3 Streikeforbudet for politiet

3.1 Innføringen av streikeforbudet

(1) Spørsmålet om streikerett for politiet var tidligere noe omtvistet. Dette hang blant annet sammen med at politiloven av 13. mars 1936 inntil 1959 hadde følgende bestemmelse i § 20:

Tjenestemenn ved politiet må ikke være medlem av noen forening eller organisasjon, hvorved de forplikter seg til eller kan forpliktes til å unnlate sine tjenesteplikter eller til noen opptreden som er i strid med disse.

Dette gjelder også politiets embetsmenn og andre tjenestemenn som har politimyndighet.

I den juridiske teori ble det hevdet at både denne bestemmelse og polititjenestens egenart kunne tilsi at politiansatte ikke hadde streikeadgang.

Tjenestetvistkomitéen, som i 1956 fremmet forslag til lov om offentlige tjenestetvister, gikk imidlertid ut fra at noe forbud mot streik ikke kunne utledes av polititjenestens egenart eller av politiloven § 20. Justisdepartementet sluttet seg til dette syn. Komitéen fant ikke å ville foreslå særregler som hindrer streik og arbeidskamp for enkelte grupper av statens tjenestemenn, idet komitéen hverken i tjenesteforholdets egenart eller i det samfunnsnødvendige ved virksomhetene fant tilstrekkelige argumenter for å gi spesialregler som innskrenker seg til statens område, (jf innstillingens side 27, 1. spalte).

(2) Ved midlertidig lov av 26. april 1957 ble det bestemt:

I tidsrommet inntil 1. januar 1958 er det forbudt for offentlige tjenestemenn å gå til hel eller delvis arbeidsstans i fellesskap eller i forståelse med hverandre for å tvinge frem endringer i de lønns- eller arbeidsvilkår som er fastsatt for vedkommendes stilling.

Foranledningen til denne lov var at en stor gruppe ingeniører ved Vassdrags- og Elektrisitetsvesenet og ved Brokontorene i Norges Statsbaner og Statens Vegvesen samt en overveiende del at polititjenestemennene ved Oslo politikammer hadde gått til kollektiv oppsigelse av sine stillinger. Oppsigelsen var begrunnet med at Lønns- og prisdepartementet ikke hadde imøtekommet krav fremsatt av den Norske Ingeniørforening og Oslo Politiforening om særforhandlinger, etter at Stortinget den 8. desember 1956 hadde vedtatt en ny lønnsordning for statens tjenestemenn for tiden inntil 1. januar 1958.

Polititjenestemennenes oppsigelsesfrist løp ut 15. mai 1957, men var i medhold av den daværende tjenestemannslov § 27 forlenget til 15. august 1957. Ved provisorisk anordning av 20. desember 1957 ble streikeforbudet forlenget til 1. april 1958 for ingeniører i statens tjeneste og tjenestemenn ved Oslo politikammer som hadde sagt opp sine stillinger og ved oppsigelsen var medlemmer av h.h.v. Den Norske Ingeniørforening eller Oslo Politiforening.

Oslo Politiforening mente at anordningen var ugyldig, og besluttet den 31. desember 1957 å nedlegge arbeidet fra kl 2400 samme dag. Streiken omfattet alle tjenestemenn ved Oslo politikammer som var tilsluttet Oslo Politiforening (tilsammen ca 830 av politikammerets samlede styrke på ca 1120). Den 7. januar 1958 vedtok Oslo Politiforening å innstille streiken under visse angitte forutsetninger og arbeidet ble deretter gjenopptatt.

Såvel Den Norske Ingeniørforening som Oslo Politiforening reiste ved stevninger i januar 1958 sak mot staten for å få kjent den provisoriske anordning av 20. desember 1957 ugyldig. Ved Oslo byretts dom av 24. februar 1958 ble staten under dissens frifunnet for foreningenes påstand. Dommen ble anket til Høyesterett som under dissens stadfestet dommen.

(3) I Ot prp nr 14 (1959) om endring i politiloven fremmet Justisdepartementet forslag om å oppheve organisasjonsforbudet i lovens § 20, men samtidig forby streik. Departementet anfører i proposisjonen at norsk lovgivning ikke kjenner noen innskrenkninger i organisasjonsretten for andre grupper av tjenestemenn og departementet mente at det ikke var tilstrekkelig grunn til lenger å beholde særbestemmelsen for polititjenestemenn.

Når det gjelder spørsmålet om politiets adgang til å streike, uttalte departementet i proposisjonen blant annet at politiets tilstedeværelse er en nødvendig forutsetning for at et moderne samfunn kan eksistere. Sammenbrudd av polititjenesten utsetter ikke bare de offentlige institusjoner, men også den enkelte borgers sikkerhet, for en risiko som samfunnet ikke kan forsvare å ta. Når man i Norge tidligere ikke hadde hatt lovregler som klart forbød politistreik, ble dette antatt delvis å henge sammen med at man inntil da ikke hadde hatt noen politistreik av større varighet og omfang og ikke for alvor regnet med at streik kunne bli aktuelt. Politistreiken i Oslo i begynnelsen av 1958 gav imidlertid grunn til å se dette spørsmålet i et annet lys. Etter departementets oppfatning gjaldt streiken et tilfelle hvor en gruppe av polititjenestemenn streiket alene for å fremme sine egne lønnskrav isolert. Situasjonen var da meget alvorlig. Den ville kunne blitt enda mere alvorlig om en tenker seg at politiet ble trukket inn i en mere omfattende streik og nedla arbeidet i en situasjon hvor det på forhånd var store muligheter for uroligheter og overgrep. Departementet viste også til at politiet ikke bare er nødvendig for å opprettholde lov og orden. Det er selve rettsstatens representant utad. Politiets stilling som utøver av statens tvangsmakt medfører at en streik av tjenestemenn vanskelig kan aksepteres av rettsordenen.

Departementet fremmet følgende forslag til ny formulering av politiloven § 20, som i juni måned 1959 ble vedtatt av Stortinget:

Det er forbudt for tjenestemenn ved politiet og for tjenestemenn med politimyndighet å gå til hel eller delvis arbeidsnedleggelse etter avtale eller i forståelse med hverandre. Det er likeledes forbudt å søke stillinger som nevnt sperret for arbeidskraft.

Har det vært foretatt megling etter lov om offentlig tjenestetvister kap. 4 i en tvist mellom staten og en forhandlingsberettiget organisasjon av tjenestemenn som nevnt i første ledd, og meglingen ikke har ført fram, skal den meglingsmann som har ledet meglingen innen 3 dager etter at meglingen er slutt, sende innberetning til formannen for Rikslønnsnemnda. Nemnda avgjør tvisten med bindende virkning for partene. Reglene i lov om offentlige tjenestetvister § 27 annet og tredje punktum får tilsvarende anvendelse.

(4) Et samlet Odelsting gikk inn for å frata politiet streikeretten, på grunn av den særstilling politiet har i samfunnet. Under debatten ble det lagt vekt på at når man nå fant å måtte gå til det ekstraordinære skritt å frata politiet streikeretten ved lov, så skulle ikke dette resultere i noen form for negativ lønnsmessig forskjellsbehandling av de ansatte i politi- og lensmannsetaten. Sakens ordfører, stortingsrepresentant Remseth, uttalte blant annet i sitt innledningsforedrag følgende;

Men antagelig må polititjenestemennene når de nå antagelig får streikeforbud, ikke få følelsen av at de kommer i noen dårligere posisjon enn tidligere. Med det viktige og på mange måter særpregede arbeid som politiet har, bør det i det hele tatt ha gode arbeidsbetingelser.

Dette standpunkt ble støttet av såvel representanter for flertallet som mindretallet i Odelstinget. Flere representanter fra mindretallet i Odelstinget ga uttrykk for betydelig skepsis til om den ordning som var foreslått fra Regjeringens side, ville sikre politiet en tilfredsstillende utvikling av lønns- og arbeidsvilkår.

En representant ville la politiet beholde streikeretten og fremmet derfor et forslag om å oppheve daværende § 20 i politiloven.

Remseth uttalte forøvrig senere i debatten:

Alle som har tatt ordet her, har gitt uttrykk for at politietaten står i noe av en særstilling. Det kan være vanskelig om andre legger ned arbeidet; men det er ikke nødvendig å forklare det – det skjønner jo alle – at i det øyeblikk politiet forsvinner fra den oppgaven det har, er det faktisk verre enn om nesten hvem som helst annen stopper arbeidet.

At politiet rent økonomisk og arbeidsmessig skulle komme i en dårligere stilling, tror jeg ikke. Jeg tror at de som vil få med denne saken å gjøre, vil se spørsmålene ut fra det syn som jeg ga uttrykk for i mitt første innlegg, og som mange andre har gitt uttrykk for etterpå.

Uenigheten dreide seg om hvorvidt den foreslåtte ordning med Rikslønnsnemnda som tvisteløser i politiets tarifftvister var riktig og hensiktsmessig. Mindretallet, anført av stortingsrepresentant Bunkholt, mente at det for å sikre en betryggende og rettferdig behandling av politiets tariffkrav, ville være nødvendig å opprette en egen særnemnd for å behandle disse tvistene. Dette spørsmålet er behandlet nedenfor i kapittel 7.

(5) Politiloven § 20 er siden 1959 blitt endret tre ganger og har i dag følgende ordlyd:

Det er forbudt for tjenestemenn ved politiet og for tjenestemenn med politimyndighet å gå til hel eller delvis arbeidsnedleggelse etter avtale eller i forståelse med hverandre. Det er likeledes forbudt å søke stillinger som nevnt sperret for arbeidskraft.

Dette gjelder også politiinspektører som er tilsatt av departementet, samt politiadjutanter og politifullmektiger.

3.2 Innholdet i streikeforbudet

(1) Streikeforbudet i politiloven § 20 omfatter all form for kollektiv arbeidsstans. Dette er såvel streik i tilknytning til tarifforhandlinger som sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner. I tillegg nedlegger § 20 forbud mot at stillinger sperres for arbeidskraft.

(2) Det reelle innholdet i streikeforbudet er imidlertid begrenset til de forbud og begrensninger som ikke måtte gjelde for statsansatte generelt, jf kapittel 2.4. Generelt gjelder at streik ikke kan gjennomføres uten i forbindelse med hovedtariffoppgjørene, og sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner kan bare gjennomføres når nærmere bestemte vilkår er oppfylt, jf kapittel 2.2. Hovedavtalen i staten inneholder en generell begrensning i hvem som kan tas ut i streik, jf kapittel 2.4.2.

(3) Forbudet mot at stillinger sperres for arbeidskraft er også begrenset til de forbud og begrensninger som ikke gjelder generelt. Sperring av arbeidskraft når det ikke er iverksatt streik eller lock-out regnes som boikott og kan komme inn under boikottloven av 5. desember 1947. Boikottloven setter vilkår for når en boikott vil være rettsstridig, blant annet vil den være dette når boikotten vil skade vesentlige samfunnsinteresser, jf lovens § 2 bokstav c.

3.3 Hvem omfattes av streikeforbudet?

(1) Ved siden av tjenestemenn med politimyndighet, omfatter streikeforbudet i lovens § 20 tjenestemenn ved politiet. Det kan by på en viss tvil hvem som her omfattes.

Kontorfunksjonærer, teknisk personell, sjåfører, arrestforvarere o. l. som er ansatt ved et politikammer, omfattes av streikeforbudet. Det følger av forarbeidene til loven, jf Ot prp nr 14 (1959) side 13.

Når det gjelder de kontoransatte i lensmannsetaten, vil det være et vesentlig tolkningsmoment hvordan den nåværende lovtekst ble til. Ordene tjenestemenn ved politiet kom med i lovteksten som følge av at Politiembetsmennenes Landsforening i sin høringsuttalelse tok opp behovet for å la forbudet gjelde andre ansatte enn de med politimyndighet. I Ot prp nr 14 for 1959 heter det: Departementet er enig med Politiembetsmennenes Landsforening i at forbudet i § 20 må gjelde alle som er ansatt i politiet, ikke bare polititjenestemenn, men også kontorpersonell, tekniske personell m.v.

Streikeretten er en alminnelig anerkjent rettighet. Man bør derfor være forsiktig med å tolke uttrykket tjenestemenn ved politiet utvidende. Det er likevel mye som taler for at begrunnelsen for å innbefatte kontorfunksjonærer ved politikamrene også gjør seg gjeldende for kontorfunksjonærene ved lensmannskontorene. I 1959 fantes det ikke andre kontorfunksjonærer ved lensmannskontorene enn de som var ansatt av og lønnet av lensmennene personlig. Følgelig bør det tillegges begrenset vekt at lensmannsetatens kontorfunksjonærer hverken er omtalt i lovteksten eller i forarbeidene. De politimessige gjøremålene er etterhvert blitt dominerende i lensmannsetaten. Utviklingen taler således for å la streikeforbudet gjelde også for de kontoransatte ved lensmannskontorene. I lensmannsetaten er det for øvrig en alminnelig oppfatning at streikeforbudet også gjelder for kontorfunksjonærene.

U t v a l g e t antar på denne bakgrunn at streikeforbudet også gjelder for kontorfunksjonærene i lensmannsetaten.

De ca 40 ansatte ved de 10 lensmannskontorene i landet som ikke har politigjøremål, omfattes åpenbart ikke av streikeforbudet.

(2) For de sentrale politiinstitusjoner, mener u t v a l g e t det ikke kan herske tvil om at ansatte ved KRIPOS, Overvåkingssentralen, Utrykningspolitiet og ØKOKRIM er å anse som tjenestemenn ved politiet.

Justisdepartementet har på bakgrunn av en politisk streik ved Politiintendanturen i 1980 lagt til grunn at de ansatte der også er å anse som ansatte ved politiet. Politiintendanturen er senere omorganisert og har endret navn til Politiets Materielltjeneste. Det er også grunn til å anta at Politiets Datatjeneste er å anse som en del av politiet. En effektiv tjenesteutøvelse ved det enkelte politikammer er avhengig av at man kan bruke politiets sentrale dataregistre.

(3) Politiskolen har tradisjonelt vært å betrakte som en del av politiet. Etter at skolen er omgjort til Politihøgskolen stiller forholdet seg trolig anderledes. Studentene ved skolen har ikke noe ansettelsesforhold, og det er derfor på det rene at streikeforbudet ikke gjelder for dem. For de ansatte ved Politihøgskolen gjør hensynene bak streikeforbudet seg ikke like sterkt gjeldende som for de ansatte ved de andre sentrale politiinstitusjonene. U t v a l g e t mener derfor at streikeforbudet neppe gjelder for de ansatte ved skolen.

(4) Formuleringen tjenestemenn med politimyndighet reiser ikke spesielle avgrensningsproblemer. Fordi studentene ved Politihøgskolen ikke er tjenestemenn, vil streikeforbudet ikke omfatte studentene når de i praksisåret som ledd i opplæringen tildeles politimyndighet.

(5) Streikeforbudet i lovens § 20 annet ledd omfatter politiinspektører som er tilsatt av departementet samt politiadjutanter og politifullmektiger. Dette er tjenestemenn som tidligere ble utnevnt som embetsmenn. Politimestrene (ordinært 54) og de politiinspektører som er embetsmenn (81), har ikke streikerett, jf kapittel 2.4.

(6) Politilovens streikeforbud omfatter totalt om lag 9 000 ansatte.