2 Prosjektvurderinger - en kort oversikt

2.1 Innledning

Offentlige ressurser er begrensede, og det er mange prosjekter som konkurrerer om de tilgjengelige midlene. Ved å bruke ressurser til et prosjekt reduserer en samtidig muligheten for å få gjennomført ett eller flere andre prosjekter. Det er derfor viktig på forhånd å skaffe seg best mulig oversikt over hvor mye ressurser de ulike prosjektene antas å legge beslag på. For å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk må en i tillegg ha best mulig informasjon om de ulike prosjektenes forventede konsekvenser.

Utredningsinstruksen setter krav til at konsekvensene knyttet til alle offentlige prosjekter og tiltak skal utredes, jf. redegjørelse for Utredningsinstruksen i kapittel 3. Formålet med en slik utredning er å komme fram til en mest mulig fullstendig og etterprøvbar beskrivelse av prosjektets virkninger. Det er flere mulige måter å gjennomføre en slik utredning på. Vi har i denne utredningen valgt å skille mellom tre ulike analyseopplegg: konsekvensanalyse, kostnadseffektivitetsanalyse og nytte-kostnadsanalyse. Felles for de ulike analyseoppleggene er at de gir en systematisk oversikt over virkningene av det aktuelle tiltaket. Analyseoppleggene skiller seg imidlertid fra hverandre i hvor langt denne systematiseringen går i retning av å uttrykke de ulike komponentene i en felles verdi.

Konsekvensanalysen innebærer en systematisk kartlegging av fordeler og ulemper knyttet til et konkret prosjekt. Denne vurderingen gjennomføres for alle komponentene uavhengig av om de kan prissettes eller ikke. De ulike komponentene vil derfor typisk være uttrykt i ulike enheter. Et mulig eksempel på dette kan være at en ny vei som antas å koste 50 mill. kroner å bygge, forventes å bidra til at trafikantene i gjennomsnitt sparer 10 minutter reisetid, at antall dødsulykker reduseres med 3 pr. år og at forurensningen øker som følge av den økte trafikkmengden.

Kostnadseffektivitetsanalysengår lengre i forsøket på å verdsette komponentene. Formålet med denne typen analyser er å komme fram til den løsningen som minimerer kostnadene ved å oppnå en gitt målsetting, f.eks. et gitt nivå på utslipp. Dette innebærer at en forsøker å uttrykke alle kostnadskomponentene i én og samme enhet, nemlig kroner.

Nytte-kostnadsanalysen skiller seg fra kostnadseffektivitetsanalysen ved at den også forsøker å verdsette nytten av det aktuelle prosjektet. Tidsbesparelser omregnes f.eks. fra minutter til kroneverdi. Nytte-kostnadsanalysen har som ambisjon å gjøre beslutningstakeren i stand til å prioritere mellom to i utgangspunktet ulike prosjekter.

Hvilket av de tre analyseoppleggene en skal velge, vil variere fra situasjon til situasjon. I mange tilfeller vil det også være snakk om å benytte seg av kombinasjoner av de ulike analyseoppleggene. Utvalget er imidlertid bedt om å fokusere på nytte-kostnadsanalyser, jf. utvalgets mandat. Resten av dette kapitlet vil derfor være spesielt rettet inn mot denne typen analyser, men mange av de momentene som nevnes vil også ha gyldighet for de andre analyseoppleggene. Felles for de temaene som tas opp i dette kapitlet er at de vil bli nærmere belyst i senere kapitler.

2.2 Hva er nytte-kostnadsanalyse

2.2.1 Nærmere om begrepet

Nytte-kostnadsanalyse er en lønnsomhetskalkyle som søker å kvantifisere alle nytteeffekter og kostnader av prosjektet fra en samfunnsmessig synsvinkel, og veie dem sammen til én felles verdienhet: kroner. Nytte-kostnadsanalysen kan sammenliknes med kalkyler og analyser som gjøres av private beslutningstakere. Når f.eks. en bedrift vurderer å gå til anskaffelse av mer effektivt produksjonsutstyr, er det naturlig at bedriften på forhånd gjennomfører en analyse hvor den sammenlikner forventede inntekter med kostnadene. I de tilfellene hvor bedriften finner at inntektene er større enn kostnadene, vil det være lønnsomt for bedriften å gjennomføre investeringen. Et liknende lønnsomhetskriterium kan i prinsippet også tenkes brukt for samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser.

Kostnadene ved et prosjekt skal prinsipielt gjenspeile verdien av hvor mye en må gi opp av andre ting for å gjennomføre prosjektet, mens nytten skal gjenspeile hvor mye en er villig til å gi opp. At nytten ved et prosjekt er høyere enn kostnadene, innebærer at en ved å kanalisere midler til prosjektet bidrar til å øke den samlede samfunnsøkonomiske verdiskapingen. Positiv nytte-kostnadsdifferanse innebærer at ressursene kaster mer av seg enn de ville ha gjort i beste alternative ressursanvendelse.

Det er ikke nødvendigvis samsvar mellom de nytte- og kostnadskomponentene som er relevante for en privat bedrift, og hva som er relevant for samfunnet som helhet. Mens en bedrift sannsynligvis bare innkalkulerer egne kostnader og gevinster, bør en i nytte-kostnadsanalyser også medregne kostnader og gevinster som oppstår i andre bedrifter og hos private husholdninger. Det kan derfor i mange tilfeller oppstå et avvik mellom samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.

2.2.2 Bruksområde

Det kan være aktuelt å gjennomføre nytte-kostnadsanalyser både av offentlige investeringsbeslutninger og av offentlige reguleringer og påbud overfor private, som f.eks. forbud mot farlige stoffer i produksjon og påbud om bilbelte. Et tredje bruksområde kan være ved større prosjekter hvor det ikke er gitt at staten skal gjennomføre prosjektet, men hvor det er ønskelig å få fram den samfunnsøkonomiske verdien. Et eksempel er spørsmålet om bygging av gasskraftverk. Relevansen av å beregne den samfunnsøkonomiske verdien av denne typen prosjekter vil imidlertid avhenge av hvorvidt staten har noen reell mulighet til å utøve myndighet på området, f.eks. gjennom reguleringer.

I de fleste tilfeller vil det være aktuelt å gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse før en eventuell beslutning om å sette i verk tiltaket. Resultater fra analysen vil da inngå som en del av beslutningsgrunnlaget, og bidrar samtidig til å gjøre dette etterprøvbart. Nytte-kostnadsanalyser kan imidlertid også gi verdifull styringsinformasjon for å sikre en best mulig gjennomføring av det aktuelle tiltaket, og kan derfor også benyttes etter at prosjektet er igangsatt. I etterkant av prosjektet kan det være ønskelig å gjennomføre en evaluering i form av en etterkalkyle. Denne evalueringen kan gjennomføres som en nytte-kostnadsanalyse, og bør dersom det er mulig følge samme mal som analysen som lå til grunn for gjennomføringen av prosjektet.

2.3 Hvorfor gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse?

2.3.1 Ressursknapphet

På samme måte som at en privat husholdning over tid ikke kan bruke mer penger enn den selv klarer å tjene, er også samfunnets ressurser begrenset. Ressursknappheten medfører at det ikke er mulig å gjennomføre alle tiltak som foreslås. Nytte-kostnadsanalyser er et hjelpemiddel for å få belyst konsekvensene av ulike ressursanvendelser. På grunnlag av resultater fra denne typen analyser vil en kunne oppnå at ressursene settes inn på de områdene hvor de relativt sett gir størst verdiskaping. Dette bidrar til å oppnå målet om effektiv ressursbruk. Effektiv ressursbruk er definert ved at ressursene ikke kan omfordeles slik at vi oppnår mer på et område (eller for en gruppe) uten at vi oppnår mindre på et annet område (eller for en annen gruppe). Vi vil i kapittel 4 komme nærmere tilbake til hvilke forutsetninger som ligger til grunn for denne definisjonen.

2.3.2 Desentralisert beslutningsprosess

Grunnlaget for offentlige beslutninger, herunder anslag for samfunnsøkonomisk lønnsomhet, fremskaffes ofte på et lokalt nivå, mens den endelige beslutningen i mange tilfeller fattes av sentrale myndigheter. For å kunne nå målet om en mest mulig effektiv bruk av ressursene, er det viktig med klare retningslinjer for hvordan en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse bør gjennomføres. Dersom de lokale myndighetene er underlagt noenlunde samme lønnsomhetskrav, vil det være mulig å foreta sammenlikninger på tvers av sektorene.

Et krav om å gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse vil i mange tilfeller kunne ha en disiplinerende effekt. Analysen hjelper beslutningstakeren til å tenke disiplinert og strukturert, og viser eksplisitt hvor mye det vil «koste» dersom en velger å gjennomføre prosjektet eller reformen.

2.4 Avgrensning av et prosjekt

2.4.1 Kartlegging av alternativer

Det vil alltid være flere måter å gjennomføre et konkret prosjekt på. For å unngå at det sløses med ressursene, er det viktig at prosjektet utformes på en mest mulig effektiv måte. Det er derfor nødvendig å kartlegge flere alternativer. Enkelte av disse alternativene kan gjerne forkastes etter en summarisk analyse, mens en del alternativer bør føres videre og gjøres til gjenstand for en nytte-kostnadsanalyse. I mange tilfeller vil et aktuelt alternativ være å videreføre dagens ordning. Dersom dette er tilfelle, må verdien av eventuelle nye prosjekter beregnes i forhold til dette basisalternativet.

2.4.2 Kartlegging av nytte- og kostnadskomponenter

Ressursinnsats

Det første trinnet i en nytte-kostnadsanalyse vil være å kartlegge nødvendig ressursinnsats i de ulike alternativene. Denne kartleggingen vil senere danne grunnlaget for fastsettelse av prosjektkostnadene. For enkelte innsatsfaktorer som f.eks. arbeidskraft, råmaterialer og kapital bør ikke denne kartleggingen reise så mange problemer. Det kan imidlertid være enkelte problemer knyttet til hvorvidt forholdet mellom de ulike innsatsfaktorene er det økonomisk riktige. Dette innebærer for det første at det ikke er mulig å realisere prosjektet ved å bruke mindre av en faktor uten å måtte bruke mer av en annen. I tillegg må sammensetningen av innsatsfaktorer være slik at prosjektkostnaden blir lavest mulig for et gitt produksjonsnivå. Dersom prosjektet legger beslag på fellesressurser som f.eks. ren luft, er det viktig at også denne ressursinnsatsen kartlegges. I de fleste tilfeller vil bruk av fellesressurser være vanskelig å kvantifisere og enda vanskeligere å verdsette. Dette er imidlertid ingen grunn til ikke så langt som praktisk mulig å kartlegge eventuell bruk av fellesressurser, siden en ellers vil undervurdere den samlede ressursbruken i prosjektet.

I denne fasen er det også viktig å fastslå hvem det er som kommer til å bære kostnadene ved prosjektet. Mens flertallet av offentlige investeringer blir belastet skattebetalerne gjennom alminnelig skattlegging, vil dette sjelden være tilfellet ved reguleringer. Kostnadene ved reguleringer vil ofte bli belastet et mindre antall personer eller grupper som berøres av den aktuelle reguleringen. Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen vil være i hvilken grad det er rimelig å anta at disse kostnadene i neste omgang vil bli veltet over på andre i form av økte priser eller reduserte lønninger.

Produksjon/Resultat

På samme måte som det er nødvendig å kartlegge ressursinnsatsen, er det nødvendig å anslå forventet produksjon i de ulike alternativene. Denne analysen bør resultere i en beskrivelse av forventede nytteeffekter som f.eks. tidsbesparelser i forbindelse med et vegprosjekt eller reduserte utslipp av farlige stoffer. Beskrivelsen vil i neste omgang kunne danne grunnlaget for en eventuell tallfesting av nytte-komponentene.

I noen tilfeller vil prosjektets ytelser gi seg selv, mens det i andre tilfeller kan være relativt komplisert å kartlegge hva det egentlig er som produseres. I forbindelse med et broprosjekt vil det i prinsippet ikke være noe stort problem å fastsette produksjonen. Prosjektet vil i første rekke produsere tidsbesparelser for trafikantene, og verdsetting av disse vil avhenge av hvem det er som drar fordel av dem og hvordan de benyttes. Prosessen blir derimot mer komplisert dersom det aktuelle prosjektet er rettet mot forskning og produksjon av ny kunnskap. Et forskningsprogram for å løse et bestemt problem vil fremstå som et bedriftsøkonomisk tapsprosjekt dersom det ikke fører fram. Men sett ut fra perspektivet produksjon av ny kunnskap, kan det også være verdifullt å få bevist hvordan verden ikke er, slik at andre slipper å bruke ressurser på å komme fram til det samme negative resultatet.

I forbindelse med kartleggingen av de forventede nyttegevinstene er det viktig å undersøke hvem som vil komme til å nyte godt av prosjektet. Dette er ikke nødvendigvis de samme som bærer kostnadene. Asymmetrien mellom hvem som bærer kostnadene og hvem som nyter godt av prosjektet fører til at fordelingsspørsmål ofte vil stå sentralt i nytte-kostnadsanalysen. Vi vil i senere kapitler komme tilbake til hvordan dette bør håndteres.

Analysehorisont

En investeringskalkyle forutsetter i utgangspunktet at det gjøres anslag for prosjektets økonomiske virkninger over hele levetiden. Mange prosjekter har svært lang levetid. Samtidig kan virkninger som ligger langt fram i tid være beheftet med stor grad av usikkerhet. Dette kan være et argument for å velge en kortere analysehorisont enn den faktiske levetiden.

Teoretisk sett er det mulig å begrunne et slik valg ut fra to forhold. En kan for det første anta at virkningene fra et visst tidspunkt har stabilisert seg slik at de forblir på et konstant nivå i all fremtid. I dette tilfellet vil det være enkelt å finne et uttrykk for restverdien av prosjektet og ta den med på inntektsiden. En annen begrunnelse kan være at dersom formålet med analysen er å rangere gjensidig utelukkende alternativer, kan det tenkes at denne rangeringen basert på nåverdier ikke påvirkes av hva som vil skje etter et gitt tidspunkt. Årsaken til dette er at effektene som ligger langt fram i tid kan «forsvinne» gjennom diskonteringen. Det vil da være tilstrekkelig å velge en analysehorisont som strekker seg fram til dette tidspunktet.

2.5 Verdsetting av kostnads- og nyttekomponenter

Etter å ha gjennomført den nødvendige kartleggingen av prosjektets nødvendige ressursinnsats og forventet produksjon, vil en kunne gå nærmere inn på verdsetting av de ulike kostnads- og nyttekomponentene.

2.5.1 Kostnadssiden

Kostnadsbegrepet i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser bygger på en såkalt alternativkostnadstankegang, som reflekterer at ressursene er begrensede og har en alternativ anvendelse. Dette medfører at de ressursene som benyttes i et prosjekt alternativt kunne ha vært brukt på annen måte, f.eks. i ett eller flere andre prosjekter. Kostnadene knyttet til en bestemt måte å bruke ressursene på bør derfor settes lik verdien av ressursinnsatsen i beste alternative anvendelse (alternativkostnaden). Til tross for at definisjonen av begrepet kan virke enkel, er det i mange tilfeller problematisk å fastsette alternativkostnaden.

Det er enklest å verdsette alternativkostnaden i de tilfellene hvor prisene på innsatsfaktorene etableres i et frikonkurransemarked uten prisvridninger og med en optimal inntektsfordeling. Alternativkostnaden er under disse forutsetningene lik markedsprisen. Det er i dette tilfellet samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet siden en privat bedrift i utgangspunktet vil legge markedspriser til grunn i sine kalkyler.

Prosessen for å fastsette alternativkostnaden blir mer komplisert så snart en ikke lenger opererer i en perfekt fungerende markedsøkonomi. Årsaken er at markedsprisene ikke lenger nødvendigvis vil gjenspeile verdien av ressursene i beste alternative anvendelse. Siden en privat bedrift fortsatt vil benytte seg av markedsprisene som bedriften må betale, vil det i tilfeller med markedssvikt oppstå et avvik mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Vi vil i senere kapitler redegjøre nærmere for de vanligste årsakene til markedssvikt, og hvordan en i slike tilfeller kan komme fram til alternativkostnaden.

I enkelte sammenhenger vil det imidlertid ikke være mulig å verdsette kostnadskomponentene. I slike tilfeller kan en velge å gjennomføre en konsekvensanalyse. I konsekvensanalysen beskrives både nytte- og kostnadskompontene i fysiske størrelser, som f.eks. antall døde fisk eller mengde av giftige utslipp. På grunnlag av denne beskrivelsen kan beslutningstakeren danne seg et bilde av hvor mye ressurser som forventes å gå med, og hvilke gevinster som tilsiktes oppnådd. I henhold til oversikten i dette kapitlet innebærer en slik tilnærming at analysen avsluttes etter at en har foretatt kartleggingen, jf. avsnitt 2.3.

2.5.2 Nyttesiden

Nytten av et prosjekt måles vanligvis i nytte-kostnadsanalyser som betalingsvilligheten for de nyttepostene prosjektet genererer. I en perfekt fungerende markedsøkonomi er det i likevekt samsvar mellom hvor mye konsumentene er villig til å betale for én ekstra enhet av et gode og hvor mye det koster å produsere denne enheten (alternativkostnaden). Både betalingsvilligheten og alternativkostnaden er i dette tilfellet sammenfallende med den observerte markedsprisen.

En rekke prosjekter i offentlig regi er imidlertid rettet inn mot områder hvor det ikke er mulig å observere betalingsvilligheten direkte i markedet. Dette vil f.eks. være tilfellet for produksjon av helsetjenester og miljøfremmende tiltak. Vi vil i senere kapitler komme nærmere tilbake til metoder for å beregne betalingsvilligheten i slike tilfeller.

Selv om vi klarer å verdsette nytten på individnivå, er det ikke gitt at én krone ekstra betyr like mye for alle i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette er ikke noe problem dersom det er mulig å gjennomføre inntektsoverføringer uten samfunnsøkonomiske kostnader (perfekte omfordelingsmuligheter). Problemet er imidlertid at mulighetene for denne typen inntektsoverføringer vanligvis er begrensede, slik at analysen i prinsippet må ta hensyn til fordelingsvirkningene.

For eierne av private bedrifter er det vanlig å anta at de oppnår maksimal nytte ved å maksimere sitt finansielle overskudd. Det offentliges mål for et gitt prosjekt kan imidlertid være begrunnet ut fra f.eks. distrikts- eller fordelingsmessige hensyn. I kapittel 4 kommer vi tilbake til hvordan fordelingsmessige hensyn bør behandles i analysen.

En mulig tilnærming i tilfeller hvor det er vanskelig eller ikke er ønskelig å verdsette nyttekomponentene, er å gjennomføre en kostnadseffektivitetsanalyse, jf. omtalen i avsnitt 2.1. Formålet med denne typen analyser er som nevnt i innledningen å finne fram til hvordan en kan nå bestemte mål, som f.eks. et gitt nivå på CO₂-utslipp, på en billigst mulig måte. Vi vil i senere kapitler redegjøre nærmere for mulige tilnærminger på områder hvor det i utgangspunktet er vanskelig å måle betalingsvillighet, herunder nærmere om ulike typer kostnadseffektivitetsanalyser.

2.6 Tidsdimensjonen

De ulike kostnads- og nytteelementene oppstår sjelden på samme tidspunkt. Dette innebærer at en har behov for en metode som gjør det mulig å sammenlikne og summere nytteeffekter og kostnader, målt i kroner, som påløper i ulike år. Vi vil i dette avsnittet gjøre kort rede de mest brukte metodene. For en mer detaljert redegjørelse vises det til boks 2.1.

2.6.1 Nåverdimetoden

Den vanligste metoden for en slik sammenlikning, er å omregne de årlige nytte- og kostnadselementene til nåverdi. Nåverdien er verdien i dag av de samlede nytteeffekter og kostnader som påløper i ulike perioder. Begrepet reflekterer at en krone i dag ikke har samme verdi som en krone i morgen, jf. drøftingen i kapittel 8 om diskonteringsrenten.

Nåverdimetoden innebærer at prosjektets årlige nytteoverskudd neddiskonteres til investeringstidspunktet, dvs. omregnes til nåverdi, og summeres til netto nåverdi (NNV). NNV er altså nettoverdien i basisåret av alle de verdsatte nytte- og kostnadselementene ved prosjektet. En generell formel for beregning av NNV er vist nedenfor. I₀ er en investeringsutgift som påløper i år 0, U_t er nytteoverskudd i år t og k er diskonteringsrenten som forutsettes å være konstant i analyseperioden.

Et investeringsprosjekt er lønnsomt dersom netto nåverdi er større enn eller lik null. Dette innebærer at prosjektet gir en avkastning som er høyere enn eller lik avkastningskravet, k.

2.6.2 Internrentemetoden

I motsetning til nåverdien, som er et absolutt lønnsomhetsmål uttrykt i kroner, er internrenten et relativt mål som uttrykkes i prosent. Internrenten kan betraktes som forrentning av den kapitalen som til enhver tid er bundet i prosjektet. Internrenten kan finnes ved å løse likningen nedenfor med hensyn på p. Som vi kan se av likningen er internrenten den renten som gir en nåverdi lik null.

I de tilfellene der internrenten kan benyttes som lønnsomhetskriterium, er prosjektet lønnsomt dersom internrenten er større enn avkastningskravet. I disse tilfellene vil imidlertid også nåverdien av det konkrete prosjektet være større enn null. Nåverdimetoden og internrentemetoden vil derfor i utgangspunktet gi samme resultat. Dette gjelder imidlertid ikke alltid dersom prosjektene som evalueres er gjensidig utelukkende (f.eks. en bru og en ferje), eller dersom den akkumulerte kontantstrømmen skifter fortegn mer enn én gang. En tredje svakhet ved internrenten er at den innebærer en implisitt forutsetning om at prosjektinntektene kan reinvesteres til en rente lik prosjektets internavkastning. Dette innebærer at en i den konkrete prosjektvurderingen også gjør forutsetninger om lønnsomheten for andre prosjekter. Ved konsekvent å velge nåverdimetoden unngår en de problemene vi har vært inne på. Utvalget vil derfor anbefale at en benytter nåverdiberegninger, og i tilfellet med bindende restriksjoner benytter utvalgets forslag til revidert nytte-kostnadsbrøk for å rangere lønnsomme prosjekter.

2.6.3 Nytte-kostnadsbrøken

Et mye anvendt relativt mål i den samfunnsøkonomiske analysen er nytte-kostnadsbrøken, hvor en ser på forholdet mellom nåverdien av den nytten et prosjekt genererer og nåverdien av kostnadene knyttet til prosjektet. Brøken kan generelt defineres på følgende måte:

Lønnsomhetskriteriet er at nytte-kostnadsbrøken skal være større eller lik én, dvs. at nåverdien av nytten skal være større eller lik nåverdien av kostnadene. Dette er imidlertid det samme som å si at NNV skal være større eller lik null, og nytte/kostnadsbrøken gir derfor lite ekstra informasjon i forhold til NNV-størrelsen. Dersom noen prosjekter er gjensidig utelukkende, vil imidlertid bruk av nytte-kostnadsbrøk som beslutningskriterium kunne føre til at de mest lønnsomme prosjektene ikke blir realisert. For denne typen prosjekter har nytte-kostnadsbrøken dermed samme svakheter som internrentemetoden.

Generelt gjelder at alle prosjekter med positiv NNV bør gjennomføres, fordi disse vil gi en avkastning som er høyere enn avkastningskravet. I mange sammenhenger står en imidlertid overfor restriksjoner/knapphetsfaktorer som medfører at ikke alle lønnsomme prosjekter kan realiseres. Den vanligste restriksjonen er bindende budsjettrammer (utgiftsrammer). Beslutningsproblemet en da står overfor er å maksimere NNV av prosjektene som kan gjennomføres innenfor den aktuelle restriksjonen. Dette gjøres ved å rangere prosjektene etter NNV pr. enhet knapp faktor. Står en overfor en budsjettmessig restriksjon, innebærer dette at en velger ut de prosjektene som gir høyest nåverdi pr. budsjettkrone. En kan da anvende følgende «reviderte» nytte/kostnadsbrøk:

Beslutningsregelen blir å gjennomføre prosjektene i rangert rekkefølge inntil budsjettrestriksjonen er bindende («budsjettet er brukt opp»). Dette vil være korrekt dersom verdien av å øke budsjettrammen er like stor i alle perioder, og ingen prosjekter er gjensidig utelukkende. Dersom disse to betingelsene ikke er oppfylt, kan ikke denne enkle beslutningsregelen benyttes. Det er i stedet nødvendig å beregne lønnsomheten av ulike prosjektkombinasjoner som kan realiseres innenfor gitte restriksjoner. Dette er illustrert i boks 2.1. Dersom antall prosjekter og restriksjoner er stort, kan det være hensiktsmessig å benytte lineære programmeringsteknikker for å utføre beregningen. For en innføring i slike metoder viser vi til Mossin (1979).

Boks 2.1 Boks 2.1 Eksempel på bruk av lønnsomhetskriterier

Vi vil i dette eksemplet illustrere hvordan de ulike lønnsomhetskriteriene kan virke inn på beslutningen som fattes. Vi skal evaluere tre prosjekter. To av dem er gjensidige utelukkende, og vi har ikke mer enn 10 000 kroner til rådighet til investeringen. For enkelhets skyld har vi valgt å operere med stiliserte eksempler hvor levetiden er uendelig, og hvor det ikke er nødvendig å justere for risiko.

Nærmere om de tre prosjektene:

Prosjekt A
Investeringsutgift (I0)	10 000
Årlige vedlikeholdsutgifter (K)	1 000
Årlig nytte (N)	3 000
Prosjekt B
Investeringsutgift (I0)	5 000
Årlige vedlikeholdsutgifter (K)	500
Årlig nytte (N)	1800
Prosjekt C
Investeringsutgift (I0)	5 000
Årlige vedlikeholdsutgifter (K)	500
Årlig nytte (N)	900

A og B er gjensidig utelukkende. Gitt budsjettrammen på 10 000 kroner, innebærer dette at alternativene en i realiteten står ovenfor er enten å gjennomføre prosjekt A eller å gjennomføre prosjektene B og C.

Beregning av lønnsomhet

Nåverdimetoden

Nytte-kostnadsbrøk

NNV pr. Budsjettkrone

Beregning av lønnsomheten i de ulike prosjektene

Diskonteringsrenten (r) er satt til 7 pst. Dersom vi rangerer prosjektene etter nåverdi, ser vi at prosjekt A er å foretrekke fremfor prosjekt B, som igjen er å foretrekke fremfor prosjekt C. Hvis vi imidlertid rangerer prosjektene etter fallende nytte-kostnadsbrøk, ser vi at prosjekt B har en høyere nytte-kostnadsbrøk enn prosjekt A. Dette innebærer at dersom vi baserer vårt valg av prosjektkombinasjon på en rangering etter fallende nytte-kostnadsbrøk, vil vi bruke halvparten av de tilgjengelige midlene på prosjekt B. Resten av midlene vil vi måtte bruke på prosjekt C, i og med at A og B er gjensidig utelukkende prosjekter. Samlet nåverdi av denne prosjektkombinasjonen er 14 285, altså langt lavere enn nåverdien av prosjekt A.

Prosjekt	NNV	N/K	NNV pr. budsjettkrone
A	18 571	1,76	0,76
B	13 571	2,12	1,12
C	714	1,06	0,06

Dersom prosjekt A og B ikke hadde vært gjensidig utelukkende, og den eneste restriksjonen hadde vært budsjettrammen på 10 000, ville vi ha fått en annen løsning enn skissert ovenfor. I dette tilfellet ville det ha vært riktig å starte med det prosjektet som gir høyest NNV pr. knapp faktor (B), for deretter å gjennomføre prosjekt A inntil budsjettrestriksjonen var brukt opp. Dette innebærer at det hadde vært nødvendig å halvere omfanget av prosjekt A dersom det var mulig å dele opp dette prosjektet.

2.7 Risiko

De aller fleste offentlige prosjekter og tiltak er beheftet med en eller annen form for risiko. Det er vanlig å anta at enkeltaktører misliker risiko. Dette innebærer at negative utfall tillegges større vekt enn positive utfall, og at et sikkert alternativ derfor alltid er å foretrekke fremfor et usikkert alternativ med samme forventede avkastning. Vi vil i denne rapporten anta at også staten misliker risiko, og at staten på samme måte som private konsumenter vil kreve en kompensasjon for å påta seg risiko.

Ved at positive utfall i et prosjekt motsvares av negative utfall i et annet prosjekt, vil en del av risikoen forsvinne etter hvert som antallet prosjekter øker. Det vil derfor ikke være mulig å kreve kompensasjon for denne risikoen. Usikkerhet som det ikke er mulig å eliminere på denne måten, bør staten imidlertid kreve kompensasjon for. Vi vil i kapittel 9 komme nærmere tilbake til definisjon og prising av samfunnsøkonomisk relevant risiko.

I de tilfellene hvor det er relevant å ta hensyn til risiko i nytte-kostnadsanalysen, bør dette gjøres ved at en regner om de forventede nytte- og kostnadsstrømmene til «sikre» størrelser ved hjelp av såkalte sikkerhetsekvivalent-faktorer. En sikkerhetsekvivalent-faktor på f.eks. 0,9 innebærer at en forventet gevinst på 100 nedjusteres til 90. Risikojusteringen bør imidlertid ta hensyn til at risikoen kan variere over tid. Dette innebærer at sikkerhetsekvivalent-faktorene vil kunne variere fra en periode til en annen.

2.8 Oppsummering

Formålet med dette kapitlet har vært å presisere hva utvalget legger i begrepet nytte-kostnadsanalyse, redegjøre for hovedelementene i en nytte-kostnadsanalyse og for hvorfor det bør gjennomføres denne typen analyse før en fatter beslutninger om offentlig ressursbruk. I de neste kapitlene vil vi gå dypere ned i de temaene vi har tatt opp her, og komme med tilrådninger om hvordan de ulike problemene som oppstår bør håndteres.