13 Forholdet mellom rammetilskudd og øremerkede tilskudd

13.1 INNLEDNING

Perioden etter andre verdenskrig fram til 1980 er kjennetegnet med tiltakende statlig styring av kommunesektoren. Dette må sees på bakgrunn av at kommunene fikk ansvaret for produksjonen av sentrale velferdsgoder hvor nasjonale myndigheter ønsket at alle innbyggerne i landet skulle ha et likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted. For å oppnå dette ble det, fra statlig hold, gitt detaljerte pålegg om hvordan kommunene skulle løse sine oppgaver. I tillegg var det helt avgjørende for at staten tok i bruk finansielle virkemidler for å gjøre det mulig for kommunene å øke tjenesteproduksjonen i det tempo det ble lagt opp til. For å oppnå målsettingen om et høyere velferdsnivå for alle ble det etablert en rekke øremerkede tilskuddsordninger. De fleste var utformet som refusjonsordninger med en viss kommunal egenandel.

I 1980-årene ble den statlige styringen endret fra detaljstyring gjennom øremerkede tilskudd i retning av rammestyring. Hensikten med denne omleggingen var bl.a. at kommuner og fylkeskommuner skulle få større frihet i oppgaveløsningen. De første reformene på dette feltet var innføringen av rammetilskudd til institusjonshelsetjenesten i fylkeskommunene i 1980 og innføringen av rammetilskudd til helse- og sosialtjenesten i kommunene i 1984. Den viktigste reformen var imidlertid innføringen av nytt inntektssystem i 1986 som bl.a. innebar at 50 øremerkede tilskudd ble erstattet med rammetilskudd. De utgiftsutjevnende tilskuddene i inntektssystemet ble beregnet sektorvis, men midlene var ikke øremerket bestemte formål og kunne disponeres fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk.

I årene etter innføringen av inntektssystemet var det en klar målsetting at dreiningen av de finansielle virkemidlene i retning av rammefinansiering burde fortsette og at øremerkede tilskudd burde få mindre betydning. Den faktiske utviklingen etter 1986 har til dels gått i motsatt retning.

For det første benyttet regjering og storting størrelsen på sektortilskuddene som et uttrykk for sine prioriteringer av tjenestene. Dette ga uklare styringssignaler fordi intensjonen var at kommunene fritt kunne disponere overføringene gjennom inntektssystemet. Den lokale beslutningsprosessen ble vanskeliggjort fordi sektororganene framstilte det som om rammetilskuddene var øremerket spesielle formål. Slike misforståelser bidro til lite effektiv ressursbruk fordi det ble vanskeligere for kommunene å tilpasse tjenesteproduksjonen etter lokale kostnadsforhold og lokalbefolkningens ønsker. De uklare styringssignalene ble i første omgang redusert ved at alle sektortilskudd fikk lik vekst. På denne måten ble det ikke gitt signaler om endrede prioriteringer i de årlige budsjettvedtakene. Uklarhetene ble eliminert i forbindelse med revisjonen av inntektssystemet i 1994. Da ble de sektorvise rammetilskuddene erstattet med et samlet utgiftsutjevnende tilskudd for hhv. kommuner og fylkeskommuner. Rent teknisk ble dette gjort ved at de sektorvise kostnadsnøklene ble slått sammen i en felles nøkkel. Denne forenklingen har klargjort at inntektssystemet ikke er et virkemiddel for å styre kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer, men snarere et virkemiddel for å styre den samlede inntektsveksten i kommunesektoren og for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

På den andre siden har øremerkede tilskudd i perioden 1986-1994 vokst raskere enn overføringene gjennom inntektssystemet. Tabell 13.1 viser hvordan de samlede statlige overføringene (ekskl. tilskudd til poliklinikk, arbeidsmarkedstiltak og flyktninger) er fordelt på rammetilskudd og øremerkede tilskudd. I perioden 1986-1993 hadde øremerkede tilskudd en gjennomsnittlig realvekst på 7 prosent pr. år. Til sammenlikning viste rammetilskuddene en reell nedgang på 0,6 prosent pr. år. Det var kun i 1987, det første året etter reformen, at rammetilskuddene vokste vesentlig raskere enn de øremerkede tilskuddene. Resultatet av denne utviklingen er at andelen rammetilskudd er redusert fra 86,9 prosent i 1987 til 73,8 prosent i 1994. Dreiningen fra rammefinansiering mot øremerkede tilskudd var spesielt sterk i årene 1990-1993. I denne perioden var det en nominell reduksjon i rammeoverføringene.

Det er ingen klar sammenheng mellom antall øremerkede tilskuddsordninger og det samlede beløpet som overføres fra staten til kommunesektoren. Fra 1986 til 1990 økte antall tilskudd (ekskl. arbeidsmarkedstiltak og flyktninger) fra 88 til 110 samtidig som det var en gjennomsnittlig realvekst i øremerkede tilskudd på om lag 3 prosent pr. år. I perioden 1990-1993 økte realveksten til vel 15 prosent pr. år samtidig som antall tilskudd ble redusert til 90. Overføringsveksten skyldes til dels at eksisterende overføringsordninger har økt i omfang. Et eksempel på dette er tilskuddet til barnehager som har økt fra 745 millioner kroner i 1986 til 3 674 millioner kroner i 1994. Men veksten har også sammenheng med at nye tilskuddsordninger har vært større enn de ordninger som har opphørt eller blitt lagt inn i inntektssystemet. Til tross for at man opprinnelig innlemmet om lag 2,5 milliarder kroner i inntektssystemet i forbindelse med PU- reformen, har reformen ført til store øremerkede tilskuddsordninger. Dette skyldes at deler av det beløpet som ble lagt inn senere er tatt ut, og øremerket, og at nye øremerkede tilskudd er opprettet. I statsbudsjettet for 1994 ble det bevilget mer enn 1,6 milliarder kroner til oppfølging av PU-reformen, jf. nærmere omtale i kap. 13.3.2.3.

13.2 GENERELL VURDERING AV ØREMERKEDE TILSKUDDSORDNINGER

13.2.1 Utforming av øremerkede tilskuddsordninger

Med øremerkede tilskudd menes her alle statlige overføringer til kommuner bortsett fra rammeoverføringene gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til spesielle formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med å opprette øremerkede tilskudd er at kommuner og fylkeskommuner skal produsere mer av de tjenestene som omfattes av slike tilskudd enn de ville gjort dersom de samme midlene ble gitt som en rammeoverføring.

Øremerkede tilskudd er ofte utformet som refusjonsordninger hvor kommunene mottar tilskudd fra staten i forhold til egen ressursinnsats. En skiller gjerne mellom to typer av refusjonsordninger, nemlig enhetstilskudd og prosent-tilskudd. Enhetstilskudd vil si at kommunen mottar et bestemt beløp pr. enhet som produseres av tjenesten, mens prosent-tilskudd vil si at staten helt eller delvis dekker kommunens utgifter til bestemte formål. Videre kan en skille mellom refusjonsordninger som omfatter samtlige kommuner og tilskuddsordninger hvor staten etter søknad dekker en bestemt andel av utgiftene.

Både enhetstilskudd og prosent-tilskudd er en form for statlig subsidiering av kommunal tjenesteproduksjon som endrer de lokale kostnadsforholdene. Tilskuddene har med andre ord en prisvridende effekt. Tjenester som omfattes av refusjonsordninger framstår som relativt billigere, mens andre tjenester framstår som mer kostbare. Prisvridningen medfører som regel en dreining av tjenestesammensetningen fra tjenester som ikke subsidieres og mot tjenester som omfattes av refusjonsordningen. Dette er prioriteringseffekten av tilskuddet. Den direkte prioriteringseffekten er slik at tjenesten som omfattes av refusjonsordningen blir produsert i større omfang sammenliknet med en situasjon hvor tilskuddet ble gitt som en rammeoverføring. På teoretisk grunnlag er det vanskelig å si noe sikkert om de indirekte prioriteringseffektene, dvs. ressursinnsatsen på andre tjenesteområder. Foreliggende empiriske analyser (f. eks. Rattsø 1989) peker imidlertid i retning av at de indirekte prioriteringseffektene stort sett er negative, dvs. at subsidiering av en tjeneste vrir ressursbruken bort fra de fleste andre tjenester.

Et prosent-tilskudd er på mange måter mer problematisk enn et enhetstilskudd. Dette skyldes først og fremst at kommuner med høye enhetskostnader mottar mer støtte enn kommuner med lave enhetskostnader. Dette svekker insentivene til kostnadseffektivitet fordi eventuelle kostnadsgevinster delvis trekkes inn av staten i form av reduserte overføringer. På bakgrunn av dette bør alle refusjonsordninger utformes som enhetstilskudd. Prosent-tilskudd er bare aktuelt dersom det er vanskelig å måle produksjonen av tjenesten.

Det finnes flere øremerkede tilskuddsordninger som ikke er prisvridende. Dette er tilskuddsordninger hvor overføringsbeløpet ikke er direkte knyttet til kommunens ressursinnsats, men hvor tilskuddet fordeles etter objektive kriterier. Et eksempel er tilskuddet til omsorgstjenester som er en del av den eldrepolitiske satsingen i den såkalte eldrepakken. Tilskuddene fordeles på grunnlag av antall eldre over 80 år og antall aleneboende eldre over 67 år. Slike tilskudd endrer ikke lokale kostnadsforhold og vil vanligvis ikke ha noen prioriteringseffekt. Sentrale myndigheter prøver ofte å framtvinge en prioriteringseffekt ved å stille krav om at kommunene ikke kan redusere sin egen ressursinnsats på det berørte tjenesteområdet. Det er imidlertid vanskelig for staten å beregne hva kommunenes ressursinnsats ville vært dersom den øremerkede tilskuddsordningen ikke hadde eksistert, spesielt dersom ordningen opprettholdes over flere år hvor også andre forhold som påvirker kommunens prioriteringer endres.

13.2.2 Fordeler og ulemper ved øremerkede tilskuddsordninger

Regjering og Storting vil i ulike sammenhenger ønske å styre omfanget og implementeringen av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen på viktige områder. Slik styring kan skje gjennom lovreguleringer eller gjennom finansielle virkemidler. Både for staten og kommunesektoren vil bruk av øremerkede tilskudd som styringsvirkemiddel kunne være en mer fleksibel og målrettet framgangsmåte enn lovregulering for å sikre nødvendig styring.

Øremerkede tilskudd utformet som refusjonsordninger bidrar til å vri den lokale ressursbruken mot de tjenestene som subsidieres. Den viktigste begrunnelsen for slike tilskuddsordninger må følgelig være at de prioriteringene som gjøres lokalt ikke er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål. Det er flere årsaker til at kommunale og fylkeskommunale beslutninger kan komme i konflikt med nasjonale målsettinger.

Dette gjelder for det første når kommunale tjenester har klare positive ringvirkninger for andre kommuner. Vegbygging i en kommune kan f.eks. redusere reisetiden for innbyggere og bedrifter i nabokommunene. Lokale prioriteringer kan gi for lav produksjon av tjenester med positive ringvirkninger, fordi nytten av tjenestene dels tilfaller personer og instanser i andre kommuner. I slike tilfeller kan refusjonsordninger virke effektivitetsfremmende ved å sikre at tjenestene produseres i et mer samfunnsøkonomisk riktig omfang.

For det andre kan kommunale og fylkeskommunale beslutninger komme i konflikt med nasjonale mål dersom lokaldemokratiet ikke fungerer tilfredsstillende. Dette er situasjoner hvor kommunale og fylkeskommunale beslutninger ikke tilpasses lokalbefolkningens ønsker i tilstrekkelig grad. Det kan for eksempel være et problem at minoritetsgrupper får lite gjennomslag i de lokale politiske prosessene, og øremerkede tilskudd kan virke som et nasjonalt forsvar for slike grupper. Et annet eksempel tar utgangspunkt i at lokalpolitikere er utsatt for press fra en rekke hold, bl.a. fra bruker- og profesjonsinteresser. I situasjoner hvor sterke interessegrupper får gjennomslag for sine ønsker på bekostning av andre, kan øremerkede tilskuddsordninger sikre et rimelig tjenestetilbud også for taperne i den lokale beslutningsprosessen.

For det tredje kan en refusjonsordning være et effektivt virkemiddel i forbindelse med oppbygging av nye tjenester. Når staten opptrer som pådriver i etableringen av nye velferdstjenester, legges ansvaret for organisering og produksjon av disse tjenestene ofte til kommuneforvaltningen. I de tilfeller hvor kravene til utbyggingstakt ikke er klart definert, kan refusjonsordninger være et godt virkemiddel for å sikre en rask utbygging av tjenestene i alle deler av landet. Dette argumentet underbygges av empiriske analyser (bl.a. Rongen 1995) som antyder at prioriteringseffekten av øremerkede tilskudd er sterkest i en oppbyggingsfase og at effekten avtar etter hvert som tjenesten bygges ut. Nye tjenester står ofte svakt i den lokale prioriteringskampen, og dette kan være en viktig årsak til at øremerkede tilskudd har sterkest effekt i en oppbyggingsfase.

Det er ikke bare når lokale prioriteringer kommer i konflikt med nasjonale mål at øremerkede tilskuddsordninger har en berettigelse. Øremerkede tilskudd kan bl.a. være hensiktsmessige som finansiering av ulike forsøksordninger og som «betaling» for tjenester som kommuneforvaltningen utfører på vegne av staten. Eksempler på slike ordninger er tilskudd til regionsykehus med universitetsklinikk og tilskudd til knutepunktinstitusjoner innen kultursektoren. I tillegg kan refusjonsordninger virke effektivitetsfremmende når kommuner og private produserer samme tjeneste, og staten subsidierer den private produksjonen. I slike tilfeller vil refusjonsordninger bidra til like rammebetingelser for kommunal og privat virksomhet, slik at valget av organisasjonsform (privat eller kommunal produksjon) ikke blir styrt av statlige subsidieordninger.

Øremerkede tilskudd har imidlertid mange og klare ulemper. For det første vil bruk av prisvridende tilskudd på enkelte tjenester medføre at andre tjenester framstår som mer kostbare. Som diskutert over vil dette bidra til at ressursbruken dreies i retning av de tjenestene staten subsidierer. Dersom det ikke foreligger klare positive ringvirkninger eller andre gode grunner for at tjenesten bør subsidieres, vil refusjonsordningen i verste fall bidra til manglende prioriteringseffektivitet. Ressursinnsatsen kan bli for høy på de tjenesteområdene som subsidieres og for lav på de øvrige tjenesteområdene.

For det andre vil de samlede virkningene av et system med mange prisvridende tilskudd være uoversiktlige. Dette skyldes at de ulike tilskuddsordningene til dels kan motvirke hverandre. Nyetablerte refusjonsordninger reduserer betydningen av eksisterende ordninger når de indirekte prioriteringseffektene er negative. For eksempel kan en eventuell etablering av refusjonsordninger innenfor helse- og sosialtjenesten i kommunene vri ressursbruken bort fra andre tjenester, herunder barnehager, og dermed motvirke effekten av barnehagetilskuddet. I det tilfellet hvor alle tjenester subsidieres med samme prosentsats, blir effekten av hver enkelt tilskuddsordning fullstendig nøytralisert. De samlede virkningene er da identiske med virkningene av en økning i rammetilskuddet.

For det tredje vil omfattende bruk av øremerkede tilskudd, utformet som refusjonsordninger, vanskeliggjøre den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Det samlede tilskuddsbeløpet vil avhenge av kommunenes prioriteringer samt veksten i skatteinntekter og andre inntektskilder. På denne måten vil de samlede utgiftene på statsbudsjettet bli mer usikre. Det vil også være en tendens til at de øremerkede tilskuddene forsterker virkningene av endringer i skatteinntektene. Dette skyldes at det blir lettere for kommunene å oppfylle egenfinansieringskravene når skatteinntektene øker.

For det fjerde vil inntektsrammene for den enkelte kommune og fylkeskommune bli mindre forutsigbare. Størrelsen på et rammetilskudd vil vanligvis være kjent i forkant av budsjettåret, mens inntektene fra øremerkede tilskuddsordninger er mer usikre. Dette gjelder særlig for tilskuddsordninger hvor midlene fordeles etter søknad. Refusjonsordninger som omfatter samtlige kommuner vil også i prinsippet bidra til at inntektsrammene blir mer usikre. Dette skyldes at tilskuddsbeløpet avhenger av aktivitetsnivået og dermed av veksten i skatteinntekter og andre inntektskilder. Slike tilskudd vil imidlertid ikke skape problemer i den lokale planleggingen så lenge de er kjent i forkant av budsjettåret. Dette skyldes at kommunens netto kostnad ved å produsere subsidierte tjenester vil være kjent selv om det samlede subsidiebeløpet er ukjent.

For det femte er det mer kostbart å fordele midler gjennom øremerkede tilskuddsordninger enn gjennom rammetilskudd. På lokalt nivå er det ressurskrevende å innhente informasjon om hvilke tilskuddsordninger som finnes og hvordan de fungerer. I tillegg er det kostnadskrevende å utarbeide søknader om tilskudd. På sentralt nivå trengs det betydelige ressurser til å behandle søknader fra kommuner og fylkeskommuner og til oppfølging av hvordan midlene disponeres. Dette gjelder særlig tilskudd som fordeles etter søknad og tilskudd hvor man ikke har faste fordelingskriterier.

For det sjette vil omfattende bruk av øremerkede tilskudd medføre en statlig detaljstyring som svekker det lokale selvstyret. Ett av argumentene for innføring av inntektssystemet i 1986 var nettopp å gi lokaldemokratiet et mer reelt innhold.

Endelig kan øremerkede overføringer ha uheldige fordelingsvirkninger. Dette skyldes at det ofte stilles krav om en viss egenfinansiering som medfører at kommuner og fylkeskommuner med høye inntekter kan motta store tilskudd. På denne måten kan øremerkede tilskuddsordninger bidra til å forsterke inntektsvariasjonen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

I St.prp. nr. 50 (1993-94) «Om kommuneøkonomien 1995 m.v.» er fordelingsvirkningene av øremerkede tilskudd til kommunene analysert. For å undersøke om øremerkede overføringer forsterker inntektsulikhetene har man studert hvordan tilskuddene ble fordelt mellom kommunene i 1992 når kommunene er gruppert etter korrigert inntekt. Korrigert inntekt framkommer ved at kommunenes inntekts- og formuesskatt og rammetilskudd fratrekkes et beregnet utgiftsbehov på grunnskole og helse- og sosialsektoren etter inntektssystemets normer.

Tabell 13.2 viser fordelingen av samlede øremerkede overføringer. Tallene er hentet fra kommuneregnskapene og er beregnet som sum statstilskudd til drift og investeringer fratrukket overføringene gjennom inntektssystemet. I gjennomsnitt utgjorde øremerkede overføringer 2 811 kroner pr. innbygger. Variasjonen i tilskuddsbeløpet er imidlertid betydelig, og det er en klar sammenheng mellom tilskudd pr. innbygger og korrigert inntekt pr. innbygger. Kommunene med korrigert inntekt over 8 000 kroner pr. innbygger mottok i gjennomsnitt nærmere 4 000 kroner pr. innbygger i øremerkede overføringer. Dette er nesten dobbelt så mye som i kommunene med korrigert inntekt pr. innbygger i intervallet 2 540-2 968 kroner. Disse tallene dokumenterer at øremerkede tilskuddsordninger samlet sett forsterket inntektsulikhetene kommunene i mellom.

I St.prp. nr. 50 (1993-94) «Om kommuneøkonomien 1995 m.v.» har man også studert fordelingsvirkningene av enkelte øremerkede tilskuddsordninger hver for seg. Syv tilskuddsordninger ble analysert. Tre av ordningene, tilskuddene til skolefritidsordninger, kommunale musikkskoler og barnehager, er refusjonsordninger med enhetstilskudd hvor det stilles krav om kommunal medfinansiering. For tre av de øvrige ordningene, tilskudd til utviklingsprogram for barnevernet, tilskudd til kommunale næringsfond og tilskudd til oppfølging av PU-reformen, fordeles midlene etter bestemte kriterier. Dette innebærer at overføringsbeløpet ikke er direkte knyttet til kommunens ressursinnsats. Den siste ordningen, tilskudd til kommunale vannmiljø- og avløpstiltak, kommer i en mellomstilling. Midlene fordeles av Miljøverndepartementet på basis av søknad fra kommunene, men det stilles krav om kommunal medfinansiering.

Det er et viktig resultat at fordelingsvirkningene varierer mellom de syv øremerkede overføringene og at forskjellene henger sammen med hvordan tilskuddsordningene er utformet. For de tre refusjonsordningene er det en klar sammenheng mellom korrigert inntekt pr. innbygger og tilskudd pr. innbygger i de relevante årsklassene. Kommuner med høy korrigert inntekt mottar de største overføringene. For de øvrige ordningene er det ingen klar sammenheng mellom korrigert inntekt og det tilskuddet kommunen mottar. Disse resultatene peker i retning av øremerkede tilskudd utformet som refusjonsordninger forsterker inntektsforskjellene mellom kommuner, mens øremerkede overføringer som ikke er knyttet til kommunens ressursinnsats, ikke har noen systematisk fordelingsprofil.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi studerte i sin juni-rapport for 1994 fordelingen av øremerkede tilskudd til fylkeskommunene. Tabell 13.3 viser øremerkede overføringer til fylkeskommunene i 1992. Tallene er hentet fra de fylkeskommunale regnskapene og beregnet som sum statstilskudd fratrukket overføringene gjennom inntektssystemet. Øremerkede tilskudd til fylkeskommunene utgjorde i gjennomsnitt 1 210 kroner pr. innbygger i 1992. Det framgår at Troms og Sør-Trøndelag fylkeskommuner mottok mest i øremerkede tilskudd med om lag 2 200 kroner pr. innbygger. Sogn og Fjordane og Akershus fikk mindre enn 700 kroner pr. innbygger og lå lavest. For fylkeskommunene er det også en tendens til at øremerkede overføringer samlet sett forsterker inntektsulikhetene. Ved hjelp av regresjonsanalyse finner vi en positiv sammenheng mellom øremerkede tilskudd pr. innbygger og korrigert inntekt pr. innbygger. Sammenhengen er nokså pålitelig statistisk sett, men i materialet er det klare avvik fra denne hovedregelen. Sogn og Fjordane ligger betydelig over landsgjennomsnittet i korrigert inntekt, men mottar øremerkede tilskudd som bare utgjør vel 50 prosent av landsgjennomsnittet. På den annen side har Sør-Trøndelag store øremerkede overføringer til tross for lav korrigert inntekt.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi har innhentet detaljerte data for tre øremerkede tilskuddsordninger. Materialet er fra 1992 og omfatter ekstraklassetilskuddet for videregående opplæring, utviklingsprogram for barnevernet og tilskudd til fylkeskommunene for å oppfylle ventelistegarantien. Ingen av de tre tilskuddene er utformet som ordinære refusjonsordninger. Ekstraklassetilskuddet forutsatte ikke fylkeskommunal medfinansiering og ble fordelt etter søknad. Tilskudd til utviklingsprogram for barnevernet er et rammetilskudd som bl.a. fordeles på grunnlag av fylkeskommunal innrapportering om behov. Tilskuddet til oppfyllelse av ventelistegarantien ble fordelt på bakgrunn av antall pasienter og antatt pleietyngde. Materialet viser ingen entydig sammenheng mellom tilskuddsbeløp og inntektsnivå. Det er en svak positiv sammenheng mellom korrigert inntekt pr. innbygger og overføringene gjennom utviklingsprogram til barnevernet. For tilskuddet til oppfyllelse av ventelistegarantien er det ingen sammenheng mellom overføring og inntektsnivå. Endelig er det en klar negativ sammenheng mellom ekstraklassetilskuddet og korrigert inntekt pr. innbygger. Disse resultatene underbygger synspunktet om at fordelingsprofilen til øremerkede tilskudd avhenger av hvordan tilskuddsordningene er utformet.

13.2.3 Utvalgets vurdering av hvilken rolle øremerkede tilskudd bør ha

Det er utvalgets oppfatning at rammefinansiering bør være det bærende prinsippet for finansieringen av kommunesektorens virksomhet. Dette innebærer at statlige overføringer som hovedregel skal være rammetilskudd gjennom inntektssystemet som kommuner og fylkeskommuner fritt kan disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd krever en særskilt begrunnelse.

Utvalget begrunner dette synspunktet med de betydelige ulempene som er forbundet med øremerkede tilskuddsordninger. I vurderingen er det lagt særlig vekt på at omfattende bruk av øremerkede tilskuddsordninger medfører en statlig detaljstyring av kommunesektoren. Rammefinansiering gir det lokale selvstyret et mer reelt innhold ved at beslutninger og prioriteringer i større grad påvirkes av lokalbefolkningens ønsker. Det er imidlertid viktig å understreke at det ikke bare er hensynet til lokale interesser som taler for rammefinansiering. Kompleksiteten i et overføringssystem basert på øremerkede tilskudd vil også gjøre statens styring av kommunesektoren vanskeligere. Dette skyldes at de samlede prioriteringsvirkningene blir uklare og at det blir vanskeligere å styre kommunesektorens samlede inntekter. Endelig har utvalget lagt betydelig vekt på at øremerkede tilskudd forsterker inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og at omfattende bruk av øremerkede tilskudd vil motvirke den utjevningen som foretas gjennom inntektssystemet.

Utvalget mener likevel at øremerkede tilskudd har en plass i den samlede statlige styringen av kommunesektoren, og den viktigste funksjonen er i forbindelse med utbygging av nye nasjonale velferdstjenester. I de tilfellene hvor det er vanskelig å bruke lovverket for å definere minstestandarder eller rettigheter til tjenestene, er refusjonsordninger et hensiktsmessig virkemiddel for å sikre en rask utbygging av tjenestene i alle deler av landet. Refusjonsordninger er utvilsomt et godt virkemiddel for å stimulere produksjonen, men forsterker samtidig inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og de negative inntektsfordelingseffektene vil ha en tendens til å øke i takt med utbyggingen av tjenestene. For å unngå at refusjonsordningene i for stor grad forsterker inntektsforskjellene i kommunesektoren, mener utvalget at ordningene må opphøre så fort tjenestene er rimelig utbygd og har etablert en viss posisjon i den lokale prioriteringskampen. Hvis tilskuddene skal videreføres etter en oppbyggingsfase, må de omgjøres til rammetilskudd og fordeles gjennom inntektssystemet etter objektive kriterier som ivaretar forskjeller i beregnet utgiftsbehov.

Utvalget mener at øremerkede tilskudd kan være hensiktsmessige virkemidler i andre situasjoner enn ved utbygging av nye velferdstjenester. For det første kan de være et korrektiv til lokale beslutninger. Dette omfatter tjenester med klare positive ringvirkninger, situasjoner hvor lokale interessegrupper får for sterkt gjennomslag i prioriteringskampen og situasjoner hvor minoritetsgrupper har behov for nasjonalt forsvar i den lokale beslutningsprosessen. Utvalget vil imidlertid påpeke at det ikke er slik at enhver svakhet ved det lokale beslutningssystemet berettiger etablering av et øremerket tilskudd. Vurderingen må også ta hensyn til de generelle ulempene ved øremerkede tilskuddsordninger, bl.a. fordelingseffektene og det økte behovet for administrative ressurser. I tillegg må det godtgjøres at det nasjonale politiske systemet kan fatte bedre beslutninger enn det lokale. Dette er på ingen måte opplagt, og i verste fall kan øremerkede tilskuddsordninger forsterke svakhetene ved det lokale beslutningssystemet. Dette vil for eksempel gjelde når sterke interessegrupper får betydelig gjennomslag i den lokale beslutningsprosessen samtidig som de på nasjonalt nivå lykkes i å etablere øremerkede tilskuddsordninger for sine tjenesteområder.

For det andre mener utvalget at ulike forsøksordninger og tjenester som bare utføres i enkelte deler av landet bør finansieres gjennom øremerkede tilskudd. For det tredje kan refusjonsordninger benyttes når kommuner og private produserer samme tjeneste, og staten subsidierer den private virksomheten. Dette er nødvendig for å sikre like rammebetingelser for kommunal og privat produksjon. I slike tilfeller er rammefinansiering bare aktuelt dersom kommunene samtidig får det fulle ansvaret for subsidiering av den private virksomheten.

13.3 GJENNOMGANG AV ØREMERKEDE TILSKUDDSORDNINGER

13.3.1 Innledning

Det ordinære kommuneopplegget for 1995 inneholder 97 øremerkede tilskuddsordninger hvor det til sammen er bevilget 17,9 milliarder kroner. I tillegg kommer tilskuddene til flyktninger og arbeidsmarkeds- og sysselsettingstiltak. Innenfor disse områdene er det bevilget 5,6 milliarder kroner fordelt på ti tilskudd.

Utvalget har rettet en henvendelse til samtlige departementer for å få en samlet oversikt over alle øremerkede tilskuddsordninger. Departementene ble bl.a. bedt om å gjøre rede for formål og begrunnelse for øremerking, kriterier for tildeling av midlene, kommunal egenandel og effekten av tilskuddet.

I det følgende vil utvalget gjennomgå en rekke øremerkede tilskuddsordninger for å vurdere innlemming i inntektssystemet. Utvalget har hverken hatt tid eller kapasitet til å foreta en detaljert vurdering av samtlige 107 tilskuddsordninger. Det er hovedsakelig lagt vekt på to typer av tilskudd. For det første tilskudd som dekker tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet, og for det andre tilskuddsordninger hvor det fordeles store beløp.

13.3.2 Utvalgets vurdering av konkrete øremerkede tilskuddsordninger

13.3.2.1 Grunnskolen

På Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett for 1995 er det bevilget 169 millioner kroner til pensjonsinnskudd i Statens pensjonskasse (kap. 221.69). Tilskuddet dekker 2 prosent pensjonsinnskudd for ansatte i grunnskolen. Videre ble det på Administrasjonsdepartementets budsjett (kap. 1531.60) bevilget 966 millioner kroner i arbeidsgiverdel til Statens pensjonskasse. I tillegg har Administrasjonsdepartementet et øremerket tilskudd på nærmere 91 millioner kroner som skal dekke beregnet arbeidsgiveravgift på arbeidsgiverdelen til Statens pensjonskasse (kap. 1532.60). Disse tre tilskuddene må ses i sammenheng, og utvalget vil foreta en felles vurdering av de tre ordningene.

Tilskuddene til pensjonsinnskudd for ansatte i grunnskolen dekker en del av kommunenes lønnskostnader i utdanningssektoren. De resterende lønnskostnadene i utdanningssektoren dekkes over kommunenes ordinære budsjetter. Det er vanskelig å finne en god begrunnelse for at pensjonsinnskuddet for ansatte i grunnskolen skal behandles på en annen måte enn de øvrige lønnskostnadene. Det er også vanskelig å finne en god begrunnelse for at pensjonsinnskuddene til ansatte i grunnskolen skal håndteres annerledes enn pensjonsinnskuddene til andre kommunalt ansatte, bl.a. undervisningspersonalet i videregående skole. Utvalget legger til grunn at kommunene bør dekke utgiftene til pensjonsinnskudd for alle kommunalt ansatte. Kontoplanen for kommunenes budsjett og regnskap bør endres i tråd med dette. Det foreslås at de tre tilskuddene som dekker innskudd i statens pensjonskasse legges inn i inntektssystemet fra 1997. Ved innlemming bør grunnskolenøkkelen tillegges større vekt i beregningen av en felles kostnadsnøkkel for kommunene.

13.3.2.2 Videregående opplæring

I forbindelse med at Statens fagskole for fiskeindustri er overført til Finnmark fylkeskommune fra 1. januar 1994, er det inngått en avtale mellom staten og fylkeskommunen om at staten i en periode på tre år årlig skal overføre 9,7 millioner kroner til Finnmark fylkeskommune. Etter utløpet av treårsperioden skal beløpet legges inn i basis i inntektssystemet. Utvalget slutter seg til denne vurderingen. Tilskuddet er såvidt lite at innlemming ikke får konsekvenser for utforming av kostnadsnøkkelen.

13.3.2.3 Helse- og sosialtjenesten i kommunene

PU-reformen

Til tross for at det opprinnelig ble lagt inn om lag 2,5 milliarder kroner i inntektssystemet i forbindelse med PU-reformen, er det likevel blitt opprettet en rekke øremerkede tilskuddsordninger i kjølvannet av reformen. Dette skyldes i hovedsak at deler av det beløpet som ble lagt inn senere er tatt ut. Da midlene ble lagt inn i inntektssystemet, ble det forutsatt at antall PU klienter var jevnt fordelt over hele landet. Endringen i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten i kommunene begrenset seg til å gi kriteriet «Antall innbyggere 16-66 år» økt vekt. Det viste seg snart at dette ikke var tilstrekkelig til å fange opp forskjellene i etterspørsel kommunene imellom. Årsaken til dette var at kostnadsnøkkelen ikke ivaretok at mange tidligere HVPU brukere valgte å bosette seg i vertskommunen i stedet for i hjemkommunen. For å fange opp forskjellene i etterspørsel på en bedre måte ble det i 1993 opprettet et eget vertskommunetilskudd og et tilskudd for særlig kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede. Vertskommunetilskuddet fordeles på grunnlag av normsatser til 33 kommuner som tidligere hadde HVPU institusjoner, mens fordelingen av tilskuddet til særlig kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede i stor grad er basert på skjønn.

I tillegg til disse to tilskuddsordningene er det ytterligere to øremerkede ordninger knyttet til PU-reformen. Styrkingstilskuddet til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede har som formål å bedre kommunenes tjenestetilbud til psykisk utviklingshemmede som bodde hjemme hos foreldre eller andre pårørende før reformen. I fordelingen av midlene legges det stor vekt på antall psykisk utviklingshemmede og andelen av disse som er hjemmeboende. Lønnstilskuddet til omsorgstjenestene i kommunene ble etablert i 1991 for å styrke kommunenes omsorgstjenester for eldre og funksjonshemmede. Også denne bevilgningen er knyttet til gjennomføringen av ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede. Halvparten av midlene fordeles etter en nøkkel hvor antall eldre over 66 år og aleneboende eldre over 66 år inngår, mens den andre halvparten fordeles etter skjønn knyttet til gjennomføringen av ansvarsreformen. I statsbudsjettet for 1995 er det bevilget nærmere 2,5 milliarder kroner i øremerkede tilskudd til oppfølging av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming (kap. 673.61 og 675.60).

Utvalget har vurdert to mulige tilnærmingsmåter for innlemming av øremerkede PU tilskudd i inntektssystemet. Midlene fordeles i dag til dels etter skjønn, til dels etter antall PU klienter og til dels etter objektive kriterier som aldersstruktur. Dersom antall PU klienter tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen, mener utvalget at det kun vil være behov for et skjønnstilskudd for særskilt kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede. Utvalget ser imidlertid at det kan være vanskelig å benytte antall PU klienter som eget kriterium i kostnadsnøkkelen. Tidligere erfaringer viser at det heller ikke er mulig å fange opp etterspørselen i de gamle vertskommunene gjennom alderskriterier. Utvalget foreslår følgelig at vertskommunetilskuddet og et eget skjønnstilskudd for særskilt kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede videreføres som øremerkede ordninger. Det bør videre legges en plan for gradvis avtrapping av vertskommunetilskuddet og innlemming av dette i inntektssystemet.

Styrkingsmidler til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede og lønnstilskudd til omsorgstjenester i kommunene utgjør i 1995 nærmere 1,5 milliarder kroner. Fordelingen av disse midlene kommunene imellom samvarierer sterkt med innbyggertallet. Korrelasjonskoeffisienten mellom antall innbyggere og summen av styrkingsmidler og lønnstilskudd er høyere enn 0,95. Utvalget legger til grunn at om lag 1 milliard av disse midlene kan legges inn i inntektssystemet fra 1997. Ved innlemming av disse midlene er det ikke behov for nye kriterier i kostnadsnøkkelen, men pleie- og omsorgstjenesten må tillegges større vekt. Den økte vektleggingen bør reflektere det beløpet som legges inn i inntektssystemet. Det foreslås at de øvrige midlene fordeles gjennom et vertskommunetilskudd etter dagens mønster og gjennom et skjønnstilskudd for særlig kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede.

Tilskudd som fordeles etter objektive kriterier

Utvalget har videre vurdert to øremerkede tilskuddsordninger hvor midlene fordeles etter objektive kriterier. Dette er for det første et særskilt tilskudd til omsorgstjenester (kap. 670.61). Tilskuddet er en del av den eldrepolitiske satsingen i den såkalte eldrepakken. I utgangspunktet var bevilgningen tenkt øremerket for ett år (1994) for deretter å bli lagt inn i inntektssystemet. Stortinget gikk imidlertid inn for at overføringen skulle videreføres som et øremerket tilskudd, og i statsbudsjettet for 1995 er det bevilget nærmere 240 millioner kroner til ordningen. Midlene fordeles på grunnlag av antall eldre over 80 år og antall aleneboende eldre over 66 år. I statsbudsjettet for 1996 har regjeringen foreslått at rammen for dette tilskuddet øker til om lag 500 millioner kroner.

Tilskuddet til omsorgstjenester dekker et tjenesteområde som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det er med andre ord lagt til grunn at tjenesten skal være gjenstand for lokale prioriteringer på linje med grunnskole og andre helse- og sosialtjenester. Siden tilskuddet fordeles etter objektive kriterier, vil det ha liten eller ingen effekt på kommunenes ressursbruk. For å utløse tilskuddet må kommunene riktignok sende konkrete planer til fylkesmannen for hvordan midlene skal disponeres, men det er vanskelig for fylkesmennene å vurdere om dette er prosjekter som kommunene uansett ville finansiert over sine ordinære budsjetter. Utvalget mener at tilskuddet bør legges inn i inntektssystemet fra 1997. Begrunnelsene er først og fremst at tilskuddet har liten prioriteringseffekt. I tillegg vil innlemming frigjøre administrative ressurser i kommunene og i den lokale statsforvaltning. Ved innlemming må pleie- og omsorgssektoren tillegges økt vekt i kostnadsnøkkelen.

Det andre tilskuddet utvalget har vurdert er et særskilt tilskudd til kommunenes helse- og sosialtjeneste (kap. 761.62). Tilskuddet har som formål å styrke tilbudet til personer med psykiske lidelser. Tilskuddet ble etablert i 1995 med en bevilgning på 130 millioner kroner.

Det kommunale tilbudet til personer med psykiske lidelser er i en oppbyggingsfase, og utvalget foreslår følgelig at det øremerkede tilskuddet føres videre inntil tjenesten er rimelig utbygd.

Tilskudd til fastlønnsordning for allmennleger og fysioterapeuter

På statsbudsjettet for 1995 er det bevilget 310 millioner kroner til fastlønnsordning for allmennleger (kap. 2755.61) og 103 millioner kroner til fastlønnsordning for fysioterapeuter (kap. 2755.62). Tilskuddene gis til kommuner med fastlønnet personell i stedet for driftsavtale. Formålet er at det skal være kostnadsnøytralt for kommunene om de ansetter personell eller inngår driftsavtale.

Kommunene skal sørge for nødvendig helsetjeneste, herunder bl.a. allmennlegehjelp for alle som bor eller oppholder seg midlertidig i kommunene. Folketrygden finansierer en del av allmennlegehjelpen gjennom fastlønnstilskudd (kap. 2755.61) og gjennom trygderefusjoner (kap. 2755.70).

Tilskuddet til allmennleger må ses i sammenheng med at folketrygden gir refusjon til privatpraktiserende allmennleger etter bestemte satser. Privatpraktiserende leger har enten driftsavtale med kommunene (avtalepraksis) eller de driver i privat regi (avtaleløs virksomhet). Det gjennomføres årlige forhandlinger mellom Den norske Lægeforening, Kommunenes Sentralforbund og staten om inntektene til privatpraktiserende leger med fylkeskommunal eller kommunal avtale.

Leger uten avtale mottar trygderefusjon etter samme takstsystem som avtalelegene, men kan selv fastsette pasientenes egenbetaling for å kompensere for at de ikke får statstilskudd. Avtaleløs virksomhet omfatter all privatpraksis av leger som ikke har driftsavtale. Fra 1. januar 1993 gis det ikke trygderefusjon til leger uten avtale som ikke hadde etablert praksis før 11. oktober 1992.

Utvalget vil i det følgende anvise hvordan tilskuddene til allmennleger og fysioterapeuter kan innlemmes i inntektssystemet. Deretter diskuteres fordeler og ulemper ved innlemming.

Utvalget mener at innlemming av tilskudd til fastlønnsordning for allmennleger og fysioterapeuter må ses i sammenheng med finansieringen av privatpraktiserende allmennleger og fysioterapeuter. Begrunnelsen for dette er at innlemming av disse tilskuddene i inntektssystemet vil endre kostnadsforholdet mellom privat og kommunal virksomhet dersom tilskuddet til privat virksomhet gjennom folketrygden opprettholdes. Eventuell rammefinansiering av fast ansatte allmennleger og fysioterapeuter er bare aktuelt dersom kommunene samtidig får det fulle ansvaret for subsidiering av privat virksomhet. Dette innebærer at dagens tilskudd til privat virksomhet også må legges inn i inntektssystemet for kommunene.

Utvalget vil påpeke at det foreligger sterke kommunaløkonomiske argumenter for rammefinansiering av allmennleger og fysioterapeuter. For det første er dette ordinære kommunale oppgaver og det er viktig at lokalt ansvar for ressursbruken tydeliggjøres. For det andre kan et overordnet kommunalt ansvar for allmennlegetjenesten og fysioterapitjenesten bidra til mer effektiv utnyttelse av ressursene i privat og offentlig virksomhet.

Bredere helsepolitiske vurderinger kan tilsi at de øremerkede tilskuddene til allmennleger og fysioterapeuter bør videreføres. Innlemming må bl.a. ses i sammenheng med dagens rettighetslovgivning hvor pasientenes rett til å få refundert utgifter ved konsultasjon av private allmennleger og fysioterapeuter er hjemlet i folketrygdloven. Dersom denne rettigheten videreføres, vil rammefinansiering innebære en økonomisk risiko for kommunene. Det skyldes at kommunene overtar ansvaret for subsidiering av private allmennleger og fysioterapeuter, men uten å ha kontroll over utgiftene. Eventuell overføring av de øremerkede tilskuddene til inntektssystemet kan aktualisere behov for styringsvirkemidler på kommunalt nivå.

13.3.2.4 Helsetjenesten i fylkeskommunene

Tilskudd til drift av somatiske sykehus

Det øremerkede tilskuddet til drift av somatiske sykehus (deler av kap. 760.65) har som formål å stimulere fylkeskommunene til å øke behandlingsaktiviteten for derigjennom å oppfylle ventetidsgarantien. I 1993 og 1994 ble tilskuddet utbetalt som en statlig stykkpris for behandlingsaktivitet ut over et på forhånd fastsatt aktivitetsnivå. Stykkprisen dekket normalt marginalkostnadene ved den ekstra aktiviteten. For 1995 tildeles midlene som et rammetilskudd med en fordelingsnøkkel, spesielt innrettet mot somatiske sykehus. Bevilgningen i statsbudsjettet for 1995 er på 800 millioner kroner.

Tilskuddet til drift av somatiske sykehus dekker et tjenesteområde som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Når tilskuddet i tillegg er utformet som et rammetilskudd, er det vanskelig å finne gode argumenter for å opprettholde denne øremerkede tilskuddsordningen. Utvalget vil spesielt påpeke at rammetilskudd for oppgaver som ligger inne i inntektssystemet gir uklare styringssignaler. Slike tilskudd kan på mange måter sammenliknes med de sektorvise rammetilskuddene i inntektssystemet før 1994. Utvalget foreslår at tilskuddet til drift av somatiske sykehus legges inn i inntektssystemet fra 1997. Ved innlemming må somatiske sykehustjenester tillegges større vekt i kostnadsnøkkelen. Den økte vektleggingen bør reflektere størrelsen på det beløpet som legges inn i inntektssystemet.

Tilskudd til handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet

Tilskuddet til handlingsprogram for redusert spedbarnsdødelighet har som formål å bidra til utbygging av bemanning og utstyr ved neonatalavdelinger for de mest syke og pleietrengende nyfødte. I fordelingen av midlene tas det hensyn til avdelingenes størrelse. Tilskuddet er gitt en bevilgning på 20 millioner kroner i 1995.

Utvalget mener at denne øremerkede tilskuddsordningen bør legges inn i inntektssystemet fra 1997. Begrunnelsen er at tilskuddet dekker et tjenesteområde som omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet. Tilskuddet er såvidt lite at innlemmingen ikke vil få konsekvenser for kostnadsnøkkelen.

Tilskudd til refusjon for poliklinisk virksomhet ved sykehus

Den polikliniske virksomheten er delvis finansiert gjennom statlig stykkprisfinansiering og egenbetaling fra pasientene. De resterende driftskostnadene dekkes innenfor fylkeskommunens ordinære budsjett. Målsettingen med poliklinikktilskuddet, som ble innført i 1988, er i hovedsak å stimulere til at pasienter blir overført fra inneliggende behandling til poliklinisk behandling. På statsbudsjettet for 1995 er det bevilget 2,1 milliarder kroner til stykkprisfinansiering av offentlig poliklinisk virksomhet (kap. 760.61).

Poliklinikktilskuddet må ses på bakgrunn av at folketrygden gir refusjon til privatpraktiserende legger etter bestemte satser. De samlede statlige overføringene til privatpraktiserende leger utgjorde 846 millioner kroner i 1994. Virksomheten til privatpraktiserende leger og offentlige poliklinikker er ofte sammenfallende, og fram til 1988 var tilskuddssystemet for privatpraktiserende leger identisk med tilskuddssystemet for offentlige poliklinikker. Flere omlegginger av tilskuddet til fylkeskommunale poliklinikker har resultert i at privat virksomhet gjennomgående har noe høyere refusjonssatser innenfor laboratorie- og røntgenområdet. På det kliniske området er imidlertid takstene høyere for offentlig virksomhet.

Privatpraktiserende leger har enten driftsavtale med fylkeskommunene (avtalepraksis) eller de driver i privat regi (avtaleløs virksomhet). Det gjennomføres årlige forhandlinger mellom Den norske Lægeforening, Kommunenes Sentralforbund og staten om inntektene til privatpraktiserende leger med fylkeskommunal eller kommunal avtale. Det er i prinsippet staten som fastsetter fordelingen av honorartakster på egenandeler og refusjonstakster.

Leger uten avtale mottar trygderefusjon etter samme takstsystem som avtalelegene, men kan selv fastsette pasientenes egenbetaling for å kompensere for at de ikke får driftstilskudd. Avtaleløs virksomhet omfatter all privatpraksis av leger som ikke har driftsavtale (også kommuneleger, avtaleleger mv.). Fra 1. januar 1993 gis det ikke trygderefusjon til leger uten avtale som ikke hadde etablert praksis før 11. oktober 1992.

Utvalget vil i det følgende anvise hvordan poliklinikktilskuddet kan innlemmes i inntektssystemet. Deretter diskuteres fordeler og ulemper ved innlemming.

Utvalget mener at en innlemming av poliklinikkrefusjonene i inntektssystemet må ses i sammenheng med finansieringen av privatpraktiserende leger. Dette begrunnes med at innlemming av poliklinikkrefusjonene i inntektssystemet vil endre kostnadsforholdet mellom privat og offentlig virksomhet dersom den statlige stykkprisfinansieringen av privat virksomhet opprettholdes. I en slik situasjon vil fylkeskommunene ha interesse av å organisere en så stor del som mulig av den polikliniske virksomheten som privat praksis. Eventuell rammefinansiering av poliklinisk virksomhet er bare aktuelt dersom fylkeskommunene samtidige får det fulle ansvaret for subsidiering av privat virksomhet. Dette innebærer at dagens tilskudd til privat virksomhet også må legges inn i inntektssystemet for fylkeskommunene.

Innlemming av poliklinikktilskuddet i inntektssystemet får konsekvenser for kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. For det første bør vektleggingen av de somatiske spesialisttjenester øke. For det andre kan det være behov for å endre vektleggingen av alderskriteriene dersom de polikliniske pasientene har en annen aldersfordelingen enn de øvrige pasientene ved somatiske sykehus.

Innlemming av poliklinikktilskuddet i inntektssystemet må ses i sammenheng med dagens rettighetslovgivning hvor pasientenes rett til å få refundert utgifter ved konsultasjon av private spesialister er hjemlet i folketrygdeloven. Et slikt rettighetsbasert system innebærer en viss grad av økonomisk risiko. Selv om folketrygdens refusjoner til offentlige poliklinikker, privatpraktiserende spesialister, laboratorie- og røntgenvirksomhet ikke utgjør mer enn 5 prosent av fylkeskommunenes samlede inntekter, vil det kunne være problematisk å integrere dette i den fylkeskommunal økonomi uten at det gis muligheter til å sette et tak på utgiftsnivået eller på noen annen måte styre utgiftene. Utvalget vil likevel nevne at i Sverige er det samlede finansielle ansvaret for poliklinikker og privatpraktiserende leger (med og uten driftsavtale) lagt til landstingene. Det innebærer bl.a. at landstingene har ansvar for å utbetale refusjoner til privatpraktiserende spesialister uten driftsavtale. Disse refusjonene er regulert i hht. nasjonalt fastsatte takster.

Utvalget vil påpeke at rammefinansiering av poliklinisk virksomhet har klare fordeler. For det første er poliklinisk virksomhet en ordinær fylkeskommunal oppgave som bør rammefinansieres så lenge det ikke foreligger sterke argumenter for øremerking. For det andre vil et overordnet fylkeskommunalt ansvar for poliklinisk virksomhet bidra til mer effektiv utnyttelse av ressursene i privat og offentlig virksomhet.

En interdepartemental arbeidsgruppe med representanter fra Sosial- og helsedepartementet, Finansdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet har vurdert poliklinikkrefusjonsordningen. Arbeidsgruppen avga sin rapport 10. mars 1995 og har bl.a. vurdert innlemming av poliklinikktilskuddet i inntektssystemet. Gruppen konkluderte med at en innlemming foreløpig ikke er aktuelt, men at et spørsmål av så omfattende karakter bør behandles av utvalget som skal gjennomgå inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren.

Det er reist en rekke innvendinger mot innlemming av poliklinikktilskuddet i inntektssystemet. For det første kan det være ønskelig å benytte poliklinikktilskuddet som et virkemiddel for å styre utviklingen mellom inneliggende og poliklinisk behandling i helsesektoren, særlig fordi ny teknologi og nye behandlingsformer muliggjør at en stadig større andel av pasientene kan behandles poliklinisk. Det er imidlertid ikke klart at rammefinansiering er til hinder for kostnadseffektiv produksjon. Rammefinansiering innebærer nemlig at fylkeskommunene beholder hele kostnadsgevinsten ved en eventuell overgang fra inneliggende til poliklinisk behandling. Ytterligere økonomisk stimulering av poliklinisk virksomhet må eventuelt begrunnes med at staten har bedre informasjon enn fylkeskommunene om hvilke kostnadsgevinster som kan realiseres gjennom økt bruk av poliklinisk behandling.

Ræder (1995) hevder at det er et betydelig potensiale for økt omfang av dagkirurgi (som omfattes av refusjonsordningen for poliklinisk behandling). Mens 24 prosent av totalt antall generelle kirurgiske inngrep gjøres poliklinisk i Norge, er andelen i USA og Storbritannia mellom 50 og 60 prosent. Spredt bosetting og lange reiseavstander trekker i retning av at utnyttelsesgraden ikke vil være like høy i Norge som i USA og Storbritannia. Ræder konkluderer med at en dobling av dagens omfang av dagkirurgi er realistisk. Med dette som utgangspunkt kan det argumenteres for statlig subsidiering av poliklinisk virksomhet for å stimulere til videre utbygging av tilbudet.

For det andre kan det mer generelt argumenteres for at et stykkpriselement i finansieringen av sykehusene bidrar til mer effektiv produksjon. Det foreligger empiriske analyser (bl.a. Hagen 1995) som antyder at sykehus med høye poliklinikkinntekter er mer effektive enn sykehus med lave poliklinikkinntekter. Det er imidlertid ikke opplagt hva som er årsakssammenhengen. Er sykehusene effektive fordi de har høye poliklinikkinntekter eller har de høye poliklinikkinntekter fordi de er effektive? Uansett vil ikke rammefinansiering av fylkeskommunene nødvendigvis være i konflikt med et stykkpriselement i finansieringen av sykehusene. Dersom stykkprisfinansiering er effektivitetsfremmende, kan fylkeskommunene realisere kostnadsgevinstene ved å legge inn et stykkpriselement i sin finansiering av sykehusdriften.

En tredje innvending mot rammefinansiering av poliklinikkene har vært at midlene fordeler seg svært ulikt mellom fylkeskommunene og at innlemming i inntektssystemet vil gi en kraftig omfordeling av midlene. Dette vil særlig ramme fylkeskommunene med regionsykehus som mottar store overføringer i dagens system. Det er tvilsomt om omfordelingsvirkninger er et godt argument mot rammefinansiering av poliklinikkene. Dersom man ønsker å overføre midler til fylkeskommuner med regionsykehus, er det mer effektivt å øke det ordinære regionsykehustilskuddet.

13.3.2.5 Barnehager

På statsbudsjettet for 1995 er det bevilget nærmere 3,8 milliarder kroner i driftstilskudd til barnehager (kap. 856.60). Tilskuddet er utformet som en refusjonsordning med enhetstilskudd og omfatter både kommunale og private barnehager. De private barnehagene får statsstøtten utbetalt via kommunene. Tilskuddet pr. plass avhenger av barnets oppholdstid og barnets alder. Det opereres med fem oppholdstidskategorier og det skilles mellom barn over og under 3 år. Barnehagene i Finnmark gis tilskudd etter noe høyere satser enn resten av landet. Det har vært en kraftig vekst i barnehagetilskuddet de siste 10 årene. Fra 1986 til 1995 økte tilskuddsbeløpet fra 0,7 til 3,8 milliarder kroner. Denne veksten skyldes en betydelig økning i antall plasser og tilskudd pr. plass.

Til tross for at rammefinansiering av barnehager var en uttalt målsetting allerede før innføringen av inntektssystemet i 1986, har det øremerkede tilskuddet både blitt opprettholdt og fått en kraftig vekst. Det er flere årsaker til denne utviklingen. I Ot. prp. nr. 48 (1984-85) «Om endringer i lover vedrørende inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene» reises det to innvendinger mot rammefinansiering av barnehager. Dette er for det første problemet med å innpasse statsstøtten til private barnehager i en rammetilskuddsordning, og for det andre problemer med å finne gode kriterier for tilsynsbehov. I de siste årene har den nasjonale målsettingen om full barnehagedekning stått sentralt og økning i tilskuddssatsene har vært det viktigste finansielle virkemidlet for å stimulere utbyggingen.

Rammefinansiering av private kommunale barnehager kan få konsekvenser for utformingen av tilskuddsordningene for private barnehager. Utvalget har vurdert tre alternativer for håndtering av private barnehager innenfor en rammetilskuddsordning:

• Kommunene pålegges å støtte private barnehager etter statlig fastsatte satser.

• Staten fortsetter å subsidiere private barnehager. Kommunene får et fratrekk i rammetilskuddet tilsvarende utbetalingen til private barnehager.

• Subsidiering av private barnehager overlates i sin helhet til kommunene.

Utvalget mener at den beste løsningen er å gi kommunene ansvaret for subsidieringen av private barnehager. Den viktigste begrunnelsen for dette synet er at organiseringen av barnehagesektoren er et spørsmål som bør avgjøres på lokalt nivå og av lokale demokratiske organer. På denne måten kan fordelingen av barnehagetilbudet mellom private og kommunale plasser tilpasses lokale forhold og innbyggernes ønsker.

De to andre løsningene er på mange måter like. Begge innebærer i realiteten en overgang til rammefinansiering av de kommunale barnehagene samtidig som nåværende system for statsstøtte opprettholdes for de private. Den viktigste ulempen med slike ordninger er at de vanskeliggjør en overordnet lokal styring av barnehagetilbudet. Ansvaret for barnehageutbyggingen blir mer fragmentert fordi staten opprettholder styringsinstrumentene overfor de private barnehagene samtidig som mulighetene til å påvirke den kommunale utbyggingen svekkes. Videre vil disse ordningene bli teknisk kompliserte og vanskelige å administrere sammenliknet med et rent rammefinansieringssystem.

Virkningene av å innlemme barnehagetilskuddet i inntektssystemet vil være avhengig av utformingen av kostnadsnøkkelen. Det vil være i tråd med prinsippene i inntektssystemet at beregnet utgiftsbehov for denne tjenesten fanges opp gjennom objektive kriterier. Relevante kriterier vil være antall barn i alderen 1-6 år (1-5 år fra høsten 1997) samt kriterier som fanger opp variasjoner i tilsynsbehov pga. forskjeller i kvinnelig yrkesdeltakelse og antall enslige forsørgere.

Utvalget foreslår at barnehagetilskuddet legges inn i inntektssystemet fra 1997. Det er sterke kommunaløkonomiske argumenter for innlemming. For det første er det godt dokumentert at driftstilskuddet til barnehager forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene. Kommuner med høye inntekter pr. innbygger mottar større beløp enn kommuner med lave inntekter pr. innbygger. En overgang til rammefinansiering basert på objektive kriterier vil derfor redusere inntektsforskjellene mellom kommunene. For det andre bidrar ikke dagens tilskuddsordning til å utjevne de økonomiske forutsetningene for utbyggingen av barnehagetilbudet. Dette skyldes at kommuner med et høyt inntektsnivå lettere kan innfri kravet om egenfinansiering. Dette innebærer at dagens tilskuddsordning bidrar til å fryse fast et utbyggingsmønster hvor kommuner med høye inntekter pr. innbygger gjennomgående har høyere dekningsgrad enn kommuner med lave inntekter pr. innbygger.

I debatten om finansieringen av barnehager er det framsatt en rekke argumenter mot rammefinansiering og kommunalt ansvar for subsidiering av private barnehager. For det første hevdes det ofte at kommunalt ansvar for subsidiering av private barnehager vil føre til en nedbygging av det private barnehagetilbudet. Argumentet er at kommunene vil prioritere utbygging av barnehager i egen regi framfor subsidiering av private tilbud. Det er imidlertid ikke opplagt at dette resonnementet holder. For det første er det viktig å påpeke at rammefinansiering ikke endrer kostnadsforholdet mellom kommunal og privat drift. Det er med andre ord ingen kostnadshensyn som tilsier en nedbygging av det private barnehagetilbudet som følge av utvalgets forslag. For det andre er de private barnehagene et viktig supplement til de kommunale barnehagene og mange kommuner velger å subsidiere det private barnehagetilbudet også innenfor dagens tilskuddsordning hvor behovet for subsidiering er mindre. Det er heller ikke uvanlige at de private barnehagene inngår i de kommunale barnehageplanene.

Utvalget innser at innlemming av barnehagetilskuddet i inntektssystemet ikke uten videre kan forenes med en nasjonal målsetting om full barnehagedekning. Dersom barnehagetilskuddet legges inn i inntektssystemet, blir midlene fordelt som et rammetilskudd som kommunene fritt kan disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Overføringene til den enkelte kommune blir med andre ord frikoblet fra ressursinnsatsen i barnehagesektoren, og dette kan føre til at kommunene i større grad bruker ressursene på andre tjenester enn barnehager, og at barnehagesektoren ikke utbygges like raskt som ved delfinansiering gjennom et særskilt øremerket tilskudd.

Overgang til rammefinansiering med påfølgende omfordeling kan spesielt gjøre det vanskelig å opprettholde barnehagetilbudet i kommuner som i dag har høy dekningsgrad. Det skyldes at disse kommunene får en inntektsreduksjon i tillegg til at de mister den økonomiske stimulansen dagens refusjonsordning gir. En reduksjon i barnehagedekningen i kommuner med høy dekning må imidlertid ses i forhold til at kommuner med lav barnehagedekning vil få økte inntekter som de kan benytte til å øke barnehagedekningen. Det er usikkert hva nettoeffekten av dette vil bli.

Utvalget vil påpeke at driftstilskuddet til eksisterende barnehager ikke nødvendigvis er det mest effektive virkemiddelet for å stimulere til ytterligere utbygging av barnehager. En styrking av etableringstilskuddet for utbygging av nye barnehageplasser synes å være mer effektivt.

13.3.2.6 Landbrukskontorene

1. januar 1994 overtok kommunene ansvaret for de statlige landbrukskontorene på kommunenivå. For å sikre at alle kommuner hadde midler til å gjennomføre sine arbeidsoppgaver på landbruksområdet på en tilfredsstillende måte, ble det etablert et øremerket tilskudd. Det ble forutsatt at midlene burde øremerkes i 3-4 år, for deretter å legges inn i inntektssystemet. I 1995 er det bevilget 354 millioner kroner til drift av kommunale landbrukskontorer (kap. 1102.60). Kriteriene for tildeling varierer mellom fylkene. De mest brukte kriteriene er landbrukets økonomiske og sysselsettingsmessige betydning i kommunene, antall gårdsbruk, antall skogeiendommer, jord- og skogareal og antall jord- og konsesjonslovsaker. Dessuten har antall stillingshjemler samt utgifter til drift og leie av bygninger blitt vektlagt i mange fylker.

Utvalget anser kommunaliseringen av de statlige landbrukskontorene som fullført, og vil følgelig foreslå at tilskuddet til drift av landbrukskontorer legges inn i inntektssystemet fra 1997. Da landbrukskontorene er en del av kommuneadministrasjonen, er det naturlig at innlemmingen ivaretas ved at det legges økt vekt på kostnadsnøkkelen for kommunal administrasjon i beregningen av en felles kostnadsnøkkel for kommunene.

13.3.2.7 Miljøvern

På statsbudsjettet for 1995 er det bevilget 106 millioner kroner over kap. 1402.60 til miljøvern i kommunene (MIK). MIK-tilskuddet ble opprettet i stadsbudsjettet 1992 og er et tidsbegrenset tilskudd. Tilskuddet går i hovedsak til å dekke lønnsutgifter til en miljøvernleder eller tilsvarende. Det er en frivillig sak om kommunene vil motta slik støtte eller ikke, men hele 420 kommuner hadde i 1995 ansatt miljøvernleder og omfattes dermed av ordningen. Reformen er med andre ord praktisk talt fullt utbygd, dvs. at målsettingen med den øremerkede tilskuddsordningen er oppfylt. Utvalget mener derfor at tilskuddet bør legges inn i inntektssystemet fra 1997. MIK-ordningen omfatter en del av kommuneadministrasjonen. Utvalget foreslår at det ved innlemming blir lagt større vekt på kostnadsnøkkelen for administrasjon.

13.3.2.8 Flyktninger og arbeidsmarkeds- og sysselsettingstiltak

De øremerkede tilskuddene til flyktninger og arbeidsmarkeds- og sysselsettingstiltak ligger utenfor kommuneopplegget. Rammene for disse tilskuddene fastsettes på et senere tidspunkt enn de øvrige tilskuddene.

På statsbudsjettet for 1995 er det bevilget 2,9 milliarder kroner til ulike flyktningetilskudd. Det klart største blant disse er integreringstilskuddet på vel 2 milliarder kroner. Tilskuddet utbetales ved bosetting av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, og er ment å dekke gjennomsnittlige utgifter til integreringstiltak og administrasjon av disse, gjennomsnittlige sosialhjelpsutgifter og gjennomsnittlige utgifter til barnevern i bosettingsåret og de fire neste årene. Tilskuddet er ikke øremerket, men fra statens side forutsettes det at kommunene gjennomfører et planmessig og aktivt bosettingsarbeid som bidrar til at flyktningene raskest mulig finner seg til rette og blir i stand til å forsørge seg selv.

Utvalget mener at de øremerkede tilskuddsordningene for flyktninger bør videreføres. Begrunnelsen er for det første at flyktningene er en minoritet som kan ha lite gjennomslag i den lokale prioriteringskampen. For det andre vil det ofte være et behov for raske endringer i dette tilskuddet som følge av sterke svingninger i antall flyktninger, og ved raske endringer i behovet er det vanskelig å foreta en treffsikker fordeling gjennom inntektssystemet.

De øremerkede midlene til arbeidsmarkeds- og sysselsettingstiltak utgjør 3,5 milliarder kroner i 1995. Utvalget mener at disse midlene fortsatt bør være øremerket. Begrunnelsen er til dels den samme som for flyktningetilskuddene. Øremerking er nødvendig for at tiltakene skal kunne trappes raskt opp når ledigheten øker og kunne reduseres når ledigheten går ned.

13.3.3 Oppsummering

Tabell 13.4 gir en oversikt over de øremerkede tilskuddene utvalget mener kan innlemmes i inntektssystemet fra 1997. Disse tilskuddene har en samlet bevilgning på om lag 7,6 milliarder kroner i 1995. Dette utgjør om lag 43 prosent av øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget.

I statsbudsjettet for 1996 er rammen for de tilskuddene som foreslås innlemmet økt til 8 milliarder kroner, men andelen av samlede øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget er om lag den samme som i 1995.

I oppstillingen er det tatt hensyn til at tilskuddet til omsorgstjenester (kap. 670.61) fra 1996 også skal stimulere til etablering av døgntjeneste i de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene. Utvalget foreslår ikke innlemming av dette stimuleringstilskuddet som utgjør 150 millioner kroner av en samlet bevilgning på 540 millioner kroner. Begrunnelsen er at tilskuddet betraktes som et virkemiddel for å bygge ut et tilbud som ikke eksisterer i en del kommuner. På sikt bør også dette tilskuddet kunne legges inn i inntektssystemet.