1 Innledning og sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

(1) Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon den 23. juli 1993 og fikk slik sammensetning:

Lagdommer Tore-Jarl Christensen, leder, statens personaldirektør Aud Blankholm, Administrasjonsdepartementet, sjefinspektør Kaare Singsaas, Justisdepartementet, underdirektør Inger Pettersen, Kommunal- og arbeidsdepartementet, riksadvokat Georg Fr. Rieber-Mohn, politiinspektør Agnes Inderhaug, Politiembetsmennenes Landsforening, politiførstebetjent Brian Jacobsen, Norsk Politiforbund, forbundssekretær Tom Solberg, Lensmannsetatens Landslag, og lensmann Steinar Ravlo, Norges Lensmannslag. Politiinspektør Stein Vale og førstekonsulent Hans Jørgen Ramberg, Justisdepartementet, har fungert som utvalgets sekretærer.

(2) Utvalget fikk følgende mandat:

Utvalget skal utrede og ta stilling til om ansatte i politiet og lensmannsetaten bør ha streikerett.

Utvalget skal herunder vurdere:

• de samfunnsmessige konsekvenser av streik blant ansatte i politiet og lensmannsetaten,

• mulige begrensninger med hensyn til hvilke grupper innen politiet og lensmannsetaten som bør ha streikerett og eventuelle begrensninger av annen art.

Videre skal utvalget utrede og ta stilling til de spørsmål som reiser seg i forbindelse med forslaget om opprettelse av en fast lønnsnemnd for politiet.

Utvalget bør i rimelig utstrekning gjøre rede for hvordan arbeidskonflikter innen politiet blir behandlet og avgjort i andre vesteuropeiske land.

Utvalgets innstilling skal foreligge innen utgangen av 1993.

(3) Om bakgrunnen for oppnevningen av utvalget heter det i resolusjonen:

Etter politiloven av 1936 § 20 er det forbudt for tjenestemenn ved politiet og for tjenestemenn med politimyndighet å gå til hel eller delvis arbeidsnedleggelse etter avtale eller i forståelse med hverandre. I forbindelse med arbeidet med ny politilov ble det nedsatt en egen gruppe for å vurdere streikespørsmålet. Gruppen konkluderte med at streikeforbudet burde oppheves. Under høringen av gruppens utredning høsten 1992 fremkom det imidlertid sterkt delte meninger om spørsmålet, samtidig som det ble reist kritikk mot utredningens omfang og grundighet.

I Ot.prp. nr. 83 (1992-93) ble derfor streikeforbudet foreslått opprettholdt i lovutkastets § 24, samtidig som det ble bebudet at Justisdepartementet ville nedsette et utvalg som skulle gis i oppdrag å vurdere nærmere spørsmål knyttet til politiets streikerett.

Utkastet til ny politilov ble trukket tilbake ved Ot.meld. nr. 2 (1992-93). Det fremgår av meldingen at det skal nedsettes et særskilt utvalg til å vurdere spørsmålet om politiets streikerett. I meldingen heter det videre: I tilknytning til Odelstingets behandling av proposisjonen har stortingsrepresentant Gudmund Restad fremmet et forslag om opprettelse av en fast lønnsnemnd for politiet, jfr. dokument nr. 8:28 (1992-93). Forslaget om opprettelse av en slik lønnsnemnd reiser en rekke prinsipielle spørsmål som Regjeringen har behov for å utrede nærmere. Disse utredningsoppgavene er blant dem som Justisdepartementet foreslår løst ved å opprette et utvalg.

(4) Utvalget har hatt åtte møter. I sitt arbeid har utvalget tatt utgangspunkt i den utredningen som er nevnt i (3) ovenfor og høringsuttalelsene. Utvalget har også skrevet likelydende brev og bedt om opplysninger om streikeretten for politiet i ni land. Alle har gitt svar. Utvalgets formann og sekretær Vale har dessuten gjennomført et kort studiebesøk i Sverige.

Utvalget har drøftet om utredningen bør inneholde en oversikt over lønns- og inntektsutviklingen i politiet i forhold til andre grupper og gjennomsnittet i staten. I denne forbindelse kunne også avansementsmuligheter, normeringsmønster, begynnerlønn og sluttlønn m v være av interesse. En slik sammenlikning av politiet med andre yrkesgrupper i staten vil kunne gi argumenter for og mot opphevelse eller endring av streikeforbudet, jf kapittel 6, samt for og mot særskilt lønnsnemnd for politiet, jf kapittel 7. Det er alminnelig kjent at politiets organisasjoner hevder at en slik sammenlikning vil vise en dårligere lønnsutvikling for politiet, mens staten hevder at så ikke er tilfelle. Utvalget er kommet til at utarbeidelsen av en uavhengig analyse er så vidt komplisert og tidkrevende, at det faller utenfor rammen av det utvalget kan få frem på den korte tiden som er stillet til rådighet. Utredningen baserer seg derfor på det faktum at det her foreligger to motstridende syn. Som trykt vedlegg 1 og 2 til utredningen følger organisasjonenes og Administrasjonsdepartementets syn på lønnsutviklingen m.v.

Utvalget understreker i tilknytning til formuleringene i mandatet, at spørsmålet om streikerett for politiet gjelder organisasjonenes rett til å ta ansatte i politiet ut i streik. Når streikerett for politiet er brukt i utredningen, er det således dette som menes. Dersom ikke annet fremgår av sammenhengen, menes både politiet og lensmannsetaten når uttrykket politiet er brukt. Utvalget har videre lagt til grunn at mandatet gjelder streikeforbudet i § 20 i politiloven av 13. mars 1936. Det streikeforbudet som politimestrene og en del politiinspektører har fordi de er embetsmenn forutsettes opprettholdt.

I den utstrekning utvalget har illustrert alternative løsninger med eksempler på lovtekst, knytter disse seg til gjeldende politilov. Utvalget har således sett bort fra det tilbaketrukne forslaget til ny politilov, jf punkt (3) ovenfor.

1.2 Hovedpunkter i utvalgets innstilling

Kapittel 2 om forhandlingsrett, fredsplikt og streikerett, gir en oversikt over hvilke forpliktelser Norge har internasjonalt på området, norsk lovgivning og fastsettelsen av lønns- og arbeidsvilkår i Norge.

Streikeretten er anerkjent i folkeretten, men er undergitt begrensninger. Streik kan forbys for å ivareta viktige samfunnsmessige interesser. Spesielle grupper offentlige ansatte, blant annet politiet, kan gis forbud mot å streike. Norge har internasjonale forpliktelser etter den europeiske sosialpakt av 18. oktober 1961, FN-konvensjonen av 16. desember 1966 og flere ILO-konvensjoner.

Adgangen til å bruke streik som kampmiddel er anerkjent i norsk rett. Det rettslige grunnlaget for statsansatte er trukket opp i tjenestetvistloven av 18. juli 1958 nr 2. Mye er også utviklet gjennom rettspraksis eller fastsatt i tariffavtaler. Streik kan først benyttes etter at forhandlinger har brutt sammen og mekling forsøkt. I tariffperioden er det fredsplikt. Dersom en streik fører til alvorlige skadevirkninger, vil streiken kunne bli henvist til lønnsnemndsbehandling.

Embetsmenn, politiet og militære tjenestemenn har ikke rett til å streike.

I kapittel 3 behandles det særskilte streikeforbudet for politiet, som er lovfestet i politiloven. Streikeforbudet for politiet omfatter all form for kollektiv arbeidsstans. Det innebærer også et vilkårsløst forbud mot at stillinger søkes sperret for arbeidskraft. Heller ikke sympati- og demonstrasjonsaksjoner er tillatt. Forbudet omfatter de aller fleste av de ansatte i politiet.

I kapittel 4 om streikerett for politiet i utlandet redegjøres det for streikeadgangen for politiet i ni europeiske land. I de fleste landene følger streikeforbudet for politiet av et generelt streikeforbud for statsansatte som driver myndighetsutøvelse. I syv av landene har politiet ikke streikerett. I Sverige og Finland er det adgang for hovedsammenslutningene til å ta ut politiet i streik.

Kapittel 5 om samfunnsmessige virkninger av politistreik innledes med en kort presentasjon av politiets hovedoppgaver. Deretter følger en oversikt over organiseringen av politiet. Det er ialt åtte sentrale politiinstitusjoner. Landet er inndelt i 54 politidistrikter som hver ledes av en politimester. Det er ialt 370 lensmannsdistrikter med en lensmann som leder og myndighetsutøver. Dette medfører at vi har et politi med en forholdsvis desentralisert struktur med mange små enheter. Pr 1. januar 1994 er det 9 226 stillinger i politiet og lensmannsetaten, medregnet særorganer.

Erfaringene fra politistreiker i Norge og andre land er begrenset. En forskningsrapport om virkningene av en politistreik i Finland i 1976 konkluderer med at det ble en viss økning i en del former for kriminalitet. I Sverige hadde man en begrenset politistreik i 1985. Streiken fikk ikke alvorlige samfunnsmessige følger.

I punkt 5.4 redegjøres det for mulige samfunnsmessige virkninger av en politistreik. Det er understreket at virkningene er avhengig av hva slags streik som settes i verk.

I kapittel 6 vurderes det om streikeforbudet bør oppheves eller endres. I punkt 6.2.2 presenteres argumenter for opphevelse av streikeforbudet, og i punkt 6.2.3 anføres argumenter mot opphevelse. Det understrekes at det er delte oppfatninger i utvalget om formuleringen, betydningen og vektleggingen av argumentene.

I punkt 6.3 vurderer utvalget om streikeforbudet bør endres, slik at politiet får en rett til begrenset streik når det gjelder grupper, arbeidsområder eller antall ansatte som kan tas ut i streik. Slike begrensninger kan tas inn i politiloven.

I punkt 6.4 vurderer utvalget en modell som er kalt streikerett på vilkår og som forutsetter at en streik ikke fører til alvorlige skadevirkninger. Dette spørsmålet forutsettes å kunne forelegges til avgjørelse av en egen nemnd etter mønster av ordningen i Sverige og Finland.

Kapittel 7 om særskilt lønnsnemnd for politiet, inneholder en fremstilling av hovedtrekkene i forhistorien. Spørsmålet var fremme i debatten i Stortinget da streikeforbudet ble vedtatt i 1959. Det ble også reist i forbindelse med Stortingets behandling av forslaget til ny politilov i april 1993.

Utvalget summerer opp hovedargumentene for og mot særskilt lønnsnemnd, som i det vesentlige er de samme som tidligere. Utvalget drøfter en alternativ løsning, nemlig at organisasjonene kan kreve at Rikslønnsnemnda settes sammen med tre i stedet for syv medlemmer når politiets lønnstvister skal behandles.

Kapittel 8 utvalgets konklusjoner inneholder medlemmenes standpunkter til de forskjellige spørsmålene utredningen reiser. Seks av medlemmene går inn for å oppheve streikeforbudet eller erstatte det med en begrenset streikerett. Tre medlemmer går mot en hver endring av forbudet. Et samlet utvalg går inn for at Rikslønnsnemnda fortsatt skal behandle politiets lønnstvister dersom streikeforbudet oppheves. Fem av medlemmene vil beholde Rikslønnsnemnda også dersom streikeforbudet opprettholdes eller erstattes med en begrenset streikerett, mens fire av medlemmene i så fall går inn for at det opprettes en særskilt lønnsnemnd for politiet.

Kapittel 9 administrative og økonomiske konsekvenser viser at de forskjellige forslagene som er behandlet har begrensede økonomiske og administrative konsekvenser.