7 Grossistleddet i legemiddeldistribusjonen

7.1 INNLEDNING

I europeisk sammenheng ligger Norge lavt hva angår grossistavanse i prosent av apotekutsalgspris jf. figur 7.1.

*) 1993

Kilde: MEFA, 1995.

I grossistmarkedet for legemidler er det i dag en situasjon med konkurranse mellom tre aktører, Norsk Medisinaldepot A/S (NMD), ADA A/S og Holtung A/S. Før 1.1.95 var NMD monopolist i markedet, med flere forvaltningsmessige oppgaver. Etter denne dato ble det åpnet for fri etablering, gitt visse legemiddelfaglige konsesjonskrav. Pr. august 1996 hadde NMD en markedsandel på 75,1 pst., Holtung en andel på 22,3 pst. mens ADA hadde en andel på 2,6 pst. Etter dereguleringen har utviklingen vært at NMD har tapt betydelige markedsandeler, hovedsakelig til Holtung. ADA har foreløpig en begrenset posisjon i markedet. NMD eies i sin helhet av staten mens Holtung eies 51 pst. av Kronans Droghandel AB, som igjen eies av 6 legemiddelprodusenter, og 49 pst. av enkeltstående apotekere. ADA eies av et finsk børsnotert (grossist)selskap ved navn Tamro, der det svenske Apoteksbolaget eier 45,5 pst.

Dagens grossistforskrifter pålegger grossistene å kunne levere de varene som etterspørres (fullsortiment) over hele landet innen 24 timer (48 timer). En sammenstilling av omsetningstall for de tre aktørene på grossistmarkedet våren 96, indikerer at de to nye aktørene hittil har oppnådd størst dekning i mer sentrale områder. Imidlertid gir dataene ikke noe grunnlag for å hevde at de sentrale kravene knyttet til landsdekning innen 24 timer og krav til sortimentsbredde ikke overholdes av grossistene, hvilket er de viktigste betingelsene for god tilgjengelighet til legemiddelbehandling.

I tillegg er grossistleddet prisregulert gjennom myndighetenes regulering av maksimal AIP. Denne prisreguleringen erstattet en maksimal GIP-regulering fra og med 1.1.95, og innebærer at maksimal AIP fastlegges i forhandlinger mellom industrien og SLK. Grossistmarginen forhandles deretter bilateralt mellom grossister og produsenter. Gitt kravet til sortimentsbredde, har dette ført til at marginene for grossistene har gått betydelig ned. Det aller meste av denne effektiviseringen synes å ha tilfalt industrien i form av høyere produsentpriser (GIP).

Kravene til grossistvirksomheten, som kan pålegges av norske myndigheter ut fra helsemessige forhold, kan øke kostnadene i grossistleddet. De kan videre hemme nyetablering og potensiell konkurranse mv. Det er derfor viktig å drøfte om alternative reguleringsmåter, eventuelt ingen regulering, vil bidra til å sørge for at de helsepolitiske målsettingene oppfylles bedre og rimeligere enn under dagens system. Det er også et spørsmål om stordriftsfordeler i grossistmarkedet er av så stor betydning at det ideelt sett ville være en fordel med en begrensning av antall grossister, eventuelt om slike stordriftsfordeler vil forbli uutnyttet i en situasjon med konkurranse mellom flere aktører.

7.2 STORDRIFTSFORDELER

Med stordriftsfordeler menes en situasjon der kostnaden pr. produsert enhet, f.eks. pr. distribuert legemiddel, synker når produksjonen øker. En konsekvens av stordriftsfordeler er dermed at totale kostnader er lavest dersom den samlede produksjonen utføres av en effektiv produsent. Isolert sett gir dette et ønske om å begrense antall aktører i markedet.

Det er tre kilder til eventuelle stordriftsfordeler i grossistmarkedet for legemidler:

• transport

• lagerhold

• etablering

Av disse synes det å være de to førstnevnte som er av særlig betydning. Ut fra disse to punktene er det tre momenter som tilsier eventuelle kostnadsbesparelser gjennom konsentrasjon i grossistmarkedet for legemidler:

1. parallelle leveranser til samme sted kan medføre at samlede grossistkostnader blir større enn i tilfellet med én leverandør

2. parallelle leveranser av samme produkt til samme sted kan medføre at samlede grossistkostnader blir større enn i tilfellet med én leverandør (spesialtilfelle av A)

3. global konsentrasjon av grossistvirksomhet kan medføre totalt sett lavere samlede grossistkostnader enn om flere grossister deler markedet

Dersom det er stordriftsfordeler i transport, må det skyldes A og B. Det er imidlertid ikke gitt at slike eventuelle stordriftsfordeler ikke blir utnyttet i et marked med flere grossister, spesielt hvis stordriftsfordelene er av et visst omfang:

• det er generelt stordriftsfordeler i transportvirksomhet. Ved at eksisterende transportnett (f.eks. Posten) utnyttes av grossistene, utnyttes samtidig de stordriftsfordeler som finnes i transport

• hvis det er spesielle krav til legemiddeldistribusjon (f.eks. temperaturrestriksjoner) som ikke kan oppfylles av eksisterende tilbydere av transporttjenester, samtidig som det er betydelige stordriftsfordeler, vil aktørene ha insentiver til å etablere/utvikle felles distribusjonssystemer. Imidlertid bruker både legemiddelgrossister og -detaljister i dag etablerte distribusjonssystemer, slik at det er lite trolig at det generelt er utilrådelig å frakte legemidler i eksisterende transportnett

• dersom det er betydelige stordriftsfordeler i transport, vil grossistene ha insentiver til å stå samlet i prisforhandlinger med eksterne transporttilbydere. Plasseringer av større ordrer gir lavere kostnader pr. transportert enhet

Stordriftsfordeler i transportvil med stor sannsynlighet derfor bli utnyttet med flere aktører på grossistleddet.

Stordriftsfordeler i lagerhold tilsier gevinster ved alle former for konsentrasjon (A, B & C). Lagerhold er nødvendig for å møte tilfeldige variasjoner i apotekenes og sykehusenes etterspørsel etter medikamenter. Når denne «bufferfunksjonen» spres på flere grossister, må den samlede lagerkapasitet i grossistleddet være større enn i en situasjon med ett grossistmonopol. En samling av ulike delmarkeder inn under ett lagerholdssystem vil redusere variasjonen i etterspørselen som retter seg mot grossisten, noe som medfører at leveringsdyktighet vil kunne tilfredsstilles med en lavere gjennomsnittlig lagerbeholdning. Stordriftsfordeler i lagerhold og utnyttelsen av disse innebærer også at kostnadene ved transport reduseres ved at distribusjonssystemet har færre kontaktpunkter og at kapasiteten i distribusjonssystemet utnyttes på en bedre måte. Dette taler isolert sett for at det ville være ønskelig med en konsentrasjon av lagerfunksjonen. Imidlertid er det flere faktorer som taler for at kostnaden ved økt gjennomsnittlig lagerhold ikke er av stor betydning. Dagens moderne lagerstyringssystemer, både i apotek og hos grossist, innebærer at nødvendig lagerhold minimeres f.eks. i forhold til sesongvariasjoner. Bestillingssystemene hos apotekene - APOS - innebærer at alle grossistenes varer er like lett tilgjengelige for alle apotek, noe som innebærer at hvis en grossist er midlertidig utsolgt for et legemiddel, vil apoteket være i stand til å finne ut om andre grossister har legemidlet. Kostnaden ved det økte lagerholdet representeres ved renteavkastningen på den kapital som er nødvendig ved et økt lagerhold. Totalt sett synes derfor ikke kostnadene ved økt lagerhold å være av stor betydning, både ved at det ikke synes nødvendig med en stor økning av det samlede lagerholdet ved flere grossister, samt at kostnadene ved det økte lagerholdet ikke er store med dagens rentenivå.

En nødvendig forutsetning for at et marked med flere aktører skal utvikles i retning av ett sentrallager, er at stordriftsfordelene i lagerhold er betydelige. Et tegn på at stordriftsfordelene ikke er betydelige, er derfor at det faktisk er flere aktører med egne lagre og distribusjonssystemer i de fleste lands legemiddelmarkeder.

Under dagens AIP-AUP maksimalprisreguleringsregime, representerer grossistleddet en «distribusjonskostnad» for produsentene, siden den maksimale prisen til fordeling mellom grossist og produsent er gitt. Hvis det er betydelige stordriftsfordeler i grossistvirksomhet, vil produsentene kunne høste alle fordeler av å samle distribusjonen i ett ledd, for så å hente ut gevinsten av dette ved å forhandle frem økt andel av AIP.

Kostnader ved å splitte markedet på flere aktører kan spores i etableringskostnadersom f.eks. etablering av kundekontakter. Imidlertid er det vanskelig å fastslå om disse kostnadene er av særlig betydning. Uansett påløper slike kostnader ved beslutning om etablering, og vil ikke ha betydning for videre drift i en virksomhet. Etableringskostnader er derfor neppe av stor relevans for utnyttelse av eventuelle stordriftsfordeler.

Oppsummering - stordriftsfordeler

Legemiddeltransport synes ikke å være forskjellig fra annen varetransport. De krav som legemiddeltransport setter til temperatur og sikkerhet er ikke enestående i forhold til flere andre varetyper. Det er generelt stordriftsfordeler i transport, og disse kan utnyttes uavhengig av antall grossister.

Det er stordriftsfordeler knyttet til lagerhold, noe som isolert sett gjør det ønskelig med færre aktører. Imidlertid synes ikke den samlede økonomiske merkostnaden ved økt samlet lagerhold, som en følge av at flere aktører er etablert i markedet, å rettferdiggjøre et ønske om færre aktører.

Det er etableringskostnader ved oppstart av grossistvirksomhet, men dette synes ikke å ha særlige konsekvenser for utnyttelse av stordriftsfordelene i grossistmarkedet for legemidler.

7.3 KONSEKVENSER AV REGULERINGSBESTEMMELSENE

De viktigste reguleringene av grossistmarkedet i tillegg til prisreguleringen (drøfting av prisreguleringsregime omfatter alle tre leddene i verdikjeden og behandles derfor i kapittel 9), er kravet til sortimentsbredde og landsdekning innen 24 (48) timer. I tillegg er det en del sikkerhetskrav i legemiddelhåndteringen som er knyttet til rent helsemessige forhold. Kravet til sortimentsbredde er mer presist definert som «det utvalg av legemidler som etterspørres i markedet».

Kravene til sortimentsbredde og landsdekning innen 24 timer kan medføre at fordelene ved stordrift og konsentrasjon ikke blir fullt utnyttet:

1. Alle grossister må etablere distribusjonslinjer til et gitt geografisk område, noe som vil kunne medføre et effektivitetstap hvis eksisterende distribusjonsnett ikke utnyttes (jf. kapittel 7.2).

2. Kravet til sortimentsbredde utelukker utvikling av en markedsstruktur med enkanaldistribusjon, noe som kan begrense mulighetene for samordningsgevinster innen lagerhold. Dersom det er lagerholdsgevinster ved spesialisering blant legemidler med ulike karakteristika, vil fravær av et krav til sortimentsbredde kunne åpne for at de ulike gruppene av legemidler får eneleverandører på det norske markedet.

Kravene til sortimentsbredde og landsdekning kan skape etableringshindringer ved at de medfører større kostnader ved etablering enn i et marked uten slike krav. Bedriftsøkonomiske hensyn tilsier ofte en gradvis oppbygging av lager- og distribusjonskapasitet, f.eks. fordi det kan ta tid å opparbeide kundeforhold til detaljistene. Grossistkravene fremtvinger en «stor» distribusjons- og lagerkapasitet, noe som vil kunne være uoptimalt ut fra et bedriftsøkonomisk synspunkt.

Kravet om levering innen 24 (48) timer vil ikke påvirke utnyttelsen av eventuelle stordriftsfordeler, men kravet vil kunne være kostnadsdrivende både ved at lagerholdet må være større og at transportkostnadene vil kunne øke som følge av at rimeligere transportløsninger ikke kan velges.

Kravene til grossistvirksomheten påvirker kostnadsstrukturen i grossistleddet. Det er vanskelig å fastslå om kravene til sortimentsbredde og landsdekning innen 24 (48) timer skaper en kostnadsstruktur med stordriftsfordeler. To situasjoner (yttertilfeller) kan benyttes til å beskrive konsekvensene av kravene:

1. Det er stordriftsfordeler ved grossistvirksomheten i utgangspunktet. Kravene hindrer utnyttelsen av stordriftsfordelene, spesielt i lagerhold. Kravene gjør at kostnadene for ethvert distribuert kvantum øker, men strukturen med stordriftsfordeler bevares.

2. Det er ingen stordriftsfordeler ved virksomheten i utgangspunktet. Kravene vil gjøre at de faste kostnadene øker så mye i forhold til de variable at kravene skaper stordriftsfordeler.

Begge alternativene er forenlig med en situasjon der stordriftsfordelene blir av større betydning og dermed at det isolert sett blir høyere totale kostnader dess flere grossister. I et scenario der kravene til sortimentsbredde og landsdekning bortfaller for å oppnå eventuelle effektivitetsgevinster, vil dette kunne gå på bekostning av de helsepolitiske målsettingene om rask tilgang til alle legemidler overalt i landet. Det vil derfor kunne bli behov for at staten må subsidiere legemiddeldistribusjon til områder som av grossistene ikke vurderes som bedriftsøkonomisk lønnsomme. En slik regulering kan lett bli dyrere samlet sett enn om dagens krav til grossistvirksomhet opprettholdes, f.eks. knyttet til administrasjon av eventuelle anbud og etablering av nye systemer for innkjøp og distribusjon.

7.4 KONSEKVENSER AV FRIERE ETABLERING

7.4.1 Regulering i forhold til konkurranse

I delkapittel 7.2 ble det sannsynliggjort at det kan være stordriftsfordeler knyttet til grossistvirksomhet i legemiddelsektoren. Dette er likevel ikke en tilstrekkelig betingelse for å fremme en restriktiv reguleringspolitikk. Utfallet av en reguleringspolitikk vil avhenge av hvilken tilgang til informasjon den regulerende myndighet har, og hvor godt regulator følger opp sin rolle. Dette betyr at de ulempene som blir konsekvensen av et uregulert marked, må vurderes opp mot de ulempene som blir konsekvensen av en reguleringspolitikk.

I en situasjon der myndighetene har full kjennskap til kostnadsstrukturen for grossistvirksomhet i legemiddelsektoren, vil myndighetene kunne sikre kostnadseffektiv drift ved å fastsette aktørenes marginer slik at disse reflekterer kostnadene forbundet med virksomheten.

Imidlertid vil regulerende myndighet ved fastsettelse av grossistmarginer få vanskeligheter med å vurdere kostnader ved en mest mulig effektiv distribusjonsløsning, samt om den/de grossisten(e) som reguleres anstrenger seg for å holde kostnadene på et lavest mulig nivå og anvender ressurser for å redusere omkostningsnivået. Overfor regulerende myndighet vil en grossist kunne utnytte sin informasjonsoverlegenhet ved å fremholde at deres kostnadsnivå er høyere enn det reelle. Regulerende myndigheter vil dermed kunne fastsette rammevilkår for grossistvirksomheten som er for gode sett i forhold til det reelle kostnadsnivået. Dersom etterspørselen etter legemidler er prisfølsom, vil dette både kunne lede til et effektivitetstap ved at det vil kunne bli omsatt for lite legemidler (betalingsviljen overstiger marginal fremstillingskostnad), og en fordelingseffekt ved at grossisten får en «informasjonsrente«, dvs. en avkastning på den eksklusive informasjon som bare grossisten har tilgang til. Dersom etterspørselen etter legemidler er prisufølsom, står man utelukkende overfor en fordelingseffekt. Hvis det er behov for effektivitetsvridende skatter for å finansiere «informasjonsrenten«, vil det likevel være et effektivitetstap, selv når etterspørselen etter legemidler er prisufølsom.

«Informasjonsrenten» i en virksomhet der regnskapsresultatene kan observeres av regulerende myndighet, vil sannsynligvis bli tatt ut i form av intern slakk, herunder gunstige lønns- og arbeidsvilkår, urasjonell bemanning og liten intern innsats knyttet til å effektivisere driften.

7.4.2 Konsekvenser av friere etableringsrett

Diskusjonen nedenfor er basert på et reguleringssystem der de ulike leddene i kjeden har reelle muligheter for å påvirke utfallet av f.eks. prisforhandlinger. Dette i motsetning til dagens forhandlinger om grossistmarginer mellom produsenter og grossister, der grossistene har liten eller ingen forhandlingsstyrke.

I en situasjon der alle grossistene bruker samme teknologi, vil fri etablering bidra til økt (potensiell) konkurranse aktørene imellom og derigjennom styrke insentiver til å velge en avansestruktur som i større grad reflekterer de reelle kostnadene i lagerhold og distribusjon. Sammenlignet med et reguleringsregime innebærer dette at «informasjonsrenten» reduseres/forsvinner og at grossistmarginene presses ned mot de marginale kostnadene.

Det samfunnsøkonomiske tapet som oppstår, er knyttet til at alle grossister pådrar seg kostnader, f.eks. i forbindelse med etablering og lagerhold. Disse kostnadene kunne vært lavere i en monopolsituasjon.

Den gunstige effekten av fri adgang til etablering (men der myndighetene fortsatt har anledning til f.eks. å stille krav til sortimentsbredde og landsdekning), betinges av at nyetablering er en reell «trussel» for eksisterende aktører. Det er ikke gitt at nyetablering og effektiv priskonkurranse vil oppstå i grossistleddet ved fri adgang til etablering i grossistmarkedet. Dette kan være tilfelle hvis etableringskostnadene er høye sett i forhold til de driftsmarginer som er mulige å oppnå i en konkurransesituasjon. En mindre omfattende regulering som begrunnes med ønsket om at effektiv konkurranse skal erstatte imperfekt regulering, vil måtte bli fulgt opp med konkurransefremmende tiltak dersom et uregulert marked ender opp i en monopolsituasjon.

Hvis aktørene i grossistmarkedet velger/har mulighet for å bruke ulik teknologi, f.eks. mht. distribusjonsløsninger, er dette et argument for fri etablering. Insentivene til mer kostnadseffektiv drift forsterkes ytterligere hvis det er muligheter for valg av ulike distribusjonsløsninger som kan gi grossisten økt fortjeneste. Utvikling av nye og mer effektive distribusjonsløsninger bidrar til å sikre den mest effektive grossisten størst markedsandel.

Hvis priskonkurransen blir effektiv i grossistmarkedet ved friere adgang til etablering, vil aktørenes muligheter til å ta høyere priser enn kostnadene bortfalle. Både effektivitetshensyn og fordelingshensyn trekker i retning av at en slik situasjon er den mest fordelaktige.

Med dette som utgangspunkt kan vi identifisere følgende positive konsekvenser av fri adgang til etablering:

• økt konkurranse øker presset for effektivisering i grossistbransjen, og forventet effektivitetstap reduseres med antall aktører

• økt konkurranse gir reduserte muligheter for å operere med for høye marginer og utnytte eksklusiv informasjon strategisk overfor regulerende myndigheter

7.4.3 Konsekvenser for utsalgsprisene på legemidler av fri etablering av grossistvirksomhet

Under dagens prisfastsettelsesregime, der maksimal AIP fastsettes gjennom forhandlinger mellom produsenter og regulerende myndighet, representerer grossistavansen, som tidligere nevnt, en kostnad for produsentene som disse må bære fullt ut.

Argumentasjone hittil i 7.4 bygger på at priskonkurranse mellom grossistene ville lede til lavere AIP. Dersom de forhold som er avgjørende for prisforhandlingene er utenfor grossistenes kontroll (f.eks. pris i andre land, vurdering av legemidlets nytte mv.), vil AIP lett kunne bli lite fleksibel overfor endringer i kostnadsstrukturen i grossistleddet, med derav redusert effekt på utsalgsprisene.

Dagens krav til sortimentsbredde for grossistene bidrar til å svekke grossistenes strategiske markedsposisjon i forhold til produsentene ved at grossistene ikke kan la være å lagerføre et legemiddel som etterspørres i markedet. Produsentene kan dermed spille grossistene ut mot hverandre, f.eks. mht. hvem som tilbyr rimeligst distribusjon, slik at den mest effektive grossisten får den største markedsandelen. Produsentene vil ønske å legge forholdene best mulig til rette for den mest effektive grossisten slik at produsentenes kostnader til distribusjon minimeres. Ved en eventuell videreføring av maksimal AIP-regulering er det grunn til å tro at effektiviseringsgevinster i grossistleddet vil tilfalle produsentene.

Dagens «gevinstdelingsmodell» innebærer at apotekene har insentiver til å redusere sine innkjøpskostnader under maksimal AIP. Isolert sett trekker dette i retning av at apotekene vil ha interesse av å utøve et visst press på grossistene for reduserte marginer. I så fall vil flere konkurrerende grossister kunne medføre lavere utsalgspris til bruker/stat. Særlig to forhold taler for at apotekenes insentiver til å utøve press mot grossistleddet mht. innkjøpspris er relativt beskjedne:

1. Staten regulerer apotekenes maksimale avanser for reseptpliktige legemidler. På lengre sikt vil økt fortjeneste i apotekene samlet sett kunne utløse et politisk krav om en generell avansereduksjon. Det er grunn til å tro at apotekerne vil være klar over at myndighetene vil reagere på denne måten, og dermed vil insentivene til å øke fortjenesten gjennom reduserte innkjøpspriser bli svekket.

2. Etterspørselen etter legemidler er trolig lite prisfølsom, noe som svekker apotekenes motiv for effektiv priskonkurranse med dagens etableringshindringer for apotek.

Oppsummering - friere adgang til etablering av grossistvirksomhet

Det synes som om fordelene ved konkurranse innen grossistleddet dominerer de eventuelle kostnadsmessige ulempene knyttet til etableringsinvesteringer ved å ha flere aktører. Et marked med begrensede etableringshindringer, etter dagens modell, vil trolig resultere i at antallet grossister kommer nær det som er samfunnsøkonomisk ønskelig.

Under dagens system for prisregulering med maksimal AIP og AUP for reseptpliktige legemidler, vil effektiviseringsgevinstene av økt konkurranse i grossistleddet i all hovedsak tilfalle produsentleddet. Brukerne/staten vil i et slikt regime neppe bli begunstiget med særlig lavere utsalgspriser som en følge av effektivisering i grossistleddet.

7.5 REGULERING AV GROSSISTAKTØRENE

Innledning

Utgangspunktet for en optimal regulering av grossistmarkedet for legemidler er de helsepolitiske målsettingene nevnt innledningsvis om hurtig tilgang til alle legemidler overalt i landet.

Kravene til sortimentsbredde og landsdekning innen 24 (48) timer har vært brukt som virkemidler for å oppnå disse målsettingene. Det har vært stilt spørsmål om disse kravene hindrer utvikling av en mer rasjonell distribusjon av legemidler.

Krav til sortimentsbredde

Den viktigste fordelen ved et krav til sortimentsbredde er at alle legemidler er tilgjengelige fra alle grossister. Det kan tenkes situasjoner der et legemiddel som er lite omsatt (ulønnsomt å lagerføre), vil kunne være avgjørende for utfallet av pasientbehandling. De viktigste ulempene ved et krav til sortimentsbredde er knyttet til økte lagerholdskostnader, og at det skjer en krysssubsidiering mellom mye og lite solgte legemidler. Kryssubsidiering er en ulempe fordi prisene ikke reflekterer de reelle distribusjonskostnadene og således gir gale signaler til aktørene. Videre svekkes grossistenes forhandlingsposisjon vis-à-vis produsentene.

Krav om landsdekning

Den viktigste fordelen med landsdekningskravet er at det bidrar til å sikre tilgjengelighet til legemidler overalt i landet. Dette bidrar til at legemidler også blir raskt tilgjengelige i deler av landet der det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt å tilby leveranser gitt dagens maksimale apotekinnkjøpspriser, noe som kan være avgjørende for utfallet av pasientbehandling. De viktigste ulempene er knyttet til at det kan oppstå økte kostnader knyttet til logistikk, samt at det skjer en kryssubsidiering mellom «lønnsomme» og «ulønnsomme» landsdeler.

Friere etablering

Den viktigste fordelen med en friere etablering etter mønster av dagens system, er effektivisering av virksomheten, både med hensyn til en mer kunde- og leverandørorientert virksomhet. Det er stordriftsfordeler knyttet til transport. Disse kan utnyttes gjennom de eksisterende transportnett uavhengig av antallet aktører. En økonomisk ulempe ved flere aktører i grossistleddet er at det kan oppstå økte samlede kostnader til lagerhold.

Diskusjon

De helsepolitiske målsettingene kan ivaretas gjennom de rammevilkår som myndighetene setter for grossistvirksomhet for legemidler. Muligheten for å oppnå disse målsettingene påvirkes ikke av den friere etableringen det er åpnet for i dagens reguleringssystem. Hvis det skulle oppstå problemer f.eks. knyttet til oppfyllelse av de helsemessige kravene til virksomheten som stilles til aktørene, kan dette påvirkes via tilbaketrekking av den myndighetsgitte tillatelse som en grossist må ha.

Kravene til landsdekning og sortimentsbredde medfører isolert sett økte samlede lagerholds- og transportkostnader i grossistleddet. Det kan også være effektivitetsmessige problemer knyttet til den kryssubsidiering som kravene innebærer. Det kan trolig derfor oppnås bedriftsøkonomiske besparelser for grossistene dersom kravene fjernes. Imidlertid synes det ikke som om disse kravene representerer store ekstrakostnader for grossistvirksomheten.

Konsekvensene av et bortfall av disse kravene vil lett kunne bli at det oppstår behov for at myndighetene må gripe inn for å sikre leveranser av legemidler til områder av landet som vurderes som ulønnsomme av grossistene. Kostnadene ved en løsning der myndighetene må sikre tilgjengeligheten til legemidler vil sannsynligvis langt overstige kostnadene ved å opprettholde kravene til sortimentsbredde og landsdekning (se også 7.3). Et unntak kan være at en av grossistene ivaretar kravet til sortimentsbredde, f.eks. på anbud, mens de andre slipper dette. Det vil imidlertid være svært vanskelig å skille mellom kostnader påløpt som følge av sortimentsbredde og andre kostnader. Et tilleggsargument mot at myndighetene skal ta over ansvaret for å sikre rask tilgjengelighet til legemidler vil være de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til nødvendig skattlegging for finansiering av slike «grossisttjenester». Et bortfall av kravet til sortimentsbredde for grossistene vil kunne innebære at apotekene ikke kan innfri sin leveringsplikt (jf. diskusjonen i kap. 9.3.2). Bortfall av kravet til sortimentsbredde vil styrke grossistenes forhandlingsmakt overfor sine kunder og leverandører.

Ved et bortfall av kravene uten at disse erstattes av en ordning der myndighetene sikrer tilgjengeligheten av legemidler, kan det oppstå situasjoner der utfallet av pasientbehandling påvirkes negativt. Trolig representerer kostnadene ved kravene til grossistvirksomheten en rimelig «forsikringspremie» for å sikre at de helsepolitiske målsettingene knyttet til rask og sikker tilgjengelighet til legemidler oppnås.

Diskusjonen i kapittel 7 har vist at det kan synes som om de gunstige effektene av friere etablering etter mønster av dagens system er mer betydningsfulle enn de eventuelle stordriftsfordelene som tapes ved at distribusjonen ikke monopoliseres/sentraliseres.

Til tross for kravene til sortimentsbredde og landsdekning, vil det også i dagens marked kunne være mulighet for at enkelte deler av markedene har et bedre tilbud fra grossistene enn andre deler av markedene, f.eks. ved at antallet leveringer, rabattordninger mv. gjøres mer gunstige for apotekinnehavere i sentrale strøk. Dette kan være i strid med målsettingene om en lik tilgang til legemidler over hele landet. Utvalget har ingen indikasjoner på at dette er tilfellet, men det er viktig at helsemyndighetene utøver tilsyn med grossistene slik at intensjonene med kravene om sortimentsbredde og landsdekning etterleves.

Det er ingen grunn til at stordriftsfordelene ved transport ikke utnyttes i et uregulert marked, men det kan være visse stordriftsfordeler i lagerhold. Det er ikke grunn til å tro at disse stordriftsfordelene er av såpass omfang at de rettferdiggjør offentlig begrensning av antallet aktører. Det synes derfor ikke å være grunnlag for et ønske om å gå tilbake til en situasjon med offentlig regulering av antall grossister (monopolist).

Hvis det viser seg at det blir en utvikling tilbake til en situasjon mot monopol i det norske grossistmarkedet for legemidler, vil en mulighet være å sette i verk konkurransefremmende tiltak. I et slikt tilfelle kan det f.eks. åpnes for at aktører som ønsker å etablere seg som legemiddelgrossister, gis anledning til å bygge opp kundekontakter, lagerhold mv., slik at de i en klart definert, avgrenset oppbyggingsperiode ikke er omfattet av kravene til sortimentsbredde og landsdekning fullt ut.

Utvalgets mindretall, Johnsen, Krey-Jacobsen og Nestvold, legger til grunn at krav til sortimentsbredde vil kunne hindre etablering av nye grossister og svekke grossistenes forhandlingsposisjon overfor produsentene. Det bør derfor ikke settes krav til grossistenes sortiment ut over det som kan begrunnes med helsemessige forhold, dvs. å sikre apotekene levering av hvert enkelt legemiddel som finnes på markedet innenfor gitte frister. Mindretallet kan ikke se at helsemessige forhold tilsier at alle grossister må føre alle legemidler, så lenge hvert legemiddel er tilgjengelig hos minst en grossist og det er praktisk mulig for apotekene å få levering fra vedkommende grossist(er).

Disse medlemmer vil også bemerke at kravet til sortimentsbredde gir grossist en forpliktelse til å kjøpe fra den enkelte produsent eller alternativt fra konkurrerende grossister, mens produsenten ikke har noen tilsvarende forpliktelse til å selge til den enkelte grossist. Å pålegge grossist et sortimentskrav forutsetter dermed i praksis levering fra samtlige produsenter. Hvis en produsent ikke leverer, oppfylles ikke grossistkravene, og skal da etter reglene ikke lenger være godkjent som grossist. Den konkrete erfaring med en slik leveringsnektelse i 1996, viste imidlertid at nektelsen ikke fikk virkning for grossistens markedsadgang. Mindretallet oppfatter dette slik at kravet ikke er ment å ramme etablerte grossisters markedsadgang, selv om de i perioder ikke er leveringsdyktige pga. nektet levering fra produsent. Kravet til sortimentsbredde synes således heller ikke å være egnet til å sikre at alle grossister til enhver tid kan levere alle legemidler til alle apotek. Etter mindretallets oppfatning er kravet dermed både uheldig og unødvendig og bør erstattes av et krav til produsent om å gjøre produktene tilgjengelig for alle apotek innen de tidsfrister som gjelder. Dermed vil forholdene legges til rette for en mer effektiv distribusjon av de ulike legemidler. Det kan så være opp til den enkelte produsent om vedkommende vil oppfylle kravet selv eller ved hjelp av en eller flere grossister. Det er grunn til å anta at samfunnets samlede kostnader ved distribusjon vil bli redusert ved en slik ordning.

Disse medlemmer ser at kravet om landsdekning og levering innen 24 (48) timer kan begrunnes i helsemessige forhold når kravet stilles til produsenten.

Utvalget er av den oppfatning at for å sikre at bortfall av krav til grossisters sortiment ikke stenger parallellimport ute fra markedet, bør parallellimportører kunne levere legemidler direkte til apotek og sykehus (se 9.3.2). Konkurransetilsynet kan også gripe inn overfor forretningsnektelser som innebærer utestenging fra markedet.

7.6 PRINSIPIELLE FORHOLD VEDRØRENDE STATLIG EIERSKAP AV NORSK MEDISINALDEPOT

Innledning

Tidligere var Norsk Medisinaldepot (NMD) en statlig regulert monopolist med en sentral helsepolitisk funksjon. EØS-avtalen åpnet for friere etablering av grossister, der det kan pålegges reguleringer bare hvis disse er av betydning for folkehelsen. EØS-avtalen tillater heller ikke særbehandling av enkeltaktører, f.eks. knyttet til eierskap.

Stortinget har vedtatt at NMD skal drives etter rent forretningsmessige kriterier i konkurranse med andre aktører, og at Sosial- og helsedepartementet som eier skal stille forretningsmessige krav til f.eks. avkastning.

De forvaltningsoppgaver det er ønskelig at en av grossistene skal ivareta, f.eks. legemiddelstatistikk, skal utlyses på anbud, der den beste tilbyder får oppgaven.

Regulerende myndighets rolle

Myndighetene skal i dag utforme reguleringspolitikk overfor grossistleddet etter de sentrale helsepolitiske målsettingene for legemiddelmarkedet. Dette innebærer blant annet krav om effektivitet i distribusjonen, lavere distribusjonsmarginer, sikkerhet mv.

Regulerende myndighet som eier av en av aktørene

Eieren av NMD er pålagt å utøve sitt eierskap på strengt forretningsmessige vilkår. Dette innebærer at Sosial- og helsedepartementet som eier av NMD isolert sett kan ønske høyest mulige marginer, minst mulig konkurranse, minst mulig pålegg om tapsbringende virksomhet mv.

Diskusjon

Ønsket om lavere distribusjonsmarginer i de ulike leddene i distribusjonskjeden for legemidler står i motsetning til eiers ønske om best mulig avkastning på investeringene i NMD.

De motstående interessene som ligger i rollen både som regulator av legemiddelmarkedet og som eier av en av aktørene, tilsier et skille mellom disse funksjonene. Utvalget kan ikke se at NMD har en selvstendig helsepolitisk rolle i dagens situasjon med konkurrerende grossister. De helsepolitiske målsettingene må ivaretas gjennom de krav og vilkår som stilles generelt til grossistvirksomheten. Det er derfor ingen grunn til at staten skal eie NMD ut fra et reguleringshensyn.

Den eneste grunnen til et eventuelt offentlig eierskap av NMD ligger i de forventninger som legges til grunn om avkastning på sysselsatt kapital, med andre ord en vurdering av om det er god forretning for staten å eie en av grossistaktørene. Dette er en generell diskusjon om statlig eierskap, som ikke er en naturlig del av utvalgets arbeid.