3 Kommunesektorens inntekter og tjenesteproduksjon

3.1 Innledning

Kommunenes og fylkeskommunenes virskomhet står sentralt i utformingen av velferdssamfunnet. Det henger sammen med at kommuneforvaltningen produserer grunnleggende nasjonale velferdstjenester, særlig i utdanningssektoren og helse- og sosialsektoren. Stortinget bestemmer funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåene og kan gi kommuner og fylkeskommuner ansvaret for bestemte oppgaver. Kommunenes oppgaver er i kommuneloven negativt avgrenset, dvs. at kommunene selv kan velge å løse hvilke oppgaver de finner ønskelig. Slik lokalt bestemt oppgaveløsning representerer kjernen i det lokale selvstyret og har stor variasjon utover landet.

Kommunenes inntekter er i stor grad bestemt av forhold kommunene ikke selv kan påvirke. Skatteinntekter og statlige overføringer utgjør hoveddelen av kommuneforvaltningens inntekter. Skattereglene for inntektsskatten og formuesskatten fastsettes av Stortinget, og kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter følger av det lokale skattegrunnlaget. Størsteparten av de statlige overføringene er samlet i inntektssystemet og overføres etter faste kriterier. Det vises til kap. 4 for en nærmere beskrivelse av inntektssystemet. Gitt det nasjonale regelverket vil inntektene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner først og fremst variere pga. forskjeller i lokalt skattegrunnlag, utslag på kriteriene i inntektssystemet, skjønnsmessige tildelinger, øremerkede tilskudd og lokal avgiftspolitikk.

Innføringen av inntektssystemet i 1996 innebar en overgang fra finansiering gjennom øremerkede tilskudd til rammefinansiering. Overgangen til rammefinansiering ga kommuner og fylkeskommuner større muligheter til å tilpasse tjenesteproduksjonen til lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. Men staten benytter fremdeles styringsvirkemidler for å påvirke kommuners og fylkeskommuners ressursbruk. Slik styring skjer gjennom lovbaserte virkemidler og gjennom øremerkede tilskudd.

I dette kapitlet diskuterer utvalget inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I tillegg analyseres det hvilken betydning inntektsnivået har for standarden på tjenestetilbudet. Utvalget vil foreta en bredere gjennomgang av ressursbruken i kommunesektoren i delutredning 2.

3.2 KOMMUNESEKTORENS PLASS I NORSK ØKONOMI

Kommunesektoren utgjør en betydelig del av norsk økonomi, både når det gjelder sysselsetting og disponering av ressurser. Tabell 3.1 viser at sysselsettingen i kommuneforvaltningen er blitt mer enn fordoblet de siste 20 årene. Fra 1975 til 1994 økte antall normalårsverk fra 183 000 til 377 000, dvs. en vekst på 3,7 prosent pr. år i gjennomsnitt.

Sysselsettingsøkningen i kommuneforvaltningen har vært sterkere enn i privat sektor og den øvrige offentlige sektor. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt fra vel 10 prosent i 1975 til nærmere 20 prosent i 1994. I 1975 utgjorde sysselsettingen i kommunesektoren om lag 60 prosent av sysselsettingen i offentlig forvaltning. I 1994 var denne andelen økt til i overkant av 70 prosent.

Tabell 3.2 viser utviklingen i kommuneforvaltningens utgifter, målt som andel av BNP, fra 1975 til 1994. I 1995 la Statistisk sentralbyrå fram de første resultatene av en omfattende revisjon av nasjonalregnskapet. De nye regnskapstallene innebærer bl.a. en betydelig oppjustering av nivået på anslaget for bruttonasjonalproduktet. Så langt er det publisert nasjonalregnskapstall etter det nye opplegget for perioden 1988-1994. Tabell 3.2 viser at kommuneforvaltningen disponerer nærmere 20 prosent av verdiskapningen i landet, og til tross for bruddet i tidsserien indikerer tabell 3.2 at kommuneforvaltningens utgifter har økt som andel av BNP siden 1975.

Figur 3.1 viser at kommunesektorens inntekter har økt med 18 prosent fra 1988 til 1995 målt i faste priser. Dette svarer til en realvekst på 2,5 prosent pr. år. I tillegg har kommunene fått økte inntekter knyttet til arbeidsmarkedstiltak og tiltak for flyktninger som ikke omfattes av inntektene slik de er definert i figur 3.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kommunesektorens økende inntekter og ressursbruk skyldes til dels at kommuneforvaltningen har fått nye oppgaver. Det har bl.a. vært en utbygging av tilbudet innen helse-, pleie- og omsorgstjenesten, og det har vært en oppbygging av nye tjenester som barnehager og barnevern. Men selv når det tas hensyn til oppgaveendringer, finner en at det har vært en vekst i kommunesektorens inntekter. Fra 1985 til 1994 økte kommunesektorens frie inntekter (skatt og rammetilskudd) korrigert for oppgaveendringer med 4,8 prosent i gjennomsnitt. Dette svarer til en realvekst på om lag 0,6 prosent pr. år. I tillegg har det vært en kraftig vekst i øremerkede tilskudd.

Tabell 3.3 viser hvordan kommuneforvaltningens inntekter fordelt på ulike inntektsarter i perioden 1978-1994. Det framgår at skatteinntektenes betydning for finansieringen av kommuneforvaltningen er redusert. Skatteinntektene som andel av samlede inntekter ble redusert fra 57 prosent i 1978 til 48 prosent i 1994. Samtidig er kommuner og fylkeskommuner blitt mer overføringsavhengige, og i første halvdel av 1990-årene har statlige overføringer utgjort om lag 40 prosent av de samlede inntektene.

Oppsummering

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser. Det er et sentralt utviklingstrekk at denne andelen har vært økende de siste 20 år, også når det korrigeres for oppgaveendringer. I samme periode har skatteinntektene fått redusert betydning for finansieringen av kommuneforvaltningen, slik at avhengigheten av overføringer har økt.

3.3 Kommunesektorens utgifter

3.3.1 Fylkeskommunenes utgifter

De samlede brutto driftsutgifter i fylkeskommunene ekskl. Oslo utgjorde 46,5 milliarder kroner i 1993. Tabell 3.2 viser hvordan utgiftene fordelte seg på hovedkapitler. I 1993 la helsesektoren beslag på 58 prosent av de samlede utgiftene. Helsetjenesten omfatter bl.a. somatiske og psykiatriske sykehus, barnevernsinstitusjoner og institusjoner for rusmisbrukere.

Fylkeskommunene har ansvaret for videregående opplæring, som står for 25 prosent av utgiftene. Innen samferdselssektoren har fylkeskommunene ansvaret for fylkesveger og for å yte tilskudd til lokale bil- og båtruter. Utgiftene til samferdselsformål utgjør om lag 10 prosent av de samlede utgiftene.

Andre tjenester, dvs. boligformål, tiltaks- og næringsformål og kulturformål, utgjør om lag 5 prosent av fylkeskommunenes utgifter. Sentraladministrasjon utgjør 3 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.3.2 Kommunenes utgifter

Kommunenes brutto driftsutgifter (ekskl. Oslo) utgjorde i 1993 84,2 milliarder kroner. Figur 3.3 viser driftsutgiftene i kommunene fordelt etter hovedkapitlene i kommuneregnskapene.

Kommunene har ansvaret for et bredt spekter av tjenester innen helse- og sosialsektoren. De viktigste tjenestene er pleie- og omsorg for eldre og funksjonshemmede, allmennhelsetjeneste, sosialhjelp og barnevern. Utgiftene til helse- og sosialformål utgjorde nærmere 40 prosent av utgiftene i 1993. Undervisningssektoren, som i hovedsak omfatter grunnskole og barnehager, la beslag på 30 prosent av utgiftene i 1993.

Virksomheten innen utbyggingssektoren omfatter et bredt utvalg av tjenester. Planlegging og regulering er en del av sektorens administrasjon. I tillegg kommer bl.a. veier og gater, avløp, renovasjon brannvesen/feiervesen og boligtiltak. Utgiftene i utbyggingssektoren utgjorde i 1993 17 prosent av samlede brutto driftsutgifter.

Kultursektoren omfatter bl.a. biblioteker, kirker og barne- og ungdomsarbeid. Utgiftene til kulturformål utgjør om lag 5 prosent av samlede brutto driftsutgifter.

Sentraladministrasjonens oppgave er å utrede og tilrettelegge saker for politisk behandling i kommunestyre, formannskap og ulike utvalg og nemnder. I tillegg kommer utarbeidelse av budsjetter og regnskaper, samt overordnede oppgaver i forhold til sektorene. Utgiftene til sentraladministrasjon utgjør 8 prosent av de samlede utgiftene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.4 KOMMUNESEKTORENS INNTEKTER

3.4.1 Innledning

Kommunesektorens inntekter er i stor grad bestemt av forhold kommuner og fylkeskommuner ikke selv kan påvirke. Skatteinntekter og statlige overføringer utgjør hoveddelen av kommunesektorens finansiering. Skattereglene for inntektsskatten fastsettes av Stortinget, og kommunene og fylkeskommunenes inntekter følger av det lokale inntektsgrunnlaget. Størsteparten av de statlige overføringene er samlet i inntektssystemet og overføres etter faste kriterier. Andre inntekter som gebyrer og eiendomsskatt er er regulert av et nasjonalt regelverk. Gitt det nasjonale regelverket, vil inntektene mellom kommunene først og fremst variere pga. forskjeller i skattegrunnlag, utslag på kriteriene i inntektssystemet, skjønnsmessige tildelinger, øremerkede tilskudd og lokal avgiftspolitikk.

I det følgende skilles det mellom følgende inntektsarter i kommuneforvaltningen:

• Kommunenes skatteinntekter består av skatt på inntekt, formue og eiendom. Inntektsskatten er den langt viktigste, mens formuesskatten og eiendomsskatten har relativt liten betydning for de fleste kommuner. Fylkeskommunenes skatteinntekter består kun av skatt på inntekt.

• Statlige rammeoverføringer omfatter de generelle overføringer kommuner og fylkeskommuner mottar fra staten gjennom inntektssystemet.

• Øremerkede tilskudd fra staten er tilskudd som er øremerket til spesielle formål og kan dermed ikke benyttes til annen virksomhet. Driftstilskudd til barnehager og tilskudd til poliklinisk virksomhet ved sykehus er blant de største.

• Salgs- og leieinntekter består blant annet av brukernes egenbetaling ved bruk av polikliniske tjenester, egenbetaling for opphold i kommunale institusjoner (barnehager, aldershjem) og av vann-, kloakk-, renovasjons- og feieavgifter.

• Renter og andre driftsinntekter. I tillegg til renter består denne posten av overføringer fra fylkeskommuner, kommuner og andre. Salg av utstyr som ikke er kapitalvare og konsesjonskraftinntekter inngår i denne samlebetegnelsen.

En sammenligning av regnskapstall kan blant annet være påvirket av gjesteoppgjør, forskjeller i regnskapspraksis og om kommunen kjøper tjenester av private eller driver virksomheten selv. Dersom to kommuner samarbeider om en ungdomsskole vil alle utgiftene føres i skolekommunens regnskap, mens betalingen fra nabokommunen kommer på inntektssiden. Nabokommunen vil ha overføringen til skolekommunen i sitt regnskap. På denne måten får man en oppblåsing av både utgifter og inntekter.

3.4.2 Fylkeskommunenes inntekter

Figur 3.4 viser fylkeskommunenes samlede driftsinntekter fordelt på ulike inntektsarter. Fylkeskommunene hadde i 1993 38 prosent av sine inntekter fra skatter, mens rammeoverføringene utgjorde 34 prosent. Rammeoverføringene utjevner skatteinntektene for alle fylkeskommunene unntatt Oslo og Akershus. De frie inntektene, skatt og rammetilskudd, utgjør med andre ord om lag 72 prosent av fylkeskommunenes inntekter. Øremerkede tilskudd utgjør 12 prosent av inntektene for fylkeskommunene mens salgs- og leieinntekter og renter og andre driftsinntekter utgjør henholdsvis 9 og 7 prosent.

Tabell 3.4 illustrerer inntektsvariasjonen mellom fylkeskommunene. I 1993 varierte skatteinntektene pr. innbygger fra 3 952 kroner pr. innbygger i Nord-

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Trøndelag til 6 614 kroner pr. innbygger i Akershus. Det er betydelig større variasjon i overføringene enn i skatteinntektene. Rammetilskuddet varierer i forholdet 5:1, og er den inntektskomponenten som varierer mest fylkeskommunene imellom. Øremerkede tilskudd varierer i forholdet 3:1. Til sammenlikning er variasjonen i skatteinntektene mindre enn i forholdet 2:1.

Figur 3.5 viser brutto driftsinntekter pr. innbygger i den enkelte fylkeskommune og fordelingen på ulike inntektskomponenter. Det er korrigert for at Hordaland og Nordland fikk tilført deler av sitt rammetilskudd i forbindelse med en forsøksordning med stykkprisfinansiering av sykehustjenester. I kommuneregnskapene regnes disse inntektene som øremerkede tilskudd. For å få mest mulig sammenliknbare tall, blir disse inntektene i resten av dette kapitlet behandlet som rammetilskudd.

I 1993 var frie inntekter (skatt og rammetilskudd) pr. innbygger ekskl. Oslo nærmere 9 800 kroner pr. innbygger. Frie inntekter pr. innbygger er høyest i Finnmark med 14 000 kroner pr. innbygger. I Sogn og Fjordane, Nordland og Troms utgjør de frie inntektene om lag 12 000 kroner pr. innbygger. Akershus har de høyeste skatteinntektene pr. innbygger, men de laveste frie inntektene med vel 8 000 kroner pr. innbygger. Også Østfold, Vestfold og Buskerud har et lavt inntektsnivå.

Forskjellene i frie inntekter skyldes i hovedsak fordelingen av rammetilskuddet gjennom inntektsystemet. Men det er ikke alle deler av inntektsystemet som skaper forskjeller. Gjennom inntektsutjevningen utjevnes forskjell i skattegrunnlag, og denne delen av inntektssystemet bidrar til å redusere variasjonen i inntekt pr. innbygger. Bortsett fra dette, er det et hovedresultat at inntektsforskjellene mellom fylkeskommunene i stor grad er et resultat av statens tilskuddsystem. Dette kan for det første forklares med at inntektssystemets hovedformål ikke er å utjevne inntektsforskjeller, men å utjevne forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Dersom utgiftene ved å gi et likt tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, vil inntektsforskjeller være nødvendig for å oppnå et like bra tjenestetilbud i alle deler av landet. For det andre er overføringene gjennom inntektssystemet et virkemiddel i regionalpolitikken, noe som bidrar til regionale inntektsforskjeller.

De fire fylkeskommunene med de høyeste frie inntektene, Sogn og Fjordane, Nordland, Troms og Finnmark, mottar alle høye utgiftsutjevnende tilskudd gjennom kriteriene i inntektssystemet og betydelige skjønnsmidler. I tillegg får fylkeskommunene i Nord-Norge høye tilskudd gjennom inntektssystemet av regionalpolitiske hensyn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.4.3 Kommunenes inntekter

Figur 3.6 viser brutto driftsinntekter fordelt på ulike inntektskomponenter for kommunene ekskl. Oslo. Skatteinntekter er den største inntektskomponenten og utgjorde vel 40 prosent av inntektene i 1993. Statlige overføringer utgjør 36 prosent av de samlede inntektene, rammetilskudd 23 prosent og øremerkede tilskudd 13 prosent. Salgs- og leieinntekter utgjør 14 prosent og renter og andre driftsinntekter i underkant av 10 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.5 illustrerer inntektsvariasjonen kommunene imellom. I 1993 varierte skatteinntektene pr. innbygger fra i underkant av 6 000 kroner pr. innbygger til om lag 65 000 kroner pr. innbygger. Det er også betydelig variasjon i de statlige overføringene kommunene imellom, men variasjonen er mindre enn for skatteinntektene.

Figur 3.7 viser inntektssammensetningen for noen enkeltkommuner. Kommunene som her er valgt er Bykle som har høye skatteinntekter fra kraftverk, Hasvik som er Finnmarkskommune, Utsira som er Norges minste kommune i folketall, Bærum som er en kommune med høye ordinære skatteinntekter og Røyken som er en kommune med lave driftsinntekter pr. innbygger. Vi har også vist en søyle som beskriver gjennomsnittet av kommunene ekskl. Oslo. Kommunene er valgt for å illustrere tre forhold. For det første illustrerer figuren at det er stor forskjell i inntektsnivået for enkeltkommuner. Bykle har i overkant av 5 ganger så store inntekter pr. innbygger som Røyken og 4 ganger så store inntekter pr. innbygger som landsgjennomsnittet. For det andre illustrerer figuren at det er stor forskjell i betydningen av de enkelte inntektskomponenter for ulike typer kommuner. Rammetilskuddet betyr langt mer for Utsira og Hasvik enn for Bykle, Bærum og Røyken. For disse kommunene er skatteinntektene den klart viktigste enkeltkomponent. For gjennomsnittet av norske kommuner utgjør skatt om lag 2/5 av inntektene mens rammetilskuddet utgjør om lag 1/5. For det tredje viser figuren at rammetilskuddet skaper inntektsforskjeller mellom ulike typer kommuner, her illustrert ved Utsira og Hasvik på den ene siden og Røyken og Bærum på den andre siden. Utsira kommunes høye inntekt pr. innbygger skyldes at små kommuner får betydelige overføringer gjennom inntektssystemet. For Hasvik kommune har regionalpolitisk motiverte tilskudd og basistillegget stor betydning for inntektene. Figuren illustrerer også at skatteinntektene skaper betydelig forskjell mellom kommunene, her illustrert ved forskjellen mellom Røyken og Bærum. Bærum har i overkant av 5 000 kroner pr. innbygger mer i skatteinntekter enn Røyken.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I de følgende avsnitt vil vi avgrense beskrivelsen til å vise figurer som beskriver fordeling av kommunenes frie inntekter. Dette skyldes for det første at det i første rekke er disse inntektene som berøres av utformingen av inntektssystemet for fordeling av rammetilskudd. De frie inntektene utgjør om lag 65 prosent av kommunenes inntekter og har derfor størst betydning. For å presentere tall for kommuner vil vi gruppere kommunene og presentere tall for gjennomsnitt, maksimumsverdi og minimumsverdi innenfor hver gruppe. Gjennomsnittsverdien vil gi et grovt bilde av variasjon i inntekt mellom grupper, mens maksimum og minimumsverdiene gir et bilde av variasjonen i frie inntekter innenfor hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.8 viser frie inntekter i kommunene gruppert etter innbyggertall. Kommuner med lavt innbyggertall har i gjennomsnitt de høyeste frie inntektene. For kommuner med innbyggertall opp mot 20 000 reduseres inntektene med økende innbyggertall. For kommuner med mer enn 20 000 innbyggere er det en svak økning i inntekt med økende kommunestørrelse. Variasjonen innenfor gruppene, målt som forholdet mellom maksimum og minimumsverdier, er avtakende med stigende innbyggertall. Kommunene med mindre enn 1 000 innbyggere har i gjennomsnitt om lag dobbelt så høye frie inntekter pr. innbygger som kommunene med 10-20 000 innbyggere. Det er tre årsaker til at de minste kommunene har et høyt inntektsnivå. For det første er en rekke av de minste kommunene kraftkommuner med høye skatteinntekter pr. innbygger. For det andre mottar små kommuner høye tilskudd gjennom inntektssystemet. For det tredje er det mange små kommuner i Nord-Norge, og det høye inntektsnivået i disse kommunene skyldes til dels at kommunene i Nord-Norge, av regionalpolitiske hensyn, får høye tilskudd gjennom inntektssystemet.

Basiskriteriet i inntektssystemet fordelte uavhengig av kommunestørrelsen om lag 5,5 millioner kroner til hver kommune i 1993. For de aller minste kommunene utgjør dette mye i kroner pr. innbygger. Det er også slik at mange av Finnmarkskommunene er små og tilsvarende gjelder kommunene med høye kraftinntekter. Ved en fordeling etter innbyggertall er det derfor også andre underliggende faktorer i tillegg til basistillegget som gir utslag i at små kommuner har høye inntekter pr. innbygger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.9 viser frie inntekter for kommunene gruppert etter SSBs kommuneklassifisering, som klassifiserer kommunene etter næringsstruktur og sentralitet. Primærnæringskommunene har høyest frie inntekter med om lag 20 000 kroner pr. innbygger, mens kommunene i gruppen med sentrale, blandede tjenesteytings- og industrikommuner har lavest frie inntekter med om lag 14 000 kroner pr. innbygger. Vi ser at variasjonene innad i gruppene for industrikommuner, sentrale tjenesteytings- og industrikommuner og sentrale tjenesteytingskommuner er mindre enn for de typiske distriktsgruppene: primærnæringskommuner, landbruks og industrikommuner og usentrale tjenesteytingskommuner. Dette indikerer med andre ord at det er større forskjeller mellom distriktskommuner enn mellom distriktene og sentrale strøk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.10 viser frie inntekter i kommunene gruppert etter fylke. Figuren viser en variasjon i gjennomsnittlig frie inntekter fra om lag 13 000 kroner pr. innbygger i Vestfold til om lag 22 000 kroner pr. innbygger i Finnmark. Variasjonen er størst blant kommunene i Aust-Agder, Vest-Agder og Hordaland. Dette skyldes blant annet at i disse fylkene finnes det kommuner med svært høye inntekter fra kraftverksbeskatning. Det er betydelig mindre variasjon for kommunene i Akershus og Vestfold enn for de øvrige fylker. Vi kan også se at alle kommunene i Finnmark har høyere inntekter enn kommunene med de høyeste inntektene i Akershus og Vestfold.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I figur 3.11 har vi vist Oslo kommunes frie inntekter sammenlignet med landet for øvrig. For å ha sammenlignbare tall er landet for øvrig beregnet som summen av frie inntekter pr. innbygger for alle kommuner og fylkeskommuner eksklusive Oslo. Oslo kommunes frie inntekter var om lag 28 000 pr. innbygger i 1993. For øvrige kommuner og fylkeskommuner var frie inntekter samlet på om lag 25 000 kroner pr. innbygger. Vi ser av figuren at Oslo hadde en betydelig større andel av sine frie inntekter fra skatt (om lag 75 prosent) enn gjennomsnittet av landet for øvrig (60 prosent). Oslo kommune mottar adskillig mindre i rammetilskudd enn gjennomsnittet av landets øvrige kommuner og fylkeskommuner.

3.5 TJENESTEPRODUKSJON

3.5.1 Innledning

Standarden på tjenestetilbudet og prioriteringen av oppgaver vil variere mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Årsakene til variasjon vil være sammensatte og vi skal omtale de viktigste:

• kommunens inntekter

• etterspørsel etter tjenester

• kostnadsforhold

• politiske prioriteringer

• effektivitet

Kommunenes inntekter

En kommune med høye inntekter kan ha en høyere standard på tjenestetilbudet enn en kommune med lave inntekter dersom kostnads- og etterspørselsforhold er like. Kommunene har i liten grad anledning til å påvirke størrelsen på egne inntekter. Det vil imidlertid være forskjeller i inntektsnivå mellom kommuner. Dette kan skyldes forskjeller i skattegrunnlag, at ulike kommuner får ulik del av rammeoverføringene fra staten, forskjellig andel av øremerkede overføringer eller ulik avgiftsbelegging av befolkningen. I tillegg til inntektene vil kommunens finansielle situasjon ha betydning for standarden på tjenestetilbudet. Dersom to kommuner som ellers er like har stor forskjell i gjeldsbelastning, vil kommunen med lavest gjeld på kort sikt ha større handlefrihet til å gi et godt tjenestetilbud enn kommunen med høyest gjeld.

Etterspørsel

En viktig del av det lokale selvstyret er at kommunen kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale preferanser. Derfor vil variasjon i etterspørsel etter ulike tjenester mellom kommuner bety variasjon i tjenestetilbud. Etterspørsel etter f.eks. barnehageplasser kan variere mellom kommuner avhengig av forhold som alderssammensetning, arbeidsmarkedet i kommunen, foreldres utdanningsnivå og alternative muligheter for pass av barna. Tilsvarende vil f.eks. etterspørselen etter helsetjenester variere på grunn av at forekomst av sykdom kan variere i ulike områder eller distrikter.

Kostnadsforhold

Ulikheter i f.eks. bosettingsmønster vil påvirke størrelsen på den ressursinnsatsen som er nødvendig for å oppnå et tilfredsstillende tjenestetilbud. Et godt eksempel på dette er klassestørrelsen i grunnskolen. Kommuner med lange reiseavstander vil i hovedsak ha færre elever pr. klasse enn kommuner der elevene bor tett. Resultatet er flere lærertimer pr. barn. Mulighet til å utnytte stordriftsfordeler kan også variere fra kommune til kommune. Små kommuner vil i mindre grad enn store kommuner kunne velge størrelsen på produksjonsenhetene ved tjenesteproduksjon. Det kan derfor være smådriftsulemper knyttet til tjenesteproduksjon for enkelte kommuner.

Politiske prioriteringer

Lovverket setter visse rammer for den kommunale tjenesteproduksjonen totalt og sektorvis. Kommuner og fylkeskommuner har likevel stor frihet til å prioritere hvor mye ressurser som ønskes brukt på den enkelte sektor. Som vi har sett utgjør kommunenes frie inntekter om lag 70 prosent av de totale inntekter. Handlefriheten knyttet til inntektene er derfor stor og vi kan forvente at tjenesteproduksjonen er tilpasset lokale satsningsområder. Variasjon i tjenestetilbud kan også være et uttrykk for at den partipolitiske sammensetningen i kommunen har betydning for de valg som treffes.

Effektivitet

Forskjeller i effektivitet i tjenesteproduksjonen vil påvirke kommunenes tjenesteproduksjon. For å få en best mulig tjenesteproduksjon ut av hver krone må kommunene produsere tjenestene kostnadseffektivt. Kommunene må gjøre tingene riktig. Videre gjelder det at kommunen yter den tjenesteproduksjonen som kommunens innbyggere ønsker. Kommunen må gjøre de rette tingene.

3.5.2 Mål på tjenesteproduksjonen

Ved måling av produksjonen og ressursforbruket i offentlig forvaltning støter en på en rekke problemer. De største måleproblemene er knyttet til produksjonen eller verdiskapningen. I nasjonalregnskapet har en løst problemet ved å sette verdien på produksjonen lik utgiftene til arbeidskraft og vareforbruk. I privat sektor eksisterer det markedspriser slik at verdiskapningen kan måles i forskjellen mellom de salgsinntekter og produksjonsutgifter som produsenten har. Verdien av den kommunale tjenesteproduksjonen avhenger derimot av den nytte som brukerne har av tjenestene. Denne nytten er avhengig av om kommunen som tjenesteprodusent imøtekommer den enkeltes behov, og om kvaliteten på tjenestene er tilfredsstillende. Gode mål på volum på tjenesteytingen og ressursinnsatsen kan være alternativer til målemetoder for markedsrettet virksomhet. Vi vil måle forskjeller i standard på tjenesteproduksjonen gjennom å se på mål for produksjonsvolum, i første rekke dekningsgrad for ulike tjenester, og mål for kvalitet, først og fremst ressursinnsats pr. bruker.

I det følgende er det først valgt å måle produksjonen hovedsakelig i antall brukere i forhold til antall potensielle brukere. Dekningsgraden, dvs. antall personer i en brukergruppe som mottar tjenesten, gir et kvantitativt uttrykk for produksjonsmengden. Et eksempel på dekningsgrad er andelen av eldrebefolkningen som mottar hjemmehjelp. Ved bruk av slike data kan vi ikke si noe om årsaken til ulikhet i tjenestetilbud. Ved sammenligning av enkeltkommuner vil det være usikkert hva vi egentlig måler av de faktorer vi har nevnt i avsnitt 3.5.1. Ved å benytte data på aggregert nivå med mange observasjoner i hver gruppe går vi likevel ut fra at det er mulig å si noe om de hovedtendenser som ligger i datamaterialet.

Et enkelt mål for kvaliteten av velferdstjenester er antall utførte timeverk eller årsverk pr. mottaker. Dette målet har imidlertid åpenbare svakheter. Det er ikke nødvendigvis slik at færre elever i en klasse betyr økt undervisningskvalitet for den enkelte elev. Kvaliteten på undervisningen vil være avhengig av hvorvidt undervisningen er tilpasset den enkelte elevs behov. Forskjeller i antall utførte timeverk pr. bruker kan ha sammenheng med forskjellige behov. Målet skiller heller ikke mellom høy kvalitet og lav effektivitet. Lange reiseavstander for f.eks. hjemmesykepleier vil gi høyt årsverk pr. bruker uten at brukeren vil få et bedre tilbud. Tilsvarende kan høy bemanning på et sykehjem være et resultat av tungvint drift. Vi vil likevel anta at ved sammenligning av data på aggregert nivå vil også disse data gi en indikasjon på tendenser i datamaterialet.

I det følgende er vist mål på kommunal tjenesteproduksjon innen undervisning, barnehagesektoren og helse-/ sosialsektoren. Det er fokusert på følgende variabler: dekningsgrad, ressursinnsats pr. plass og driftsutgifter pr. innbygger.

3.5.3. Fylkeskommunenes tjenesteproduksjon

De påfølgende tabeller som viser tjenesteproduksjonsindikatorer for fylkeskommunene er sortert etter stigende nivå på frie inntekter pr. innbygger for 1993.

Videregående opplæring

Ved Reform 94 innføres det en lovfestet rett til 3 års videregående opplæring for alle 16-18-åringer. I tillegg må fylkeskommunene gi tilbud til funksjonshemmede som trenger mer enn 3 års opplæring og søkere over 20 år. Det gis også rom for et visst nødven

Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

dig omvalg. Når Reform 94 er fullt innført skal den enkelte fylkeskommune ha et omfang innen videregående opplæring tilsvarende minst 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull av 16-18 åringer. Figur 3.12 viser den enkelte fylkeskommunes dekningsgrad i 1993. Landsgjennomsnittet er 383 prosent, mens dekningsgraden i den enkelte fylkeskommune varierer fra 336 prosent i Vest-Agder til 420 prosent i Finnmark. Det er 5 fylkeskommuner som har en dekningsgrad under 375 prosent.

Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Figur 3.13 viser utgifter pr. elev fordelt på allmennfag og yrkesfag i de enkelte fylkeskommuner. Figuren viser at kostnader pr. elev på yrkesfag er om lag 70 prosent høyere enn på allmennfag. Det er fylkeskommunene med høyest nivå på frie inntekter som har de høyeste kostnadene pr. elev. Fylkeskommunene med lavest kostnad pr. innbygger har imidlertid relativt høye kostnader pr. elev i yrkesfag. Kostnad pr. elev varierer sterkere i yrkesfag enn i allmennfag.

I kap. 9.1.4 har utvalget analysert fylkeskommunenes ressursbruk innen videregående opplæring. I de analysene er det ikke bare kontrollert for inntektsforskjeller, men også for andre forhold som påvirker fylkeskommunenes ressursbruk innen videregående opplæring. Disse analysene viser en systematisk sammenheng mellom utgifter pr. elev og nivået på frie inntekter. Høye frie inntekter pr. innbygger bidrar til høye utgifter pr. elev, både på allmennfag og yrkesfag.

De empiriske analysene viser at fylkeskommunenes dekningsgrad innen videregående opplæring påvirkes av utdanningsnivået blant personer over 15 år og av andelen 16-18 åringer i befolkningen. Lavt utdanningsnivå blant personer over 18 år bidrar til høy dekningsgrad, mens en høy andel 16-18 åringer bidrar til lav dekningsgrad. Det synes ikke å være noen systematisk sammenheng mellom dekningsgrad og fylkeskommunale inntekter.

Helsetjenesten

De fylkeskommunale helse- og sosialtjenestene dreier seg om tjenesteproduksjon på spesialistnivå innen somatiske helsetjenester, psykisk helsevern, institusjoner for rusmisbrukere, barnevernsinstitusjoner og tannhelse. Fylkeskommunene har også ansvaret for ambulansetjeneste og kommunikasjonssentraler, spe sialsykehjem og privatpraktiserende spesialister med driftsavtale.

Talleksemplene og figurene i det nedenstående dreier seg om somatiske helsetjenester og psykisk helsevern, da det er disse fagområdene som er mest ressurskrevende.

Figur 3.14 viser fylkeskommunenes netto driftsutgifter pr. innbygger til somatiske sykehustjenester. Netto driftsutgifter er brutto driftsutgifter minus brutto driftsinntekter. Brutto driftsutgifter omfatter lønn, utstyr, vedlikehold, medisinsk forbruksmateriell og andre driftsutgifter, mens brutto driftsinntekter i hovedsak består av salgs- og leieinntekter og øremerkede tilskudd fra staten. Tallene er korrigert for gjestepasientoppgjør ved at gjestepasientutgifter er lagt til og gjestepasientinntekter trukket fra.

I 1993 var fylkeskommunenes netto driftsutgifter til somatiske sykehustjenester i gjennomsnitt 3 224 kroner pr. innbygger. Figur 3.14 viser en klar sammenheng mellom fylkeskommunenes inntektsnivå og utgiftene til somatiske sykehus. Det høyeste utgiftsnivået finner vi i Finnmark, Nordland og Sogn og Fjordane som, sammen med Troms, er de fylkeskommunene som har de høyeste frie inntektene. Akershus som har det laveste inntektsnivået, har de laveste netto driftsutgifter pr. innbygger til somatiske sykehus.

I kap. 9.2.2.2 har utvalget foretatt mer omfattende analyser av forskjellene i netto driftsutgifter til somatiske sykehustjenester. Disse analysene viser at det først og fremst er nivået på de frie inntektene og alderssammensetningen i befolkningen som påvirker utgiftene. Fylkeskommuner med høye frie inntekter pr. innbygger og en høy andel eldre i befolkningen har gjennomgående høye utgifter pr. innbygger til sykehusformål. I tillegg har forekomsten av sykdom i befolkningen, operasjonalisert ved aldersstandardisert dødsrate blant personer under 65 år, en viss betydning for utgiftene.

Kilde: Norsk institutt for sykehusforskning.

Antall utskrivninger i somatiske sykehus pr. 1 000 innbyggere er at annet mål på forbruket av sykehustjenester. Figur 3.15 dokumenterer en nokså klar sammenheng mellom utskrivningsrater og frie inntekter pr. innbygger. Finnmark, Nordland og Sogn og Fjordane som har høye frie inntekter pr. innbygger, har også høye utskrivningsrater i somatiske sykehus. Mens Vestfold og Akershus som begge har lave frie inntekter pr. innbygger, har de laveste utskrivningsratene.

Kilde: Norsk institutt for sykehusforskning.

Psykisk helsevern er, etter somatiske spesialisttjenester, den største deltjenesten innen den fylkeskommunale helsetjenesten. Figur 3.16 viser fylkenes netto driftsutgifter pr. innbygger til det psykiske helsevernet i 1993. Netto driftsutgifter er brutto driftsutgifter med fradrag for driftsinntekter ved psykiatriske institusjoner, avdelinger og poliklinikker. Fylkenes utgifter til privatpleie, fylkenes driftstilskudd til privatpraktiserende psykiatere og kliniske psykologer, samt fylkenes utgifter til samarbeidstiltak med primærkommuner er regnet inn i brutto driftsutgifter. I tillegg er utgiftstallene korrigert for gjestepasientoppgjøret, dvs. at gjestepasientutgifter er lagt til og gjestepasientinntekter er trukket fra.

Kilde: Norsk institutt for sykehusforskning.

Fylkeskommunenes netto utgifter til psykisk helsevern var i gjennomsnitt 1 117 kroner pr. innbygger i 1993. Det er liten variasjon i utgiftene fylkeskommunene imellom, med unntak av Oslo og Finnmark som ligger hhv. 82 og 18 prosent over landsgjennomsnittet. Det er ingen klar sammenheng mellom fylkeskommunenes inntektsnivå og deres utgifter til psykisk helsevern.

Samferdsel

Innenfor samferdsel har fylkeskommunene ansvar for å yte tilskudd til lokale bil- og båtruter og for vedlikehold og utbygging av fylkesveger. Figur 3.17 viser utgifter pr. innbygger til lokale ruter og fylkesveger.

Utgiftene til lokale ruter utgjorde i gjennomsnitt 650 kroner pr. innbygger i 1993. Finnmark og Sogn og Fjordane hadde de høyeste utgiftene med om lag 1 600 kroner pr. innbygger, eller om lag 150 prosent over landsgjennomsnittet. Østfold og Vestfold hadde de laveste utgiftene med om lag 200 kroner pr. innbygger eller om lag 1/3 av landsgjennomsnittet.

Møreforskning (Hervik, Rønnestad og Aarseth 1995) har på oppdrag fra utvalget analysert fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter, jf. kap. 9.3.1.2. Analysene viser at rutenett til sjøs og arbeidsreisetid på kollektive transportmidler har stor betydning for utgiftene. Men etter at det er kontrollert for disse forholdene, har nivået på frie inntekter en systematisk effekt. En økning i de frie inntektene på 1 000 kroner pr. innbygger synes å øke utgiftene til lokale bil- og båtruter med over 100 kroner pr. innbygger.

For utgifter til fylkesveger var landsgjennomsnittet 335 kroner pr. innbygger i 1993. Nordland, Sogn- og Fjordane og Nord-Trøndelag hadde de høyeste utgiftene med henholdsvis 716, 670 og 750 kroner pr. innbygger. Nord-Trøndelag og Nordland har utgifter som er mer enn det dobbelte av landsgjennomsnittet. Oslo og Buskerud har de laveste utgiftene med om lag 100 kroner pr. innbygger eller om lag 1/3 av landsgjennomsnittet.

Kilde: Samferdselsdepartementet.

3.5.4 Kommunenes tjenesteproduksjon

I dette avsnittet gjennomgår vi noen sentrale indikatorer for kommunal tjenesteproduksjon. I alle tabeller er kommunene gruppert etter frie inntekter pr. innbygger.

Grunnskole

I Norge er grunnskolen obligatorisk og med få unntak vil alle barn i alderen 7-15 år være elever i grunnskolen. Dekningsgraden vil dermed være tilnærmet 100 prosent for alle kommuner. Bosettingsmønsteret i en kommune vil påvirke kostnadene ved å drive grunnskole fordi dette påvirker størrelsen på klassene. I tillegg kan elevgrunnlaget begrense klassestørrelsen i de minste kommunene.

Figur 3.18 viser antall elever pr. klasse i grunnskolen. Når vi grupperer kommunene etter frie inntekter får vi en fallende gjennomsnittlig klassestørrelse. For kommuner med lavest frie inntekter er gjennomsnittet 21 elever pr. klasse. For kommuner med høyest frie inntekter er gjennomsnittlig klassestørrelse 11 elever pr. klasse. I gjennomsnitt er det nærmere 20 elever pr. klasse i grunnskolen, og for enkeltkommuner varierer gjennomsnittlig klassestørrelse fra 7,5 til 23,5. Figur 3.18 viser at antall elever pr. klasse avtar med nivået på frie inntekter. Dette reflekterer til dels at små kommuner og utkantkommuner gjennomgående har høye frie inntekter pr. innbygger. Men det reflekterer også at innteksnivå har en selvstendig effekt på klassestørrelsen, noe som bl.a. er dokumentert av Sørensen (1994).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Brutto driftsutgifter pr. klasse i grunnskolen er i gjennomsnitt om lag 700 000 kroner. Utgiftene pr. klasse varierer fra under 500 000 kroner til over 1,2 millioner kroner. Figur 3.19 viser at kommuner med frie inntekter over 16 000 kroner pr. innbygger gjennomgående har høyere utgifter pr. klasse enn kommuner med frie inntekter pr. innbygger under 16 000 kroner pr. innbygger. Dette er forenlig med resultatene til Sørensen (1994). Han har foretatt en omfattende analyse av faktorer som påvirker lærerårsverk pr. klasse, og finner at høyt kommunalt inntektsnivå bidrar til å øke antall lærere pr. klasse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Barnehager

Det har vært en sterk økning i antall barnehageplasser i perioden 1980 til 1993. I 1994 hadde nærmere 49 prosent av alle barn mellom 0 og 6 år plass i barnehage. Dette er en økning på 28 prosentenheter fra 1980.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.20 viser dekningsgraden i barnehager for kommunene gruppert etter frie inntekter pr. innbygger. Dekningsgraden er beregnet som antall barn i barnehager og i 6-årstilbud i skolen i forhold til alle barn under 7 år. Statistikken omfatter alle godkjente barnehager, både kommunale og private. Det er en klar sammenheng mellom dekningsgrad og nivået på fire inntekter. Kommuner med frie inntekter under 13 000 kroner pr. innbygger har i gjennomsnitt en dekningsgrad under 40 prosent. Mens kommuner med frie inntekter over 25 000 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt har en dekningsgrad på over 60 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.21 viser årsverk i barnehage og i 6-årstilbud i skolen i forhold til antall barneekvivalenter. Barn under 3 år i barnehage krever mer bemanning enn barn over 3 år og dette korrigeres for ved bruk av barneekvivalenter i stedet for antall barn. Ved beregning av barneekvivalenter gis barn under 3 år dobbel vekt. Det er ikke korrigert for forskjeller i oppholdstid. Antall årsverk pr. 1 000 barneekvivalent varierer fra om lag 200 til 750 kommunene i mellom. Det synes imidlertid ikke å være noen entydig sammenheng mellom årsverk pr. barnehageekvivalent og nivået på frie inntekter pr. innbygger.

Pleie og omsorg

Pleie- og omsorg for eldre og funksjonshemmede er den største deltjenesten i kommunenes helse- og sosialtjeneste. I det følgende har vi kun sett på eldreomsorg. Eldreomsorgen deles her i institusjonsbasert omsorg og hjemmebasert omsorg. Institusjonsplasser og hjemmebaserte tjenester kan til en viss grad erstatte hverandre og kommunene har i forskjellig grad satset på hjemmebaserte tjenester i stedet for institusjonsplasser. Ved sammenligning av grupper av kommuner vil det likevel være meningsfullt å analysere hjemmebaserte tjenester og institusjonsplasser hver for seg.

Forskjeller i årsverk pr. bruker kan bety ulik prioritering mellom kvalitet og kvantitet på tjenestene. Kommuner som gir hjemmehjelp og hjemmesykepleie til mange innbyggere vil ha mange relativt friske brukere med få timer hjelp, og disse kommunene vil få et lavt årsverk pr. bruker. Kommuner som strengt prioriterer hvem som skal få hjemmebaserte tjenester vil måtte gi disse brukerne et større antall timer med hjelp og årsverktallene vil bli relativt høyere. Forskjeller i årsverk pr. plass kan også bety forskjeller i effektivitet mellom kommuner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.22 viser antall plasser i eldreinstitusjoner pr. 1 000 innbyggere 67 år og over. I gjennomsnitt er det vel 200 institusjonsplasser pr. 1 000 innbygger over 67 år. Det er en klar sammenheng mellom dekningsgrad og frie inntekter pr. innbygger. Kommuner med frie inntekter pr. innbygger under 14 000 kroner pr. innbygger har i gjennomsnitt om lag 60 plasser i eldreinstitusjoner pr. innbyggere 67 år og over. Til sammenlikning har kommuner med frie inntekter mellom 20 000 og 35 000 kroner pr. innbygger om lag 100 institusjonsplasser pr. innbygger 67 år og over.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.23 viser årsverk pr. plass i eldreinstitusjoner. Det synes å være en svak positiv sammenheng mellom årsverk pr. plass og frie inntekter pr. innbygger. Det er imidlertid stor variasjon mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.24 viser antall brukere av hjemmebaserte tjenester pr. 1 000 innbyggere 67 år og over for kommunene gruppert etter frie inntekter pr. innbygger. På landsbasis er 17 prosent av mottakerne under 67 år, men disse er holdt utenfor i denne figuren. På landsbasis er 19 prosent av innbyggerne 67 år og over brukere av hjemmetjenester. Når en ser bort fra kommuner med de høyeste frie inntektene, synes det å være en klar sammenheng mellom dekningsgraden for hjemmetjenester og kommunenes inntektsnivå. Kommuner med frie inntekter under 13 000 kroner pr. innbygger har i gjennomsnitt en dekningsgrad på vel 15 prosent. Til sammenlikning har kommuner med frie inntekter mellom 20 000 og 35 000 kroner pr. innbygger en dekningsgrad på over 20 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.25 viser årsverk pr. bruker i hjemmetjenesten for kommunene gruppert etter frie inntekter pr. innbygger. I denne oversikten er også brukerne under 67 år tatt med. Figuren viser et gjennomsnittlig årsverksforbruk i overkant av 0,25 for de fleste gruppene. Detsynes å være en viss stigende sammenheng mellom årsverk pr. bruker og frie inntekter pr. innbygger, men variasjonen mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå er i hovedsak større enn varisjonen mellom kommunene gruppert etter inntektsnivå.

I kapittel 8.2.2.3 har utvalget foretatt mer omfattende analyser av kommunenes ressursinnsats i pleie- og omsorgstjenesten. De empiriske analysene viser at utgifter pr. innbygger i pleie- og omsorgstjenesten først og fremst påvirkes av nivået på frie inntekter pr. innbygger og befolkningens alderssammensetning. I tillegg synes forekomsten av sykdom, operasjonalisert som alders- og kjønnskorrigert dødsrate, å ha en viss betydning for utgiftene.

Allmennleger

Figur 3.26 viser legeårsverk pr. 1 000 innbygger for kommunene gruppert etter frie inntekter pr. innbygger. Statistikken omfatter alle leger, dvs. kommunalt ansatte allmennleger og privatpraktiserende leger med og uten kommunal driftsavtale. På landsbasis er det 0,79 legeårsverk pr. 1 000 innbygger. Det er en klar sammenheng mellom legedekning og kommunale inntekter. Mens kommuner med frie inntekter under 13 000 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt har under 0,6 legeårsverk pr. 1 000 innbygger, har kommuner med frie inntekter over 20 000 kroner pr. innbygger i gjennomsnitt mer enn 1 lege pr. 1 000 innbygger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det foreligger en rekke studier som analyserer forskjeller i legedekning mellom kommuner, jf. kap. 8.2.2.4. Disse studiene bekrefter en sammenheng mellom legedekning og kommunale inntekter som vist i figur 3.26. I tillegg dokumenterer analysene at legedekningen avhenger av kommunestørrelse og sosiale forhold. Små kommuner og kommuner med vanskelig sosiale forhold har gjennomgående høy legedekning.

Sosialhjelp

Lov om sosiale tjenester gir stort rom for skjønn, både når det gjelder hvem som har rett til økonomiske ytelser og når det gjelder nivået på ytelsene. Dessuten er økonomisk sosialhjelp bare et av flere virkemidler som kommunene kan benytte. Figur 3.27 viser antall sosialhjelpsmottakere pr. 1 000 innbyggere for kommunene gruppert etter frie inntekter. Det er en svak negativ sammenheng mellom frie inntekter pr. innbygger og antall sosialhjelpsmottakere. Dette skyldes trolig at urbane kommuner gjennomgående har lavere inntekter enn små kommuner og utkantkommuner. Det er med andre ord betydningen av urbaniseringsgrad som kommer til uttrykk i figur 3.27.

Denne antakelsen bekreftes av analyser Statistisk sentralbyrå har utført på oppdrag fra utvalget (Langørgen 1995). Disse analysene viser at kommunenes sosialhjelpsutgifter avhenger av antall skilte og separerte, antall arbeidsledige, antall innvandrere og bokostnader.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.6 LEVEKÅR

Statistisk sentralbyrå (Barstad 1996) har på oppdrag fra utvalget analysert forskjeller i levekår. Han konstruerer en indeks for levekårsproblemer basert på følgende seks variable:

• Antall sosialhjelpstilfeller 20-40 år

• Dødsrate for innbyggere under 65 år

• Antall uføretrygdede og personer på attføring 35-55 år

• Antall arbeidsledige

• Antall personer på overgangsstønad

• Antall siktelser for voldsforbrytelser

Tabell 3.6 viser regionale forskjeller i levekårsproblemer. Indeksen viser at levekårsproblemer har minst omfang i Sogn og Fjordane og Akershus og størst omfang i Finnmark. I tillegg til Finnmark, har Østfold, Oslo, Vestfold, Aust-Agder, Vest-Agder, Telemark, Nordland og Troms levekårsproblemer betydelig over landsgjennomsnittet.

Tabell 3.7 illustrerer levekårsproblemer etter kommunestørrelse. Det er kommunene med færre enn 1 000 innbyggere og kommunene med over 20 000 innbyggere som skiller seg ut med hhv. lite og stort omfang av levekårsproblemer. Det er med andre ord de mest urbane kommunene som har størst omfang av levekårsproblemer.

3.7 UTVALGETS VURDERING AV FORDELINGEN AV INNTEKTER OG TJENESTEPRODUKSJON

Inntektssystemet skal først og fremst sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. Utvalget har derfor startet sitt arbeid med å studere forskjeller i inntekter, utgifter og tjenestetilbud mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utvalget har konsentrert seg om kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjonen. Det følger av det lokale selvstyret at lokale prioriteringer av tjenestetilbudet skal kunne variere. Utvalget har likevel også vurdert forskjeller i tjenestetilbud og levekår, for å se om det er systematiske forskjeller som har sammenheng med inntektsgrunnlaget.

Det er betydelige forskjeller i hvor mye økonomiske ressurser den enkelte kommune disponerer. I 1993 var brutto driftsinntekter i gjennomsnitt 25 000 kroner pr. innbygger. Inntektene pr. innbygger varierer fra 18 000 kroner til i overkant av 100 000 kroner. Blant fylkeskommunene varierer brutto driftsinntekter fra vel 10 000 kroner pr. innbygger til nærmere 20 000 kroner pr. innbygger.

Inntektsforskjellene skyldes til dels at skattegrunnlaget varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, noe som gir betydelig variasjon i skatteinntektene når alle benytter samme skattesats. Forskjellene i skatteinntekter utjevnes gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet, og denne delen av statens overføringssystem virker til å utjevne forskjellene i inntekt pr. innbygger. Bortsett fra dette, er det et hovedresultat at inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner i stor grad er et resultat av statens tilskuddssystem. Dette kan for det første forklares med at tilskuddssystemets hovedformål ikke er å utjevne inntektsforskjeller, men å bidra til et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud i alle deler av landet. Dersom utgiftene ved å gi et likt tjenestetilbud varierer mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, vil inntektsforskjeller være nødvendig for å oppnå et like bra tjenestetilbud i alle deler av landet. For det andre er overføringene til kommuner og fylkeskommuner et virkemiddel i den generelle regionalpolitikken. Den regionale profilen i overføringen bidrar bl.a. til at kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge får et inntektsnivå pr. innbygger betydelig over landsgjennomsnittet. For det tredje har de øremerkede tilskuddsordningene en tendens til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Det er kraftkommuner, kommuner med lavt innbyggertall og kommuner i Finnmark som skiller seg ut med høye driftsinntekter pr. innbygger. For kraftkommunene er det høye inntektsnivået et resultat av høye skatteinntekter pr. innbygger, mens kommuner med lavt innbyggertall og kommuner i Finnmark mottar betydelige overføringer gjennom inntektssystemet. Blant fylkeskommunene er det Sogn og Fjordane og de tre nordligste fylkene som skiller seg ut med høye driftsinntekter pr. innbygger. Som for kommunene i Nord-Norge, henger dette sammen med utformingen av det statlige overføringssystemet. På motsatt side finner vi Akershus med høye skatteinntekter pr. innbygger og lavest frie inntekter (skatt pluss rammetilskudd) pr. innbygger.

De betydelige forskjellene i økonomiske ressurser mellom kommuner og mellom fylkeskommuner resulterer i ulik standard på tjenestetilbudet. Kommuner og fylkeskommuner med høye frie inntekter pr. innbygger synes gjennomgående å gi et bedre tjenestetilbud enn andre. Kommuner med høye frie inntekter (skatt pluss rammetilskudd) pr. innbygger har høye dekningsgrader og høy kvalitet på de fleste tjenester. Dette kommer klarest fram i pleie- og omsorgssektoren, barnehagesektoren og primærlegetjenesten. Fylkeskommuner med høye frie inntekter pr. innbygger har et høyt utgiftsnivå i helsesektoren og i samferdselssektoren.

Analysene i kap. 3 viser at det er betydelige forskjeller i økonomiske ressurser mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og at disse forskjellene resulterer i svært ulik standard på tjenestetilbudet. Det er utvalgets oppfatning at forskjellene i standard på tjenestetilbudet er store og at de i stor grad er skapt av inntektssystemet selv. Dette reiser spørsmål om begrunnelsen for utgiftsutjevningen (behandlet i kap. 8 og kap. 9) og inntektsutjevningen (kap. 10).