5 Inntektssystem i andre land

5.1 INNLEDNING

De fleste land har en mer eller mindre selvstendig kommuneforvaltning. De har også overføringsordninger for å sikre økonomisk utjevning mellom de lokale enhetene. Utvalget har studert inntektssystemene i Sverige, Danmark og England. Kommuneforvaltningen i Sverige og Danmark er svært lik vår egen. I de skandinaviske landene er ansvaret for produksjon av nasjonale velferdstjenester i hovedsak lagt til kommunesektoren. Sverige og Danmark er også interessante fordi utjevningssystemene i de to landene har vært gjenstand for utredninger og reformer de senere årene. Motivet for å studere England er at landet har lang erfaring i utforming av utjevningssystemer. Allerede i 1929 ble en rekke mindre øremerkede tilskudd erstattet av rammetilskudd og fordelt etter objektive kriterier.

5.2 SVERIGE

5.2.1 Innledning

I Sverige har det vært betydelige endringer i forholdet mellom staten og kommunesektoren de senere år. En ny kommunelov gir kommuner og landsting større frihet til å utforme sin organisasjon og til å velge former for sin forvaltning. Den statlige styringen av kommunesektorens virksomhet har endret karakter fra detaljstyring til målstyring og i 1993 ble det innført et nytt overføringssystem for kommuner og landsting. Det nye systemet innebar blant annet at en rekke øremerkede tilskudd ble avviklet og erstattet med rammetilskudd.

På samme tid har en sett en sterkere statlig styring av kommunesektorens skatteinntekter. Dette skyldes i hovedsak den vanskelige makroøkonomiske situasjonen og et generelt ønske om å redusere veksten i offentlig sektor. I 1991 vedtok Riksdagen å fryse de lokale skattesatsene på 1990-nivå. Senere ble det gjort tilsvarende vedtak for 1992 og 1993. Skattereguleringen ble opphevet i 1994, men samtidig ble det innført ordninger som stimulerer kommuner og landsting til ikke å øke skattesatsene.

Før reformen i 1993 var det de samme prinsippene som lå til grunn for overføringssystemene for kommuner og landsting. Reformen innebar betydelige endringer i overføringssystemet for kommunene, mens det for landstingene kun ble foretatt mindre justeringer av den eksisterende ordningen.

5.2.2 Kommunene

Det statlige utjevningssystemet for svenske kommuner består av tre elementer:

• Ett tilskudd for utjevning av forskjeller i skattegrunnlag.

• Ett tillegg eller fradrag på forskjeller i utgiftsbehov.

• Ett tillegg for kommuner med fallende innbyggertall.

Det lokale skattegrunnlaget i Sverige er personlig inntekt, og det gis inntektsutjevnende tilskudd til kommuner hvor skattegrunnlaget pr. innbygger er under et visst nivå. Dette minstenivået kan omtales som et garantert skattegrunnlag. Utgangspunktet for beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet er differansen mellom det garanterte skattegrunnlaget og kommunens eget skattegrunnlag.

Når kommunene har en viss frihet til å fastsette sine egne skattesatser, er det imidlertid ikke opplagt hvilke skattesatser som skal legges til grunn i beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet. Fra et rent utjevningssynspunkt kan det argumenteres for at kommunens egen skattesats bør benyttes, dvs. at det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes som kommunens skattesats multiplisert med differansen mellom garantert skattegrunnlag og kommunens eget skattegrunnlag. Da blir forholdet mellom inntekter og skattesats det samme for alle kommuner som omfattes av inntektsutjevningen. Alternativt kan en si at en økning i skattesatsen med ett prosentpoeng gir samme inntektsøkning i alle kommuner. Problemet med å benytte kommunenes egen skattesats er imidlertid at det inntektsutjevnende tilskuddet blir avhengig av kommunens egne disposisjoner. En kommune med lavt skattegrunnlag kan øke overføringene fra staten ved å heve den lokale skattesatsen. For å unngå slike uheldige insentivvirkninger benyttes ofte normerte skattesatser fastsatt av staten. Fordelen med et slikt opplegg er at overføringene blir uavhengig av hvilken skattesats kommunen har valgt. Ulempen er at forholdet mellom inntekter og skattesats blir høyere jo lavere skattesats kommunen velger. Dette innebærer at kommuner med lavere skattesats enn den normerte i en viss forstand overkompenseres, mens kommuner som har valgt en skattesats som er høyere en den normerte underkompenseres.

I inntektsutjevningen for svenske kommuner er det lagt vekt på at kommunene ikke skal kunne øke sine overføringer ved å øke skattesatsene, og i beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet benyttes gjennomsnittlige skattesatser for hvert län. Videre gis det 95 prosent kompensasjon for differansen mellom garantert skattegrunnlag og kommunens eget skattegrunnlag. Det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes med andre ord som den normerte skattesatsen multiplisert med 95 prosent av differansen mellom garantert skattegrunnlag og kommunens eget skattegrunnlag. I det nåværende svenske systemet er det ingen trekkordning for kommuner med høyt skattegrunnlag.

Det garanterte skattegrunnlaget er ingen fast andel av gjennomsnittlig skattegrunnlag. Det fastsettes år for år, og avhenger av de makroøkonomiske rammene for kommunesektoren. Det garanterte skattegrunnlaget blir høyere jo mer romslig de makroøkonomiske rammene er. I 1993 utgjorde det garanterte skattegrunnlaget om lag 127 prosent av gjennomsnittlig skattegrunnlag pr. innbygger.

Det svenske systemet går svært langt i retning av å utjevne forskjeller i skattegrunnlag. Dette skyldes kombinasjonen av et høyt garantert skattegrunnlag og 95 prosent kompensasjon for differansen mellom det garanterte skattegrunnlaget og kommunens eget skattegrunnlag.

Utgiftsutjevningen i det svenske systemet foretas uten statlige tilskudd. Systemet er med andre ord utformet som en ren inntektsomfordeling mellom kommunene. Tilskuddene til kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over landsgjennomsnittet finansieres gjennom overføringer fra kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under landsgjennomsnittet.

Gjennom utgiftsutjevningen tas det hensyn til følgende forhold:

• klima

• bosettingsmønster

• alderssammensetning

• sosial struktur

Som indikator for klima benyttes en oppvarmingsindeks som tar hensyn til klimaets betydning for energiforbruket i kommunale bygg. Bosettingsmønsteret er inkludert for å ivareta kostnadsulemper i grunnskole og hjemmebasert omsorg som følge av et spredt bosettingsmønster. Bosettingskriteriet beregnes på grunnlag av innbyggertall, areal og andelen av kommunens innbyggere som bor utenfor tettsted med mer enn 500 innbyggere. Da svenske kommuner har ansvaret for tjenester som barnehager, grunnskole, videregående opplæring og eldreomsorg, er befolkningens alderssammensetning en viktig faktor for å beskrive forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Alderssammensetningen fanges opp gjennom en indeks basert på aldersgruppenes andel av kommunenes netto driftsutgifter og antall innbyggere i de respektive aldersgruppene. Den sosiale faktoren er operasjonalisert som summen av andel førtidspensjonister og andel barn med enslige forsørgere. På bakgrunn av disse fire kriteriene konstrueres en såkalt strukturkostnadsindeks. Vektene i indeksen er konstruert ved bruk av multippel regresjonsanalyse med kommunens samlede netto driftsutgifter som avhengig variabel og de fire kriteriene som uavhengige variable.

Det er et eget tilskudd for kommuner hvor innbyggertallet synker raskt. Begrunnelsen er at kommunen trenger en viss tid for å tilpasse tjenesteproduksjonen til de endrede rammebetingelsene. Ordningen omfatter kommuner hvor befolkningsreduksjonen har vært på mer enn to prosent den siste femårsperioden. For hver person befolkningsreduksjonen overstiger to prosent gis det et tillegg som utgjør 40 prosent av gjennomsnittlig skattegrunnlag multiplisert med gjennomsnittlig skattesats i länet.

Det nye overføringssystemet inneholder en overgangsordning for å dempe de kortsiktige utslagene av reformen. Overgangsordningen innebærer at tilskuddsendringen fra 1992 til 1993 maksimalt kunne utgjøre 1,5 prosent av kommunens inntekter fra skatt og utjevningstilskudd. Tilskuddsendringen fra 1993 til 1994 kunne heller ikke overstige 1,5 prosent. For 1995 ble utjevningstilskuddet frosset på 1994-nivå i påvente av et nytt utjevningssystem som skal tre i kraft fra 1996.

5.2.3 Landstingene

Landstingsystemet omfatter alle landsting samt kommuner som ikke inngår i noe landsting. Utjevningssystemet for landsting er i hovedsak et skatteutjevningssystem. Det tas utgangspunkt i en såkalt grunngaranti. Denne varierer fra 100 til 141 prosent av gjennomsnittlig skattegrunnlag. Grunngarantien er høyest i de fire nordligste landstingene og har en klar regionalpolitisk profil. Med utgangspunkt i grunngarantien beregnes det garanterte skattegrunnlaget i hvert landsting. Det garanterte skattegrunnlaget er lik grunngarantien med tillegg eller fradrag for aldersstrukturens betydning for utgiftene til drift av sykehus.

Denne delen av utjevningssystemet omfatter alle landsting hvor skattegrunnlaget er lavere enn det garanterte. I landstingsystemet gis det 100 prosent kompensasjon for lavt skattegrunnlag. Videre har en valgt å benytte landstingenes egne skattesatser i beregningen av tilskuddene. Dette innebærer at tilskuddet beregnes som differansen mellom det garanterte skattegrunnlaget og eget skattegrunnlag multiplisert med landstingets skattesats. Dette gjelder så lenge den valgte skattesatsen ikke overstiger et nasjonalt fastsatt skattesatstak. Dersom den valgte satsen overstiger skattesatstaket, er det sistnevnte som legges til grunn i beregningen av tilskuddet.

Endelig gis det et særskilt tilskudd til landsting med sterk befolkningsreduksjon. Ordningen er utformet på samme måte som tilsvarende ordning for kommunene.

5.2.4 Forslag til nytt fordelingssystem

Den svenske regjeringen presenterte i en tilleggsproposisjon våren 1995 et forslag til nytt utjevningssystem som i hovedsak bygger på forslaget som ble presentert i SOU 1994:144 «Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting». Ved behandlingen av forslaget i utredningen sluttet riksdagen seg til hovedprinsippene i forslaget. Et endelig forslag til nytt utjevningssystem ble lagt fram i oktober 1995, med sikte på gjennomføring fra 1. januar 1996.

Allerede før dagens utjevningssystem ble innført, var en klar over at systemet hadde vesentlige svakheter. Det var ytterligere behov for utredning, spesielt omkring det metodiske grunnlaget for utgiftsutjevningen. Et utvalg som skulle utrede forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene ble oppnevnt i juni 1992, mens et tilsvarende utvalg for landstingene ble oppnevnt i juni 1993. Arbeidet i disse utvalgene resulterte i SOU 1993:53 «Kostnadsutjämning mellan kommunerna» og SOU 1994: 70 «Inomkommunal utjämning». Et samlet forslag til nytt utjevningssystem for kommuner og landsting ble, som nevnt over, presentert i SOU 1994: 144 «Utjämning av kostnader og intäkter i kommuner och landsting».

Den viktigste endringen i regjeringens opplegg for nytt utjevningssystem er at det skilles klarere mellom utjevningsfunksjonen og inntektstilførselsfunksjonen. Dette innebærer at inntekts- og utgiftsutjevningen i størst mulig grad utformes som rene omfordelingsordninger uten statstilskudd. Den inntektstilførende funksjonen ivaretas gjennom et tilskudd som fordeles likt pr. innbygger. Forslaget innebærer at utjevningsambisjonene i systemet blir uavhengig av de makroøkonomiske rammene. Dette i motsetning til nåværende system hvor det garanterte skattegrunnlaget i inntektsutjevningen for kommunene avhenger av rammene for kommunesektorens inntekter. Det framheves også som en fordel at samtlige kommuner og landsting vil motta overføringer fra staten. På denne måten vil makroøkonomiske innstramninger ramme alle kommuner og landsting. Eventuelle innstramninger vil være mer fordelingspolitisk nøytrale fordi overføringene fra staten fordeles med et like stort beløp pr. innbygger. En annen viktig endring er at utjevningssystemet for kommuner og landsting bygges opp etter de samme prinsipper.

Utredningens forslag til inntektsutjevning kan betraktes som en modifisering av nåværende system for inntektsutjevning mellom kommunene. De viktigste endringene er at det garanterte skattegrunnlaget settes lik det gjennomsnittlige skattegrunnlaget og at tilskuddene til kommuner med skattegrunnlag under gjennomsnittet finansieres med overføringer fra kommuner med skattegrunnlag over gjennomsnittet. Det foreslås en kompensasjonsgrad på 95 prosent for både kommuner og landsting. Tilskuddene og fradragene beregnes på grunnlag av gjennomsnittlige skattesatser korrigert for at oppgavefordelingen mellom kommuner og landsting varierer mellom länene.

Det er vanskelig å si om utredningens forslag til inntektsutjevning innebærer økte eller reduserte utjevningsambisjoner sammenliknet med nåværende system for kommunene. Det er to forhold som trekker i hver sin retning. Reduksjonen i det garanterte skattegrunnlaget fra 127 til 100 prosent av gjennomsnittlig skattegrunnlag bidrar til å redusere utjevningen av forskjeller i skattegrunnlag. På den annen side vil trekkordningen for kommuner med skattegrunnlag over gjennomsnittet øke graden av utjevning.

Den nåværende utgiftsutjevningen har vært gjenstand for sterk kritikk. Kritikken retter seg mot metoden som er benyttet for å identifisere forskjeller i utgiftsbehov samt valget av kriterier. Analysemetoden som ligger til grunn er multippel regresjonsanalyse med totale utgifter pr. innbygger som avhengig variabel og de valgte kriteriene som uavhengige variable. Hovedinnvendingen mot denne metoden er at forskjellene i utgiftsbehov ikke analyseres på tjenestenivå. Analyser av sammenhengen mellom samlede utgifter og et fåtall grove kriterier kan ikke gi noen god forståelse av hvordan disse kriteriene påvirker kostnadene ved å produsere tjenestene eller behovet for tjenestene. Systemet får et legitimitetsproblem når det på lokalt nivå er vanskelig å se betydningen av de kriterier som er valgt. En annen innvending mot nåværende system er at vektingen av de fire kriteriene kan virke urimelig, spesielt synes klima-indikatoren å ha fått for stor vekt i forhold til klimaets betydning for produksjonskostnadene.

Det nye forslaget til utgiftsutjevning baseres på detaljerte studier av enkelttjenester. På denne måten blir det lettere å se betydningen og relevansen av kriterier som inngår i utgiftsutjevningen. Det legges til grunn at det skal være en klar årsakssammenheng mellom de valgte kriteriene og kommunenes utgiftsnivå. Videre skal kriteriene være objektive eller upåvirkelige slik at ingen kommuner skal kunne skaffe seg fordeler gjennom egne beslutninger eller gjennom å manipulere statistikkgrunnlaget. Inntektssystemet skal med andre ord utjevne mulighetene for å gi et likeverdig tjenestetilbud. Utgiftsutjevningen omfatter både obligatoriske og frivillige aktiviteter. Prinsippet har vært at utgiftsutjevningen bør omfatte alle tjenester hvor utgiftsbehovet varierer mellom kommuner og mellom landsting. Det foreslås at utgiftsutjevningen utformes på samme måte som nåværende system for kommunene. Dette betyr at tilskudd til kommuner og landsting med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet finansieres med overføringer fra kommuner og landsting med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet.

Overgangen til detaljerte studier av enkeltsektorer resulterer i en betydelig økning i antall kriterier. I utgiftsutjevningen for kommunene er de viktigste kriteriene et sett av alderskriterier som skal ivareta forskjeller i etterspørsel etter tjenester som barnehage, grunnskole, videregående opplæring og eldreomsorg. Videre tas det hensyn til foreldrenes yrkesdeltakelse (barnehager), elevenes linjevalg (videregående opplæring), samboerforhold (eldreomsorg), spredt bosettingsmønster (grunnskole og eldreomsorg), m.v. Innenfor barnevern og familieomsorg inngår bl.a. antall enslige kvinner med barn under 15 år, mobilitet og antall innbyggere fra land utenfor Norden. Utgiftsutjevningen tar også hensyn til befolkningsreduksjon og svakt befolkningsgrunnlag, men disse forholdene er knyttet til spesielle tjenester.

Utgiftsutjevningen for landstingene omfatter i hovedsak helsetjenester. Det tas hensyn til alderssammensetningen, befolkningens helsetilstand og bosettingsmønsteret. Helsetilstanden fanges opp gjennom gjennomsnittlig levealder og antall enslige over 16 år.

Forslaget til nytt utjevningssystem innebærer en inntektsomfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Det foreslås derfor en overgangsordning hvor den årlige tilskuddsreduksjonen begrenses til 250 SEK pr. innbygger for kommunene. For de kommunene som ikke omfattes av nåværende utjevningssystem kan den årlige tilskuddsreduksjonen ikke overstige 500 SEK pr. innbygger. I landstingsutjevningen begrenses den årlige tilskuddsreduksjonen til 150 SEK pr. innbygger. I tillegg begrenses kommunenes tilskuddsøkning de tre første årene. Det er ingen tilsvarende ordning for landstingene.

5.3 DANMARK

5.3.1 Innledning

I årene etter andre verdenskrig og fram til 1970 ble den danske kommunesektoren i økende grad finansiert ved statlige refusjoner av kommunenes utgifter. I begynnelsen av 1960-årene utgjorde statlige refusjoner om lag halvparten av kommunenes utgifter og så mye som 40 prosent av statens samlede utgifter. Denne utviklingen ble gjenstand for stadig økende kritikk. Kritikerne hevdet at det var behov for en mer direkte utjevning av forskjeller i skattegrunnlag og beregnet utgiftsbehov og at høye refusjonssatser førte til liten kostnadsbevissthet i kommunesektoren. Det ble også framhevet at tilskuddssystemet var blitt for komplisert og at den økende sentraliseringen representerte en fare for det kommunale selvstyret.

I første halvdel av 1970-årene ble det gjennomført omfattende reformer av overføringssystemet. Gjennom reformene ble en rekke refusjonsordninger avskaffet og på andre områder ble refusjonssatsene kraftig redusert. Generelle utjevningstilskudd som ikke var øremerket spesielle formål fikk økt betydning. Både for primærkommunene og amtskommunene ble det opprettet tilskuddsordninger for utjevning av forskjeller i skattegrunnlag samt utgiftsutjevnende tilskudd fordelt etter objektive kriterier.

Inntil 1984 tjente utjevningssystemet to funksjoner. Det skulle for det første utjevne forskjeller i skattegrunnlag og beregnet utgiftsbehov og for det andre overføre ressurser fra staten til kommunesektoren. I 1984 ble det gjennomført en større endring av utjevningssystemet med sikte på å skille utjevningsfunksjonen og inntektstilførselsfunksjonen. Utjevningen ble i større grad foretatt gjennom rene omfordelingsordninger slik at størrelsen på statstilskuddet fikk mindre betydning for utjevningsgraden i systemet. Dermed kunne en endre de samlede overføringene uten særlige fordelingsmessige konsekvenser.

Det nåværende danske overføringssystemet består i hovedsak av tre elementer:

• utjevning av forskjeller i skattegrunnlag

• utjevning av forskjeller i utgiftsbehov

• generelt statstilskudd

Utjevningssystemet er tredelt med egne ordninger for kommunene utenfor hovedstadsområdet, kommunene i hovedstadsområdet og amtskommunene. I alle deler av systemet korrigeres det for regionale lønnsforskjeller i beregningen av inntekts- og utgiftsutjevnende tilskudd. Det kommunale og amtskommunale skattegrunnlaget er personlige inntekter. Utgiftsutjevningen omfatter alle kommunale og amtskommunale tjenester.

5.3.2 Kommunene utenfor hovedstadsområdet

Gjennom inntektsutjevningen utliknes forskjeller i skattegrunnlag mellom kommunene. Den garanterte minsteinntekten er gjennomsnittlig skattegrunnlag i hovedstadsområdet. Hovedstadsområdet består av København og Frederiksberg kommuner og av kommunene i amtene København, Frederiksborg og Roskilde. Til sammen bor det om lag 1,7 millioner mennesker i dette området. Når hovedstadsområdet brukes som utjevningsnorm, blir den garanterte minsteinntekten betydelig høyere enn det gjennomsnittlige skattegrunnlaget. Det gis 50 prosent kompensasjon for differansen mellom gjennomsnittlig skattegrunnlag i hovedstadsområdet og kommunens eget skattegrunnlag. Den skattesatsen som legges til grunn i beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet omtales som skattetrykksfaktoren og beregnes som forholdet mellom gjennomsnittlig nettoutgift og gjennomsnittlig skattegrunnlag. De kommuner som har et skattegrunnlag som er høyere enn gjennomsnittet i hovedstadsområdet skal i prinsippet trekkes 50 prosent av det overskytende multiplisert med skattetrykksfaktoren. I 1994 hadde imidlertid ingen kommuner utenfor hovedstadsområdet et høyere skattegrunnlag enn gjennomsnittet i hovedstadsområdet.

I tillegg til den ordinære inntektsutjevningen gis det et særskilt tilskudd til kommuner med skattegrunnlag under 87 prosent av landsgjennomsnittet. Det gis 40 prosent kompensasjon for differansen mellom kommunens eget skattegrunnlag og 87 prosent av landsgjennomsnittet. I beregningene benyttes samme skattetrykksfaktor som i den ordinære inntektsutjevningen.

Utgiftsutjevningen er utformet som en ren omfordelingsordning mellom kommunene. Kommuner med utgiftsbehov pr. innbygger over landsgjennomsnittet får overført inntekt fra kommuner med utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet. Kompensasjonsgraden er satt til 35 prosent. Dette innebærer at kommuner med utgiftsbehov over gjennomsnittet får kompensert 35 prosent av differansen, mens kommuner med utgiftsbehov under gjennomsnittet får et trekk på 35 prosent av differansen.

Utgiftsbehovet i den enkelt kommune beregnes ved hjelp av en kostnadsnøkkel med tilhørende kriterier og vekter. Kriteriene skal være objektive, dvs. at de ikke skal kunne påvirkes av kommunenes egne disposisjoner. Det bør også være en kausal sammenheng mellom det enkelte kriterium og kommunenes utgifter. Kostnadsnøkkelen inneholder 13 kriterier og fanger i hovedsak opp befolkningens alderssammensetning. Et sett av alderskriterier har en vekt på til sammen 68 prosent. I tillegg tas det hensyn til antall barn av enslige forsørgere, arbeidsledighet, kvinnelig yrkesdeltakelse, beregnet antall sosialhjelpsklienter, veglengde, m.v.

Kostnadsnøkkelen uttrykker de relative forskjellene i beregnet utgiftsbehov og benyttes til å beregne den enkelte kommunes andel av det samlede utgiftsbehovet i landet. Det absolutte utgiftsbehov beregnes som samlede nettoutgifter i landet multiplisert med kommunens andel av utgiftsbehovet. Tall for 1990 viser at kommunen med det høyeste utgiftsbehovet pr. innbygger ligger om lag 40 prosent over kommunen med lavest utgiftsbehov pr. innbygger.

I tillegg til at den danske staten finansierer inntektsutjevningen for kommunene utenfor hovedstadsområdet, ytes det et generelt statstilskudd som fordeles proporsjonalt med kommunenes skattegrunnlag. Dette tilskuddet forfordeler kommuner med et høyt skattegrunnlag pr. innbygger og motvirker derfor den omfordelingen som foretas gjennom inntektsutjevningen. Omfanget av det generelle statstilskuddet bestemmes av tilskuddet året før korrigert for pris- og lønnsvekst, endring i skatteinntektene og oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene.

5.3.3 Kommunene i hovedstadsområdet

Skatteutjevningen i hovedstadsområdet er utformet som en ren omfordelingsordning mellom disse kommunene. Kommuner med høyt skattegrunnlag pr. innbygger overfører inntekt til kommuner med svakt skattegrunnlag pr. innbygger. Referansepunktet er gjennomsnittlig skattegrunnlag i hovedstadsområdet og kompensasjongraden er 90 prosent. I beregningene benyttes kommunenes egen skattesats tillagt en felles konstant.

Utgiftsutjevningen for kommunene i hovedstadsområdet er todelt. For det første omfattes de av samme utjevningsordning som kommunene utenfor hovedstadsområdet. I tillegg er det en egen utgiftsutjevning mellom kommunene i hovedstadsområdet. Denne utjevningen er utformet som en ren omfordelingsordning og har en kompensasjonsgrad på 25 prosent. Ved beregning av utgiftsbehov for kommunene i hovedstadsområdet benyttes en egen kostnadsnøkkel. Den inneholder, med ett unntak, de samme kriteriene som kostnadsnøkkelen for de øvrige kommunene, men vektingen av kriteriene er noe annerledes.

Når det gjelder det generelle statstilskuddet omfattes kommunene i hovedstadsområdet av samme ordning som de øvrige kommunene.

5.3.4 Amtskommunene

Den amtskommunale inntektsutjevningen er også en ren omfordelingsordning. Referansepunktet er gjennomsnittlig skattegrunnlag i landet og kompensasjonsgraden er 85 prosent. Skattetrykksfaktoren som legges til grunn beregnes på samme måte som for kommunene utenfor hovedstadsområdet, dvs. som forholdet mellom gjennomsnittlige nettoutgifter og gjennomsnittlig skattegrunnlag.

Utgiftsutjevningen er også utformet som en ren omfordelingsordning mellom amtskommunene. Amt med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet tilføres ressurser fra amt med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet. Kompensasjongraden er 85 prosent. På samme måte som for kommunene beregnes utgiftbehovet med utgangspunkt i en kostnadsnøkkel. Kostnadsnøkkelen ivaretar først og fremst forskjeller i utgiftsbehov til helseformål. Dette er ivaretatt gjennom tre kriterier, beregnet antall sengedager, dødelighet og aldersbetinget sykelighet, som til sammen har en vekt på vel 60 prosent. Dødelighetskriteriet ble imidlertid fjernet fra og med tilskuddsfordelingen for 1994. Et sett av alderskriterier har en samlet vekt på i overkant av 20 prosent. Andre viktige kriterier er antall barn av enslige forsørgere samt antall enslige som er 65 år og eldre.

Det generelle statstilskuddet til amtskommunene fordeles proporsjonalt med skattegrunnlaget. Omfanget av tilskuddet beregnes på samme måte som for kommunene.

5.3.5 Forslag til nytt fordelingssystem

I Danmark har det vært en løpende debatt om utformingen av overføringssystemet. Fordelingspolitikk og statens styring av kommunesektoren har vært de viktigste temaene i denne debatten. Den fordelingspolitiske debatten har ikke bare fokusert på hvor langt en skal gå i retning av utjevning, men også på kriterier og vekter i kostnadsnøklene. Motsetningsforholdet mellom enkelhet og rettferdighet har også vært diskutert. Nåværende system kritiseres for å være komplisert samtidig som mange ønsker et mer rettferdig system. Den styringspolitiske debatten har dreid seg om hvorvidt overføringssystemet gir staten tilstrekkelige styringsinstrumenter. Denne diskusjonen har fokusert på om det er ønskelig med øremerkede tilskudd for å stimulere ressursinnsatsen på bestemte tjenesteområder.

I april 1995 la den danske regjeringen fram et forslag til kommunal finansieringsreform. Forslaget til nytt system ble vedtatt av det danske folketinget 2. juni 1995. Det nye systemet innebærer betydelige endringer i inntekts- og utgiftsutjevningen. Som et ledd i forenklingen av systemet avskaffes korreksjonen for regionale lønnsforskjeller i alle ordninger. I tillegg er det vedtatt like kompensasjonsgrader i inntekts- og utgiftsutjevningen.

I det nåværende systemet finansieres inntektsutjevningen for kommunene utenfor hovedstadsområdet av statlige overføringer. Det er vedtatt at denne, på linje med de øvrige utjevningsordningene, skal legges om til et rent omfordelingssystem og at den også skal omfatte kommunene i hovedstadsområdet. Kompensasjonsgraden reduseres fra 50 til 45 prosent. Den særskilte inntektsutjevningen for kommunene i hovedstadsområdet føres videre, men kompensasjonsgraden reduseres fra 90 til 40 prosent. Kompensasjonsgraden for amtskommunene foreslås redusert fra 85 til 80 prosent. For kommunene i hovedstadsområdet må nedsettelsen av kompensasjonsgrad ses i sammenheng med at disse kommunene, skal være med i landsutjevningen i det nye systemet.

Endringene i den ordinære inntektsutjevningen betyr reduserte utjevningsambisjoner, og dette slår sterkest ut for kommunene utenfor hovedstadsområdet. Disse kommunene rammes både av redusert kompensasjonsgrad og av at referansepunktet for utjevningen endres fra gjennomsnittlig skattegrunnlag i hovedstadsområdet til gjennomsnittlig skattegrunnlag i landet. De negative utslagene for disse kommunene blir delvis motvirket av økte tilskudd til kommuner med svakt skattegrunnlag. Grensen for dette tilskuddet heves fra 87 til 90 prosent av gjennomsnittlig skattegrunnlag.

Den vedtatte finansieringreformen inneholder også ordninger som skal gjøre kommunenes skatteinntekter mer forutsigbare. Det er snakk om en frivillig ordning hvor hver enkelt kommune og amtskommune fra og med 1996 tilbys et statsgarantert skattegrunnlag slik at de unngår etterregulering av skatteinntekter og tilskudd. Det garanterte skattegrunnlaget er en framskriving av det skattegrunnlaget kommunen eller amtskommunen hadde tre år tidligere.

Den vedtatte finansieringsreformen innebærer også omfattende endringer i beregningen av utgiftsbehov. Kommunenes beregnede utgiftsbehov deles i en basisdel, en aldersbestemt del og en sosialt betinget del. Basisdelen gir alle kommuner et utgiftsbehov på 7,5 millioner danske kroner. Dette er et nytt element i det danske utjevningssystemet og er ment å ivareta faste kostnader som forekommer i alle kommuner. Den aldersbestemte delen tar utgangspunkt i faste beløp pr. innbygger i de enkelte aldersgruppene, såkalte enhetsbeløp. Utgiftsbehovet beregnes som antall innbyggere i de enkelte aldersgruppene multiplisert med de beregnede enhetsbeløpene. Det foreslås endringer nye kriterier som på en bedre måte skal fange opp det sosialt betingede utgiftsbehovet. De nye kriteriene er antall innbyggere 25-49 år uten yrkesutdannelse, antall innbyggere fra utviklingsland og antall innbyggere med bysosiale problemer (kommunene utenfor hovedstadsområdet). For kommunene i hovedstadsområdet heves den samlede vekten til de sosiale kriteriene fra 20 til 25 prosent i beregningen av utgiftsbehovet. Disse endringene bidrar til at byer med store sosiale problemer får større uttelling gjennom utgiftsutjevningen.

For å hindre at innføringen av nytt overføringssystem får store utslag på kort sikt, er det etablert en overgangsordning for kommunene. Ordningen omfatter kommuner hvor omleggingen gir en tilskuddsreduksjon på mer enn 0,2 prosent av skattegrunnlaget. Overgangsordningen tar også hensyn til kommuner som har fått inntektsreduksjon pga. skattereformer og tidligere endringer i overføringssystemet for kommunene.

5.4 ENGLAND

5.4.1 Innledning

Statlige tilskuddsordninger for å utjevne forskjeller i utgiftsbehov og skattegrunnlag har en lang historie i England. Allerede i 1929 ble en rekke mindre øremerkede tilskudd erstattet av et rammetilskudd fordelt etter objektive kriterier, og i 1948 ble det etablert en tilskuddsordning med siktemål å utjevne forskjeller i skattegrunnlag. I 1974 ble utjevningssystemet reformert. Ambisjonsnivået i inntektsutjevningen ble justert opp slik at flere kommuner falt inn under ordningen. Den mest kontroversielle endringen var imidlertid at statistiske analyser erstattet skjønnsmessige vurderinger i beregningen av den enkelte kommunes utgiftsbehov. De statistiske analysene ble kraftig kritisert pga. mangelfullt teorigrunnlag, fordi de skapte ustabilitet i systemet og fordi de medførte en omfordeling til fordel for kommuner med høye utgifter, deriblant London og andre store byer. Selv om de konservative regjeringene etter 1979 har lagt mindre vekt på utjevning og økt vekt på å redusere veksten i kommunenes utgifter, foretas det fremdeles en meget ambisiøs inntekts- og utgiftsutjevning i det engelske overføringssystemet. Ønsket om å redusere veksten i kommunenes utgifter har først og fremst resultert i sterkere statlig styring av kommunenes skatteinntekter, bl.a. gjennom regulering av skattesatsene for kommuner med høyt utgiftsnivå.

Den engelske lokalforvaltningen består av tre parallelle systemer. I London-området er det 32 «London boroughs» som har ansvaret for samtlige kommunale tjenester. Det eksisterer ikke et overgripende kommunalt nivå som omfatter hele London-området. Et liknende system finnes i seks andre storbyområder hvor det er ett kommunalt nivå som betegnes «Metropolitan district». I resten av England har lokalforvaltningen to nivåer, «county» og «district». Et «county» dekker et større geografisk område og har en mer omfattende tjenesteproduksjon enn et «district». Til tross for at lokalforvaltningen er ulikt organisert i ulike deler av landet, er den prinsipielle utformingen av overføringssystemet den samme for hele lokalforvaltningen.

5.4.2 Inntekts- og utgiftsutjevning

Utjevningstilskuddet tar utgangspunkt i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (SSA - Standard Spending Assessment). Dette beløpet gir uttrykk for hva nasjonale myndigheter mener er et passende utgiftsnivå for den enkelte kommune, og i beregningen av utgiftsbehovet tas det hensyn til demografiske, geografiske og sosiale karakteristika samt hvilke tjenesteområder kommunen har ansvaret for. Utjevningssystemet er utformet slik at kommunene ville hatt noenlunde like skattesatser dersom det faktiske utgiftsnivået tilsvarte det beregnede utgiftsbehovet.

Eiendomsskatten er den viktigste lokale skatten i England, og det tas hensyn til forskjeller i eiendomsskattegrunnlaget når utjevningstilskuddet beregnes. I denne sammenhengen skilles det mellom bedrifts- og personbeskatningen. Kommunene har størst frihet i den personlige eiendomsbeskatningen hvor de innenfor visse grenser fritt kan fastsette skattesatsene. Det er imidlertid statlige normerte skattesatser som legges til grunn i beregningen av utjevningstilskuddet. Bedriftsbeskatningen er nasjonal, men tas likevel hensyn til i utjevningssystemet. Skatten kreves inn av sentrale myndigheter med nasjonalt fastsatte skattesatser, men føres tilbake til kommunene som ordinære rammetilskudd.

Utjevningstilskuddet (Revenue Support Grant) er lik beregnet utgiftsbehov med fradrag for eiendomsskatt fra bedrifter og de inntektene kommunen ville fått fra den personlige eiendomsbeskatningen hvis den benyttet de statlige normerte skattesatsene. I kommuner med lavt utgiftsbehov og høyt skattegrunnlag kan en på denne måten beregne negative tilskudd. I slike tilfeller settes utjevningstilskuddet lik null.

Det engelske systemet foretar full kobling av inntekts- og utgiftsutjevningen. Hverken høyt utgiftsbehov eller lavt skattegrunnlag vil i seg selv utløse store statlige overføringer. Det er derimot differansen mellom høyt utgiftsbehov og lave skatteinntekter som styrer fordelingen av tilskuddene. Et annet viktig aspekt ved det engelske systemet er den høye kompensasjonsgraden. Det gis 100 prosent kompensasjon for differansen mellom beregnet utgiftsbehov og normerte skatteinntekter. Dette innebærer at kommunenes inntekter i stor grad frikobles fra det lokale skattegrunnlaget.

5.4.3 Beregning av utgiftsbehov

Utgiftsbehovet skal i prinsippet måle kommunenes utgifter ved å tilby et tjenestetilbud av en bestemt standard. Det beregnede utgiftsbehovet omfatter samtlige kommunale tjenester og er bygd opp fra tjenestenivå. Utdanning og helse- og sosialtjenester er de viktigste tjenesteområdene. Disse utgjorde henholdsvis 45 og 15 prosent av det beregnede utgiftsbehovet i 1994/95. Politi utgjør nærmere 8 prosent, mens brannvesen, vegvedlikehold og kapitalkostnader (renter og avdrag på lån) utgjør 5 prosent eller mindre. I tillegg er det en stor sekkepost av andre tjenester som utgjør om lag 20 prosent av beregnet utgiftsbehov. Dette innebærer at utjevningssystemet omfatter alle kommunale tjenester.

Utgiftsbehovet beregnes på samme måte for alle kommuner og bygger på statistiske analyser av kommunale utgifter. De statistiske analysene oppdateres årlig. Det skal være en kausal sammenheng mellom kriterier og utgiftsbehov, og for å unngå uheldige insentivvirkninger skal kriteriene være objektive og uavhengig av kommunenes disposisjoner. Kompensasjonen for kapitalkostnader bygger imidlertid på kommunenes faktiske långjeld, og inneholder derfor et refusjonselement som kan stimulere til for sterk lånefinansiering av investeringer.

For de fleste tjenestene beregnes utgiftsbehovet som produktet av en enhetskostnad og antall klienter. Enhetskostnaden for utdanning tar for eksempel hensyn til bosettingsmønster, antall barn med enslige forsørgere og antall barn med fjernkulturell bakgrunn. For alle tjenesteområder unntatt kapitalkostnader tas det hensyn til regionale lønnsforskjeller og regionale forskjeller i prisen på andre innsatsfaktorer.

I forbindelse med innføringen av en ny metode for beregning av utgiftsbehov ble det etablert en overgangsordning. Overgangsordningen er utformet som et særskilt tilskudd (SSA Reduction Grant) til kommuner som fikk en kraftig reduksjon i det beregnede utgiftsbehovet. Beregningen av tilskuddet tar utgangspunkt i hva utgiftsbehovet ville blitt med den gamle beregningsmetoden, men med oppdaterte kriterieverdier. I det engelske inntektssystemet er det med andre ord fullt gjennomslag for endringer i kriterieverdier.

5.4.4 Debatt om utjevningssystemet i England

Det engelske utjevningssystemet har vært gjenstand for betydelig debatt de senere årene, bl.a. har utjevningssystemet blitt vurdert av en uavhengig kommisjon (The Audit Commision). Debatten har i hovedsak dreid seg om grunnlaget for beregningen av utgiftsbehov og bruken av det beregnede utgiftsbehovet som en statlig utgiftsnorm.

Grunnlaget for beregningen av utgiftsbehov er bl.a. kritisert fordi forskjellene i beregnet utgiftsbehov synes urealistiske. Den «dyreste» kommunen har et utgiftsbehov pr. innbygger som er 3,4 ganger høyere enn i den «billigste» kommunen. Det viser seg at forskjellene i stor grad genereres av sosiale kriterier. For eksempel tar beregningen av utgiftsbehov i undervisningssektoren hensyn til elevenes behov for spesialundervisning, og behovet for spesialundervisning fanges opp gjennom et kriterium som måler antall barn som vokser opp med enslig forsørger. Det viser seg at denne variabelen forklarer 80 prosent av forskjellen i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i undervisningssektoren. På bakgrunn av slike eksempler er det stilt spørsmålstegn ved validiteten og vektingen av en rekke sosiale kriterier.

Metoden for beregning av utgiftsbehov er kritisert for å være komplisert, men også for at den er for enkel til å fange opp alle relevante forskjeller mellom kommuner. Det har vært reist forslag om et eget opplegg for beregning av utgiftsbehov for kommuner i London for å fange opp spesielle forhold i hovedstadsområdet. Et annet forslag har vært å etablere et skjønnstilskudd for kommuner som ikke blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom kriteriene som benyttes ved beregning av utgiftsbehov.

I England benyttes ikke det beregnede utgiftsbehovet bare til å fordele statlige overføringer mellom kommuner, men også som en statlig norm for hva det faktiske utgiftsnivået i den enkelte kommune bør være. For å begrense veksten i kommunesektoren har regjeringen innført såkalte «capping criteria». Dette innebærer at tilskuddene reduseres for kommuner som, i følge den statlige normen, har et for høyt utgiftsnivå. For budsjettåret 1993-94 var den statlige utgiftsnormen om lag 105 prosent av beregnet utgiftsbehov. Denne ordningen rammer særlig kommuner som ikke blir tilstrekkelig ivaretatt gjennom kriteriene som benyttes ved beregning av utgiftsbehov. For det første vil ikke utjevningstilskuddet fange opp de særskilte forholdene i disse kommunene. For det andre blir tilskuddet redusert dersom de øker skattene for å finansiere et utgiftsnivå utover 105 prosent av beregnet utgiftsbehov.

5.5 OPPSUMMERING

I dette kapitlet har utvalget studert inntektssystemene i Sverige, Danmark og England. I det følgende sammenliknes systemene i de tre landene med det norske inntektssystemet. I diskusjonen er det lagt vekt på utforming av ambisjonsnivå i inntekts- og utgiftsutjevning, samt utforming av overgangsordningen.

Inntektsutjevningen

Forslaget til nytt utjevningssystem i Sverige innebærer at svenske kommuner får kompensert 95 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og gjennomsnittlig skatteinntekt i landet. I det norske systemet kompenseres 100 prosent av differansen mellom eget skattegrunnlag og 96,2 prosent av gjennomsnittet. Sverige vurderes likevel å ha et system med høyere utjevningsambisjoner enn det norske. Dette har sammenheng med at trekkordningene i det svenske systemet er mer omfattende og dermed øker utjevningen mellom de svenske kommunene.

I Danmark er det vedtatt et nytt inntektssystem hvor utjevningsambisjonene i inntektsutjevningen reduseres. For kommunene reduseres kompensasjonsgraden fra 50 til 45 prosent samtidig som referansepunktet endres fra gjennomsnittlig skattegrunnlag i hovedstadsområdet til gjennomsnittlig skattegrunnlag i landet. Det særskilte tilskuddet til kommuner med svakt skattegrunnlag utvides imidlertid til å omfatte alle kommuner med skattegrunnlag under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Danmark har mer omfattende trekkordninger enn i Norge, men kommuner med svakt skattegrunnlag løftes opp på et like høyt inntektsnivå som i Norge. På bakgrunn av dette er det vanskelig å si hvilket av de to landene som har den mest ambisiøse inntektsutjevningen.

For å gi en nærmere beskrivelse av forskjellene i utjevningsambisjoner, har utvalget beregnet hva norske kommuner ville fått i inntektsutjevnende tilskudd dersom den svenske eller danske modellen for inntektsutjevning ble benyttet. I beregningene benyttes forslaget til ny utforming av den svenske inntektsutjevningen og den danske inntektsutjevningen som trer i kraft fra 1. januar 1996. I beregningene er det ikke tatt hensyn til at det i den danske inntektsutjevningen er en særskilt ordning for kommunene i hovedstadsområdet.

Beregningene er illustrert i tabell 5.1. Det er betydelige forskjeller i skatteinntektene mellom norske kommuner. I 1994 varierte skatteinngangen pr. innbygger fra 5 993 kroner pr. innbygger (Marnardal) til 54 380 kroner pr. innbygger (Bykle). Det inntektsutjevnende tilskuddet bidrar imidlertid til å redusere inntektsforskjellen. Alle kommuner garanteres en minsteinntekt lik 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet trekkes halvparten av det overskytende beløpet. Skatteinngangen i 1994 gir en minsteinntektsgaranti på 10 493 kroner, mens trekkordningen for skatterike kommuner reduserer Bykles inntekter fra 54 380 kroner pr. innbygger til 34 825 kroner pr. innbygger. Dette innebærer at den norske inntektsutjevningsmodellen eliminerer om lag halvparten av inntektsforskjellen mellom kommunen med høyest skatteinntekt pr. innbygger og kommunen med lavest skatteinntekt pr. innbygger.

Den svenske modellen for inntektsutjevningen ville eliminert 95 prosent av inntektsforskjellen mellom kommunen med høyest skatteinntekt og kommunen med lavest skatteinntekt. Etter at inntektsutjevningen er foretatt ville inntektene variert fra 10 661 kroner pr. innbygger til 13 081 kroner pr. innbygger. Den danske modellen ville, som den norske, ha eliminert om lag halvparten av inntektsforskjellen mellom kommunen med høyest skatteinntekt pr. innbygger og kommunen med lavest skatteinntekt pr. innbygger.

Standardavviket er et variasjonsmål som tar hensyn til inntektsnivået i samtlige kommuner, ikke bare inntektene i kommunene med hhv. høyest og lavest inntekt. Tabell 5.1 viser at inntektsutjevningen i det norske inntektssystemet reduserer inntektsvariasjonen med 45 prosent når standardavviket benyttes som variasjonsmål. Til sammenlikning ville den danske og den svenske modellen for inntektsutjevning redusert inntektsvariasjonen med hhv. 50 og 95 prosent. Blant de skandinaviske landene skiller altså Sverige seg ut med høy grad av inntektsutjevning.

De danske og svenske modellene er, i større grad enn den norske, rene omfordelingsmodeller. Basert på skatteinngangen i 1994 ville det norske systemet for inntektsutjevning i gjennomsnitt tilføre kommunene en inntekt på 728 kroner pr. innbygger. Dette betyr at staten tilfører kommunene om lag 3,2 milliarder kroner gjennom inntektsutjevningen. Den svenske modellen ville vært selvfinansierende, mens den danske modellen ville gitt kommunene et netto tilskudd på nærmere 0,8 milliarder kroner. Det er den særskilte utjevningsordningen for kommuner med svakt skattegrunnlag som er årsaken til at den danske inntektsutjevningsmodellen ikke er selvfinansierende.

Hvorvidt kommunene kommer bedre eller dårligere ut i den svenske og danske modellen, sammenliknet med den norske, avhenger av nivået på skatteinntektene. Med utgangspunkt i skatteinntektene for 1994 ville alle kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under landsgjennomsnittet komme bedre ut med den svenske modellen, mens alle kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet ville komme dårligere ut. Utslagene er imidlertid størst for kommunene som har skatteinntekt over landsgjennomsnittet. Kommunene med skatteinntekt under landsgjennomsnittet ville i gjennomsnitt fått en inntektsøkning på 319 kroner pr. innbygger, men kommunene med skatteinntekt over landsgjennomsnittet i gjennomsnitt ville fått en inntektsreduksjon på 2 496 kroner. Den viktigste forskjellen mellom de to modellene er med andre ord at den svenske har mer omfattende trekkordninger.

Alle kommuner med skatteinntekt pr. innbygger under 93,7 prosent av landsgjennomsnittet ville komme dårligere ut med det danske systemet for inntektsutjevning. Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 93,7 og 100 prosent av landsgjennomsnittet ville kommet bedre ut i den danske modellen, mens kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet i hovedsak ville komme dårligere ut. Kommuner med høye skatteinntekter vil imidlertid komme bedre ut i den danske modellen, sammenliknet med den norske, dersom skatteinntektene er mer enn 3 ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Sammenliknet med den norske modellen for inntektsutjevning, ville kommunene med skatteinntekt pr. innbygger over landsgjennomsnittet i gjennomsnitt fått en inntektsreduksjon på 1 082 kroner pr. innbygger. Til sammenlikning ville minsteinntektskommunene fått en inntektsreduksjon på 98 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt, og ingen minsteinntektskommuner ville fått en inntektsreduksjon på mer enn 800 kroner pr. innbygger.

Forskjellene mellom de skandinaviske modellene for inntektsutjevning kan oppsummeres på følgende måte: I den svenske inntektsutjevningen løftes kommuner med svakt skattegrunnlag opp på et høyere inntektsnivå enn i den norske. I tillegg er det mer omfattende trekkordninger i det svenske systemet. Samlet sett betyr dette at ambisjonene mht. utjevning av forskjeller i skattegrunnlag er betydelig høyere i Sverige enn i Norge. Den danske inntektsutjevningsmodellen har også mer omfattende trekkordninger enn den norske, samtidig som kommuner med svakt skattegrunnlag ikke løftes opp på et like høyt inntektsnivå som i Norge. Inntektsutjevningen i Danmark har en annen utforming enn i Norge, men ambisjonen mht. utjevning av forskjeller i skattegrunnlag er om lag den samme.

Utgiftsutjevning

Ambisjonene i inntektsutjevningen varierer mellom de skandinaviske landene. I Norge og Sverige gis det 100 prosent kompensasjon for forskjeller i utgiftsbehov. Utjevningsambisjonene er betydelig lavere i det danske systemet hvor kompensasjonsgraden bare er 45 prosent.

England kommer i en særstilling i denne sammenligningen fordi det er det eneste landet som har full kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Dette betyr at det er vanskelig å si noe om utjevningsambisjonene for inntekts- og utgiftsutjevningen isolert. Utjevningsambisjonen i det engelske utjevningssystemet er imidlertid høy. Det gis full kompensasjon for differansen mellom beregnet utgiftsbehov og kommunens normerte skatteinntekter.

Ved beregning av utgiftsbehov for den enkelte kommune har samtlige land systemer med mer eller mindre objektive kriterier. Hensikten med objektive kriterier er å bidra til effektivitet ved å gjøre størrelsen på tilskuddene uavhengig av kommunenes egne disposisjoner. Det er felles for de fire landene at alderskriterier veier tungt i beregning av utgiftsbehov. Det er også et viktig fellestrekk at utgiftsutjevningen er basert på analyser på tjenestenivå. Unntaket fra dette er det nåværende systemet i Sverige som baseres på analyser av samlede utgifter i beregningen. Dette systemet har vært utsatt for sterk kritikk og er endret i forslaget til nytt system fra 1996. I motsetning til Norge, tar utgiftsutjevningen i Sverige, Danmark og England hensyn til sosiale faktorer i beregningen av utgiftsbehov. Eksempler på slike kriterier er antall enslige forsørgere, antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn og antall arbeidsledige.

De fire landene har valgt ulik utforming av utjevningssystemet. I det danske inntektssystemet er både inntekts- og utgiftsutjevningen utformet som rene omfordelingsordninger, dvs. at utjevningen foretas uten statstilskudd. Tilskudd til kommuner med svakt skattegrunnlag pr. innbygger finansieres gjennom en trekkordning for kommuner med høyt skattegrunnlag pr. innbygger. På samme måte finansieres tilskudd til kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger ved overføringer fra kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. I Sverige har regjeringen foreslått at et slikt omfordelingssystem skal tre i kraft fra 1. januar 1996, og riksdagen har sluttet seg til de prinsippene regjeringens forslag bygger på. I Norge og Sverige har man valgt systemer med statsfinansiert utjevning. Fordelen med rene omfordelingsordninger, i forhold til statsfinansiert utjevning, er at utjevningen av de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud i større grad blir uavhengig av de rammene som settes for kommunesektorens inntekter.

Overgangsordning

I alle de fire landene Norge, Sverige, Danmark og England er overgangsordninger en del av utjevningssystemet, men utformingen av overgangsordningen varierer mellom landene. I Sverige, Danmark og England er overgangsordningene i hovedsak innrettet med sikte på å begrense inntektsreduksjonen fra det ene året til det neste. Den norske overgangsordningen omfatter alle kommuner og alle fylkeskommuner, og er i større grad integrert i inntektssystemet. Det er kun den norske overgangsordningen som i minst grad gir gjennomslag for endringer i kriterieverdier.