1 Oppnevning, mandat og sammendrag

1.1 Mandat og sammensetning

I Salderingsproposisjonen for l994 drøftet Regjeringen behovet for et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere de reelle kostnadene ved innføring av nye reformer. I den forbindelse het det bl.a.:

«Regjeringen anser det svært viktig at økonomiske konsekvenser er best mulig utredet når en reform vurderes innført. For at prioriteringen av samfunnsoppgaver skal bli mest mulig reell er det nødvendig at det foreligger tilfredsstillende kostnadsoverslag når nye reformer og prosjekter skal vurderes. I de retningslinjene som Regjeringen har vedtatt for forvaltningens arbeid med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak, den såkalte «regelverksinstruksen», er det bestemmelser om plikt for alle organer til å utrede administrative og økonomiske konsekvenser. Krav om forsvarlig kostnadsvurdering er stilt til alle rådgivnings- og beslutningsnivåer, både utredningsutvalg/arbeidsgrupper, statsetater, departementer og regjeringen. Dette gjelder f. eks. utkast til stortingsproposisjoner, stortingsmeldinger og forskrifter.»

«Det er videre et markert behov for å bedre det metodiske grunnlaget for nytte-kostnadsberegninger, både ved reformer og ved offentlige tiltak og prosjekter. Samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsberegninger reiser mange problemer både av praktisk og teoretisk art. Finansdepartementet tok i 1977 initiativ til en veiledning for arbeid med programanalyser, herunder nytte-kostnadsanalyser. Den foreligger i bokform, men synes ikke å være tatt i bruk i tilstrekkelig grad. Det kan nå være behov for å utarbeide en oppdatert praktisk veiledning i hvordan nytte-kostnadsanalyser bør gjennomføres. Siktemålet kan være en ganske detaljert mal og sjekkliste som kan brukes av utvalg og organer som plikter å analysere økonomiske konsekvenser av eventuelle forslag. Regjeringen tar sikte på å oppnevne et rådgivende utvalg eller en ekspertgruppe som kan bistå departementene i dette arbeidet.»

«En må imidlertid ikke overvurdere muligheten for å beregne de økonomiske konsekvensene helt nøyaktig på forhånd. Ofte foreligger det så mange usikre elementer i et reformforslag at en del av beregningen må bestå av vurdering av denne usikkerheten. Det kan gjelde både kompliserte tekniske prosjekter og såkalte rettighetsorienterte reformer, der det er uvisst hvor mange som vil kunne påberope seg nye rettigheter. En særlig viktig side ved nytte-kostnadsberegning og utformingen av forslag vil dermed være håndteringen av usikkerhet. Det er ofte fare for at usikkerhetsmomenter undervurderes. Erfaring viser også klart at det kan være betydelige incitamenter til å anslå kostnader lavt når reformer eller prosjekter foreslås. Når en reform eller et prosjekt innebærer så stor grad av usikkerhet at det er stor avstand mellom maksimums- og minimumsalternativ i kostnadsberegningene, bør imidlertid beslutningstakerne få klar informasjon både om graden av usikkerhet og variasjonsbredden i anslagene.»

Ved behandling av Salderingsproposisjonen vedtok Stortinget den 17.12.93 følgende:

«Stortinget ber Regjeringen i løpet av første halvår 1994 nedsette et uavhengig teknisk beregningsutvalg for å vurdere de reelle kostnadene ved innføring av større reformer, særlig i kommunesektoren og ved større overføringer av oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer.»

På denne bakgrunn ble det nedsatt et ekspertutvalg med følgende mandat:

1. Beregninger av særskilte reformer

Ved innføring av nye reformer, særlig i kommunesektoren og ved overføringer av større oppgaver mellom ulike forvaltningsnivåer, kan Regjeringen be utvalget om å foreta konkrete nytte- og kostnadsberegninger. Dette kan eksempelvis gjøres med sikte på at Regjeringen skal kunne benytte materialet som en del av sitt beslutningsgrunnlag i vurderingen av ulike sider ved reformene. Opplegget for slike beregninger vil bli konkretisert gjennom tilleggsmandater, og det kan da også bli aktuelt for Regjeringen å oppnevne supplerende medlemmer av utvalget fra fagmiljøer som har særlig kompetanse innen det konkrete området, bl.a. personer med erfaring fra kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Tilsvarende kan sekretariatet bli utvidet. Ved beregning av reformer som berører kommuner eller fylkeskommuner vil utvalget bli supplert med en representant for Kommunal- og arbeidsdepartementet. Det kan være aktuelt å be utvalget se på alternative opplegg med ulike nytte- og kostnadsvirkninger. At utvalget kan foreta konkrete beregninger vil ikke endre dagens krav til forsvarlig vurdering av kostnader og økonomiske konsekvenser som gjelder for ulike rådgivnings- og beslutningsnivåer i offentlig forvaltning.

2. Veiledning i bruk av samfunnsøkonomiske nyttekostnadsanalyser

2.1

Med utgangspunkt i nyere litteratur om bruk av nytte-kostnadsanalyser, Finansdepartementets veiledning for arbeid med programanalyser fra 1977 og bruken av slike analyser i ulike offentlige etater, skal utvalget utarbeide et forslag til praktisk veiledning for bruk av nytte-kostnadsberegninger i tilknytning til vurdering av prosjekter, reformer og tiltak i offentlig regi. Siktemålet er en ganske detaljert mal og sjekkliste som skal kunne benyttes av såvel departementer og etater som av utredningsutvalg som er pålagt å utrede økonomiske konsekvenser av ulike forslag. En bør derfor legge vekt på en generell tilnærming til spørsmålene, og identifisere viktige nytte- og kostnadselementer som er relevante i ulike sammenhenger. En viktig del av utvalgets arbeid blir å veilede i hvordan de ulike nytte- og kostnadselementene kan verdsettes, jf. pkt. 2.2 nedenfor.

Utvalget bør vurdere om det bør stilles ulike krav til nytte-kostnadsanalysenes utforming og grundighet avhengig av karakteren eller størrelsen av de prosjekter, reformer eller tiltak som vurderes.

Utvalget skal se nærmere på hvilke sektorer innen det offentliges ansvarsområde hvor det ligger godt til rette for og er viktig å øke bruken av nytte-kostnadsanalyser.

Utvalget skal spesielt se på hvordan en bør håndtere usikkerhet i nytte-kostnadsanalyser og skissere opplegg for følsomhetsanalyser. En bør bl.a. skissere hvordan en kan beregne den verdien som kan ligge i å redusere usikkerheten ved å utsette beslutningen om å iverksette et tiltak, f. eks. i påvente av grundigere utredninger.

En del typer offentlige tiltak kan delvis eller helt finansieres gjennom øremerkede gebyrer fra dem som har fordeler av tiltaket (brukerfinansiering). Utvalget bør peke på hvordan en hensiktsmessig avveining kan finne sted mellom brukerfinansiering og generell finansiering over offentlige budsjetter.

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har på oppdrag av bl.a. Finansdepartementet utredet hvordan det offentliges kalkulasjonsrente på et teoretisk og mer praktisk grunnlag kan fastsettes. Det burde derfor ikke være behov for at beregningsutvalget går gjennom disse sidene ved fastsettelsen av kalkulasjonsrenten. Utvalget kan imidlertid kommentere rapporten fra SNF og gi supplerende synspunkter som en finner særlig relevante for utvalgets øvrige arbeid.

2.2

Verdsetting av ulike nytte- og kostnadskomponenter reiser flere problemer:

• Markedspriser reflekterer ikke alltid samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkninger. Blant annet kan skatter, avgifter, subsidier, monopolistisk adferd og ulikevekt i markeder bidra til dette. Utvalget bør både på teoretisk og praktisk grunnlag vurdere om det foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner for ikke å benytte markedspriser i samfunnsøkonomiske kalkyler når slike priser kan innhentes, og peke på hvordan markedsprisene i tilfelle bør korrigeres på en måte som er praktisk håndterbar.

• For enkelte nytte- og kostnadskomponenter foreligger ikke markedspriser. Det gjelder bl.a. for såkalte eksterne virkninger. Miljøvirkninger og ringvirkninger fra FOU-aktivitet og innovasjoner er eksempler på eksterne virkninger som er vanskelige å kvantifisere. Utvalget bør på enkelte viktige områder skissere hvordan nytte- og kostnadskomponenter i slike tilfeller kan anslås. En bør i denne sammenheng også vurdere hvilke faktorer som hensiktsmessig kan kvantifiseres og hvilke som bør håndteres på mer kvalitativ måte.

• Avkastningen ved mange reformer og tiltak vil komme i form av vanskelig kvantifiserbare velferdsforbedringer for enkeltpersoner og grupper. Utvalget bes bl.a. ta opp hvordan antatte regionale og fordelingsmessige virkninger bør håndteres i praksis og eventuelt kvantifiseres. Utvalget bør også peke på i hvilke situasjoner det er relevant å ta hensyn til andre økonomiske ringvirkninger av et tiltak, og hvordan slike virkninger i tilfelle kan tallfestes.

• Utvalget bør gi en oversikt over nasjonale og internasjonale anslag for marginalkostnader ved skattefinansiering, og vurdere hvilken betydning eventuelle ekstra kostnader ved denne finansieringsformen bør ha for nytte-kostnadsberegningene. Utvalget bør gi en tilråding mht. hvor høye marginalkostnader som bør legges til grunn i nytte-kostnadsanalyser, hensyn tatt bl.a. til at marginalkostnadene ved å oppkreve ulike typer skatter og avgifter kan variere betydelig.

2.3

Utvalget bes legge fram en utredning med vurderinger og en praktisk veiledning i bruk av nytte-kostnadsanalyser i tråd med de foregående punktene innen utgangen av 1995.

Utvalget har i løpet av 1994 og 1995 hatt som tilleggsmandater å utrede kostnadene ved arbeidstidsavtalen for lærere , Reform '94 og kostnadene ved skolestart for seksåringer. I tillegg har utvalget foretatt en prinsipiell vurdering av de effektivitets- og fordelingsmessige sidene ved omleggingen av næringsmiddeltilsynet. Som følge av dette ble utvalgets arbeid med nytte-kostnadsanalyser utsatt til utløpet av 1996 ved Finansdepartementets brev av 5. desember 1995. Fristen for utredningen med vurderinger er senere utsatt til 15. april 1997, og siden til 1. september 1997. Fristen for den praktiske veiledningen er blitt satt til 1. juni 1998, slik at den kan utarbeides i lys av høringsuttalelsene for utredningen.

Utvalget legger med dette fram en utredning med vurderinger i bruk av nytte-kostnadsanalyser.

Utvalget har hatt følgende permanente sammensetning:

Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

Direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank

For spesielt å utrede bruk av nytte-kostnadsanalyser har i tillegg vært oppnevnt:

Professor Kåre P. Hagen, Norges Handelshøyskole

Forsker Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå

Disse medlemmene har også deltatt i arbeidet med tilleggsmandatene (Reform '94, arbeidsavtalen for lærere og skolestart for seksåringer) for å styrke utvalgets kompetanse i nytte-kostnadsanalyse. I forbindelse med disse tilleggmandatene har utvalget også vært utvidet med medlemmer fra kommunesektoren og Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Utvalgets sekretariat har bestått av førstekonsulent Lise Lindbäck, Finansdepartementet (nå Skandinaviska Enskilda Banken), rådgiver Torild Skogsholm, Samferdselsdepartementet (nå Miljøverndepartementet) og avdelingsdirektør Geir Åvitsland, Finansdepartementet (leder).

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt i alt 34 møter i tilknytning til arbeidet med nytte-kostnadsanalyser. I tillegg har utvalget hatt møter med OECD, Verdensbanken, Resources for the Future, Council of Economic Advisors (USA), Office of Management and Budget (USA), Department of Energy (USA) og Department of Transportation (USA). Utvalget har også avholdt to seminarer vedrørende henholdsvis miljø- og helseøkonomi og prosjektfinansiering.

1.3 Kort om formålet med nytte-kostnadsanalyser

1.3.1 Behovet for oversikt over konsekvenser

Offentlige ressurser er knappe, og mange gode formål konkurrerer om tilgjengelige midler. Det er derfor viktig at prioriteringen mellom ulike formål, enten dette foretas på administrativt eller politisk plan, er velbegrunnet og rasjonell. At konsekvensene av alternative tiltak er undersøkt og godt dokumentert, er en helt grunnleggende forutsetning for fornuftig prioritering.

Hovedformålet med nytte-kostnadsanalyser er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak. Slike konsekvenser omfatter blant annet kostnader som skal belastes offentlige budsjetter, inntektsendringer for private husholdninger og næringslivet, og virkninger for miljø, helse og sikkerhet. Kunnskap om konsekvensene muliggjør rasjonelle avveininger om bruken av offentlige midler, og kan også bidra til å klargjøre den offentlige debatten om tiltakene.

Nytte-kostnadsanalyser er en måte å systematisere informasjon på. Bruk av en systematisk metode kan gjøre det lettere å sammenlikne konsekvenser ved flere ulike tiltak. Nytte-kostnadsanalyser fører videre fram til samleindikatorer for tiltakenes samfunnsøkonomiske virkninger, noe som kan bidra til større oversikt.

For at styringen av offentlige budsjettmidler over tid skal kunne bedres, er det dessuten ønskelig at forventede konsekvenser av tiltak presenteres på en måte som kan etterprøves. Dette gjør det mulig å kontrollere i ettertid om forutsetningene som ble lagt til grunn da vedtak ble fattet, holdt stikk. Dersom vesentlige avvik har funnet sted, kan en lettere identifisere hva som gikk galt. På denne måten blir det mulig å lære av tidligere feil, og om nødvendig plassere ansvaret for feilen. Sannsynligheten for at vedtak gjentatte ganger bygger på gale premisser kan dermed reduseres. Nytte-kostnadsanalyser har en form som gjør det mulig å etterprøve de enkelte forutsetningene et vedtak er bygd på.

1.3.2 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

I en nytte-kostnadsanalyse verdsettes alle effekter i kroner og øre. Kroneverdiene brukes så til å veie betydningen av de ulike konsekvensene mot hverandre. Dersom en legger sammen den beregnede verdien av alle konsekvensene ved et tiltak, og summen blir positiv, sier en at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Den beregnede samfunnsøkonomiske lønnsomheten gir uttrykk for om tiltakets virkninger står i rimelig forhold til kostnadene.

Hovedprinsippet for verdsetting som vanligvis brukes i nytte-kostnadsanalyser, og som også er fulgt i denne rapporten, er at kroneverdien av en konsekvens skal settes lik det befolkningen er villig til å betale for å oppnå den. At noe er «samfunnsøkonomisk lønnsomt» vil derfor her bety at befolkningen til sammen er villig til å betale minst så mye som tiltaket faktisk koster.

Dette er likevel ikke nødvendigvis det samme som om at tiltaket er ønskeligsett fra samfunnets synsvinkel. I økonomisk teori finnes det ingen allment akseptert metode for å måle og sammenlikne nytte mellom personer. Prinsippet om betalingsvillighet må derfor i utgangspunktet betraktes som én av flere mulige tilnærminger for å sammenfatte informasjon. Nytte-kostnadsanalysene kan på denne bakgrunn ikke gi noe objektivtsvar på hvilke hensyn som bør veie tyngst når det er interessekonflikter mellom grupper i samfunnet. Det kan dessuten ofte være vanskelig å «oversette» faglige synspunkter, f.eks. helsefaglige vurderinger, til kroner og øre.

1.3.3 Når er nytte-kostnadsmetodikken relevant?

Nytte-kostnadsanalysenes rangering av tiltak etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet innebærer en eksplisitt avveining mellom ulike hensyn. Den vekten hvert hensyn tillegges, bestemmes som nevnt av betalingsvillighet. Dette er et eksempel på normativanalyse, som hviler på implisitte normative vurderinger i tillegg til den faktiske virkelighetsbeskrivelsen.

I praksis kan andre hensyn enn betalingsvillighet veie tungt i den samlede vurderingen av en sak. Dette gjelder spesielt tiltakets fordelingsprofil, men også eventuelle virkninger for befolkningens rettigheter og plikter (f.eks. eiendomsrett), etiske spørsmål, samt andre politisk kontroversielle spørsmål som berøres av saken. Som en hovedregel kan en si at beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet gir en bedreoppsummering av et tiltaks konsekvenser jo mindrebetydningsfulle fordelingsvirkningene er, og jo mindre innslag en har av etisk/politisk prinsipielt vanskelige spørsmål. For at beslutningstakerne skal kunne fatte vedtak som er best mulig begrunnet, er det derfor nødvendig at analytikeren ikke bare oppgir den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltaket, men i tillegg gir den relevante informasjonen om øvrige forhold som er nevnt over.

For en del saker vil en helt vesentligdel av konsekvensene være knyttet til denne typen kontroversielle og prinsipielt vanskelige temaer (f.eks. prioritering mellom forebyggende og livreddende helsetiltak). I slike tilfeller vil lønnsomhetsberegninger gi en relativt ufullstendig oppsummering av konsekvensene. For å kunne ta stilling til saken vil beslutningstakerne uansett trenge mer detaljerte opplysninger, både om kostnader og andre konsekvenser, og en samleindikator som samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan dermed bli mindre interessant. I denne typen saker vil det derfor være nødvendig å supplere lønnsomhetsanalysen med mer detaljert informasjon.

Rammeverket som er utarbeidet til bruk i nytte-kostnadsanalysene kan imidlertid uansett være nyttig for å systematisere informasjonen. En kan da avslutte analysen uten å beregne endelige lønnsomhetstall, og dersom en slik fremgangsmåte velges, er det ikke påkrevet å verdsette alle konsekvenser i kroner og ører. En kan f.eks. i stedet benytte kostnadseffektivitetsanalyser, jf. avsnitt 2.1, der en søker å finne den rimeligste måten å oppnå et gitt mål på, uten direkte å verdsette virkningene i penger.

Metodikken som beskrives i denne rapporten kan dermed være nyttig også i situasjoner der en av ulike grunner finner det unaturlig med pengemessig verdsetting av visse konsekvenser. Metoden er likeledes nyttig også for dem som mener at andre metoder enn betalingsvillighet bør veie tungt i prioriteringen av det offentliges midler. Nytte-kostnadsanalyser kan selvsagt ikke erstatte offentlig debatt eller etisk og politisk skjønn. Brukt på en fornuftig måte kan analysene imidlertid bidra til å klargjøre premissene i debatten, for eksempel ved å synliggjøre kostnader en ellers ikke lett ville fått øye på.

1.4 Sammendrag

1.4.1 Innledning

I det følgende gis det et sammendrag av hovedpunkter i utvalgets rapport. For en oversikt over utvalgets tilrådinger vises det også til de avsluttende avsnittene i hvert kapittel.

1.4.2 Kapittel 2 Prosjektvurderinger - en kort oversikt

I kapittel 2 gir utvalget en kort oversikt over prosjektvurderinger. Kapitlet innledes med en omtale av forskjellen mellom konsekvensanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser og nytte-kostnadsanalyser. Deretter drøftes det kort hva en nytte-kostnadsanalyse er, hvilke bruksområder en nytte-kostnadsanalyse bør ha, og hvorfor en bør gjennomføre nytte-kostnadsanalyser. Videre omtales hvordan et prosjekt bør avgrenses, og hvordan komponenter på kostnads- og nyttesiden i prinsippet kan verdsettes. Det gis en omtale av nåverdimetoden, internrentemetoden og nytte-kostnadsbrøk. Anvendelsen av de ulike metodene drøftes ved hjelp av et eksempel. Til slutt i kapitlet gis det en kort omtale av risiko.

1.4.3 Kapittel 3 Nytte-kostnadsanalyse og offentlige beslutningsprosesser

I kapittel 3 drøftes nytte-kostnadsanalyse og offentlige beslutningsprosesser. Det gis en omtale av utredningsinstruksen, krav om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, arbeidet med programanalyse og økonomireglementet. En konklusjon er at det foreliggende regelverket sier lite om hvordan nytte-kostnadsanalyser bør gjennomføres. Til slutt i kapitlet gis en kort omtale av bruken av nytte-kostnadsanalyse i departementer og etater, Stortingets bruk av nytte-kostnadsanalyser og bruken av nytte-kostnadsanalyser i andre land.

1.4.4 Kapittel 4 Samfunnsøkonomiske velferds- og lønnsomhetsmål

I kapittel 4 drøftes samfunnsøkonomiske velferds- og lønnsomhetsmål. Kapitlet innledes med en omtale av individuelle preferanser og valg, og drøfter deretter ulike problemer med å summere (aggregere) individuelle preferanser. I økonomisk teori er det vanlig å konstruere såkalte velferdsfunksjoner for å kunne veie sammen individuelle preferanser. En velferdsfunksjon vil imidlertid ikke kunne utledes fra individuelle preferanser, og valg av velferdsfunksjon vil dermed ha klare fordelingspolitiske implikasjoner. I tillegg vil prosjektevaluering ved direkte bruk av velferdsfunksjoner være vanskelig å operasjonalisere.

Videre i kapitlet drøftes bruk av kalkulasjonspriser for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Kalkulasjonsprisene er de prisene som skal benyttes i en nytte-kostnadsanalyse. Slike kalkulasjonspriser er det viktigste verktøyet for å beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet på desentralisert beslutningsnivå, og kan i prinsippet utledes fra den velferdsfunksjonen som er valgt. Kalkulasjonsprisene skal avspeile den verdien ressursene som medgår i prosjektet har i beste alternative anvendelse. I sin enkleste form vil kalkulasjonsprisene være sammenfallende med markedsprisene, og en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse kan gjennomføres på samme måte som en bedriftsøkonomisk kalkyle. Både markedsimperfeksjoner og fordelingspolitiske mål kan imidlertid påvirke kalkulasjonsprisene, og det blir ikke nødvendigvis en enkel sammenheng mellom markedspriser og kalkulasjonspriser. Generelt vil sammenhengen mellom markedspriser og kalkulasjonspriser bl.a. være avhengig av hvilke virkemidler myndighetene har til disposisjon i form av skatter og overføringer.

Gitte kalkulasjonspriser kan bare benyttes for prosjekter eller reformer som ikke i vesentlig grad påvirker alternativverdien av ressursene. For å vurdere store reformer, som f.eks. en fullstendig omlegging av norsk jordbrukspolitikk eller en vesentlig endring av folketrygdsystemet, er det nødvendig med en mer fullstendig beskrivelse av økonomien. Den vanligste fremgangsmåten i slike tilfeller er å benytte såkalte generelle likevektsmodellerfor å beskrive økonomien. Utvalget går ikke nærmere inn på bruken av slike modeller. Det pekes imidlertid på at selv relativt store prosjekter som f.eks. OL på Lillehammer eller ny hovedflyplass på Gardermoen, som en god tilnærming bør kunne analyseres ved bruk av gitte kalkulasjonspriser.

Til slutt i kapitlet drøfter utvalget fordelingspolitiske hensyn. Utvalget anbefaler at samlet, uveiet betalingsvillighet alltid beregnes når det gjennomføres en fullstendig nytte-kostnadsanalyse. Dersom de fordelingsmessige virkningene av prosjektet er betydelige, og det ikke gjennomføres faktiske kompensasjonstiltak, vil imidlertid slik aggregert informasjon ofte være utilstrekkelig som beslutningsgrunnlag.

I en slik situasjon kunne en i prinsippet tenke seg at prosjektvirkningene for ulike grupper ble veiet sammen med velferdsvekter som reflekterte myndighetenes valg av velferdsfunksjon. Utvalget mener imidlertid at det i tilknytning til fordelingsvirkninger i praksis ikke er mulig å utarbeide velferdsvekter som særlig presist kan uttrykke beslutningstakerens fordelingspolitiske preferanser i alle sammenhenger. Det tilrås derfor ikke at analytikeren fastsetter velferdsvekter som innebærer at velferdsendringer for ulike grupper teller ulikt. I stedet bør fordelingsvirkningene for hver enkelt gruppe beskrives på en slik måte at beslutningstakeren får et best mulig grunnlag for selv å kunne vurdere og ta hensyn til fordelingsvirkningene. Videre bør prosjektanalytikeren redegjøre for hvor robust lønnsomheten av prosjektet er for ulike preferanser om fordeling. Det kan også være hensiktsmessig å redegjøre for eventuelle kompensasjonstiltak i forbindelse med samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som i utgangspunktet har uheldige fordelingsvirkninger.

1.4.5 Kapittel 5 Ulike årsaker til markedssvikt

I kapittel 5 drøfter utvalget ulike årsaker til markedssvikt. Drøftingen er kortfattet og dekker punkter som er nærmere omtalt i lærebøker i mikro- og velferdsøkonomi.

Kapitlet innledes med en drøfting av fellesgoder (kollektive goder). Deretter omtales eksterne virkninger som f.eks. luftforurensning. I begge tilfeller drøftes det hvorvidt denne typen markedssvikt er et argument for offentlige inngrep i økonomien. Videre gis en kort omtale av ufullkommen konkurranse med vekt på hvordan markedsløsningen blir i det enkle tilfellet med én monopolbedrift. Deretter vises det hvordan skatter og avgifter kan føre til avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved at de skaper en kile mellom konsumentpriser og produsentpriser. Det gis en kort drøfting av ulikevekt med arbeidsmarkedet som eksempel. Til slutt i kapitlet omtales kort hvordan ulik tilgang på informasjon kan tenkes å ha betydning for nytte-kostnadsanalyser.

1.4.6 Kapittel 6 Regler for kalkulasjonspriser

I kapittel 6 drøfter utvalget regler for kalkulasjonspriser. Alle reglene som foreslås, bygger på prinsippet om alternativkostnad: Den kalkulasjonsprisen som benyttes, skal reflektere den verdien ressursen vil ha i beste alternative anvendelse. Utvalget legger videre vekt på å finne enkle og robuste beslutningsregler som kan anvendes av personer og organer som ikke er eksperter på nytte-kostnadsanalyse.

Kapitlet innledes med en drøfting av hvordan skatter og avgifter påvirker kalkulasjonsprisene. For varer som handles internasjonalt til en gitt pris er alternativkostnaden, og dermed kalkulasjonsprisen, lik prisen ved grensen. For varer som ikke kan handles internasjonalt, må en i prinsippet benytte veiede gjennomsnittsreglersom viser hvordan de generelle likevektsendringene av en liten prisendring for en vare kan deles i endringer i vareetterspørselen og endringer i realinntekten. For praktisk bruk i nytte-kostnadsanalyser vil det imidlertid ikke være mulig å beregne korrekte veiede gjennomsnittspriser for hvert enkelt prosjekt. Utvalget anbefaler derfor som en praktisk tilnærming å bygge på det såkalte Diamond-Mirrlees-resultatet, som sier at offentlig sektor under gitte antakelser bør legge til grunn samme priser som private produsenter. Intuisjonen bak dette resultatet er at myndighetene under de gitte antakelsene kan styre inntektsfordelingen gjennom det personlige skatte- og overføringssystemet. I en slik situasjon vil det være fornuftig å gjøre den samlede verdiskapingen så stor som mulig, uten å blande fordelingshensyn inn i produksjonsbeslutningene. Dette oppnås ved at offentlig sektor benytter samme priser som private produsenter, slik at ressursenes grenseproduktivitet er den samme i alle anvendelser og i alle sektorer. Dette svarer til at offentlig ressursbruk på marginen fortrenger privat produksjon, mens konsumsiden er uendret.

Bruk av Diamond-Mirrlees-resultatet gir i utgangspunktet klare regler for fastsettelse av kalkulasjonspriser. Arbeidskraft skal f.eks. verdsettes til brutto lønn (lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift). I det norske skatte- og avgiftssystemet er det imidlertid indirekte faktoravgifter som medfører at ulike produsenter står overfor ulike priser, slik at vi kan få ineffektivitet i samlet produksjon. Et eksempel på dette er investeringsavgiften, som medfører at to produsenter kan stå overfor ulike priser på det samme driftsmidlet. Med en annen skatte- og avgiftsstruktur kunne det dermed vært mulig å øke produksjonen av noen varer uten å redusere produksjonen av andre. Disse avgiftene er ikke i samsvar med de avgiftene som er optimale, dersom myndighetene faktisk har til disposisjon de virkemidlene som er en forutsetning for Diamond-Mirrlees-kriteriet. Slike avgifter som innebærer at prisen på samme innsatsfaktor er forskjellig for forskjellige produsenter, medfører at en ikke entydig kan definere én produsentpris. Diamond-Mirrlees-kriteriet er dermed ikke uten videre entydig for vareinnsats. Det er derfor nødvendig å gjøre ytterligere forenklinger for å komme fram til regler som egner seg for praktisk bruk i nytte-kostnadsanalyser når skattesystemet ikke er optimalt.

Utvalgets tilråding tar utgangspunkt i at det kan være hensiktsmessig å dele opp offentlig produksjon i to hovedkategorier. For det første drives store deler av offentlig produksjon uten vesentlig konkurranse fra privat virksomhet. Dette gjelder produksjon av fellesgoder som f.eks. politi og forsvar, men også i stor grad private goder som f.eks. undervisning og helsevesen. Det tas som et gitt utgangspunkt for analysen at dette er produksjon som i hovedsak skal drives av det offentlige. Vi betegner dette offentlig enerettsproduksjon.

I tillegg produserer det offentlige private goder i konkurranse med privat virksomhet. Slik produksjon er ofte skilt ut i egne organisatoriske enheter utenfor statsforvaltningen (f.eks. Statkraft), men kan også utføres av et ordinært forvaltningsorgan (f.eks. Statens vegvesen). Slike virksomheter som er utsatt for konkurranse også i produktmarkedene, betegner vi konkurranseutsatt produksjon.

For offentlig enerettsproduksjon vil ikke de godene som produseres, i utgangspunktet fortrenge privat virksomhet. Det offentlige vil imidlertid konkurrere med private produsenter i innenlandske faktormarkeder, og det er derfor viktig å fastslå alternativkostnaden ved at ressurser inngår i offentlig produksjon.

Utvalget tilrår at kalkulasjonsprisene for offentlig enerettsproduksjon settes lik prisen ved grensen (eksklusiv toll) for varer som handles internasjonalt til en gitt pris. Dette er en forholdsvis uproblematisk tilråding. For varer som ikke handles internasjonalt, anbefaler utvalget å ta utgangspunkt i alternativverdien i privat produksjon, slik at varene verdsettes til produsentpris. Som omtalt ovenfor, innebærer dette at arbeidskraft verdsettes til brutto lønn (lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift). Utformingen av skatte- og avgiftssystemet gjør imidlertid at produsentprisene ikke er entydig gitt for vareinnsats, jf. over. Som en praktisk tilnærming i slike tilfeller, anbefaler utvalget å legge til grunn pris eksklusiv avgifter på vareinnsats som ikke er begrunnet med korreksjon for eksterne virkninger. Utvalget legger i den forbindelse vekt på at gjennomførte og foreslåtte endringer i skatte- og avgiftssystemet i de seneste årene synes å trekke i retning av økt vekt på effektivitet i samlet produksjon, bl.a. gjennom redusert omfang av investeringsavgift og utvidet område for merverdiavgift. De foreslåtte prisene kan derfor være en god tilnærming til de kalkulasjonsprisene som faktisk vil være optimale på noe lengre sikt.

Tilrådingen ovenfor innebærer f.eks. at biler som importeres til bruk i politiet skal verdsettes til pris eksklusiv importavgift. Dette følger av at prisen ved grensen (eksklusiv avgifter) er alternativkostnaden for landet ved å importere biler, mens importavgiften er en ren overføring internt i statsbudsjettet. Bruk av pris inklusiv importavgift vil ikke reflektere riktig alternativkostnad, og kan gjøre at et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt fremstår som ulønnsomt. Utvalget understreker at de reglene som tilrås bare er relevante for nytte-kostnadsanalyser, og ikke for hvorvidt utgiftene til f.eks. politibiler skal budsjetteres med eller uten importavgift.

For konkurranseutsatt produksjonvil hovedvirkningen av økt offentlig produksjon ofte være å fortrenge tilsvarende privat produksjon. Alternativkostnaden ved økt offentlig produksjon vil derfor være verdien av denne private produksjonen. Dette tilsier at offentlig produksjonsvirksomhet stilles overfor samme priser som konkurrerende privat produksjon både for vareinnsats og på output-siden. Stilt overfor slike priser vil offentlig produksjon fremstå som mer lønnsom enn privat produksjon hvis og bare hvis den offentlige produksjonen er mer kostnadseffektiv.

Tilrådingen ovenfor innebærer f.eks. at offentlig vareproduksjon skal benytte pris eksklusiv merverdiavgift for vareinnsats dersom konkurrerende privat virksomhet gjør det samme. Dette må imidlertid motsvares av at de offentlig produserte varene verdsettes eksklusiv merverdiavgift i lønnsomhetskalkylen, på samme måte som for konkurrerende privat virksomhet. Dersom vi ikke hadde trukket fra utgående avgift, ville offentlig produksjon fremstå som mer lønnsom enn privat virksomhet uten å være mer kostnadseffektiv. I tillegg kunne vi få en netto produksjonsøkning i sektoren dersom offentlig produksjon legger til grunn andre avgifter enn private. En slik produksjonsøkning kunne imidlertid i de fleste tilfeller ha vært realisert ved å endre avgiftssystemet for private produsenter, og vil normalt ikke være et argument for offentlig produksjon.

Utvalget antar at tilrådingene ovenfor som oftest kan praktiseres uten vesentlige problemer. I enkelte tilfeller kan det likevel være tvil om offentlig produksjon skal defineres som konkurranseutsatt eller ikke. Kalkulasjonsprisene må i slike situasjoner bygge på en vurdering av hva som er den reelle alternativkostnaden for de varene som inngår i det offentlige prosjektet. Utvalget vil samtidig peke på at en ved revisjoner av skatte- og avgiftssystemet bør vurdere om tollavgifter og avgifter som gir ineffektivitet i samlet produksjon, kan erstattes med andre skatter eller avgifter. I tillegg til å kunne gi direkte gevinster ved at skattesystemet blir mer effektivt, vil dette gjøre det enklere å beregne mer korrekte kalkulasjonspriser for offentlige prosjekter og reformer.

For eksterne virkninger peker utvalget på at en riktig behandling av lokale miljøvirkninger eller andre lokale, eksterne virkninger krever både gode anslag for betalingsvillighet og en konsistent behandling i kalkylen for å unngå dobbelttelling. Utvalget anbefaler likevel at prosjektanalytikeren bør prøve å korrigere for slike eksterne virkninger i prosjektkalkylen. Slike korreksjoner kan imidlertid være vanskeligere å gjennomføre når det gjelder globale miljøvirkninger. For globale miljøvirkninger vil den optimale miljøavgiften være avhengig av hvilke virkemidler myndighetene har til disposisjon i form av skatter og subsidier. Det synes lite realistisk at hver enkelt prosjektanalytiker skal ha tilgang til eller være i stand til å vurdere slik informasjon på en tilstrekkelig god måte. Utvalget anbefaler derfor at eventuelle miljøavgifter som skal håndtere globale miljøproblemer normalt tas for gitt, og at det ikke foretas ytterligere korreksjoner av prisene i en nytte-kostnadsanalyse.

I tilknytning til ufullkommen konkurranse peker utvalget på at det i de fleste nytte-kostnadsanalyser neppe vil være aktuelt å korrigere for mer enn partielle virkninger av monopolprising. Det kan være grunn til å peke på at også slike korreksjoner er forholdsvis krevende å gjennomføre. En riktig korreksjon vil i prinsippet kreve kjennskap både til konkurranseformen i markedet og til egenskaper ved etterspørselsforhold og kostnader i produksjonen. I mange nytte-kostnadsanalyser kan det trolig være en god tilnærming å ta utgangspunkt i den observerte markedsprisen, og ikke prøve å korrigere kalkulasjonsprisen for ufullkommen konkurranse.

I en del tilfeller kan staten gjennom deregulering eller andre konkurransepolitiske virkemidler bidra til å øke konkurransen og redusere velferdstapet i et marked med ufullkommen konkurranse. For å beregne gevinsten ved slike dereguleringer er det mulig å utføre nytte-kostnadsanalyser som beregner endringer i konsument- og produsentoverskudd i det aktuelle markedet.

I en situasjon med arbeidsledighetpeker utvalget på at selv om det i noen grad kan være aktuelt å benytte offentlige prosjekter eller reformer som en del av stabiliseringspolitikken, synes det lite realistisk å fange opp dette i kalkulasjonsprisene. Normalt vil en ekspansiv politikk bli fastsatt på sentralt nivå i en gitt konjunktursituasjon, og konsekvensene for optimale kalkulasjonspriser kan vanskelig fanges opp i desentraliserte beslutningsregler som det tar tid å endre. I en situasjon der en f.eks. øker budsjettrammen for arbeidsintensive prosjekter, synes det derfor mer realistisk å prioritere prosjekter etter lønnsomhet (med gjeldende kalkulasjonspriser), enn å prøve å endre lønnsomhetsberegningene for hvert enkelt prosjekt. Utvalget tilrår derfor at det som hovedregel ikke korrigeres for arbeidsledighet ved beregning av kalkulasjonslønn. I to hovedtilfeller kan det likevel vurderes å foreta slike korreksjoner:

For det første ved nytte-kostnadsanalyser av tiltak som er rettet mot langtidsledige, eller andre grupper som faller utenom det ordinære arbeidsmarkedet. For slike grupper vil alternativet ofte være fortsatt arbeidsledighet, slik at reservasjonslønnen er den reelle alternativkostnaden i en partiell analyse. Videre vil tiltak rettet mot langtidsledige e.l. ofte bidra til å øke det reelle arbeidstilbudet. Det er derfor heller ikke grunn til å anta at generelle likevektseffekter via lønnsdannelsen vil eliminere den sysselsettingseffekten som følger av tiltaket.

For det andre kan det være aktuelt å korrigere markedslønnen i prosjekter som er rettet mot avgrensede geografiske områder med særlig høy arbeidsledighet. Dette kan f.eks. gjelde områder der hjørnesteinsbedrifter blir nedlagt slik at det blir en stor reduksjon i sysselsettingen i løpet av kort tid. I slike tilfeller kan det være grunn til å anta både at alternativkostnaden er lavere enn markedslønnen på kort sikt, og at sysselsettingen kan økes uten å fortrenge privat virksomhet. Dersom en korrigerer markedslønnen i denne typen analyser, må det imidlertid legges stor vekt på å få fram eksplisitt hva som over tid vil være alternativet for dem som nå er arbeidsledige. Et viktig poeng i den forbindelse er at en stor del av de arbeidsledige på lengre sikt kan være mobile, og kan flytte til områder der alternativverdien av arbeidskraft er gitt ved markedslønnen.

I tilknytning til ringvirkninger peker utvalget på at alternativverdien av de ressursene som blir omallokert er avgjørende for om vi får noe bidrag til netto verdiskaping. Anta først at ringvirkningene finner sted i markeder der prisen på ulike ressurser reflekterer ressursenes alternativverdi. I slike tilfeller vil en omallokering av disse ressursene til andre markeder på marginen ikke øke netto verdiskaping, og det blir dermed ikke relevant å ta hensyn til eventuelle ringvirkninger. Skal vi ta hensyn til slike virkninger må vi dermed se på tilfeller der den samfunnsøkonomiske verdien av ressursene i liten grad er reflektert i markedspriser. Utvalget drøfter om pekuniære eksterne virkninger kan føre til at offentlige prosjekter har en verdi utover det vi måler i en tradisjonell nytte-kostnadsanalyse. Videre drøftes det kort om ulikevekt kan gi tilsvarende ringvirkninger.

Pekuniære eksterne virkninger i markeder med imperfekt konkurranse kan finne sted via markedene for sluttprodukter (markedskoblinger framover) eller via markedene for vareinnsats eller innsatsfaktorer (markedskoblinger bakover). Et eksempel på koblinger via markedene for sluttprodukter kan være at etablering av flere bedrifter fører til at forbrukerne i et område får større vareutvalg å velge i slik at flere forbrukere trekkes til området, og at eksisterende bedrifter derved får flere kjøpere og med det høyere lønnsomhet. Et eksempel på koblinger via markedene for innsatsvarer har vi om etablering av flere sluttprodusenter i et område der det er ufullkommen konkurranse mellom innsatsvareleverandørene, fører til et større marked for innsatsvarer, og med dette til etablering av flere innsatsvarebedrifter, og som følge av det til økt konkurranse og lavere priser på innsatsvarer. I begge eksemplene er de positive effektene knyttet til at det etableres flere bedrifter i et avgrenset geografisk område, og vi snakker i denne sammenheng ofte om etablering av næringsklynger. Dette reiser spørsmålet om myndighetene bør støtte etableringen av slike næringsklynger.

Problemet med etableringsstøtte eller andre tiltak for å støtte næringsklynger, er at en optimal politikk krever informasjon som myndighetene ofte ikke har eller kan skaffe seg. Dersom en baserer seg på slike tiltak, kan en derfor også legge seg åpen for manipulasjon fra grupper som har bedre informasjon, og som samtidig har egeninteresse av tiltakene. Dette informasjonsproblemet er bakgrunnen for at Bergo-utvalget (NOU 1996:17) tilrår å velge virkemidler som er mest mulig informasjonsrobuste.

Når myndighetene ikke har tilstrekkelig informasjon til å drive en selektiv næringspolitikk gjennom ulike former for næringsstøtte, kan det være nærliggende i stedet å satse på infrastrukturinvesteringer eller andre offentlige prosjekter for å støtte lønnsomme næringsklynger. Dette vil i tilfelle svare til at slike prosjekter via ringvirkninger i form av pekuniære eksternaliteter, har en større netto nåverdi enn det som fremkommer i en ordinær nytte-kostnadsanalyse. Problemet er imidlertid at myndighetene står overfor de samme informasjonsbegrensningene når de skal beregne lønnsomheten av slike investeringer, som når de skal fastsette optimale skatter og subsidier. Dersom informasjonsgrunnlaget ikke er tilstrekkelig til å fastsette skatter og subsidier som fanger opp pekuniære eksternaliteter, er det all mulig grunn til å anta at det samme problemet dukker opp når kalkyleprisene for et offentlig prosjekt skal justeres for slike virkninger. Det er i den forbindelse fare for at myndighetene, på samme måte som for skatter og subsidier, utsettes for manipulasjon fra bedre informerte pressgrupper dersom de prøver å fange opp antatte ringvirkninger i lønnsomhetsvurderingen av offentlige prosjekter. Utvalget anbefaler derfor at det normalt ikke korrigeres for ringvirkninger i en nytte-kostnadsanalyse.

I tilknytning til ulikevekt peker utvalget på at det kan være aktuelt å korrigere markedslønnen i offentlige prosjekter som er rettet mot områder med særlig høy arbeidsledighet, jf. omtalen ovenfor. I slike tilfeller er det mulig at det offentlige prosjektet også kan øke lønnsomheten i privat sektor. Dette kan i prinsippet beregnes ved å anslå hvilken aktivitet det offentlige prosjektet genererer i privat sektor, og så beregne lønnsomheten av disse prosjektene med en kalkulasjonslønn som er lavere enn markedslønnen. Som omtalt ovenfor er det imidlertid viktig med en kritisk vurdering av om alternativverdien av arbeidskraft og andre ressurser faktisk er lavere enn markedslønnen også på lang sikt. En ad-hoc-preget analyse kan også føre til at enkelte virkninger blir utelatt eller regnet med to ganger. Dette gjør at en analyse av ringvirkninger fortrinnsvis bør finne sted innenfor en modell som gir mulighet til å kontrollere at de ulike korreksjonene av markedsprisene blir gjort på en konsistent måte.

1.4.7 Kapittel 7 Prosjektfinansiering og samfunnsøkonomisk lønnsomhet

I kapittel 7 drøfter utvalget prosjektfinansiering og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det legges vekt på skattefinansiering, men kapitlet inneholder også en kort drøfting av brukerbetaling.

Skattefinansiering medfører et tap for konsumentene som er større enn skatteprovenyet. Det synes derfor rimelig at færre skattefinansierte prosjekter blir samfunnsøkonomisk lønnsomme når vi tar hensyn til slike finansieringskostnader. En slik antakelse om at marginalkostnaden ved skattefinansieringen er større enn én virker rimelig, men kan ikke uten videre fastslås på teoretisk grunnlag. Hovedgrunnen til dette er at både skatteøkningen og det offentlige godet som produseres, kan gi inntektsvirkninger som oppveier den negative vridningseffekten som følger av økt beskatning. I tillegg er det vanlig å måle skattekostnadene relativt til de markedsprisene offentlig sektor står overfor. Dette gjør at eventuelle forskjeller mellom markedspriser og kalkulasjonspriser vanligvis inngår i anslaget for marginalkostnaden ved skattefinansiering. Disse virkningene er samlet sett relativt kompliserte, men viser seg å ha stor betydning for tolkningen av resultatene fra ulike empiriske undersøkelser.

Utvalget drøfter ulike norske og utenlandske analyser av marginalkostnaden ved skattefinansiering. Det legges særlig vekt på undersøkelsene til Brendemoen og Vennemo (1993, 1996), Holmøy og Strøm (1997) og Håkonsen og Mathiesen (1997) 1. Resultatene fra disse undersøkelsene er til dels svært ulike. Brendemoen og Vennemo benytter en énperiodeversjon av MSG-modellen, mens Holmøy og Strøm benytter en dynamisk versjon av samme modell. For en proporsjonal økning i alle skatter beregner Brendemoen og Vennemo en marginalkostnad ved skattefinansiering på 1,67, mens tilsvarende tall hos Holmøy og Strøm er 0,80. Forskjellen i resultater skyldes ikke først og fremst ulikheter i selve modellen, men snarere hvordan individenes tilpasning i arbeidsmarkedet er formulert. Brendemoen og Vennemo har en større substitusjonsvirkning i arbeidstilbudet, mens inntektsvirkningen i arbeidstilbudet er større hos Holmøy og Strøm. Substitusjonsvirkningen bidrar til å øke marginalkostnaden ved skattefinansiering. Inntektsvirkningen bidrar imidlertid isolert sett til å redusere den beregnede marginalkostnaden når produksjon av det offentlige godet ikke innebærer noen form for tilbakeføring av inntekt til konsumentene.

Håkonsen og Mathiesen reproduserer resultatene til Holmøy og Strøm i en liten, generell likevektsmodell. De argumenterer for at de beregnede resultatene bør reskaleres slik at det tas utgangspunkt i en marginalkostnad ved skattefinansiering som er lik én ved lump-sum finansiering. Videre viser Håkonsen og Mathiesen hvor følsomme resultatene er for ulike forutsetninger om tilpasningen i arbeidsmarkedet. Håkonsen og Mathiesen argumenterer for parametervalg som innebærer en (korrigert) marginalkostnad ved skattefinansiering på om lag 1,7.

Utvalget ser det som hensiktsmessig at skattekostnaden beregnes relativt til kalkulasjonsprisene. Utvalget viser videre til at det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan arbeidstilbudet skal spesifiseres, og at det derfor bør arbeides videre med dette spørsmålet. Samtidig vil det imidlertid være behov for et tallanslag på marginalkostnaden ved skattefinansiering før ytterligere forskningsresultater foreligger, bl.a. når en skal vurdere ulike former for brukerbetaling opp mot skattefinansiering. Utvalget benytter samme prinsipp som ellers i rapporten, og legger til grunn et relativt forsiktig anslag basert på de ulike empiriske undersøkelsene som foreligger. Utvalget tilrår på usikkert grunnlag at marginalkostnaden ved skattefinansiering inntil videre settes lik 1,2. Med den fremgangsmåten utvalget anbefaler er det videre en fordel å ta utgangspunkt i en skattekostnad på 0,2 ( = 1,2-1), jf. omtale nedenfor. Dette kan vi noe upresist betegne merkostnaden ved å benytte vridende beskatning i forhold til lump-sum beskatning.

For å regne ut kostnaden ved å produsere et skattefinansiert gode foreslår utvalget først å verdsette de direkte kostnadene for prosjektet til kalkulasjonspriser (produsentpriser), jf. omtalen i punkt 1.4.6. Deretter beregnes finansieringsbehovet for offentlig sektor. Dette finansieringsbehovet vil bestå av de betalbare kostnadene for prosjektet målt med kalkulasjonspriser. I tillegg må vi imidlertid ta hensyn til hvordan økt tilbud av det offentlige godet påvirker skatteinntektene. Det samlede finansieringsbehovet er lik summen av de betalbare kostnadene for prosjektet og provenyvirkningene via økt tilbud av det offentlige godet. Dette finansieringsbehovet multipliseres med skattekostnaden på 0,2 for å finne den realøkonomiske finansieringskostnaden for prosjektet. Den samlede kostnaden for prosjektet blir lik summen av de direkte kostnadene og den realøkonomiske finansieringskostnaden. Denne fremgangsmåten er illustrert i boks 7.2.

Det kan ofte være vanskelig å anslå presist hvordan det offentlige godet påvirker skatteinntektene. For en del goder kan en forutsette at virkningen er liten, og at en derfor bør se bort fra den. Dette er imidlertid en lite rimelig forutsetning for offentlig produksjon som f.eks. barnehager eller veger, der en viktig hensikt nettopp er å øke arbeidstilbudet eller å redusere transportkostnadene. For slike goder kan verdsettingen av prosjektet på nyttesiden gi informasjon som kan benyttes for å anslå en tilnærmet virkning på offentlige inntekter. Et vegprosjekt kan f.eks. redusere den tiden som benyttes til reiser i arbeid. Denne tidsinnsparingen verdsettes normalt til lønn inklusiv skatt og arbeidsgiveravgift, og fører til en tilsvarende økning i verdiskapingen i bedriftene. Det offentliges andel av denne verdiskapingen kan grovt tilnærmes med skatteinntektenes andel av samlet verdiskaping. Utvalget anbefaler at en som hovedregel antar at 45 pst. av økt verdiskaping tilfaller offentlig sektor i form av økte skatteinntekter.

Utvalget drøfter også brukerbetaling med bompengefinansiering eller andre former for vegprising som eksempel. Når vegen har ledig kapasitet, vil den optimale prisen på vegen være lik null dersom vi ser bort fra finansieringsbehovet. Bruk av bompenger i en slik situasjon vil gi et velferdstap som følge av avvisningseffekten. Dette velferdstapet med tillegg av innkrevingskostnader kan sammenliknes med velferdstapet ved å benytte vridende beskatning for å finansiere vegen, og for hvert prosjekt bør en derfor vurdere hvilken finansieringsform som gir lavest samfunnsøkonomiske kostnader.

Utvalget peker avslutningsvis på at det i tilfellet med køkostnader er optimalt å benytte vegprising for å fordele den knappe vegkapasiteten dersom innkrevingskostnadene ikke er for høye. Dette er et eksempel på at vi alltid bør bruke skatter som forbedrer ressursallokeringen før vridende skatter tas i bruk. Dersom det er nødvendig med ytterligere inntekter for å finansiere en investering, må det foretas en tilsvarende avveining mellom økte bompenger og bruk av vridende beskatning som i tilfellet uten køkostnader. Det er videre grunn til å merke seg at bruk av bompenger for å fordele den knappe vegkapasiteten isolert sett reduserer behovet for å investere i større vegkapasitet. En samfunnsøkonomisk analyse av et vegprosjekt i et område med køproblemer bør derfor ta utgangspunkt i situasjonen med optimal vegprising, i stedet for å legge til grunn at kapasitetsproblemet i sin helhet må løses ved økt vegutbygging.

1.4.8 Kapittel 8 Diskonteringsrenten

I kapittel 8 drøfter utvalget diskonteringsrenten. I nytte-kostnadsanalyser vil vi vanligvis måle nytte og kostnader med kroner som enhet. I økonomisk terminologi sier vi at kroner er den numeraire-varen vi benytter i analysen, og diskonteringsrenten blir dermed den relative endringen i prisen på numeraire-varen. En slik tolkning gjør at vi kan kople spørsmålet om den korrekte diskonteringsrenten til teorien om kalkulasjonspriser.

For Norge med et liberalisert valutamarked uten restriksjoner på kapitalbevegelser ut og inn av landet, kan det synes mest relevant å ta utgangspunkt i situasjonen for en liten, åpen økonomi. Dersom vi legger til grunn at kapitalmarkedet er i likevekt, vil det innenlandske rentenivået være gitt utenfra. Det vil i så fall bety at selv om det offentlige finansierer sine prosjekter ved opplåning innenlands, vil ikke dette påvirke det innenlandske rentenivået, og følgelig vil heller ikke privat sparing og private investeringer bli påvirket. Når rentenivået ikke påvirkes, betyr dette at den utenlandske realrenten blir avkastningskravet for offentlige investeringer. Det samme gjelder dersom det offentlige finansierer sine investeringer ved direkte opplåning (reduserte finansplasseringer) i utlandet, så lenge landets opplåning ikke påvirker den internasjonale markedsrenten (»liten, åpen økonomi» antakelsen). I en slik situasjon vil renten ute (som er lik renten før skatt hjemme) være korrekt diskonteringsrente. Forutsetningen om utjevning av realrenter mellom land (realrenteparitet) er neppe holdbar til enhver tid, men kan på lang sikt være en brukbar tilnærming til faktiske forhold.

Utvalget legger stor vekt på effektivitet i produksjonen og konkurransenøytralitet i forhold til privat sektor. Samtidig anser utvalget at antakelsen om en gitt realrente fra utlandet kan være en god tilnærming til faktiske forhold. Utvalget tilrår derfor at diskonteringsrenten for offentlig sektor bør ta utgangspunkt i markedsrenten utenlands. Med likevekt i kapitalmarkedet vil denne renten være reflektert i renten på statsobligasjoner.

I april 1997 er den effektive renten på norske 10-års obligasjoner 6,2 pst pr. år 2. Den tilsvarende effektive ECU-renten er på 6,5 pst. pr. år, mens den effektive DEM-renten er på 6,0 pst pr. år. Med en forventet fremtidig inflasjonsrate på om lag 2 pst. pr. år, kan dette tilsi en langsiktig realrente på om lag 4 pst. pr. år. Risikoen knyttet til fremtidig inflasjon kan videre trekke i retning av at den risikofrie, langsiktige realrenten bør settes noe lavere enn dette.

Utvalget tilrår at statens risikofrie diskonteringsrente for tiden settes til 3,5 pst. pr. årreelt. Anslaget er noe skjønnsmessig, og en kunne tenke seg å gjennomføre en mer omfattende empirisk analyse der en eksplisitt behandlet sammenhengen mellom observerte markedsrenter og risikofri realrente. Utvalget understreker videre at anslaget for den risikofrie realrenten må oppdateres over tid for å fange opp endringer i rentenivået, og dermed alternativkostnaden ved å binde realressurser i offentlige investeringsprosjekter.

Utvalget legger til grunn at oppdatering av diskonteringsrenten bør skje sentralt, f.eks. i form av at Finansdepartementet fastsetter hvilken diskonteringsrente som skal benyttes i offentlige investeringsprosjekter. Dette skyldes at de markedsrentene vi observerer inneholder både en inflasjonskomponent og et eventuelt tillegg for risiko. Desentraliserte valg av risikofrie realrenter ville dermed trolig føre til ulike diskonteringsrenter for ulike offentlige virksomheter pga. problemene med å håndtere risiko og inflasjon korrekt, noe som igjen ville gi ineffektivitet i investeringene innenfor offentlig sektor.

Utvalget drøfter om det bør benyttes en egen diskonteringsrente for prosjekter med svært langsiktige virkninger som påvirker flere generasjoner. Et argument mot å bruke en lavere diskonteringsrente for langsiktige prosjekter er imidlertid at dette vil skape ineffektivitet ved at marginalavkastningen på marginalt lønnsomme prosjekter vil være høyere for kortsiktige enn for langsiktige. Bruk av ulike diskonteringsrenter vil dermed føre til at den samlede verdiskapingen i økonomien blir lavere enn den ville vært dersom alle prosjekter hadde stått overfor samme avkastningskrav. Spørsmålet blir dermed om fordelingsmessige hensyn mellom ulike generasjoner begrunner en slik ineffektivitet. Utvalget tilrår at inntektsoverføring mellom generasjoner gjennomføres ved at myndighetene tilpasser sin finansielle sparing, og ikke gjennom valg av prosjekter. Utvalget tilrår derfor at det ikke fastsettes noen egen diskonteringsrente for svært langsiktige prosjekter. Samtidig peker utvalget på enkelte forhold som gjør at miljøprosjekter eller andre langsiktige prosjekter likevel kan være lønnsomme:

For det første finnes det en rekke miljøgoder der det neppe er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i betalingsvillighet målt i penger. Det kan f.eks. være vanskelig å måle betalingsvilligheten for å opprettholde biologisk mangfold på en god måte. I slike situasjoner er det trolig bedre å fastsette eksplisitte krav til minstestandard, og deretter utføre en kostnadseffektivitetsanalyse gitt disse kravene. Slike krav til minstestandard vil kunne utformes slik at de også ivaretar hensynet til fremtidige generasjoner.

For de miljøgodene der vi aksepterer bruk av betalingsvillighet i en nytte-kostnadsanalyse, er det videre viktig med en korrekt behandling av relative priser i kalkylen. Dersom senere generasjoner blir rikere enn oss, vil den relative prisen på miljøgoder tendere til å gå opp. Dette følger av at miljøgoder i de fleste tilfeller trolig har høy inntektselastisitet, samtidig som tilbudet vanskelig kan økes. I tillegg vil eventuell økt knapphet på miljøgoder føre til at den relative prisen på disse godene går opp. En slik økning i relativ pris bør håndteres gjennom de kalkulasjonsprisene for miljøgoder som benyttes i nytte-kostnadsanalysen, og ikke gjennom en lavere diskonteringsrente. Høyere verdsetting av miljøgoder i senere perioder vil imidlertid motvirke effekten av diskonteringsrenten.

Til slutt understreker utvalget at bruk av eksisterende markedsrente som diskonteringsrente på samme måte som for andre kalkulasjonspriser bare er korrekt for små prosjekter. Dersom vi f.eks. betrakter utslipp av klimagasser som kan påføre ettertiden svært omfattende kostnader, vil ikke de markedsprisene vi observerer i dag nødvendigvis gi tilstrekkelig informasjon til å fastsette kalkulasjonspriser for hele prosjektperioden. I en slik situasjon vil det ofte være hensiktsmessig å definere minstestandarder for miljøkvalitet, spesielt dersom økt tilgang på realkapital vanskelig kan kompensere for redusert tilgjengelighet av natur- og miljøressurser. Slike standarder vil fungere som skranker for økonomisk aktivitet, og vil dermed via ulike former for miljøavgifter bestemme de kalkulasjonsprisene som inngår i samfunnsøkonomiske lønnsomhetskalkyler.

1.4.9 Kapittel 9 Behandling av risiko

I kapittel 9 drøfter utvalget hvordan risiko bør behandles i nytte-kostnadsanalyser. Hovedkonklusjonen er at det offentlige i prinsippet bør ta hensyn til risiko på tilsvarende måte som en privat investor.

Risikoen i et bestemt prosjekt vil være knyttet til sannsynligheten for avvik fra forventet resultat. Dette innebærer at det er nødvendig å kartlegge prosjektets forventede nytte- og kostnadsstrømmer. Scenario- og følsomhetsanalyser vil kunne være viktige hjelpemidler i forbindelse med en slik kartlegging.

Hvorvidt et prosjekt er risikabelt eller ikke, avhenger av i hvilken grad avkastningen i prosjektet samvarierer med avkastningen i nasjonalformuen (nasjonalinntekten) som antas å omfatte alt som skaper fremtidige konsummuligheter. Utvalget argumenterer for at en bør ta utgangspunkt i informasjon fra aksjemarkedet for å prissette samfunnsøkonomisk relevant risiko. Hovedargumentet for denne metoden er at den baserer seg på informasjon fra det mest komplette risikomarkedet vi har, og at den er betydelig mindre komplisert enn alternative metoder hvor en ikke i samme grad kan basere seg på observert adferd.

I hvilken grad lønnsomheten i et prosjekt skal korrigeres for risiko, vil i prinsippet variere fra prosjekt til prosjekt. Etter utvalgets vurdering vil det imidlertid være lite hensiktsmessig at prosjektanalytikeren tar stilling til risikoen i alle enkeltprosjekter. Det foreslås derfor at en for prosjekter hvor forventet prosjektkostnad er lavere enn 400 mill. kroner tar utgangspunkt i såkalte risikoklasser som reflekterer risikoen ved et «gjennomsnittsprosjekt» av denne typen, mens det for større prosjekter bør gjennomføres en eksplisitt vurdering av risikoen. Et unntak fra denne regelen er prosjekter hvor det antas å være betydelig innslag av såkalt milepælsrisiko. Betegnelsen milepælsrisiko brukes om risiko som kan sies å være direkte knyttet til en bestemt hendelse eller størrelse. Så snart usikkerheten knyttet til denne hendelsen er avklart, vil store deler av risikoen i prosjektet være oppløst. For denne typen prosjekter mener utvalget at det alltid bør foretas en eksplisitt vurdering av risikoen, både før og etter det tidspunktet milepælsrisikoen forventes å være oppløst. Det kan også være hensiktsmessig å foreta en eksplisitt risikovurdering i andre tilfeller der det ikke er rimelig å forutsette en konstant, risikojustert diskonteringsrente, jf. bl.a. nærmere omtale i punkt 9.5.3.

Det vil etter utvalgets vurdering være en rimelig antagelse at alle offentlige prosjekter til en viss grad kan antas å være eksponert for risiko. Etterspørselen etter offentlige tjenester vil på lang sikt måtte antas å være følsom overfor endringer i befolkningens inntektsnivå. De fleste prosjekter vil derfor i større eller mindre grad være risikable, og det vil være vanskelig å finne et helt risikofritt offentlig prosjekt.

Når det ikke foretas eksplisitte vurderinger av risiko for hvert enkelt prosjekt, forslår utvalget å skille mellom tre typer offentlige prosjekter. Den første gruppen omfatter prosjekter hvor lønnsomheten i prosjektet antas å være omtrent like utsatt for risiko som et gjennomsnittlig prosjekt finansiert i aksjemarkedet. Dette innebærer at risikojusteringen av prosjektet bør ta utgangspunkt i risikopremien som observeres i markedet. På grunnlag av markedsdata argumenterer utvalget for en risikopremie på 4,5 pst. Dersom en velger å benytte sikkerhetsekvivalenter, jf. omtale i kapittel 9, innebærer dette at forventet prosjektoverskudd i første periode multipliseres med 0,96, og at dette beløpet diskonteres med en risikofri rente. Et eksempel på prosjekter som antas å falle inn i denne kategorien, er investeringer i infrastruktur. Når det gjelder risikojustering for senere perioder, anbefaler utvalget at en som utgangspunkt antar eksponensielt voksende risiko. Dette innebærer at sikkerhetsekvivalentene antas å synke jevnt over hele prosjektets levetid.

Den andre gruppen omfatter prosjekter der det kan påvises at nyttesiden av prosjektet først og fremst avhenger av utviklingen i demografiske variable som f.eks. utviklingen i folketall. Dette vil bl.a. være tilfellet for de fleste investeringer i helse, aldershjem og grunnskoler. Verken antall eldre eller antall barn i skolepliktig alder kan forventes å variere mye med utviklingen i internasjonale konjunkturer, men nivået de krever på denne tjenesten må antas å variere noe. Prosjektene antas imidlertid å være betydelig mindre risikable enn et gjennomsnittlig prosjekt finansiert i aksjemarkedet. Utvalget foreslår at denne typen prosjekter klassifiseres som mindre risikable prosjekter, og foreslår som en forenklende regel en risikopremie på 1 pst. Dette innebærer at den forventede netto nyttestrømmen fra prosjektet neddiskonteres med en risikofri rente pluss et tillegg på 1 pst., til sammen 4,5 pst. Dersom en i stedet velger å benytte såkalte sikkerhetsekvivalenter, innebærer dette at forventet prosjektoverskudd i første periode multipliseres med en faktor på 0,99. For risikojustering i senere perioder anbefaler utvalget at en også for denne typen prosjekter legger til grunn eksponensielt voksende risiko.

Det offentlige er engasjert i en rekke typer forretningsdrift. En del av denne forretningsdriften drives i direkte konkurranse med private aktører. Utvalget anbefaler at risikojusteringen av denne tredje typen prosjekter tar utgangspunkt i hvordan risikoen prises i sammenliknbare private virksomheter. Også for denne typen prosjekter bør hovedregelen være at risikoen antas å vokse eksponensielt.

Utvalget peker på at en positiv risikojustert nåverdi ikke er tilstrekkelig til at prosjektet bør gjennomføres straks dersom den aktuelle investeringen er irreversibel eller ikke kan gjenvinnes uten store kostnader, og det er mulig å omforme eller utsette prosjektet i påvente av ny informasjon. Utover positiv risikojustert nåverdi oppstår det i slike tilfeller en alternativkostnad som er verdien av å vente fremfor å gjennomføre prosjektet med en gang. Denne alternativkostnaden betegnes gjerne tapt opsjonsverdi, og vil være gitt som differansen mellom nåverdien av å iverksette prosjektet straks og nåverdien av å gjennomføre prosjektet når den nye informasjonen foreligger. Dette innebærer at en bør ha en kritisk holdning til når det er lønnsomt å gjennomføre et prosjekt.

1.4.10 Kapittel 10 Verdsetting av miljøgoder

I kapittel 10 drøfter utvalget verdsetting av miljøgoder i nytte-kostnadsanalyser. I drøftingen legges det særlig vekt på ulike metoder for verdsetting av miljøgoder. Det skilles mellom metoder basert på markedspriser og metoder basert på undersøkelser av betalingsvillighet (betinget verdsetting).

Dersom en ønsker å anslå konsumentenes samlede betalingsvillighet for miljøgoder, er det bare betinget verdsetting som kan anvendes i nær sagt alle typer tilfeller. Ingen markedsbaserte metoder kan måle verdier som ikke er knyttet til bruk av godet (ikke-bruksverdier). Reisekostnadsmetoden bygger på at det kan være mulig å anslå en etterspørselsfunksjon for rekreasjonstjenestene fra et område dersom bruken av området varierer med reisekostnadene for å nå det. Metoden kan brukes til å anslå bruksverdier når en må reise til miljøgodet for å kunne bruke det. Hedoniske metoder utnytter det forhold at en del goder eller innsatsfaktorer som omsettes i et marked er heterogene; de enkelte enhetene av godet har litt ulike egenskaper. To bolighus kan for eksempel være ulike når det gjelder antall rom, utsikt, og miljøbelastninger i nærmiljøet. Ved å sammenlikne de prisene bolighus med ulike egenskaper omsettes for, kan en finne anslag for markedets vurdering av disse egenskapene. På liknende måte har hedoniske metoder vært brukt til å anslå hvor mye høyere lønn arbeidere krever for å påta seg miljøbelastet eller risikabelt arbeid. Hedoniske metoder har vært lite brukt i Norge, men det finnes et stort antall studier fra andre land, særlig USA. Metodene kan også bare brukes under bestemte betingelser. Dose-respons-metoder kombinert med markedspriser kan måle de eksterne virkningene som forurensende utslipp e.l. har på markedsbaserte aktiviteter (f.eks. produksjonstap pga. økt sykefravær), men vil ikke kunne måle velferdstap som ikke verdsettes av markedet (f.eks. smerter ved sykdom).

Betinget verdsetting er imidlertid en kontroversiell metode. Dette gjelder spesielt i tilknytning til miljøgoder som f.eks. bevaring av truede dyrearter, der det synes lite trolig at respondentene har erfaring i å uttrykke verdien i kroner. Videre er det svært tids- og kostnadskrevende å utføre gode undersøkelser med denne metoden. Svarene som gis i slike undersøkelser kan dessuten variere betydelig når betingelsene svarene er gitt under endres litt, og det kan derfor ofte være faglig tvilsomt å bruke verdier fra slike studier i en annen sammenheng enn den opprinnelige. Selv om en aksepterer metoden, vil det derfor i mange sammenhenger kunne være vanskelig å innhente slike data av kostnadsmessige grunner.

Verdsetting ved hjelp av ekspertpaneler eller basert på utledning av politiske beslutninger er metoder som ikke måler konsumentenes egne preferanser. Dette er til en viss grad i strid med det teoretiske grunnlaget for nytte-kostnadsanalyser. Bruk av ekspertpaneler kan imidlertid være en velegnet metode for å kartlegge og beskrive konsekvensene av ulike tiltak.

I enkelte tilfeller vil ulike metoder kunne utfylle hverandre snarere enn å være gjensidig utelukkende. Dette vil f.eks. kunne gjelde verdsetting av lokale støyplager, der både hedoniske metoder og betinget verdsetting vil kunne brukes. Utvalget vil derfor ikke gi noen entydig anbefaling om hvilke metoder som bør benyttes. De mange uavklarte metodespørsmålene knyttet til betinget verdsetting gjør likevel at utvalget anbefaler i størst mulig grad å utnytte den informasjonen som ligger i observert atferd. Dersom det alternativt eller i tillegg til markedsbaserte metoder benyttes betinget verdsetting, må det stilles særlig høye metodekrav til undersøkelsen. Slike krav drøftes nærmere i kapitlet.

Spørsmålet om metodevalg er nært knyttet til hvilke miljøgoder som skal verdsettes i kroner i en nytte-kostnadsanalyse. Utvalget mener at verdsettingen bør begrenses til områder der aktørene direkte eller indirekte kan antas å ha noe erfaring med å verdsette det aktuelle miljøgodet i økonomiske størrelser. Dette gjør at utvalget generelt er tvilende til nytten av å måle betalingsvilligheten for å redde truede dyrearter eller løse globale miljøproblemer. Lokale miljøulemper som f.eks. støy- eller støvplager bør imidlertid være mer velegnede for verdsetting i en nytte-kostnadsanalyse. Det samme gjelder til dels for rekreasjonsområder eller annen arealbruk, f.eks. i forbindelse med at en vurderer å benytte slike områder til utbygging av boliger eller næringsvirksomhet. En slik avgrensing av når det er hensiktsmessig med nytte-kostnadsanalyser av miljøgoder, gjør også at delvis uavklarte metodespørsmål knyttet til ikke-bruksverdier og altruisme ofte vil ha mer begrenset betydning.

For miljøtiltak der nyttesiden ikke verdsettes i kroner, vil det ofte være hensiktsmessig å gjennomføre kostnadseffektivitetsanalyser: Gitt at utslipp av klorfluorkarboner skal reduseres med x prosent for å redde ozonlaget, må de tiltakene som er nødvendige for å oppnå dette målet, utformes så kostnadseffektivt som mulig. Vurderingen av slike tiltak vil gjerne være nær knyttet til utforming av optimale miljøavgifter. For en nærmere drøfting av slike avgifter viser vi til rapporten fra Grønn skattekommisjon (NOU 1996:9).

Dersom en har bestemt at det kan være hensiktsmessig å verdsette et miljøtiltak i kroner, gjenstår likevel spørsmålet om hva som skal inkluderes i verdsettingen. Et alternativ er å inkludere samlet betalingsvillighet for tiltaket i nytte-kostnadsanalysen. I så fall må en i enkelte tilfeller akseptere de problemene som knytter seg til betinget verdsetting. Et annet alternativ er å avgrense verdsettingen til kun å omfatte noen av prosjektets miljøvirkninger. I slike tilfeller må det være et minimumskrav at det er et klart og lett forståelig skille mellom hva som er verdsatt i kroner og hva som kun er beskrevet verbalt eller tallfestet i fysiske størrelser. For de miljøforholdene som er tallfestet i kroner eller fysiske størrelser, må det videre komme klart fram av analysen hvilke metoder som er benyttet, og hvilken usikkerhet som er knyttet til de ulike tallstørrelsene.

1.4.11 Kapittel 11 Verdsetting av tid

I kapittel 11 drøfter utvalget verdsetting av tid i nytte-kostnadsanalyser. Verdsetting av tid har lange tradisjoner i faglitteraturen og inngår som den viktigste nyttekomponenten ved beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet for samferdselsprosjekter. I de fleste land anvender man slike analyser som et hjelpemiddel i prioriteringen mellom prosjekter. Tidsverdier anvendes også innenfor andre typer analyser. Et eksempel er å finne ut hva det koster å innføre nye lover og regler hvor man belaster bedriftene med tidskostnader. Et annet er hvordan en bedriftsøkonomisk lønnsom rasjonalisering eller sentralisering kan påføre kundene tidskostnader (eller køkostnader) som ikke trekkes med i analysen (i mange sammenhenger fordi manglende konkurranse medfører at tidskostnadene ikke har stor avvisningseffekt).

Den generelle regelen fra alle slike verdsettingsanalyser er at alternativverdiprinsippet legges til grunn. Dersom det er arbeidstid som er den alternative anvendelsen, og det er arbeidsgiveren som dekker endret tidsbruk, så er det lønn inklusiv alle sosiale kostnader som skal legges til grunn. Tidsgevinsten (eller tapet) verdsettes da som produksjonsgevinsten eller verdien av grenseproduktet i bedriften. Teorien tilsier at arbeidsgiverne vil utvide sin bruk av arbeidskraft til det punktet hvor den ekstra verdiskapingen fra den siste arbeidskraftinnsatsen (grenseproduktet) er lik merkostnadene ved innsatsen (brutto lønnskostnader). Dersom det er fritiden som skal verdsettes, antar vi også fra teorien at man på marginen avveier fritidsbruken mot økt arbeidsinnsats, og da er alternativverdien lønn fratrukket marginalskatt. Dette forutsetter at den enkelte har fleksibilitet til å fastsette sin egen arbeidsinnsats.

Ved beregning av tidskostnader er det i noen sammenhenger uproblematisk å fastslå om det er fritid eller arbeidstid som blir fortrengt. I andre sammenhenger er dette skillet mer problematisk. Reiser i arbeid vil ofte gå inn i fritiden uten at arbeidsgiver belastes for tid utover ordinær arbeidstid. Reiser i arbeid kan også i noen yrker kombineres med at man faktisk utfører arbeid under reisen. Både teoretiske og empiriske analyser bekrefter at verdsetting av reiser i arbeid både angår den enkelte reisende og hans arbeidsgiver. En slik tilnærming fører generelt til at tidskostnadene blir noe lavere enn arbeidsgivers brutto lønn.

Disse klassiske metodene for verdsetting av tidskostnader er blitt utfordret de senere år av metoder som direkte prøver å måle betalingsvilligheten i transportmarkedet for endring i reisetid. Disse analysene kan deles i to hovedgrupper: Revealed Preference-analyser (RP) tar utgangspunkt i faktisk reisemiddelvalg og regner implisitte tidskostnader ut fra de valg man faktisk gjør. Stated Preference-analyser (SP) tar utgangspunkt i en hypotetisk situasjon og prøver gjennom ulike intervjuteknikker å konstruere en «laboratoriesituasjon» hvor man får intervjuobjektene til å avdekke sine preferanser. Disse preferansene gir grunnlag for å verdsette reisetid for ulike grupper med ulike transportmidler i ulike situasjoner.

Det er særlig SP-analyser som har vært under utvikling de senere år, og det har fremkommet et betydelig empirisk materiale. Hovedperspektivet i disse analysene står i kontrast til de enklere analysene som er omtalt ovenfor. Det legges bl.a. vekt på at det er ulike grader av offer og ubehag i ulike situasjoner som gjør det nødvendig å skille mellom kvalitet på reisen, ventetid, gangtid, tid i transportmiddel, lange/korte reiser og reiser med ulike transportmidler. Intervjumetoden har sin styrke i at man i detalj kan trekke med ulike bakgrunnsvariable som angår grader av offer, og finne tidsverdier som et sammensatt begrep med forskjellige egenskaper i forskjellige situasjoner. Kritikken mot slike analyser er mye de samme som for tilsvarende analyser innenfor miljøøkonomi, jf. omtale i kapittel 10: Kan man stole på svar som trekkes ut av mer hypotetiske valgsituasjoner, og kan man sikre at budsjettskranken faktisk påvirker valgene?

Det er gjennomført færre RP-analyser, først og fremst fordi slike analyser stiller store krav til data, og fordi det finnes så få situasjoner som er velegnet for å gjennomføre analyser som kan ha mer generell gyldighet.

Kjørekostnadshåndboka som man anvender i Vegdirektoratet som grunnlag for å lage nytte-kostnadsanalyser, har fram til nå lagt et enkelt alternativkostnadsprinsipp til grunn (med noen tillempninger). I den siste revisjonen har man kombinert norske og utenlandske SP- og RP-analyser for å fastsette gjennomsnittsverdier på reiser i fritid og til og fra arbeid. For reiser i arbeid har man fortsatt lagt til grunn at alternativkostnaden gjenspeiles i gjennomsnittlig brutto industriarbeiderlønn. Reiser i arbeid verdsettes til 146 kroner pr. time, til/fra arbeid til 46 kroner pr. time og fritidsreiser til 31 kroner pr. time.

Utvalget vil tilrå at man i størst mulig grad legger et enkelt alternativkostnadsprinsipp til grunn for verdsetting av tid. Dette innebærer bl.a. at man for reiser i arbeid bør ta utgangspunkt i brutto lønnskostnader som tidsverdi, selv om det kan være faglige grunner for en mer nyansert tilnærming. Man bør imidlertid ha god empirisk kunnskap for å velge en annen tidsverdi i dette tilfellet. Derimot kan det være relevant å benytte de faktiske gjennomsnittlige lønnskostnadene i hver analyse. Dette kan f.eks. ha stor betydning for analyser av flyplassers lønnsomhet.

På samme måten som for miljøanalyser ser utvalget verdien av at man gjennomfører betalingsvillighetsanalyser for ulike reiser. Dette gjør at vi vinner ny innsikt i hvordan konsumenter og bedrifter faktisk verdsetter tid. Utvalget uttrykker imidlertid en viss skepsis til å legge for stor vekt på hypotetiske metoder. Faglig bør SP-analyser i større grad suppleres med RP-analyser for å lære mer om faktisk markedsadferd. Utvalget vil ikke tilrå at man gjennomfører SP-analyser som en standard i tilknytning til alle nye prosjekter. Ved store prosjekter kan slike analyser likevel gi nyttig korrigerende informasjon om den enkle alternativkostnadsmetoden. Utvalget mener videre at en bør etablere tidsverdier med retningslinjer for analyser som en enkel mal hvor man i minst mulig grad åpner for «taktisk» valg av tidsverdier. I den typen retningslinjer som Vegdirektoratet arbeider med, bør det etableres et best mulig faglig grunnlag for robuste valg av de «få» gjennomsnittsverdiene som inngår. En bør utvikle tilsvarende retningslinjer for andre sektorer hvor tidsverdier står sentralt.

1.4.12 Kapittel 12 Verdsetting av endret risiko for liv og helse

I kapittel 12 drøfter utvalget verdsetting av endret risiko for liv og helse. Utvalget peker på at det ikke er uproblematisk å komme med anbefalinger om hvordan verdsetting av endret risiko for liv og helse bør inngå i en nytte-kostnadsanalyse. En årsak til dette er at det faglige grunnlaget på mange måter er uavklart, spesielt når det gjelder empiriske anvendelser. Enda viktigere er det imidlertid at beslutninger knyttet til liv og helse i mange tilfeller vil innebære etiske avveininger som ikke nødvendigvis belyses på noen god måte ved hjelp av økonomisk teori. Utvalget finner likevel grunnlag for å komme med en del anbefalinger om verdsetting av endret risiko for liv og helse.

Utvalget mener at kostnadseffektivitetsanalyser ofte kan være hensiktsmessige for å vurdere endret ulykkesrisiko. Dersom en i tillegg velger å gjennomføre en fullstendig nytte-kostnadsanalyse, mener utvalget at betalingsvillighet for risikoendringer bør inngå på nyttesiden i analysen. Utvalget vil likevel tilrå at slik verdsetting begrenses til situasjoner der et stort antall individer står overfor små risiki for et uheldig utfall.

I de tilfellene der det ikke gjøres egne analyser av betalingsvillighet, tilrår utvalget på grunnlag av litteraturstudien til Elvik (1993) at det tas utgangspunkt i et anslag på 10 mill. kroner (1991-kroner) pr. statistisk liv, jf. omtale av dette begrepet i kapittel 12 3. Utvalget vil imidlertid ikke tilrå at det gjøres separate tillegg for betalingsvilligheten for andres liv (altruisme) eller endring i individets produksjonsevne som ikke inngår i betalingsvilligheten. Dette skyldes at det teoretiske grunnlaget for slike tillegg virker uklart, og at utvalget i slike tvilstilfeller generelt vil legge til grunn forsiktige anslag.

I enkelte tilfeller kan det argumenteres for at et statistisk liv bør gis en annen verdi enn 10 mill. kroner, selv om det ikke foreligger egne analyser av betalingsvillighet. Bakgrunnen for dette er ofte vurdering av antall gjenstående leveår eller hvorvidt de berørte selv oppsøker risikoen, og ikke nødvendigvis at selve betalingsvilligheten er større enn i gjennomsnittstilfellet. Et eksempel kan være sikkerhetstiltak på skoleveger. Her kan det være grunn til å anta at mange mer eller mindre eksplisitt vil ønske å benytte en høyere verdi enn 10 mill. kroner for hvert statistisk liv, bl.a. fordi hvert liv som reddes representerer mange gjenstående leveår. På den annen side er det trolig at den gjennomsnittlige betalingsvilligheten i samfunnet kan være relativt lav for ulykkesreduksjon knyttet til utøvelse av hobbyvirksomhet som f.eks. fallskjermhopping. I slike tilfeller vil utvalget tilrå at beløpet på 10 mill. kroner pr. statistisk liv fortsatt legges til grunn i en eventuell nytte-kostnadsanalyse. Nytte-kostnadsanalyser av endret ulykkesrisiko bør imidlertid generelt inneholde en beskrivelse av hvilken gruppe av individer som omfattes av tiltaket. En slik beskrivelse gjør at beslutningstakeren om ønskelig kan velge en annen rangering av tiltak enn det som isolert sett følger av verdien av et statistisk liv. Dette svarer til den fremgangsmåten for å presentere fordelingspolitiske spørsmål som utvalget anbefaler i kapittel 4.

Etter utvalgets oppfatning er bruk av betalingsvillighet innenfor helsesektoren i de fleste tilfellene vesentlig mer problematisk enn for ulykkesrisiko. Den viktigste grunnen til dette er at en sjelden vil kunne basere beslutningene fullt ut på et ex ante perspektiv der et stort antall individer står overfor små risiki. I de fleste tilfellene vil noen sykdomstilfeller allerede ha inntruffet, og bruk av betalingsvillighet kan virke urimelig i en slik ex post situasjon. Et eksempel kan være fastsettelse av kapasitet for hjerteoperasjoner, som både vil berøre individer som i dag er helt friske, individer med stor sannsynlighet for å få hjertelidelser og personer som allerede er syke. I en slik situasjon er det vanskelig å se at studier av betalingsvillighet kan avhjelpe prioriteringsproblemet i særlig grad. I tillegg kan det være vanskelig å oppnå gode resultater fra en betalingsvillighetsundersøkelse fordi de fleste vil ha liten erfaring i å verdsette helsegoder i kroner.

Problemene med bruk av betalingsvillighet gjør det naturlig å anvende kostnadseffektivitetsanalyser innenfor helsesektoren. Det kan imidlertid være vanskelig å finne tilfeller der nytten av ulike tiltak er lik, slik at rene kostnadseffektivitetsanalyser kan benyttes. Dette gjør at en indeks for livskvalitet i ulike helsetilstander (kvalitetsjusterte leveår) fremtrer som et mulig beslutningskriterium.

Bruk av kvalitetsjusterte leveår innebærer i prinsippet en systematisk metode for å prioritere mellom ulike pasientgrupper og sykdomstilfeller. Metoden innebærer at alle med samme lidelse blir behandlet likt uavhengig av inntekt og formue. Dette gjør imidlertid ikke at metoden løser de vanskelige fordelingsproblemene som uansett vil være til stede når knappe ressurser skal fordeles innenfor helsevesenet. Utvalget ser det for sin del som både lite realistisk og lite ønskelig at ulike grupper skal prioriteres strengt etter en enkel indikator som kvalitetsjusterte leveår. Dette er i samsvar med synspunktene til Lønning-utvalget (NOU 1997:12), som viser til at livskvalitet er et svært vanskelig fenomen å måle, og at kvalitetsjusterte leveår derfor ikke kan være eneste kriterium når en skal vurdere ønskeligheten av et helsetiltak. Rapportering av kvalitetsjusterte leveår kan likevel gi interessant beslutningsinformasjon, f.eks. i forbindelse med vurdering av alternative medisintyper. I tillegg krever bruk av kvalitetsjusterte leveår at effekten av ulike behandlingsmetoder beskrives på en systematisk og presis måte. Utvalget tilrår derfor at det arbeides videre med mer systematisk bruk av kvalitetsjusterte leveår eller andre mer disaggregerte helseindikatorer i forbindelse med helseøkonomiske vurderinger.