Del 1
Bakgrunn for utredningen og sammendrag av forslag

1 Innledning

1.1 Mandat og sammensetning

I Stortingsmelding nr 35 (1994–95) Velferdsmeldingen ble det varslet at Regjeringen ville nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg for å utrede problemstillinger samboerskap reiser med hensyn til rettigheter, ytelser og forpliktelser. I meldingen ønsket man ikke å gå inn på videre likestilling av samboere og gifte i folketrygden før offentligrettslige og sivilrettslige spørsmål vedrørende samboerskap var utredet nærmere. Meldingen påpekte også at det er en uklar praksis overfor samboerhusholdninger på svært mange rettsområder.

Ved kongelig resolusjon av 27.09.96 ble det nedsatt et utvalg, heretter kalt Samboerutvalget. Det ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal utrede de problemstillinger samboerskap reiser med hensyn til rettigheter, ytelser og forpliktelser. Samboere skal forstås som personer som lever i stabile ekteskapslignende forhold. Utvalget skal gi en prinsipiell vurdering av hvor langt vårt samfunn bør gå i å likestille samboere med ektepar, både med hensyn til de privatrettslige forhold samboerne imellom og de offentligrettslige forhold mellom samboerparet og samfunnet. Utvalget skal, med utgangspunkt i en slik helhetlig vurdering, komme med konkrete forslag til tilpasninger i ordningene under hensyn også til den praktiske anvendbarheten. Utvalget skal i den forbindelse drøfte hvordan status som samboer bestemmes, herunder spørsmålet om frivillig eller tvungen registrering. Utvalget forventes ikke å foreslå konkrete lovendringer. Utvalget bør kartlegge samboeres rettsstilling i andre land. Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes.»

Utvalget ble bedt om å avslutte sitt arbeid innen 1. juli 1998. Fristen ble senere forlenget, først til 31. desember 1998 og deretter til 1. mai 1999.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Leder: Høyesterettsadvokat Else Bugge Fougner, Bærum

Medlemmer:

Forskningssjef Aksel Hatland, Oslo/Bergen

Forsker Turid Noack, Nesodden

Professor Turid Karlsen Seim, Oslo

Magister Andreas Hompland, Oslo

Barne- og familiedepartementet fikk fullmakt til å oppnevne medlemmer fra henholdsvis Finansdepartementet, Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet. Departementet oppnevnte:

Førstekonsulent, senere lovrådgiver, Torunn E. Kvisberg, Oslo (Justisdepartementet)

Byråsjef, nå underdirektør, Atle Tellevik, Skedsmo (Sosial- og helsedepartementet)

Underdirektør, nå avdelingsdirektør Margaret Sandvik, Oslo (Barne- og familiedepartementet)

Rådgiver, nå avdelingsdirektør, Einar Skancke, Oslo (Finansdepartementet).

I brev av 23.01.98 oppnevnte Barne- og familiedepartementet i tillegg:

Førsteamanuensis Oddbjørn Evenshaug, Drammen.

Torunn Kvisberg ble utnevnt til politisk sekretær i Forsvarsdepartementet fra 25.2.1999, og trådte derfor ut av utvalget. Einar Skancke ble utnevnt til avdelingsdirektør i Sosial- og helsedepartementet (Helseavdelingen) fra 01.01.1999, men etter avtale med de involverte departementer fortsatte han i utvalget som representant for Finansdepartementet.

Sekretærer for utvalget har vært Kåre H. Skollerud fra desember 1996 til juli 1998, Liv Telle fra april 1997 til mai 1999 og Charlotte Koren fra mars 1998 til mai 1999.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har i perioden desember 1996 til mai 1999 hatt 30 møter, hvorav 8 gikk over to dager og ett over tre dager.

Da det fantes lite data om samboere i Norge, la utvalget i begynnelsen av sitt arbeid vekt på å samle inn data og kunnskaper om samboerskap. Utvalgets medlem Turid Noack stilte til disposisjon resultater av sitt pågående forskningsarbeid. Utvalget fikk gjennomført en intervjuundersøkelse om samliv i regi av Statistisk sentralbyrå knyttet til deres Omnibusundersøkelser i 1997. Det ble stilt spørsmål som tilsvarte de som er stilt ved de tidligere større samlivsundersøkelsene i 1977 og 1988. Til å analysere intervjuundersøkelsen ble engasjert Inger Texmon i Statistisk sentralbyrå. Texmons rapport er tatt inn som vedlegg 3.

Utvalget bestilte også analyser av barns forhold etter foreldres samlivsbrudd, med særlig vekt på foreldrenes samlivsstatus, fra professor An-Magritt Jensen ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) og forsker Sten-Erik Clausen ved Norsk institutt for by og regionforskning (NIBR). Analysene er basert på data fra NIBRs intervjuundersøkelser Barns familier og Samværsundersøkelsen. Rapporten fra Jensen og Clausen er tatt inn som vedlegg 4.

Utvalget har invitert en rekke personer, interesseorganisasjoner og politiske ungdomspartier til å presentere sitt syn på og kunnskaper om samboerskap.

Professor Øystein Kravdal fra Universitetet i Oslo la fram resultater fra sin forskning om samboerskap.

Forsker Sten-Erik Clausen fra NIBR og professor An-Magritt Jensen fra NTNU holdt innlegg om sine undersøkelser og analyser om barn ved samlivsbrudd.

Dr. philos. Odd Arne Tjersland fra Østensjø familiekontor orienterte om sin erfaring med familierådgivning for samboere.

Rektor Steinar Stjernø fra Høyskolen i Oslo holdt et innlegg om begrunnelser for samboerskap.

Professor Annemette Sørensen fra Boston University og Universitetet i Bergen holdt foredrag om ulike former for familie og samboerskap.

Fra trygdeetaten orienterte rådgiver Jorun Kongerud og førstekonsulent Marit Huse om folketrygdens regelverk for enslige forsørgere og håndteringen av dette når forsørgeren har en samboer.

Det ble arrangert et heldagsseminar for utvalgets medlemmer med innlegg fra Ann Dahl fra Aleneforeldreforeningen, Gro Lindstad fra Lesbisk og Homofil Frigjøring, Øystein Haram fra Foreningen 2 Foreldre, Line Torvik fra Sosialistisk Ungdom, Øyvind Håbrekke fra Kristelig Folkepartis Ungdom, Truls Bjørhei fra Fremskrittspartiets ungdom, Bjørn Arild Gran fra Senterungdommen og Ole Edvard Bjørnstad fra Arbeidernes Ungdomsfylking.

Også personer fra Sverige og Danmark har vært invitert til å holde innlegg på utvalgets møter. Lektor Ingrid Lund-Andersen fra Universitetet i Århus foreleste om samboeres rettsstilling i Danmark. Karin Lindell og Monica Felding, leder og sekretær for den svenske komitéen som vurderer deres «Sambolag», holdt innlegg om denne loven m.m.

Utvalget har hentet inn opplysninger fra landets herreds- og byretter om husstandsfellesskapsloven og annen rettspraksis av interesse for utvalgets arbeid. Utvalget har også hatt kontakt med Barnefordelingsprosessutvalget, som avga utredningen NOU 1998:17 Barnefordelingssaker – avgjørelsesorgan, saksbehandling og delt bosted i november 1998.

1.3 Utvalgets avgrensning av mandatet

Samboere i Norge i dag utgjør en sammensatt og lite homogen gruppe. I kap. 3 gis en beskrivelse av ulike typer samboere, og det redegjøres for ulike kjennetegn ved samboerskap.

I følge mandatet skal «samboere forstås som personer som lever i stabile ekteskapslignende forhold». Utredningen omfatter derfor ikke alle som kunne regnes som samboere. Utvalget har lagt vekt på å drøfte og avklare hva det vil legge i avgrensningen «stabile ekteskapslignende forhold». Særlig i 12.1 omtales og begrunnes nærmere hvilke parforhold utvalget mener faller utenfor mandatets definisjon av samboere, og hvilke forhold det mener må regnes som stabile ekteskapslignende.

I sine forslag til tilpasninger av lovverket etablerer utvalget den hovedregel at de som faller inn under mandatets avgrensning av samboere som «personer som lever i stabile ekteskapslignende forhold», er samboende par med felles barn og/eller par som har levd sammen i minst to år.

Utvalget har begrenset utredningen til å omfatte heterofile samboere. Flere av utvalgets forslag om å likestille samboere med ektepar er begrunnet ut fra hensynet til felles barn. Også de opplysningene og data som er innhentet – om pardannelse, brudd, barn, holdninger, økonomi etc – gjelder bare par av motsatt kjønn, og de vil ikke uten videre gjelde for par av samme kjønn.

2 Sammendrag av utvalgets forslag

2.1 Oppbygging av utredningen

I dette kapitlet er hovedvekten lagt på å presentere utvalgets forslag som er næremere begrunnet i kapitlene 12 og 13. Ellers er utredningen disponert slik:

Del I gir bakgrunnen for utredningen. Kapittel 1 er om utvalgets oppnevning, sammensetning og mandat. I kapittel 3 diskuteres hva som menes med begrepet «samboer», og det redegjøres for ulike typer samboerskap. Kapittel 4 inneholder en gjennomgang av hvordan samboerskap er behandlet i tidligere utredninger og meldinger.

Del II samler kunnskap fra ulike områder om samboere og samboerskap. I kapittel 5 gis først en oversikt over samboernes rettsstilling på ulike områder i dag. I kapittel 6 og 7 redegjøres det for fremveksten av samboerskap i Norge og i en del andre land. I kapittel 7 blir det også gitt en oversikt over rettsstillingen for samboere i andre land. Kapittel 8 handler om holdninger til samboerskap i befolkningen og hvordan disse har endret seg, om kirkens syn og rettsutviklingen sett over tid. I kapittel 9 presenteres ulike forklaringsmåter for hvorfor samboerskap er blitt mer alminnelig. Kapittel 10 er viet barn og foreldre.

Del III inneholder utvalgets vurderinger og tilrådinger. I kapittel 11 diskuterer utvalget prinsipielle vurderinger som bør ligge til grunn ved en tilpasning av regelverket for samboere. Kapitlet danner utgangspunkt for forslagene i kapitlene 12 og 13. Forslag til konkrete tilpasninger i lovgivningen er gitt i kapittel 12. I dette kapitlet diskuteres også hvilke krav til varighet som bør stilles før et samboerskap kan regnes som stabilt og ekteskapslignende, og problemstillinger knyttet til å opprette et samboerregister. I kapittel 13 fremmes forslag til tiltak på andre områder, som opplysningsvirksomhet og forskning og statistikk over samboere. Til slutt er det i kapittel 14 redegjort for økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

Vedleggene gir mer bakgrunnsstoff. En utfyllende gjennomgang av gjeldende rett er gitt i vedlegg 1. Kirkens syn på samliv er behandlet av professor Turid Karlsen Seim i vedlegg 2 , Tradisjoner og posisjoner i kirkens syn på samliv. En historisk og argumentativ skisse . Vedlegg 3, Samliv i Norge mot slutten av 1900-tallet. En beskrivelse av endringer og mangfold, gir demografisk bakgrunnstoff og analyser av utvalgets intervjuundersøkelse om samliv i 1997. Rapporten er skrevet av forsker Inger Texmon. Mer utfyllende stoff om foreldreskap i samboerforhold finnes i vedlegg 4, Samboerskap som foreldreskap , skrevet av forskerne An-Magritt Jensen og Sten-Erik Clausen.

2.2 Stabile og ekteskapslignende samboerforhold

Samboere utgjør en lite enhetlig gruppe, fra unge barnløse par i kortvarige forhold til par i livslange samliv med felles barn. De ulike typene samboere har ulike behov for lovregulering av samboerskapet. Når utvalget har vurdert likebehandling av samboere med ektepar, har det i henhold til mandatet avgrenset seg til å se på de stabile, ekteskapslignende samboerforholdene. Utvalget mener det er to kjennetegn ved samboerskap som gjør det stabilt og ekteskaplignende:

Samboerskap der det er felles barn regnes som stabile og ekteskapslignende.

Samboerskap som har vart en viss tid, som hovedregel i to år, regnes som stabile og ekteskapslignende .

Når utvalget foreslår likebehandling av samboere med gifte på enkelte områder, tas det utgangspunkt i disse to kriteriene. Utvalget ser det som ønskelig med mest mulig enhetlig og gjennomgående bruk av begrepet samboer i lover og forskrifter. Bare der gode grunner tilsier det, bør det avvikes fra denne hovedregelen. Utvalget legger til grunn at kravet om to års varighet som utgangspunkt bør gjelde både når samboere skal gis rettigheter og plikter på linje med gifte og i forhold til regler som fratar samboere rettigheter. Et mindretall mener at målsettingen om å stimulere til ekteskap gjerne kan tillegges større vekt enn balansen mellom rettigheter og plikter.

2.3 Om samboerregister

Utvalget vil ikke tilrå at det opprettes et sentralt samboerregister. Opprettelse av et register, frivillig eller obligatorisk, støter på vesentlige problemer som gjør det lite aktuelt å gjennomføre. Etter utvalgets vurdering vil en frivillig reigistreringsordning ikke kunne forventes å fange opp alle samboere, selv ikke samboerpar som åpenbart ville ha spesiell nytte av en slik ordning. Et frivillig register er derfor ikke tilstrekkelig. Et obligatorisk register er også problematisk; det ville kreve kontrolltiltak som vanskelig kunne gjennomføres uten å bryte med respekten for folks privatliv.

Forslagene omtalt nedenfor kan alle gjennomføres uten et sentralt samboerregister. Forslagene er basert på at samboere avkreves egenerklæring om sin samlivsstatus, der det er nødvendig. Det kan være straffbart å gi feilaktige opplysninger om samlivsstatus der dette fører til at man urettmessig får økonomiske fordeler.

Ved registrering av felles adresse i folkeregisteret kan samboere dokumentere at de bor sammen. Folkeregisteret kan til en viss grad dekke offentlige myndigheters kontrollbehov.

2.4 Privatrettslige områder

Når det gjelder private personers rettigheter og plikter – det privatrettslige området – har utvalget lagt vekt på individenes selvstendighet og partenes eget valg av samlivsform. Samboere har muligheter til selv langt på vei å regulere forholdet seg imellom gjennom avtaler. Utvalget finner derfor ikke at samboerskap generelt bør likestilles med ekteskap.

Utvalget foreslår likevel enkelte endringer av hensyn til den svake part. Utvalget har spesielt lagt vekt på hensynet til barna, særlig i tilfellene der foreldrene går fra hverandre. Videre er det lagt vekt på å styrke gjenlevendes mulighet til å beholde boligen og andre «nære ting».

Ikke alle forslag er enstemmige. Et mindretall ønsker mindre grad av likestilling mellom samboere og ektepar enn flertallet, og peker blant annet på at samboere som ønsker å sikre hverandre rettigheter, kan oppnå dette ved å inngå ekteskap.

2.4.1 Forholdet mellom samboerne

Under samboerskapet

• Utvalget foreslår ikke regler om felleseie for samboere, tilsvarende dem som finnes for ektefellers formuesforhold.

• Utvalgets flertall foreslår at regler om rådighetsbegrensninger, sammen med andre særregler om bolig og innbo mellom samboere, samles i et nytt kapittel i husstandsfellesskapsloven.

• Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år, skal få innsynsrett i hverandres økonomi.

• Utvalget foreslår ikke å innføre underholdsplikt mellom samboere.

• Utvalget går inn for at prinsippet om husmorsameie, slik dette er utviklet gjennom rettspraksis for samboere, lovfestes.

Ved brudd

• Utvalget foreslår ingen likedelingsregel for det økonomiske oppgjøret etter et brudd mellom samboere, tilsvarende den regel som gjelder for deling mellom ektefeller.

• Utvalget foreslår at retten til vederlagskrav for samboere slik dette er utviklet gjennom praksis, lovfestes.

• Utvalget foreslår ingen endringer i husstandsfellesskapslovens regler om fordeling av gjenstander ved brudd.

• Utvalget foreslår ikke regler om bidragsplikt for samboere etter samboerskapets opphør.

Ved død

• Utvalget foreslår ikke at det skal innføres arverett for samboere.

• Utvalgets flertall foreslår at samboere skal kunne bestemme i testament at lengstlevende, uten hinder av livsarvingenes pliktdelsarv, skal arve et beløp begrenset oppad til fire ganger grunnbeløpet.

• Utvalget foreslår ingen endringer i husstandsfellesskapslovens regler om fordeling av eiendeler.

• Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst fem år, skal ha rett til å sitte i uskifte med felles bolig og innbo. Retten skal ikke gjelde der førstavdøde hadde særkullsbarn. Et mindretall foreslår at retten til uskifte avgrenses til å gjelde samboere med felles barn. Et annet mindretall går imot rett til uskifte for samboere.

• Utvalget foreslår at retten til å sitte i uskifte bør falle bort dersom gjenlevende (etter ekteskap eller samboerskap) etablerer samboerskap og arvingene etter førstavdøde ikke samtykker i fortsatt uskifte. Utvalgets flertall mener at retten til å sitte i uskifte bør falle bort etter to års samboerskap eller hvis gjenlevende får barn med ny samboer. Utvalgets mindretall mener at retten bør falle bort etter ett års samboerskap.

2.4.2 Forholdet til barn

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er hva som er best for barnet. Utvalget legger vekt på å sikre barnet best mulig foreldrekontakt, uavhengig av foreldrenes samlivsform, og uavhengig av om foreldrene lever sammen eller ikke.

Fastsettelse av farskap

• Utvalget foreslår en lovendring hvorved farskap og morskap til barn som fødes av foreldre som er samboere, etableres gjennom en felles skriftlig erklæring hvor de tilkjennegir at det er deres felles barn og at de lever sammen.

• Utvalget foreslår at samboerforeldre som skriftlig bekrefter at det er deres felles barn, og at de lever sammen, i kraft av loven får felles foreldreansvar for barnet.

• Utvalget slutter seg til Barnefordelingsprosessutvalgets forslag om obligatorisk veiledning og frivillig mekling ved brudd for samboere med barn under 16 år dersom en av partene krever det.

Kunstig befruktning

• Utvalgets flertall foreslår ingen endringer i reglene om at kunstig befruktning også kan tilbys samboere. Et mindretall er uenig i at dette tilbudet gis par som ikke er gift.

Adopsjon

• Utvalgets flertall foreslår at adopsjonsloven endres slik at samboere som har levd sammen i minst 3–5 år gis mulighet til å adoptere sammen. Flertallet mener at samboere også bør gis rett til stebarnsadopsjon. Et mindretall går ikke inn for endringer i adopsjonsloven.

2.5 Offentligrettslige områder

Når det gjelder offentligrettslige områder som trygd, sosialhjelp og skatt, går utvalget lenger i å likestille samboere med gifte enn på det privatrettslige området. Utvalget legger til grunn at det ved offentlig inntektsomfordeling bør tas utgangspunkt i folks faktiske husholdssituasjon, mer enn deres formelle sivilstand. På det offentligrettslige området kan ikke partene avtale seg bort fra de ordninger som gjelder. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at det ikke skal like mye til for å likestilles med ektefeller på det offentligrettslige området som på det privatrettslige.

2.5.1 Trygd

Mange av stønadene i folketrygden er knyttet til familiesituasjon. Den faktiske familiesituasjonen har tidligere stort sett vært sammenfallende med sivilstand. Med økende antall samboere passer ikke sivilstand lenger som indikator på faktiske økonomiske behov. I løpet av 1990-årene er det gjort flere enkeltstående endringer i trygdereglene for samboere. Utvalget foreslår noen ytterligere tilpasninger, men legger vekt på at samboerskapet skal ha hatt en viss varighet før det får betydning for trygdeytelsene. Hovedregelen er to år eller felles barn, men det gjøres unntak fra denne regelen der det er gode grunner for dette. Når det gjelder behovet for inntektssikring, legger utvalget ikke avgjørende vekt på at samboere ikke har underholdsplikt for hverandre.

Alders-, uføre- og etterlattepensjon

• Utvalgets flertall foreslår at grunnpensjonen til samboende pensjonister uten felles barn, skal beregnes etter samme regler som for ektefeller først etter to års samliv.

• Utvalget foreslår at pensjonister som har levd sammen i to år skal kunne få ektefelletillegg i pensjonen.

• Utvalgets flertall foreslår at det innføres rett til etterlattepensjon for samboere som har levd sammen i minst fem år.

• Utvalget foreslår at retten til etterlattepensjon skal falle bort hvis pensjonisten etablerer et samboerforhold. Utvalgets flertall mener etterlattepensjonen bør falle bort etter to års samboerskap eller hvis samboerne får felles barn. Utvalgets mindretall mener den bør falle bort etter ett år.

Stønad til enslig forsørger

Enslig forsørger mister retten til utvidet barnetrygd etter å ha vært samboer i 12 av de siste 18 månedene. Ved en lovendring fra 1998 – som skal tre i kraft 1. juli 1999 – mister enslige forsørgere også retten til overgangsstønad etter å ha vært samboere i 12 av de siste 18 månedene. Disse regler gjelder samboere med særkullsbarn.

• Utvalgets flertall foreslår ingen endringer i disse reglene. Utvalgets mindretall foreslår imidlertid at folketrygdens stønader til enslige forsørgere skal falle bort først etter to år, men foreslår ingen endring i retten til utvidet barnetrygd.

2.5.2 Sosialhjelp

Sosialhjelp er en subsidiær ytelse som bare skal gis når alle andre muligheter er prøvd. Tildeling og utmåling av sosialhjelp skal bygge på skjønn i kommunene, og hjelpen skal ta utgangspunkt i den faktiske økonomiske situasjonen.

Økonomisk stønad

• Utvalget foreslår at utgangspunktet for skjønnet ved tildeling og utmåling av økonomisk stønad til samboere skal være at de behandles på samme måte som ektefeller. Det foreslås ingen krav til varighet av samboerskapet. Hvert tilfelle må vurderes konkret.

Vederlag for sosiale tjenester

• Utvalget forslår at en definisjon av samboere bør tas inn i forskriftene for beregning av vederlag, og at kravet bør være felles barn eller minst to års samliv.

2.5.3 Skatt

Siden de fleste gifte i dag skattlegges særskilt, er det ikke store forskjeller i skattebehandlingen av ektepar og samboere. Det er heller ikke store forskjeller for pensjonister, ettersom det allerede er gjort enkelte tilpasninger i beskatningen av de samboende pensjonistene som er likestilt med ektepar ved pensjonsutmålingen.

Inntekts- og formuesskatten

• Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år, skal kunne skattlegges felles i skatte-klasse 2.

• Utvalgets flertall foreslår at samboere med felles barn eller som har levd sammen i minst to år, kan fordele kapitalinntekter og fradrag seg imellom.

• Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år, skal lignes sammen for felles formue. I tillegg foreslår flertallet at formue til felles barn skal skattlegges sammen med foreldrenes felles formue.

Utvalgets mindretall foreslår ingen endringer i beskatningen av samboere.

Enslige forsørgere

• Utvalget forslår at skatteklasse to skal falle bort for samboende eneforsørgere. Flertallet mener dette bør skje etter to års samboerskap eller hvis samboerne får felles barn. Mindretallet mener det bør skje etter ett år.

Særlig regler for pensjonister

• Utvalget foreslår ingen endringer i dagens regelverk om at samboende pensjonister som er likestilt med ektefeller i trygden, skattlegges på samme måte som ektepar.

Skattefritak ved salg av bolig

• Utvalgets flertall foreslår at en samboer identifiseres med tidligere samboers botid når tidligere felles bolig realiseres etter brudd der samboerforholdet før bruddet har vart i minimum to år eller der partene har felles barn. Mindretallet foreslår at dette skal gjelde bare der samboerne har felles barn.

Arveavgift

• Utvalgets flertall foreslår at samboere gis fritak for arveavgift og gaveavgift på linje med ektepar når samboerskapet har vart i minst to år før førstavdødes bortgang eller når gjenlevende har felles barn med avdøde.

Dokumentavgift

• Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år, fritas for dokumentavgift for bolig og fritidseiendom på linje med ektefeller.

2.6 Andre områder

2.6.1 Forsikring og pensjonsordninger utenom folketrygden

• Utvalget foreslår at det blir definert nærmere når det foreligger et fast etablert forhold etter reglene i forsikringsavtaleloven. Det foreslås at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år faller inn under begrepet.

• Utvalget foreslår ingen endringer i de krav som gjelder for å bli regnet som samboere i kollektive livsforsikringer og yrkesskadeforsikring.

2.6.2 Hvem skal gis rettigheter som pårørende/nærstående

• Utvalget foreslår at reglene i gravferdsloven om hvem som har rett til å besørge gravferden, endres slik at samboere som har felles barn eller som tidligere har levd sammen i minst to år, skal regnes som avdødes nærmeste etterlatte på linje med ektefeller.

• Utvalget foreslår at det blir presisert nærmere i forskriftene til sosialtjenesteloven, lov om pasientrettigheter og psykiatriloven når det foreligger et samboerforhold som tilfredsstiller kravet om «ekteskapliknende» i disse reglene. Etter utvalgets vurdering bør hovedregelen om at samboerne enten skal ha felles barn eller ha levd sammen i minst to år, legges til grunn.

2.6.3 Rett til å anke etter at siktede er død

Etter straffeprosessloven § 308 har gjenlevende ektefelle rett til å anke en dom etter at siktede er død. Gjenlevende samboer har ikke rett til å anke etter denne bestemmelsen.

• Utvalget foreslår at straffeprosessloven § 308 endres, slik at gjenlevende samboer som har felles barn med avdøde eller som har levd sammen med avdøde i minst to år, har rett til å anke.

2.7 Behov for opplysning og kunnskapsutvikling

2.7.1 Informasjon til samboere

Utvalget mener det er behov for mer opplysningsvirksomhet overfor samboere. Det er behov for informasjon om de rettslige forskjellene mellom ekteskap og samboerskap. Målgruppen for informasjonen bør særlig være unge mennesker i alderen da det er vanlig å etablere samliv, og eldre som trenger opplysninger vedrørende spørsmål som aktualiseres ved dødsfall.

• Utvalget foreslår at det utarbeides et standardformular for testament mellom samboere.

• Utvalget foreslår at en kort orientering om forskjellene mellom samboerskap og ekteskap med skjema for samboerkontrakt kan deles ut gratis på offentlige kontorer.

2.7.2 Forskning

Utvalget påpeker at det er utilstrekkelig kunnskap om de store og raske endringene som i de senere årene har skjedd med familie og samliv i Norge. Utvalget mener det er behov for mer forskning på dette området, både av sosiologisk og demografisk karakter, i tillegg til historiske bidrag og refleksjoner over etiske, filosofiske og teologiske/religionsvitenskapelige problemstillinger. Utvalget mener undersøkelser om hvorfor folk velger samboerskap og konsekvensene av hvilke samlivsformer som velges, bør stå sentralt i fremtidig familieforskning.

3 Om samboere

Det finnes ingen rådende, entydig definisjon av samboerskap. Mens det i dagligtalen er nokså klart hva folk tenker på når de snakker om samboere, er det svært vanskelig å foreta en presis avgrensning av gruppen. Det er vanlig å regne som samboere par som lever sammen i ekteskapslignende forhold, men det er ikke opplagt hva som skal legges i «ekteskapslignende». Ekteskap kan være ulike når det gjelder grad av nærhet mellom partene, om de har felles økonomi, felles bolig, planer for fremtiden og lignende. Slike variasjoner finnes i enda større grad i samboerforhold. Bruker man en for snever definisjon av samboerskap, kan par som selv oppfatter seg som samboere, falle utenfor. Bruker man en for vid definisjon, kan det være vanskelig å skjelne mellom samboere og for eksempel to studenter i bofellesskap.

Det er også vanskelig å definere når et samboerskap blir etablert og når det blir oppløst.

Ektepar har offentlig tilkjennegitt at de er enige om å leve sammen i ekteskap. Noe tilsvarende foreligger ikke for samboere. Det finnes ikke noen entydige kriterier å følge om man vil konstatere om et par er blitt samboere. Ektepar kan ta ut skilsmisse per en bestemt dato. Et brudd mellom samboere kan ikke like enkelt tidfestes.

I faglitteraturen finnes flere definisjoner av samboerskap som kan variere noe med hvilke kjennetegn det legges vekt på. En vid definisjon av samboere er to personer av ulikt kjønn som lever sammen uten å være gift. I noen definisjoner legges vekt på at partene har et følelsesmessig forhold eller at de er seksualpartnere. I noen definisjoner legges vekt på felles husholdning eller felles økonomi.

En annen måte å definere samboere på, kan ta utgangspunkt i hvordan partene selv oppfatter forholdet sitt. Det er ikke nødvendig at partene har noen skriftlig avtale om at de er samboere. Det legges vekt på om samboerne regner seg – og fremstår – som et par, med andre ord at det foreligger et parforhold. Par som bor sammen, vet som regel selv om de regner seg som samboere eller ikke. Det kan likevel hende at de to partene har ulik oppfatning om dette, for eksempel hvis den ene har større forventninger til forholdet enn den andre. Slik uenighet kan bli særlig tydelig, og problematisk, etter et brudd.

I dette kapitlet beskrives ulike typer samboere. I kapittel 12 vil utvalget redegjøre for hvordan det vil avgrense gruppen stabile og ekteskapslignende samboerforhold og diskutere hvilke kriterier som skal legges til grunn ved eventuell regulering av slike samboerskap.

3.1 Hva kjennetegner samboere?

3.1.1 Felles bolig

Samboere kjennetegnes ved at de bor sammen. Det finnes ingen statistikk som kan gi fullstendige opplysninger om samboeres boligforhold, eller om hvor mange andre som bor sammen uten at de skal regnes som samboere. Det foreligger for det første ikke noe boligregister å ta utgangspunkt i for å lage slik statistikk. Det finnes heller ikke noe sentralt register over samboere. Men problemet ligger også i sakens natur; det er vanskelig å lage statistikk for samboere så lenge det ikke finnes klare kriterier for å fastslå hvem som skal regnes som samboere.

I enkelte definisjoner av samboere settes det krav til hvor stor andel av tiden som tilbringes i felles bolig. Samboere kan for eksempel defineres som par som bor sammen minst fem døgn – eller netter – i uken, minst 75 prosent av tiden eller et visst antall dager over lengre tid. Hensikten er å skille samboere fra ikke-samboende par som ofte overnatter hos hverandre.

Boforhold på et bestemt tidspunkt kan likevel ikke settes opp som noe absolutt kriterium for å bli regnet som samboere. På samme måte som for ektepar kan det være flere grunner til at samboere midlertidig bor fra hverandre. Det kan hende at de studerer eller arbeider på ulike steder, at de er i ferd med å flytte, at den ene er på sykehjem eller lignende. Med økende inntekt og formue, vil en stadig større andel av befolkningen disponere flere boliger. Særlig når det gjelder samboere som har hatt tidligere samliv, kan det være grunner til at de ønsker å beholde hver sin bolig. Det er ikke opplagt hvor grensen skal gå mellom samboere og særboere, dvs. kjærestepar som bor adskilt.

3.1.2 Parforholdet

Intervjuundersøkelser kan gi noe innsikt i graden av fellesskap, forventninger om varighet og forpliktelser i samboerskapene. I statistikken som refereres her, er det personer som selv opplyser at de er samboere, som kommer med i denne kategorien.

En intervjuundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå i 1996 hadde enkelte spørsmål til samboere der de ble bedt om å angi hvorvidt mulige grunner til ikke å gifte seg passet mer eller mindre godt til deres situasjon. Resultatene gjengitt i tabell 3.1 gjelder samboere under 42 år som ikke har tidligere ekteskap eller samboerskap bak seg (Kravdal 1997).

Ifølge denne undersøkelsen ser det ut til at kjæresteforhold mellom unge utgjør en relativt stor del av samboerskapene. En av fire mente de var for unge til å gifte seg, en like stor andel mente at forholdet var for nytt til at det var aktuelt å tenke på ekteskap. Ganske få mente at de ikke passet bra sammen, mens et stort flertall mente at det ville være vanskeligere å bryte forholdet om de var gift enn når de var samboende. Alt dette er momenter som beskriver grad av midlertidighet eller forpliktelse i forholdet. Ikke uventet var svarene vesentlig forskjellige for par med og uten barn. Splittes materialet opp i undergrupper, viser det seg at par med felles barn hadde langt mer tro på forholdet sitt.

Samboerskap kan være innledningen til ekteskap. Men det er også i økende grad blitt en langvarig og permanent samlivsform og et alternativ til ekteskapet. I en undersøkelse i 1994 svarte 44 prosent av samboere ja, 24 prosent nei og 33 prosent vet ikke på et spørsmål om de har planer om å gifte seg i løpet av de nærmeste to årene. Det er særlig samboere i slutten av 20-årene og begynnelsen av 30-årene som planlegger å gifte seg, men selv i denne aldersgruppen er det ikke mer enn en tredjedel som har klare ekteskapsplaner.

3.1.3 Økonomisk fellesskap

Et kjennetegn ved «ekteskapslignende» forhold kan være at partene har felles økonomi. Noen spørsmål fra undersøkelsen «Familie og kjønnsroller 1994» gir et visst bilde av hvor stort økonomisk fellesskap gifte og samboere har. Undersøkelsen ble gjennomført av Norsk samfunnsvitenskapelige datatjeneste som en postundersøkelse, og 2087 personer i aldersgruppen 16–79 år svarte på intervjuskjemaet.

Tabell 3.2 viser at uansett alder er det flere samboere enn gifte som har helt eller delvis separat økonomi. Av samboerne er det minst en av fem som sier at de beholder pengene hver for seg, blant de gifte er det nesten ingen. Blant gifte er det et stort flertall som disponerer alle pengene sammen. Den største forskjellen finner vi mellom gifte og samboere over 40 år. Mens nesten 70 prosent av de gifte disponerer alle pengene sammen, gjelder dette bare for 30 prosent av samboerne, og 70 prosent av samboerne oppgir at de disponerer alt eller noe hver for seg. En mulig forklaring er at samboere i denne aldersgruppen ofte er skilte/etterlatte med en tidligere familie å ta hensyn til.

At den ene parten disponerer alle pengene og utporsjonerer en andel til den andre, som med husmødrenes tradisjonelle husholdningspenger, er ganske uvanlig. Vi finner det så vidt blant gifte i den eldste aldersgruppen.

Generelt er det stor oppslutning blant alle grupper om å ha felles ansvar for økonomien, og det er liten forskjell mellom gifte og samboende. For par over 25 år går forskjellen i retning av noe mer likestilt arbeidsdeling blant samboere enn blant gifte når det gjelder å holde oversikt over familieøkonomien.

Resultatene gjengitt i tabell 3.2 og 3.3 er ikke kontrollert for varighet av samlivet. Vi kan forvente at med økende varighet øker også grad av felles pengebruk og oversikt over felles økonomi. Samboerskapene har vart kortere enn ekteskapene og når samboere har mindre felles økonomi enn gifte, kan forskjellene skyldes varighet, ikke samlivsform. Undersøkelsen måler heller ikke hvordan folk faktisk disponerer pengene, men hvordan de selv oppfatter at pengene brukes. Det kan være at folk har svart mer etter idealene enn etter realitetene.

Få samboere har skriftlige avtaler som regulerer det økonomiske forholdet dem imellom, se 6.7.

3.2 Ulike typer samboere

I kapittel 6 gis en nærmere beskrivelse av aldersfordelingen for samboere, i hvilke generasjoner og i hvilke aldersgrupper samboerskap er utbredt. Samboere er ingen homogen gruppe. De varierer både etter hvor de er i livsløpet og hvilket stadium forholdet er i. Noen par ligner mest på to enslige som midlertidig og uforpliktende bor sammen, barnløse, med atskilt økonomi og uten spesifikke planer for samlivets fremtid. Andre kan ligne ektepar med et langt felles liv bak seg, med felles barn, felles økonomi og felles forventninger, og det eneste som skiller dem fra gifte, er at de ikke har inngått ekteskap. Nedenfor er nevnt noen hovedgrupper samboere. Disse må verken oppfattes som utfyllende eller gjensidig utelukkende. Grupperingen er inspirert av Sørensen (1997).

Kjæresteforhold. Dette er svært unge personer uten barn som flytter sammen på en slags «prøve» uten tanke på om forholdet skal være av varig karakter. I denne gruppen er det meget høy bruddfrekvens. Tabell 3.1 viste at omtrent en fjerdedel av samboerne ser på forholdet som så nytt at det ikke er aktuelt å tenke på ekteskap. Denne typen samboerskap – par som bor sammen uten å ha planer om senere ekteskap – er antakelig vanligere i dag enn for noen tiår siden.

Samboerskap som forberedelse til ekteskap . Denne gruppen består også hovedsaklig av unge mennesker uten barn. Men nå inngår det en forventning om at forholdet skal vare. I 1970-årene var flesteparten av samboerskapene av denne typen –par bodde sammen allerede i forlovelsestiden. I dag flytter de færreste unge par sammen først etter vielsen, og de fleste par er innom samboerskap før de eventuelt gifter seg.

Samboerskap som alternativ til ekteskap . Dette kan gjelde par i alle aldre, gjerne med barn. For noen er det å leve som samboere et meget bevisst valg; de ønsker ikke å gifte seg, for eksempel av ideologiske eller praktiske grunner. For andre er samboerskapet resultatet av mange små skritt. De flytter sammen, etablerer seg, får barn osv, uten at det ligger noen klar preferanse for samboerskap fremfor ekteskap.

Post-ekteskapelige samboerskap . Dette er par der minst den ene har vært gift tidligere, noen har også barn fra ekteskapet med seg inn i det nye samlivet. Det kan også være middelaldrende personer med voksne barn fra tidligere ekteskap. De post-ekteskaplige samboerskapene kan enten være en forberedelse til nytt ekteskap, eller et mer eller mindre bevisst alternativ til ekteskap.

Samboerskap blant eldre personer. Også slike samboere har ofte vært gift før, de kan være enker eller enkemenn. Grunnen til at de ikke gifter seg kan være følelsesmessig eller økonomisk. Det kan for eksempel være at de vil unngå å miste en enkepensjon eller at de ikke ønsker å foreta skifte med voksne barn. I Norge er det få i de eldste aldersgruppene som er samboere i dag, men det er grunn til å tro at denne gruppen vil øke i fremtiden når generasjoner som er mer vant til samboerskap, blir eldre.

3.3 Terminologi og begrepsgjennomgang

3.3.1 Betegnelsen «samboer»

Også tidligere har par levd sammen uten å være gift. Betegnelsen «samboer» er derimot ganske ny. Tidligere kunne slike samliv omtales som konkubinat, og etter hvert som papirløse forhold, samvittighetsekteskap, papirløst ekteskap eller avtalt samliv . Samtidig som betegnelsene har skiftet, kan også fenomenet ha endret seg. Et papirløst forhold kunne være et tegn på opposisjon mot det bestående samfunnet, mens samboerskap i dag er sosialt akseptert. Det kan være vanskelig å skille endringer i ordbruk fra endringer i innhold.

Den offentlige ordbruken har vært varierende. Kirsti Strøm Bull skriver i 1975 om Det papirløse ekteskap og om Den papirløse familie , og i 1990 om Ugift samliv . I Statistisk sentralbyrås Fruktbarhetsundersøkelse fra 1977 ble betegnelsen samliv uten vigsel brukt. NOU 1980:50 heter Samliv uten vigsel , med tilføyelsen (“papirløse ekteskap”) – innenfor både parentes og gåseøyne – i undertittelen. Men allerede i sammendraget før utredningens kapitel 1 omtales de ugifte samboende . I Norsk Gallups spørreundersøkelser fra 1977 og 1982 ble det spurt om hvordan man stilte seg til såkalte papirløse ekteskap , men i MMI’s spørreundersøkelse fra 1985 er betegnelsen blitt samboende .

På slutten av 1970-tallet dukket ordet samboer opp for fullt, og andre betegnelser tapte terreng. Norsk Språkråd registrerte ordet samboende første gang i en pressemelding fra sosialministeren 2.10.75 («Likestilling» mellom personer som lever i ekteskap og de såkalte «papirløse» samboende) og samboer første gang i Aftenposten 12.10.1978 (Flest ugifte samboere i Sverige) (Norsk språkråd 1982). Samboerforhold kom senere, mens samboerskap vinner terreng på 1990-tallet. Tabell 3.4 viser tallet på artikler i Aftenposten etter 1984 der ordene samboer, samboerforhold og samboerskap (pluss bøyningsformer av disse ordene) er brukt.

På 1990-tallet er samboere bortimot enerådende i offentlig omtale, for eksempel i Velferdsmeldingen omtales samboere og samboende pensjonister uten noen utdypende forklaring. Samboer og samboerskap har også slått igjennom i dagligtalen. Samboere selv bruker ordet for å betegne seg og sin samboer, i boligannonser averterer samboerpar etter leilighet, folk presenteres som «min samboer», osv. Slik ordbruk var uvanlig for 15 år siden. Det er verdt å legge merke til at i dag bruker unge mennesker også ordet samboer i en annen – og mer opprinnelig – betydning, nemlig om folk som bor sammen, for eksempel i bokollektiv.

Det ble altså et ord knyttet til partenes boforhold – heller enn ord med utspring i avtale, ekteskap, samliv, samvittighet eller papirløshet – som til slutt ble den rådende betegnelsen på ugifte samliv.

Det ser samtidig ut som om samboerskap er i ferd med å overta for samboerforhold som betegnelsen på fenomenet. Samboerforhold er et litt tungvint ord som ikke har økt i bruk i takt med økningen i samboer . Samboerskap, er antagelig avledet av ekteskap, og antyder at samboerskapet etterhvert sees som en parallell til ekteskapet.

3.3.2 Samlivsstatus kontra sivilstand

Den vanlige inndelingen av sivilstand i offentlig statistikk er ugift, gift, skilt, separert og enke/enkemann. (Fra 1993 også registrert partner, skilt partner og gjenlevende partner. ) Disse kategoriene har klart juridisk innhold. Ekteskapsinngåelse, separasjon, skilsmisse og død er entydige begivenheter som fanger opp overgangene fra den ene kategorien til den andre. Hele befolkningen kan kategoriseres i disse gruppene, og de er gjensidig utelukkende, det vil si at man ikke kan tilhøre mer enn en kategori. Man kan for eksempel ikke være både gift og skilt samtidig.

I statistikk blir før gift brukt som en samlebetegnelse for skilt og enke/enkemann. Betegnelsen ugift reserveres for dem som aldri har vært gift, altså aldri gift , i motsetning til ikke gift. I dagligtalen brukes ugift iblant også om folk som har vært gift tidligere, og i deler av lovverket, for eksempel i folketrygdloven og husstandsfellesskapsloven, brukes betegnelsen ugift om ikke gift .

I etterkrigstiden har folks sivilstand som regel vært sammenfallende med den faktiske samlivssituasjonen. Gifte bodde sammen med ektefelle og eventuelle barn. Ugifte og før gifte levde uten partner, alene eller sammen med andre, for eksempel søsken, i større husstandsfellesskap. Med samboerskapet er sammenhengen mellom sivilstand og samlivsstatus brutt.

Samboerskap er en samlivsstatus som i alt vesentlig er knyttet til partenes faktiske boforhold. Samboere bor sammen. Sivilstand er derimot knyttet til et klart regelverk , der ekteskapet kan sees som en lovpakke, uten at partene nødvendigvis lever sammen i felles hjem. De to variablene sivilstand og samlivsstatus kan kombineres til følgende ni, gjensidig utelukkende, grupper:

• uten samlivspartner og ugift

• uten samlivspartner og gift

• uten samlivspartner og fraskilt

• uten samlivspartner og enke/enkemann

• gift par

• samboende og ugift

• samboende og gift

• samboende og fraskilt

• samboende og enke/enkemann.

Fremdeles er det som oftest en sammenheng mellom sivilstand og samliv. De fleste ugifte og førgifte lever uten samlivspartner – alene, sammen med barn, eller i husholdsfellesskap med andre. De fleste gifte lever sammen som par. Når gifte lever adskilt, kan det for eksempel være par der den ene er på sykehjem, par som vurderer å skilles eller par som ønsker å ha adskilt husholdning av andre grunner.

Blant samboere finner vi både ugifte, skilte og enker/enkemenn. 83 prosent av alle samboere har aldri vært gift. Blant samboere over 50 år er de før gifte i flertall (Statistisk sentralbyrå 1999). Blant den store andelen samboende ugifte vil det også finnes mange med tidligere brutte samboerskap, samboernes variant av samboende og fraskilt.

Det er mulig å leve sammen med én, men samtidig være gift med en annen. For noen vil dette kunne skje i en overgangsfase: de bor sammen med ny kjæreste mens de venter på skilsmisse. For andre kan det være særskilte grunner til at de ikke ønsker å oppløse ekteskapet, som praktiske hensyn overfor ektefellen eller ønske om å utsette å måtte skifte. At en person kan være gift og samboende samtidig, setter kritisk lys på de bigamilignende problemer som oppstår når samboerskap eksisterer ved siden av ekteskap.

I denne utredningen vil også familier og husholdninger omtales. Selv om folk gjerne vet hva de legger i disse begrepene, finnes det ingen enerådende definisjoner. Utvalget har heller ikke funnet det nødvendig å operere med særlig skarpe avgrensninger. Med familie mener vi her en gruppe personer som er knyttet til hverandre ved ekteskap (eller et ekteskapslignende samlivsforhold) eller slektskap (foreldre, barn eller søsken), som bor sammen og har et visst økonomisk fellesskap. Enslige forsørgere og par uten barn vil bli regnet som en familie, men ikke enslige.

Hushold er mer knyttet til boforhold og dagliglivets økonomi, og kan defineres som personer som bor i samme bolig og spiser minst ett måltid sammen om dagen. Begrepet hushold dekker både par som lever i samliv og andre personer som bor sammen. En mor som bor sammen med sin voksne sønn utgjør et hushold, men de er ikke samboere. Et hushold kan bestå av en person eller en eller flere familier.

4 Tidligere offentlige utredninger og meldinger

4.1 NOU 1980:50 Samliv uten vigsel

Ekteskapslovutvalget ble oppnevnt 25 juni 1971. Delutredningen Samliv uten vigsel (NOU 1980:50) ble avgitt i juni 1980. Utvalgets flertall, alle unntatt ett medlem, fant grunn til å legge frem en særinnstilling om samboeres rettsforhold på bakgrunn av økningen i samboerforhold i samfunnet. Flertallet viste også til at den rettspraksis som forelå, hadde avdekket et klart behov for visse lovendringer.

Utvalget viste til at samliv utenfor ekteskap omfattet så uensartede grupper at det var vanskelig å finne frem til lovregler som passet alle. Utvalget oppfattet det slik at særlig hensynet til den svakere part i forholdet og hensynet til felles barn veide tungt. Utvalgets flertall mente det lå utenfor deres mandat å vurdere lovgivningen for samboere på det offentligrettslige området, som skatte- og trygdelovgivning mv. Utvalget fremmet imidlertid konkrete lovforslag som gjaldt rettsforholdet mellom samboere på enkelte områder som lå nær opp til dette (arvelovgivning, boliglovgivning).

Ekteskapslovutvalget foreslo å innføre en lov om ugifte samboendes rett til felles bolig når samlivsforholdet er opphørt. Loven skulle gjelde både når den ene parten dør og når partene selv bryter samlivet. Det ble her foreslått at samboende på visse vilkår og med visse begrensninger skulle få de samme rettigheter til den felles bolig som ektefeller i særeieforhold. Videre ble husleieloven foreslått endret slik at samboere skulle få rett til å tre inn i en husleiekontrakt etter samme regler som gjaldt for gjenlevende og skilte/separerte ektefeller.

Det ble også foreslått endringer i lov om borettslag. Forslaget gikk ut på at det ble gitt en utvidet adgang i loven for «personer som naturlig utgjør eller vil etablere en husstand» til å tegne eller på annen måte erverve andeler, og at styret i borettslag ikke skulle kunne nekte å godkjenne en overdragelse av andel til noen som hadde felles husstand med eieren. Disse forslagene var altså knyttet til «felles husstand» og omfatter dermed også andre enn «papirløse ektefeller».

Ekteskapslovutvalget foreslo også endringer i henholdsvis ekteskapsloven og arveloven som gikk ut på at ugift samliv på samme måte som nytt ekteskap skulle medføre tap av rettigheter som var følge av tidligere ekteskap. Det gjaldt for det første at samboere skulle miste retten til underholdsbidrag for skilt eller separert ektefelle. Dessuten ble det foreslått at gjenlevende ektefelle skulle miste rett til å sitte i uskiftet bo med avdøde ektefelles arvinger hvis han eller hun gikk inn i et samboerskap.

Utvalget bemerket for øvrig at utgangspunktet for en lovgivning for ugifte samboende i de nordiske landene var såvidt forskjellig at noen ensartet lovgivning på dette feltet neppe var aktuelt.

Ett av forslagene ble fulgt opp ved en lovendring i 1981. Borettslagsloven ble endret slik at personer som i minst to år hadde hatt felles husstand, ble likestilt med ektefeller når det gjaldt overdragelse av andeler. De andre forslagene referert over ble ikke fulgt opp av noen lovendring.

4.2 St. meld. nr. 50 (1984–85) Om familiepolitikken

Bakgrunnen for Willoch-regjeringens melding om familiepolitikken, var endringen i familiens rolle i samfunnet, de synkende fødselstallene på denne tiden, og en debatt om skatte- og trygdesystemet som pågikk i forbindelse med utredningene fra Skattekommisjonen, Trygdefinansieringsutvalget og Befolkningsutvalget. Det er verdt å merke seg at mens begrepet familie i meldingen først og fremst ble brukt om foreldre med hjemmeboende barn, dekket det også enslige og par uten barn.

Meldingens kapittel 6 omhandler samboere. Samboere ble definert som «to personer som lever sammen i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning» (s 73). Regjeringen viste til at samboerforhold var blitt langt vanligere enn tidligere. Det skapte problemer for sosialkontorer, trygdekontorer, ligningskontorer og andre offentlige etater at det manglet klare retningslinjer for om man skulle betrakte samboere som ektepar eller som to enslige. Meldingen la ikke frem konkrete forslag til endringer, men åpnet for en bredere prinsipiell drøfting i Stortinget av hvilke rettsvirkninger et samboerforhold burde ha.

Meldingen refererer de statistiske opplysingene som fantes om samboerforhold. Det ble også redegjort for samboeres og ektefellers trygderettigheter, skatte- og avgiftsregler, samboeres privatrettslige stilling og enkelte andre regler. Seks regneeksempler ble gitt for å illustrere hvilken økonomisk betydning sivilstand kunne ha for ulike familiers trygderettigheter og beskatning. Eksemplene viste at det var vanskelig å si som generell konklusjon at den ene samlivsformen var mer økonomisk lønnsom enn den andre. Det var avhengig av mange andre faktorer i familienes faktiske situasjon. For samboere kom ulempene ofte til syne i krisesituasjoner, for eksempel om den ene parten døde.

I meldingen ble det presentert fire mulige modeller for lovregulering av samboerforhold. Den ene var at samboere ble stilt likt med ektefeller både offentligrettslig og privatrettslig. Dette ble avvist av flere grunner. Modellen forutsatte en mer omfattende lovregulering enn det man anså at det var faktisk behov for, og det ble vist til Ekteskapslovutvalgets oppfatning om at partenes innbyrdes forhold under samlivet ikke burde gjøres til gjenstand for omfattende lovregulering. Fullstendig likestilling med ekteskap ville innebære å gi samboere gjensidig underholdsplikt og frata partene en valgmulighet, samtidig som det heller ikke ville styrke ekteskapet som institusjon. Fullstendig juridisk likestilling mellom samlivsformene ville heller ikke være i samsvar med regjeringspartienes felles innstilling til langtidsprogrammet 1982–1985, der ekteskapet som samlivsform var fremhevet og prioritert.

I den andre modellen tenkte man seg en offentligrettslig likestilling eller endringer i enkelte skatte- og trygderegler, mens privatrettslige regler forble som de var.

Som en tredje modell diskuterte meldingen enkeltendringer bare på de områdene der gjeldende regler virket mest urimelige, uten at man gikk til noen gjennomgripende reform.

Den fjerde modellen var å foreta generelle endringer i skatte- og trygdelovgivningen i retning av individbeskatning og individuell pensjonsberegning. Dermed ville reglene gjøres uavhengig av samlivsform. En slik endring ville fjerne ulikheter mellom ektepar og samboere, men ville bringe opp en diskusjon om rimeligheten i de eksisterende reglene for ektepar sett i forhold til reglene for enslige. Denne debatten ble ikke tatt opp i familiemeldingen.

Meldingen diskuterte også hvilke kriterier som skulle brukes for å avgrense gruppen samboere. Ulike registreringsformer ble vurdert, og det ble påpekt at registrering måtte sees i sammenheng med hvilke kontrollrutiner man kunne godta. «Det er vanskelig å tenke seg en effektiv kontroll av opplysninger om samboerforhold som ikke vil bli svært nærgående i forhold til den enkeltes privatliv» (s 86). Det ble vist til at en måte å unngå «dyneløfting» på, var å basere seg på et egenmeldingssystem, men at problemet med dette var at den ærlige kunne bli «straffet» og den uærlige belønnet. En registrering som ikke fanget inn alle, ville samtidig føre til en ny gruppe: ikke-registrerte samboere.

Familiemeldingen diskuterte også om det skulle stilles noen krav til varighet eller at paret hadde barn sammen. Et krav om at forholdet hadde vart lenge ville utelukke samboere som var inne i en «prøveperiode» og i større grad fange opp par med høyere grad av felles økonomi og hushold. Det ble vist til at de få undersøkelsene som fantes om varighet av samboerskap, viste at de fleste samboerforhold var oppløst innen to år, enten ved brudd eller ved at partene inngikk ekteskap.

Aktuelle lovendringer ble angitt å være dels slike som tok vekk økonomiske fordeler ved å leve i samboerskap fremfor ekteskap, dels slike som ga den svake part i samboerforholdet større trygghet.

4.3 NOU 1988:12 Husstandsfellesskap

Husstandsfellesskapsutvalget ble oppnevnt i oktober 1985 og fikk som mandat å vurdere nærmere enkeltspørsmål vedrørende rettssikkerhet og sosial trygghet for husstandsfellesskap mellom voksne. Videre skulle utvalget komme med forslag til eventuelle endringer i regelverket der partene i et slikt husstandsfellesskap kunne komme urimelig ut. Utvalget avga sin innstilling i april 1988 (NOU 1988:12). Det er verdt å merke seg at lovforslagene fra utvalget skulle omfatte alle typer husstandsfellesskap i tillegg til samboende. Reglene skulle gjelde for ugifte personer over 18 år som hadde bodd sammen i husstandsfellesskap i minst 2 år eller hadde, hadde hatt eller ventet barn sammen.

Utvalget foreslo at det skulle lages en ny lov om retten til felles bolig og innbo når husstandsfellesskap opphørte. Forslaget tok utgangspunkt i Ekteskapslovutvalgets forslag, referert under 4.1. Lovforslaget gikk ut på at personer i husstandsfellesskap skulle behandles på samme måte som gifte med særeie i forhold til boligen. Hvis en av partene dør, skulle de(n) gjenlevende – hvis særlige grunner talte for det – kunne få fortrinnsrett foran avdødes arvinger til å overta boligen. Det lå også inne et forslag i husleieloven slik at husstandsmedlemmer skulle kunne gå inn i leieforhold i den avdødes sted ved dødsfall. Hvis partene flyttet fra hverandre, kunne en av dem – når særskilte grunner talte for det – få rett til å overta den tidligere felles boligen.

Husstandsfellesskapsutvalget foreslo ikke noen regel om sameie til verdier som var anskaffet i fellesskap av partene i husstandsfellesskap. Utvalget viste til at partene i henhold til rettspraksis kunne få statuert sameie, og at det derfor ikke var nødvendig med en egen lovbestemmelse.

Utvalget drøftet behovet for endringer i reglene for arv og arveavgift. Det ble ikke foreslått endringer i arveloven, fordi partene gjennom testament kan sikre hverandre arv på en måte som i praksis ikke er mer ufordelaktig enn ved ektefellers arverett etter loven.

Utvalget foreslo endringer i arveavgiften. Arv til ikke-slektninger blir belagt med høyere satser enn arv til slektninger, og det å arve en boligeiendom kan kreve store økonomiske uttellinger og gjøre det vanskelig for gjenlevende part i et husstandsfellesskap å overta den tidligere felles boligen. Utvalget foreslo derfor at etterlatte husstandsmedlemmer skulle svare arveavgift etter den satsen som gjelder for barn.

Utvalget mente at det ikke var aktuelt å foreslå at adgangen til å sitte i uskiftet bo skulle utvides til å gjelde etterlatte i husstandsfellesskap. Dette ble begrunnet med at boet til to parter, enten de hadde sameie eller hver eide det de hadde brakt inn i forholdet, ikke ble sett som et integrert økonomisk fellesskap. Det er bare i ekteskap med felleseie at man hadde formalisert felles eiendom mellom partene.

Utvalget var i tvil om retten til uskifte skulle falle bort for gjenlevende som gikk inn i samboerskap, slik det var blitt foreslått av Ekteskapslovutvalget. Det ble hevdet at det ikke er sikkert at det fører til sammenblanding av økonomien når to parter flytter sammen i ugift samliv. Utvalget pekte på at arvingene allerede hadde rett til å kreve skifte hvis det var fare for at arven skulle forspilles, og at denne regelen antakelig beskyttet arvingenes interesser tilstrekkelig.

Utvalget viste til Familiemeldingen når det gjaldt trygd, sosiale ytelser og skatt. Når det gjaldt trygd, mente utvalget at samboende par med barn burde likestilles fullt ut med ektepar, også når det gjaldt rettigheter, og ikke bare der det var til ugunst for dem.

Når det gjaldt skattlegging mente utvalget at samboere med felles barn skulle kunne lignes i skatteklasse to. De foreslo også at for slike familier skulle foreldrefradrag gis etter samme regler som for gifte. Ellers påpekte utvalget at særfradrag for forsørgelse – som gis etter skjønn – etter gjeldende regler kunne brukes for folk som forsørger en samboer uten egen inntekt. Dette er aktuelt når paret har en inntekt, men ikke har barn.

Utvalget sluttet seg for øvrig til en merknad fra Høyre, Kristelig folkeparti og Senterpartiet i finanskomitéen om skattemeldingen, der det ble lagt vekt på at skattereglene ikke burde inneholde slik forskjellsbehandling av ulike samlivsformer at det kunne ramme barns trygghet og levekår.

4.4 St. meld. nr. 2 (1992–93) Revidert nasjonalbudsjett 1993

I Revidert nasjonalbudsjett for 1993, fremmet av Harlem Brundtland-regjeringen, ble det gitt en utførlig diskusjon av trygde- og skattemessig likebehandling av pensjonistektepar og samboende pensjonistpar. Meldingen viste til at det er en konflikt mellom det å ta hensyn til at enslige har relative merkostnader i husholdet og et prinsipp om at individet skal være den økonomiske enheten i trygdesystemet.

I meldingen ble det trukket inn et livsløpsperspektiv; man bør ikke bare fokusere på grunnytelsene til samboere, men også trekke inn trygderettigheter til ektepar og se grunnpensjon, forsørgingstillegg og etterlatteytelser i sammenheng. Samlet sett over livsløpet kan det vise seg økonomisk gunstigst å være gift for noen, å være samboere for andre.

4.4.1 Modeller for tilnærmingsmåter for likebehandling av gifte og samboende pensjonister

I meldingen ble det skilt mellom to hovedprinsipper: direkte likebehandling der samboere behandles som ektepar, og individbasering der pensjonistektepar behandles i større grad som enslige.

Ved direkte likebehandling skal samboende pensjonister behandles som ektepar etter samme regelverk for pensjon og skatt. Meldingen satte opp tre varianter av en slik modell. Et alternativ var komplett likebehandling på alle områder av alle samboere etter en viss varighet av samboerskapet. Registrerings- og kontrollproblemene ble fremhevet som et avgjørende problem ved denne modellen. Ved minmumsmodellen skulle likebehandlingen bare gjelde pensjonistsamboere som tidligere hadde vært gift med hverandre. En slik modell kunne forhindre at ektepar skiller seg for å oppnå høyere pensjon.

Den tredje modellen for direkte likebehandling var den svenske modellen . Det ble vist til at i Sverige har visse grupper samboere vært likestilt med ektepar siden 1960 – både når det gjelder pensjon og skatt. Gruppen samboere er avgrenset etter klare kjennetegn i det modellen gjaldt de som har eller har hatt felles barn eller som har vært gifte med hverandre tidligere. En begrunnelse for en slik avgrensning var at disse samboerne er lette å identifisere, og det ble vist til at denne avgrensningen hadde forenklet kontrollrutinene betydelig (s 159). Dessuten ble det vist til at bofellesskap med felles barn ofte avspeilte et særlig sterkt økonomisk fellesskap, og at skilsmisse ellers kunne gi grunnlag for trygdemessige tilpasninger.

Ved individbaserte modeller vil skatte- og trygdeforhold fastsettes etter regler som ikke tar hensyn til individets sivilstatus eller forsørgelsesbyrde. Ytelser som er avledet av andre personers rettigheter, tas bort. I meldingen ble flere varianter av individbasering omtalt. De ville alle innebære en vesentlig omlegging av trygdesystemet.

Meldingen konkluderte med at regjeringen etter samlet vurdering anså at den beste løsningen var å opprettholde hovedmønsteret i dagens regelverk. Det var ikke mulig å finne frem til en modell som ivaretok hovedhensynene til trygdeordningene samtidig som den lot seg gjennomføre på en forsvarlig måte på bakgrunn av kontroll- og registreringsproblemer. Men regjeringen ville vurdere nærmere å likebehandle samboere med ektepar etter den svenske modellen. Det måtte i tilfelle gjøres gjeldende bare for nye pensjonstilfeller. Det ble vist til at ved en slik «supplering av dagens ordning» kunne man fjerne noen utilsiktede virkninger av regelverket. Man kunne forhindre at ektepar skiftet over til samboerstatus så snart de ble pensjonister. Dessuten ville en slik ordning ikke gi barneforeldre blant pensjonistene noe incitament til å unngå ekteskap (s165).

4.5 St. prp. nr. 1 (1993–94) Statsbudsjettet 1994

I statsbudsjettet for 1994 foreslo regjeringen Brundtland at utvidet barnetrygd til enslige forsørgere med særkullsbarn skulle falle bort ved stabilt samboerskap. Begrunnelsen for forslaget var at når den enslige forsørgeren etablerer samboerskap av varig karakter, må en anta at husholdningens samlede økonomiske situasjon har store likhetstrekk med kjernefamiliens. Stabilt forhold ble definert som samliv av minst ett års varighet. Forslaget innebar også avvikling av utvidet barnetrygd til særkullsbarn når samboerne fikk fellesbarn. Forslaget ble vedtatt av Stortinget og fikk virkning fra 1994.

4.6 St. meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen

Velferdsmeldingen, lagt frem av Harlem Brundland-regjeringen, ga en gjennomgang av velferdspolitikken og diskuterte hvilke utfordringer den står overfor. Det var særlig fordelingen av levekår, utsiktene for norsk økonomi, sysselsettingsutviklingen og folketrygdens økonomiske evne til å møte fremtidens behov som sto sentralt. Meldingen gikk lite inn på familiens rolle i velferdspolitikken, men det ble vist at endringene i familie- og samlivsmønsteret ga velferdssystemet nye utfordringer, særlig der stønadsordningene er knyttet til forsørgingsbyrde og sivilstand.

I meldingens omtale av trygdeytelser til ulike grupper samboere, ble det ikke gitt noen konklusjoner. Derimot ble det konstatert at det var behov for en bredere utredning av offentlige og sivilrettslige spørsmål vedrørende samboerskap. Regjeringen uttalte at den ville nedsette et bredt offentlig utvalg for å utrede de problemene samboerskap reiser med hensyn til rettigheter, ytelser og forpliktelser.

4.6.1 Folketrygdens pensjoner

I meldingen ble det vist til at samboere med felles barn eller som tidligere hadde vært gift med hverandre, var trygdemessig likestilt med gifte fra 1994.

De viktigste forskjellene mellom samboere og ektepar som gjensto var ektefelletillegg til pensjonist som forsørget ektefelle, rettigheter for gjenlevende ektefelle i form av etterlattepensjon og tilleggspensjon basert på avdødes opptjening, og at grunnpensjonen for enslige fortsatt var høyere enn for gifte pensjonister. Det ble antatt at samboerskap etter hvert ville bli mer vanlig også blant pensjonister, og at dette kunne gjøre det ønskelig å likestille langvarige samboerskap med ekteskap i større grad når det gjaldt trygde- og skattereglene m.v.

Velferdsmeldingen la til grunn at folketrygden fortsatt skulle være basert på at det enkelte individ har selvstendig rett til trygd. Samtidig var det behov for familiebaserte ytelser i pensjonssystemet, som etterlattepensjoner og forsørgingstillegg. Det ble vist til at personer som bor alene har høyere levekostnader per person enn de som bor i topersonhushold, og at forskjellen i pensjonsnivå mellom enslige og ektepar derfor burde opprettholdes. Det ble vist til at individbaserte ytelser ville innebære full likebehandling av samboere og gifte uten kontroll- og registreringsproblemer. Familiebaserte ytelser forutsatte en forsørgingsplikt mellom partene som ikke finnes mellom samboere, og medførte problemer med registrering og kontroll. Det ble påpekt at mangfoldet av samboerskap (med ulik grad av felles økonomi, varighet, m.v.) gjorde det vanskelig å utforme noe felles regelverk for samboere og gifte.

4.6.2 Stønader til enslige forsørgere

Velferdsmeldingen la vekt på den såkalte «arbeidslinja», en målsetting om at flest mulig skulle hjelpes til å skaffe seg inntekt av eget arbeid fremfor å leve av trygd. Enslige forsørgere ble fremhevet som en gruppe der det var betydelig behov for å stimulere til økt yrkesdeltakelse, og i meldingen ble det blant annet lansert en innskrenkning av tiden enslige forsørgere kunne motta overgangsstønad.

Når det gjaldt samboerforhold, ble det hevdet at mange samboende par i realiteten var å betrakte som ektepar (s127). Samboende med fellesbarn fikk ikke ytelser som enslige forsørgere. Derimot kunne samboere uten fellesbarn få slike ytelser, og dette kunne undergrave begrunnelsen for ordningene. Det ble påpekt at samboere ikke hadde forsørgingsplikt for hverandre eller hverandres barn, men at en enslig forsørger som er samboere likevel hadde fordeler av reduserte utgifter og større muligheter til å ta arbeid eller utdannelse enn en som bodde alene med barna.

I tillegg ble det vist til at utvidet barnetrygd var tatt bort for samboere. Bortfall av overgansstønaden og øvrige stønader fra folketrygden til enslige forsørgere ble angitt å være et langt mer alvorlig tiltak, som regjeringen ønsket å vurdere nærmere. I meldingen ble det ikke foreslått noen endringer, men anført at dersom disse ytelsene skulle falle bort for samboere, burde dette inntre først når samboerskapet hadde fått en viss fasthet.