3 En strategi for 2030 – på veien mot lavutslippssamfunnet

3.1 En strategi som sikrer måloppnåelse

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt.

Både Norge og EU prioriterer klimapolitikken høyt. Regjeringen har valgt å gå i dialog med EU om felles oppfyllelse av utslippsforpliktelsen for 2030 og dermed bidra til det bredere internasjonale samarbeidet om globale klimaløsninger. Felles oppfyllelse sammen med EU vil kunne gi større muligheter for norske bedrifter til å bidra med nye løsninger i det grønne skiftet som er i gang både i EU og i Norge. Norge samarbeider allerede med EU om å redusere utslippene i kvotepliktig sektor. Med felles oppfyllelse av 2030-målet vil Norge også samarbeide med EU om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene under innsatsfordelingen. Dette er hovedsakelig utslipp fra transport, jordbruk, bygg og avfall, men også ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirksomheten. Felles oppfyllelse av klimamålene sammen med EU innebærer at vi får et eget mål for reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp. Norge er i Europakommisjonens forslag omtalt med et foreløpig mål om å redusere utslippene som omfattes av innsatsfordelingen med 40 prosent. Det gjør at Norge fullt og helt blir del av den europeiske dugnaden for å redusere utslipp. Etter beslutningen til USA om å trekke seg ut av Parisavtalen, er det fremfor alt EU som må ta lederskapet i de internasjonale klimaforhandlingene. Dette gjør Norges valg om nært samarbeid med EU enda viktigere.

Ved samarbeid med EU vil Norges utslippsforpliktelse gjøres om til et budsjett for ikke-kvotepliktige utslipp for perioden 2021–2030. Budsjettet setter ikke bare et tak for de samlede utslippene over perioden, men også for utslippene i det enkelte år. Samtidig vet vi at det er vanskelig å finstyre klimagassutslippene fra år til år. Den økonomiske aktiviteten svinger og befolkningen kan endres. Utviklingen av klimavennlig teknologi, og dermed kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk, er usikker. Regjeringens strategi er utformet for å håndtere forholdet mellom et utslippsbudsjett med mål som må overholdes årlig og klimagassutslipp som påvirkes av handlingene til noen hundre tusen bedrifter og flere millioner personer.

Utslippsbudsjettet Norge vil få gjennom en avtale med EU er ikke endelig avklart og vil avhenge av hvordan regelverket i EU blir. Basert på det tallgrunnlaget vi har i dag er forskjellen mellom fremskrevne utslipp i Norge og Norges utslippsbudsjett anslått til i størrelsesorden 30 millioner tonn CO₂-ekvivalenter for perioden 2021–2030 sett under ett. Anslaget er usikkert. Utslippsbudsjettet kan dekkes opp med utslippsreduksjoner nasjonalt og samarbeid med EU-land om utslippsreduksjoner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet.

Under innsatsfordelingen har Europakommisjonen foreslått flere former for fleksibilitet for å hjelpe landene å oppfylle de nasjonale utslippsbudsjettene. Noen land vil få muligheten til å konvertere et begrenset antall kvoter fra det europeiske kvotesystemet (EU ETS). Basert på forslaget til regelverk vil Norge sannsynligvis få adgang til å bruke 5,5–11 millioner kvoter fra det europeiske kvotesystemet til å dekke utslippsbudsjettet, se nærmere omtale i kapittel 4.3.4 og 4.5.1. Regjeringen vil benytte seg fullt ut av denne fleksibiliteten. Det gjenstående reduksjonsbehovet over perioden ligger da i størrelsesorden 20–25 millioner tonn. Det er usikkerhet knyttet til størrelsen på det anslåtte reduksjonsbehovet.

Dersom Kommisjonens forslag til regelverk blir vedtatt, vil felles gjennomføring med EU innebære at vi også får et mål om at bokførte utslipp fra sektoren for skog og annen arealbruk (LULUCF) ikke skal være større enn opptaket. Med Kommisjonens forslag ligger Norge an til å måtte bokføre et netto utslipp. Dette betyr at Norges utslippsforpliktelse kan øke utover forpliktelsen vi får under innsatsfordelingen, selv om Norge har et stort nettoopptak i skog, se nærmere omtale i kapittel 4.4. Det diskuteres nå ulike alternativer til Kommisjonens forslag. Norge vil arbeide med andre europeiske skogland for å fremme en alternativ modell for EU. Det er stor usikkerhet knyttet til den endelige utformingen av regelverket. Skog- og arealbrukssektoren er derfor beregningsteknisk satt til null. Det er dermed tatt utgangspunkt i utslippsgapet på 20–25 millioner tonn når behovet for utslippsreduksjoner er vurdert, se tabell 3.1. Hvis Norge får et høyere utslippsgap som følge av reglene for skog og arealbruk, vil dette trolig kunne dekkes gjennom bilaterale fleksible mekanismer.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. Regjeringens strategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt. I kapittel 3.2 går vi gjennom tiltak nasjonalt som kan møte behovet for utslippsreduksjoner. Før forpliktelsesperioden starter i 2021 vil regelverket være kjent og konsekvensene for Norge vil bli klarere. Men usikkerheten knyttet til utslippsutvikling, effekten av klimapolitikken og ikke minst den teknologiske utviklingen og kostnadene ved utslippsreduksjoner, vil være betydelig også langt inn i forpliktelsesperioden 2021–2030. Derfor må strategien både ha høyt ambisjonsnivå og være fleksibel. Regjeringen tar høyde for usikkerhet og kostnader gjennom å legge en strategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylle utslippsbudsjettet. Vi forventer at det vil være tilgang på tilstrekkelig fleksibilitet gjennom bilaterale avtaler med EU-land. Dersom det blir nødvendig og viser seg å være kostnadseffektivt, legger regjeringen opp til at Norge også skal kunne benytte fleksibilitet i form av direkte kjøp av utslippsenheter fra andre land. Bruk av EUs fleksibilitetsmekanismer vil bidra til utslippsreduksjoner andre steder i Europa innenfor et felles overordnet utslippstak, og bidrar dermed til reelle globale reduksjoner på tilsvarende måte som reduksjoner i Norge.

For å sikre måloppnåelse mot 2030 er regjeringens strategi fleksibel nok til at den kan justeres etter hvert som vi får ny kunnskap og forholdene endrer seg, for eksempel som følge av teknologiutvikling. Regjeringen legger dermed i denne meldingen frem en realistisk og dynamisk strategi som svarer på utfordringene vi står overfor i klimapolitikken frem mot 2030, og som bidrar til grønn omstilling og grønn konkurransekraft i Norge.

3.2 Den nasjonale innsatsen videreføres og forsterkes

Regjeringen har allerede gjennomført en rekke klimatiltak og forsterket klimapolitikken sammen med samarbeidspartiene. Stortinget har også fattet vedtak, og det er formulert ambisjoner og målsettinger som vil bidra til utslippsreduksjoner fremover. Det gjelder særlig måltall om nullutslippskjøretøy i NTP 2018–2029, vedtaket om opptrapping av omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk til 20 prosent i 2020 og anmodningsvedtaket om lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Det forhandles også om et CO₂-fond for næringslivet.

Regjeringen viser med denne strategien at det anslåtte utslippsgapet på 20–25 millioner tonn CO₂-ekvivalenter kan dekkes med nasjonale utslippsreduksjoner. I denne meldingen gjennomgås tiltak som Miljødirektoratet anslår at til sammen har et potensial for større utslippsreduksjoner enn det gjenstående reduksjonsbehovet. Regjeringen mener at å vurdere et bredere spekter av tiltak er hensiktsmessig fordi anslag for reduksjonspotensial og kostnader ved tiltak er beheftet med betydelig usikkerhet. Strategien tar høyde for at deler av det skisserte potensialet ikke blir utløst. Strategien skisserer ikke en ferdig tiltaksliste eller virkemiddelbruk frem mot 2030 for å oppnå reduksjoner. Det er viktig å løpende kunne tilpasse virkemiddelbruken, blant annet til den teknologiske utviklingen. Derfor staker denne strategien ut en retning for virkemiddelbruk fremover og viser et mulighetsrom i sektorene. Tiltakene er gjennomgått mer detaljert i kapittel 5.

Transportsektoren står for om lag 60 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge, og store deler av innenlandske utslippsreduksjoner må tas i transportsektoren. De siste årene er det besluttet en rekke politiske ambisjoner og målsettinger for transportsektoren. I NTP 2018–2029 ble det fremmet en rekke måltall for nye nullutslippskjøretøy i 2025 og 2030. Analyser viser at vi ikke når ambisiøse utslippsreduksjoner innen vegtransporten uten insentiver. Regjeringens allerede vedtatte virkemidler antas å gi vesentlige bidrag til å nå måltallene. Forbedringer av teknologisk modenhet i kjøretøysegmentene slik at nullutslippskjøretøy blir konkurransedyktige med fossile løsninger, ligger til grunn for måltallene.

Omsetningskrav for biodrivstoff trappes opp i tråd med vedtaket i budsjettforliket høsten 2016. Ved eventuell norsk produksjon av biodrivstoff vil imidlertid utslipp fra produksjonen kunne bli ført i Norges utslippsregnskap, i første rekke i kvotepliktig sektor (industri) og/eller skog- og arealbrukssektoren.

For å sikre en fornuftig virkemiddelbruk og reduserte utslipp i byområder, er det etablert en ordning med bymiljø- og byutviklingsavtaler, som nå samordnes til en felles byvekstavtale. Avtalene skal bidra til at målet om at veksten i persontransporten i byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange (nullvekstmålet), nås i byområdene som omfattes av slike avtaler.

Det er også fattet vedtak som kan redusere ikke-kvotepliktige utslipp i sektorer utenom transportsektoren. Regjeringen vil sørge for at et forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger fra 2020 også omfatter bruk av mineralolje som spisslast (tilleggsoppvarming). Regjeringen tar samtidig sikte på å utvide forbudet ytterligere til å omfatte driftsbygninger i landbruket og midlertidige bygninger. Regjeringen vil videre utrede mulighetene for reduksjon av utslipp fra gass til oppvarming av bygninger. Det må også være et mål at bygg- og anleggsplassene er mest mulig fossilfrie i fremtiden. Regjeringen vil derfor i løpet av 2017 utrede muligheten for reduksjon av bruk av mineralolje til oppvarming og bygningstørking ved bygge- og anleggsplasser. Regjeringen arbeider også med en handlingsplan for fossilfrie bygge- og anleggsplasser innen transportsektoren.

Miljødirektoratet har anslått at oppfølging av de politiske målsettingene omtalt over kan utløse utslippsreduksjoner i størrelsesorden 16 millioner tonn CO₂-ekvivalenter over perioden 2021–2030. Miljødirektoratets analyser er delt inn tiltak i ulike kostnadskategorier. Tiltak knyttet til de politiske målsettingene og ambisjonene for transportsektoren dekker et stort kostnadsspenn. Kostnadene avhenger i stor grad av den videre utviklingen av lav- og nullutslippsteknologi til bruk i transportsektoren. Slik teknologi utvikles i hovedsak utenlands.

Miljødirektoratet har i tillegg anslått et ytterligere potensial for reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp på 18 millioner tonn med samfunnsøkonomiske kostnader under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter, blant annet innenfor transport, jordbruk, industri og petroleum. Anslagene for potensial og kostnader er usikre og følsomme for hvilke forutsetninger som legges til grunn. Utviklingen i kostnader og gjennomføringsmuligheter avgjør hvilke tiltak som faktisk vil bli utløst. Miljødirektoratet har ikke utredet virkemidler eller doseringen av slike, og dette utgjør også en usikkerhet.

Stortinget har gjennom anmodningsvedtak bedt om at det skal innføres lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til dette i 2018-budsjettet. Lik CO₂-avgift i alle sektorer kan gi utslippsreduksjoner utover det som ligger inne i referansebanen. Nærmere 60 prosent av klimagassutslippene i ikke-kvotepliktige sektorer står i dag overfor den generelle satsen på 450 kroner per tonn CO₂. Enkelte næringer eller anvendelser er imidlertid fritatt for CO₂-avgift eller ilagt redusert sats. I ikke-kvotepliktige sektorer gjelder dette blant annet bruk av gass i veksthusnæringen, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst i nære farvann og offshorefartøy. Det er også redusert sats for mineralolje til fiske og fangst i nære farvann. Innenriks luftfart og bruk av gass i industri og bergverk ilegges redusert sats. Utslippene fra innenriks sjøfart og deler av innenriks luftfart er ikke kvotepliktige.

Det er rimelig å anta at en del av reduksjonspotensialet ved tiltakene som ikke er ilagt avgift vil kunne utløses med innføring av generelt avgiftsnivå, samtidig som kostnadsanslagene er usikre. En vesentlig del av tiltakene Miljødirektoratet har anslått til å ha en samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner er imidlertid ilagt avgift. Noen utslipp kan det være vanskelig å ilegge avgift, for eksempel hvis det er vanskelig å måle eller beregne utslippene. Det kan også være tilfeller hvor avgiften ikke utløser kostnadseffektive tiltak på grunn av barrierer som for eksempel manglende kompetanse eller mangelfull informasjon. Dersom avgift ikke vurderes å være tilstrekkelig eller hensiktsmessig vil andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver for utslippsreduksjoner.

For jordbrukssektoren og fiskerinæringen inviteres det til partssammensatte utvalg som blant annet skal vurdere muligheten for reduserte klimagassutslipp fram mot 2030.

Regjeringen har satt i gang en prosess med berørte næringsorganisasjoner om etablering av en miljøavtale med tilhørende CO₂-fond for næringstransport. Miljømålet i en eventuell avtale må tilpasses omfanget og innretningen av avtalen og ses i sammenheng med Norges klimamål i 2030. Det vil igangsettes utredninger og innhenting av felles data og analysegrunnlag.

Ifølge beregninger utført av Miljødirektoratet har de samlede tiltakene beskrevet ovenfor et potensial til å redusere utslippene innenlands med om lag 35 millioner tonn over perioden 2021–2030 sammenlignet med det som ligger i dagens referansebane. Dette er klart mer enn anslått reduksjonsbehov på 20–25 millioner tonn, og viser at regjeringens strategi med stor sannsynlighet vil føre til tilstrekkelige utslippsreduksjoner til 2030. Regjeringen mener det er hensiktsmessig å presentere et bredere spekter av mulige tiltak fordi usikkerheten i anslagene er stor, blant annet fordi mye avhenger av fremtidig teknologiutvikling, kostnader og effekten av ulike virkemidler. Miljødirektoratets kostnadsanslag legger til grunn at kostnadene ved nullutslippsløsninger faller betydelig fremover, se nærmere omtale i kapittel 6. Det er usikkert hvor stor del av det skisserte potensialet som vil utløses.

Transportsektoren er en viktig brikke i det grønne skiftet. Sektoren står for om lag 60 prosent av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge, og store deler av de innenlandske utslippsreduksjonene i ikke-kvotepliktig sektor må dermed tas i denne sektoren. Samtidig skjer det en rask teknologisk utvikling av lav- og nullutslippsteknologi i transportsektoren. For å støtte opp under arbeidet med utslippsreduksjoner i transportsektoren, setter regjeringen et arbeidsmål for utslippsreduksjoner i transportsektoren på 35–40 prosent i 2030 sammenlignet med 2005, se nærmere om dette i kapittel 5.3. Forbedringer av teknologisk modenhet i transportsegmentene, slik at nullutslippsløsninger blir konkurransedyktige med fossile transportløsninger, ligger til grunn for arbeidsmålet om utslipp i transportsektoren.

I forbindelse med arbeidet til regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft og regjeringens arbeid i etterkant, har til nå 15 bransjer valgt å utarbeide egne veikart til lavutslippssamfunnet. Dette viser at norsk næringsliv ønsker å gripe mulighetene i den grønne omstillingen, og at de ønsker samspill med kunnskapsmiljøer og myndigheter for å lykkes. Flere av Norges største selskaper har gått sammen i nettverket Norge 203040 for å samarbeide om næringslivets bidrag til å nå klimamålene for 2030, se boks 3.2. Samme trend er tydelig internasjonalt: ledende globale selskaper i ulike sektorer tar til orde for ambisiøs klimapolitikk og ønsker seg tydelige politiske styringssignaler i den retning. Tidligere omstillinger har vist at de som går foran i utvikling og bruk av nye teknologier og skaper markeder for dem, kan bygge kompetanse og konkurransefordeler for fremtiden. Det blir ikke mindre viktig i omstillingen til lavutslippssamfunnet. Regjeringen arbeider med en overordnet strategi for grønn konkurransekraft.

3.3 Arbeidet med kunnskapsgrunnlaget

Regjeringen mener det er viktig for arbeidet med å oppfylle forpliktelsene for 2030 og for en videre utvikling mot lavutslippssamfunnet i 2050 at kunnskap om tiltaksmuligheter, kostnader og effekten av virkemidler styrkes. Dette er viktig kunnskapsoppbygging vi vil satse på. Det vil også være nødvendig å videreutvikle analysegrunnlaget av hensyn til fremtidig rapportering til FN, EU og under klimaloven som Stortinget vedtok i juni 2017. Regjeringen vil følge opp Stortingets anmodning om å opprette et teknisk beregningsutvalg på klimafeltet, ledet av Miljødirektoratet.

Regjeringen vil arbeide videre med å videreutvikle datagrunnlaget og analyseverktøyene. Det vil blant annet innebære å videreutvikle tiltaksanalysene, herunder anslagene for ulike tiltakspotensiale for å redusere utslipp og kostnader ved å gjennomføre dem. Det er også behov for metodeutvikling for bedre å kunne anslå effekten av virkemidler som ledd i en effektiv klimapolitikk.

Regjeringen vil oppfylle 2030-målet med hovedvekt på innenlandske utslippsreduksjoner og med nødvendig bruk av EU-regelverkets fleksibilitetsmekanismer. Regjeringen vil

• legge til rette for at utslippsforpliktelsen for 2030 nås gjennom kostnadseffektive tiltak

• vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Dersom avgift ikke er tilstrekkelig eller egnet, skal andre virkemidler vurderes, som gir tilsvarende sterke insentiver

• følge opp politiske ambisjoner og målsettinger for transportsektoren; herunder nullvekst i persontransport med bil i byområdene, opptrapping av omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk til 20 prosent i 2020 og måltall for nullutslippskjøretøy i NTP 2018–2029

• benytte seg fullt ut av den fleksibiliteten Norge kan oppnå ved bruk av kvoter fra det europeiske kvotesystemet

• dersom det blir nødvendig og viser seg å være kostnadseffektivt, legge opp til at Norge også skal kunne benytte fleksibilitet i form av direkte kjøp av utslippsenheter

• videreutvikle kunnskapsgrunnlaget for klimapolitikken