10 Inntektsutjevningen

10.1 ENDRINGSBEHOV I NÅVÆRENDE INNTEKTSUTJEVNING

10.1.1 Nåværende inntektsutjevning

Prinsippet i nåværende inntektsutjevning er at alle kommuner og fylkeskommuner skal sikres en viss minsteinntekt pr. innbygger, jfr. kap. 4.5.3. Kommunene garanteres en inntekt på 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt, mens fylkeskommunene løftes opp til 113,25 prosent av landsgjennomsnittet. I tillegg er det en trekkordning for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av inntektene som overstiger 140 prosent av landsgjennomsnittet. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter.

Grunnlaget for inntektsutjevningen for kommunene er bokført skatt på inntekt og formue. For fylkeskommunene, som ikke har inntekter fra formuesskatt, er grunnlaget bokført skatt på inntekt. I beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet benyttes skattetall som er to år gamle i forhold til budsjettåret. Det inntektsutjevnende tilskuddet for 1996 er f.eks. basert på bokførte skatteinntekter for 1994. Det er en ulempe at bokførte skatteinntekter påvirkes av tekniske forhold ved innbetalingsordningen, bl.a. av om restskatt innbetales før eller etter årsskiftet. Dette kan gi svingninger i skatteinntektene som ikke har noen sammenheng med endringer i skattegrunnlaget for den enkelte kommune og fylkeskommune. Bruk av utliknet skatt vil trolig gi mindre svingninger i skatteinntektene, men det ville da være nødvendig å benytte skattetall som er tre år gamle. I tillegg til skatt på inntekt og formue, skriver mange kommuner ut eiendomsskatt. Videre er konsesjonskraftinntekter en betydelig inntektskilde i enkelte kommuner. Hverken eiendomsskatt eller konsesjonskraftinntekter inngår i grunnlaget for inntektsutjevningen.

10.1.2 Endringsbehov

I kap. 6 diskuterer utvalget prinsippene for utjevning av forskjeller i skattegrunnlag. Det er et grunnleggende økonomisk prinsipp at de som har nytte av en tjeneste også skal bære kostnadene ved den. I kommunaløkonomisk sammenheng innebærer dette at tjenestetilbudet bør avspeile innbyggernes betalingsvillighet gjennom skatter og avgifter. Hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier altså at finansieringen av kommuneforvaltningen bør ha full lokal forankring.

Hensynet til effektiv ressursbruk kan imidlertid komme i konflikt med ønsket om rettferdig fordeling. Det er betydelig variasjon i skattegrunnlaget mellom kommuner og fylkeskommuner. Blant kommunene varierer skatteinntektene i forholdet 9:1, og blant fylkeskommunene i forholdet 2:1. Dersom kommunale og fylkeskommunale tjenester fullt ut skulle finansieres av det lokale inntektsgrunnlaget, ville forskjellene i standard på tjenestetilbudet reflektere de betydelige forskjellene i skattegrunnlag. Dette er hovedargumentet for et inntektsutjevningssystem som kompenserer for forskjeller i skattegrunnlag mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utvalget mener at hensynet til rettferdighet og utjevning av tjenestetilbudet må tillegges stor vekt i utformingen av inntektsutjevningen. En langtgående inntektsutjevning er nødvendig for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget foreslår å øke utjevningsambisjonene i inntektsutjevningen for å redusere forskjeller i kommunalt tjenestetilbud. Men utvalget mener også at finansieringen av kommuneforvaltningen har en viss lokal forankring. Alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne høste en gevinst ved å styrke sitt skattegrunnlag. Dette vil bidra til å synliggjøre at skattebetaling har konsekvenser for tjenestetilbudet. Synliggjøring av denne koblingen kan øke befolkningens interesse for kommunenes og fylkeskommunenes disposisjoner og dermed gi bedre beslutninger om ressursbruken. Mer konkret vil en kobling mellom skattegrunnlag og inntekter gi bedre insentiver til skatteinnkreving og næringsutvikling.

I dagens inntektsutjevning får nærmere 80 prosent av kommunene og alle fylkeskommuner unntatt Oslo og Akershus minsteinntekt. For disse kommuner og fylkeskommuner vil ikke endringer i skattegrunnlaget få konsekvenser for inntektene. For å oppnå en sterkere kobling mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag, foreslår utvalget at inntektsutjevningen utformes i tråd med modellen for delvis inntektsutjevning, jfr. kap. 6.3.1. I denne modellen må det fastsettes et referansenivå og en kompensasjonsgrad. Referansenivået uttrykkes gjerne som en andel av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger, og alle kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt under referansenivået vil motta inntektsutjevnende tilskudd. Kompensasjonsgraden er andelen av differansen mellom referansenivået og egen skatteinntekt som gis i inntektsutjevnende tilskudd. Det er viktig å presisere at modellen for delvis inntektsutjevning garanterer en bestemt minsteinntekt. Den implisitte minsteinntektsgarantien bestemmes av referansenivået og kompensasjonsgraden. Forskjellen i forhold til dagens system er at summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd vil variere noe mellom kommunene som omfattes av inntektsutjevningen.

Graden av utjevning påvirkes ikke bare av kompensasjonsgrad og referansenivå, men også av hvilke inntekter som er grunnlaget for inntektsutjevningen. Enkelte kraftkommuner har betydelig inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonsavgift. I nåværende inntektsutjevning blir det ikke tatt hensyn til disse inntektskomponentene. Utvalget mener det er viktig å vurdere om disse inntektskomponentene bør trekkes inn i inntektsutjevningen. Disse spørsmålene må imidlertid ses i sammenheng med annet utredningsarbeid på disse områdene. Det er nedsatt et eget utvalg for vurdering av eiendomsskatten. Utvalget skal i følge mandatet legge frem sin utredning 1. april 1996. Videre fremmet regjeringen i desember 1995 en proposisjon om kraftverksbeskatningen. På bakgrunn av dette vil utvalget utsette behandlingen av eiendomsskatt og konsesjonsavgifter til delutredning 2.

I nåværende inntektsutjevning som er basert på bokførte skatteinntekter, går det to år før en skattesvikt blir kompensert gjennom inntektssystemet. Dette kan medføre at det for enkelte budsjettår oppstår store utilsiktede inntektsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommunene. En reduksjon i det inntektsutjevnende tilskuddet kan falle sammen med en svak utvikling i de løpende skatteinntektene. I januar 1995 oppnevnte Finansdepartementet en arbeidsgruppe for å vurdere alternative måter å tilføre kommunene skatteinntekter på. Arbeidsgruppen leverte sin rapport 31. mai 1995. Her gjøres det rede for en alternativ måte å tilføre kommunesektoren skatter på. Utvalget har fått oversendt rapporten og vil vurdere denne nærmere.

Utformingen av inntektsutjevningen påvirker sammenhengen mellom lokalt skattegrunnlag og kommunale og fylkeskommunale inntekter. En høy kompensasjonsgrad innebærer at en stor andel av økte skatteinntekter trekkes inn av staten i form av lavere inntektsutjevnende tilskudd. Dette kan svekke insentivene til skatteinnkreving og næringsutvikling. I kap. 10.2 vurderer utvalget foreliggende forskning som kan belyse hvordan utformingen av inntektsutjevningen påvirker kommuneforvaltningens næringspolitiske engasjement. I kap. 10.3 gjøres det rede for utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen.

10.2 LOKAL NÆRINGSPOLITIKK

Kommunal næringspolitikk har vært i kontinuerlig utvikling de siste ti-årene. Bukve (1990) skiller mellom tre ulike faser. I den første fasen, som strekker seg fra midten av 1960-årene til slutten av 1970-årene, hadde kommunene en tilretteleggerrolle. Næringspolitikken var avgrenset til fysisk tilrettelegging for industriutbygging, saksbehandling og reguleringsplaner. Staten hadde ansvaret for økonomiske virkemidler og offentlig bedriftsrådgivning. Innenfor denne rammen vokste det fram en mer aktiv næringspolitikk i mange distriktskommuner. Disse kommunene la vekt på aktiv markedsføring og kontakt med bedrifter som kunne tenke seg å flytte til kommunen. Kommunene kunne lokke med rimelige tomter og gunstig finansiering gjennom Distriktenes Utbyggingsfond. Fra slutten av 1970-årene til slutten av 1980-årene slo det kommunale tiltaksarbeidet gjennom for fullt. I denne perioden ble det i økende grad lagt vekt på utvikling av lokale ressurser som et supplement for å trekke til seg bedrifter utenfra. Mange kommuner ansatte egne tiltaks- og næringsmedarbeidere som bl.a. hadde i oppgave å drive bedriftsrådgivning og kompetanseutvikling. I 1987 ble ordningen med kommunale næringsfond innført som et nytt virkemiddel for distriktskommunene. Senere har utviklingen gått i retning av målstyring av den lokale næringspolitikken, bl.a. pga. statlige krav om planarbeid. Aktiviteten er i større grad rettet mot markedets krav med fokus på vekstbransjer og konkurranseevne.

Kommunal næringspolitikk omfatter som nevnt bl.a. tiltak rettet direkte mot enkeltbedrifter for å påvirke deres lønnsomhet. Kommuner og fylkeskommuner kan støtte bedrifter i form av billige tomter, gunstig leie i kommunale næringsbygg, sterkt subsidierte tjenester og rådgivning fra det kommunale tiltaksapparat. For den enkelte kommune og fylkeskommune kan slike næringspolitiske tiltak være helt nødvendige for å opprettholde lokal produksjon og sysselsetting. Sett fra samfunnets synsvinkel vil imidlertid verdien være mindre. Forutsatt at staten sikrer næringslivet rimelige rammebetingelser og ivaretar distriktspolitiske hensyn, kan det argumenteres for at lokal næringspolitikk i noen grad er samfunnsmessig uproduktiv konkurranse om være attraktivt lokaliseringssted. Konsekvensene kan bli lokaliseringsbeslutninger styrt av lokale støtteordninger og samfunnsøkonomisk ulønnsomme bedrifter holdt oppe med kommunale og fylkeskommunale subsidier.

Direkte bedriftsrettede tiltak kan imidlertid forsvares i en situasjon med arbeidsledighet, og spesielt når det er regional variasjon i ledigheten. Kommunene og fylkeskommunene kan, på en bedre måte enn staten, tilpasse politikken til forskjeller i regionale arbeidsmarkedsforhold og dermed bidra til en mer effektiv utnyttelse av arbeidskraften.

Lokal næringspolitikk er imidlertid mer enn tiltak rettet direkte mot bedrifter. For det første vil reguleringsplaner som legger forholdene til rette for næringsvirksomhet og lokal utbygging av infrastrukturen indirekte påvirke bedriftenes lønnsomhet. For det andre er kommunal og fylkeskommunal produksjon av velferdstjenester rettet mot befolkningen også av interesse i forbindelse med bedriftsetableringer. Et godt velferdstilbud, særlig innenfor undervisning og barnehager, vil påvirke tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. Forstått på denne måten er all kommunal aktivitet næringspolitikk, og den framstår også som mer fordelaktig fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel. Konkurransen om å være attraktivt lokaliseringssted kan effektivisere produksjonen av velferdstjenester.

Vurderingen av kommunal næringspolitikk i et samfunnsmessig perspektiv avhenger bl.a. av hvilke områder av lokalforvaltningen næringslivet oppfatter som viktige. FAFO (Hødnebø og Lund 1994) har analysert hvor viktige ulike typer offentlig virksomhet er for næringslivet, og hvor tilfredse bedriftene er med de samme tjenestene i sin kommune. Grunnlaget for rapporten er en brukerundersøkelse blant 3 067 private bedrifter i 60 større kommuner. I rapporten skilles det mellom offentlig tjenestetilbud og kommunal næringspolitikk. Offentlige tjenester omfatter bl.a. infrastruktur og velferdstjenester som skole, helsetjenester og barnehage. Den kommunale næringspolitikken innbefatter aktive bedriftsrettede tiltak, men også saksbehandling og reguleringsarbeid. Resultatene indikerer at næringslivet anser kommunens tilretteleggerrolle som den viktigste. Om lag to tredeler av bedriftslederne mener utarbeiding av reguleringsplaner, behandling av byggesøknader og kommunale forskrifter er svært viktig for bedriftens virksomhet. Men bedriftene legger også stor vekt på tilbudet av velferdstjenester. 40 prosent av bedriftslederne mener for eksempel at skoletilbudet og rekreasjonsmuligheter er svært viktig for virksomheten, og det er en interessant observasjon at bare 25 prosent betrakter tomter og næringslokaler som svært viktig for bedriftens virksomhet.

Undersøkelsen fra FAFO bekrefter at kommunal næringspolitikk ikke kan avgrenses til tiltak rettet direkte mot bedrifter, men at kommunens arbeid med reguleringsplaner og tilbud av velferdstjenester kan være vel så viktige for bedriftenes lokaliseringbeslutninger. Dette støtter hypotesen om at konkurranse om å være attraktivt lokaliseringssted kan effektivisere produksjonen av velferdstjenester. Resultatene må imidlertid tolkes med forsiktighet, bl.a. fordi kommuner med lavt innbyggertall ikke er representert i materialet.

I vurderingen av hvor stor vekt som skal legges på inntektsutjevning, må det også tas hensyn til at virkningen på kommunale og fylkeskommunale finanser ikke er det eneste motivet for å drive næringspolitikk. Det kan være vel så viktig at et velfungerende næringsliv med gode sysselsettingsmuligheter er et gode i seg selv. Dette tilsier at man kan sette relativt ambisiøse mål for inntektsutjevningen uten at insentivene til å drive næringspolitikk forsvinner.

En forskningsrapport fra Handelshøyskolen BI (Hole 1994) belyser dette spørsmålet. Rapporten bygger på en spørreundersøkelse av lokalpolitikere i 74 tilfeldig valgte kommuner. I undersøkelsen er det bl.a. spurt om holdninger til kommunal næringspolitikk, og i rapporten skilles det mellom minsteinntektskommunene og de øvrige kommunene. Politikerne er spurt om hvilke oppgaver kommunene bør engasjere seg i. Om lag 12 prosent av politikerne i minsteinntektskommunene mener at kommunen bør konsentrere seg om å yte tjenester og ikke engasjere seg i annen virksomhet, mens nærmere 20 prosent av politikerne i de øvrige kommunene er enige i påstanden. Videre mener nærmere 75 prosent av politikerne i minsteinntektskommunene at kommunen bør engasjere seg i å utvikle næringsgrunnlaget i kommunen, mot 65 prosent i de øvrige kommunene. Da politikerne i minsteinntektskommunene er mest positive til kommunal næringspolitikk, peker disse resultatene i retning av at andre forhold enn hensynet til kommunale finanser er dominerende for kommunenes næringspolitiske engasjement.

10.3 UTVALGETS FORSLAG TIL NY INNTEKTSUTJEVNING

10.3.1 Valg av kompensasjonsgrad

Utvalget mener at finansieringen av kommunesektoren bør ha en viss lokal forankring. Alle kommuner og fylkeskommuner bør få en gevinst av bedret skattegrunnlag. Dette vil synliggjøre at skattebetaling har konsekvenser for tjenestetilbudet, og synliggjøring av denne koblingen kan øke innbyggernes interesse for kommunenes og fylkeskommunenes disposisjoner og dermed gi bedre beslutninger om ressursbruk. Forslaget kan gi sterkere insentiver til næringsutvikling, og for kommunene sterkere insentiver til skatteinnkreving.

Foreliggende forskning kan ikke dokumentere noen klar sammenheng mellom kommunenes næringspolitiske engasjement og graden av inntektsutjevning, jfr. kap. 10.2. Dette taler for at en langtgående inntektsutjevning med høy kompensasjonsgrad i liten grad vil redusere kommunale og fylkeskommunale tiltak for å styrke det lokale skattegrunnlaget. Utvalget har i sitt hovedalternativ for utforming av inntektsutjevningen benyttet en kompensasjonsgrad på 90 prosent. En såvidt høy kompensasjonsgrad vil sikre en langtgående utjevning av forskjeller i skattegrunnlag. Samtidig vil kommuner og fylkeskommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd beholde 10 prosent av en økning i skatteinntektene under referansenivået.

Når kompensasjonsgraden er bestemt, er det referansenivået som avgjør hvor ambisiøs inntektsutjevningen blir. Jo høyere referansenivået er, dess høyere inntekt sikres kommuner og fylkeskommuner med lave skatteinntekter. I kap 10.3.2 (kommunene) og 10.3.3 (fylkeskommunene) presenteres utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen.

10.3.2 Inntektsutjevningen for kommunene

10.3.2.1 Utvalgets hovedalternativ

En sterkere kobling mellom inntekter og skattegrunnlag har umiddelbare fordelingsvirkninger. Isolert sett vil kommuner med svakt skattegrunnlag komme dårligere ut, mens kommuner med høyt skattegrunnlag kommer bedre ut. Denne omfordelingsvirkningen kan imidlertid modifiseres ved å øke referansenivået i inntektsutjevningen. For kommunene foreslår utvalget et hovedalternativ med et referansenivå på 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og en videreføring av dagens trekkordning. Trekkgrensen er 140 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og trekkprosenten er 50. Hevingen av referansenivået motvirker fordelingsvirkningene av sterkere kobling til skattegrunnlaget, og den samlede virkningen av utvalgets forslag er en jevnere inntektsfordeling. Omleggingen av inntektsutjevningen bidrar til å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

Tabell 10.1 viser minsteinntektsnivå, antall kommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd, antall kommuner som får trekk i skatteinntektene og sum inntektsutjevnende tilskudd. Beregningene i tabell 10.1, og alle andre beregninger hvor skatteinntekter inngår, er basert på skattetall for 1994.

Dagens inntektsutjevning sikrer alle kommuner en minsteinntekt på 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt i landet. Innenfor modellen for delvis inntektsutjevning kan dette forstås som at referansenivået er 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt og at kompensasjonsgraden er 100 prosent. I henhold til skattetallene for 1994 som er grunnlaget for beregning av inntektsutjevnende tilskudd for 1996, er det 340 minsteinntektskommuner. Til sammen mottar disse nærmere om lag 3,4 milliarder kroner i inntektsutjevnende tilskudd i 1996. I dagens inntektsutjevning er det en trekkordning for kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet. I 1996 omfatter dette 17 kommuner og midlene som trekkes inn utgjør til sammen 261 millioner kroner. Når det tas hensyn til denne trekkordningen blir rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet nærmere 3,2 milliarder kroner. Bortsett fra Oslo, Asker og Bærum, omfatter trekkordningen i hovedsak kraftutbyggingskommuner med mindre enn 5 000 innbyggere.

Når kompensasjonsgraden er mindre enn 100 prosent, vil ikke summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd bli lik for alle kommuner som omfattes av inntektsutjevningen. På denne måten blir det en kobling mellom det lokale inntektsgrunnlaget og kommunenes inntektsnivå. Summen av skatt og rammetilskudd blir et veid gjennomsnitt av egen skatteinntekt og referansenivået. Når kompensasjonsgraden er 90 prosent, vil egen skatteinntekt veie 10 prosent, mens referansenivået veier 90 prosent. I modellen for delvis inntektsutjevning bestemmes minsteinntektsnivået

av kompensasjonsgraden, referansenivået og nivået på skatteinntektene i kommunen med lavest skatteinntekt pr. innbygger. Beregningene i tabell 10.1 er basert på skatteinngangen for 1994, hvor Marnardal hadde de laveste skatteinntektene med 5 593 kroner pr. innbygger. Dette utgjør 55 prosent av landsgjennomsnittet.

Med utvalgets hovedalternativ blir minsteinntektsnivået 104,5 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Fordi referansenivået øker fra 96,2 til 110 prosent av landsgjennomsnittet, vil antall kommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd øke fra 340 til 392. Rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet blir nærmere 6,8 milliarder kroner, en økning på 3,6 milliarder kroner i forhold til dagens inntektsutjevning. Økningen skyldes at dagens minsteinntektskommuner løftes over 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt, samtidig som flere kommuner vil motta inntektsutjevnende tilskudd.

Utvalgets hovedalternativ til utforming av inntektsutjevningen påvirker sammenhengen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag på to måter. For det første vil dagens minsteinntektskommuner få en sterkere kobling mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag. Dagens inntektsutjevning innebærer at disse kommunene ikke får noen inntektsgevinst ved en økning i det lokale skattegrunnlaget. Med utvalgets forslag vil de beholde 10 prosent av en økning i skatteinntektene. For det andre vil utvalgets hovedalternativ svekke koblingen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 96,2 og 110 prosent av landsgjennomsnittet. I dagens inntektsutjevning blir ikke endringer i skatteinntektene motvirket av endringer i inntektsutjevnende tilskudd for disse kommunene. Utvalgets forslag betyr at 90 prosent av en økning i skatteinntektene trekkes inn av staten i form av redusert inntektsutjevnende tilskudd. Men samtidig vil de samlede inntektene bli mindre følsomme for svingninger i skattegrunnlaget.

Tabell 10.2 viser fordelingsprofilen for dagens inntektsutjevning og utvalgets hovedalternativ. Tabellen viser antall kommuner i ulike inntektsintervall. Første kolonne viser at 308 eller vel 70 prosent av kommunene har skatteinntekter under 10 000 kroner pr. innbygger, mens 18 kommuner har en skatteinntekt over 15 000 kroner pr. innbygger. Den andre kolonnen i tabellen viser fordelingsprofilen for summen av skatt og inntekstutjevnende tilskudd i nåværende inntektssystem. I 1996 er minsteinntekten 10 493 kroner pr. innbygger, og dette bidrar til at alle kommuner med skatteinntekter under 10 000 kroner pr. innbygger løftes opp til gruppen med inntekt pr. innbygger i intervallet 10 000 -11 000 kroner. I tillegg vil trekkordningen berøre kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 15 270 kroner pr. innbygger. Det framgår at utvalgets hovedalternativ, i forhold til dagens inntektsutjevning, løfter kommunene med lave skatteinntekter opp på et høyere inntektsnivå. De fleste kommunene løftes opp til gruppen med inntekt pr. innbygger i intervallet 11 000-12 000 kroner.

Utvalgets forslag til utforming av inntektssystemet, diskutert i kap. 11, innebærer at økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet finansieres ved reduksjon i innbyggertilskuddet. Økning i det inntektsutjevnende tilskuddet på om lag 3,6 milliarder kroner, innebærer at innbyggertilskuddet reduseres med 830 kroner pr. innbygger. Nettoeffekten av endringen i inntektsutjevningen er illustrert i figur 10.1. Utvalgets forslag gir økt inntekt for alle minsteinntektskommuner også når det tas hensyn til hvordan økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet finansieres. En kommune med skatteinntekt pr. innbygger på 55 prosent av landsgjennomsnittet vil få en netto inntektsøkning på 75 kroner pr. innbygger. Blant dagens minsteinntektskommuner øker gevinsten gradvis med stigende skatteinntekt pr. innbygger. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger på 96,2 prosent av landsgjennomsnittet får den høyeste inntektsveksten med 524 kroner pr. innbygger. Blant kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 96,2 prosent av landsgjennomsnittet avtar gevinsten med stigende skatteinntekt, og for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 101,5 prosent av landsgjennomsnittet er netto inntektsendring negativ. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet berøres ikke direkte av endringen i inntektsutjevningen, og får følgelig en inntektsreduksjon på 830 kroner pr. innbygger.

10.3.2.2 Alternative utforminger av inntektsutjevningen

Valg av ambisjonsnivå i inntektsutjevningen kan ikke avgjøres på faglig grunnlag, men må baseres på politisk skjønn. For å klargjøre de politiske valgene, har utvalget illustrert hvordan endring i kompensasjonsgrad, referansenivå og trekkordning påvirker inntektsfordelingen kommunene imellom.

Virkninger av endring i kompensasjonsgraden

Tabell 10.3 illustrerer hvordan endringer i kompensasjongrad påvirker inntektsfordelingen kommunene imellom. Første kolonne viser netto endring i inntekt pr. innbygger med utvalgets hovedalternativ, og illustrerer følgelig samme omfordelingsvirkning som figur 10.1. Andre og tredje kolonne viser netto inntektsendring med hhv. 85 og 95 prosent kompensasjonsgrad.

For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet har en reduksjon i kompensasjonsgraden fra 90 til 85 prosent to effekter. For det første kompenseres en mindre andel av differansen mellom referansenivået og egen skatteinntekt. Denne effekten bidrar til å redusere inntektene. For det andre vil en reduksjon i kompensasjonsgraden fra 90 til 85 prosent redusere rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet med 390 millioner kroner og øke innbyggertilskuddet med 90 kroner pr. innbygger. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 93,5 prosent av landsgjennomsnittet vil inntektsreduksjonen som følge av redusert kompensasjonsgrad være større enn økningen i innbyggertilskuddet. Disse kommunene får følgelig en netto inntektsreduksjon. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 93,5 og 110 prosent av landsgjennomsnittet får en netto inntektsøkning. Det skyldes at økningen i innbyggertilskuddet vil være større enn inntektsreduksjonen som følge av redusert kompensasjonsgrad for disse kommunene. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet berøres kun av at reduksjonen i innbyggertilskuddet blir mindre, og får følgelig en netto inntektsøkning på 90 kroner pr. innbygger i forhold til utvalgets hovedalternativ.

En økning i kompensasjonsgraden fra 90 til 95 prosent har motsatt effekt, og bidrar til å øke inntektsveksten for de fleste av dagens minsteinntektskommuner. Sammenliknet med utvalgets hovedalternativ, vil alle kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 93,5 prosent av landsgjennomsnittet få redusert sine inntekter.

Endringer i kompensasjongraden gir sterkest utslag for kommuner med svakt skattegrunnlag. Det framgår at en reduksjon i kompensasjonsgraden fra 90 til 85 prosent vil gi en inntektsreduksjon på 210 kroner pr. innbygger i kommuner hvor skatteinntekt pr. innbygger utgjør 55 prosent av landsgjennomsnittet. Til sammenlikning øker inntekten for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet med 90 kroner pr. innbygger.

Virkninger av endring i referansenivået

Virkningene av endringer i referansenivået for inntektsutjevningen er vist i tabell 10.4. I diskusjonen av virkningene er det nyttig å dele kommunene i tre grupper etter nivået på skatteinntektene.

For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 105 prosent av landsgjennomsnittet vil en reduksjon i referansenivået fra 110 til 105 prosent ha to effekter. For det første vil reduksjonen i referansenivået redusere det inntektsutjevnende tilskuddet med 491 kroner pr. innbygger. For det andre vil reduksjonen i referansenivået redusere rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet med nærmere 1,6 milliarder kroner og øke innbyggertilskuddet med 364 kroner pr. innbygger. Disse kommunene får følgelig en netto inntektsreduksjon på 127 kroner pr. innbygger.

Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 105 og 110 prosent av landsgjennomsnittet vil også få en reduksjon i det inntektsutjevnende tilskuddet når referansenivået reduseres fra 110 til 105 prosent. Men tilskuddsreduksjonen avtar med økende skatteinntekter. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 106,3 prosent av landsgjennomsnittet vil reduksjonen i det inntektsutjevnende tilskuddet være større enn økningen i innbyggertilskuddet. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 106,3 prosent pr. innbygger vil derimot komme bedre ut ved en reduksjon i referansenivået fra 110 til 105 prosent.

Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet berøres kun av økningen i innbyggertilskuddet, og får følgelig en netto inntektsøkning på 364 kroner pr. innbygger i forhold til utvalgets hovedalternativ.

En økning i referansenivået fra 110 til 115 prosent vil i hovedsak ha motsatt effekt. Økningen i referansenivået øker rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet med nærmere 1,7 milliarder kroner og reduserer innbyggertilskuddet med 388 kroner pr. innbygger. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 110 prosent av landsgjennomsnittet øker det inntektsutjevnende tilskuddet med 491 kroner pr. innbygger. Disse kommunene får følgelig en inntektsøkning på 103 kroner pr. innbygger.

En økning i referansenivået fra 110 til 115 prosent betyr at kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 110 og 115 prosent av landsgjennomsnittet blir omfattet av inntektsutjevningen. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 110 og 111 prosent av landsgjennomsnittet vil motta et inntektsutjevnende tilskudd som er større enn reduksjonen i innbyggertilskuddet, og vil få en netto inntektsøkning dersom referansenivået øker fra 110 til 115 prosent. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 111 og 115 prosent vil reduksjonen i innbyggertilskuddet være større enn det inntektsutjevnende tilskuddet.

Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 115 prosent av landsgjennomsnittet berøres kun av økningen i innbyggertilskuddet, og får følgelig en netto inntektsreduksjon på 388 kroner pr. innbygger.

Endringer i referansenivået slår sterkest ut for kommuner med høye skatteinntekter pr. innbygger. En økning i referansenivået fra 110 til 115 prosent gir en inntektsreduksjon på 388 kroner pr. innbygger i kommuner med skatteinntekt over 115 prosent av landsgjennomsnittet. Til sammenlikning blir inntektsveksten for dagens minsteinntektskommuner vel 100 kroner pr. innbygger.

Virkninger av endring i trekkordningen

I utvalgets hovedalternativ er dagens trekkordning for kommuner med høye skatteinntekter videreført. Denne trekkordningen omfatter kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av den delen av skatteinntektene som overstiger 140 prosent. Tabell 10.5 viser virkningene av to alternative utforminger av trekkordningen. Utvalget har for det første illustrert virkningen av å øke trekkprosenten til 90 samtidig som dagens trekkgrense beholdes. En slik økning i trekkprosenten vil redusere det inntektsutjevnende tilskuddet med i overkant av 200 millioner kroner og øke innbyggertilskuddet med 48 kroner pr. innbygger. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 140 prosent av landsgjennomsnittet vil følgelig få en inntektsvekst på 48 kroner pr. innbygger sammenliknet med utvalgets hovedalternativ. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet motvirkes økningen i innbyggertilskudd av større trekk i skatteinntektene. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 141,1 prosent av landsgjennomsnittet vil det øke trekket i skatteinntektene være større enn økningen i innbyggertilskuddet.

I det andre beregningsalternativet reduseres trekkgrensen til 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger, mens trekkprosenten er 50. Denne trekkordningen vil redusere det inntektsutjevnende tilskuddet med nærmere 800 millioner kroner og øke innbyggertilskuddet med 183 kroner pr. innbygger. Dette betyr at kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 120 prosent av landsgjennomsnittet vil få en inntektsøkning på 183 kroner pr. innbygger. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 120 prosent av landsgjennomsnittet motvirkes økningen i innbyggertilskuddet av større trekk i skatteinntektene. For kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 123,4 prosent av landsgjennomsnittet vil det økte trekket i skatteinntektene være større enn økningen i innbyggertilskuddet.

10.3.2.3 Utvalgets hovedalternativ - virkninger for kommunene gruppert etter fylke og innbyggertall

Utvalget har beregnet konsekvensene av sitt forslag til utforming av inntektsutjevningen for kommunene gruppert etter fylke og innbyggertall. I beregningene er det tatt hensyn til at økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet finansieres gjennom reduksjon i innbyggertilskuddet. Det er med andre ord nettoeffekten av utvalgets forslag som er illustrert.

Tabell 10.6 illustrerer virkningene for kommunene gruppert fylkesvis. Tabellen viser summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger i dagens inntektssystem og med utvalgets hovedalternativ, samt netto inntektsendring ved overgang til utvalgets hovedalternativ. Det er kommunene i Østfold, Hedmark og de tre nordligste fylkene som får den største økningen i inntekt pr. innbygger som følge av utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen. Oslo og kommunene i Akershus, Rogaland og Hordaland får redusert sine inntekter.

Tabell 10.7 viser virkningene av utvalgets forslag når kommunene er gruppert etter innbyggertall. Det er kommunene med mellom 2 000 og 20 000 innbyggere som får den sterkeste inntektsveksten. Kommunene med færre enn 1 000 innbyggere og kommunene med flere enn 50 000 innbyggere får i gjennomsnitt en inntektsreduksjon som følge av utvalgets forslag. Utslagene er sterkest for kommunene med over 50 000 innbyggere, dvs. Bærum og de åtte største byene. Det er imidlertid betydelige variasjoner i skatteinntektene blant disse ni kommunene. Fredrikstad, Kristiansand og Tromsø er minsteinntektskommuner i nåværende inntektssystem, og vil med utvalgets forslag få en inntektsvekst på mellom 400 og 500 kroner pr. innbygger. Oslo, Bærum og Stavanger har skatteinntekter over 110 prosent av landsgjennomsnittet, og vil med utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen få redusert sine inntekter med 830 kroner pr. innbygger.

Det er også betydelige variasjoner i skatteinntektene blant kommunene med mindre enn 1 000 innbyggere. 5 av de 18 kommunene har skatteinntekter pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet, og vil følgelig få en inntektsreduksjon på 830 kroner pr. innbygger som følge av utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen. De øvrige kommunene i denne gruppen er alle minsteinntektskommuner, og vil i gjennomsnitt få en inntektsvekst på nærmere 300 kroner pr. innbygger.

10.3.3 Inntektsutjevningen for fylkeskommunene

Utvalget foreslår et hovedalternativ med kobling mellom skattegrunnlag og inntekt også for fylkeskommunene. Utvalget har imidlertid ikke vurdert argumentene for en sterkere kobling mellom skattegrunnlag og inntekt som like gode for fylkeskommunene som for kommunene. Dette skyldes at fylkeskommunene ikke rår over de samme virkemidlene som kommunene mht. til å påvirke skatteinntektene gjennom effektiv skatteinnkreving. På den annen side har fylkeskommunen ansvar for oppgaver av stor betydning for den lokale bosetting og næringsutvikling gjennom sitt ansvar for fylkesplanlegging og regional samordning, infrastruktur som kollektivtransport og veger, og ikke minst sentrale velferdsoppgaver som sykehustjenester og videregående opplæring.

Utvalgets hovedalternativ for utforming av inntektsutjevningen for fylkeskommunene har et referansenivå på 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og en kompensasjonsgrad på 90 prosent. Tabell 10.8 viser minsteinntektsnivå, antall fylkeskommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd og sum inntektsutjevnende tilskudd med nåværende inntektsutjevning og utvalgets hovedalternativ. Nåværende inntektsutjevning sikrer alle fylkeskommuner et inntektsnivå på 113,25 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt, og alle fylkeskommuner unntatt Oslo og Akershus ligger under dette nivået. I 1994 hadde Nord-Trøndelag de laveste skatteinntektene med 4 247 kroner pr. innbygger, noe som utgjorde 77 prosent av landsgjennomsnittet. Oslo hadde de høyeste skatteinntektene med 8 175 kroner pr. innbygger eller 148 prosent av landsgjennomsnittet. I 1996 vil det inntektsutjevnende tilskuddet for fylkeskommunene utgjøre nærmere 4,3 milliarder kroner.

Tabell 10.8 viser at minsteinntektsnivået øker fra 113,25 til 115,7 prosent av landsgjennomsnittet. Forslaget innebærer at Akershus vil motta inntektsutjevnende tilskudd, og følgelig at Oslo blir den eneste fylkeskommunen som ikke mottar inntektsutjevnende tilskudd. Utvalgets hovedalternativ innebærer at rammen for det inntektsutjevnende tilskuddet for fylkeskommunene øker fra 4,3 til 5,0 milliarder kroner og at innbyggertilskuddet reduseres med 168 kroner pr. innbygger.

Tabell 10.9 viser summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd for den enkelte fylkeskommune med nåværende inntektsutjevning og utvalgets hovedalternativ. I tillegg er det beregnet netto inntektsendring hvor det er tatt hensyn til at økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet finansieres ved redusert innbyggertilskudd.

For de fylkeskommunene som omfattes av dagens minsteinntektsordning har omleggingen av inntektsutjevningen to effekter. For det første vil reduksjonen i kompensasjonsgrad og økningen i referansenivå gi en økning i det inntektsutjevnende tilskuddet. Da denne omleggingen gir en viss kobling mellom skattegrunnlag og inntekter, vil tilskuddsøkningen være størst for fylkeskommuner med høye skatteinntekter. Økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet varierer fra 134 kroner pr. innbygger i Nord-Trøndelag til 326 kroner pr. innbygger i Rogaland. For det andre vil dagens minsteinntektsfylkeskommuner få en reduksjon i innbyggertilskuddet på 168 kroner pr. innbygger. Dette betyr at de fem fylkeskommunene med lavest skatteinntekt pr. innbygger, dvs. Hedmark, Nord-Trøndelag, Troms og Finnmark, får en mindre inntektsreduksjon. De øvrige minsteinntektsfylkeskommunene får en inntektsvekst, og inntektsveksten er størst i Rogaland som er den minsteinntektsfylkeskommunen med høyest skatteinntekt pr. innbygger.

Med utvalgets hovedalternativ blir Akershus omfattet av inntektsutjevningen, og vil motta et inntektsutjevnende tilskudd på 14 kroner pr. innbygger. Når

det tas hensyn til reduksjonen i innbyggertilskuddet, får Akershus en netto inntektsreduksjon på 154 kroner pr. innbygger. Oslo berøres kun av innbyggertilskuddet, og vil følgelig få en netto inntektsreduksjon på 168 kroner pr. innbygger.

10.4 OPPSUMMERING

I dette kapitlet er det gjort rede for utvalgets forslag til utforming av inntektsutjevningen. Forslaget innebærer at finansieringen av kommuneforvaltningen får en sterkere lokal forankring. Alle kommuner og fylkeskommuner vil høste en gevinst som følge av en økning i det lokale skattegrunnlaget. I tillegg vil kommuner og fylkeskommuner bli sikret et høyere minsteinntektsnivå enn i nåværende inntektssystem.

Utvalget foreslår at det gis 90 prosent kompensasjon for differansen mellom et bestemt referansenivå og egne skatteinntekter. I utvalgets hovedalternativ for kommunene er referansenivået 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Dette innebærer at minsteinntektsnivået øker fra 96,2 til 104,5 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Det foreslås at dagens trekkordning med en trekkegrense på 140 prosent og en trekkprosent på 50 videreføres.

I utvalgets hovedalternativ for fylkeskommunene er referansenivået 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Dette medfører at minsteinntektsnivået øker fra 113,25 til 115,7 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger.