEFC, forhindre et betydelig tapt CO₂-opptak på skogarealene i perioden 2020 til 2030. Et forbud mot hogst av ungskog må imidlertid avveies mot andre samfunnshensyn, som blant annet tømmerverdi og industriens behov, og det er derfor ikke gitt hvordan et forbud bør innrettes i dag.

De norske skogressursene har økt betydelig og markedet for norsk tømmer har gjennomgått store forandringer i perioden etter at forbudet mot hogst av ungskog først ble innført. I tillegg har klimaendringene kommet til som et nytt miljøhensyn. Dette påvirker hvilket hogsttidspunkt som er optimalt, og gjør det viktigere å sikre et høyt CO₂-opptak og god skogproduksjon til trematerialer og fornybar energi som erstatning for mer klimabelastende materialer.

Regjeringen ønsker derfor å utsette beslutningen om gjeninnføring av forbudet mot hogst av ungskog inntil det foreligger en utredning av konsekvenser og tiltakskostnader (inkludert administrative kostnader) ved ulike innretninger av forbudet, basert på hva som er det optimale tidspunktet for avvirkning av skog ut fra henholdsvis klimahensyn og verdien på tømmeret.

Karbonlagring i treprodukter

Byggematerialer av tre, samt papir- og kartongprodukter, lagrer karbon gjennom sin levetid. I klimagassregnskapet under FNs klimakonvensjon tar en høyde for dette gjennom en egen kategori, kalt «harvested wood products» (HWP). I regnskapet vil produksjon av treprodukter, både for innenlands bruk og til eksport, føre til økning i HWP-lageret og dermed rapporteres som et CO₂-opptak, mens produktene fremkommer som utslipp ved endt levetid. I hht. rapporteringen til FN har Norge lenge hatt netto lagring i denne kategorien. De siste årene har imidlertid trenden snudd. Dette har sammenheng med nedleggelse av norsk treforedlingsindustri, og med det økt eksport av uforedlet tømmer. Som det går frem av kapittel 4, er det sannsynlig at vi med Europa-kommisjonens forslag kan få bokført et utslipp fra HWP i perioden 2021–2030.

Hvis produksjonen av treprodukter i Norge øker, vil det gi et positivt utslag i klimagassregnskapet, selv om produktene eksporteres. I dag kommer det største bidraget til karbonlagring i varige treprodukter i Norge fra bruk av trelast i byggenæringen. Basert på beregninger og forutsetninger fra Klimakur 2020 kan byggematerialer fra 0,75 millioner kubikkmeter trelast teoretisk sett lagre opp mot 0,5 millioner tonn CO₂ årlig frem til karbonet i lageret ikke lenger er i bruk. I tillegg kan substitusjonseffekter41 og effekter av bruk av bi- og restprodukter gi reduserte utslipp i andre sektorer.

Norge har lange tradisjoner for bruk av trevirke i eneboliger og andre mindre bygg, som mindre næringsbygg og driftsbygninger. De siste årene har utvikling av ny teknologi også gjort det mulig å bruke trevirke i større bygg og konstruksjoner. Ved bruk av massivtrekonstruksjoner eller limtrekonstruksjoner er det blitt mulig å bygge i høyden, også i urbane strøk. Utfordringene ved brannsikkerhet, holdbarhet og bæreevne, som tidligere har begrenset trebruken, er nå i hovedsak løst. Likevel viser studier at barrierer som blant annet manglende standardisering og industrialisering, manglende kompetanse hos aktører i næringen og mangel på preaksepterte løsninger er til hinder for en omlegging til økt bruk av tre i større og urbane bygg og konstruksjoner. Dette er forhold som også Skog 22 og Ekspertutvalget for grønn konkurransekraft har pekt på.

Selv om trebruk ofte ikke er dyrere enn alternativene, blir tradisjonelle og utslippsintensive byggematerialer ofte valgt. Regjeringen vil bidra til økt bruk av tre i bygg og vurdere tiltak som kan bidra til å øke lageret av karbon i langlevde treprodukter i klimarapporteringen.

5.12.2.4 Tiltak på andre arealkategorier

Utslippsreduksjoner på jordbruksarealene

Det er store mengder karbon lagret i jordsmonn og vegetasjon, og karboninnholdet påvirkes av hvordan jordsmonnet forvaltes. Pløying og jordbearbeiding frigjør karbon, mens plantevekst tar opp og lagrer karbon. Tiltak for redusert jordarbeiding kan gi reduserte utslipp, og ved tilførsel av organisk materiale eller biokull kan lageret av karbon i jorda økes. Kunnskapsgrunnlaget om potensialet for å øke opptaket og redusere utslippene, og aktuelle tiltak for økt lagring av karbon i jordbruksarealer (beitemark og dyrket mark) er mangelfullt. Å synligjøre effekten av tiltak på disse arealbrukskategoriene i utslippsregnskapet er generelt utfordrende. Regjeringen vil fremover ha høy prioritet på å utrede mulighetene for økt lagring og reduserte utslipp av karbon fra jord, samt styrke kunnskapsgrunnlaget om aktuelle tiltak og virkemidler. Det vil også bli igangsatt et prosjekt for å bedre modellen for beregning og rapportering av utslipp, med mål om å inkludere reelle endringer i utslipp og opptak.

Redusert uttak av torv

Intakte torvmyrer lagrer store mengder karbon, er viktig for naturmangfoldet og har en viktig funksjon i å demme opp for flom. Tiltak for å stanse uttak av torv fra intakt myr vil derfor ha mange positive effekter i tillegg til at en hindrer utslipp av CO₂. I perioden 1990–2015 var det gjennomsnittlige årlige utslippet knyttet til uttak av torv fra torvmyrer om lag 63 000 tonn CO₂-ekvivalenter. Utslippene er fordelt mellom utslipp forbundet med det høstede volumet og utslipp fra arealet der uttaket har skjedd. Gjennomsnittlig årlig utslipp fra høstet volum er 40 000 tonn CO₂-ekvivalenter, og utslipp fra arealet er gjennomsnittlig 23 000 tonn CO₂-ekvivalenter årlig.

Det største bruksområdet for torv i Norge i dag er til jordforbedring i ulike typer vekstmedier og jordblandinger. Ved å benytte alternativer til torv, for eksempel kompost basert på park- og hageavfall, kan uttaket av torv reduseres. Reduksjon eller stans i uttak av torv fra arealer i produksjon vil redusere eller stanse utslippene forbundet med høstet volum. Etterbehandling av arealet ved restaurering vil redusere, men ikke stanse, utslipp fra arealet der det har pågått torvuttak.

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet skal Miljødirektoratet i 2017 gjøre en konsekvensutredning av fullstendig eller delvis utfasing av bruken av torv i Norge.

Stans i nydyrking av myr

Stans i nydyrking av myr reduserer fremtidige utslipp sammenlignet med hva som ligger i forventet referansebane, det vil si hvor mye myr som antas å ville bli nydyrket uten restriksjoner. Dersom man antar et årlig nydyrket areal på rundt 4 000 dekar, vil klimagasseffekten ved et forbud på usikkert grunnlag anslås til å være om lag 0,9 millioner tonn CO₂ akkumulert i sektoren skog og annen arealbruk for perioden 2021–2030, forutsatt at tiltaket iverksettes i 2018. Tiltaket vil for samme periode gi en utslippsreduksjon av lystgass tilsvarende 192 000 tonn CO₂-ekvivalenter som bokføres i jordbrukssektoren. Nye anslag fra NIBIO i mai 2017 tilsier at omfanget på nydyrking av myr kan være ned mot 2 000 dekar årlig, og i så fall halveres beregnede utslippsreduksjoner sammenliknet med anslaget over. Grøfting og oppdyrking har vært en av de viktigste påvirkningsfaktorene for truet naturmangfold i myr.

I budsjettavtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti for statsbudsjettet 2017 heter det i pkt 17 «Stortinget ber regjeringen fremme forslag om forbud mot nydyrking av myr». Det følger av Næringskomiteens behandling av jordbruksmeldingen, Innst. 251 S (2016–2017) kapittel 15.4, at komiteens flertall understreker behovet for at et forbud mot nydyrking av myr blir grundig utredet og sendt på høring slik at nødvendige avgrensninger av forslaget kan gjøres. Komiteens flertall mener også at det er viktig å skille mellom dyp myr og grunnere myr. Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med et forslag til forbud mot nydyrking av myr.

Restaurering av myr og annen våtmark

Intakte norske myrer har et stort karbonlager og et rikt naturmangfold. Andre typer våtmark, som elvedeltaer, kan dempe flomtopper og være viktig for klimatilpasning. Norge har store utslipp fra tidligere drenert organisk jord (myr) og restaurering av myr kan være aktuelt på jordbruks- og torvuttaksarealer som ikke holdes i hevd, eller er mislykket drenert til skogproduksjon. Restaurering av myr vil generelt sett redusere nettoutslippene fra arealet (CO₂, lystgass og metan) sammenlignet med drenert tilstand, men ytterligere kunnskapsinnhenting er nødvendig for å kunne si mer om størrelsesforholdet gitt ulike myrtyper og ulik tilstand før restaurering. Nettoopptak av karbon i restaurert myr kan være mulig på veldig lang sikt.

Regjeringen har iverksatt en plan for restaurering av våtmark for perioden 2016–2020. Det er i 2017 bevilget 26 millioner kroner til dette formålet. Målsettingene for restaureringen er reduserte klimagassutslipp, tilpasning til klimaendringer og bedring i våtmarkenes økologiske tilstand. Restaureringen går blant annet ut på å tette grøfter i myr som ikke lenger brukes til jordbruksformål eller der tidligere grøfting ikke har gitt produktivt skogbruksareal, på en slik måte at en ikke kommer i konflikt med jord- og skogbruksinteresser. Muligheten for måloppnåelse av delmålet om reduserte klimagassutslipp avhenger av de lokale egenskapene til restaureringsobjektet. Kostnadseffektive tiltak prioriteres, og restaurering skal skje etter avtale med grunneiere og rettshavere. Tiltakets potensial for uslippsreduksjoner og kostnadsestimat må oppdateres basert på erfaringer fra planperioden.

Minst en tredjedel av myrene under skoggrensen har blitt drenert de siste hundre årene. Det vil derfor være areal tilgjengelig for restaurering både innenfor og utenfor verneområder, også etter 2020. Når planperioden utløper i 2020 vil Regjeringen be Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet om en evaluering av måloppnåelse og tilrådning med tanke på eventuell videre opptrapping av restaureringsarbeidet i perioden 2021–2030.