Del 1
Innledning
1 Sammendrag
1.1 Sammendrag
Utvalget fremmer med dette forslag vedrørende en rekke spørsmål knyttet til behandlingen av barnefordelingssaker, det vil si saker om
foreldreansvar for barn,
hvor barnet skal bo fast, og
samværsordningen for barnet
Utvalget har ved sine vurderinger hatt barnets beste for øye. Dette er en grunnsetning både i norsk lovgivning og i internasjonale konvensjoner. Utvalget foreslår en egen lovbestemmelse om at barnets beste skal være avgjørende både for de avgjørelser som treffes og for selve saksbehandlingen, jf lovutkastet § 46.
Et hovedpunkt i utvalgets oppdrag har vært å vurdere om det bør opprettes en særdomstol eller et annet organ for behandlingen av barnefordelingssakene. Utvalgets flertall mener at det ikke vil være noe vunnet ved å opprette en særdomstol. De særlige hensyn som gjør seg gjeldende i barnefordelingssakene kan etter flertallets syn ivaretas like godt - eller bedre - av de alminnelige domstoler.
Et mindretall (tre av utvalgets medlemmer) foreslår at de eksisterende fylkesnemndene for sosiale saker gjøres om til fylkesvise særdomstoler, med kompetanse til å behandle både barnefordelingssakene og barnevernssakene.
Etter mandatet skulle utvalget vurdere hva som kan gjøres for å få en hurtigere saksbehandling i barnefordelingssakene. Utvalget har i den forbindelse undersøkt tidsbruken ved domstolene i dag. Undersøkelsen viste at det er betydelig variasjon fra domstol til domstol med hensyn til tidsbruken i disse sakene. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstid fra stevning til dom i herreds- og byrett var i underkant av seks måneder i 1996 (Oslo er ikke med i grunnlaget), og den gjennomsnittlige behandlingstiden fra dom i herreds- og byrett til dom i lagmannsretten var på mellom 10 og 11 måneder (1997).
Utvalget ser det som viktig at saksbehandlingen skjer raskt i disse sakene, og foreslår en egen bestemmelse om at retten skal påskynde saksbehandlingen så mye som mulig, jf utkastet § 60.
Utvalget foreslår en rekke reformer i saksbehandlingsreglene. Forslagene har som målsetting å få en enklere, smidigere og mer fleksibel behandling av barnefordelingssakene, og å styrke muligheten for at foreldrene skal komme til enighet om tvistespørsmålene vedrørende barnet. De nye saksbehandlingsreglene foreslås innført uavhengig av om sakene skal behandles av de alminnelige domstoler eller av et annet avgjørelsesorgan. Bestemmelsene er tatt inn i et nytt kapittel 7 i barneloven.
Utvalget har tatt utgangspunkt i at det som hovedregel er best for barnet at foreldrene kommer til enighet om barnefordelingsspørsmålene. En tvist for domstolene vil ofte forsterke konfliktene mellom foreldrene, og er både kostbar og tidkrevende.
Med dette utgangspunkt foreslår utvalget vesentlige endringer i meklingsordningen. Det foreslås innført en obligatorisk veiledning for foreldre med barn under 16 år som ønsker separasjon, jf utkastet § 49. Veiledningen skal også gjelde for samboere, så fremt en av samboerne ber om veiledning etter samlivsbruddet.
I veiledningen skal foreldrene informeres om hvordan samlivsbruddet kan gjennomføres så hensynsfullt som mulig for barnet, de skal oppfordres til komme til mekling dersom de er uenige, og de skal få hjelp til å sette opp en skriftlig avtale om barnefordelingsspørsmålene, jf utkastet § 50.
Partene skal tilbys mekling dersom de ikke har blitt enige om forholdet til barna i løpet av veiledningen, jf utkastet § 53. Meklingen er imidlertid frivillig. Meklingstilbudet foreslås styrket, idet det skal kunne mekles i opptil 6 timer etter veiledningen dersom mekleren finner det formålstjenlig. Utvalget forutsetter at mekleren skal ha en aktiv rolle i arbeidet med å komme fram til en avtale mellom foreldrene.
Utvalget foreslår også vesentlige endringer i reglene om behandlingen av barnefordelingssakene ved domstolene.
Saken skal kunne bringes inn for retten ved en noe forenklet stevning, jf utkastet § 59. Dommeren gis etter forslaget en rekke alternative virkemidler under saksforberedelsen, jf utkastet § 62. Formålet med de ulike alternativer som stilles til rådighet for dommeren er å forsøke å få partene til å komme fram til en avtale, og å behandle saken på en enkel og fleksibel måte. Det legges opp til at domstolen skal kunne trekke inn sakkyndige på andre måter enn i den tradisjonelle rollen hvor de avgir sakkyndig erklæring. De nye alternativene som foreslås er i korthet bl a følgende (utkastet § 62 første ledd nr 1, 2 og 7):
Retten kan innkalle til saksforberedende møter, eventuelt med bistand av sakkyndig. Formålet med møtene er bl a å mekle mellom partene. Retten kan la den sakkyndige bistå partene og mekle mellom dem utenom møtene.
Retten kan vise partene til mekling hos meklere utenom retten.
Retten kan la partene praktisere en avtale i en prøveperiode, eventuelt under veiledning av sakkyndig.
Utvalget foreslår at utgiftene til disse tiltakene skal dekkes av det offentlige. I tillegg foreslås mindre endringer i reglene om oppnevning av sakkyndig og om dommersamtaler med berørte barn, jf utkastet § 62 første ledd nr 3 og 4.
Utvalget foreslår også at retten kan oppnevne advokat eller annen representant for barnet, jf utkastet § 62 første ledd nr 5. Selv om dette er ment som en klar unntaksbestemmelse, antar utvalget at den i de særlig belastende sakene kan bidra til å styrke barnets stilling.
Utvalget foreslår videre egne bestemmelser om at advokater som har barnefordelingssaker og dommere som behandler slike saker skal vurdere mulighetene for å oppnå forlik mellom partene og legge forholdene til rette for dette, jf utkastet §§ 47 og 60.
Utvalget foreslår at ordningen med at fylkesmannen under visse vilkår kan behandle barnefordelingssakene faller bort. Bortfallet av fylkesmannsbehandlingen foreslås kompensert bl a ved at retten får utvidet mulighet til å avsi dom uten hovedforhandling, jf utkastet § 62 første ledd nr 8.
Etter gjeldende rett kan ikke en avtale mellom foreldrene tvangsfullbyrdes, med mindre den er blitt godkjent av fylkesmannen. Utvalgets flertall foreslår at en avtale inngått under veiledning eller mekling i utgangspunktet får virkning som særskilt tvangsgrunnlag, jf utkastet § 56. Hvis avtalen imidlertid er klart i strid med barnets interesser, skal veilederen eller mekleren nekte å stadfeste den, og avtalen får da ikke virkning som tvangsgrunnlag.
Etter mandatet skulle utvalget vurdere hvordan domstolene eventuelt kunne tilføres mer barnefaglig kompetanse og hva som kan gjøres for å få mer sakkyndige avgjørelser. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å anta at avgjørelsene i disse sakene generelt ville blitt annerledes eller bedre med en annen sammensetning av retten enn i dag. Utvalget har derfor ikke funnet grunn til å foreslå endringer i rettens sammensetning i barnefordelingssakene. Utvalgets forslag til endrete saksbehandlingsregler gir imidlertid økte muligheter for å trekke inn sakkyndige under saksforberedelsen.
De forslag som fremmes har medført at utvalget også har funnet det naturlig med en lovteknisk revisjon av barneloven kapittel 5 og 6.
Utvalgets mandat omfatter også spørsmålet om gjeldende rett bør endres slik at domstolene gis adgang til å bestemme delt bosted for barnet mot den ene av foreldrenes ønske. Dette innebærer at barnet bor omlag like mye hos hver av foreldrene og at foreldrene må være enige for å kunne treffe vesentlige avgjørelser vedrørende barnet. Utvalgets flertall foreslår at gjeldende rett ikke endres på dette punktet. Et mindretall (to av utvalgets medlemmer) ønsker å endre gjeldende rett og vil ha en snever adgang til dette i særlige tilfelle.
Utvalget antar at dets forslag ikke vil medføre vesentlige økonomiske konsekvenser.
1.2 Summary in English
The Commission hereby delivers its proposals on a number of issues related to child custody proceedings, that is
cases concerning parental responsibility for a child,
cases concerning with whom a child shall live permanently, and
cases concerning access.
In the issues considered by the Commission, regard has been given to the best interests of the child, which is a fundamental principle underlying both Norwegian legislation and international conventions. The Commission proposes to introduce a general statutory provision to the effect that the best interests of the child shall be the paramount consideration both when making a decision and when dealing with a case, see § 46 of the draft.
One of the primary tasks of the Commission has been to consider the need for a special court or other body to deal with child custody cases. The majority of the Commission is of the opinion that there is nothing to be gained by establishing a special court, and that the particular considerations which prevail in child custody cases can be accommodated just as well - if not better - within the administration of the ordinary courts of law.
A minority (three of the members) of the Commission suggests that the present County Health and Social Welfare Boards be replaced by special county courts, with jurisdiction to hear both child custody cases and child welfare cases.
The mandate of the Commission also included the consideration of proposals to reduce the amount of time taken to deal with child custody cases. For this purpose the Commission collected information on the current situation, which revealed that the time spent in these cases differs greatly from court to court. In 1996, the average time from an application for custody was lodged with the District Court until judgement was delivered was just under 6 months (not including Oslo). Where the decision of the District Court was appealed, it took an average of 10-11 months from the time when the District Court judgement was delivered until the decision of the Court of Appeal was delivered (1997).
The Commission considers it important that these cases are dealt with speedily, and proposes a statutory provision requiring the court to hasten the proceedings in child custody cases as much as possible, see § 60 of the draft.
The Commission proposes several amendments to the current rules of procedure. The primary purpose of the proposals is to ensure a more simplified, adaptable and flexible treatment of child custody cases, and to increase the likelihood of the parents agreeing to settle disputes concerning the children of the family. The Commission proposes that the procedural amendments shall be introduced irrespective of whether child custody cases are heard by the ordinary courts of law or by any other decision-making body. The provisions are contained in a new chapter (chapter 7) of the Children Act.
The Commission has taken as its starting point that it is generally in the best interest of the child if the parents can come to agreement on the matter of custody of the children of the family. Court action will often aggravate the friction between the parents, and is both time consuming and costly.
With this in mind, the Commission proposes extensive amendments to the current mediation procedure. The Commission proposes to introduce obligatory guidance for parents of children under 16 years of age who apply for a separation order, see § 49 of the draft. Guidance also includes cohabitees in cases where one of the cohabitees requests such guidance.
Guidance shall include information to the parents on how the breakdown of the relationship can be managed with maximum consideration for the children of the family. The parents shall be encouraged to attempt mediation in issues on which they do not agree, and they shall be given help to prepare a written agreement on custody issues, see § 50 of the draft.
The opportunity to mediate shall be offered to the parents if, in the course of guidance, they have not come to agreement on issues related to the children, see § 53 of the draft. However, mediation shall be optional. The Commission proposes to strengthen the current mediation scheme by allowing up to six hours of mediation subsequent to guidance at the discretion of the mediator. The Commission envisages that the mediator shall play an active role in promoting a settlement between the parents.
The Commission proposes extensive amendments to the rules relating to court procedure in child custody cases. It shall be possible to initiate proceedings through a simplified writ of summons, see § 59 of the draft. The Commission also proposes that a number of alternative courses of action shall be open to the judge during the preparatory stages of the proceedings with a view to encouraging the parties to come to agreement and to enable the case to be dealt with in a simple and flexible manner, see § 62 of the draft. The court shall be empowered to draw upon experts in a number of ways, not only in the traditional manner whereby experts give expert testimony. In brief, the proposed options are i a as follows (see § 62 no 1, 2 and 7 of the draft):
The court may summon the parties to attend preparatory meetings, where appropriate with the assistance of experts, for the purpose, inter alia, of attempting mediation between the parties. The court can allow the expert to assist the parties and to mediate between them outside the meeting.
The court can refer the parties to mediation out of court.
The court can allow the parties to try out an agreement for a trial period, where appropriate under the guidance of an expert.
The Commission proposes that the expense of these courses of action shall be borne by the treasury. The Commission proposes minor amendments to the rules relating to the appointment of experts, and to the rules concerning conversations between the judge and the child or children of the family, see § 62 no 3 and 4 of the draft.
The Commission proposes that the judge shall have the power to appoint an advocate or other representative for the child or children of the family, see § 62 no 5 of the draft. Although the rule is intended to apply only as a matter of exception, the Commission believes that it may contribute to improving the position of the child in particularly serious cases.
The Commission proposes provisions to the effect that advocates who are engaged in child custody cases and judges who hear child custody cases shall be duty bound to consider the possibility of reaching a settlement between the parties and to facilitate such a settlement, see §§ 47 and 60 of the draft.
The Commission proposes to abolish the current system whereby child custody cases, subject to certain conditions, may be heard by the county governor, and instead to give the court wider powers to pronounce judgement without a main hearing, see § 62 no 8 of the draft.
According to current law, an agreement between the parents is not legally enforceable without the prior approval of the county governor. A majority of the Commission proposes that an agreement which has been entered into under guidance or mediation shall, as a general rule, be automatically legally enforceable, see § 56 of the draft. However, if the agreement is blatantly contrary to the best interests of the child, the supervisor or mediator shall refuse to endorse it, and the agreement will thereby not be legally enforceable.
The mandate required the Commission to consider possible ways of giving the courts more professional competence concerning children, and ways of improving the expert quality of child custody decisions. The Commission has found no grounds to suppose that a different composition of the court would lead to different or better decisions in general, and has therefore not looked closer at the composition of the court in child custody cases. However, the proposals of the Commission concerning procedural amendments will enable experts to be engaged during the preparatory stages of the case if the judge finds that there is a need to do so.
As a consequence of the proposals that are put forward, the Commission has found it appropriate to undertake a technical revision of chapters 5 and 6 of the Children Act.
The mandate of the Commission also includes consideration of the question of whether current law should be changed to give the courts power to make a divided residence order (i e an order whereby the child shall live in two different households - joint legal and physical custody) against the wishes of one of the parents. The effect of such an order is that the child lives for approximately equal periods with each of its parents, and that the parents have to reach agreement before major decisions concerning the child are made. A majority of the Commission does not support an amendment to the current law. A minority (two of the members) supports an amendment and proposes that the court be given the power to make such a divided residence order in exceptional cases.
The Commission is of the opinion that its proposals will not have substantial consequences of a financial nature.
2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåte
2.1 Oppnevning og mandat
Barnefordelingsprosessutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 3 oktober 1997. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Utvalget skal vurdere om det bør opprettes en særdomstol eller en annen form for særskilt organ for barnefordelingssaker, det vil si saker etter lov av 8. april 1981 nr 7 om barn og foreldre, om foreldreansvar, samværsrett og spørsmål om hvor barnet eller barna skal bo. Det skal videre vurderes om det er hensiktsmessig at andre tilgrensende saksområder faller inn under denne domstolens kompetanse.
Utvalget bør også vurdere om en eventuell særdomstol skal gis myndighet til å kunne pålegge delt bosted for barnet, det vil si at foreldrene deler den daglige omsorgen for barnet slik at barnet har fast bosted hos begge foreldrene.
Det bør også utredes alternativt hva som kan gjøres for å forbedre dagens tosporede system med administrativ og rettslig behandling av saker etter barneloven. Utvalget bes se på hvordan det alminnelige domstolssystemet eventuelt kan tilføres mer barnefaglig kompetanse. Det bør særlig legges vekt på hvordan hensynet til rettssikkerheten kan styrkes.
Utvalget skal bygge på eksisterende kunnskap og erfaringer, og ha barnets beste for øye i sine vurderinger. Det skal legges vekt på hva som kan gjøres for å få en hurtigere og mer sakkyndig avgjørelse i barnefordelingssaker. Det forutsettes at utvalget utreder økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle forslag. Minst ett forslag, så langt som mulig, skal baseres på uendret eller redusert ressursbruk.
Utvalgets arbeid skal være avsluttet innen 1 oktober 1998.»
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Leder:
Sorenskriver Nils Terje Dalseide
Medlemmer:
Advokat Anne-Blanca Dahl
Avdelingsdirektør Tove Friisø
Psykolog Terje Galtung
Lagdommer Mary-Ann Hedlund
Professor Peter Lødrup
Underdirektør Ingmar Nestor Nilsen
Psykolog og advokat Grethe Nordhelle
Avdelingssjef Ragnhild Scheie Aasen
Utreder Guri Lenth i Høyesterett og advokat Ragnhild Noer ved Regjeringsadvokatens kontor har vært utvalgets sekretærer.
2.2 Utvalgets mandatfortolkning
Utvalget er i mandatet bedt om å utrede om det bør opprettes en særdomstol for barnefordelingssaker, og alternativt hva som kan gjøres for å forbedre dagens tosporede system med administrativ og rettslig behandling av saker etter barneloven. Utvalget har forstått dette slik at utvalget også skal vurdere hvorvidt det tosporede system med administrativ og rettslig behandling av sakene bør beholdes. Videre har utvalget tolket mandatet slik at det gir grunnlag for å foreslå endrede saksbehandlingsregler i barnefordelingssakene uavhengig av om utvalget går inn for å opprette en særdomstol eller ikke. I denne forbindelse har utvalget også tolket mandatet slik at dette omfatter reglene om mekling forut for den rettslige behandlingen av sakene i tillegg til reglene om saksbehandlingen for domstolene.
2.3 Utvalgets arbeid
Utvalget har i perioden hatt 16 møter samt en arbeidshelg. Den 6 november 1998 avga utvalget utredningen Barnefordelingssaker - avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted.
Når det gjelder utvalgets arbeid for øvrig kan opplyses:
For å kartlegge saksbehandlingstiden m v i barnefordelingssaker behandlet ved herreds- og byrettene ble det sendt ut et spørreskjema til samtlige herreds- og byretter. Skjemaet er tatt inn som vedlegg 3 i utredningen. Resultatet av undersøkelsen fremgår av kap 5.
I tiden 20-27 februar 1998 gjennomførte utvalgsleder Nils Dalseide, utvalgsmedlem Tove Friisø og utvalgssekretær Ragnhild Noer en studietur til New Zealand for å få nærmere kjennskap til familiedomstolen i New Zealand og hvordan den fungerer. Bakgrunnen for at New Zealand ble valgt som bestemmelsessted, var at landet helt fra 1980 har hatt en velfungerende familiedomstol. Domstolen ble utnevnt til den beste familiedomstolen på en verdenskonferanse for familiedomstoler i 1997.
I perioden 10-16 mars 1998 gjennomførte utvalgsmedlemmene Anne-Blanca Dahl, Grethe Nordhelle og Ragnhild Scheie Aasen og utvalgssekretær Guri Lenth en studietur til Canada. Bakgrunnen for at Canada ble valgt som reisemål, var at man der har familiedomstoler i en del provinser, og at det for tiden arbeides med en reform med sikte på å innføre familiedomstoler i samtlige provinser.
I tillegg har utvalgsmedlemmene Terje Galtung, Mary-Ann Hedlund og Ingmar Nestor Nilsen deltatt på en familierettskonferanse i USA i tidsrommet 27-30 mai 1998.
Utvalget avholdt 2 februar 1998 møte med førstekonsulent Marit Slagsvoll og rådgiver Sissel Tveito i Barne- og familiedepartementet om departementets oppfølgning av NOU 1995:23 Barnefaglige sakkyndighetsoppgaver.
Den 2 mars 1998 var utvalgsmedlem Terje Galtung og utvalgssekretær Guri Lenth på et møte arrangert av Aksjonsgruppen barns rett til samvær med foreldre/besteforeldre. Til stede på møtet var i tillegg til representanter fra Aksjonsgruppen bl a representanter fra Foreningen 2 Foreldre, Landsforeningen for familiens rettigheter og organisasjonen Voksne for barn.
Utvalget var 20 april 1998 på Østensjø familievernkontor. Utvalget fikk en orientering om meklingsordningen og overvar mekling mellom foreldre.
Utvalget avholdt 11 mai 1998 møte med kontorsjef Anne Brita Normann fra Barneombudet. Normann orienterte bl a om de ønsker som ble satt fram av barn som tok kontakt med Barneombudet i forbindelse med barnefordelingssaker.
Utvalget avholdt 8 juni 1998 møte med dommer Tore Hagen ved Indre Follo herredsrett og psykologene Arne Bjerring-Hansen og Knut Rønbeck. Det ble orientert om det forsøksprosjekt som Hagen, Bjerring-Hansen og Rønbeck har startet ved Indre Follo herredsrett vedrørende barnefordelingssakene, og som det er redegjort nærmere for under kap 7.9.2.
Utvalget har i forbindelse med arbeidet hatt kontakt med Strukturutvalget og med Samboerutvalget, og det er utvekslet informasjon av gjensidig betydning for de tre utvalgene.
3 Barnefordelingssakene - definisjon og særtrekk
Barnefordelingssakene er i mandatet til utvalget definert som saker etter lov av 8 april 1981 nr 7 om barn og foreldre, om foreldreansvar, samværsrett og spørsmål om hvor barnet eller barna skal bo. Når det gjelder det nærmere innholdet i begrepene foreldreansvar, samværsrett og barnets bosted vises til redegjørelsen under kap 12.1.
Barnefordelingssakene står på flere måter i en særstilling sammenlignet med andre sivile saker som kommer for domstolene. Nedenfor redegjøres for de særtrekk som er karakteristiske for barnefordelingssakene, og som det må tas hensyn til ved utformingen av saksbehandlingsregler for disse sakene og ved valg av avgjørelsesorgan.
Det avgjørende lovkriteriet i barnefordelingssakene er hva som er best for barnet. Dette er et rettslig begrep, men sammenlignet med sivile saker på andre områder hvor juridiske, tekniske eller økonomiske elementer ofte står sentralt, forutsetter avgjørelsene på dette området i større grad psykologisk innsikt og ikke minst kunnskap om barn. Evne til empati samt til konstruktiv konfliktløsning kommer sterkere inn i disse sakene enn i sivile saker generelt. Anvendelsen av kriteriet best for barnet har både en normativ og en empirisk side, og rettspraksis de siste tiår viser da også en endring i vektleggingen av de forhold som tillegges betydning, f eks betydningen av miljøskifte for barnet og hensynet til mest mulig samlet foreldrekontakt.
Både anvendelsen av den rettslige normen og vurderingen av de faktiske sider i barnefordelingssakene har sterke skjønnsmessige sider, og beslutningstakerens eget verdisyn kan spille inn i større grad enn i andre sivile saker.
Til forskjell fra andre saker hvor domstolene ofte vurderer saken i et retrospektivt lys, gjelder avgjørelsene i barnefordelingssakene den fremtidige ordning for barnet. Alt etter barnets alder på avgjørelsestidspunktet vil avgjørelsen måtte inneholde en prognose for mange år fremover. I en slik vurdering vil det ligge skjønnsmessige elementer som kan grense mot det helt usikre - ikke bare for dommeren, men også for den sakkyndige.
Disse forhold ved vurderingsnormen tilsier at det er særlig viktig å ha saksbehandlingsregler som bidrar til at saken blir godt opplyst, og at barnets beste kommer i fokus. I tillegg er det i disse sakene viktig at man har saksbehandlingsregler som i seg selv ikke kommer i konflikt med hensynet til barnets beste.
Hensynet til rettssikkerheten får en særlig tyngde ved fremtidsrettede og skjønnsmessige avgjørelser som angår så viktige forhold i menneskers liv.
I sivile tvister vil som regel partene også være dem tvisten mest angår. Et særtrekk ved barnefordelingssakene er at det er foreldrene som er formelle parter i prosessen, og at barnet - som saken i høyeste grad angår - ikke har partsstatus.
For mange kan det oppleves som belastende å være part i en rettssak. Saker om hvem barnet skal bo fast hos, og om samvær, oppleves ofte som særlig vanskelige. Samlivsbruddet er en påkjenning i seg selv, og de mange avgjørelser som må tas i forbindelse med et samlivsbrudd har både økonomiske, sosiale og følelsesmessige sider. Selv for de som har et oppriktig ønske om å finne fram til en løsning til beste for barnet, vil de følelsesmessige belastningene kunne hindre konstruktivt samarbeid. At slike forhold er såvidt sterkt fremme i disse sakene, medfører at konfliktnivået mellom partene ofte er høyt, og at partene i stor grad har ulik virkelighetsoppfatning.
Som det fremgår av notat utarbeidet av utvalgsmedlem psykolog Terje Galtung, jf vedlegg 4 og 5, kan barnefordelingstvister under gitte forhold ha betydelig negativ effekt på barns velferd og utvikling. Konfliktens karakter, intensitet og varighet vil være avgjørende for hvilken belastning den blir for barna. Både for barna, foreldrene og for samfunnet ligger det derfor en vesentlig interesse i at så mange barnefordelingssaker som mulig kan finne sin løsning gjennom samarbeid mellom foreldrene, og at barna ikke trekkes inn i foreldrenes konflikter. En langvarig og opprivende konflikt vil også innvirke på foreldrenes evne til å fungere i arbeidslivet og samfunnet for øvrig.
Andre enn barnet og foreldrene kan bli sterkt berørt av en barnefordelingssak, f eks besteforeldre, venner og nye partnere i parforhold. Barnehager, skoler og andre institusjoner vil i større eller mindre grad kunne bli involvert i konflikten. Også dette er et særtrekk ved barnefordelingssakene.
Uansett hvilken avgjørelse retten kommer til vil partene fortsatt være foreldre, og i den egenskap må de samarbeide om spørsmål som gjelder barnets oppvekst og levekår. Også her skiller barnefordelingssakene seg fra den alminnelige sivile tvist, hvor partene i de fleste tilfeller ikke er avhengige av å ha ytterligere kontakt i fremtiden, i alle fall ikke på et så personlig plan.
En avtale mellom foreldrene kan i større grad enn en dom åpne for fleksible og praktiske løsninger, og legge grunnlaget for et godt samarbeid mellom foreldrene i disse sakene. Erfaringsmessig er foreldre mer motivert til å etterleve et rettsforlik som et resultat av forhandlinger og rimelige kompromisser, enn en avgjørelse som de ikke har hatt nevneverdig innflytelse på. En stor andel av barnefordelingssakene ender da også med forlik, enten under saksforberedelsen eller i hovedforhandlingen. Også dette må kunne karakteriseres som et særtrekk ved barnefordelingssakene.
Flere forhold i barnefordelingssakene kan medvirke til at det er vanskelig å få foreldrene til å ha fokus på det saken gjelder. Boforhold og økonomi, herunder bidragsmessige og stønadsmessige forhold, kan i praksis spille en rolle i foreldrenes oppfatning av hvilken løsning som bør velges. Slike forhold kan også få betydning for partenes vilje til å forfølge saken i rettsapparatet.
Partene kan også ha motstridende interesser med hensyn til om saken skal avgjøres raskt. I saker om hvem barnet skal bo fast hos, vil selve det å etablere en situasjon med en bestemt løsning over noe tid, kunne få betydning for domsutfallet. Også dette er i noen grad et særtrekk ved barnefordelingssakene.
Et særlig forhold ved barnefordelingssakene er også at de i endel tilfelle kan reise vanskelige flerkulturelle problemstillinger. Fra tid til annen kreves sakkyndig bistand for å belyse slike forhold i saken.
I større grad enn i andre sivile saker kreves det i barnefordelingssaker midlertidig avgjørelse i saken. Kravet om midlertidig avgjørelse medfører at retten kan komme til å behandle tilnærmet de samme tvistepunktene i to omganger med relativt kort mellomrom. Hvis det tar lang tid fram til hovedforhandling og dom, vil partene ofte legge mye ressurser i å få medhold i den midlertidige avgjørelsen, i det den etablerte ordning kan få betydning for det endelige utfall i saken.
Fra tid til annen kan en barnefordelingssak mellom foreldrene inntreffe samtidig med at barnevernsmyndighetene reiser sak vedrørende de samme barna. I noen grad vil barnefordelingssaken og barnevernssaken da kunne avhenge av hverandre. Det kan være tilfelle dersom bare den ene av foreldrene har sviktende omsorgsevne. I andre tilfeller løper sakene uavhengig av hverandre.
Barnefordelingssakene hører etter sin art under en sakstype som er prioritert i forbindelse med rettshjelpsordningen, jf rettshjelploven § 18 første ledd nr 1. Ikke sjelden har den ene av partene fri sakførsel, under tiden begge. Dersom den ene part har fri sakførsel og den andre ikke, kan det oppstå ubalanse i partenes posisjon i prosessen. Dette kan bl a få betydning for partenes mulighet til å engasjere advokat i saken, muligheten for å be om oppnevning av sakkyndig og for partenes muligheter til å bruke rettsmidler mot avgjørelser de er misfornøyde med.
Avslutningsvis er det grunn til å nevne at en del av de kjennetegn som er nevnt ovenfor også gjør seg gjeldende for barnevernssakene.
4 Samfunnsmessige forhold og utviklingstrekk
Det har skjedd en betydelig endring i familiemønsteret i Norge de siste 10-årene. Det er særlig to forhold som har endret seg: for det første at parforholdet for stadig flere ikke varer livet ut, og for det andre at samboerskapet for mange har blitt et varig eller midlertidig alternativ til ekteskapet.
Nedenstående tall er i hovedsak hentet fra Statistisk sentralbyrås publikasjon Skilsmisser og separasjoner 1997, fra NIBR-rapport 1997:21 Samboerskap og foreldrebrudd etter 1970, NIBR-rapport 1997:103 Samvær og fravær (bygget på datainnsamling foretatt av Statistisk Sentralbyrå), og fra NOU 1996:13 Offentlige overføringer til barnefamilier. Det er bare tatt med de data som er av betydning for utvalgets drøftelser. For ytterligere tall om utviklingen i familiemønsteret mv vises til ovennevnte publikasjoner.
Det ene utviklingstrekket nevnt ovenfor, økningen i antall parforhold som går i oppløsning, fremgår bl a av skilsmissestatistikken. Antall skilsmisser økte sterkt fra slutten av 1960-årene, og kulminerte med nesten 11 000 skilsmisser årlig i 1993 og 1994.
Dersom dagens skilsmissemønster, holder seg uendret de neste 35-40 år, vil 44% av dem som giftet seg i 1997 bli skilt.
Ekteskapsbruddene berører mange barn. I 1997 var det 10 300 barn under 18 år som opplevde at foreldrene skilte seg. I tillegg kommer de barna som hadde samboende foreldre som gikk fra hverandre. Hvor mange dette var, finnes det ikke sikre tall for. Et estimat basert på ovennevnte undersøkelser fra NIBR, tyder på at omlag 4 500 barn hvert år opplever at deres samboende foreldre går fra hverandre.
Det andre trekket ved utviklingen i familiemønsteret er framveksten av samboerskapet som en vanlig familieform. Dette har gitt seg utslag i at stadig flere barn fødes utenfor ekteskap. I 1980 ble 15% av alle barn født utenfor ekteskap, mens nesten halvparten av alle barn ble født utenfor ekteskap i 1997. Økningen skyldes at flere barn fødes inn i familier med samboende foreldre.
Samboerskap er en mer ustabil samlivsform enn ekteskap, og barn født i samboerskap har større sjanse for å oppleve samlivsbrudd enn barn født i ekteskap. Alt i alt er det to til tre ganger høyere risiko for at barn av samboere vil erfare brudd mellom foreldrene i forhold til barn født i ekteskap.
Tallene gir grunnlag for å anta at omlag 35% av alle barn født på begynnelsen av 1990-tallet vil oppleve samlivsbrudd mellom foreldrene. Dersom barn født av enslig mor tas med i beregningsgrunnlaget innebærer det at omlag 4 av 10 barn ikke vil bo sammen med begge foreldre i år 2008.
Hvis man ser på hvor barna bor og hvem av foreldrene som har foreldreansvaret, viser analyser fra NIBR gjennomført i 1996 at mor hadde foreldreansvaret alene i 2/3-deler av tilfellene (dette gjelder både fraskilte foreldre, samboende foreldre og aleneforeldre). Omlag 30% hadde felles foreldreansvar, mens 4% av fedrene hadde foreldreansvaret alene.
Nesten 90% av barna bodde hos mor. Under 5% av foreldrene hadde delt bosted for barna. Ved opphør av samboerskap ble nesten alle barn (98%) boende sammen med mor. Fedre i samboerforhold har sjeldnere foreldreansvar og daglig omsorg etter samlivsbrudd enn tilfellet er for gifte foreldre.
Hvis man ser på hva foreldrene avtaler seg i mellom ved skilsmisser i dag, blir tallene noe annerledes enn de som referert ovenfor. Møreforskning i Volda har spurt meklerne om innholdet i de avtalene som ble inngått under meklingen. Det viste seg at hele 94% avtalte delt foreldreansvar. Det ble avtalt daglig omsorg for mor i 78% av tilfellene, daglig omsorg for far ble avtalt i 7% av tilfellene og 8% valgte delt omsorg. I 7% av sakene ble søskenflokken delt (Ekeland m fl, 1997). Forskjellen fra tallene ovenfor skyldes først og fremst at opplysningene fra meklerne i hovedsak gjelder gifte foreldre som skiller seg, mens tallene ovenfor også omfatter samboere og aleneforeldre. I tillegg kan noe av forskjellen trolig forklares med at foreldre i større grad avtaler delt foreldreansvar i dag enn tidligere.
Når domstolene har avgjort spørsmålet om hvem av foreldrene som skal ha daglig omsorg har mor fått daglig omsorg i 73% av tilfellene og far i 27% av tilfellene (spørreundersøkelse foretatt av Barne- og familiedepartementet ved byrettene i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger samt ved Nord-Troms herredsrett i 1995). Når fylkesmennene har avgjort omsorgsspørsmålet er daglig omsorg gitt mor i 62% av tilfellene og far i 38% av tilfellene (Ot prp 56 (1996-97)).
Ikke alle foreldre som skiller lag inngår avtale om samvær med barna. NIBR-rapportene viser at det tilsammen bare var 77% av foreldrene som hadde inngått samværsavtale om barna. De foreldre som tidligere var gift hadde inngått samværsavtale i 90% av tilfellene, mens bare 80% av tidligere samboende foreldre hadde inngått avtale om samværet. Andelen uten avtale var størst der foreldrene aldri hadde bodd sammen, over halvparten av disse hadde ingen avtale om samvær mellom barnet og den andre forelderen.
Når det gjelder omfanget av samvær mellom barn og den av foreldrene som barnet ikke bor sammen med viser NIBR-undersøkelsene at omlag 33% av alle barn ikke hadde hatt samvær siste måned, omlag 22% hadde hatt begrenset samvær, 20% hadde hatt vanlig samvær og omlag 24% hadde hatt utvidet samvær. Det er gjennomgående mer samvær for yngre barn enn for eldre barn.
Undersøkelsen ga grunnlag for å anta at samværet var lite i såkalte konfliktsituasjoner, definert som tilfelle der moren har foreldreansvar alene, ansvaret er avgjort av en offentlig instans, det foreligger ingen samværsavtale, en ny familie er dannet og det er lang avstand mellom foreldrenes bosted. Motsatt var det mye samvær i samarbeidssituasjoner, hvor foreldrene har felles ansvar, foreldrene er blitt enige seg i mellom om ansvaret, mor og far har avtale om samvær, de har ikke dannet ny familie og de bor i nærheten av hverandre (NIBR-notat 1997:103 side 34).
I forbindelse med NIBR-rapporten om samvær og fravær ble foreldrene bedt om å oppgi hvilke problem de hadde i forbindelse med samværet mellom barn og samværsforelder. De fleste oppga samarbeidet mellom foreldrene som det største problemet i forbindelse med samværet. Det er verd å merke seg at dette oppleves som det viktigste problemet, større enn problemer knyttet til den praktiske gjennomføringen, nye samliv, økonomi eller problemer knyttet til barna.
De senere års økning i skilsmisser og samboerskap innebærer et klart brudd med tidligere tiders familiemønster. Man vet ennå ikke så mye om hvordan skilsmisser og samlivsbrudd innvirker på barn og unge på lang sikt, men det er ikke tvil om at brudd mellom foreldre ofte får negative konsekvenser for barna, og i enkelte tilfelle også kan føre til varige traumer for dem. Med det store antall skilsmisser og samlivsbrudd hvert år er det derfor viktig at samfunnet har regler og tilbud som bidrar til at samlivsbrudd kan gjennomføres mest mulig skånsomt for barna.