3 Nytte-kostnadsanalyse og offentlige beslutningsprosesser
3.1 Innledning
Bakgrunnen for nedsettelsen av Kostnadsberegningsutvalget er et behov for å bedre det metodiske opplegget for nytte-kostnadsberegninger, både ved reformer og ved offentlige tiltak og prosjekter. Vi vil i dette kapitlet gå nærmere inn på hvilke krav regelverket i dag setter til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser, og hvordan analysene gjennomføres i de ulike departementene. Videre vil vi kort redegjøre for praksis i enkelte andre land.
Overordnede beslutninger om offentlig ressursbruk fattes oftest sentralt, dvs. av Stortinget eller av regjeringen/departementene. Initiativet, forarbeidet, detaljkunnskapen og oppfølgingsansvaret vil imidlertid i de fleste tilfeller ligge lokalt. Kvaliteten på beslutningsgrunnlaget vil derfor i sterk grad avhenge av hva som skjer på lavere nivåer. Utformingen og organiseringen av offentlige beslutningsprosesser blir derfor et viktig instrument for å oppnå en mest mulig effektiv ressursbruk.
I et beslutningssystem der beslutningsgrunnlaget fremskaffes og beslutningene iverksettes på desentralisert nivå, er det viktig at noen kan holdes ansvarlig for kvaliteten på beslutningsunderlaget og ressursbruken knyttet til dette. Sentrale forutsetninger for at dette skal være mulig, er at beslutningsgrunnlaget bør klargjøres best mulig, og at en har et opplegg for resultatmåling og resultatkontroll. For å kunne bidra til god ressursutnyttelse på lokalt nivå, bør det før prosjektet iverksettes foreligge beregninger av etterprøvbare resultatmål. Vi vil senere i dette kapitlet redegjøre nærmere for i hvilken grad det i dag stilles denne typen krav til offentlige beslutninger.
3.2 Beslutninger og evaluering - regelverk i staten
3.2.1 Utredningsinstruksen
Utredningsinstruksen ble fastsatt ved kongelig resolusjon 16. desember 1994, og avløste da den såkalte Regelverksinstruksen fastsatt ved kongelig resolusjon 30. august 1985. Formålet med utredningsinstruksen er å sikre god forberedelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak.
Utredningsinstruksen gjelder arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt meldinger og proposisjoner til Stortinget. Instruksen gjelder for utredningsarbeid som utføres i eller på oppdrag fra statlige forvaltningsorganer, dvs. departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Instruksen gjelder imidlertid ikke ved inngåelse av avtaler mellom staten og arbeidsgiver/arbeidstakerorganisasjonene, eller ved inngåelse av internasjonale avtaler. En eventuell beslutning om å fravike instruksen skal fattes av statsråden i fagdepartementet. Beslutningen skal være skriftlig begrunnet, og den skal følge saken.
Bestemmelsene i utredningsinstruksen tar særlig sikte på at de økonomiske og administrative konsekvensene av reformer og tiltak skal bli klarlagt. En sentral bestemmelse i denne sammenhengen er punkt 2.1, Plikten til å utrede konsekvenser. Denne bestemmelsen er av generell karakter, og gjelder i alle tilfeller så sant ikke noe annet er sagt.
«2.1 Plikten til å utrede konsekvenser
Hver sak skal inneholde en redegjørelse for antatte konsekvenser. Den instans som setter saken i gang sørger for at en slik redegjørelse blir utarbeidet. Økonomiske og administrative konsekvenser skal alltid inngå i redegjørelsen og skal normalt utgjøre en egen del av utredningen.
Konsekvensutredningen skal inneholde en vurdering av konsekvensene for statens sentrale og lokale forvaltning, fylkeskommunene, kommunene og private, herunder næringsvirksomhet og publikum. Dersom forslaget f.eks. får store miljøkonsekvenser, konsekvenser for likestilling eller andre konsekvenser på viktige politikkområder, skal dette omtales.
Konsekvensutredningen skal tallfestes så langt som mulig. Som ledd i dette skal alle forhold av betydning klarlegges og vurderes, herunder skal det foretas en vurdering av de samlede pålagte tiltak, oppgaver o.l. for de som blir omfattet av forslagene.
Økonomiske konsekvenser må vurderes med henblikk både på utgifts- og inntektsforhold for dem som berøres, herunder offentlige budsjetter. Det skal i nødvendig utstrekning inngå grundige og realistiske nytte-/kostnadsvurderinger. Dersom det foreligger vesentlig usikkerhet ved flere av de elementer som inngår i beregningen, må det gjøres anslag både for maksimums- og minimumsalternativer for kostnader og foretas vurderinger av hvordan virkningene antas å avhenge av de usikre faktorene.
Konsekvensene skal vurderes så langt de kan ha betydning for om forslag skal iverksettes, for valg av virkemidler og for administrativ forberedelse av saken. Alternative virkemidler skal vurderes, herunder også andre virkemidler enn tradisjonell administrativ regulering, f.eks. økonomiske virkemidler. Minst ett forslag skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk.
Konsekvensutredningens omfang og innhold skal avpasses etter sakens betydning og arten av de antatte virkningene.
Fagdepartement er ansvarlig for at nødvendig konsekvensutredning i henhold til denne instruksen blir foretatt.»
Utredningsinstruksen stiller, som vi ser av denne bestemmelsen, klare krav til at økonomiske og administrative konsekvenser skal utredes. Videre fastsetter instruksen hvem saken skal legges fram for før arbeidet settes i gang, underveis i arbeidet og når saken sendes på høring. Instruksen fastsetter imidlertid ikke hvordan de påkrevde analysene skal gjennomføres.
3.2.2 Plan og bygningsloven - krav om konsekvensutredning
Plan og bygningslovens bestemmelser med tilhørende forskrifter om konsekvensutredninger trådte i kraft 1. august 1990. En hovedforskjell mellom denne bestemmelsen og de bestemmelsene vil tidligere har gjort rede for, er at bestemmelsene i plan og bygningsloven også har gyldighet for private utbyggere. Bestemmelsene slår fast at før store tiltak gjennomføres, skal utbygger legge fram en melding og eventuelt gjennomføre konsekvensutredning dersom tiltaket antas å få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. På grunn av forpliktelser som følge av EØS-avtalen ble det 13.12.96 fastsatt forskrift om konsekvensutredninger etter plan og bygningsloven. Den nye forskriften skiller mellom tiltak som alltid skal konsekvensutredes og tiltak som etter en konkret vurdering skal konsekvensutredes. Videre vil en melding i henhold til de nye reglene alltid være etterfulgt av en konsekvensutredning. Endringene vil komme til å innebære en økning i antall tiltak som skal konsekvensutredes.
De foreslåtte endringene innebærer imidlertid ingen endring av formålet med konsekvensutredning, som er å sikre at virkningene for henholdsvis miljø, naturressurser og samfunn blir tatt i betraktning både under planlegging og ved eventuell gjennomføring av tiltaket. Konsekvensutredningen skal være beslutningsrelevant, dvs. være konsentrert om de spørsmålene som er nødvendige for å ta stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket skal gjennomføres. Miljøverndepartementet, som ansvarlig fagdepartement, har utarbeidet en veiledning om hvordan konsekvensutredningene bør gjennomføres. Veiledningen går i liten grad inn på metoder for verdsetting (i kroner) av elementene i konsekvensutredningen. Det er derfor i første rekke snakk om en verbal fremstilling. I den grad de ulike elementene kvantifiseres er det i form av fysiske størrelser som f.eks. forventet økning i støynivået.
3.2.3 Programanalyse
Som et ledd i videreutviklingen av budsjettsystemet tok Finansdepartementet i 1977 initiativ til å utarbeide en veiledning for arbeid med programanalyser, herunder nytte-kostnadsanalyser. Veiledningen henvender seg til departementer, offentlige institusjoner og andre offentlige etater og utredningsgrupper som vil kunne utarbeide eller benytte programanalyser i sitt arbeid.
Boken om programanalyse inneholder bl.a. omtale av presisering av problem, mål og alternative løsninger (kapittel 2), verdsetting av virkninger og behandling av ikke-verdsatte virkninger (kapittel 3), drøfting av nåverdi og nytte-kostnadsbrøk (kapittel 4), fastsettelse av kalkulasjonsrente (kapittel 4), usikkerhet og følsomhetsanalyser (kapittel 5) og eksempler. Boken tar for seg en del sentrale problemer knyttet til samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Prinsippene synes imidlertid ikke å ha blitt tatt i bruk i særlig grad. En av årsakene til dette kan være at prinsippene, med ett unntak, ikke er nedfelt i noe formelt regelverk. Unntaket er kalkulasjonsrenten som i Finansdepartementets rundskriv R-25/78 er fastsatt til 7 pst. Utredningsinstruksen inneholder imidlertid ingen henvisning til dette rundskrivet.
3.2.4 Økonomireglementet
Det nye økonomireglementet, som ble fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, stiller krav til resultatoppfølging av midler bevilget over statsbudsjettet. Reglementet er det øverste administrative styringsdokumentet for økonomiforvaltningen i staten og inneholder overordnede krav til økonomiforvaltningen både i departementene og i underliggende etater. Økonomireglementet trådde i kraft med virkning fra januar 1997.
Hovedregelen for økonomistyring i staten er beskrevet i reglementets § 3.
«3.1 Hvert departement skal innenfor sine ansvarsområder fastsette mål og resultatkrav som skal realiseres innenfor rammen av de vedtatte bevilgninger uten uhjemlede overskridelser, samt å rapportere på en hensiktsmessig måte om oppnådde resultater, jf. bevilgningsreglementets prg. 2 og 13.
For å gjennomføre en formålstjenlig rapportering skal departementet påse at det for hver underliggende virksomhet blir utarbeidet metoder og resultatindikatorer/kriterier som skal brukes som ledd i vurderingen av om virksomheten ved rapporteringsperiodens utløp viser resultater i samsvar med det som er fastsatt .»
«3.3 Departementet må med jevne mellomrom gjennomføre evalueringer for å få informasjon om hvorvidt man oppnår de fastsatte målsettinger med en virksomhet eller en tilskuddsordning, med særlig vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkninger.»
Som vi ser av disse to paragrafene, slår økonomireglementet bl.a. fast at vedtatte bevilgninger jevnlig skal følges opp med tanke på hvorvidt de oppfyller de kravene og målene som er satt for den konkrete bevilgningen. Disse resultatmålene forutsettes å være spesifisert i det forslaget som ligger til grunn for bevilgningen, jf. bevilgningsreglementet § 2, tredje ledd:
«De resultater som tilsiktes oppnådd skal spesifiseres i budsjettforslaget.»
Begrepet resultat står sentralt i regelverket. Det er ikke mulig å lage en presis definisjon av begrepet som passer for alle statens virksomheter. Resultatindikatorene som utarbeides må derfor være tilpasset de ulike virksomhetenes funksjon og egenart. I forklaringene til økonomireglementet understrekes det imidlertid at resultatbegrepet for det første bør inneholde en kvantifisering av virksomhetens ytelser, målt ved plantall, og at dette innebærer en vurdering av den nyttevirkningen disse ytelsene har for brukerne og for samfunnet. Videre presiseres det at det må inngå en vurdering av forholdet mellom ytelsene og ressursforbruket, og at dette må ses i forhold til formålet med ordningen. Arbeidet med rapportering og kontroll må imidlertid stå i rimelig forhold til den nytten det gir. Kontrollvirksomheten må derfor dimensjoneres ut fra kostnads-/nyttevurderinger.
3.2.5 Oppsummering
Det eksisterende regelverket slår fast at det før eventuell gjennomføring av offentlige prosjekter skal foreligge analyser som redegjør for konsekvensene av prosjektet. Videre er det gjennom økonomireglementet bestemt at en i ettertid skal gjennomføre en evaluering for å kunne fastslå hvorvidt de tilsiktede resultatene er oppnådd. Regelverket sier imidlertid lite om hvordan denne typen analyser skal gjennomføres.
3.3 Bruk av nytte-kostnadsanalyse i offentlig sektor
I det foregående avsnittet påpekte vi mangelen av et klart definert regelverk eller sett av retningslinjer for hvordan en konsekvensanalyse bør gjennomføres. Vi vil i dette avsnittet kort redegjøre for hvordan denne typen analyser faktisk gjennomføres og i hvilken grad eventuelle analyser virker inn på de beslutningene som fattes.
3.3.1 Departementer og etater
Utvalget gjennomførte våren 1996 en undersøkelse for å kartlegge de ulike departementenes bruk av nytte-kostnadsanalyser og kostnadseffektivitetsanalyser. Vi vil i dette avsnittet kort gjøre rede for hovedresultatene fra denne undersøkelsen.
Det ser for det første ut til å være til dels store forskjeller mellom de ulike departementenes bruk av denne typen analyser. Samferdselsdepartementet synes å ha kommet lengst i å formalisere bruken av samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Blant annet gjennomføres slike analyser som hovedregel for alle strekningsvise investeringer som vurderes i Norsk veg- og vegtrafikkplan. De aller fleste departementene oppgir imidlertid ett eller flere eksempler på områder hvor tiltak har vært vurdert etter prinsipper som til en viss grad kan sies å samsvare med utvalgets definisjon av nytte-kostnadsanalyse og kostnadseffektivitetsanalyse.
Et fellestrekk ser ut til å være at oppgaven med å analysere enkeltprosjekter ofte overlates til eksterne konsulenter, gjerne forskningsmiljøer med kompetanse på fagområdet. Statskonsult gjennomførte f.eks. på oppdrag fra Justisdepartementet en effektstudie for å analysere nyttevirkningene for forvaltningen og næringslivet i forbindelse med opprettelsen av Enhetsregisteret i Brønnøysund. Et annet eksempel er Folkehelsa som bl.a. har gjennomført en kostnadseffektivitetsanalyse av meningokokkvaksine på oppdrag fra Sosial- og helsedepartementet. Spørsmålet om valg av metode ser i de fleste tilfellene ut til å være overlatt til den som har fått oppdraget å gjennomføre analysen. Metoden vil derfor typisk variere mellom analysene, og følger sjelden et forhåndsdefinert opplegg. Departementets rolle synes å være begrenset til å definere formålet med analysen, samt eventuell kvalitetskontroll av analysen etterpå.
Enkelte departementer, bl.a. Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet, har i samarbeid med henholdsvis Statens vegvesen og ECON utarbeidet egne håndbøker til bruk innenfor enkeltområder. Håndboken for vegsektoren inneholder informasjon og råd om hvordan enkeltkonsekvenser kan beskrives og senere sammenstilles for å komme fram til et anbefalt alternativ for et vegtiltak. Formålet med Utenriksdepartementets håndbok er å sette medarbeidere i NORAD bedre i stand til å vurdere lønnsomheten av foreslåtte bistandsprosjekter, og har mer karakter av å være en «sjekkliste» enn å gi klare regler.
Departementene ser ut til å være forholdsvis restriktive med å tallfeste nyttesiden av tiltakene. I de tilfellene hvor dette gjøres, inngår tallverdien kun som en del av informasjonen om forventede nytte-effekter. Svarene på undersøkelsen kan videre tyde på at det i en del tilfeller heller ikke vurderes hvorvidt prosjektet er utformet på en kostnadseffektiv måte. Kostnadseffektivitet forstås i mange tilfeller som å legge sammen kostnadene ved det aktuelle tiltaket, mao. at en er klar over hvor mye prosjektet er forventet å koste. Dette kan tyde på at det er en viss uklarhet om hva som ligger i de ulike begrepene.
Det kan virke som det er en tendens i retning av økt bruk av samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) utarbeider f.eks. et nytt verktøy for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Videre har det under Sosial- og helsedepartementet blitt tatt initiativ til å opprette av en legeøkonomisk gruppe som skal vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet av søknader om opptak av nye legemidler i trygdens refusjonsordning. Et tredje eksempel er at Samferdselsdepartementet har etablert en prosjektgruppe, der både NSB, Luftfartsverket og Statens vegvesen deltar. Formålet med dette arbeidet er å sikre større grad av konsistens på tvers av sektorene. Denne utviklingen kan ha sammenheng med at kravene som stilles i Utredningsinstruksen er i ferd med å bli gjennomført. En annen årsak kan være den senere tids fokus på resultatstyring i offentlig sektor, noe som bl.a. kommer til uttrykk i det nye Økonomireglementet. Flere av departementene svarer også at de ser behovet for en oppdatert veiledning på området.
Formålet med å gjennomføre en nytte-kostnadsanalyse eller en kostnadseffektivitetsanalyse er å oppnå en mest mulig effektiv ressursbruk. Hva dette innebærer vil bl.a. avhenge av hvordan samfunnet antas å prioritere mellom ulike mål, som f.eks. effektiv produksjon i forhold til rettferdig inntektsfordeling. Flere departementer begrunner sin manglende bruk av denne typen analyser med nettopp denne typen målkonflikter. Landbruksdepartementet skriver bl.a. at: «Landbruksdepartementets virksomhet er av en slik karakter at rendyrkede nytte-kostnadsanalyser knyttet til enkeltprosjekter i liten grad er et aktuelt virkemiddel».Et annet departement som spesielt bemerker dette er Kommunal- og arbeidsdepartementet, som nevner en del ikke-økonomisk målbare variable som f.eks. demokrati, deltagelse og lokal tilhørighet. Et annen årsak til at departementene ikke bruker denne typen analyser, er at de ikke har dokumentert kunnskap om hvilke effekter de ulike tiltakene har. I mange tilfeller vil det også kunne være vanskelig å skaffe til veie denne kunnskapen. For å kunne vurdere effekten av et tiltak innen f.eks. helsesektoren, vil det i mange tilfeller være nødvendig å sammenlikne en gruppe som har fått behandling med en identisk gruppe som ikke har fått behandling. En slik sammenlikning reiser nødvendigvis en del etiske problemer. Det er rimelig å anta at de problemene vi her har gjort rede for til en viss grad vil gjøre seg gjeldende på de fleste områder.
3.3.2 Et eksempel på Stortingets bruk av nytte-kostnadsanalyser
Vi har ovenfor redegjort for i hvilken grad de ulike departementene benytter seg av samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. I mange tilfeller er det Stortinget som fatter den endelige beslutningen om hvorvidt tiltaket skal iverksettes eller ikke. I dette avsnittet vil vi redegjøre for en undersøkelse som er gjennomført blant politikere i Samferdselskomiteen, om i hvilken grad resultater fra nytte-kostnadsanalysen virker inn på deres beslutninger. Drøftingen i dette punktet er basert på TØI-notat 1026/1993 «Politiske beslutninger om investeringer i veger» av Karine Nyborg (SSB) og Inger Spangen (TØI).
Nyborg og Spangen intervjuet alle de 16 representantene som satt i Stortingets samferdselskomite våren 1993, da Norsk Veg- og vegtrafikkplan 1994-97 (NVVP) ble behandlet i Stortinget. Intervjuene fant sted våren 1995, om lag to år etter at komiteen hadde avgitt sin innstilling om NVVP. Formålet med undersøkelsen var å få bedre kunnskap om beslutningsprosesser og offentlig styring innefor samferdselssektoren, herunder i hvilken grad politikerne i praksis benytter seg av resultater fra nytte-kostnadsanalyser. Samferdselssektoren ble valgt fordi det er den sektoren i Norge hvor nytte-kostnadsanalyser blir mest systematisk brukt, jf. omtalen under punkt 3.3.1.
Vegplanen består av en lang rekke prosjekter, og går gjennom en omfattende behandling i fylkestingene, Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet før den når Stortinget. NVVP fremmes av Samferdselsdepartementet som en stortingsmelding og inneholder en generell del og et handlingsprogram. Gjennom relativt korte og konkrete omtaler redegjøres det for de ulike prosjektene. Nytte-kostnadsbrøken inngår som et element i denne omtalen. Andre momenter som omtales er bl.a. samlet kostnadsramme, fysisk prosjektbeskrivelse og formålet med prosjektet (f.eks. å gi en øy fastlandsforbindelse).
Undersøkelsen til Nyborg og Spangen viser at et stort flertall av komitemedlemmene betraktet nytte-kostnadsbrøken som en slags indikator som kunne bidra til å plukke ut prosjekter de burde se nærmere på. Det var imidlertid store forskjeller mellom representantene i hvilken grad de lot størrelsen på nytte-kostnadsbrøken få innvirkning på den endelige beslutningen. Ingen av representantene så ut til å betrakte nytte-kostnadsbrøken som fasitsvar i den forstand at de automatisk prioriterte prosjekter i tråd med nytte-kostnadsbrøkens størrelse. Det var også relativt stor uenighet om hva en nytte-kostnadsanalyse burde omfatte. Flere representanter var skeptiske til verdsetting av f.eks. miljøgoder, mens andre ønsket at flest mulige forhold burde inkluderes i nytte-kostnadsbrøken. Nyborg og Spangen konkluderer med at det på grunnlag av intervjuene er vanskelig å peke på konkrete tilfeller der nytte-kostnadsbrøken har spilt en avgjørende rolle for politikernes beslutninger. Det kan se ut som om forhold som bl.a. virkninger for næringslivet, lokale synspunkter og prosjekttype har større innvirkning på politikernes endelige beslutninger.
3.3.3 Kort om bruk av nytte-kostnadsanalyse i andre land
USA
Det amerikanske budsjettkontoret, Office of Management and Budget (OMB), gav i januar 1996 ut en rettledning i hvordan en skal gjennomføre økonomiske analyser. Rettledningen er utarbeidet i samarbeid med medlemmer fra ulike departementer og Council of Economic Advisors. Bakgrunnen for dette arbeidet er en bestemmelse (Executive Order 12866), om at det i forbindelse med alle offentlige reguleringer skal gjennomføres en økonomisk analyse. Denne analysen skal frembringe informasjon som setter beslutningstakerne i stand til å fastslå behovet for og konsekvensene av reguleringen. Analysen skal videre vise at potensielle gevinster ved reguleringen rettferdiggjør potensielle kostnader, og at den foreslåtte løsningen er den beste for samfunnet. Dersom reguleringen av ulike årsaker må utformes på en spesiell måte, er det påkrevd at den løsningen som foreslås er kostnadseffektiv.
De retningslinjene som nå er utarbeidet er på mange områder svært generelle. Dette gir den som skal gjennomføre analysen en viss frihet. Den eneste faktoren som tallfestes er kalkulasjonsrenten. Den er satt til 7 pst. reelt, altså samme rentesats som i Finansdepartementets rundskriv fra 1978. Det argumenteres mot å bruke kalkulasjonsrenten til å ivareta andre forhold enn å justere for tidspreferanse (at konsum i dag foretrekkes fremfor konsum i morgen). I retningslinjene understrekes det videre at det relevante begrepet for å måle lønnsomheten av et gitt prosjekt er nettonytte, jf. omtale i kapittel 2. Nytte-kostnadsbrøken må benyttes med forsiktighet og kun som et rangeringskriterium. Når det gjelder verdsetting av goder som ikke omsettes i markedet, skilles det i retningslinjene mellom goder som indirekte kan sies å være verdsatt i markedet og goder hvor en ikke kan anta at dette er tilfellet. I det første tilfellet anbefales det å ta utgangspunkt i markedsbaserte metoder (f.eks. reisekostnadsmetoden), mens det i det siste tilfellet vil kunne være mer hensiktsmessig å benytte seg av betinget verdsetting, jf. omtale i kapittel 11. Avvik må begrunnes dersom de som gjennomfører analysen av ulike årsaker ønsker å benytte et annet opplegg enn det som er skissert i retningslinjene fra OMB. I enkelte tilfeller er det påkrevet at begrunnelsen forelegges OMB for godkjenning.
EU
Regler om bruk av nytte-kostnadsanalyser varierer mellom ulike EU-land. I Tyskland er det stadfestet i lovs form at nytte-kostnadsanalyser skal gjennomføres (§ 7 i Allgemeines Haushaltsrecht BHO), men uten at det foreligger noen sentral anbefaling om f.eks. hvilken diskonteringsrente som skal benyttes. I Storbritannia stiller myndighetene krav om avkastningen på den offentlige kapitalen i hvert enkelt investeringsprogram. For en nærmere oversikt over nytte-kostnadsanalyser i EU-land med særlig vekt på diskonteringsrenten, vises det til avsnitt 5.2 i SNF-rapport 92/92.