Del 3
Utvalgets vurderinger og tilrådinger

11 Prinsipielle vurderinger

11.1 Innledning

Utvalget er i sitt mandat bedt om å gi en «prinsipiell vurdering av hvor langt vårt samfunn bør gå i å likestille samboere med ektepar, både med hensyn til de privatrettslige forhold samboerne imellom og de offentligrettslige forhold mellom samboerparet og samfunnet». I dette kapitlet diskuteres om og eventuelt på hvilken måte samfunnet bør lovregulere samboerskap.

Når det gjelder hvordan lovgivningen for samboere skal utformes, kan det tenkes flere prinsipielt ulike veier å gå:

1. Samboere behandles som enslige på alle områder

2. Samboere behandles som ektepar på alle områder

3. Grupper av samboere behandles som ektepar på enkelte områder, som enslige på andre områder.

I dette kapitlet diskuteres først hvilke hensyn lovgiver må veie opp mot hverandre når forhold ved samboerskap skal lovreguleres. Dernest vurderes de ulike modellene i forhold til slike hensyn.

11.2 Hvor langt bør staten gå i å påvirke samlivsformer?

Utvalget tar utgangspunkt i at det enkelte menneske har et moralsk ansvar for eget liv.

I dagens norske samfunn har de fleste mulighet for selv å forme sitt liv. De står friere enn før i valg av utdannelse og yrke og av samlivspartner og samlivsform. Selvbestemmelse (autonomi) står sterkt i vår kultur som prinsipp ved familiedannelsen. Det anses som en frivillig sak både å gifte seg og å la være.

Samtidig er det en grunnleggende holdning i samfunnet vårt at den enkelte ikke lever ansvarsløs i forhold til medmennesker. Våre livsvalg har ikke bare betydning for oss selv, men berører også andre menneskers liv. Dette er et hensyn som setter grenser for den individuelle rett til selvutfoldelse. Enkeltmennesket kan ikke gjøre hva det vil, spesielt ikke hvis det går ut over andre. Dette gjelder allment, men kommer mest tydelig til uttrykk i de nære fellesskap, som i samliv i familien. Ikke minst vil ansvaret for en svakere part være vesentlig, og barn er mer sårbare enn voksne, slik at ansvaret for dem blir særlig stort.

Det er ikke selvsagt hvordan felles verdier skal forankres i et samfunn. Tradisjonelt har etikk og moral gjerne vært forankret i religiøse institusjoner. De har autoritet som formidlere av høyere og guddommelig gitte verdier, som de kan oppfordre enkeltmennesker og samfunn til å følge. (Her vises til vedlegg 2, som redegjør for problemstillinger i den kirkelige debatt om samlivsformer.) Dagens norske samfunn er imidlertid blitt mer og mer pluralistisk og sekularisert, og den religiøse innflytelsen over etiske vurderinger er både blitt mindre unison og mer marginalisert.

Dette behøver ikke å bety at samfunnet oppgir å være et fellesskap med visse grunnleggende verdier som staten målbærer - ikke minst gjennom lovgivning. Men det er viktig å ivareta en god balanse mellom hensynet til det enkelte menneskes beslutningsverdighet og rett til å bestemme over eget liv, og statens rett til å gripe inn med krav og reguleringer. Det er et ønske at voksne og selvstendige mennesker mest mulig skal kunne ta ansvar for sine liv uten offentlig innblanding. Denne friheten er noe av grunnlaget for å snakke om privatlivets fred. Det maner til forsiktighet, men innebærer likevel ikke at det er uten offentlig interesse hvordan folk innretter seg i sitt privatliv. Forhold som tilhører den private sfære, behøver ikke dermed være en ren privatsak. Selv om valg av samlivsform tilhører den private sfære, kan en rekke betingelser for og konsekvenser av dette valget likevel være et offentlig anliggende. Ikke minst har samfunnet ansvar for å beskytte den svake part i mellommenneskelige forhold og fellesskapet, og staten kan legge føringer på forhold i privatsfæren når det er nødvendig av hensyn til den svakere part eller av andre samfunnshensyn. For å rettferdiggjøre slike inngrep, er det imidlertid nødvendig å belegge at det foreligger reelle behov som ikke like godt kan løses individuelt og privat. Mange vil dessuten mene at sammenhengen mellom samliv og familiedannelse berører vitale samfunnsinteresser. I vårt samfunn er ikke familien bare en privat institusjon.

Dagens samfunn er komplisert og uoversiktlig, og det blir stadig vanskeligere for folk å se hvilke risikoer de utsetter seg for og de langsiktige konsekvensene av egne valg. Dette hensynet gjelder allment, men kanskje særlig hvor den ene parten i et forhold er betydelig svakere stilt enn den andre. Da kan det aksepteres å overlate til offentlige organer å legge rammer og føringer på folks valg. Lovgivningen på familieområdet kan ses som nedfelt kollektiv erfaring om hvilke konflikter som kan oppstå i et samliv og hvordan de kan løses.

En forutsetning for at staten skal kunne vinne bred aksept for å gripe inn i private forhold, er at lovgivningen skjer i demokratisk valgte organer og at offentlige beslutninger er underkastet demokratisk kontroll. Et viktig element i en demokratisk styringsprosess er dessuten at hensynet til et mindretall alltid må ivaretas i flertallets utøvelse av makt.

Uansett hvilke moralske verdier man ønsker å fremme, må det vurderes om virkemidlene samfunnet tar i bruk, kan aksepteres. Det er ikke uten videre slik at målet helliger midlet, at den gode hensikt kan begrunne moralske konsesjoner. I hvert enkelt tilfelle må det skje en etisk ansvarlig avveining. Enkelte kontrolltiltak og sanksjoner som effektivt kunne fremme ønskede mål, kan være moralsk tvilsomme. Ja, i noen grad hefter dette ved det inngrep som kontroll og sanksjoner i seg selv innebærer. Samfunnets behov for kontroll med de opplysninger folk velger å gi om sine livsforhold, i den gode hensikt å støtte de som virkelig trenger hjelp, må avveies mot vernet om privatlivets fred.

Hensikter som i og for seg kan være aktverdige, kan heller ikke rettferdiggjøre brudd på fundamentale menneskerettigheter. Forpliktelsen på vedtatte konvensjoner som sikrer menneskerettighetene, må stå sentralt i slike avveininger og være en viktig prøvesten. Privatlivets fred er beskyttet av artikkel 8 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon - som lyder: «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og sitt familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».

Hensynet til etiske prinsipper må også avveies mot andre hensyn. Et slik hensyn kan være konsistens slik at de virkemidler staten benytter, ikke står i innbyrdes motstrid. Dette er vanskelig å oppnå, særlig når det er flere målsettinger for politikken. Økonomiske hensyn kan være en annen grunn til at samfunnet ikke kan vedta de lovene som etisk sett ansees som ideelle. Lovene kan være dyre å administrere eller medføre annen høy ressursbruk. En del lovbestemmelser er dessuten pragmatisk bestemte og gis rett og slett ut fra praktiske formål uten at det behøver påkalle etisk uenighet. Der det ene kan være omtrent like godt som det andre, er det likevel et poeng at alle har noe ensartet å holde seg til. Vi trenger kjøreregler også i samlivsforhold.

11.3 Hva kan oppnås gjennom lovverket?

Ved lovgivning kan staten påvirke folks adferd og regulere forholdet mellom privatpersoner gjennom ekteskapslover, barnelover, o.l. Staten kan også bruke økonomiske virkemidler, som skatter og trygder, eller tilskudd til kommunene, organisasjoner m.m. Slike økonomiske virkemidler kan være hjemlet i lov eller budsjettvedtak. Endelig kan staten bruke holdningskampanjer og opplysning for å påvirke hvilke samlivsformer folk velger. I dette avsnittet diskuteres hva som kan oppnås gjennom lovverket. I utredningens kap 13 vil forhold omkring opplysning bli behandlet.

Lover kan ikke brukes til å løse alle problemer vi gjerne skulle gjort noe med. Nedenfor følger fem typer formål lover kan anvendes til. De er ikke gjensidig utelukkende, men overlapper hverandre en god del. En lovregulering av samboerskap kan være ønskelig ut fra flere av disse målsettingene, og noen ganger må det foretas en avveining av forskjellige hensyn.

Behandle og løse konflikter

Dette er rettsreglenes kjerneoppgave. Lovene skal løse de mer alvorlige tvister som oppstår i et samfunn. På familieområdet oppstår slike konflikter gjerne i forbindelse med oppløsning av samliv. Strid om hvem barna skal bo hos, om retten til boligen og deling av formuen med mer er typiske spørsmål som rettsapparatet eller offentlige nemnder kan ta seg av.

Sikre forventninger og forutsigbarhet

Det er et viktig aspekt ved lovgivningen at den er et middel til å gjøre livet mer forutsigbart og dermed tryggere for folk. Lovene gjør det mulig for folk å vite hva som kan skje hvis de handler på bestemte måter. For den som vurderer å skille seg, vil for eksempel reglene rundt skilsmisse redusere usikkerheten om hvordan den økonomiske situasjonen vil bli. Lover kan danne grunnlaget for den gjensidige tillit som er nødvendig for menneskelig samhandling.

Styre samfunnsmedlemmers atferd

Lovene inneholder mange normer som skal påvirke menneskers atferd. Noen ganger er disse normene uttalte, men de kan også være implisitte. Ett hovedformål med straffelovgivningen er å avskrekke folk fra å begå alvorlige normbrudd. Lover kan også motivere folks tilpasninger gjennom incentiver og forskjellsbehandling av ulike ordninger. I forhold til utvalgets arbeid har dette vært en svært aktuell problemstilling, ettersom det har vært et gjentatt poeng i norsk lovgivning å beholde en preferanse for ekteskapet. Det skal derfor være fordelaktig å gifte seg, mens samboerskap innebærer større risiko og omkostninger. Gjeldende regler for adopsjon er et eksempel på at lovreglene kan virke som en oppfordring til å gifte seg, fordi bare gifte par kan adoptere sammen, og det stilles stadig spørsmål om det økonomiske overføringssystemet skal utformes slik at par motiveres til å velge ekteskap fremfor samboerskap.

Når lovgiver på denne måten ut fra en ideell preferanse for eksempel for ekteskapet, ønsker å påvirke folks valg av samlivsform gjennom incentiver og forskjellsbehandling, reiser det spørsmål ikke bare om lovenes faktiske gjennomslagskraft. Et vel så avgjørende spørsmål er hvor store omkostninger det er rimelig at en slik ideell preferanse medfører, og også hvem som først og fremst betaler disse omkostningene. Det er vanskelig å forsvare at reelle sosiale problemer ikke blir avhjulpet fordi folk skal påvirkes til å endre sin samlivsstatus. Incentivhensyn må derfor veies mot sosiale hensyn.

Markere idealer og verdier

Selv om lovene ikke alltid direkte har som mål å styre folks atferd, kan de markere visse felles verdier som kan motivere folks handlinger. Dette kan skje gjennom tydelige bestemmelser av typen «Barnet har krav på omsut og omtanke frå dei som har foreldreansvaret» (barneloven § 30). Underholdsplikten mellom ektefeller kan være eksempel på en lovregel som implisitt markerer et ideal - i dette tilfelle forventninger om at ektefeller skal dele inntekten med hverandre. Regler kan også markere idealer og verdier indirekte ved å gi rettslige sanksjoner, som for eksempel regelen i ekteskapsloven § 23 om at man kan kreve øyeblikkelig skilsmisse hvis man er utsatt for vold eller trusler om vold. Dette markerer at familievold er uakseptabelt.

Fordele goder og byrder

Lovgivningen brukes også til å regulere økonomisk omfordeling. Det gjelder innad i familien, som ved reglene om underholdsbidrag og pliktdelsarv. Det gjelder også i samfunnet, som når skatte- og trygdesystemet påvirker inntektsfordelingen mellom ulike befolkningsgrupper. At eneforsørgere kan få overgangsstønad, mens gifte hjemmeværende mødre forutsettes forsørget av ektefellen, er et eksempel på hvordan offentlige overføringer avhenger av samlivsstatus.

11.4 Hvilke hensyn bør ivaretas ved lovregulering av samboerskap?

11.4.1 Samboernes egne ønsker i forhold til samlivsform

Det er allerede understreket flere ganger at respekten for folks private valg er et grunnleggende hensyn i lovgivningen. Det varierer riktignok hvor bevisst valget er når par blir samboere. Likevel er det problematisk å likestille samboere med ektepar når samboere faktisk har latt være å gifte seg og kan ha et bestemt ønske om å forbli utenfor ekteskapet.

Ekteskapsinngåelse forutsetter at begge parter er enige. Blant samboere kan det være par der bare den ene ønsker å gifte seg. Partene i et forhold kan dermed ha forskjellige og til og med motstridende interesser i forhold til å få samlivet lovregulert. Tilsvarende forskjeller kan det være samboerforhold i mellom. Noen kan være enige om ikke å gifte seg og er innstilt på at de ikke har ekteskapslignende krav i forhold til samfunnet. Andre kan gi til kjenne at de ikke ønsker ekteskapet som en ramme rundt samlivet sitt, mens de samtidig finner det urimelig at de ikke skal ha samme rettigheter som gifte, for eksempel overfor barna. Å lage et regelverk som passer til alle, blir umulig. Noen vil dessuten motsette seg at det skjer en ytterligere formalisering av samboerinstitusjonen fordi det går i mot den hensikt de hadde med nettopp å velge samboerskap.

11.4.2 Hensynet til barna

Når det gjelder lovregulering av samboerskap, mener utvalget at særlig hensynet til barna må veie tungt. Samfunnet har et selvstendig ansvar for å fremme barnets beste og gi barnet rettsvern. Dette må avveies i forhold til foreldreretten. Men ikke minst i forhold til situasjoner der foreldre ikke ivaretar barnas interesser, eller har sterke og eventuelt motstridende egeninteresser som ikke er sammenfallende med barnas, er det grunnlag for lovgivning som griper fatt i dette.

Barns oppvekstvilkår er ikke bare foreldrenes ansvar, men også et felles samfunnsansvar. Dette ansvaret gjelder både for barn med foreldre som holder sammen og for barn med foreldre som skiller lag. Samfunnet bør bidra til å stabilisere barns oppvekst ved å bidra til at barna får stabil foreldrekontakt. Dette kan gjøres ved å påvirke foreldrene til å holde sammen i den grad dette er til gagn for barna. Det kan også gjøres ved å prøve å dempe konflikter ved foreldrebrudd og å støtte samværet mellom barnet og begge foreldrene etter bruddet.

Lovgivning som har som målsetting å redusere konflikter mellom foreldrene og støtte samvær mellom barn og begge foreldre, både når foreldre bor sammen og fra hverandre, kan bidra til å bedre barns oppvekstvilkår. Også lovgivning som sikrer barnefamiliene en stabil økonomi, både i de tilfeller hvor foreldrene bor sammen og når de bor fra hverandre, er i barns interesse.

I norsk lovgivning har det vært en grunnleggende målsetting å gi barn så like vilkår som mulig uavhengig av foreldrenes sivilstand. Utvalget er enig i denne målsettingen. For å oppnå like vilkår bør rettsregler om forholdet mellom barn og foreldre tilpasses slik at rettighetene og pliktene blir mest mulig like enten foreldrene er gift eller ikke. Dette gjelder ikke minst reglene om farskap og foreldreansvar.

11.4.3 Hensynet til partene i forholdet

For at prinsippet om selvbestemmelse skal fungere godt og rettferdig som rettighetsbasis for et samliv, forutsetter det at partene er omtrent likeverdige. Å overlate reguleringen av rettigheter og plikter fullt ut til private forhandlinger og avtaler mellom de to, kan i praksis innebære at en (ressurs)svak part i et forhold kommer uheldig ut. Det kan for eksempel gjelde eldre kvinner som har vært uten egen inntekt, og personer med liten evne til innsikt i partnerens økonomi. De kan komme dårlig ut under samlivet, og særlig ved samlivsbrudd eller når samboeren dør. Da kan de stå uten forsørgelse, uten arverett og uten egne oppsparte midler. En annen svak gruppe kan være fedre som ikke har inngått avtale om rettigheter i forhold til barna. Noen ganger er det den ene av partene som er svak, men det kan også hende at de to partene er svake på ulike områder.

Skal paret regulere samlivet og et eventuelt samlivsbrudd selv, forutsetter dette en innsikt i juridiske forhold som mange ikke har. Det finnes også de som av ulike grunner stiller svakt når det gjelder å sette opp avtaler og skrive testament. Det er i dag få samboere som har skriftlige avtaler seg imellom, se 6.7. For dem kan konsekvensene ved samlivsbrudd eller partnerens død føre til problemer som samfunnet bør hjelpe til med å løse.

11.4.4 Fremme stabile samliv

Lovgivningen for samlivsforhold bør etter utvalgets syn også ha som utgangspunkt å styrke familieinstitusjonen. Dette kan særlig begrunnes med familiens grunnleggende betydning for barns liv og utvikling. Men også et stabilt samliv mellom barnløse, og mellom foreldre etter at barna har flyttet ut, er en god ramme for voksnes liv og ønskelig å beskytte. Stabile samliv vil også ha en positiv effekt for samfunnet. Partene kan støtte hverandre og gi hverandre omsorg, og de vil ofte ha mindre behov for offentlige tjenester enn de som lever alene. Lovgivningen må i alle fall ikke forhindre at folk lever sammen.

Statistiske oversikter viser at samboerskap er langt mindre stabile enn ekteskap, men det er ikke dermed gitt at samlivet ville vært mer varig om partene hadde giftet seg. Det kan skyldes at de parene som gifter seg, er de som er mest innstilt på at forholdet skal vare, mens samboerskap foretrekkes av de som allerede i utgangspunktet er mindre innstilt på forpliktelse og stabilitet. Slik seleksjon til samboerskap er diskutert nærmere i kapittel 6. Til tross for seleksjonsfaktoren, kan vi imidlertid anta at mer institusjonelle rammer bygger opp under atferd som erfaringsmessig støtter samlivet og bidrar til å styrke familien.

En slik institusjonell styrking av samlivet kan tenkes gjort på to måter. Samboere kan påvirkes til å gifte seg, slik at den forpliktende institusjon som allerede foreligger, nemlig ekteskapet, kan bidra til å gi stabilitet. Men det er også en mulighet å institusjonalisere samboerskapet til å bli mer ekteskapslignende, og derved også gi samliv utenfor ekteskap en mer forpliktende ramme. Selv om samboerskap i alminnelig språkbruk ofte omtales som om det var en samlivsinstitusjon, vil det likevel ut fra samboerskapets egenart være en viss selvmotsigelse innebygd i forhold til en ytterligere formalisering av dette. Det er dessuten vanskelig å tenke seg at selv en eventuell tilmelding til offentlig samboerregister, godt nok ville ivareta det som konstituerer ekteskapet, nemlig det offentlig avgitte løfte som hver enkelt av partene avlegger ved vielsen.

11.4.5 Regulere i forhold til andre

Det kan være grunner til å regulere samboerskap i forhold til utenforstående. Det kan gjelde overfor forsikringsselskaper, partenes kreditorer, med flere. Forsikringsselskaper kan for eksempel ha behov for regler som klargjør om en samboer skal anses som medforsikret. For kreditorer kan det være viktig å vite om deres krav kan sikres ved tvangsfullbyrdelse av partenes felles innbo og bolig.

Også øvrig familie, som søsken, foreldre og svigerforeldre, kan være tjent med å vite hva samboerskapet innebærer av rettslige konsekvenser, for eksempel når det gjelder det økonomiske forholdet mellom partene ved brudd. Lovgivning kan gi forutsigbarhet på områder også utenforstående har interesse i.

11.5 Offentlig omfordeling

Under 11.4 ble forholdet mellom den enkeltes selvbestemmelse og samfunnets ansvar drøftet, og også forholdet mellom privatlivets fred og anledning til offentlig kontroll. Et viktig utkrystalliseringspunkt for hvordan vi i det norske samfunnet håndterer balansen mellom disse hensynene, er den offentlige omfordeling av økonomiske goder og byrder mellom grupper i befolkningen. Gjennom skatter, trygder og stønader prøver staten å omfordele en del av samfunnets inntekter fra yrkesaktive til yrkespassive, fra folk med stor skatteevne til folk med udekkede økonomiske behov.

11.5.1 Individ eller familiemedlem?

Ved tildeling av sosiale ytelser er et viktig spørsmål om en skal behandle hvert individ uavhengig av familiesituasjonen eller om en skal trekke inn andre familiemedlemmers økonomi og behov. Ytterpunktene er enten å behandle hvert familiehushold som enhet eller å behandle hver voksen uavhengig av familiesituasjon. Tendensen i skatte- og trygdelovgivningen er i sterkere grad å gi hvert individ selvstendige rettigheter. Men det er fremdeles slik at både sivilstand og familiens størrelse og samlede behov og ressurser spiller en viktig rolle i den offentlige omfordeling.

En viktig omfordeling skjer derfor mellom familier av ulik størrelse. Her har samlivsform viktige implikasjoner, for både inntekter og behov er nært knyttet til familiestørrelse. Ressursene øker når flere bor sammen; to voksne har større inntektsmuligheter enn en enslig, og to foreldre har mer total tid til både jobb og barneomsorg enn enslige forsørgere. Også inntektsbehovene varierer med husholdningsstørrelse, idet levekostnadene per person er avhengig av hva slags husholdning man lever i. Familier og større husholdninger har en økonomisk fordel i forhold til enslige også ved at de kan omfordele inntekt seg imellom og yte omsorg for hverandre. De økonomiske fordelene ved å bo sammen gjelder også for dem som ikke deler inntekten sin med hverandre. «Stordriftsfordelene» ved å dele husholdning gjelder for eksempel også søsken eller venner som bor sammen. I slike tilfeller der det ikke tas hensyn til denne økonomiske fordelen i omfordelingspolitikken, kan det skyldes at lovgiver forutsetter større grad av økonomisk selvstendighet.

I forhold til samboere er utgangspunktet i norsk rett at samboere behandles som to enslige. Dette kan i en del tilfeller være lite hensiktsmessig eller urimelig i forhold til både ektepar og enslige - noe lovgivningen i stigende grad har tatt til følge. Samboerpar med felles barn har flere felles trekk med ektepar med barn enn med reelle eneforsørgere. Samboende pensjonister kan ha omtrent samme økonomiske behov og samme stordriftsfordeler i husholdningn som ektepar. Samtidig vil det blant samboere også finnes par som ligner mer på enslige og mindre på ektepar, for eksempel i mer utprøvende forhold og blant eldre som har tidligere ekteskap og barneomsorg bak seg.

At ressurser og behov er så sterkt knyttet til husholdningstype, er bakgrunnen for at lovgiver likevel i større grad har likestilt samboere med ektepar i skatte- og trygdesystemet. Det er den faktiske situasjonen i husholdningen som bestemmer hvilke økonomiske behov folk har, ikke om de er gift eller ikke. Selv der det ikke foreligger forsørgelsesplikt, er det økonomiske fordeler av å bo sammen med andre. Samboerpar har derfor ikke samme økonomiske behov som to enslige. Stordriftsfordelene i en felles husholdning er viktig for slike vurderinger som skal ta hensyn til reelle behov. Men selv om disse fordelene foreligger fra det tidspunkt de to flytter sammen, gis det ofte litt henstand i tid. Her kommer hensynet til at forholdene ikke skal være for midlertidige og tilfeldige inn, men vise en viss stabilitet før samfunnet går inn med regulering.

11.5.2 Treffsikkerhet og kontrollhensyn

Lovene må være så klare og hensiktsmessige som mulig i sin avgrensning av behovsgruppene. Dette er vanskeligere å få til for samboere enn for ektepar. Hvorvidt noen er gift eller ikke, skaper sjelden eller aldri tvil, mens avgjørelser om folk er samboere, blir skjønnsmessige. De kriterier loven stiller opp, må gjøre den tilstrekkelig treffsikker.

Det kan imidlertid hende at selv om loven er klar og hensiktsmessig i sin avgrensning, så kan det være vanskelig å praktisere den like treffsikkert. Blant annet kan endrede sosiale forhold skape vansker. Den offentlige fordelingspolitikken må for eksempel operere med kriterier for å skille mellom forskjellige familietyper. Tidligere kunne man bygge på den forutsetning at den formelle sivilstatus sa noe om hvordan folk faktisk levde og hvilke behov de hadde. Utviklingen av samboerskap har helt endret denne forutsetningen. Når formell familiestatus ikke lenger er noe godt fordelingskriterium, er alternativet å basere fordelingen på reelle samlivsforhold. Om dette skal kunne bli garantert treffsikkert, krever det innsikt i hvordan folk faktisk lever, også hjemme hos seg selv. Det skapes et kontrollbehov i forhold til folks privatliv. Dette behovet for innsikt og kontroll av hensyn til lovgivningens treffsikkerhet, blir et vanskelig skjæringspunkt mellom et legitimt behov for innsikt i reelle forhold og behov og det vern privatlivet har krav på. Dette viser seg også på det praktisk-administrative plan. En for pågående kontroll kan lett bli en krenkelse av privatlivet, mens en for passiv holdning fra myndighetenes side blir kritisert for å godta misbruk og sabotere lovens krav.

11.6 Kontrolltiltak, dokumentasjons- krav og mulige sanksjoner

Behovet for offentlig innsikt og kontrolltiltak er allerede berørt flere ganger i innstillingen. Det er særlig aktuelt i forhold til økonomiske spørsmål, ikke minst der det er gevinster å hente - enten for samboere ved ikke å opplyse om samlivet eller for enslige ved å fremstå som samboere. Også når opplysninger om samliv kan medføre forpliktelser av ikke-økonomisk art, kan det være ønskelig å kontrollere om opplysningene stemmer.

For ikke å komme i strid med vernet om privatlivets fred, baserer kontrollsystemet seg hovedsaklig på egenrapportering. I den sammenheng kan det også forlanges at det skal legges frem dokumentasjon for at forholdene er som oppgitt. Siden det kan være vanskelig å konstatere samboerskap med enkle formelt observerbare kjennetegn slik tilfellet er med ekteskap, kan resultatet for samboerskap paradoksalt nok bli at de som lever i et mer privat basert samlivsarrangement, risikerer mer offentlig innsyn i sine private forhold og krav om mer detaljert dokumentasjon enn de som er gifte.

Samfunnet bør ikke bare være forsiktig med å innhente opplysninger om folks privatliv. De innhentede data om privatlivet bør også til en viss grad vernes for offentlig innsyn. Enkelte, for eksempel eldre aleneboende, kan også oppleve selve det å bli spurt ut om samlivsform som krenkende. I det hele tatt er dette et område hvor både juridiske og menneskelige forhold tilsier varsomhet.

Hvor langt man eventuelt skal gå i å innføre sanksjoner for å gi misvisende opplysninger, må nødvendigvis henge sammen med hvor langt man vil gå i å lovregulere samboerskap. Det bør neppe gripes inn med straffetiltak bare fordi folk gir uriktige opplysninger. Men dersom de feilaktige opplysningene får konsekvenser og for eksempel medfører økonomisk gevinst, øker både behovet for kontroll og muligheten for sanksjoner. Skatte- og trygdelovgivningen har i dag lovfestet rett til å gå til straffesak mot skattytere og stønadsmottakere som gir ufullstendige eller feilaktige opplysninger. Det er særlig i saker der samboere har mottatt stønader som enslige forsørgere, at det er reist straffesaker. Trygdeetaten og Statens lånekasse for utdanning kan også stoppe utbetaling av ytelser.

11.7 Ulike modeller for lovgivning

I 11.4 ble det pekt på ulike hensyn som utvalget mener bør tas ved lovregulering av samboerskap. I dette punktet diskuteres de tre hovedmodellene som ble trukket fram i innledningen i 11.1. Modellene følger hvert sitt hovedprinsipp, men de er ikke nødvendigvis entydige og kan overlappe hverandre. Derfor er denne oppstillingen av rene modeller mer en teoretisk enn en praktisk anlagt øvelse.

Teoretisk kunne det også tenkes en fjerde modell, der samboerskap ble behandlet som noe helt for seg selv i en egen lovgivning med konsekvent særskilte løsninger. På grunn av de store reelle forskjeller mellom ulike former for samboerskap, mener utvalget at en slik modell utelukkende ville være av teoretisk interesse, og den er ikke utarbeidet videre. Denne vurdering støttes etter utvalgets mening av situasjonen i Sverige. Der fikk man i 1973 en lov om ugifte samboeres felles bolig. I 1988 ble denne loven erstattet av ”lagen om sambors gemensamma hem”, kalt sambolagen. Denne betegnelsen kan gi inntrykk av at samboerskap her behandles som noe for seg i en egen lov. Men den regulerer ikke andre forhold ved samboerskap enn det som gjelder samboeres felles «bostad og bohag» i den hensikt å gi en minimumsbeskyttelse til den svakere part og regler om rettergangen i visse tvister mellom samboere. For alle andre forhold henvises til mangfoldet av varierende reguleringer andre steder i lovverket.

11.7.1 A. Samboere behandles som enslige på alle områder

Å behandle samboere på linje med enslige er fremdeles i prinsippet det rettslige utgangspunkt i Norge, selv om det de senere årene er gjort en rekke unntak spesielt for samboere med felles barn.

Full likestilling med enslige behøver ikke bety at samboere er uten rettigheter og plikter overfor hverandre. De står selvsagt fritt til å inngå avtaler der de regulerer forholdet seg imellom. Om lovgiver velger å la samboerskap være uregulert, betyr det at ansvaret for å finne hensiktsmessige avtaler legges over på den enkelte. Det blir på et vis mer fritt, men også mer risikofylt, å være samboer.

Dette kan være en måte å respektere samboernes valg på. En grunn til å leve som samboer kan nettopp være et ønske om at to selvstendige, voksne mennesker skal kunne ta ansvar for sitt samliv uten offentlig innblanding. Noen vil hevde at samboerskapets utbredelse nettopp kan skyldes at lovgivningen for ektepar passer dårlig til de behov og den selvforståelse som mange par i dag har. Den bygger på forutsetninger om økonomisk fellesskap og avhengighet mellom partene som ikke lenger gjelder for par der begge parter har egen inntekt og definerer seg som mer selvstendige i forhold til hverandre. Og selv om ikke alle samboere er like prinsipielt bevisste, så har de i hvert fall i praksis valgt at forholdet ikke skal underkastes lovgivningen for ektepar. Par som ønsker å ha sitt samliv regulert som ekteskap, står fritt til å gifte seg.

Fordelene ved ikke å regulere samboerskap særskilt, er at det fritar offentlige organer for den prinsipielle og praktisk vanskelige oppgave å undersøke og bedømme voksne menneskers private liv. Det blir unødvendig å kontrollere hvem som er samboere og hvem som virkelig er enslige. På denne måten markeres også ekteskapets eksklusive stilling som samlivsform.

Ulempene ved å la samboerskap være uregulert, oppstår der det går ut over barna, der det går ut over en svak part i samlivet, og der det gir urimelig inntektsfordeling gjennom det offentlige omfordelinsgsystemet som skatt og trygd. Dette er hensyn som er påpekt under 11.4.

Likebehandling av samboere med enslige kan være en rimelig modell for utprøvende, kanskje kortvarige, forhold mellom unge barnløse mennesker uten større inntekt eller formue. For andre typer samboere, særlig samboere med barn, kan likebehandling med enslige være uønsket eller virke urimelig.

En måte som tilnærmer samboere til gifte, men uten at samboerskap lovreguleres særskilt, er å endre lovgivningen for ektepar i retning av lovgivningen for enslige. Det har foregått en utvikling i denne retningen i skattelovgivningen, der det nå legges mer vekt på individ og mindre på familiefellesskap enn tidligere. Nå som alle inntektstyper lignes særskilt, og skattefordelen av klasse to er redusert, har det liten betydning for skatteberegningen om man er gift eller enslig. Trygdemeldingen (St prp nr 12 1988–89, side 70) presiserer at folketrygden er basert på individuelle rettigheter, og at det er et mål at alle voksne skal være økonomisk uavhengige av andre familiemedlemmer. De nyeste lovendringene om skjevdeling kan også ansees basert på en oppfatning om individet som økonomisk selvstendig.

Etter utvalgets vurdering er det ikke aktuelt å gå inn for en lovgivningsmodell hvor samboere blir behandlet som enslige på alle områder. Framstillingen av gjeldende rett i vedlegg I, jf også ovenfor kapittel 5, viser at det er gjort mange unntak fra utgangspunktet om at samboere skal behandles som enslige. Særlig på det offentligrettslige området har utviklingen gått i retning av å behandle samboere som ektefeller. Likestillingen med ektefeller gjelder både til gunst og ugunst for samboerne, sammenlignet med rettsstillingen for enslige. Utvalget finner generelt sett ikke grunnlag for at denne utviklingen bør reverseres. Konkret vil dette bli vurdert i kapittel 12.

11.7.2 B. Samboere behandles som ektepar på alle områder

Enkelte vil hevde at et stabilt samboerskap er så likt ekteskap at det bør likestilles på alle områder i lovgivningen siden det er urimelig at like par skal stå overfor ulikt regelverk. Gjennom rettsreglene for gifte tilbyr samfunnet normer som foreskriver hvordan konflikter kan løses, som sikrer forutsigbarhet, og som kan bidra til å markere idealer og påvirke partenes samhandling, jf 11.2. Ekteskapsloven og annen familielovgivning kan oppfattes som oppmagasinert erfaring om hvordan konflikter under samliv og ved samlivsbrudd bør løses. Samboere avskjærer seg langt på vei fra denne erfaringen.

Muligens ville fullstendig likestilling av samboerskap og ekteskap kunne bidra til å stabilisere parforhold og redusere antall brudd, se 11.4.3. Hvis det kommer til brudd, kan samboerne ha fordel av et regelverk som bidrar til konfliktløsning. Hvis samboere kommer inn under tilsvarende lovgivning som ektepar, vil også den svake part sikres bedre enn i dag.

Det som taler mot en slik modell er at ekteskapet er en frivillig avtale mellom to parter. Samboere har latt være å gifte seg, og for noen kan motivet nettopp være at de ikke ønsker lovregulering av forholdet, eller i hvert fall ikke en omfattende lovregulering, og/eller at de ikke ønsker å gå inn i et like forpliktende forhold som det ekteskapet er. Dersom lovgivningen for ektefeller på alle områder skulle utvides til å gjelde også for samboere, kan det stride mot et grunnleggende frivillighetsprinsipp.

Par som eksplisitt ikke ønsker å være gift, vil ved denne modellen bli fratatt den valgfriheten de har i dag. Samboerskap er i dag dessuten sosialt akseptert av et flertall i befolkningen, og det kan bli vanskelig å få bred aksept for å innskrenke den valgfriheten for voksne mennesker som denne samlivsformen representerer.

Noen vil legge vekt på at om samboere behandles som gifte på alle måter, så kan det svekke preferansen for ekteskapet. Hvorfor skal folk gifte seg hvis samboerskap innebærer det samme? Hvis det ikke har noen konsekvenser om folk gifter seg eller ikke, vil folk få mindre oppfordring til å tenke gjennom hvordan de vil ordne sine liv, og hvilke rettigheter og plikter de påtar seg. På den annen side blir problemene som samboerskap reiser, mindre når de er dekket av samme regelverk som gifte.

Modellen fører med seg kontroll- og avgrensningsproblemer. Noen av disse problemene finnes også i dag, i og med at samboere på en del områder allerede behandles som ektefeller. Modellen ville måtte forutsette en registreringsordning for samboere. Men et slikt register kan vanskelig bli fullstendig, og det gjenstår da problemer med samboere som ikke er registrert. De uregistrerte vil kanskje nettopp være de som lovgiver ønsker å fange opp.

Etter en helthetsvurdering finner ikke utvalget at samboere bør behandles som ektefeller på alle områder i lovgivningen. Det ville ikke ta nødvendig hensyn til det mangfold av ulike livssituasjoner som samboere kan være i. På enkelte områder og overfor visse grupper samboere bør lovgivningen nettopp avspeile at det dreier seg om forskjellige samlivsformer. På andre områder og overfor andre grupper samboere bør imidlertid lovreglene være de samme. Dette drøftes nærmere nedenfor i dette kapitlet og i kapittel 12.

11.7.3 C. Grupper av samboere behandles som ektepar på enkelte områder, som enslige på andre

Gjennomgangen av modellene A og B har illustrert at et regelverk felles for alle samboere ikke er hensiktsmessig eller ønskelig. Samboerne er ingen homogen gruppe, og regler som passer bra for noen, kan være dårlig tilpasset situasjonen for andre. I modell C vurderes i ulike sammenhenger hva som er en hensiktsmessig behandling av ulike grupper av samboere.

Lovgivningen for henholdsvis ektepar og enslige er tilpasset særtrekkene ved de to gruppene. Når samboere utgjør en så sterkt variert gruppe over hele spekteret mellom gifte og enslige, er det umulig å finne en felles lovgivning for samboere som passer hele gruppen like godt. Dette er et argument for å begrense lovgivningen til å gjelde bare nærmere bestemte grupper samboere. Det er også et argument for at samboere ikke nødvendigvis skal behandles ensartet i forhold til alle lover. Det kan tenkes at par bør behandles som samboere i forhold til en lovbestemmelse og som enslige i forhold til en annen, også i samme lov.

Siden samboere er en så uensartet gruppe, mener utvalget at visse grupper samboere på enkelte områder bør likestilles med ektepar, mens andre grupper bør likestilles med enslige. Dette er avhengig av at de ulike gruppene lar seg identifisere. En type gruppering kan gå mellom samboende pensjonister og andre samboere, jf kapittel 12. Et mer vesentlig skille vil gå mellom samboere med felles barn og samboere uten barn. Samboere uten barn kan reguleres lite, med den begrunnelse at deres samliv er mer av en privatsak. Samtidig kan samboere med felles barn likestilles mer eller mindre med ektepar, ut fra argumentet om at samfunnet har medansvar for barns oppvekstvilkår. For øvrig vises til utvalgets avgrensning av samboere i kapittel 3.

Det kan ofte være ønskelig med en pragmatisk løsning der enkelte regler for gifte gis anvendelse for samboere når det oppfattes urimelig at de behandles som enslige. Ved denne modellen kan man fjerne det som oppfattes som urimelige ulemper eller fordeler for den ene gruppen i forhold til den andre. Likestilling med ektepar kan være aktuelt der det dreier seg om økonomiske omfordelinger - begrunnet i familiesituasjon, men knyttet til sivilstand - eller der barn kan komme uheldig ut når forholdet er uregulert.

Det er også mulig innenfor denne modellen å vektlegge betydningen av å lage avtaler . Det kan for eksempel gis regler som fastslår at samboere kan inngå avtaler på områder hvor loven inneholder bindende regler for gifte. Reglene kan angi visse retningslinjer for hva avtalene bør inneholde, og regler for hva som skal for gjelde samboere uten slike avtaler.

Selv om ulike grupper behandles ulikt, må lovgivning strebe mot konsistens og balanse mellom rettigheter og plikter. En endring i folketrygdloven fra 1998 er et eksempel der dette ikke er oppfylt. Da fikk samboende pensjonister grunnpensjonen redusert til samme nivå som ektefeller. Men gjenlevende samboer fikk ingen rettigheter ved samboerens død, slik ektefeller har.

Lovgivningen må ta hensyn til hvilke atferdsendringer den stimulerer til. For eksempel kan ugunstige regler for samboere føre til at samboere gifter seg. Men det kan også føre til at noen enslige, som ikke vil gifte seg, heller ikke etablerer samliv. Dersom det fører til tap av inntekt, forblir de heller enslige enn å flytte sammen med kjæresten. Hvordan en vurderer virkninger som dette, vil ha sammenheng med hvor utvetydig en mener at preferansen for ekteskapet bør være både juridisk og moralsk.

I likhet med modell A, gir modell C anledning til å gi ekteskapet preferanse . Den kan i prinsippet brukes til å dyrke ekstreme løsninger slik at ekteskapet blir konsekvent til gunst eller ugunst. Grunnen til at utvalget foretrekker modell C, er imidlertid at den har fleksibilitet og åpenheten som gjør modellen attraktiv og tjenlig. Den gir mulighet for både å fastholde ekteskapets eksklusive stilling og samtidig ta rimelig hensyn til den faktisk foreliggende samlivssituasjon. Regelverket kan justeres der det gir urimelige utslag å ignorere at det finnes samboere. Det ligger i dette en oppfatning om at samboerskap er noe mer enn to individer som bor samme sted, og at samboere på noen områder er en enhet som ligner så mye på ekteskap at det kan begrunne lovregulering. Samtidig bør samboerskap på andre områder forbli uregulert. Dette er til en viss grad slik vi har hatt det til nå, men da mer fordi det er blitt slik ved tillemping av eksisterende system, enn som resultat av gjennomtenkte prinsipper.

Utvalget mener at modell C er den som best og mest fleksibelt kommer til rette med mangfoldet i den situasjon vi står overfor slik den er beskrevet i de foregående kapitler. I lys av dette og på grunnlag av den prinsipielle gjennomtenkning dette kapitlet gir uttrykk for, vil utvalget i kapittel 12 ta for seg aktuelle reformer i lovgivningen.

11.8 Særuttalelse fra utvalgets medlem Oddbjørn Evenshaug

Jeg er ikke uenig i de prinsipielle vurderingene i dette kapitlet, men ønsker å understreke enkelte momenter og peke på noen andre synspunkter som til sammen danner grunnlaget for flere av mine dissenser i kapittel 12.

Samlivet mellom mann og kvinne danner grunnlaget for familiedannelse. Det hersker liten eller ingen uenighet om at en stabil familiesituasjon er av fundamental betydning for barns oppvekst og utvikling, og er en viktig forutsetning også for voksne menneskers livskvalitet og lykke. Samboerutvalget har bl a gjennom sin egen undersøkelse dokumentert at samboerforhold er vesentlig mindre stabile enn ekteskap. Det gjelder også der hvor det er barn. Samboerskap er etter sin egenart en mindre forpliktende samlivsform. Som det går fram av en undersøkelse som er referert i pkt 3.1.2, oppgir et stort flertall av de spurte samboerne at nettopp muligheten for lettere kunne å avslutte forholdet var et motiv for ikke å gifte seg.

Sammen med flere andre viktige forskjeller mellom ekteskap og samboerskap viser dette at samboerskap er noe annet enn ekteskap, og ikke ekteskap i en annen form. Det vi vet i dag om forskjellen mellom ekteskap og samboerskap som samlivs- og familieform, viser at ekteskapet er en atskillig mer gunstig samlivsform enn samboerskap som grunnlag for familiedannelse, og dermed er den samlivsformen som best tjener den enkelte og samfunnet. Den avinstitusjonalisering av familierelasjonene som vi har sett de siste årene, synes i det hele tatt ikke å ha hatt noen gunstig effekt på menneskers liv i familien.

På denne bakgrunn vil jeg understreke betydningen av en lovgivning som klart favoriserer ekteskapet, og betydningen av at samfunnet også på andre måter setter i verk tiltak for å tilskynde folk til å velge ekteskapet som samlivsform. Det betyr selvsagt ikke at mennesker som velger en annen samlivsform, ikke skal respekteres eller at det er noe mål i seg selv å gjøre livet vanskelig for dem som ikke velger ekteskapet. Men ut fra målsettingen om å stimulere til ekteskap, bør samfunnet ha en lovgivning som gir ektepar fordeler som samboere ikke har. Det kan gjøres på måter som det ligger utenfor dette utvalgets mandat å vurdere. Men dette er et hensyn som etter min mening også kan tillegges stor vekt i vurderingen av konkrete forslag om å likestille samboere med ektepar, og som gjerne kan tillegges større vekt enn f eks hensynet til konsistens i lovverket og balanse mellom rettigheter og plikter i lovbestemmelser som gjelder samboere. Videre er det etter min mening viktig å unngå lovtilpasninger som kan skape inntrykk av at samboerskap er en annen form for ekteskap.

Etter min mening er det en svakhet ved mandatet at spørsmålet om hvor langt en skal gå i å likestille samboere med ektepar, blir isolert til et spørsmål om samboerskap og samboernes situasjon. Spørsmålet om hvilken lovgivning man vil etablere for samboerforhold, burde etter min mening ha vært vurdert innenfor et mandat som åpnet for en vurdering av hvor langt samfunnet bør gå i prioritere ekteskapet som samlivsform.

Selv om ekteskapet utvilsomt er den samlivsformen som best ivaretar familiens grunnleggende funksjoner for den enkelte og for samfunnet, gir ekteskapet selvsagt ingen garanti for at samlivet skal bli bedre, mer vellykket og stabilt enn om man levde i samboerforhold. Like selvsagt er det at det finnes stabile samboerforhold. Men det kan hevdes at samboerforhold i seg selv er med på å undergrave ekteskapet som institusjon gjennom den folkepedagogiske funksjon (forbildefunksjon) valget av samlivsform har. Blant annet i lys av det faktum at samlivsbrudd er mye hyppigere blant samboere enn blant gifte, vil et hvert samboerforhold indirekte være med på å skape utrygge samlivsforhold ved at det trekker med seg andre som hadde hatt behov for den bedre støtte og vern om samlivet som ekteskapsformen gir. Videre vil jeg peke på at samtidig som antall samboerforhold øker og blir sosialt akseptert, blir det mer sosialt akseptert at samliv baseres på mindre forpliktende holdninger. Det er grunn til å anta at dette også får betydning for holdningene generelt i befolkningen og dermed også for holdningene innenfor ekteskap.

Det er blitt pekt på at dersom samboerskap blir akseptert som likeverdig med ekteskap, er det ikke usannsynlig at samboerskap etter hvert blir den mest valgte samlivsformen. Dette henger sammen med at i de tilfelle der begge parter kjenner seg usikre på forholdet, vil begge oppfatte samboerskap som det mest nærliggende valg. Hvis den ene parten er fast bestemt på at forholdet skal vare, men den andre er usikker, er det også mest sannsynlig at valget blir samboerskap. Dette har sammenheng med at i kjærlighetsforhold vil den som elsker minst, ha mest makt. I begge disse tilfellene vil det faktum at samboerskap foreligger som en akseptert mulighet, oppmuntre til forhold som er preget av relativt svak forpliktelse. Bare i de tilfelle der begge parter er like bestemt på et varig forpliktende forhold, vil ekteskap være det mest sannsynlige valget. Hvis samfunnet forholder seg nøytralt eller tilbakeholden til valg av samlivsform, oppmuntrer man følgelig i realiteten til mindre forpliktende samlivsforhold (Ringen 1998).

På denne bakgrunn vil jeg understreke at en bør unngå bestemmelser som oppmuntrer til “utprøvende” samlivsforhold. Spesielt når det er barn i bildet, vil slike uforpliktende samliv være meget uheldig, fordi det lett kan føre til at barn vil oppleve mye ustabilitet i voksenrelasjonene i hjemmet på grunn av hyppig skifte av foreldrefigurer.

I dagens samfunn har man frihet til å leve som samboer. Velger man denne samlivsformen, innebærer det at man velger bort ekteskapet med de reguleringer som samfunnets lovgivning gir for ekteskapsformen. Hvis man ønsker de lovbestemte reguleringer for samlivet som ekteskapet gir, er det ikke urimelig å forvente at man inngår ekteskap. Det er enkelt å inngå ekteskap i vårt samfunn, og undersøkelser tyder ikke på at særlig mange velger samboerskap av samvittighetsgrunner. I de tilfelle der samboerskap velges av prinsipielle grunner, er det vel helst slik at begrunnelsen nettopp ligger i at man ikke ønsker noen lovregulering av samlivet.

På denne bakgrunn er mitt prinsipielle utgangspunkt at det er liten grunn til å gå særlig langt i å likestille samboere med ektepar, verken i privatrettslige forhold samboerne imellom eller i de offentligrettslige forhold mellom samboerparet og samfunnet.

12 Aktuelle reformer i lovgivningen

12.1 Hvilke samboere skal omfattes av lovverket?

Tradisjonelt har lovgivningen bygd på et skille mellom de som er gift og de som ikke er gift. Dette skillet mellom ektepar og andre er svært presist, og det er bare i meget sjeldne tilfelle det gir opphav til tvil om en person er gift eller ikke. Dette er annerledes med samboere. Her kan det oppstå mange vanskelige avgrensnings- og bevisspørsmål. Til og med partene selv kan undertiden være usikre på om de skal regne seg for samboere eller ikke. Disse avgrensningsproblemene kan gi opphav til tvil og konflikter, og de gir ofte en lite forutsigbar rettsstilling både for partene selv og for utenforstående.

Det synes imidlertid å være stor enighet om kjernen i samboerbegrepet. Utvalget tar utgangspunkt i at samboere lever sammen som par i felles husholdning.

Ifølge utvalgets mandat skal samboere «forstås som personer som lever i stabile ekteskapslignende forhold». Lignende formuleringer går igjen i lover og lovforarbeider både i Norge og andre land. Både av prinsipielle og praktiske grunner finner utvalget det riktig å holde mer flyktige og kortvarige forhold utenfor samboerbegrepet. Det ville i et flertall av tilfellene ikke være i samsvar med de involvertes egen oppfatning å forstå slike forhold som ekteskapslignende. Det ville også skape store kontrollvansker i forvaltningen av lovene om slike kortvarige forhold skulle regnes som samboerskap og få rettslige konsekvenser.

Hva betyr det så at et forhold er stabilt og ekteskapslignende? Formuleringen forutsetter at det er nær sammenheng mellom det stabile og det ekteskapslignende, men også at det ikke uten videre er fullstendig sammenfallende betraktninger. Det er naturlig å ta utgangspunkt i det som karakteriserer et ekteskap. Til tross for den tydelige formelle ramme som ekteskapet utgjør om et samliv, er det likevel store variasjoner blant ektepar når det gjelder boforhold, følelsesforhold og økonomiske forhold. Variasjoner må derfor også kunne gjelde for det «ekteskapslignende», men innenfor visse rammer og i henhold til et krav om stabilitet. I kapittel 3 er det redegjort for ulike typer samboere, og vist til en del kjennetegn ved samboerne. Utvalget vil legge til grunn noen typiske trekk som gjelder for ekteskap og som er relevante og operasjonelle når det gjelder å etablere kriterier for at samboere skal kunne falle inn under den definisjon som forutsetter at de må leve i stabile ekteskapslignende forhold.

Ett krav er at det ikke skal være noe til hinder for at samboerne gifter seg. Dette innebærer at ingen av partene er gift. Utvalget vil også avgrense samboerskap til å omfatte to personer, ingen kan være samboer med mer enn en person på samme tid. Et krav om at det ikke finnes hinder for å være gift, innebærer at søsken (herunder halvsøsken) og slektninger i rett opp- eller nedstigende linje (som foreldre og barn) utelukkes fra å være samboere. Endelig vil utvalget sette som normalkrav at samboerne må være over 18 år for at det skal regnes som ekteskaplignende forhold.

Samboere forutsettes å ha felles husholdning. Det innebærer som regel felles bolig og en viss grad av felles økonomi. Det skal lite til for å oppfylle det siste kravet. For to personer som lever sammen over lengre tid, vil det i praksis være nesten umulig å holde adskilt økonomi og dele utgifter og husholdsarbeid uten noen form for gjensidig støtte.

To personer som vanligvis lever sammen, men som midlertidig lever adskilt på grunn av utdannelse eller arbeid, bør regnes som samboere. En student som har hybel eller leilighet på studiestedet, men lever i et parforhold med en person av annet kjønn i helger og studieferier, må således regnes som samboer. Slik er også situasjonen for mange ektepar. Derimot er studenter og andre som av praktisk-økonomiske grunner deler en leilighet for en tid, ikke samboere. Også ansatte som bor i hjemmet, som husholdersker og praktikanter, faller utenfor.

Folketrygdloven § 1–5 har en særregel for par som har felles barn, eller som tidligere har vært gift med hverandre, hvis de bor i samme hus. De «regnes som samboerpar selv om de bor i hver sin del av huset. Det kan gjøres unntak for personer som bor i hver sin boenhet i hus med mer enn fire selvstendige og klart adskilte boenheter.» Denne særregelen er nærmere diskutert under 12.5.4. Utvalget finner en avgrensning som dette vilkårlig og lite treffsikker. Spørsmål om personer som bor i hver sin leilighet i samme hus, er samboere, må avgjøres etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

En mann og en kvinne som holder hus hver for seg, men som oppfattes som et par av seg selv og andre («særbo»), vil utvalget ikke regne som samboere. Det avgjørende må være at de faktisk bor hver for seg selv om de kunne flytte sammen. Grensedragningen her kan imidlertid være vanskelig.

Utvalget ser det som ønskelig med en mest mulig enhetlig og gjennomgående bruk av begrepet samboer i lover og forskrifter. Bare der gode grunner tilsier det, kan avvik aksepteres. Avgrensningskriteriene må være praktiske og operasjonelle i forhold til regelverket. I tillegg til kravene som er nevnt ovenfor – at samboerne er over 18 år, ikke er gift med andre, ikke er i nær slekt, forutsettes å ha felles husholdning og at man bare kan ha en samboer – vil utvalget mene at ytterligere ett av to krav bør oppfylles for at forholdet skal kunne kalles stabilt og ekteskapslignende, og komme inn under eventuell lovregulering. Det ene er at partene har felles barn og lever sammen. Det andre er at forholdet har vart en viss tid.

Samboerpar med felles barn har mange felles trekk med ektepar med barn. Det er da også for samboere med felles barn at det hittil er gjort flest tilnærminger til ektepar i lovgivningen. Når et par får barn, øker forpliktelsene som de har tatt på seg. De får felles plikter overfor barnet. Hjem og eiendeler kan ikke lenger holdes adskilt, de danner nå også et hjem for barnet. Ansvaret for barnet gjør det også nødvendig å planlegge for fremtiden i fellesskap. Når et par får barn sammen, er det også mer legitimt for staten å regulere familiemedlemmenes plikter og rettigheter gjennom forpliktende lovgivning. Utvalget ser det som særlig viktig at staten gjennom sin lovgivning søker å fremme stabile familieforhold for barn.

Når kravene omtalt ovenfor er tilfredsstilt, vil s amboerpar med felles barn alltid falle innenfor avgrensningen stabile og ekteskaplignende samboerforhold.

Gjennomgangen av gjeldende rett, se kapittel 5 og vedlegg 1, viser at ulike regelverk i dag setter ulike krav til varighet av samboerforhold. Vi finner eksempler på at par må ha bodd sammen i minst 9 måneder, eller ett, to eller fem år, for å bli betraktet som samboere. Andre regler setter ingen krav til samlivets varighet. Den store variasjonen avspeiler at samboerskapets varighet har ulik betydning i ulike sammenhenger. Behovet for lovgivning på ulike områder vil ofte avhenge av hvor etablert og stabilt samboerforholdet er.

Utvalget ser det likevel som en fordel å få et utgangspunkt for hvor lenge et samboerskap uten barn må ha vart for at det skal komme inn under regler i lover og forskrifter som gjelder for samboere. Dette vil gi et mer konsistent regelverk, redusere tilfeldige forskjeller, og det kan bidra til bedre kunnskaper blant samboerne om deres egen rettsstilling. Samme utgangspunkt bør gjelde både for offentligrettslige og privatrettslige forhold.

Utvalget er etter en grundig avveining av ulike hensyn kommet til at samboere uten felles barn som utgangspunkt regnes som å leve i et stabilt og ektskapslignende forhold når de har levd sammen i minst to år.

Utvalget har avvist at svært kortvarige og flyktige forhold bør falle inn under samboerbegrepet. Men selv forhold av litt lengre varighet som det ikke ville være uvanlig å betegne som samboerskap, finner utvalget det lite hensiktsmessig å legge inn under en regulering som ligner den som gjelder for ekteskap dersom der ikke er barn i forholdet. Som vist i figurene 6.7 og 6.8, tyder mye på at samboerskap de første årene er svært ustabile, det vil si at de har stor bruddfrekvens. Sannsynligheten for at samboerskap oppløses i løpet av de første to årene er fjorten ganger høyere enn for ekteskap, mens den deretter faller betydelig slik at den etter fire år er omtrent fire ganger så stor.

Etter et par års samliv ser samboerskap derfor ut til å stabilisere seg mer. Samboerne har etablert et felles liv og graden av økonomisk fellesskap har økt. To år synes å være en hensiktsmessig avgrensning. En avgrensning gjennom krav om to års varighet tilsvarer det krav husstandsfellesskapsloven setter for at husstandsmedlemmer uten felles barn skal få rettigheter. Gjennomgangen av gjeldende rett i 5.3 viser dessuten at to år er det vanligste krav som i dag stilles for å få rettigheter som samboere. Utvalget legger til grunn at kravet om to års varighet som utgangspunkt bør gjelde både når samboere skal gis rettigheter og plikter på linje med gifte og i forhold til regler som fratar samboere rettigheter.

Kravet om to års varighet er ikke et absolutt krav om to års uavbrutt samliv. Korte avbrudd må aksepteres. Også når par som har levd sammen i minst to år, senere lever adskilt fordi den ene for eksempel er på institusjon, må dette kunne regnes som stabilt samliv. Det kan videre gjøres unntak fra kravet om to år når andre varighetskrav fremstår som klart mer ønskelige eller hensiktsmessige. Et eksempel er de særlige påtaleregler ved familievold, se 12.9. I disse tilfellene oppstår behovet for vern fra det øyeblikket partene flytter sammen, og et krav om at forholdet skal ha vart i to år, strider mot formålet med disse reglene.

Blant samboere er det også par uten fellesbarn, men hvor den ene eller begge har særkullsbarn. Ofte er det enslige foreldre som flytter sammen med en partner som kanskje selv har barn fra før. Forhold knyttet til dagliglivet, som tidsbruk, forbruk og inntektsforhold kan være nokså like for alle typer barnefamilier, enten foreldrene bare har egne barn eller stebarn. På andre områder kan de være forskjellige fra samboere med felles barn, særlig der samboerforholdet er løst og den som ikke er forelder til barnet føler liten forpliktelse for barnet og deltar lite i barnets liv.

Hvorvidt samboerskap der det utelukkende er særkullsbarn skal anses som stabile og ekteskapslignende forhold, vil etter utvalgets mening avhenge av forholdets varighet på samme måte som for samboere uten felles barn.

Et krav om to års varighet innebærer en endring som reverserer deler av lovendringer som er gjennomført for samboende trygdemottakere i de seneste årene. Utvalgets mandat forutsetter imidlertid at varighetskriteriet skal vurderes ubundet av eksisterende lovgivning.

Det må presiseres at utvalget ikke foreslår at samboere, selv om de har levd sammen i flere år, skal likestilles med gifte på alle rettsområder, se 11.7.3. Det er bare på de områder der det foreligger særlige grunner for likebehandling av samboere og gifte, at det er aktuelt med slik tilnærming i lovgivningen. På andre områder vil samboere fortsatt komme inn under samme regelverk som enslige.

12.2 Registrering av samboere

Et gjennomgående problem er manglende oversikt over hvem som er samboere. Mens ekteskapslovens formelle krav rundt ekteskapsinngåelse og separasjon/skilsmisse ikke levner noen tvil om hvorvidt folk er gift eller ikke, inngås og oppløses samboerskap uten offentlig medvirkning. Når samfunnet innfører regler som skal gjelde for samboere, er det derfor vanskelig å vite hvem regelverket gjelder for. Det er nødvendig med en eller annen form for identifisering av samboerskap for at lovregulering skal få den tilsiktede effekt.

Et annet hensyn som kan tale for bedre registreringsordninger av samboerskap, er samfunnets behov for kunnskap om familie- og samlivsmønsteret. Dette er nærmere behandlet i kapittel 13.

12.2.1 Sentralt samboerregister – frivillig eller tvungen registrering

Utvalget har vurdert om det bør etableres et register over alle par som skal være omfattet av lovgivning om samboere. Det er mulig å tenke seg en form for frivillig registrering; en ordning der de som selv oppfatter seg som samboere og ønsker å fremstå som et par, får mulighet til å registrere samboerskapet. Ved å melde seg til et sentralt register, vil paret kunne tilkjennegi overfor samfunnet at de er samboere og dermed gjøre samboerskapet til et offentlig anliggende. Gjennom registreringen vil partene også bekrefte samlivet overfor hverandre.

En registreringsordning som utelukkende er basert på folks egne opplysninger, ville innebære en enkel avgrensning av samboerforhold. Det offentlige kan akseptere hva folk opplyser om seg selv, og det kreves ikke vanskelige kontroller. Alle som er registrert som samboere, kommer inn under det regelverk som gjelder for gruppen.

Det er grunn til å anta at motivasjonen for en frivillig registrering ville være situasjonsbetinget med de ulemper det ville medføre. En frivillig registreringsordning vil følgelig ikke inkludere alle samboere som man ønsket å nå med regulering. Det kan være grunn til å tro at nettopp de samboerne som trenger mest beskyttelse, ofte ville forbli uregistrert.

Det kan innvendes at frivillig registrering vil framstå som en form for B-ekteskap, som gir en del av ekteskapets kvaliteter, samtidig som det er enklere å inngå og oppløse. Sett i forhold til ekteskapsinngåelse, vil en slik registrering kunne fremstå som en enkel måte å ordne visse formelle sider ved samlivet. Det er utvalgets vurdering at få ville ønske å benytte seg av et slikt alternativ. De som er motiverte for ekteskapets rettigheter og plikter, kan gifte seg, borgerlig eller kirkelig.

Det er også mulig å tenke seg en tvungen registreringsordning. Til forskjell fra frivillig registrering vil tvungen registrering i utgangspunktet omfatte alle par som har levd sammen i en viss tid og som oppfyller kriteriene. Det kunne være en lovfestet plikt til å registrere seg som samboere når samboerskapet har vart i 2 år. En lovfestet plikt til registrering vil antakelig bidra til at langt flere samboerskap blir registrert enn hvis registreringen er basert på frivillighet.

På samme måte som ved frivillig registrering vil imidlertid en tvungen registreringsordning neppe omfatte alle samboere. De som ønsker å unngå ekteskapets rettigheter og plikter og som derfor ikke gifter seg, vil i mange tilfeller ha liten motivasjon for å registrere samboerskapet i et sentralt register. For å gjøre en tvungen registreringsordning effektiv, må det iverksettes kontrolltiltak for å sikre at registreringsplikten blir overholdt og at opplysningene er korrekte. Utvalget mener at slike kontrolltiltak vanskelig vil kunne gjennomføres uten å bryte med respekten for folks privatliv.

I et sentralt samboerregister – basert enten på tvang eller frivillighet – ville det også måtte registreres brudd av samboerskap, tilsvarende skilsmisser for gifte. Det ville være påkrevd for å sikre at gifte eller allerede registrerte samboere ikke registrerte seg som part i et nytt samboerskap og dermed fikk rettigheter og plikter overfor mer enn en samlivspartner av gangen. Det er stor fare for at et register ikke vil være oppdatert med hensyn til oppløste samboerskap og derfor ikke representere den nødvendige sikring mot «bigami».

En hensikt med å få samboere registrert er å kunne nå dem med lovregulering som på best mulig måte sikrer begge parter i samlivet. Her har særlig hensynet til den svake part stått sentralt for utvalget. Verken et obligatorisk eller et frivillig register vil fange opp alle samboere som lovgivningen er ment å omfatte. Uregistrerte samboere vil falle utenfor dette, og da er hensikten forfeilet. På denne bakgrunnen vil utvalget ikke gå inn for at det opprettes noe sentralt samboerregister.

12.2.2 Andre dokumentasjons- og kontrollmuligheter

Som nevnt innledningsvis, er det nødvendig med en dokumentasjon av samboerskap for at lovregulering av samboerskap skal få den tilsiktede effekt. Samboerskap kan til en viss grad dokumenteres ved at partene er registrert med samme adresse i folkeregisteret. Folkeregisteropplysninger alene kan imidlertid ikke gi noe fullgodt bilde av hvem som er samboere. For boligblokker har folkeregisteret ikke adresser på leilighetsnivå. I mange tilfelle vil det derfor ikke være mulig å si om personer som står oppført med samme adresse, også bor i samme leilighet. For personer som står oppført med samme adresse, er det med mindre de har felles barn, heller ikke mulig å vite om de lever i samboerskap, eller om det er to eller flere venner av motsatt kjønn som bor sammen.

Det er også andre usikkerhetsmomenter knyttet til folkeregisteropplysingene. Om folkeregisteret skal kunne fungere som dokumentasjon for et samboerforhold, forutsetter det at det er meldt flytting til rett tid. Her vil samboende studenter utgjøre et spesielt problem siden studenter som hovedregel skal stå registrert på sine foreldres adresse.

Den pre-utfylte selvangivelsen for personlige skatteytere inneholder en rubrikk for samboere med felles barn, med spørsmål om navn og fødselsnummer. En ulempe ved dette opplegget er at det bare er mulig å registrere samlivsstatus én gang i året. Dessuten er det ikke alle som har plikt til å levere selvangivelse.

Trygdeetaten innhenter opplysninger om samboerskap i forbindelse med visse stønadsutbetalinger. Dette er i hovedsak basert på egenerklæringer. Enslige forsørgere må opplyse om de har vært samboer i minst 12 av de siste 18 månedene når de søker om utvidet barnetrygd og overgangsstønad, og de har plikt til å melde fra om endringer i samlivsform. Pensjonister har også plikt til å opplyse om samboerskap og melde fra om endringer i samlivsform.

De som søker studielån i Statens lånekasse, må opplyse om de er samboere med felles barn. Samboere uten felles barn finnes det derimot ikke opplysninger om i lånekassen.

12.2.3 Konklusjon

Utvalget går ikke inn for at det etableres et sentralt samboerregister. Både med frivillig og tvungen registrering vil et register sannsynligvis bli for ufullstendig og ikke tjene sin hensikt. Her er det særlig hensynet til den svake part som har stått sentralt for utvalget. En hensikt med å få samboere registrert er å kunne nå dem med lovregulering som på best mulig måte sikrer begge parter i samlivet. Uregistrerte samboere vil falle utenfor dette, og da er hensikten forfeilet.

Å bygge ut et sentralt samboerregister ved å koble sammen opplysninger som allerede finnes i ulike offentlige registre, er heller ikke aktuelt. En slik kobling byr på mange problemer, både av etisk og praktisk art. For eksempel kan kobling bringe frem overskuddsinformasjon om individene som ikke vedkommer offentlige myndigheter. Utvalget har også kommet til at nødvendige kontrolltiltak for å sikre at opplysningene i et eventuelt register er korrekte, vanskelig ville kunne gjennomføres uten å bryte med respekten for folks privatliv.

Utvalget kan heller ikke se at regulering av samboerskap på enkelte steder i lovverket er avhengig av et slikt register. Det vil være tilstrekkelig at samlivsstatus dokumenteres på de områdene der samboerskap har betydning for rettigheter og plikter, på trygdekontoret i forbindelse med trygd, på sosialkontorer i forbindelse med utbetaling av sosialhjelp, og i testamenter og private avtaler. Opplysningene vil måtte baseres på egenerklæringer og tillit, men de kan også til en viss grad sjekkes mot folkeregisteret. Samtidig vil det være en lovbestemt plikt til å gi korrekte opplysinger om samlivsstatus, og det medfører straffansvar å gi uriktige opplysninger hvis man som følge av disse opplysningene oppnår urettmessige økonomiske ytelser.

12.3 Økonomiske forhold mellom samboerne m. m.

12.3.1 Innledning

Privatpersoners rettigheter og plikter – privatrett – står partene som hovedregel fritt til å regulere slik de ønsker. Dette innebærer at på det privatrettslige området kan samboere ofte avtale ordninger som fraviker fra det som ellers vil gjelde. Dette er særlig aktuelt når det gjelder økonomiske forhold mellom partene, både under samboerskapet og ved brudd. Her kan samboere som regel avtale ordninger som tilsvarer dem som gjelder for ektefeller. Samboere kan også bestemme i testament hva som skal gjelde hvis den ene dør. Vi har imidlertid også regler som ikke kan fravikes ved avtale eller testament. Slike regler kalles preseptoriske. Eksempler på dette er arvelovens regler om at gjenlevende ektefelle har krav på minstearv, og at livsarvingene til avdøde har krav på to tredjedeler av arven. Også tvangsfullbyrdelsesloven (lov om tvangsfullbyrdelse og sikring) og dekningsloven (lov om fordringshavernes dekningsrett) har preseptoriske regler som skal ivareta kreditorenes interesser.

Når det gjelder den delen av rettssystemet som gjelder offentlig myndigheters virksomhet – offentlig rett – kan partene ikke avtale seg bort fra de reglene som gjelder. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at det som utgangspunkt skal mer til for at samboere skal likestilles med ektefeller på det privatrettslige området enn på det offentligrettslige området.

I tillegg viser utvalget til at fordelingsmessige hensyn ikke kommer inn på samme måte når det gjelder privatrettslige ordninger som når det gjelder offentligrettslige ordninger, se 11.5, der offentlig omfordeling er vurdert.

Etter utvalgets syn er det større grunn til å legge vekt på at partene faktisk har latt være å gifte seg ved vurderingen av reformer på det privatrettslige området i forhold til reformer på det offentligrettslige området. Her viser utvalget til 11.4.1, der samboernes egne ønsker i forhold til samlivsform er behandlet. Utviklingen i lovgivning og rettspraksis viser at utgangspunktet om individenes selvstendighet og uavhengighet i rettspraksis blir tillagt større vekt enn tidligere, særlig når det gjelder forholdet mellom partene.

Hensynet til den svake parten i forholdet må vurderes konkret i forhold til hvert enkelt reformspørsmål. Det samme gjelder hensynet til barna, men dette hensynet må etter utvalgets vurdering uansett veie tungt, se 11.4.2 og 11.4.3.

12.3.2 Under samboerskapet

Felleseie

For ektefeller er det en egen formuesordning, felleseie, som ektefeller får automatisk, og som ingen andre har. Ektefeller kan også ha særeie. Ofte vil særeiet omfatte spesielle eiendeler, mens ektefellene ellers har felleseie.

Grensen mellom felleseie og særeie spiller ikke så stor praktisk rolle under ekteskapet. Hver ektefelle råder som eier over det som er sitt, jf. ekteskapsloven § 31, og hefter for sin egen gjeld, jf. § 40. Betydningen av felleseiet viser seg først og fremst ved at det er disse verdiene som i utgangspunktet skal likedeles ved et skifte mellom ektefellene.

Samboere har ikke slikt felleseie. Samboerskap har rettslig sett ingen betydning for det økonomiske forholdet mellom partene. Hver av samboerne er eier av sine ting og hefter for sin gjeld, akkurat som om de hadde bodd hver for seg.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå regler om felleseie for samboere, se vurderingene i 12.3.1.

Rådighetsbegrensninger over bolig og innbo

Selv om hovedregelen er at hver av ektefellene råder som eier over alt sitt, har ekteskapsloven praktisk viktige begrensninger for råderetten over felles bolig og vanlig innbo. Dette kan en ektefelle ikke overdra, leie ut eller pantsette uten samtykke fra den andre ektefellen, jf. §§ 32 og 33. Denne begrensningen gjelder uavhengig av om eiendelene er felleseie eller særeie.

Hvis en samboer er eneeier av bolig eller innbo, har han eller hun fri rådighet over dette uten slike begrensninger som finnes for ektefeller. Også her gjelder prinsippet om at samboerskapet ikke har noen rettslig betydning for det økonomiske forholdet mellom partene.

For eiendeler samboerne eier i sameie, legger sameieloven begrensninger på rådigheten.

Rådighetsbegrensningsreglene i ekteskapsloven gjelder de samme eiendeler som husstandsfellesskapsloven omfatter, nemlig felles bolig og vanlig innbo. Disse eiendelene står allerede i dagens lovgivning i en særstilling også mellom samboere. Den svenske sambolagen har regler om rådighetsbegrensninger for samboere, se 7.6.3.

Utvalgets flertall har kommet til at nære og viktige gjenstander som bolig og innbo, bør underlegges rådighetsbegrensninger også for samboere, etter mønster fra reglene i ekteskapsloven §§ 32 og 33. Hensynet bak reglene i ekteskapsloven er å beskytte ektefellenes interesser i det felles hjem, og disse hensyn vil gjelde tilsvarende for samboere. Ekteskapslovens rådighetsbegrensningsregler gjelder også for bolig og innbo som er særeie, og reglene i husstandsfellesskapsloven tilsvarer ellers de som gjelder for ektefellers særeie. Rådighetsbegrensninger under samboerforholdet bidrar dessuten til å gjøre den etterfølgende fordelingsretten reell. Uten en rådighetsbegrensning kan en av partene selge unna bolig og innbo når forholdet begynner å skrante, og dermed frata den andre hans eller hennes rett etter husstandsfellesskapsloven. Regler om rådighetsbegrensninger kan beskytte den svake parten i forholdet, se 11.4.3.

Et hensyn som taler mot en rådighetsbegrensning, er hensynet til utenforstående. Det kan være vanskeligere for den som for eksempel skal kjøpe et hus å vite om selgeren er samboer enn om vedkommende er enslig. Tilsvarende gjelder en bank som skal ta sikkerhet i en bolig. Utvalgets flertall finner imidlertid ikke dette avgjørende, og mener at regelen om rådighetsbegrensninger bør begrenses til å gjelde samboere som enten har barn sammen eller har levd sammen i minst to år, se 12.1.

Utvalgets flertall foreslår at regelen om rådighetsbegrensninger, sammen med andre særregler om bolig og innbo mellom samboere, samles i et eget, nytt kapittel i lov om rett til felles bolig og innbo når husstandsfellesskap opphører. Dette kapitlet foreslås avgrenset til å gjelde for samboere som lever i parforhold, i motsetning til resten av husstandsfellesskapsloven som også gjelder for andre som lever i husstandsfellesskap.

Utvalgets flertall forutsetter at lovens tittel endres, og at kravet om at husstandsfelleskapet opphører ved død eller på annen måte, ikke skal gjelde for samboere. De andre kravene som gjelder for at husstandsfellesskapsloven skal komme til anvendelse, bør etter utvalgets vurdering også gjelde for samboere. Dette innebærer at samboere som ikke har/har hatt eller venter barn sammen, må ha bodd sammen i minst to år.

Medlemmet Evenshaug finner at de problemer som er påpekt ovenfor med hensyn til om utenforstående kan vite om en person er samboer, tilsier at samboere ikke bør likestilles med ektefeller i spørsmålet om rådighetsbegrensninger over bolig og innbo.

Innsynsrett

Ektefeller har en lovbestemt rett til innsyn i hverandres økonomi, se ekteskapsloven § 39. Dersom en ektefelle ikke får slike opplysninger fra den andre ektefellen, kan vedkommende kreve opplysninger fra ligningsmyndigheter, institusjoner som driver finansieringsvirksomhet eller forsikringsvirksomhet og andre som har midler til forvaltning. Bestemmelsen har særlig betydning i forbindelse med skifte, idet ikke alle ektefeller i denne situasjonen ønsker å gi fullstendige opplysninger om sin økonomi til den andre. Hvis bestemmelsen ikke hadde gitt hver av ektefellene adgang til selv å innhente opplysninger, måtte vedkommende anlagt sak for domstolen for å få tilgang på opplysningene. Samboere har ingen slik innsynsrett og er derfor avhengig av å anlegge sak hvis opplysningene ikke gis frivillig.

Utvalgets flertall mener at gode grunner taler for at en innsynsrett i hverandres økonomi innføres også for samboere. En slik innsynsrett har ikke så stor praktisk betydning i seg selv, men vil bidra til å gjøre andre rettigheter utvalget foreslår, mer reelle. Utvalgets flertall kan ikke se tungtveiende grunner for at en samboer skal kunne nekte den andre samboeren innsyn i sin økonomi. Innsynsrett vil ha betydning både i forhold til avtaler partene kan ha inngått, for å kontrollere rådighetsbegrensningene som er foreslått ovenfor og ved delingen i forbindelse med samlivsbrudd, se nedenfor. Utvalgets flertall foreslår derfor at innsynsretten skal gjelde både under samboerskapet og i forbindelse med opphør av samboerskapet. Innsynsretten bør utformes på samme måte for samboere som for ektefeller, det vil si etter mønster av ekteskapsloven § 39.

Utvalgets flertall foreslår at regler om innsynsrett tas inn i det foreslåtte nye kapitlet i husstandsfellesskapsloven om samboere. Forslaget bygger på samme forutsetninger som nevnt ovenfor under flertallets forslag om rådighetsbegrensninger. Dette innebærer at samboerne enten må ha eller vente felles barn, eller at de har levd sammen i minst to år.

Medlemmet Evenshaug vil peke på at i forhold til ektefeller har samboere mer begrensede økonomiske rettigheter overfor hverandre både under samlivet og i forbindelse med det økonomiske oppgjøret ved samlivsbrudd. Dette tilsier at det ikke er gode nok grunner til å likestille samboere med ektefeller i spørsmålet om innsynsrett. Dette medlemmet vil dessuten peke på at samboere under alle omstendigheter kan oppnå innsyn ved å gå til domstolene.

Underholdsplikt

Ektefeller har økonomisk underholdsplikt for hverandre. De har sammen ansvaret for de utgifter og det arbeid som kreves for det felles hushold og til dekning av andre felles behov, oppfostring av barna og hver ektefelles særlige behov, jf. ekteskapsloven § 38. Samboere har ingen slik underholdsplikt.

Betydningen av den gjensidige underholdsplikten mellom ektefeller ble sterkt understreket i forarbeidene til ekteskapsloven og under behandlingen i Stortinget. Holmøy og Lødrup, 1994 viser til at det økonomiske fellesskapet begrunner underholdsplikten.

Utvalget vil peke på at underholdsplikten markerer visse idealer og kan ha en styrende effekt. Utviklingen i lovgivning og rettspraksis viser imidlertid at utgangspunktet om individenes selvstendighet og uavhengighet nå tillegges større vekt enn tidligere. Det har skjedd en utvikling hvor det blir lagt større vekt på hver av partenes økte mulighet til å forsørge seg selv ved å delta i yrkeslivet.

Utvalget viser også til at samboernes motiver for å ikke å gifte seg kan være høyst forskjellig. En lovfesting av underholdsplikt mellom samboere vil være uforenlig med en forutsetning om at partene selv skal kunne velge mellom forskjellige rammer for sitt samliv, se 11.4.1 om samboernes egne ønsker i forhold til samlivsform. Partene har også en viss mulighet til å inngå avtale om at de skal underholde hverandre.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen underholdsplikt for samboere, se også vurderingene i 12.3.1.

Sameie

Selv om samboerne ikke har noe ekteskapelig felleseie, kan de være sameiere i enkelte gjenstander som de har anskaffet sammen. Partene kan bli sameiere ved at begge bidrar økonomisk til anskaffelsen av en gjenstand. Men det kan også være at den ene bidrar med penger og den andre med annet. For eksempel kan en av samboerne ha fått en tomt fra sine foreldre, eller samboeren har selv gjort en stor innsats ved byggingen huset, mens den andre har bidratt med penger. For felles bolig og innbo har vi også såkalt «husmorsameie», slik at det ved vurderingen av hvem som har ervervet felles bolig og innbo, skal legges vekt på en parts arbeid i hjemmet. Det betyr at hvis mannen har arbeidet overtid mens kona har tatt seg av barna, og overtidsbetalingen er brukt til å kjøpe familiens hus, vil hun kunne bli ansett som medeier i huset på grunn av sin innsats med barna. For ektefeller er dette uttrykkelig lovfestet i ekteskapsloven § 31, og i rettspraksis er tilsvarende synspunkter lagt til grunn også for samboere, se vedlegg 1 pkt. 3.1.4.

Utvalget foreslår at prinsippet om husmorsameie lovfestes også for samboere. Utvalget vil understreke at dette er en prinsipielt og praktisk viktig regel. Ifølge rettspraksis gjelder prinsippet allerede for samboere, men hensynet til klarhet og forutberegnelighet i regelverket, samt pedagogiske hensyn og større grad av tilgjengelighet tilsier at regelen bør lovfestes også for samboere. Utvalget foreslår at en regel tilsvarende ekteskapsloven § 31 tredje ledd tas inn i husstandsfellesskapsloven, i det nye foreslåtte kapitlet om samboere. Forslaget bygger på samme forutsetninger som nevnt under flertallets forslag om rådighetsbegrensninger. Dette innebærer krav om at samboerne enten må ha eller vente felles barn, eller at de har levd sammen i minst to år.

Når samboere er sameiere i gjenstander, reguleres sameiet av sameieloven. Denne loven, som er generell og gjelder for alle som er sameiere, regulerer blant annet rådighet over sameiegjenstanden og oppløsning av sameie. Reglene er de samme for samboere som for ektefeller. Utvalget foreslår ikke noen endring i disse reglene for sameie.

Dersom to samboere eier en gjenstand i sameie, er sameielovens utgangspunkt i § 2 at de regnes for å eie en halvdel hver. Utvalget understreker at dette innebærer et utgangspunkt om likedeling av de eiendelene samboerne er sameiere av. Dersom en av samboerne mener at han eller hun eier mer enn en halvpart av gjenstanden, er det opp til vedkommende selv å bevise dette. Den rettspraksis utvalget har gått gjennom, viser at det ofte kan være stor tvil om hvor mye hver av samboerne eier, og at resultatet ofte blir et annet enn likedeling. En slik annen deling vil oftere skje for samboere enn for ektefeller, fordi det samboerne imellom ikke er noe felleseie som skal likedeles etter ekteskapslovens regler.

12.3.3 Ved brudd i samboerskapet

Likedeling

Ekteskapsloven har utførlige regler om det økonomiske oppgjøret ved separasjon og skilsmisse. Felleseiet skal deles likt, jf. ekteskapsloven § 58. Hver ektefelle beholder sitt særeie. Partene hefter fremdeles for sin gjeld, og de kan gjøre fradrag for gjelden i sin andel av felleseiet før dette deles. Fellesgjeld hefter begge sammen for også etter bruddet, og for at en av partene skal bli fri for dette ansvaret, må kreditorene samtykke.

Utviklingen i ekteskapslovgivningen har gått i retning av større unntak fra likedelingsreglene, både slik at ektefellene selv kan avtale dette og ved unntak som følger direkte av lovgivningen. Et svært viktig unntak fra likedelingen ble innført ved ekteskapsloven av 1991 i § 59 om skjevdeling. Hver av ektefellene kan nå holde utenfor delingen verdier av formue som klart kan føres tilbake til midler som han eller hun hadde da ekteskapet ble inngått eller senere har ervervet ved arv eller gave. Slike verdier går inn i felleseiet, men kan altså beholdes udelt ved et senere skifte. Regelen innebærer at ektefellene blir mer uavhengige av hverandre på det økonomiske området, og bidrar til å begrense den økonomiske enhet et ekteskap innebærer.

For samboere er det ikke lovregler om det økonomiske oppgjøret ved brudd i forholdet. Siden samboerskap i prinsippet ikke har noen betydning for det økonomiske forholdet partene imellom, skal hver av partene beholde det de selv eier og svare for sin egen gjeld etter samboerskapet som de gjorde under samboerskapet.

Gjenstander samboerne eier i sameie, må deles mellom samboerne. For slike gjenstander er utgangspunktet at samboerne eier halvparten hver, og dette utgangspunktet kan medføre en likedeling av disse gjenstandene.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå noen generell likedelingsregel for det økonomiske oppgjøret ved et brudd mellom samboere, se 12.3.1.

Utvalget har vurdert om likedeling burde innføres for felles bolig og innbo. Dette er praktisk viktige gjenstander for partene, og det er allerede et sett med særregler for slike gjenstander i husstandsfellesskapsloven. Rettspraksis tyder på at overtakelsesreglene i husstandsfellesskapsloven brukes relativt sjelden, og en av grunnene til dette kan være at retten til å overta bolig og innbo betyr lite fordi dette skal skje mot betaling, og en del samboere vil ikke ha økonomisk anledning til å kjøpe ut den andre samboeren. En rett til å overta verdien av gjenstanden ville gjøre overtakelsesretten mer reell. Den svenske sambolagen har en regel om likedeling av bolig og innbo, men Sverige har som Norge ikke rettspraksis der prinsippet om husmorsameie er lagt til grunn.

Utvalget har kommet til at en regel om likedeling av samboernes bolig og innbo ikke bør innføres. Innføringen av rett til skjevdeling har medført at likedeling i praksis i mange tilfeller ikke lenger er hovedregelen. For mange samboere vil bolig og innbo utgjøre den altoverveiende del av deres formue, slik at en regel om likedeling av disse gjenstandene i realiteten ville innebære en generell likedelingsregel. For øvrig viser utvalget til vurderingene i 12.3.1.

Utvalget vil også peke på at dersom bolig og innbo er ervervet i fellesskap under samboerskapet, vil eiendelene være i sameie og dermed bli regulert av sameieloven. Lovens utgangspunkt er da at hver av samboerne eier en halvdel av gjenstandene. Utvalget har vurdert om regler om dette burde tas inn i husstandsfellesskapsloven. Utvalget er likevel kommet til at det ville være uheldig med en dobbeltregulering av disse forholdene, og at samboernes sameie derfor fortsatt bør reguleres av sameieloven. Men det er viktig at reglene gjøres kjent, se kapittel 13 om behovet for opplysning og kunnskapsutvikling.

Vederlag

En (tidligere) samboer kan bli tilkjent et vederlag fra den andre. For ektefeller er slike vederlagskrav lovregulert. Etter rettspraksis bygger samboeres vederlagskrav ikke på noen analogi av disse reglene, men hviler på generelle ulovfestede prinsipper om berikelse og restitusjon (gjenopprettelse), se 5.4.2 og vedlegg 1 pkt. 3.2.4. Det kan for eksempel dreie seg om en kvinne som gjennom år har gjort en stor arbeidsinnsats i hus og hjem, og som tilkjennes et økonomisk vederlag for dette arbeidet. Men det kan også være at en av samboerne har bidratt med penger i forbindelse med oppussing av et hus som den andre eier, og at han eller hun får et vederlag for dette fordi den andre samboeren har rett til å beholde huset.

For det økonomiske oppgjøret ved et brudd i samboerskap kan vederlagsreglene være svært viktige. Utvalget legger til grunn at samboere kan tilkjennes vederlag ved det økonomiske oppgjøret etter et brudd i samboerskapet. Slike vederlag kan bety enda mer for samboerskap enn for ekteskap fordi samboerne ikke har en felleseieformue å likedele. Dersom det ikke skulle kunne gis vederlag, ville dette kunne medføre svært urimelige resultater.

Utvalget foreslår at vederlagsregler for samboere bør lovfestes. Rettspraksis legger til grunn at samboere kan tilkjennes vederlag. En lovfesting vil gjøre regelen om vederlag lettere tilgjengelig, bedre kjent, og medføre større grad av klarhet og forutberegnelighet. Reglene bør tas inn i det foreslåtte nye kapitlet i husstandsfellesskapsloven og bygge på de prinsippene som er lagt til grunn i rettspraksis.

Fordeling av gjenstander

Ved et ektefelleskifte er hovedregelen at hver av partene har rett til å beholde gjenstander de selv eier, det vil si som tilhører deres rådighetsdel, jf ekteskapsloven § 66. Men det er særregler for bolig og innbo som en av partene har rett til å overta fra den andres rådighetsdel dersom særlige grunner taler for det, jf § 67. Ved vurderingen skal det legges vekt på ektefellenes og barnas behov. Dersom sterke grunner taler for det, kan en ektefelle få overta bolig og innbo som tilhørte den annens særeie, jf. § 74. For øvrig er regelen at hver av partene kan kreve eiendelene solgt, jf. § 71. Eiendeler ektefellene var sameiere i, fordeles etter reglene i sameieloven.

Sameielovens regler om fordeling av gjenstander som er sameie, er de samme for samboere som for ektefeller.

For fordeling av felles bolig og vanlig innbo har dessuten husstandsfellesskapsloven særregler som gjelder for samboere. Disse reglene gir en samboer rett til å få overta felles bolig eller vanlig innbo når sterke grunner taler for det, jf. husstandsfellesskapsloven § 3. Regelen gjelder bare fordelingen av selve gjenstanden, og ikke overføring av verdien av den. En samboer som benytter seg av regelen, må derfor betale vanlig vederlag til eieren. Regelen tilsvarer det som gjelder en ektefelles rett til bolig og innbo som er den andre ektefelles særeie.

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i husstandsfellesskapslovens regler om fordeling av gjenstander. Utvalget mener det er rimelig å likestille en samboers rettighet til å overta felles bolig og innbo med den rett en ektefelle har til å overta den annens særeie. Utvalgets innsamling av rettspraksis gir inntrykk av at retten til å overta bolig og innbo ikke brukes særlig hyppig, se vedlegg 1 pkt 3.4 om rettspraksis ved opphør av husstandsfellesskap/samboerskap. Utvalget mener det er viktig at det informeres om de rettigheter samboere har, se kapittel 13. Det er viktig at denne informasjonen også omfatter det faktum at gjenstander som er i sameie, som utgangspunkt skal likedeles.

Bruksrett til bolig

Når særlig grunner taler for det, kan en samboer få bruksrett til tidligere felles bolig, jf. husstandsfellesskapsloven § 3 annet ledd. I proposisjonen til husstandsfellesskapsloven (Ot. prp. nr. 52, 1990–91, side 25) legges til grunn at det skal betales «vederlag for bruken i tråd med alminnelige prinsipper». Ekteskapsloven § 68 bestemmer at den ektefelle «som eier boligen, kan kreve vanlig markedsleie. Er boligen sameie mellom ektefellene, nedsettes leien forholdsmessig. Leien løper fra det tidspunkt det blir satt fram krav om det».

I Borgartings lagmannsretts dom av 20.01.96 (<B-1995-00>98 A) var to av spørsmålene leienivået og fra hvilket tidspunkt leien skulle begynne å løpe. Utvalget legger til grunn at leienivået og tidspunktet for når leien skal begynne å løpe på samme måte som for ektefeller bør reguleres direkte i loven. En direkte regulering gjør det lettere for de involverte personer å skaffe seg kunnskap om hvilke betingelser som gjelder hvis bruksrett kreves.

Utvalgetforeslår at en ny regel tilsvarende den vi har i ekteskapsloven § 68 annet ledd tas inn i det foreslåtte nye kapitlet for samboere i husstandsfellesskapsloven.

Bidrag

Ved skilsmissen opphører ektefellenes underholdsplikt for hverandre. Tanken er at hver av ektefellene skal være selvstendige og uavhengige av hverandre økonomisk. Men hvis en ektefelles mulighet til å underholde seg selv er blitt dårligere på grunn av omsorgen for felles barn eller fordelingen av felles oppgaver under samlivet, kan han eller hun bli tilkjent et bidrag fra den andre, jf. ekteskapsloven § 80. Slike bidrag er i de fleste tilfeller tidsbegrensede, jf. § 81.

Samboere har ingen underholdsplikt for hverandre under samboerskapet og har heller ingen bidragsplikt etter at forholdet er slutt.

Utvalget har ovenfor avvist å innføre underholdsplikt for samboerne under samboerskapet. Utvalget vil heller ikke foreslå at det innføres regler om bidragsplikt etter samboerskapets opphør. I tillegg til vurderingene ovenfor viser utvalget til at utviklingen både i lovgivning og rettspraksis går i retning av begrensning av bidragene også ved brudd mellom ektefeller. Ved den nye ekteskapsloven i 1991 ble hovedregelen at bidrag skulle gjøres tidsbegrenset. Dette ble begrunnet med den høye skilsmissefrekvensen og de mange kortvarige ekteskapene. Det ble dessuten lagt vekt på at ektefellene ikke lenger burde ha noe krav mot hverandre etter skilsmissen. Tidsbegrensede bidrag ble antatt å skjerpe den bidragsberettigedes vilje til å søke å skaffe seg egen inntekt, og å være best i samsvar med den utvikling som har funnet sted når det gjelder gifte kvinners yrkesdeltakelse. I rettspraksis og forvaltningspraksis synes både frekvensen, varigheten og størrelsen av ektefellebidrag å ha sunket. Når retten til ektefellebidrag er blitt begrenset, taler dette etter utvalgets syn mot at det skal innføres bidrag for samboere. I den grad kortvarige forhold og hyppige skilsmisser er brukt som argument mot ektefellebidrag, gjelder dette i enda større grad for samboere.

12.3.4 Ved den ene samboerens død

Arverett i kraft av loven

Gjenlevende samboers økonomiske stilling ved den andre samboerens død, sammenlignet med rettsstillingen for gjenlevende ektefelle, er behandlet i 5.4.3 og i vedlegg 1 pkt. 3.3. Gjenlevende samboer har ingen lovbestemt arverett etter avdøde og ingen rett til å sitte i uskiftet bo. Arveretten til gjenlevende samboer er helt ut avhengig av om avdøde har skrevet testament til fordel for samboeren.

De siste 150 år er gjenlevende ektefelles økonomiske stilling etter dødsfallet vesentlig styrket. Reglene om formuesordningen mellom ektefeller, arverett og rett til uskifte har sammen medvirket til denne styrkingen. Lovgiver har bevisst prioritert gjenlevende ektefelle på bekostning av slektsarvingene. Spesielt gjelder dette dersom avdøde ikke hadde livsarvinger, men ektefellens stilling er også styrket på bekostning av avdødes (eventuelt felles) barn. Denne bevisste styrkingen av ektefellen har samtidig medført et økt skille mellom ektefeller og samboere. Aller tydeligst er dette ved minstearven, som ble innført i l990. Ektefellens rett til minstearv går foran livsarvingenes pliktdelsarv, mens man ikke kan begunstige samboeren i et testament som krenker pliktdelsreglene.

Sist gang arverett for samboere ble vurdert, var av Husstandsfellesskapsutvalget i NOU 1988: 12. I innstillingen heter det (s 48):

«Utvalget vil ikke foreslå noen endringer i arvereglene. Husstandsfellesskap vil være forskjellige fra tilfelle til tilfelle slik at det er vanskelig å gi felles regler. Det er vanskelig å se at de som hovedregel kan bli behandlet analogt med ektefeller, eller at personer som har delt husstand, skal gå foran de som etter loven har arverett i dag. Det vil antakelig være mer rimelig å fortsette å betrakte partene som selvstendige eiere av det de bringer inn i husstandsfellesskapet og at det oppfordres til å opprette avtaler om eiendomsforholdet til større investeringsobjekter som f.eks. bolig, fritidseiendom, bil, og at partene for øvrig benytter seg av adgangen til å opprette testament. Utvalget foreslår som tidligere nevnt at det innføres visse rettigheter for lengstlevende m.h.t. bolig og innbo. Dette gjør det allikevel ikke overflødig for partene å lage felles avtaler eller gjensidig testament hvis de ønsker å sikre hverandre rettigheter til eiendom.»

Når en samboer dør, kan det få store økonomiske følger for den andre samboeren. Statistikk som utvalget har innhentet viser at de fleste samboerne ikke har skrevet testament.

Utvalget har vurdert om det bør innføres lovfestet arverett for samboere, men har kommet til at det ikke bør innføres arverett for samboere direkte i kraft av loven. I tillegg til vurderingene i 12.3.1 har utvalget lagt vekt på at det er enkelt for samboere å opprette testament til fordel for hverandre. Videre har utvalget lagt vekt på at gjenlevende samboer har visse rettigheter over bolig og innbo i kraft av husstandsfellesskapsloven. Utvalget mener at det er svært viktig med informasjon om samboeres arverettslige forhold, og hvordan samboere kan gå fram for å skrive testament til fordel for hverandre, se nedenfor og i kapittel 13 om behovet for opplysning og kunnskapsutvikling.

Arv etter testament

For arv etter testament er det ingen særregel for samboere. En samboer kan testamentere den andre samboeren hva og hvor mye han eller hun vil (begrenset av pliktdelsarven dersom vedkommende har livsarvinger). I praksis er testamentarv viktigere for samboere enn for ektepar, fordi samboeres arverett står og faller med testamentet. For samboere vil det derfor være svært viktig med informasjon både om at det er nødvendig å opprette testament og hvordan man gjør det – og kanskje kan en slik informasjonskampanje bidra til å senke terskelen for å snakke om testamenter og å skrive dem. Det bør også gjøres så enkelt som mulig å opprette testament, for eksempel ved å utarbeide «standardtestamenter» som kan kjøpes og fylles ut.

For samboere som ønsker å sikre hverandre ved den enes død, kan et gjensidig testament være spesielt praktisk. Dette er et testament hvor de to disponerer til fordel for hverandre, det vil si at den som blir den lengstlevende av dem, skal arve den som dør først. Men i tillegg kan testamentet også fastsette hva som skal skje med formuen etter at lengstlevende dør, for eksempel slik at arven da skal deles likt mellom de to slektene. Dersom en av partene vil endre et gjensidig testament, er endringen gyldig bare når den andre har fått kunnskap om det før arvelateren døde, med mindre det var umulig eller urimelig vanskelig å varsle han eller henne, jf. arveloven § 57 tredje ledd.

Arveloven har en rekke særregler for tolkingen av gjensidige testamenter, både når det gjelder gjenlevendes rådighet over arven i levende live, vedkommendes adgang til å testamentere over arven og fordelingen av arven mellom de to slektene når lengstlevende dør, se arveloven §§ 58 og 67. Dette er praktisk viktige regler som utfyller et gjensidig testament mellom ektefeller når de ikke selv har bestemt at noe annet skal gjelde. Noen av disse er tolkningsregler som man nok ville brukt også uten en uttrykkelig lovregel, mens andre regler har en selvstendig betydning. Til en viss grad vil derfor de samme prinsippene gjelde for samboere som for ektefeller. Men det er vanskelig å se noen grunn til at ikke alle reglene skal gjelde tilsvarende for samboere, og at ikke loven skal si uttrykkelig at reglene gjelder også for samboere som har skrevet gjensidig testament.

Arvelovens forarbeider er fra slutten av 1960–tallet og begynnelsen av 1970–tallet, da antallet samboere fremdeles var lavt. Spørsmålet om samboeres gjensidige testamenter er derfor ikke drøftet slik det ville være naturlig i dag.

Utvalget foreslår at reglene om tolking av gjensidige testamenter skal gjelde tilsvarende for samboeres gjensidige testamenter. Utvalget legger til grunn at tolkingsreglene gir fornuftige løsninger når partene ikke har regulert spørsmålet på annen måte. Dette er løsninger samboerne mest sannsynlig ville ha valgt, dersom de hadde tenkt over saken. Utvalget har ingen grunn til å anta at samboere ville ha valgt andre løsninger enn ektefeller. Og dersom samboerne ønsker andre løsninger, kan dette fastsettes i testamentet.

Utvalget foreslår derfor at det tas inn i arveloven § 67 at regelen også gjelder for samboere som har opprettet gjensidig testament i forhold til hverandre.

Etter utvalgets vurdering er det her ikke grunn til å stille særlige krav til samboerskapets varighet. At samboerne har skrevet testament, bør være tilstrekkelig for at tolkingsreglene skal gjelde.

Begrensning av pliktdelsarv?

I utgangspunktet kan en samboer testamentere over alt han eller hun eier til fordel for samboeren. Men unntak gjelder dersom arvelateren har livsarvinger, da har disse arvingene etter loven krav på to tredjedeler av arvelaterens formue som pliktdelsarv. Dersom en samboer har barn, kan vedkommende bare testamentere en tredjedel av sin formue til samboeren. Dette gjelder uavhengig av om barna er samboernes felles barn eller arvelaterens særkullsbarn. Pliktdelsreglene gjelder også for ektefeller med barn. Men reglene får da mindre praktisk betydning, både fordi en ektefelle har krav på halvparten av felleseiet i kraft av likedelingsregelen, og fordi ektefeller har rett til å sitte i uskifte med felles barn. Dessuten ble det i 1990 innført en ny regel i arveloven § 6 om at ektefellen har krav på en minstearv på fire ganger folketrygdens grunnbeløp. Denne arven går foran livsarvingers pliktdelsarv.

Utviklingen i arveretten har gått i retning av å styrke gjenlevende ektefelle på bekostning av livsarvinger og andre arvinger. For samboere fastholder utvalget at arveretten fremdeles må fastsettes i testament, og ikke følge direkte i kraft av loven. Imidlertid ser utvalget at regelen om livsarvingers pliktdelsarv i praksis kan begrense den mulighet samboere har til å sikre hverandre et helt nødvendig økonomisk minimumsnivå etter førstavdødes bortgang. Utvalget har derfor vurdert ulike måter å styrke samboeres arverettslige stilling uten å innføre lovbestemt arverett.

Utvalgets flertall foreslår at en samboer bør få anledning til å la et testament til fordel for samboeren for et beløp begrenset oppad til fire ganger folketrygdens grunnbeløp gå foran livsarvingers pliktdelsarv. Det vil si at det innføres en form for minstearv også for samboere, men at minstearven for en samboer vil være avhengig av at dette er bestemt i testament. Denne muligheten bør gjelde for samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år.

Medlemmet Evenshaug er uenig i forslaget om at testament til fordel for samboer skal gå foran livsarvingers pliktdelsarv. Mindretallet viser til argumentasjon under «Retten til uskifte».

Arverett etter barn

Når en arvelater ikke har livsarving, går arven til hans eller hennes foreldre, jf. arveloven § 2 første ledd. Foreldrene arver likt. Er en av foreldrene død, og det ikke er livsarvinger etter vedkommende, går hele arven til den andre av foreldrene eller dennes livsarvinger, jf § 2 tredje ledd første punktum. Men etter § 2 tredje ledd annet punktum gjelder det en særregel dersom foreldrene ikke var gift da den første døde, og barnet dør før det fyller 18 år. Da går halvparten av arven til besteforeldrene på den døde fars eller mors side eller til deres livsarvinger. Den samme regelen gjelder dersom foreldrene var separert da den første døde.

Særregelen i § 2 tredje ledd annet punktum er tilpasset situasjonen da foreldre som ikke var gift, faktisk ikke hadde noe forhold til hverandre, det vil si den andelen som var (og fremdeles er) reelt enslige mødre, jf. likestillingen med separerte. Den passer dårlig i dagens virkelighet.

Utvalget foreslår at arveloven § 2 tredje ledd annet punktum endres slik at kravet er at foreldrene verken var gift med hverandre eller samboere da den første døde.

Regelen vil bare gjelde for samboere med felles barn, og utvalget finner ikke grunn til å foreslå at samboerne skal ha levd sammen en viss tid da den første døde.

Fordeling av særskilte eiendeler

Avdøde samboer kan i testamentet ha fastsatt hvilke eiendeler gjenlevende samboer skal arve. I så fall arver gjenlevende disse gjenstandene, og bare dem. Men testamentet kan også si at gjenlevende skal arve en viss brøkdel av arven, eller eventuelt et visst beløp. I så fall må det avgjøres hvilke eiendeler den gjenlevende skal ha. Dette avgjøres etter de samme regler som gjelder mellom andre arvinger. Men i tillegg er det visse særregler i lov om rett til felles bolig og innbo når husstandsfellesskap opphører. Disse reglene gjelder bare fordelingen av selve gjenstandene. De skal overtas til markedsverdi, så de rettighetene en samboer får etter denne loven, innebærer i prinsippet ingen økonomisk vinning. På den annen side gjelder loven uavhengig av om gjenlevende har noen arverett etter avdøde. Selv om arven skal fordeles mellom andre arvinger, går altså samboerens rettigheter etter husstandsfellesskapsloven foran, slik at gjenlevende har rett til å kjøpe ut disse gjenstandene fra boet.

Husstandsfellesskapsloven gjelder når partene har bodd sammen i minst to år, eller de har, har hatt eller venter barn sammen, jf. § 1. Dersom en samboer dør, har gjenlevende, når særlige grunner taler for det, rett til å overta bolig og vanlig innbo, jf. § 2. Vilkåret om særlige grunner er det samme som gjelder for en ektefelles rett til å overta bolig og innbo som var den andres særeie. I forarbeidene til loven heter det (Ot prp nr 52 , 1990–91 side 22):

«Vurderingen av om det foreligger særlige grunner, vil måtte foretas på grunnlag av en avveining av behovene og interessene hos de gjenlevende husstandsmedlemmer og det avdøde husstandsmedlems arvinger. Et sentralt moment i en slik vurdering vil også være eventuelle barns behov. Omsorg for barn kan derfor være en omstendighet som kan begrunne overtakelsesrett til bolig og innbo for et gjenlevende husstandsmedlem. Andre momenter i en slik avveining kan være samlivets varighet og om boligen er bygget opp i fellesskap og til felles bruk av husstandsmedlemmene. Det er også naturlig å legge vekt på om gjenlevende husstandsmedlem har solgt sin egen bolig for å etablere seg i husstandsfellesskapet. Videre må en se hen til gjenlevende husstandsmedlemmers helsetilstand, alder og konkrete muligheter for å skaffe seg annen bolig. På samme måte vil det være naturlig på den annen side å vurdere den tilknytning til og det behov som eventuelle arvinger etter det avdøde husstandsmedlem måtte ha for å overta avdødes bolig.»

Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i husstandsfellesskapslovens regler om fordeling av eiendeler. Loven omfatter felles bolig og innbo, som er de gjenstander det vil være mest aktuelt for gjenlevende samboer å overta. Rettighetene er de samme som gjelder for en ektefelles rettighet over den annen ektefelles særeie, og utvalget mener at dette må være riktig.

Utvalget legger vekt på at det også her er viktig med informasjon om hvilke rettigheter samboere har, slik at gjenlevende samboer kan gjøre seg nytte av de rettigheter husstandsfellesskapsloven gir, se kapittel 13.

Retten til uskifte

Når en ektefelle dør, har den andre ektefellen på visse vilkår rett til å sitte i uskifte. Dette er en svært viktig rettighet for lengstlevende, den betyr i praksis at skiftet utsettes, og at lengstlevende får nærmest full disposisjonsrett over avdødes eiendeler. Retten innebærer ikke at gjenlevende får noen eiendomsrett til det som tilhørte avdøde, og som utgjør arven etter vedkommende, men at gjenlevende kan fortsette å bo i hjemmet med det innbo som var der mens avdøde levde. Reglene om uskifte prioriterer gjenlevende ektefelle på bekostning av arvingene.

Gjenlevende samboer har etter loven ingen rett til å sitte i uskifte. Vedkommende kan få en slik rett i førstavdødes testament, men dersom førstavdøde hadde livsarvinger, går deres rett til pliktdelsarv foran gjenlevende samboers rett til uskifte.

I utgangspunktet omfatter uskiftet bare felleseiet. Men ektefeller kan avtale at retten til uskifte også skal omfatte særeiet. Dette kan gjøres ved at særeiet omgjøres til felleseie ved død (ekteskapsloven § 42), eller ved at særeiet består, men at lengstlevende skal kunne sitte i uskifte med dette (ekteskapsloven § 43). Retten til uskifte gjelder ikke i forhold til førstavdødes særskilte livsarvinger (særkullsbarn eller livsarving til særkullsbarn), jf. arveloven § 10.

Arveloven har regler om lengstlevendes disposisjonsrett over uskiftemidlene. Utgangspunktet er at gjenlevende i levende live rår som en eier over alt som hører til boet, jf. arveloven § 18. Men det er begrensninger i dette, blant annet kan gjenlevende ikke uten samtykke fra arvingene gi bort fast eiendom eller andre gaver som står i misforhold til formuen i boet, jf. arveloven § 19. Arveloven regulerer også når retten til å sitte i uskifte opphører, og hvordan det uskiftede boet da skal fordeles. En viktig regel i vår sammenheng er at retten til uskifte faller bort hvis gjenlevende gifter seg igjen, se nedenfor.

Retten til å sitte i uskifte er svært viktig for gjenlevende ektefelle. Om den skal innføres for samboere, er derfor et tilsvarende viktig spørsmå1. Retten til uskifte har sammenheng med retten til arv. På en side kan det hevdes å være kunstig med en rett til uskifte uten arverett. Men man kan også se det omvendt, at en rett til uskifte kan avhjelpe manglende arverett.

Samboere kan allerede etter gjeldende rett opprette en uskiftelignende ordning ved testament, men dersom førstavdøde har livsarvinger, vil deres pliktdelsarv gå foran denne testamentsbestemmelsen. Dette gjelder både i forhold til samboernes fellesbarn og førstavdødes særkullsbarn.

Utvalget har vurdert om den av samboerne som lever lengst bør få rett til å sitte i uskiftet bo med førstavdødes arvinger etter loven. En slik rett ville få stor praktisk betydning. I praksis ville regelen få enda større virkning for samboere enn for ektepar, fordi det mellom samboerne ikke skal foretas noe felleseieskifte og de ikke har lovbestemt arverett. På den annen side ville en gjenlevende samboers rett til å sitte i uskifte gjøre store inngrep i arveretten til de andre arvingene.

Utvalgets flertall har kommet til at en generell rett til å sitte uskifte vil gå for langt i å styrke gjenlevende samboers stilling på bekostning av førstavdødes livsarvinger. Derimot ser flertallet gode grunner til at gjenlevende skal få rett til å sitte i uskifte med felles bolig og innbo. Dette er de nære ting som samboerne har brukt felles, kanskje uten tanke på hvem som har eid hva. Dersom den enes samboerens død skal føre til at gjenlevende må flytte hjemmefra, kan dette ramme vedkommende hardt. Felles bolig og innbo står i en særstilling også etter reglene i husstandsfellesskapsloven. Flertallets forslag har et snevrere nedslagsfelt enn det som følger av ekteskapsloven, hvor de nære ting også omfatter blant annet hytte. Retten til uskifte bør, som for ektepar, ikke gjelde i forhold til førstavdødes særkullsbarn. Dette gjelder naturlig nok ikke dersom særkullsbarna samtykker i et slikt uskifte.

Etter dette foreslår utvalgets flertall at gjenlevende samboer får rett til å sitte i uskifte med felles bolig og innbo.

Reglene om rett til å sitte i uskifte bør tas inn i det foreslåtte nye kapitlet om samboere i husstandsfellesskapsloven. Flertallet foreslår at retten skal gjelde for samboere med felles barn og for samboere som har levd sammen i minst fem år før dødsfallet. Ved å sette et slikt varighetskrav blir det sammenheng mellom disse reglene og forslag fra et annet flertall i utvalget om rett til etterlattepensjon for samboere, se 12.5.4. Etter flertallets vurdering er det gode grunner for å ha samme varighetskrav for disse rettighetene. Flertallet viser også til at det grunn til å skjerpe kravene til samboerskapets varighet her, siden gjenlevende samboers rett til å sitte i uskifte gjør store inngrep i arveretten til de andre arvingene.

Medlemmene Bugge Fougner og Noack foreslår at retten til å sitte i et slikt begrenset uskifte som flertallet foreslår, avgrenses til å gjelde samboere med felles barn. Hvis førstavdøde har særkullsbarn, mister lengstlevende ektefelle retten til uskifte. Der førstavdøde ikke etterlater seg slektsarvinger, kan uskiftelignende ordninger fritt bestemmes i testament. Lengstlevende samboer kan også testamenteres en slik rett. Samboere med felles barn kan ikke bestemme at lengstlevende skal kunne sitte i uskiftet bo. Disse medlemmene legger vekt på at det er vanskelig å se hvilke hensyn som tilsier at skifte bør gjennomføres på bekostning av lengstlevende mor/far til fordel for felles barn. En slik begrenset rett til uskifte vil avhjelpe lengstlevende samboers situasjon etter førstavdødes bortgang.

Grunnen til at disse medlemmene ikke finner å følge flertallet som foreslår en generell rett for lengstlevende samboer til å sitte i uskiftet bo med felles bolig og innbo, er manglende kunnskap om hva de fleste samboere uten felles barn ville besluttet. Når dette er situasjonen, finner disse medlemmene at de som ønsker at lengstlevende samboer skal ha rett til å sitte i uskifte, får bestemme dette i testament.

Medlemmet Evenshaug vil peke på at en samboers uskifterett vil gripe dypt inn i arvingenes rettighet. Gjenlevende samboer har visse rettigheter til – mot betaling – å overta bolig og innbo etter hustandsfellesskapsloven, og lenger bør rettighetene etter mindretallets oppfatning ikke gå. Dette medlem vil dessuten påpeke at særkullsbarns arverett vil gå foran, og at samboere kan testamentere til hverandre. Dermed er det egentlig ikke noe stort behov for uskifteretten. Når det for øvrig gjelder spørsmålene rådighetsbegrensninger, innsynsrett, minstearv og uskifte, vil dette medlem vise til sitt prinsipielle utgangspunkt som det er redegjort for i særuttalelsen i kapittel 11 og understreke at ethvert par som ønsker å sikre hverandre rettigheter, kan oppnå dette ved å inngå ekteskap.

Opphør av uskifte

Retten til uskifte faller bort hvis gjenlevende ektefelle gifter seg på nytt, jf. arveloven § 23. De andre arvingene kan imidlertid samtykke i at gjenlevende fortsetter å sitte i uskifte selv om han eller hun gifter seg igjen. Det gjelder ingen regel om at gjenlevende mister retten til å sitte i uskifte hvis vedkommende blir samboer. Det betyr at en person som sitter i uskifte, kommer langt bedre økonomisk ut ved å bli samboer, enn ved å gifte seg på nytt. For den som sitter i uskifte, kan denne regelen være en sterk spore til å inngå samboerskap i stedet for å gifte seg.

Mange av de samme hensyn som begrunner at retten til uskifte faller bort hvis gjenlevende inngår nytt ekteskap, gjelder tilsvarende dersom gjenlevende blir samboer. Først og fremst gjelder dette hensynet til arvelaters andre arvinger. De har stått tilbake fordi lengstlevende skulle sikres økonomisk når han eller hun ble igjen alene, mens lengstlevende nå ikke lever alene lenger. Det er arven etter førstavdøde som skal gjøres opp, og det blir vanskeligere for arvingene å kontrollere disposisjonene til den som sitter i uskifte og hvorvidt disse er lojale overfor boet, når økonomien sammenblandes i et samboerforhold. Det kan dessuten bli vanskelige arveoppgjør (eller økonomiske oppgjør ved et senere brudd i samboerskapet) når en blander inn en samboers økonomi før en har foretatt et skifte i forhold til avdøde ektefelles arvinger.

Om retten til uskifte skal opphøre ved et nytt samboerforhold, er i prinsippet uavhengig av om det innføres rett til arv og uskifte etter et samboerskap. Men når utvalget har foreslått en viss rett til å sitte i uskifte også for samboere, vil det gi en bedre sammenheng i reglene dersom retten til uskifte bortfaller ved nytt samboerskap.

Utvalgets flertall har kommet til at retten til uskifte bør falle bort dersom gjenlevende etablerer samboerskap og arvingene etter førstavdøde ikke samtykker i at gjenlevende fortsatt kan sitte i uskifte. Ved vurderingen har utvalget lagt særlig vekt på hensynet til førstavdødes arvinger og ønsket om å unngå innviklede arveoppgjør mellom flere ulike grupper av arvinger. Utvalgets flertall finner at det ville være lite rimelig om retten til uskifte skulle falle bort umiddelbart når samboerskapet inngås.

Flertallet foreslår at retten til uskifte først skal falle bort etter to års samboerskap eller hvis gjenlevende får barn med en ny samboer. Flertallet ser ikke gode grunner for å fravike det utgangspunktet utvalget har kommet fram til i 12.1. Den inngripende endring som et skifte vil ha på lengstlevendes økonomi, tilsier at det ikke bør kunne kreves skifte før samboerskapet har vart i to år, idet lengstlevende bør ha trygghet for at forholdet er stabilt.

Medlemmet Evenshaug er enig i at en enke eller enkemanns rett til å sitte i uskifte bør bortfalle hvis man etablerer seg i samboerskap. På bakgrunn av det faktum at uskifteretten faller bort straks en gjenlevende ektefelle gifter seg, kan dette medlem ikke se noen grunn til at denne retten skal bortfalle først etter to års samboerskap. En slik regel vil oppmuntre unødig til «utprøvende» samlivsforhold, noe som etter mindretallets oppfatning er lite ønskelig. Retten til uskifte bør derfor falle bort etter ett års samboerskap.

12.3.5 Enkelte spørsmål i forhold til kreditorene

Eierforhold ved kreditorforfølgning

Vedlegg 1 kapittel 4 har en framstilling av gjeldende rett når det gjelder det økonomiske forholdet mellom samboerne og utenforstående, se også ovenfor i 5.5. Tvangsfullbyrdelsesloven (lov om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring) har regler om kreditorenes adgang til ta utlegg (ufrivillig pantsettelse). Utgangspunktet er at kreditorene bare kan ta dekning i det debitor eier, men i en del tilfeller kan det være tvilsomt hvem som eier hva. Tvangsfullbyrdelsesloven § 7–13 tredje ledd har særlige regler om felles bolig når skyldneren er gift eller «lever i ekteskapslignende forhold». Da kan det tas utlegg i en ideell halvpart av boligen hvis den er ervervet under samlivet, og et annet eierforhold ikke blir sannsynliggjort. I praksis er det lagt til grunn at et samboerforhold må være stabilt, og at samlivet må ha vart i to år for at disse reglene skal komme til anvendelse.

Utvalget er enig i at stabile samboerforhold bør omfattes av reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 7–13 tredje ledd. Utgangspunktet for at samboere skal omfattes av disse reglene bør være at de enten har felles barn eller har levd sammen i minst to år. Disse kravene bør etter utvalgets vurdering tas inn i lovteksten.

Omstøtelse av gaver m.m.

Lov om fordringshavernes dekningsrett (dekningsloven) kapittel 5 har regler om omstøtelse av gaver, ekstraordinær betaling og sikkerhetsstillelse for eldre gjeld. Formålet med reglene er å hindre forfordeling av kreditorene, og de gjelder ved forhandling om tvangsakkord, konkurs og skifte av insolvent dødsbo. At en handling blir omstøtt, innebærer at den blir erklært ugyldig. Det gjelder strenge regler for de tilfellene der det er gitt gaver, ekstraordinær betaling og sikkerhetsstillelse for eldre gjeld til «skyldnerens ektefelle, ugift samboende eller forlovede». I disse tilfellene kan handlingen omstøtes hvis den er gjennomført i løpet av de to siste årene. Hvis gaven m.m. er gitt til andre, er tidsfristen kortere, henholdsvis ett år og tre måneder.

Utvalget viser til at dette er et område hvor ikke bare samboere, men også «forlovede» er likestilt med ektefeller. Etter utvalgets vurdering tilsier disse reglenes formål og anvendelsesområde at det ikke er grunn til å stille krav til samboerskapets varighet.

12.4 Forholdet til barn

12.4.1 Innledning

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger på dette punktet er hva som er best for barnet. Forholdet mellom foreldre og barn er sentralt for barnets sosialisering og oppdragelse. Barn har krav på nær og god omsorg og mulighet til å holde fast ved sine omsorgspersoner. Utvalget legger til grunn at det av hensynet til barnet er viktig å sikre mest mulig stabil foreldrekontakt – uavhengig av foreldrenes samlivsform. Den rettslige situasjonen må innrettes etter dette.

12.4.2 Internasjonale konvensjoner

Internasjonale menneskerettighetskonvensjoner beskytter så vel barn som voksne og etablerer rettigheter av materiell og prosessuell karakter. Sentrale konvensjoner i forhold til barn er FN-konvensjonen om barns rettigheter av 1989 og den europeiske menneskerettskonvensjon av 1950. I FN-konvensjonen om barns rettigheter artikkel 2 gis det uttrykk for at barn ikke må forskjellsbehandles med bakgrunn i foreldrenes forhold. Artikkel 4 legger til grunn at barn så vidt mulig skal kjenne til og bli oppfostret av sine foreldre, mens det i artikkel 18 heter at begge foreldrene så vidt mulig skal ha felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling.

Høyesteretts vektlegging av menneskerettskonvensjonene i norsk rett viser at disse er relevante rettskilder som tillegges betydelig vekt.

Den 27. april 1999 ble menneskerettsloven (lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett) vedtatt i Stortinget. Loven er ennå ikke sanksjonert. Den bestemmer at den europeiske menneskerettskonvensjonen med tilleggsprotokoller skal gjelde som norsk lov. Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».

Bestemmelsen om respekt for familielivet er i det vesentlige en spesialbestemmelse i forhold til den generelle rett til respekt for privatlivet. Ved at konvensjonens bestemmelse særlig fremhever vernet for familien, gis det anvisning på at denne som gruppe og enhet har krav på særlig beskyttelse. Staten vil i noen grad ha en forpliktelse til å sikre at familien beskyttes.

Lorentzen, Rehof og Trier, 1994 uttaler at utgangspunktet for forståelsen av begrepet familie er den i den vesteuropeiske tradisjon alminnelige kjernefamilie, ektefeller, felles mindreårige barn samt barn fra tidligere eller senere ekteskap, barn født utenfor ekteskap og adoptivbarn. Når det gjelder samboere heter det (side 237):

«Det må antages, at ugifte samlevende omfattes, når parret har et etablert samliv med fælles husførelse. En målsætning om ligestilling af par, som lever i hhv. ægteskab og papirløst samliv, anderkendes tilsyneladende, jf. f.eks. EMK 7289/75 og 7349/75».

Opsahl, 1991, behandler konvensjonens artikkel 8 og uttaler (side 48):

«På den andre siden har utviklingen i Europa klart gått i retning av at familieliv ikke behøver å være basert på (kristent) ekteskap i lovens forstand. Også samboforhold, og forhold mellom foreldre og barn utenfor ekteskap har krav på respekt. Men det må dreie seg om etablerte familieliv.

Den europeiske menneskerettskonvensjonens artikkel 14 gir uttrykk for at de ulike rettigheter som konvensjonen beskytter skal ha samme vern uavhengig av om barn er født i eller utenfor ekteskap.

Artikkel 14 lyder:

«Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjonen skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.»

Praksis etter bestemmelsen viser at vektige argumenter må foreligge for at forskjellsbehandling kan aksepteres.

I delbetenkning fra Justisdepartementets barnelovutvalg i Danmark (betenkning nr. 1350 «Børns retsstilling», 1997) konkluderes på side 182 angående forståelsen av konvensjonens artikkel 8 og 14:

«Udvalget hæfter sig særligt ved, at fortolkningerne af konventionens artiklerne 8 og 14 utvetydigt giver udtryk for, at staten skal sørge for, at ugifte samlevende par og deres børn så vidt muligt bliver ligestillet med ægtefeller og deres børn».

12.4.3 Fastsettelse av farskap for samboere

Når barnets mor er gift, regnes mannen hun er gift med ved fødselen som barnets far. Dette er pater est-regelen. Farskapet følger direkte av loven.

Mors samboer får ikke i kraft av loven farskap etter gjeldende norsk rett, selv om hoveddelen av alle barn som fødes utenfor ekteskap har foreldre som er samboere. Fra 1986 til 1997 som er den perioden vi har rimelig sikre tall for, økte andelen barn født i samboerskap fra 16 % til 41 %. I samme tidsrommet gikk andelen barn født av enslige mødre ned, fra 11 til 7 % (Medisinsk fødselsregister 1998).

Den alt overveiende del av de fedre som bor sammen med moren ved barnets fødsel, er far til barnet. Erkjennelse av farskap utenfor ekteskap skjer ved at faren vedtar farskapet under svangerskapet eller etter at barnet er født, se barneloven § 4. Vedtakelsen må skje skriftlig.

Barne- og familiedepartementet foreslo i høringsnotat av 25. oktober 1995 angående endringer i barneloven at pater est-regelen skulle utvides til også å omfatte samboere – benevnt samboer-pater est. Forslaget innebar at samboerforeldrene ved barnets fødsel undertegnet en erklæring der de bekreftet at de var samboere. Følgen av samboererklæringen skulle være at morens samboer automatisk ble registrert som barnets far.

Høringsinstansens syn er inntatt i Ot.prp.nr. 65 (1996–97) side 21 og 22. Her heter det:

«Fra høringsinstansene har det kommet ulike innvendinger til dette forslaget.

Innvendingene kan deles i tre kategorier:

• de som ser forslaget om samboer-pater est som en likestilling mellom ekteskap og samboerskap, og dermed frykter en uthuling av ekteskapet som institusjon,

• de som støtter likestillingstanken, men mener at dette best kan gjennomføres ved at erklæring om farskap bør gjelde for alle – altså som det gamle forslaget i NOU 1977:35 om å oppheve pater est-regelen, og

• de som mener at man stort sett ikke vinner noe med forslaget, at det vil komplisere og forvirre rettstilstanden ytterligere, samt at det vil skape et større behov for informasjon. De viser til at felles foreldreansvar som følge av samboerskap uansett kan ordnes ved endring i § 35, samt ved skjemaendringer».

I proposisjonen bemerket Barne- og familiedepartementet at hensikten med forslaget om samboer-pater-est i høringsnotatet kunne oppsummeres slik (side 22):

« – man får en signaleffekt om at barn av samboere er likestilt med barn av gifte foreldre når det gjelder det rettslige forhold til foreldrene.

- man får to rettsvirkninger av en erklæring – både farskap og felles foreldreansvar.»

Etter en fornyet vurdering på bakgrunn av høringsinstansenes innvendinger kom departementet til at forslaget om samboer-pater est ikke skulle fremmes, med den følge at erkjennelse av farskap for samboerfedre ble opprettholdt. Flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomitéen sluttet seg i innstilling O.nr. 100 (1996–1997) til departementets forslag i proposisjonen om ikke å fremme endringsforslaget.

En samboer-pater est regel kan baseres på ulike løsninger. Et mulig alternativ er å innføre et register hvor den mannen som er registrert som samboer til den kvinnen som føder barnet, automatisk regnes som barnets far. En samboer-pater est som forutsetter registrering vil bare gi automatisk farskap til den delen av samboerfedrene som har registrert seg. Dette problemet kan derfor bare delvis løses gjennom en registreringsordning.

En annen alternativ løsning er Barne- og familiedepartementes forslag i høringsnotatet av 25. oktober 1995, se ovenfor. Smith og Lødrup, 1998 har kommentert forslaget slik:

«På samme måte som forslaget om å oppheve pater est-regelen for ektemenn tyve år tidligere, vakte forslaget motstand. Dette skyldes ikke minst at det var en noe kunstig pater-est regel som ble foreslått. I stedet for å undertegne en erkjennelse av farskapet, skulle morens samboer undertegne en erklæring om at de var samboere, og det skulle ha den virkning at han ble ansett som barnets far. Realiteten var således mer et spørsmål om skjemaenes utforming – kravet om en underskrift som rettsstiftende kjensgjerning ble jo opprettholdt.»

Barne- og familiedepartementets forslag hadde denne ordlyd:

«Som far til barnet skal reknast den mann som mora bur saman med ved fødselen, om ikkje ho er gift med ein annan utan at dei er separerte ved løyve eller dom. Føresetnaden er at kvar av partane i samband med fødselen vedgår skriftleg at dei bur saman, anten i fødselsmeldinga eller ved personleg frammøte for ein av dei instansane som nemnd i § 4 andre stykket. Regelen i § 4 fjerde stykket gjeld tilsvarande.»

Forslaget innebar at partene i forbindelse med fødselen skriftlig skulle erkjenne at de var samboere. Erkjennelsen kom på et vis istedenfor vielsesattesten. I forhold til den gjeldende ordning hvor mannen erkjenner farskapet som sådan, skulle farskapet automatisk etableres gjennom erkjennelsen av samboerskapet, som en parallell til at farskapet automatisk etableres der partene lever i ekteskap. Utvalget har forståelse for at det kan oppleves som krenkende for en kvinne og en mann som venter barn sammen – og som har vært samboere gjennom flere år – at farskapet særskilt må erkjennes, mens det følger av loven hvis partene hadde vært gift. Forskjellen mellom å erkjenne farskapet direkte på den ene siden, og å erkjenne samboerskapet på den andre siden, er derfor noe annet enn kun et spørsmål «om skjemaenes utforming».

Utvalge t ser ikke muligheten for å etablere automatisk farskap for samboerfedre uten at samboerforholdet skriftlig tilkjennegis. Samfunnet har ikke opplysninger eller kriterier som uten videre kan benyttes for å skille ut hvem som er samboer med gravid/fødende kvinne.

Ut fra en totalvurdering har utvalget kommet til at det ikke vil foreslå en regel i tråd med departementets forslag i høringsnotatet av 25. oktober 1995. Begrunnelsen er dels at den mannen moren bor sammen med når barnet blir født, sannsynligvis vil være barnets far i færre tilfeller enn der partene er gift. Det vises i denne sammenheng blant annet til at bruddfrekvensen er vesenstlig høyere for samboere enn for gifte. En konsekvens av en regel om samboer-pater est vil være at flere saker blir reist for domstolen for å få endret farskapet. Dette er ingen ønskelig situasjon. Det vises også til at det biologiske farskap i motsetning til det sosiale farskap i dag er tillagt noe større vekt enn da forarbeidene til barneloven av 1981 ble skrevet midt på syttitallet. Flere av endringene i barneloven våren 1997 underbygger også betydningen av det biologiske farskap.

Utvalget har kommet til at den gjeldende regel om erkjennelse av farskap likevel bør endres. Det legges til grunn at foreldre tidligere giftet seg langt hyppigere enn i dag når de ventet barn. Dertil kommer at den omstendighet at nesten halvparten av alle barn fødes av foreldre som er samboere. Det er i seg selv er et argument for å etablere større grad av rettslikhet mellom barn av samboere og gifte. Dette hensyn er tillagt stor vekt i utvalgets vurdering. De internasjonale menneskerettskonvensjonene til beskyttelse av barn (se 12.4.2) tilsier også størst mulig rettslikhet.

En regel der partene erkjenner foreldreskapet vil styrke fellesskapet om barnet.

Utvalget går inn for en regel der samboere som venter barn eller har fått barn, skriftlig bekrefter at det er deres felles barn, og at de lever sammen. Farskap og morskap etableres gjennom avgivelsen av den felles erklæring. Foreldrene tilkjennegir ved sin signatur at de er samboere og at de faktiske forutsetninger som går frem av erklæringen er til stede. Foreldreskapet etableres ved at foreldrene bekrefter at det er deres felles barn. På den måten settes foreldrenes felles ansvar og fellesskap rundt barnet i fokus – og ikke bare mannens ensidige erkjennelse av farskapet, slik det er med dagens ordning. En erklæring med dette innhold kan også danne grunnlag for «direkte» foreldreansvar for begge foreldre. Dette behandles nedenfor.

Regelen innebærer at man unngår problemstillinger som om kravet til felles bolig er oppfylt, eller hvilken karakter må samlivet ha for at det skal være et samboerforhold. Partene selv vet best om det foreligger et samboerforhold. Utvalget kan heller ikke se at det er nødvendig å stille krav til varigheten av samlivet når foreldrene skriftlig har erkjent at det er deres felles barn. Et krav om varighet kunne riktignok gi ytterligere sikkerhet for at samboeren er barnets far hvis varighetskravet ble satt til minst ett år. På den andre siden ville ikke foreldre som flyttet sammen etter at kvinnen ble gravid, kunne benytte seg av ordningen. En grunn til at foreldrene ikke har flyttet sammen før kvinnen ble gravid, kan være at de ikke har greid å skaffe seg felles bolig tidligere. Den beskjedne mulighet samfunnet har til å kontrollere at varighetskravet er oppfylt, taler også mot å oppstille et slikt krav.

En regel der begge foreldre må erkjenne foreldreskap til barnet kan oppleves negativt av noen kvinner fordi morskapet er gitt. For utvalget har det veiet tyngre at forslaget fokuserer på barnet, foreldrenes felles ansvar og det felles foreldreskap.

Endelig vil utvalget peke på at når det fokuseres på barns interesser generelt og det enkelte barns interesser spesielt, er det vanskelig å vektlegge at den foreslåtte regel kan ha innflytelse på foreldrenes valg av sivilstand. Barnet velger ikke sivilstand for sine foreldre. Det overordnede hensyn må være at barnet sikres størst mulig stabil foreldrekontakt uansett foreldrenes valg av sivilstand.

Utvalget begrenser den foreslåtte regel til å gjelde de foreldre som avgir erklæring om at de bor sammen. For gruppen enslige mødre som føder uten at de er samboende, foreslås det ingen endring. Den faktiske situasjonen for denne gruppen vil variere, fra de som ikke har noen kontakt med barnets far til der det er nær kontakt mellom foreldrene uten at de er samboende. Etter utvalgets syn er det ikke mulig å finne frem til praktikable kriterier som kan skille ut de tilfellene som kunne reguleres etter tilsvarende regler som foreslås for samboere. Utvalget legger til grunn at farskapet til barn som alene bor sammen med mor, skal følge de nåværende regler i barneloven.

Utvalget foreslår en lovendring hvorved farskap og morskap til barn som fødes av foreldre som ikke er gift, etableres gjennom en felles skriftlig erklæring hvor de tilkjennegir at det er deres felles barn, og at de lever sammen.

12.4.4 Foreldreansvar for samboerfedre

Også ved vurderingen av foreldreansvar for samboerfedre tar utvalget utgangspunkt i barnets interesser. Det vises til 12.4.1. Lovreglene må legge til rette for at barn sikres stabil og tett kontakt med begge foreldre.

At far har del i foreldreansvaret, er langt vanligere blant tidligere gifte enn blant tidligere samboende fedre (se tabell 10.2, kapittel 10). Forskjellen kan mest sannsynlig forklares med at gifte fedre i motsetning til samboerfedre ikke automatisk får del i foreldreansvaret ved barnets fødsel. Etter endringen i barneloven av 13. juni 1997 er hovedregelen i dag at gifte foreldre etter en separasjon/skilsmisse har felles foreldreansvar også i de tilfeller hvor den ene av foreldrene motsetter seg dette.

I Ot.prp.nr. 56 (1996–97) side 43 uttaler departementet:

«Det er ikke grunn til å tro at avgjørelse som faller inn under foreldreansvaret er arena for større konflikter enn når det gjelder samværsordningen, og det er bare i de helt ekstreme konflikttilfellene det vurderes å nekte samvær fordi foreldrene ikke kan forholde seg til hverandre på en fornuftig måte».

Departementet la til grunn at det ikke er rimelig at den ene av foreldrene får foreldreansvaret alene bare fordi vedkommende ønsker at den andre ikke skal ha del i det. Imidlertid kan motviljen være så stor at det vil være hensiktsløst å fastsette felles foreldreansvar. Domstolene eller fylkesmannen skal for sine vurderinger ta utgangspunkt i hva som vil være til barnets beste. Hvis det ikke hefter forhold ved den som ønsker del i foreldreansvaret som gjør vedkommende uegnet til å utøve foreldreansvaret, la departementet til grunn at faren eller moren normalt bør få medhold i et krav om felles foreldreansvar. Særlig der partene har bodd sammen og vedkommende som ønsker del i foreldreansvaret har deltatt i omsorgen og gjennom dette etablert et nært forhold til barnet, vil det være uheldig om han eller hun blir avskåret fra den tilknytning til barnet som foreldreansvaret innebærer.

I proposisjonen tas det videre utgangspunkt i at der partene aldri har bodd sammen kan dette stille seg annerledes, men også i disse situasjoner legges det til grunn at det må foreligge tungtveiende grunner for å nekte felles foreldreansvar.

Familie-, kultur- og administrasjonskomitéens flertall, alle bortsett fra en, uttalte i Innstilling O.nr. 100, (1996–97) på side 21:

«Felles foreldreansvar regnes som helt selvfølgelig og understreker begge foreldres ansvar for barnet. Bare hvis foreldrene blir separert eller skilt kan det være aktuelt at en av dem får foreldreansvaret alene».

Spørsmålet om automatisk foreldreansvar for ugifte samboende fedre spesielt ble også behandlet i forbindelse med revisjonen av barneloven i 1997. I departementenes høringsnotat av 25. oktober 1995 med forslag til endringer i barneloven ble det foreslått at farskap skulle etableres på grunnlag av en samboererklæring fra foreldre som bodde sammen. I Ot.prp. nr. 65 (1996–97) side 41 uttales det om høringsnotatets forslag:

«Forslaget hadde som mål å likestille barn født i ekteskap og barn født av samboende foreldre med hensyn til farskap. Departementet foreslo at en tilsvarende likestilling skulle gjennomføres med hensyn til foreldreansvaret. Når begge foreldrene bor sammen med barnet, burde også foreldreansvaret følge av samboererklæringen. Det ble videre foreslått at foreldre som hadde undertegnet en samboererklæring ikke skulle kunne reservere seg mot å ha felles foreldreansvar».

Departementet fremmet ikke endringsforslag når det gjaldt samboerfedres foreldreansvar til felles barn, under henvisning til den motstand forslaget hadde blitt møtt med, jf. Ot.prp.nr. 65 side 41. Det ble konstatert i proposisjonen at de fleste av høringsinstansene uttalte at de var enige i at barn av samboende foreldre og gifte foreldre burde likebehandles. For å etablere større grad av likhet gikk departementet inn for å gi bedre informasjon og for å innføre en enklere fremgangsmåte for fastleggelse av foreldreansvar. Det ble lagt til grunn at antall fedre med felles foreldreansvar ville stige i fremtiden.

I Innstilling O.nr. 100 (1996–97) på side 21 omhandler komitéens flertall, alle bortsett fra én, felles foreldreansvar for ugifte foreldre:

«Flertallet er klar over at ugifte foreldre ikke i utgangspunktet har felles foreldreansvar. Mor har foreldreansvaret alene for barn født utenfor ekteskap, enten hun lever i stabilt samboerskap med barnets far eller er reelt enslig. Flertallet erkjenner at mange samboere tror at de har felles foreldreansvar på lik linje med ektepar, selv om dette ikke er tilfellet. Mange tror at farskapserkjennelsen de undertegner i forbindelse med fødselen også innebærer at de får foreldreansvar. Flertallet er enig med departementet at man ved å gi bedre informasjon og innføre en enklere fremgangsmåte for å få felles foreldreansvar vil oppnå at langt flere fedre i fremtiden får foreldreansvaret. Foreldre som ikke er gift vil kunne avtale felles foreldreansvar samtidig som farskapet erkjennes. Dette forutsetter etter flertallets mening at foreldrene er enige. Kommer de ikke frem til en avtale vil moren fremdeles ha foreldreansvaret alene».

Litt lenger ned på samme side uttalte det samme flertallet:

«Flertallet viser til at departementet har nedsatt et utvalg som skal se på lovverket, rettigheter og plikter i forbindelse med samboerskap. Det er derfor naturlig at man kommer tilbake til spørsmålet om automatisk foreldreansvar ved samboerskap når dette utvalget har kommet med sin innstilling».

Endringene i barneloven i 1997 gir som resultat at den alt overveiende del av foreldre som har vært gift også har felles foreldreansvar etter et brudd. Den negative følelsesmessige belastning ved ikke å ha del i foreldreansvaret, er derfor blitt større både for de foreldre som ikke har del i foreldreansvaret og for deres barn. I hovedsak vil det i fremtiden være barn av foreldre som ikke har vært gift som vil ha foreldre der ikke både mor og far har del i foreldreansvaret. Etter endringene i barneloven i 1997 har det også blitt viktigere å ha del i foreldreansvaret. Foreldre som ikke har del i foreldreansvaret, vil ikke lenger ha rett til å ta felles barn med på ferie til utlandet uten at den av foreldrene som har foreldreansvaret alene samtykker, jf. barneloven § 43 A. Den mest negative følge av ikke å ha del i foreldreansvaret er at den forelderen som har foreldreansvaret alene ensidig kan beslutte å flytte til utlandet med den konsekvens at den andre forelderen og barnet avskjæres fra stabil og løpende kontakt. Hvis foreldrene har felles foreldreansvar, må begge foreldre være enige for at flytting til utlandet kan skje, jf. barneloven § 43 A første ledd annet punktum. Alternativt må spørsmålet om foreldreansvaret bringes inn for retten til avgjørelse.

Barne- og familiedepartementet har endret skjemaet for erkjennelse av farskap. Det nye skjemaet har fått en tilleggsrubrikk for frivillig avtale om foreldreansvar. Skjemaet forutsetter at moren og faren gjennom særskilt underskrift inngår avtale om felles foreldreansvar. Departementets foreløpige tall basert på en ringerunde som departementet har foretatt til en del folkeregistre, tyder på at andelen som avtaler felles foreldreansvar har økt etter at det nye skjemaet ble innført. Hvor stor økningen har vært, vet vi ikke. Selv om andelen har økt, tilsier størst mulig likebehandling av barn at ugifte samboerfedre på samme måte som gifte fedre får del i foreldreansvaret ved barns fødsel. «Samværsundersøkelsen» 1996 viser at jo høyere utdannelse og sosioøkonomisk status, desto større andel av foreldrene har delt foreldreansvar etter brudd uansett om de tidligere hadde vært samboere eller gifte.

Det er viktig for barna at lovens system bidrar til at også samboende fedre med lav utdannelse og lav sosioøkonomisk status har del i foreldreansvaret, se vedlegg 4.

Foreldres vilje og evne til å ta del i omsorgsoppgaver vil i all hovedsak bli positivt påvirket ved at begge foreldre har del i foreldreansvaret. At samboerforhold er mindre stabile enn ekteskap, gjør det ikke mindre viktig å sikre tilknytning mellom far og barn.

Utvalget går inn for en regel der samboere som skriftlig bekrefter at det er deres felles barn og at de lever sammen, får felles foreldreansvar. Gjennom avgivelsen av en felles erklæring og sin signatur tilkjennegir foreldrene at de faktiske forutsetninger er til stede. Dagens regel gir ikke faren del i foreldreansvaret hvis ikke moren samtykker eksplisitt til dette ved sin underskrift, selv om hun både erkjenner at mannen er barnets far, og at de er samboere. Utvalget legger til grunn at det ikke er til barns beste at samboermødre har en slik særlig rett til å nekte, i motsetning til gifte mødre.

Det vises også til at både FN-konvensjonen om barns rettigheter og den europeiske menneskerettskonvensjonen bygger på at barn av samboerforeldre og gifte foreldre skal stilles mest mulig likt.

Utvalget vil ikke anbefale en regel der foreldre som ikke er samboere får felles foreldreansvar direkte i kraft av loven. Den faktiske situasjon for mødre som ikke lever sammen med barnets far er svært forskjellig. I noen tilfeller har ikke moren hatt kontakt med faren utover et tilfeldig møte. I andre tilfeller har partene kanskje vært kjærester gjennom flere år, barnet er planlagt, men de har aldri vært samboere. Hovedansvaret for barnet vil i de fleste av slike tilfeller utvilsomt ligge på moren. Delt foreldreansvar som hovedregel ville pålegge disse mødre søksmålsbyrden for å erverve foreldreansvaret alene. Dette kan ikke være riktig ettersom mange av mødrene allerede vil være tungt belastet på grunn av aleneansvaret. Fedrene til disse barna vil få del i foreldreansvaret der mor samtykker. Alternativt må de ta initiativ til å fremme sitt krav med bakgrunn i barnelovens regler.

I Danmark og Sverige vurderes for tiden spørsmålet om foreldreansvar til barn der foreldrene er samboere. Justisdepartementets barnelovutvalg i Danmark foreslår i betenkningen «Børns retsstilling» (1997) at foreldre som ikke er gift med hverandre, skal ha felles foreldreansvar hvis foreldrene avgir erklæring om at det er deres felles barn og at de lever sammen, se 7.6.3.

I tillegg har det danske utvalget stilt opp ytterligere ett krav, nemlig at samboerne eksplisitt tilkjennegir at de sammen vil ivareta omsorgen for barnet. Utvalget ser ikke nødvendigheten av å stille opp et slikt krav i loven. Barneloven legger til grunn at foreldre med felles foreldreansvar sammen har rett og plikt til å ivareta ansvaret, omsorgen og oppdragelsen av barnet, jf. barneloven § 30. På samme måte som for gifte foreldre vil dette gjelde for foreldre som er samboere. Ved et eventuelt brudd er også hovedregelen at foreldrene har felles foreldreansvar, se foran.

I den svenske Lagrådsremiss av 4. september 1997 om foreldremyndighet m.v. gis det uttrykk for at spørsmålet om automatisk felles foreldremyndighet for ugifte foreldre skal vurderes, se 7.6.2.

Utvalget foreslår at samboerforeldre som skriftlig bekrefter at det er deres felles barn, og at de lever sammen, i kraft av loven får felles foreldreansvar til barnet.

12.4.5 Mekling

Etter gjeldende rett må ektefeller med felles barn under 16 år i forbindelse med samlivsbrudd gjennomgå tvungen mekling for å få separasjon eller skilsmisse, jf. ekteskapsloven § 26. En tilsvarende plikt til tvungen mekling følger av barneloven § 34 tredje ledd før sak bringes inn for domstolen eller fylkesmannen der tidligere gifte foreldre er uenige om hvem som skal ha foreldreansvaret, uten at dette skjer i forbindelse med en separasjon eller skilsmisse. Barneloven § 35 tredje ledd krever også at mekling må finne sted der foreldre som ikke har vært gift er uenige om hvem som skal ha foreldreansvaret, og spørsmålet bringes inn for domstolen eller fylkesmannen til avgjørelse. Endelig kreves det mekling hvis foreldrene er uenige om omfanget av samværsretten, jf. barneloven § 44 A tredje ledd. Forutsetningen er hele tiden at partene har felles barn under 16 år.

I forbindelse med at samboerforeldre flytter fra hverandre, er det bestemt i forskrift om mekling etter barneloven at de som ønsker det, skal få tilbud om mekling. Hvis bare en av samboerforeldrene i forbindelse med bruddet ønsker mekling, er det etter gjeldende rett ikke anledning til å kreve dette. Barnefordelingsprosessutvalget, som avga sin utredning 6. november 1998, jf. NOU 1998 nr. 17, legger til grunn at det som hovedregel er best for barn at foreldre kommer til enighet om barnefordelingsspørsmålet. Med det som utgangspunkt foreslår Barnefordelingsprosessutvalget vesentlige endringer i meklingsordningen. Det foreslås innført en obligatorisk veiledning og dernest en frivillig mekling. Bakgrunnen for forslaget om obligatorisk veiledning begrunnes med at utvalget først og fremst ønsker at foreldre skal få råd slik at samlivsopphøret kan gjennomføres med minst mulige skadevirkninger for barna.

Barnefordelingsprosessutvalget behandler veiledning til samboere i pkt. 7.5.4. Her er det uttalt:

«Veiledning til samboere.

Det har vært et ankepunkt mot dagens meklingsordning at den ikke i tilstrekkelig grad fanger opp samboende foreldre som skiller lag. I dag er det obligatorisk mekling bare for gifte foreldre, og ugifte foreldre som reiser barnefordelingssak for domstolen eller for fylkesmannen. Samboende foreldre som går fra hverandre har etter 1995 hatt mulighet til å få mekling basert på frivillighet. Tatt i betraktning alle samboere med barn som går fra hverandre, har det vært anført at også disse burde være forpliktet til mekling ved samlivsbrudd.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at denne veiledningen også skal gis samboere med barn under 16 år som går fra hverandre, når den ene av samboerne krever slik veiledning, jf utkastet § 49 annet ledd. Av praktiske årsaker er det nødvendig å begrense ordningen til de tilfelle hvor en av foreldrene krever det. Dersom det skulle komme en registreringsordning el l for samboere kan det imidlertid være aktuelt å la ordningen få anvendelse for samboere på lik linje med ektefeller».

Samboerutvalget foreslår ikke en registreringsordning for samboere, se 12.2. Samboerutvalget slutter seg til anbefalingen fra Barnefordelingsprosessutvalget om samboeres rett til veiledning.

Barnefordelingsprosessutvalget foreslår at det innføres en frivillig mekling i tillegg til den obligatoriske veiledningen. Det frivillige meklingstilbudet skal gis til foreldre med inntil tre timer etter avsluttet veiledning. Dernest kan det gis tilbud om ytterligere tre timers mekling hvis mekleren finner at dette kan føre til at partene vil kunne komme frem til en avtale. Den frivillige meklingen er omhandlet i Barnefordelingsprosessutvalgets utredning i punktene 7.6.1–7.6.4. Det frivillige meklingstilbudet skal også gis til de ugifte samboerforeldre som faller inn under den obligatoriske veiledningen.

Barnefordelingsprosessutvalgets forslag har denne ordlyd:

Ǥ 49. Rettleiing.

Gifte foreldre med felles barn under 16 år må for å få separasjonsløyve ha møtt til rettleiing på familievernkontor eller hjå annan godkjent meklar, jf ekteskapslova § 26.

Sambuarar med felles barn under 16 år skal ved samlivsbrot møte til slik rettleiing dersom ein av dei krev det. Det same gjeld ektefolk som går frå kvarandre utan å søkje separasjon.

Foreldra pliktar å møte til ein time rettleiing. Dei kan få tilbod og ytterlegare ein time med rettleiing.»

Utvalget støtter forslagene fra Barnefordelingsprosessutvalget om obligatorisk veiledning og frivillig mekling for samboende foreldre.

12.4.6 Kunstig befruktning

Lov om medisinsk bruk av bioteknologi bestemmer at kunstig befruktning kan gis til «kvinne som er gift eller som er samboer med en mann i ekteskapsliknende forhold », jf. lovens § 2–2.

Et flertall i Sosialkomitéen understreket « at det av hensyn til barnas oppvekst må gis optimal sikkerhet for at forholdet er stabilt. Samlivsforholdet må derfor minimum ha hatt en varighet av 3 – 5 år. De som skal utføre behandlingen, må i tillegg i størst mulig grad være forsikret om at paret kan gi barnet trygge oppvekstvilkår » (Innstilling O.nr. 67, 1993–1994, side 8).

Et mindretall i Sosialkomiteen (medlemmene fra Senterpartiet, Høyre; Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet) gikk imot ordningen, idet man mente det er « naturlig at samfunnet kan stille krav om det beste og enkleste bevis på at forholdet er stabilt, nemlig inngått ekteskap.»

I alle de øvrige nordiske land gis tilbudet om kunstig befruktning både til gifte og samboere. Etter de opplysninger som utvalget har innhentet, er det bare Island som stiller krav til varigheten av samlivet. Både for gifte og samboere er kravet her 3 år.

Utvalgets flertall foreslår ingen endring når det gjelder kravet om at samlivet må ha hatt en varighet på minimum 3–5 år før en kvinne som er samboer skal kunne gis behandling i form av kunstig befruktning. Den høyere bruddfrekvens i samboerskap tilsier at samlivet bør ha vart en viss tid før behandling kan gis. Det er særlig i de første årene av samlivet at samboerskap har større risiko for brudd enn ekteskap, men forskjellene viskes ikke helt ut selv etter flere års samliv (se vedlegg 3 og ovenfor i 6.5.1).

Utvalgets flertall foreslår ingen endring i regelen om at tilbudet om kunstig befruktning også kan gis til samboere. Flertallet mener at det skal svært tungtveiende grunner til for å frata samboere en rettighet som betyr mye for dem det gjelder. Siden tilbudet er tilgjengelig i naboland, vil det dessuten være en nasjonal regulering med liten styrende effekt om dette skulle forbys i Norge. Ikke minst vil det kunne skape muligheter for sosial forskjellsbehandling når særlig ressurssterke samboerpar lett vil skaffe seg tilsvarende tilbud i utlandet. Det dreier seg også om et rettferdighetshensyn.

Medlemmet Evenshaug er uenig i lovendringen om utvidet tilbud om kunstig befruktning til samboere, og viser til at Stortinget var delt omtrent på midten i dette spørsmålet. Dette medlem er enig med mindretallet i Stortingets sosialkomite som mente at det er rimelig at samfunnet kan stille krav om det beste og enkleste bevis på at forholdet er stabilt, nemlig inngått ekteskap.

Det forhold at enkelte andre land tillater kunstig befruktning for samboere, og at man eventuelt kan reise til utlandet for å få utført behandlingen, tilsier ikke at vi i vårt land nødvendigvis må innføre eller opprettholde ordninger som vi ellers måtte mene er uheldige.

Det vises for øvrig til dette medlems argumentasjon under neste punkt om adopsjon.

12.4.7 Adopsjon

Adopsjonsloven bestemmer at kun ektefeller kan adoptere sammen . Herav følger at samboere er fraskrevet denne muligheten. Adgangen til å adoptere den andres særkullsbarn, såkalt stebarnsadopsjon, gjelder også bare for ektefeller.

Heller ikke de øvrige nordiske land tillater samboere å adoptere sammen; kun gifte har anledning til dette. Ikke gifte, inkludert en av partene i et samboerforhold, kan imidlertid adoptere barn på egen hånd. På Island er det fremmet et lovforslag om at også samboere skal få anledning til å adoptere sammen. Forslaget forventes behandlet høsten 1999/våren 2000.

Adopsjonsloven inneholder ikke noe forbud mot at enslige får adoptere. Det har imidlertid vært ført en restriktiv praksis ut fra den oppfatning at det gir barn større trygghet å ha både en mor og en far. Nye retningslinjer om utenlandsadopsjon fra Barne- og familiedepartementet (rundskriv av september 1998) åpner for en noe mindre restriktiv praksis. Det skal være mulig for en enslig å få tillatelse til adopsjon dersom vedkommende er knyttet til barnet eller har ressurser ut over det vanlige i form av kunnskap om og erfaring med barn. Det skal i tillegg legges spesiell vekt på om søkeren har et stabilt og godt nettverk der barnet gjennom oppveksten kan få kontakt med begge kjønn. Etter at de nye retningslinjene tok til å gjelde har departementet behandlet ti klagesaker fra enslige som hadde fått avslag på søknad om forhåndssamtykke til adopsjon fra utlandet. Åtte av disse fikk innvilget søknaden.

Den 20. april 1999 debatterte Stortinget et forslag fra to arbeiderpartirepresentanter om at enslige skal ha mulighet til å adoptere på lik linje med andre, dersom søkeren oppfyller de krav til ressurser og omsorgsevne en bør sette til adoptivforeldre. Forslaget fikk ikke flertall. Motstanderne la vekt på at enslige etter gjeldende regelverk faktisk har en mulighet til adopsjon, og at det er blitt en mindre restriktiv praksis. Stortingsflertallet mente på denne bakgrunn at det ikke er behov for endringer i regelverket.

I den offentlige debatten i Norge om hvem som skal ha adgang til å adoptere barn, har det vært mest oppmerksomhet om hvorvidt enslige og homofile/lesbiske i registrert partnerskap bør ha denne adgangen. Spørsmålet om heterofile samboeres mulighet til å adoptere sammen har i liten grad vært et tema.

Adopsjonsloven tillater ikke samboere å adoptere sammen. Så langt utvalget har brakt i erfaring, har det hittil i praksis ikke vært vurdert om loven tillater at den ene i et samboerforhold kan adoptere alene.

Utvalgets flertall finner det vanskelig å begrunne at samboere er avskåret fra muligheten til å adoptere sammen. Den omstendighet at enslige kan adoptere alene selv om praksis er restriktiv, tilsier etter flertallets vurdering at samboere ikke bør ha lovforbud mot å adoptere sammen. Samboerforeldre ville nettopp tilfredsstille hensynet til at det er best for barn å vokse opp med både en mor og en far.

Flertallet viser til at lovgiver har åpnet for at tilbudet om kunstig befruktning skal gis til samboere. Hensynet til konsistens i lovgivningen tilsier at de også bør kunne adoptere. Ansvaret for barn som allerede er satt til verden – i motsetning til ved kunstig befruktning – er i seg selv en begrunnelse for at samboere bør gis mulighet til å være adoptivforeldre. Flertallet legger også vekt på at samboere med felles barn er en svært vanlig familieform i dagens samfunn; 41 prosent av de barna som blir født, har samboende foreldre. Dette gjør det ytterligere vanskelig å begrunne at ikke samboere også skal kunne adoptere sammen.

Utvalgets flertall går på denne bakgrunn inn for at samboere skal gis mulighet til å adoptere sammen. Flertallet mener det skal stilles krav om at samboerskapet har hatt en varighet av minimum 3–5 år, med andre ord de samme krav til varighet som stilles for tilbud om kunstig befruktning. Også for ektefeller er det et varighetskrav; i veiledende retningslinjer heter det at ekteskapet som utgangspunkt bør ha vart i minimum 2 år før godkjenning kan gis «slik at forholdet har vist sin stabilitet» . Begrunnelsen for å ha et lengre varighetskrav til samboere enn til ektefeller er den høyere bruddfrekvensen i de første årene av samboerforhold.

Flertallet legger til grunn som en absolutt forutsetning for sin anbefaling at samboerparet har de nødvendige «forutsetninger og muligheter til å gi barnet en trygg og harmonisk oppvekst», idet «ingen har krav på å få adoptere barn», jf Innst O nr 53 (1998–99) side 13, om endringer i adopsjonsloven. Flertallet viser til at retningslinjene for behandling av søknader om adopsjon, herunder kriteriene som skal legges til grunn ved godkjenning av adoptivforeldre, er utformet med sikte på at adopsjonen skal være til gagn for barnet. Adopsjonsloven hjemler ikke en rett til å adoptere; søkerne må ha både forutsetninger og muligheter for å gi barnet en trygg og harmonisk oppvekst. Den grundige individuelle vurderingen som foretas i hvert enkelt tilfelle vil representere en seleksjon i forhold til eventuell ustabilitet i forholdet. Flertallet mener derfor at det ikke bør legges avgjørende vekt på at samboere generelt har en høyere bruddfrekvens enn ektefeller.

Utvalgets flertall foreslår at adopsjonsloven endres slik at samboere som dokumenterer å ha bodd sammen i minimum 3–5 å, gis mulighet til å adoptere sammen. Samboere bør også gis mulighet til stebarnsadopsjon.

Medlemmet Evenshaug mener at hensynet til barnas oppvekst tilsier at det må gis størst mulig sikkerhet for at forholdet mellom foreldrene vil være stabilt for at det skal gis adgang til adopsjon. Det kan ikke være riktig av samfunnet å etablere ordninger som ikke sikrer barn en familiesituasjon med så stor grad av samlivsforpliktelse mellom foreldrene som mulig.

Samboerforhold er en mindre forpliktende og mindre stabil samlivsform enn ekteskap. Derfor er det ikke urimelig å kreve at par som ønsker samfunnets medvirkning til at de skal få barn, har inngått ekteskap, og slik overfor samfunnet har vist at de er villig til å forplikte seg maksimalt på samlivet. Ekteskapet sikrer også en mer ordnet ramme rundt et eventuelt samlivsbrudd.

Selv om bruddfrekvensen blant samboere avtar over tid, viser utvalgets egen undersøkelse at bruddhyppigheten etter 5–6 års samliv fortsatt er sju ganger høyere blant samboere generelt enn blant ektepar, og selv når forholdet har vart i over 15 år, er det tre ganger så hyppig med brudd blant samboere som blant gifte. Også for samboere med barn er det langt vanligere med brudd enn blant gifte. Ifølge Texmon (se vedlegg 3) er sannsynligheten for samlivsbrudd vel tre ganger så stor for samboere med barn som for ektepar med barn, beregnet ut fra intervjuundersøkelser i 1997. Se 6.5.2, figur 6.7 og 6.8 og 10.3.1.

Det forhold at adopsjonsloven ikke inneholder noe forbud mot at enslige får adoptere, er etter dette medlems oppfatning ikke noe tungtveiende argument for å sidestille samboere med ektepar når det gjelder adopsjon. Omfanget av enslig adopsjon er svært lite og praktiseres som rene unntak. Ingen har krav på å adoptere barn, og samfunnet har ansvar for så langt det lar seg gjøre å sikre at barn får et stabilt hjem med både en mor og en far.

12.5 Aktuelle reformer i folketrygden

12.5.1 Problemene

Familiesituasjonen har stor betydning for folks rett til trygdeytelser, se kapittel 5. Familieendringer de siste tiårene, med nye samlivsformer, mer ustabile ekteskap og større likestilling mellom kvinner og menn på arbeidsmarkedet, reiser spørsmålet om trygdelovgivningen i tilstrekkelig grad er tilpasset en ny virkelighet. Veksten i samboerforhold er også et framtredende trekk her. I kapittel 11 har utvalget drøftet på prinsipielt grunnlag de problemene lovregulering av samboerskap reiser og de hensyn som må tillegges vekt. Med utgangspunkt i dette vil utvalget nedenfor drøfte fem problemer som særlig gjør seg gjeldende på trygdeområdet.

Avgrensningsproblemet

Trygdelovgivningen er bygd opp omkring et sett av forholdsvis enkle kjennetegn på at det foreligger situasjoner som gjør det berettiget å yte offentlig støtte: alderdom, sykdom, arbeidsløshet m.v. Det er avgjørende, både av hensyn til trygdens økonomi og av hensyn til folks tillit til trygden, at disse kriteriene er treffsikre. Trygdeytelser til ulike familietyper er tradisjonelt blitt fordelt etter formell ekteskapelig status, slik som «gjenlevende ektefelle», «ugift, separert eller skilt» og «forsørge ektefelle». Lovgivningen kunne tidligere bygge på en forutsetning om at den formelle status som regel sa noe om hvordan folk faktisk levde og hvilke behov de hadde. Utviklingen av samboerskapet har helt endret denne forutsetningen, og i dag må lovgivningen ta hensyn til folks faktiske samlivssituasjon hvis fordelingen av trygdene skal bli treffsikker.

Kontrollproblemet

Utvalget legger vekt på at lovgivningen må utformes slik at den respekterer folks privatliv. Derfor har utvalget fremhevet som et utgangspunkt at den enkelte selv har det moralske ansvar for valg av samlivsform. Denne friheten kan imidlertid ikke strekkes så langt at den enkeltes private valg av samlivsform skal bestemme hvilke offentlige trygder som skal utbetales. Utbetaling av økonomiske goder til noen, innebærer økonomiske byrder for andre, og hvordan denne omfordelingen av goder og byrder skal foregå, avgjøres i vårt samfunn gjennom lovgivningsprosessen. De som skal sette lovene ut i livet, må kontrollere at lovens vilkår er oppfylt. Således må trygdeetaten kontrollere at de som er samboere faktisk får de ytelsene de har rett til, men heller ikke mer. Trygdeetaten settes her i vanskelige situasjoner. Er de for aktive i å håndheve lovene, blir de kritisert for å krenke privatlivet. Er de for passive, blir de kritisert for å se gjennom fingrene med trygdemisbruk og opptre illojalt overfor lovgiverne. Avveiningen mellom hensynet til kontroll og hensynet til privatlivet må derfor vies stor oppmerksomhet både i utformingen av lovgivningen og i de administrative rutiner som det legges opp til.

Tilpasningsproblemet

Utvalget tar som utgangspunkt at trygderettigheter kan påvirke både om folk velger å flytte sammen med en kjæreste, og om par velger å gifte seg eller leve som samboere. Det er imidlertid usikkert hvor tungt slike hensyn veier i forhold til andre forhold som påvirker valg av samlivsform.

Etter utvalgets oppfatning er det et hensyn at folk ikke skal la være å etablere samliv av økonomiske grunner. Men dette må veies mot andre hensyn, først og fremst hensynet til at sosiale ytelser fordeles etter behov. I de siste tiårene har tallet på både enslige forsørgere og helt enslige økt sterkt. Fra en velferdspolitisk synsvinkel er dette uheldig. At folk danner familie styrker vernet mot sosiale problemer. Å være alene øker folks økonomiske sårbarhet, ved for eksempel sykdom, arbeidsledighet og alder, og fører til større etterspørsel etter velferdsstatens tjenester og kontantytelser.

Det neste spørsmålet er om overføringssystemet bør utformes slik at par motiveres til å velge ekteskap framfor samboerskap. Kollektive hensyn tilsier at det ville være fordelaktig om folk valgte ekteskap framfor samboerskap. Som det fremgår av kapittel 6, er ekteskapet en mer stabil samlivsform enn samboerskap, noe som er av særlig betydning for barns oppvekst. Men det er også viktige hensyn som taler mot at staten legger for sterke økonomiske føringer på folks valg av samlivsform gjennom utformingen av trygdesystemet. Incentivhensyn må blant annet veies mot fordelingshensyn, og etter utvalgets mening må fordelingshensyn tillegges stor vekt i utformingen av trygdesystemet. Det er vanskelig å forsvare at reelle sosiale problemer ikke blir løst fordi man skal motivere folk til å endre sin familiesituasjon.

Mottakerenheten: individ eller familie?

Som fremholdt i 11.5.1, har tendensen i trygdelovgivningen gått i retning av at hvert individ behandles selvstendig. Men fullt ut gjelder dette ikke. En pensjonist og hans eller hennes forsørgede ektefelle blir behandlet som en enhet, og pensjonisten mottar forsørgingstillegg som en del av sin pensjon. For ektepar der begge er pensjonister, blir den samlede pensjon mindre enn for to enslige. Men hver av dem får utbetalt egen pensjon. Som det går fram av 5.8, er de reglene som gjelder for ektepar blitt utvidet til å gjelde samboere med felles barn og samboere som tidligere har vært gift med hverandre. Om lovgivningen bør utvikles videre i retning av individualisering, er et sentralt spørsmål som utvalget kommer tilbake til nedenfor.

Konsistensproblemet

Samboere med felles barn behandles fullt ut som ektepar i folketrygden, mens samboere uten felles barn behandles som enslige det første året de bor sammen. Etter et år kommer den sistnevnte gruppen i en mellomposisjon som er mindre fordelaktig enn de to andre gruppene (se 5.8). I den grad trygderettigheter styrer deres atferd, har de et økonomisk motiv til enten å gifte seg eller forbli enslige. Vi er her i den paradoksale situasjon at samboere uten barn har et økonomisk motiv til å gifte seg, mens samboere med barn ikke har noe slikt motiv. De behandles som gifte i alle fall. Dette reiser to viktige spørsmål som kan formuleres slik:

• Skal trygdelovgivningen ta mest hensyn til å gi alle som lever i (tilnærmet) samme situasjon den samme sosiale trygghet ( fordelingsperspektiv ), eller skal det legges mest vekt på å påvirke folks tilpasninger og motivere dem økonomisk til å gifte seg ( incentivperspektiv )?

• Hvis det skal legges inn incentiver, kan da skillet mellom ulike grupper samboere opprettholdes slik loven er i dag ?

12.5.2 Underholdspliktens betydning for trygderettighetene

Et hensyn som har vært tillagt stor vekt i debatten om hvilke rettigheter samboere skal ha i trygdelovgivningen, er at samboere ikke har underholdsplikt overfor hverandre slik ektefeller har. Argumentet brukes både for at samboerne skal behandles som enslige, og for at gifte skal ha særlige rettigheter når forsørgeren faller fra eller mister sin inntektsevne.

Det er teoretisk mulig å konstruere et system av familietrygder som konsekvent bygger på underholdsplikten som det prinsipale, og retten til trygd som det subsidiære. Det kunne ha disse hovedtrekkene: Den som har krav på privat forsørgelse til sitt livsopphold, har ikke samtidig krav på offentlig trygd. Når en forsørger mottar trygd, skal denne utmåles slik at han eller hun får mulighet til å oppfylle sin underholdsplikt. Når forsørgeren faller fra eller mangler av andre grunner, skal trygden kompensere for dette tapet.

En slik modell kunne fungere i et samfunn med en tradisjonell familiestruktur og arbeidsdeling mellom kvinner og menn; det vil si der ekteskapet praktisk talt hadde monopol på samliv mellom kvinner og menn, og der kvinner var hjemmearbeidende og fikk sin pengeinntekt gjennom en mannlig forsørger.

Dette har endret seg sterkt de siste tiårene. Dels er det slik at flertallet av kvinner er utearbeidende med egen inntekt. Dette har også fått gjennomslag i bestemmelsene om underholdsplikt (ekteskapsloven § 38). En ektefelle « har ikke noe krav før vedkommende selv har søkt å oppfylle sin plikt – lovens system er at en ektefelle først og fremst skal bruke egne midler til eget underhold. Og en ektefelle kan ikke uten videre være hjemme og kreve tilskudd fra den andre. » (Lødrup 1997, side 73.) I tråd med dette er ikke fravær av forsørger tilstrekkelig til å rettferdiggjøre forsørgelse av trygden. Retten til slike ytelser som overgangsstønad, etterlattepensjon og forsørgingstillegg avhenger i tillegg av om mottakeren har inntekter av eget arbeid.

På den andre siden har hjemmearbeidende kvinner rett til uførepensjon og alderspensjon uten hensyn til om de har en ektefelle som kan underholde dem, og uten hensyn til om de har hatt arbeidsinntekt tidligere eller ikke.

Forandringene i familiestrukturen er en enda viktigere endring. Den formelle ekteskapsstatus, og den underholdsplikten som er knyttet til den, sier i dag lite om hvem som faktisk blir forsørget og hvem som kommer i en behovssituasjon hvis forsørgelsen faller bort. Dette er gradvis blitt anerkjent i lovgivningen. Lov om skadeserstatning fikk således nye bestemmelser om erstatning for tap av forsørger i 1973, og for retten til erstatning ved dødsfall ble det avgjørende om den etterlatte faktisk var forsørget av avdøde. Den rettslige underholdsplikten er her uten betydning.

Etter hvert har dette synet også fått et visst gjennomslag i trygdelovgivningen for samboere. Om etterlatte samboere har felles barn med avdøde eller har vært gift, har de krav på trygdeytelser på lik linje med gifte. Det er den faktiske samlivssituasjonen som er avgjørende, ikke formell ekteskapsstatus.

Alt i alt finner utvalget at den rettslige underholdsplikten ikke kan tillegges avgjørende betydning for trygderettighetene. Det ville føre til en urimelig fordeling av trygdeytelser hvis man skulle gå tilbake til en lovgivning som behandlet alle samboere som enslige fordi de ikke har krav på underhold av sin samboer. Det ville for eksempel føre til at bortimot halvparten av alle kvinner som får barn, ville ha rett til trygdeytelser som enslige forsørgere.

Underholdsplikten er imidlertid ett av flere hensyn som må tillegges vekt etter en konkret vurdering.

12.5.3 Fullt individualiserte trygder som alternativ

En radikal løsning på de problemene som er drøftet ovenfor, kan være å behandle alle voksne likt, uten hensyn til familiesituasjon. Enslige, gifte og samboere vil da ha de samme trygderettigheter.

Det avgjørende grunnlag for tildeling av trygd for manglende inntekt måtte i så fall være den enkeltes inntekts- og arbeidsevne, og ikke familiesituasjonen. Etterlattepensjon og stønad til enslige forsørgere, slik vi kjenner disse ordningene i dag, måtte oppheves. De kunne erstattes med andre sosiale ytelser til de etterlatte og enslige forsørgere, på linje med stønader til andre grupper som ikke er i stand til å skaffe seg tilstrekkelig inntekt av eget arbeid. En slik løsning gjelder i Danmark. Enslige forsørgere som ikke kan delta i arbeidslivet, har der rett til sosialhjelp («kontanthjælp») og etterlatte med små muligheter på arbeidsmarkedet kan få førtidspensjon. Førtidspensjon er en form for uførepensjon der det også kan tas hensyn til sosiale forhold.

Forsørgingstillegg for pensjonister kunne tilstås til dem som faktisk er avhengig av å bli forsørget av pensjonisten.

Pensjonene for par kunne beregnes som for enslige, uten reduksjon for «stordriftsfordelene» i hushold der flere bor sammen.

Et slikt trygdesystem ville på en enkel måte løse de avgrensningsproblemene vi har i dag mellom ulike familietyper. Kontrollproblemene ville bli radikalt redusert, og statlige myndigheter behøvde ikke samle informasjon om folks intime relasjoner. Tilpasningsproblemet som kan gi folk økonomiske motiver til å velge samboerskap framfor ekteskap, ville forsvinne. Folk ville riktignok få et økonomisk motiv til å danne familie, men det er en tilpasning mange vil vurdere som positiv. Det ville bli enkelt å definere mottakerenheten og utvikle en konsistent lovgivning. Det ville også være en videreutvikling av det trygdepolitiske prinsippet som går under betegnelsen «arbeidslinja», og som har bred oppslutning i Stortinget. Det har som hovedprinsipp at bare de som ikke kan utføre et passende arbeid, skal ha rett til trygd til livsopphold.

En slik omlegging ville imidlertid ha sosiale og økonomiske konsekvenser. Det ville for eksempel føre til at pensjonistektepar ville få økt sin grunnpensjon med kr 22 685 (noe mindre for pensjonister med gradert uførepensjon og pensjonister som ikke har full botid i Norge). Antallet pensjonistektepar var i 1997 166.635 (Rikstrygdeverket, 1997), og en slik økning ville med dagens grunnbeløp føre til merutngifter for folketrygden på ca. 3,7 milliarder kroner på årsbasis.

En slik omfattende reform reiser spørsmål langt ut over utvalgets mandat, og utvalget vil derfor ikke gå nærmere inn på denne løsningen. Utvalget vil nøye seg med å peke på at veksten i samboerforhold er eksempel på samfunnsendringer som endrer viktige forutsetninger som dagens trygdesystem bygger på. Tar man ikke hensyn til disse samfunnsendringene og reformerer sosiale tiltak, vil velferdspolitikken være tilpasset gårsdagens, og ikke dagens, situasjon. Tiltakene vil gradvis bli mindre effektive og mindre treffsikre, og tilliten til velferdssystemet vil avta.

12.5.4 Likestilling i trygdelovgivningen av ektepar og stabilt samboende

Gjennom 1990-årene har det vært en hovedtendens i reformene i trygdelovgivningen at samboere i økende grad behandles som ektepar, og i avtakende grad som enslige. For samboere som har felles barn eller som tidligere har vært gift med hverandre, gjelder dette prinsippet fullt ut. For andre samboere gjelder dette langt på vei. Når de har bodd sammen med en samboer i ett år, mister enslige forsørgere overgangssstønaden på samme måte som om de hadde giftet seg. For samboende pensjonistpar blir grunnpensjonen beregnet som for ektepar. På noen områder er det imidlertid fortsatt forskjeller. Samboere i denne gruppen får ikke rett til etterlattepensjon om en av partene dør. Men hvis en etterlattepensjonist blir samboer, beholder hun eller han etterlattepensjonen, mens den faller bort ved giftermål. Alders- og uførepensjonister som forsørger en ektefelle som ikke selv er pensjonist, har rett til forsørgingstillegg. Denne retten gjelder ikke samboende pensjonister.

I reformarbeidet hittil har det vært lagt særlig vekt på å unngå økonomisk motiverte tilpasninger, og dette har ført til at det i dag sjelden svarer seg å velge samboerskap framfor ekteskap for pensjonister. Det viktigste unntak i dag er etterlattepensjonister, som kan beholde pensjonen etter avdød ektefelle når de inngår samboerskap. Hensynet til konsistens i lovverket og hensynet til at ytelsene avgrenses slik at de dekker folk som har de samme sosiale behov, trekker i hver sin retning. Etter utvalgets mening må tilpasningshensynet tillegges større vekt for familier med barn enn for par uten barn. For å sikre barn stabile oppvekstvilkår, bør lovgivningen ikke gi barnefamilier incentiver til å velge samboerskap framfor ekteskap. For par uten barn må tilpasningshensynet tillegges noe mindre vekt, og konsistens og sosiale hensyn vektlegges noe mer. På denne bakgrunn mener utvalgets flertall at det nå er riktig å likestille alle som lever i stabile samboerforhold med ektepar . Nedenfor vil dette bli begrunnet nærmere.

Alders- og uførepensjon

I den politiske debatten om samboernes rettigheter har reglene om alders- og uførepensjon vært et hovedpunkt. Søkelyset har særlig vært satt på bestemmelsene om grunnpensjon som fram til 1994 var mer fordelaktige for samboende pensjonister enn for gifte. Dette ble gjerne tolket slik at det svarte seg for eldre å ta ut skilsmisse. Familiestatistikken viser riktignok ikke spor etter en slik økt tilbøyelighet til skilsmisser blant alderspensjonister. Kritikken må mer tas som uttrykk for en prinsipiell holdning enn som en debatt om et stort og reelt problem.

Denne kritikken har ført til endringer i lovgivningen, se 5.8 og 8.3. I dag er det bare samboere som har bodd sammen mindre enn ett år, som har denne fordelen. Utvalget mener det er gode grunner for en slik likestilling. Samboere har de samme stordriftsfordelene av felles husholdning som ektepar. Dette gjelder nærmest med nødvendighet og uavhengig av om de har separat økonomi. De sparer utgifter til strøm og oppvarming, til kjøkkenutstyr, til TV-lisens og så videre på samme måte som de som har fullt integrert økonomi.

Utvalgets flertall foreslår at grunnpensjonen skal gis etter de bestemmelser som gjelder for ektefeller når samboerne har felles barn eller har levd sammen i minst to år. Dette innebærer at gjeldende bestemmelse i folketrygdloven § 3–2 om likestilling av samboere etter ett år, må endres.

Medlemmet Evenshaug er ikke enig i forslaget om at den fordelen som samboende pensjonister har i forhold til ektepar i bestemmelsen om grunnpensjonen skal utvides til to år og går derfor inn for at gjeldende bestemmelse opprettholdes.

Den viktigste forskjellen i dag er at bare gifte pensjonister har rett ektefelletillegg , en ytelse av utpreget sosial karakter. Det ytes for det første bare for en forsørget som selv har inntekt lavere enn grunnbeløpet (for tiden kr 45.370). Dernest er det et krav at pensjonistens egen inntekt ikke er for høy (se nærmere folketrygdloven § 3–26). I 1996 var det 11 127 pensjonister som mottok forsørgingstillegg for ektefelle, i 99 prosent av tilfellene dreide det seg om menn som forsørget kvinner. (Rikstrygdeverket, 1997). I praksis er det særlig to grupper kvinner som denne ytelsen utbetales for. Den ene gruppen er kvinner i familier med tradisjonell arbeidsdeling, med utearbeidende mann og hjemmearbeidende hustru. Den andre gruppen er kvinner som må være hjemme fordi en ufør eller eldre ektefelle trenger hjelp med den daglige omsorg. Disse kvinnene representerer en vesentlig avlastning av velferdsstatens omsorgstjenester.

Utvalget foreslår å innføre ektefelletillegg for pensjonister som forsørger en samboer når samboerne har felles barn eller har levd sammen i minst to år.

Riktignok er denne gruppen liten, men for dem det gjelder, kan ytelsen bety en vesentlig økonomisk og sosial forbedring.

Etterlattepensjon

Pensjon til etterlatte bygger historisk på en modell der kvinner var hjemmearbeidende og forsørget av sin ektefelle. Når ektefellen falt fra, fikk de kompensasjon i form av enkepensjon. I dagens etterlattepensjonering er det tatt hensyn til at denne forutsetningen er endret. Dels er det gjennomført likestilling mellom kvinner og menn, dels har kvinners yrkesaktivitet økt slik at behovet for fulle etterlattepensjoner er blitt redusert. Pensjonen blir derfor inntektsprøvd mot arbeidsinntekt som den etterlatte mottar eller kan forventes å få. Samfunnsutviklingen, med økt arbeidsinntekt blant etterlatte og nedgang i tallet på gifte, har ført til at etterlattepensjon er en trygghetsordning med avtakende betydning.

Tildeling av pensjon: Tradisjonelt har etterlattepensjonen vært forbeholdt ektepar. I folketrygdloven skjedde det imidlertid en endring i dette i 1993, da samboere som hadde felles barn eller som tidligere hadde vært gift med hverandre, ble likestilt med ektepar. Spørsmålet er da om stabile samboere som verken har vært gift med hverandre eller har fått barn sammen, også skal dekkes av etterlattepensjonen. Sosiale hensyn og ønsket om et konsistent og sammenhengende lovverk trekker i retning av å innføre en slik rett. Utvalget vil her minne om at dagens etterlattepensjonering er inntektsprøvd. Full etterlattepensjon utbetales bare til enker og enkemenn som har liten eller ingen arbeidsinntekt. Pensjonen skal ikke bare reduseres når den etterlatte faktisk har arbeidsinntekt, men også når trygdeetaten mener at den etterlatte kan forventes å skaffe seg inntekt. Muligheten for å tilpasse seg og motta pensjon for personer som ikke trenger det, er derfor begrenset.

Utvalgets flertall mener det må stilles like strenge krav til forholdets varighet for samboere uten barn som for gifte uten barn. For barnløse ektepar er det et vilkår for rett til pensjon at ekteskapet har vart i minst fem år (folketrygdloven § 17–5 bokstav a), og utvalgets flertall ser ingen grunn til å innføre en gunstigere regel for samboerpar.

Det foreligger ikke materiale som viser hvor stor gruppen er. Etter utvalgets vurdering dreier det seg om et lite antall, og kostnadene med en utvidelse vil derfor bli små. De fleste samboere er yngre mennesker, mens dødsfall gjerne inntreffer senere i livet. Når yngre mennesker dør, vil retten til etterlattepensjon dels begrenses av at samboerforholdet ikke har vart i fem år, dels av at den etterlatte har egen inntekt. Behovet er størst i familier med barn som mister en forsørger, men her er samboerne allerede inkludert i folketrygden.

Når utvalgets flertall går inn for en likestilling også for denne gruppen, er det særlig av hensyn til sammenhengen i lovverket. Det kan argumenteres for at det er inkonsistent å redusere grunnpensjonen for samboere for å likestille dem med gifte, mens man ikke gir dem etterlattepensjoner med begrunnelsen at de ikke er gift. På samme måte virker det inkonsistent å frata samboere med særkullsbarn retten til stønad som enslige forsørgere med begrunnelse at de skal likestilles med gifte, og samtidig si at de ikke har rett til trygd, da med den begrunnelse at de ikke er gifte. Generelt ser utvalgets flertall det som vanskelig å finne et godt forsvar for dagens system der samboere uten fellesbarn (men ofte med særkullsbarn) har en systematisk ugunstigere stilling i folketrygden enn både enslige og samboere med fellesbarn.

Utvalgets flertall vil også peke på et annet moment til støtte for at samboerskap og ekteskap bør likestilles i forhold til retten til etterlattepensjon. Mange samboere gifter seg etter en tid. Hvis imidlertid den ene av ektefellene da dør innen fem år etter vielsen, vil vedkommende ikke ha rett til etterlattepensjon. Utvalgets flertall ser dette som urimelig, og den foreslåtte reformen vil løse dette problemet, forutsatt at samboerskapet og ekteskapet til sammen har vart i fem år.

Etter en samlet vurdering vil derfor utvalgets flertall foreslå at det innføres rett til etterlattepensjon for samboere som har levd sammen i minst fem år .

Medlemmet Evenshaug er uenig i at samboere skal likestilles med ektepar når det gjelder etterlattepensjon. Den urimelighet som kan oppstå ved at samboere gifter seg etter en tid, og den ene dør innen fem år etter vielsen, kan løses ved at man får medregnet et dokumentert samboerforhold før man giftet seg.

Opphør av pensjon: Når etterlattepensjonister gifter seg på nytt, mister de sin etterlattepensjon. Det gjelder for pensjonister i folketrygden og for mange andre pensjonsordninger. Velger de samboerskap, vil de normalt beholde denne pensjonen. Dette er et problem som har vært lite framme i den offentlige debatten, og det finnes ingen oversikt over hvor vanlig det er å velge samboerskap i slike situasjoner. Det er imidlertid vel kjent at det forekommer, men også at mange finner det riktig å gifte seg selv om det kan innebære en betydelig inntektsnedgang. Atter andre par velger å bli boende i hver sin leilighet («særbo»).

Slik reglene i dag er utformet, har enker og enkemenn klare økonomiske motiver for å velge samboerskap fremfor ekteskap. Slike tilpasninger kan også skje av andre grunner enn ønske om å beholde pensjonen. Retten til å sitte i uskiftet bo faller for eksempel bort ved gjengifte. En enke må skifte boet med arvingene etter sin tidligere ektefelle hvis hun gifter seg på nytt. Det slipper hun hvis hun velger å bli samboer.

Det er grunn til å tro at en god del middelaldrende og eldre mennesker mener det er rett å gifte seg hvis de har funnet en ny kjæreste, men at de synes det er en høy pris å betale hvis de må gi avkall på sin pensjon. Her er det en spenning mellom moral og økonomi.

Utvalget ser to hovedalternativ til dagens ordning.

Et alternativ er å stoppe pensjonen etter en viss tids samboerskap, for eksempel to år. Etter en slik periode har samboerne som regel etablert et økonomisk fellesskap som går utover bare det å dele husleie. Med et bortfall av pensjon etter to år ville man få samme regel for etterlatte som det utvalget foreslår for enslige forsørgere. Man ville også få en regel som langt på vei likestiller stabile ekteskapslignende samboere og gifte. Man ville fjerne et økonomisk motiv til å velge samboerskap framfor ekteskap. Ønsket om sammenheng i regelverket trekker i retning av en slik løsning.

En annet alternativ er å la etterlattepensjonister som gifter seg, få beholde sin etterlattepensjon. I Finland gjelder en slik ordning for etterlattepensjonister som gifter seg etter fylte 50 år. Flere private tjenestepensjoner i Norge har vilkår som innebærer at livsvarige etterlattepensjoner løper uten hensyn til om den etterlatte gifter seg igjen. Dette er imidlertid en ytelse som forsikringstakeren betaler særskilt for gjennom sitt ansettelsesforhold. I folketrygden er det ingen øremerkede innbetalinger til etterlattepensjon, og verken i lovgivningen eller i tradisjonell tenkning om etterlattepensjon er det noe grunnlag for å hevde at gifte personer har rett til, eller behov, for en slik ytelse. Det er også vanskelig å prioritere en slik reform framfor en rekke andre reformkrav i folketrygden.

På denne bakgrunn foreslår utvalgets flertall at retten til etterlattepensjon faller bort når en etterlattepensjonist har vært samboer i to år eller hvis etterlattepensjonisten får barn med en samboer. De økonomiske motivene til å velge samboerskap framfor ekteskap forsvinner. Dette behøver ikke bety at etterlatte som har vansker med å skaffe seg utkomme, blir stående uten rettigheter i folketrygden. De vil ha samme rett til dagpenger, uførepensjon m.m. som andre. Svært mange etterlatte er middelaldrende og eldre mennesker, og mange av dem har rett til andre pensjonsytelser enn etterlattepensjon. Utvalget mener derfor ikke denne innstrammingen har alvorlige sosiale konsekvenser.

Medlemmet Evenshaug er enig i at retten til etterlattepensjon bør falle bort hvis man etablerer seg i samboerforhold, men finner det ikke rimelig at dette skal skje først etter to år, tatt i betraktning at etterlattepensjonister som gifter seg på nytt, straks mister etterlattepensjonen. Dette medlem mener derfor at retten til etterlattepensjon bør falle bort når en etterlattepensjonist har vært samboer i ett år.

Stønad til enslig forsørger

Trygdeordningen for enslige forsørgere har alltid vært begrunnet med den vanskelige situasjonen enslige mødre kommer i når de står alene om den daglige omsorgen for små barn. At noen grupper samboere også har nytt godt av ordningen, kunne lenge betraktes som en utilsiktet sidevirkning man måtte akseptere fordi problemet var lite, samtidig som det bød på store prinsipielle og praktiske problemer å finne ut hvem som faktisk bodde sammen. Det ble også lagt vekt på at en mor som ikke var gift, ikke hadde krav på underhold av sin samboer. Etter hvert som samboergruppen har økt, har søkelyset i større grad blitt satt på det urimelige i at denne familiegruppen har bedre trygderettigheter enn familier der foreldrene er gift. Gradvis har man lagt mer vekt på den reelle familiesituasjon og likestilt samboende og gifte med barn. Den viktigste forskjellen i dag er at en enslig forsørger som flytter sammen med en partner han eller hun ikke har barn med, beholder sin stønad fra folketrygden og retten til utvidet barnetrygd det første året i et samboerskap.

Utvalget finner det rimelig at det tas hensyn til den enslige forsørgerens faktiske husholdning og at stønadene faller bort når samboerskap har hatt en viss varighet. Utvalget har imidlertid noe ulike syn på hvor raskt stønadene bør falle bort.

Utvalgets flertall vil tilrå at stønad fra folketrygden og utvidet barnetrygd til enslige forsørgere som er blitt samboere med en de ikke har barn med, utbetales i ett år etter at samboerskapet startet. Disse medlemmene mener at toårsregelen ikke bør gjelde her.

Utvalgets flertall mener at helt enslige forsørgere og samboere er i så forskjellig sosial situasjon, at trygdereglene bør være ulike. Mottar de samme trygd over lengre tid, mens de som gifter seg får stoppet sin trygd, kan det gi opphav til at enkelte velger samboerskap fremfor ekteskap. I de fleste miljø regnes det i dag som sosialt akseptabelt å være samboer, og det er derfor små normative sperrer mot slike tilpasninger. Dette øker sjansen for at folk innretter seg på den måten som er økonomisk mest rasjonell. Og selv om man ikke vet hvor ofte slike opportunistiske tilpasninger skjer, vil det faktum at trygden åpner for dem, være en belastning for tilliten til trygdelovgivningen.

Stortinget vedtok en ettårsregel i barnetrygdloven høsten 1993 og i folketrygdloven høsten 1998. Endringene i folketrygdloven trer i kraft 1. juli 1999, og vi har således ingen erfaring med hvordan denne endringen virker.

Utvalgets flertall mener samboerreglene for trygd til enslige forsørgere må tilpasses det formålet som nå er lovfestet for trygd til enslige forsørgere. Fra 1998 har folketrygdens ytelser til denne gruppen fått mer preg av korttidsytelser. Formålet med ytelsene er å «gi midlertidig hjelp til selvhjelp slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid» (folketrygdloven § 15–1). Hovedformålet i dag er altså ikke å kompensere for manglende familieforsørgelse, men for manglende muligheter for å delta i inntektsgivende arbeid. I samsvar med dette formålet skal overgangsstønaden som hovedregel være begrenset til en treårsperiode. En som får stønad som enslig forsørger, vil oftest ha begynt på denne treårsperioden før hun eller han flytter sammen med en ny samboer. En regel om at stønaden skal stoppes først etter to års samboerskap, vil dermed få liten virkning. Treårsregelen vil normalt stoppe ytelsen før samboerskapet har vart to år. En regel om at samboere kan beholde ytelsene i to år som samboere innebærer med andre ord at svært mange samboere i praksis har de samme rettigheter som helt enslige forsørgere.

Etter flertallets oppfatning vil det normalt være lettere for småbarnsforeldre som er samboere enn for helt enslige foreldre å organisere livet slik at de kan delta i arbeidslivet og virkeliggjøre målet om selvhjulpenhet. Det er derfor forsvarlig at samboere og enslige her har noe forskjellige rettigheter.

For de som ikke deltar i arbeidslivet, vil det heller ikke normalt være slik at de er avhengig av sin nye samboer for sin inntekt. En stor gruppe av disse er under utdannelse. De vil ha rett til lån og stipend på samme måte som gifte småbarnsforeldre og samboere med fellesbarn (se nærmere 12.9.1).

Utvalgets flertall vil også peke på at samboere som verken er i arbeid eller utdanning og heller ikke mottar underhold fra sin samboer, ikke blir stående helt uten sosiale rettigheter når samboerskapet har vart ett år og trygden opphører. Hvis de mangler nødvendige midler til livsopphold, har de krav på økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 5–1. Utvalget har drøftet denne retten nærmere i 12.6.1.

Endelig vil utvalgets flertall peke på at samboere med særkullsbarn fortsatt har betydelige økonomiske fordeler i trygdesystemet sammenlignet med de småbarnsforeldre som er gift eller som har barn sammen. Har de for eksempel ett barn, har de fortsatt rett til ekstra trygdeytelser på vel 95.000 kroner det første året de bor sammen (kr 11 112 i utvidet barnetrygd og kr 83 935 i overgangsstønad).

Medlemmene Hompland og Karlsen Seim mener at det går et skille mellom utvidet barnetrygd til enslige forsørgere og folketrygdens stønader til enslige forsørgere. Disse medlemmene vurderer de to ytelsene ulikt med hensyn til når det er rimelig at de faller bort ved samboerskap.

Utvidet barnetrygd er en ytelse til dekning av utgifter i enehusholdninger med barn. Når den enslige forsørgeren får en samboer, vil det være to voksne i husholdningen til å dele på utgiftene. Dette rimeliggjør dagens regel om at den utvidede barnetrygden faller bort etter ett års samboerskap.

Overgangsstønad fra folketrygden er en ytelse av en annen karakter; overgangsstønaden er en ytelse til livsopphold for forsørgere som er alene om omsorgen for barn. Det er den stønaden den enslige forsørgeren og barnet skal leve av i en overgangsfase til forsørgeren kommer i arbeid og blir i stand til selv å forsørge seg og barnet. Utvalget foreslår ikke underholdsplikt mellom samboere. Når overgangsstønaden opphører på grunn av samboerskap, blir den enslige forsørgeren økonomisk avhengig av en samboer som ikke har plikt til å forsørge vedkommende eller barnet. Bortfall av overgangsstønaden er derfor etter disse medlemmenes vurdering et mye mer dramatisk inngrep i den enslige forsørgerens livssituasjon enn bortfall av utvidet barnetrygd.

Disse medlemmene viser i denne forbindelse til St meld nr 35 (1994–95) Velferdsmeldingen, pkt 5.2.2 «Forslag til omlegging av stønadsordningene til enslige forsørgere», der det heter om virkningene av samboerforhold :

«(…) Bortfall av stønad bør i tilfelle inntre når samboerskapet har fått en viss fasthet. En slik endring er gjennomført når det gjelder utvidet barnetrygd til enslige forsørgere. Bortfall av overgangsstønad og de øvrige ytelsene fra folketrygden til enslige forsørgere er likevel et langt mer alvorlig tiltak, som regjeringen mener bør vurderes nærmere. (…) Spørsmålet bør vurderes av det utredningsutvalg som skal se på samboerspørsmålene på mer generell basis.»

Disse medlemmene vil ikke legge avgjørende vekt på at Stortinget nylig har vedtatt at folketrygdens ytelser til enslige forsørgere fra 1.7.99 skal falle bort etter ett års samboerskap, men vil vurdere også dette spørsmålet i lys av utvalgets generelle tilråding med hensyn til varighetskrav. Mindretallet viser til at utvalget har valgt som et gjennomgående prinsipp at samboerskap får rettslige konsekvenser når samboerskapet har vart i to år eller samboerne har felles barn. Mindretallet kan ikke se at det er gode grunner til å fravike dette prinsippet når det gjelder overgangsstønad til enslige forsørgere. Eneforsørgeren er i utgangspunktet alene med hovedansvaret for barnet, og det vil ta tid før samboeren eventuelt tar sin del av ansvaret på linje med foreldre til felles barn. Om samboere kan bidra til fellesutgiftene, betyr ikke dette at en enslig forsørger med samboer står fullt ut i samme stilling som gifte eller samboende med felles barn.

Disse medlemmene viser til at det er store variasjoner i måten samboere innretter seg på, også i økonomiske forhold. Det er tvilsomt om alle samboere dekker utgiftene til livsopphold for dem de bor sammen med, spesielt når de ikke er forelder til samboerens barn. De kan rettferdiggjøre sitt manglende økonomiske bidrag med at de verken har underholdsplikt for mor eller barn.

Disse medlemmene viser til utvalgets dokumentasjon av at samboerskapene er ustabile de første årene. Enslige forsørgere står ofte svakt på arbeids- og boligmarkedet og kan trenge tid til å utdanne seg og etablere seg. At et samboerskap raskt skal føre til tap av overgangsstønaden, kan svekke enslige forsørgeres muligheter til selvstendig etablering. Etter disse medlemmenes syn tilsier hensynet til barna i slike familier at det er for tidlig å ta bort overgangsstønaden etter bare ett års samboerskap.

Disse medlemmene går på denne bakgrunn inn for at folketrygdens ytelser til enslige forsørgere først skal falle bort etter to års samboerskap. Utvidet barnetrygd bør som i dag bortfalle etter ett års samboerskap .

Medlemmet Sandvik avstår fra å ta stilling til dette spørsmålet.

Samboerbegrepet i folketrygdloven § 1–5

I folketrygdloven § 1–5 gjelder en særregel for par som har felles barn, eller som tidligere har vært gift med hverandre, hvis de bor i samme hus. De « regnes som samboerpar selv om de bor i hver sin del av huset. Det kan gjøres unntak for personer som bor i hver sin boenhet i et hus med mer enn fire selvstendige og klart adskilte boenheter .» Dette er en nokså enestående lovregel. Utvalget kjenner ikke til noe lignende i norsk eller utenlandsk lovgivning. Utvalget har forståelse for at denne regelen er enkel å praktisere for trygdeetaten og reduserer innslaget av skjønn. Utvalget regner imidlertid avgrensningen som vilkårlig og lite treffsikker. Det gjelder særlig skillet ved fire leiligheter. I praksis betyr dette at det er lettere å bli regnet som samboere i strøk med blokkbebyggelse enn i strøk med villabebyggelse. Regelen rammer også dem som beviselig ikke bor sammen, for eksempel et par som er skilt og har avsluttet sitt samliv, men som har hver sin leilighet i samme hus av praktiske grunner. Hensynet til at barn skal ha muligheter for kontakt med begge foreldre, taler etter utvalgets vurdering mot en restriktiv regel.

Utvalget viser her til Gulating lagmannsretts dom av 21. april 1995. I denne saken bodde en fraskilt mor i en egen leilighet i samme hus som barnefaren. Han bodde sammen med en ny samboer som han hadde fått to barn med. Trygdeetaten stoppet morens stønad som enslig forsørger med hjemmel i det som den gang var en forskrift til folketrygdloven, og som hadde samme ordlyd som dagens folketrygdlov § 1–5. Lagmannsrettens flertall satte imidlertid vedtaket til side og fremholdt: «Reelle hensyn taler for at forskriften ikke fortolkes så strengt at eksklusjonskravet er oppfylt i tilfelle hvor det er uomtvistet at partene ikke lever sammen selv om de bor i samme hus.» Dommen ble ikke anket av staten.

Etter en samlet vurdering mener utvalget at særregelen bør oppheves. Hvorvidt en mann og en kvinne som bor i hver sin leilighet i samme hus skal regnes som samboere, bør bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.

Oppsummering av forslagene

For oversiktens skyld presenterer utvalget nedenfor en tabell med de aktuelle trygdereglene for samboere. Det er vist hvor tre grupper samboere behandles som gifte og hvor de behandles som enslige i forhold til folketrygden. Kolonne 1 omfatter samboere som har felles barn eller som tidligere har vært gift med hverandre. De behandles fullt ut som gifte i dag, og utvalget foreslår ingen endringer her. Kolonne 2 gjelder de som har vært samboere i 12 av de siste 18 månedene. De har ikke tidligere vært gift med hverandre og har ikke barn sammen, men de kan ha særkullsbarn. Denne gruppen behandles i dag dels som enslige, dels som gifte. Her foreslår utvalget at loven skal endres slik at disse samboerne fullt ut behandles som gifte, både når dette er til gunst og til ulempe for dem. Utvalget har markert hvor forslagene kommer med uthevet skrift. I kolonne 3 finner vi de samboerforhold som foreløpig ikke har vist seg stabile ved at samboerne har fått barn sammen eller har bodd sammen mer enn ett år. Disse behandles som enslige i dag, og utvalget foreslår ingen endringer her. Men for pensjonister foreslår utvalget at kravet til varighet skal økes fra 12 måneder til to år.

12.6 Sosialhjelp

12.6.1 Økonomisk stønad

Lov om sosiale tjenester har ikke egne regler om hvordan samboere skal behandles. I forarbeidene til loven og i rundskriv fra Sosial- og helsedepartementet er det påpekt at samboere ikke har rettslig underholdsplikt overfor hverandre, og at en søknad fra den ene ikke kan avslås med den begrunnelse at den andre bør underholde vedkommende. Utgangspunktet er at samboere har en selvstendig rett til økonomisk sosialhjelp og skal vurderes hver for seg når de søker om dette, mens ektefeller skal vurderes samlet, se 5.9 og vedlegg 1 pkt. 9.2.

Ved utmåling av hjelpen skal det imidlertid tas hensyn til faktiske økonomiske fordeler ved felles husholdning. Dette innebærer at samboere og ektefeller i praksis kan bli behandlet på samme måte når de søker økonomisk stønad. Resultatet av søknadsbehandlingen kan bli det samme, men det formelle utgangspunktet er at samboere – fordi de ikke har underholdsplikt overfor hverandre – ikke skal likestilles med ektefeller på dette området.

De fleste kommunene har innført normer for hva som anses nødvendig for det daglige underhold. Disse normene varierer fra kommune til kommune, men utvalget er kjent med at flere kommuner benytter samme satser for ektefeller og samboere. Utvalget kjenner ikke til at det er gjort undersøkelser om hvordan samboere i praksis blir behandlet når de søker om økonomisk sosialhjelp. Generelt sett har imidlertid forskjellige undersøkelser påvist store variasjoner i kommunenes praksis, både ved tildeling og utmåling av økonomisk stønad.

Samboere er formelt sett bedre stilt enn ektefeller når deres behov for økonomisk stønad skal vurderes. Siden sosialhjelp skal være en subsidiær ytelse som først skal gis når alle andre muligheter er prøvd, kan en søknad fra en ektefelle avslås eller reduseres under henvisning til den andre ektefellens underholdsplikt, forutsatt at den andre er i stand til å forsørge begge. En søknad fra en samboer kan derimot ikke avslås eller reduseres fordi den andre samboeren har tilstrekkelige midler til å forsørge begge. Unntak gjelder hvis den andre samboeren frivillig underholder søkeren. En likestilling av samboere med ektefeller på dette punktet vil være til ugunst for samboerne. En likestilling vil innebære at samboere på samme måte som ektefeller forutsettes å ha et felles ansvar for å sikre midler til livsopphold.

Spørsmålet blir om det formelle argumentet at samboere ikke har rettslig underholdsplikt overfor hverandre, bør være avgjørende i denne sammenhengen. En løsning er å la den faktiske situasjonen være avgjørende og legge til grunn at samboere og ektefeller er i samme faktiske behovssituasjon. Etter utvalgets vurdering bør ikke underholdsplikten mellom ektefeller få urimelige utslag i disfavør av ektefeller, uten at dette avspeiler en reell annerledes situasjon enn den samboere er i.

Underholdspliktens betydning for trygderettighetene er behandlet i 12.5.2. Her har utvalget lagt til grunn at underholdsplikten ikke kan være avgjørende, men at den er ett av flere hensyn som må tillegges vekt etter en konkret vurdering. I 8.3.2 er det påvist at det har skjedd en overgang i rettsutviklingen for samboere, slik at det i stedet for formell samlivsstatus blir lagt vekt på faktisk samlivsstatus. Dette gjelder særlig i trygdelovgivningen, men også på andre områder, for eksempel i forhold til lov om fri rettshjelp og støtte fra Statens lånekasse for utdanning (lov om utdanningsstøtte til elever og studenter).

Utvalget har i 12.5.4 kommet til at alle som lever i stabile samboerforhold, bør likestilles med ektefeller i forhold til trygdelovgivningen.

Utvalget kan ikke se gode grunner for at samboere bør behandles forskjellig fra ektefeller når det gjelder økonomisk sosialhjelp, mens de skal være likestilt med ektefeller når det gjelder trygdeytelser. Folketrygdloven skal i likhet med sosialtjenesteloven sikre midler til nødvendig livsopphold. Hensynet til at lovgivningen bør være konsistent, tilsier at samboere bør behandles på samme måte i forhold til disse lovene, se 11.7.3.

Riktignok er rettighetsforankringen for ytelsene forskjellig; trygdeytelsene er etter folketrygdloven klart rettighetsbaserte, mens sosialhjelp skal gis etter en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle. Dessuten skal sosialhjelpen utgjøre et sikkerhetsnett og fange opp behov som ikke dekkes gjennom andre ordninger. Utvalget finner ikke at sosialhjelpens særpreg tilsier at samboere skal behandles ulikt etter som de søker trygd eller sosialhjelp. At sosialhjelpen skal være basert på en skjønnsmessig vurdering, taler tvert imot for at den faktiske situasjonen bør være avgjørende ved vurderingen av hjelpebehovet. Mangelen på rettslig underholdsplikt bør etter utvalgets vurdering ikke være avgjørende for utgangspunktet, men må tillegges vekt etter en konkret vurdering.

Utvalget viser også til at samboere som lever i ekteskapsliknende forhold, er likestilt med ektefeller i forskriften som regulerer egenbetaling for sosiale tjenester og hjemmesykepleie. Samboerens inntekt skal i likhet med ektefellens inntekt tas med når egenbetalingen skal fastsettes. I tillegg er samboere og ektefeller likestilt i forhold til gjeldsordningsloven. Etter denne loven har skyldneren rett til å beholde så meget av sin inntekt at det dekker det som med rimelighet trengs til underhold av skyldneren og dennes husstand. Av rundskriv fra Barne- og familiedepartementet framgår det at veiledende sats for livsopphold er den samme for ektepar og samboere. Dette viser at manglende underholdsplikt ikke har slått gjennom i forhold til denne loven. Etter gjeldsordningsloven skal det, i likhet med det som gjelder etter sosialtjenesteloven, foretas en skjønnsmessig vurdering av behovet i hvert enkelt tilfelle. Utvalget finner ikke gode grunner for at samboere ikke bør behandles på samme måte i forhold til disse lovene. Også her må hensynet til at lovgivningen bør være mest mulig konsekvent, tillegges vekt.

I tillegg legger utvalget vekt på at utgangspunktet for vurderingen av behovet for økonomisk sosialhjelp ikke bør være slik at partene blir dårligere stilt økonomisk hvis de gifter seg. Etter utvalgets vurdering er det ikke ønskelig å ha ordninger på det offentligrettslige området som kan virke som en oppfordring til å la være å gifte seg. Her viser utvalget til 11.4.3, hvor hensynet til å fremme stabile samliv er behandlet.

Utvalget foreslår at utgangspunktet for skjønnet ved tildeling og utmåling av økonomisk stønad til samboere, skal være at de skal behandles på samme måte som ektefeller. Utvalget er klar over at samboere i en del tilfeller allerede etter dagens praksis blir behandlet som ektefeller, men anbefaler at det blir klargjort at dette skal være utgangspunktet. Utgangspunktet bør gjelde både for samboere med og uten felles barn. Utvalget har vurdert om det bør foreslås at samboere uten felles barn bør ha levd sammen en bestemt tid for å bli behandlet på samme måte som ektefeller. Utvalget har imidlertid kommet til at dette vil være lite hensiktsmessig, siden det uansett skal foretas en skjønnsmessig vurdering av hjelpebehovet i hver enkelt sak. Dette innebærer at likebehandling med ektefeller i alle tilfeller må vurderes konkret, og at det i enkelttilfeller kan være grunn til å fravike utgangspunktet.

12.6.2 Vederlag for sosiale tjenester, hjemmesykepleie, opphold i institusjon m v.

Med hjemmel i sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven er det i forskrift av 4. desember 1992 gitt regler om vederlag for sosiale tjenester, hjemmesykepleie og opphold i institusjon m. v. I tillegg er det i forskrift av 26. april 1995 gitt nærmere regler om beregningen av vederlag for opphold i institusjon.

Forskriften av 4. desember 1992

Etter denne forskriften skal egenbetaling for hjemmetjenester beregnes på grunnlag av husstandens samlede skattbare nettoinntekt før særfradrag. Det er presisert i § 8–4 fjerde ledd at bare ektefeller/samboere skal regnes til husstanden. I rundskriv fra Sosial- og helsedepartementet er det i merknader til denne bestemmelsen presisert at med samboere menes personer som lever sammen i ekteskapslignende forhold. Dette innebærer at samboere som tilfredsstiller dette kravet, er likestilt med ektefeller på den måten at både en samboers og en ektefelles inntekt skal tas med i beregningen når egenbetalingen blir fastsatt.

Etter utvalgets vurdering bør en definisjon av samboerbegrepet tas inn i forskriften. Utvalget foreslår at det blir stilt krav om at samboerne enten må ha felles barn eller at de må ha levd sammen i minst to år for å bli behandlet på samme måte som ektefeller.

Forskriften av 26. april 1995

Denne forskriften, ofte kalt vederlagsforskriften, har detaljerte regler om hvor mye beboerne skal betale i vederlag for opphold i alders- og sykehjem og i enkelte andre boformer.

I rundskriv fra Sosial- og helsedepartementet er det i merknader til forskriften uttalt at ektefellens inntekt ikke skal tas med i grunnlaget når vederlaget for langtidsopphold blir fastsatt. Samtidig er det uttalt at hvis ektefellene har fellesinntekter, skal halvparten av fellesinntektene tas med i beregningsgrunnlaget.

Vederlaget kan etter regler i forskriftens § 5 reduseres av forskjellige grunner. Blant annet kan vederlaget reduseres hvis den som oppholder seg i institusjonen, har hjemmeboende ektefelle. Da skal vederlaget reduseres med et beløp som minst svarer til de brutto pensjonsytelser ektefellen ville fått fra folketrygden, dersom institusjonsbeboeren var død. Har ektefellen egne inntekter, blir reduksjonen mindre. Fradrag kan også fastsettes ut fra en rimelighetsvurdering. Ved denne rimelighetvurderingen kan det tas hensyn til en hjemmeboende samboer.

Samboere er ikke nevnt i forskriften eller i merknadene til den. Statens Helsetilsyn har imidlertid i brev av 30. januar 1998 antatt at samboerpar som mottar ytelser fra folketrygden på linje med ektefeller, bør få fradrag ved vederlagsberegningen som om de var ektefeller. Denne uttalelsen innebærer at samboere som har felles barn eller som tidligere har vært gift med hverandre, bør likestilles med ektefeller når det skal gjøres fradrag ved vederlagsberegningen.

Reglene i vederlagsforskriften er i stor grad basert på de samme hensyn som reglene i folketrygdloven om ytelser under langtidsopphold i helseinstitusjon, jf § 3 –27. Etter utvalgets vurdering bør reglene i vederlagsforskriften være tilpasset de reglene som gjelder for samboere etter folketrygdloven. Utvalget har i 12.5.4 kommet til at alle som lever i stabile samboerforhold, bør likestilles med ektepar i forhold til trygdeytelser. Etter utvalgets syn bør de som lever stabile samboerforhold også likestilles med ektepar i forhold til vederlagsforskriften.

Utvalget foreslår at det blir tatt inn regler i vederlagsforskriften som presiserer at samboere skal behandles på samme måte som ektefeller. Kravene for å bli likestilt med ektefeller bør være at samboerne enten har felles barn eller at de har levd sammen i minst to år.

12.7 Skatter og avgifter

12.7.1 Innledning

Flere av de hensynene som er diskutert i 11.5 – avgrensning, kontroll og tilpasning – vil ha betydning ved utformingen av skattesystemet. Et sentralt spørsmål vedrørende skattlegging av samboere har for utvalget vært om det enkelte individs inntekt skal behandles separat ved skattleggingen eller om en husholdnings samlede inntekt skal legges til grunn. Husholdsinntekten er ofte det beste mål på husholdningens samlede skatteevne, mens hensyn til likestilling, yrkesdeltakelse og familiemedlemmenes økonomiske selvstendighet samt enkelhet i regelverket, trekker i retning av et mer individbasert skattesystem. Utvalget anser det imidlertid som klart utenfor sitt mandat å gi noe eget, selvstendig bidrag i en prinsipiell diskusjon av disse spørsmålene i skattesystemet. Spørsmålet for utvalget har vært hvorvidt samboere i større grad enn i dag bør likebehandles skattemessig med ektepar. Utvalget vil komme tilbake til enkelte avveininger som ligger til grunn for skattesystemet.

Inntektsutjevning har tradisjonelt vært en viktig målsetting med skattesystemet. Utformingen av skattesystemet påvirker imidlertid også hvordan folk tilpasser seg. Særlig viktig er virkningene på folks arbeidstilbud, et hensyn som er blitt tillagt økt vekt de siste tiårene. Disse to hensynene står ofte i konflikt; høye marginalskatter på inntekt kan være nødvendig for å omfordele inntekt, men kan samtidig redusere folks arbeidstilbud og dermed føre til dårligere utnyttelse av samfunnets ressurser.

Inntektsutjevning kan gå langs flere dimensjoner. Utjevning mellom høye og lave inntekter gjøres ved progressive skatter som reduserer forskjellen i inntekt etter skatt sammenlignet med inntektsforskjellene før skatt. Inntektsutjevning kan også foregå mellom husholdninger med samme samlede inntekt, men av ulik størrelse. Skatteklasse 1 og 2, samt forsørgerfradrag i skatten og barnetrygd, er virkemidler for å ta hensyn til ulik skatteevne mellom store og små husholdninger.

Også gjennom trygdesystemet og andre overføringsordninger er siktemålet å omfordele inntekt langs flere dimensjoner, og på samme måte vil utformingen her påvirke tilpasningene på arbeidsmarkedet. Inntektsgraderte stønader er ment å virke inntektsutjevnende, mens familierelaterte stønader skal ta hensyn til økonomiske forhold i familien. Generøse velferdsordninger vil isolert sett gjøre det mindre attraktivt å søke arbeid eller fortsette i full stilling. Skatte- og trygdesystemet må derfor ses i sammenheng, både med tanke på inntektsfordeling og ut fra hvordan de sammen påvirker individenes tilpasning på blant annet arbeidsmarkedet. Når flere fordelingshensyn forsøkes ivaretatt både gjennom skattesystemet og gjennom trygd og andre stønadsordninger, kan de samlede effektene bli lite oversiktlige.

12.7.2 Inntekts- og formuesskatt

Samboere skattlegges i dag i store trekk som to enslige, i skatteklasse 1. Det er de senere årene gjort enkelte tilpasninger i skattesystemet der samboere nå behandles som gifte, men disse endringene er samlet sett av mindre økonomisk betydning. Ektefeller skattlegges i prinsippet felles i skatteklasse 2 for parets samlede inntekt og formue, men de kan skattlegges særskilt i skatteklasse 2 for hver sin inntekt når det gir mindre samlet skatt. Dette vil være tilfelle når begge ektefellene har inntekt av noe størrelse. Forskjellen mellom samboende og ektepar blir derfor likevel ikke så stor ettersom de fleste ektepar skattlegges nokså likt to enslige.

De områdene der det er forskjell og en tilnærming mellom gifte og samboende kan være aktuell, gjelder fordeling av inntekt og fradrag mellom partene, felles ligning av inntekt og formue og skatteklasse 2. Slik reglene er i dag, er de til ugunst for samboerpar der den ene samboeren har svært liten eller ingen inntekt og til gunst for samboerpar der begge har formue av noe størrelse.

Enslige forsørgere lignes i skatteklasse 2 for å ta hensyn til at han eller hun skal forsørge barn med bare en inntekt. Spørsmålet for denne gruppen vil være om de bør ha klasse 2 når de har en samboer.

En gruppe samboende er likestilt med gifte ved skattleggingen: Samboende pensjonister som har (hatt) barn sammen eller har vært gift, har fra 01.01.1994 fått utmålt pensjonen sin på linje med gifte pensjonister. De skattlegges også på samme måte som pensjonistektepar. Spørsmålet er om også andre grupper samboende pensjonister bør skattlegges som gifte. Større skattemessig likebehandling av samboere og ektepar kan begrunnes i at det bør være den faktiske familiesituasjonen og forsørgingsbehovet som skal legges til grunn ved skatteutmålingen, ikke formell sivilstand. Når det gjelder skatteevne, har samboende pensjonistpar større likhet med ektepar enn med to enslige. Samboende par med barn har omtrent de samme økonomiske behovene som ektepar med barn.

Utvalgets flertall mener at skattesystemet burde være individbasert. Men når det i dag finnes ordninger som felles ligning og skatteklasse 2 for ektepar, mener disse medlemmene likevel at de bør gjelde tilsvarende for samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år. Utvalgets flertall legger vekt på at samboere ofte er i samme reelle økonomiske situasjon som ektepar.

Felles ligning og muligheten til klasse 2. Ektefeller kan lignes felles i skatteklasse 2. Det vil lønne seg der den ene parten har ingen, eller meget liten inntekt. Skattefordelen av klasse 2 er i 1999 knapt 7 400 kroner for inntekter opp til knapt 270 000 kroner. Tar en også med full effekt av forskjellig innslagspunkt for toppskatten, er maksimal fordel av skatteklasse 2 om lag 14000 kroner i 1999. Samboere har ikke denne fordelen. En samboer som forsørger sin partner kan derimot få særfradrag for forsørgelse som gir en skattefordel på under 1400 kroner.

Skatteklasse 2 vil således bare ha effekt for samboere der den ene har lav eller ingen inntekt. Dette vil være en liten gruppe med varierende ressurser og behov. Det kan være middelaldrende par der den ene er husmor uten egen inntekt og blir forsørget av den andre. Noen slike par kan ha dårlig økonomi, andre kan ha god. Det er neppe mange samboerpar av denne kategorien. Samboende pensjonistpar som har (hatt) felles barn eller har vært gift, er allerede omfattet av lik beskatning med ektepar, og utvalget foreslår ovenfor at også pensjonister som har vært samboere i minst to år, skal skattlegges som gifte.

De fleste samboerpar som skatteklasse to kan være aktuelt for, er antakelig par med barn, der den ene er hjemme med barna, mens den andre forsørger familien. En slik familie er i svært tilsvarende situasjon som et gift par med barn som lever av en inntekt, og dette taler for at også samboere med felles barn bør få fordelen av skatteklasse 2.

Utvalgets flertall ser skatteklasse 2 også i sammenheng med skattlegging av samboere med særkullsbarn. Utvalget vil nedenfor foreslå at enslige forsørgere med samboer skal miste retten til skatteklasse to etter to års sambeoerskap. Dette er delvis begrunnet med at samboeren bidrar til forsørgerens husholdsutgifter. Her synes det urimelig at ikke denne forsørgelsen også skal tas hensyn til ved skatteutmålingen.

Også for studentpar der den ene eller begge lever av studielån, kan skatteklasse 2 være aktuelt. Lån regnes ikke som skattepliktig inntekt. Gifte studenter kan ha fordelen av skatteklasse 2, mens enslige som lever av studielån ikke får slik støtte gjennom skattesystemet. Det er imidlertid få samboende studentpar som vil bli regnet som stabilt samboende, og ha så lave øvrige inntekter at de vil benytte seg av skatteklasse 2. Å gi denne gruppen klasse 2 fører for øvrig med seg et kontrollproblem.

Utvalgets flertall foreslår at samboere med felles barn eller som har levd sammen i minst to år skal kunne skattlegges felles i klasse 2.

Fordeling av kapitalinntekt og fradrag . Ektefeller har muligheter til å fordele kapitalinntekter og enkelte skattemessige fradrag, som gjeldsrenter, seg imellom der det er gunstig for dem. Samboere skatter for egen inntekt og kan bare trekke fra renter på egen gjeld. Når den ene av partene ikke klarer å utnytte skattemessige fradrag fullt ut, er det en fordel å være gift og kunne overføre fradragene seg imellom. Fordelen av å kunne overføre poster mellom ektefeller gjelder altså bare der den ene har svært liten inntekt. Utvalget anser også at dette spørsmålet henger nært sammen med spørsmålet om skatteklasse 2.

Utvalgets flertall foreslår at samboere med barn eller som har levd sammen i minst to år kan fordele kapitalinntekter og fradrag seg imellom .

Formuesskatt. Ektefeller skattlegges alltid felles i klasse 2 for samlet formue, uansett eierform. Samboere lignes særskilt i klasse 1. Om dette er til gunst eller ugunst kommer an på størrelsen på partenes formue og fordelingen av formuen mellom partene. Samboere med to formuer av noe størrelse betaler lavere formuesskatt enn ektepar. Dette kan føre til skatteplanlegging, ved at samboere fordeler formuen mellom seg på en måte som gir mindre skatt.

Felles skattlegging av ektefelles formue kan begrunnes ut fra flere forhold. Nytten av formue er, i motsetning til inntekt, vanskelig å tilordne til hver enkelt person i husholdningen. Selv der den ene eier boligen, har også den andre fordelen av å bo i den. Over årene kan det være tilfeldig hvem av ektefellene som setter penger på sparekonto og hvem som dekker løpende utgifter. Tilsvarende vil gjelde for stabile samboerskap. Særlig samboerpar med felles barn har et økonomisk fellesskap som tilsvarer det til ektepar med barn.

Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år skal lignes sammen for felles formue.

Barns formue . Barns formue skattlegges sammen med foreldres. Siden ektepar skattlegges i klasse 2 for samlet formue og samboende særskilt for hver sin del, kan det føre til forskjell i skatt mellom barn av gifte og barn av samboende foreldre. Felles barns formue deles likt mellom samboere, mens den for felles barn av gifte skattlegges samlet «på toppen av» deres samlede formue.

Utvalgets flertall foreslår at formuen til barn av samboere som tilfredsstiller kravene til felles ligning av formue, skattlegges sammen med samboernes felles formue.

Medlemmene Evenshaug og Skancke vil ikke slutte seg til forslagene om tilnærminger mellom samboere og gifte i skattesystemet når det gjelder felles likning av inntekt og formue.

MedlemmetSkancke vil peke på at utviklingen i skattesystemet de siste tiårene har gått i retning av stadig mer individbasert beskatning. Denne utviklingen er et resultat blant annet av at myndighetene har lagt større vekt på skattesystemets innvirkning på folks arbeidstilbud. De fleste lever i ulike husholdningstyper gjennom livsløpet. Etter dette medlemmets syn bør skattesystemet i minst mulig grad påvirke folks valg av samlivsform. Et tilnærmet individbasert inntektsskattesystem som vi har i dag, er derfor ikke lagt opp for å ivareta at husholdninger av ulik størrelse og i ulike situasjoner kan ha forskjellige økonomiske behov og eventuelt behov for støtte. Dette blir i stor grad ivaretatt gjennom trygdesystemet, herunder barnetrygden, og kommunale ordninger som sosialhjelp.

Som følge av endringene i skattesystemet er maksimal fordel i inntektsbeskatningen av å bli skattlagt i klasse 2, i dag relativt begrenset. Det er blant annet derfor en mindre andel av ekteparene som etter gjeldende regler faktisk blir skattlagt i klasse 2. Ifølge NOU 1999: 7 Flatere skatt gjelder dette om lag 15 prosent av alle ektepar. Mulighetene til fordeling av kapitalinntekt og fradrag har ikke særlig stor økonomisk betydning fordi skattesatsen er proporsjonal. Skatteklasse 2 er frivillig ved beskatningen av inntekt, og er dermed utelukkende en fordel for ektepar. Skatteklasse 2 for beskatning av formue er obligatorisk og vil for ektepar der begge har positiv formue normalt bety en skatteskjerpelse sammenliknet med en individuell beskatning i klasse 1. I NOU 1999: 7 foreslås det at skatteklasse 2 skal oppheves. Dette medlemmet deler denne oppfatningen.

Fra et prinsipielt utgangspunkt mener dette medlemmet derfor at en utvidelse av retten til felles likning av inntekt og formue vil representere et skritt i feil retning. Det må også tas med i vurderingen at en slik endring trolig vil bety relativt lite økonomisk og trolig vil berøre kun et lite mindretall av samboerne.

Medlemmet Evenshaug vil uttrykke en viss skepsis til utviklingen av en stadig mer individbasert beskatning, og mener det kan være legitimt å bruke skattesystemet for å påvirke folks valg av samlivsform.

12.7.3 Enslige forsørgere / samboere med barn

Skattesystemet tar i dag hensyn til at enslige forsørgere kan ha liten skatteevne i forhold til både enslige og to-foreldre-familier. Mor eller far som er alene med barn, får skatteklasse 2. Dette kan være problematisk å rettferdiggjøre når den enslige forsørgeren har en samboer, og dermed ikke er alene med husholdsutgiftene. Samboerfamiliens skatteevne er ikke mye annerledes enn om samboerne hadde vært gift. Særlig urimelig kan dette virke når samboende med hver sine særkullsbarn begge får skatteklasse 2, mens begge ville blitt lignet i skatteklasse 1 om de fikk et felles barn.

På den annen side kan enslige forsørgere i begynnelsen av et samboerforhold ha ønske om å beholde sin selvstendige økonomiske stilling. Enslige forsørgere er ofte i ferd med å etablere seg, både når det gjelder utdannelse og bolig. Å bli for avhengig av samboerens økonomi, kan svekke denne selvstendigheten.

Problemene som ligger i hvem som skal regnes som reelle eneforsørgere, er parallelle til de problemene som ble diskutert i forbindelse med trygdeytelser under 12.5. Utvalget legger vekt på at stabilt samboende har økonomiske behov tilsvarende samboere med felles barn og gifte par med barn. Også i trygdelovgivningen er denne gruppen likestilt med samboere med felles barn fra og med 1999.

Utvalget foreslår at klasse to bør falle bort for stabilt samboende eneforsørgere . Utvalgets flertall mener at dette skal inntreffe etter to års samboerskap .

Medlemmet Evenshaug mener at skatteklasse to bør falle bort for samboende eneforsørgere når samboerforholdet har vart i ett år.

12.7.4 Særlige regler for pensjonister

Pensjonister blir i utgangspunktet skattlagt på samme måte som lønnstakere. Det er imidlertid viktige unntak som gjør at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Særreglene gjelder lavere trygdeavgift, særfradrag for alder og uførhet m.v., og at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert sin skatt etter en særskilt skattebegrensningsregel.

Særfradraget for alder og uførhet m.v. gis ved beregning av skatt på alminnelig inntekt og er i 1999 17690 kroner for både alders- og uførepensjonister. Med en skatt på alminnelig inntekt på 28 prosent gir dette en skattefordel på 4 939 kroner. Gifte alderspensjonister får normalt bare ett særfradrag til sammen.

Hovedsiktemålet med skattebegrensningsregelen er at minstepensjonister uten særlig formue eller inntekter utenom pensjon ikke skal betale skatt, og at denne fordelen skal avtrappes gradvis. Det skal ikke beregnes skatt for skattytere som har krav på skattebegrensning når alminnelig inntekt før særfradrag for alder m.v. (tillagt 3 prosent av eventuell netto formue over 200 000 kroner) ikke overstiger 71 800 kroner for enslige i 1999. Den tilsvarende grensen for ektepar er 117 500 kroner. Når beregningsgrunnlaget overstiger disse inntektsgrensene, skal beregnede skatter begrenses til 55 prosent av det overskytende beregningsgrunnlaget. Et resultat av utformingen av skattebegrensningsregelen er at pensjonistektepar skattlegges under ett, i motsetning til de fleste lønnstakerektepar som i praksis skattlegges særskilt. Dette er bakgrunnen for at det kan bli større forskjeller mellom gifte og samboende pensjonister enn mellom gifte og samboende lønnstakere.

Både størrelsen på særfradraget for alder og utformingen av skattebegrensningsregelen er knyttet til sivilstand, det vil si at gifte står overfor andre satser enn ugifte og samboere. Det vil derfor kunne være en vesentlig forskjell på hva to enslige skal betale i skatt i forhold til et ektepar med den samme samlede inntekten. Samboere som ikke er likestilt med ektepar, det vil si samboere som ikke har (hatt) felles barn eller som har vært gift med hverandre og dermed får pensjon utmålt etter samme satser som gifte, vil få hvert sitt særfradrag, mens ektepar får ett særfradrag for alder sammen. Samboere har altså her en fordel fremfor gifte. I hovedsak vil dette isolert sett bare berøre pensjonister med såpass høye inntekter at de ikke får skatt beregnet etter den særlige skattebegrensningsregelen. Også utformingen av skattebegrensningsregelen kan medføre at to enkeltindivider får utliknet lavere skatt enn et ektepar med samme samlede inntekt, siden satsen for minsteinntekt som beskattes for par ikke er dobbelt så høy som satsen for enslige.

Inntektsgrensene i skattebegrensningsregelen er knyttet til størrelsen på minstepensjonen for henholdsvis enslige og ektepar, og det er vanskelig å se skattleggingen av pensjonen løsrevet fra pensjonen selv.

Samboende pensjonister som har (hatt) barn sammen eller som har vært gift med hverandre, likestilles i dag med ektepar når det gjelder både pensjonsutmåling og skattlegging. For pensjonister som har vært samboende i en viss tid, ble fra 1.1.1998 grunnpensjonen redusert til samme nivå som for gifte pensjonister. Denne gruppen samboere er imidlertid ikke likestilt med ektepar når det gjelder andre trygderettigheter eller ved skattleggingen. Som det framgår av 12.5, foreslår utvalgets flertall at også denne gruppen av samboere bør få etterlatterettigheter etter samme regler som ektepar. Når de på alle områder i trygden er likestilt med ektepar, bør de også bli skattlagt i samsvar reglene for ektepar. For samboende pensjonister som ikke er likestilt med ektepar ved trygdeutmålingen, finner utvalget det imidlertid ikke aktuelt å likestille med ektepar ved skatteberegningen.

Utvalget anser at eventuell økt likebehandling av samboere med ektepar i denne sammenheng i første rekke bør diskuteres innenfor pensjonssystemet, og at spørsmålet om skattlegging som ektepar eller to enslige bør følge behandlingen der. Slik dagens skatteregler for pensjonister er utformet, er de såpass nært knyttet opp mot nivået på pensjonene at de to regelverkene bør ses i nær sammenheng.

Utvalget slutter seg til at samboende pensjonister som er likestilt med ektefeller i trygden også skal skattlegges på samme måte som ektepar. Utvalget har foreslått at også stabilt samboende pensjonister bør få de samme trygderettigheter som gifte, og mener at som følge av dette bør de også skattlegges som gifte. Samboende pensjonister som ikke har felles barn eller har bodd sammen over en viss periode, skattlegges fortsatt som enslige.

Tabell 12.2 gir en oversikt over hvordan ulike grupper enslige, enslige forsørgere, samboere og ektepar skattlegges, og viser utvalgets ulike forslag til likestilling med ektepar.

12.7.5 Skattefritak ved salg av bolig

Skatteloven § 43 bestemmer at gevinst ved salg av bolig skal være skattefri dersom selgeren har bodd i eiendommen i minst 1 av de siste 2 år før salget.

Ved separasjon eller skilsmisse er det ofte en praktisk løsning at tidligere felles bolig ikke selges, men at den ene ektefellen flytter ut, og den andre blir boende i boligen sammen med partenes barn. Ektefellen som flytter ut av boligen blir godskrevet den annen ektefelles botid, såkalt identifikasjon. Begrunnelsen for dette fremgår av Ot prp nr 18 (1988–89) side 21. Departementet fant, med tilslutning fra komiteen (Innst O nr 11, 1988–89) at det var lite rimelig å forhindre en løsning som er i barnas interesser. Ofte ønsker den ektefelle som flytter ut at barna skal kunne fortsette å bo i sitt kjente miljø. I tillegg kommer at ektefellen som blir boende i fellesboligen, sjelden har økonomisk evne til å utløse den andre. Det kan også forkomme at den ene ektefellen får utlagt boligen til seg, men at den andre ektefellen med barn blir tilkjent bruksrett. I et slikt tilfelle ville det være urimelig at den ektefelle som får utlagt boligen, men som ikke kan realisere boligen på grunn av boretten, må skatte av salgsgevinsten ved et fremtidig salg.

Det vil bare være i helt spesielle tilfeller at en fraseparert/skilt ektefelle uten barn blir tilkjent bruksrett til tidligere felles bolig. En grunn kan være at boligen er tilpasset ektefellens handikap. Også i disse tilfellene blir den ektefelle som flytter ut godskrevet den andres botid.

De samme hensyn som nevnt foran gjør seg gjeldende for samboere som flytter fra hverandre.

Utvalgets flertall foreslår at samboer identifiseres med tidligere samboers botid på samme måte som ektefeller, når tidligere felles bolig realiseres etter brudd der samboerforholdet før bruddet dokumenteres å ha hatt en varighet på minst to år eller der partene har felles barn.

Medlemmene Evenshaug og Skancke kan bare delvis slutte seg til flertallets forslag. Forslaget har betydning for samboere (felles barn og/eller 2 års samboerskap) hvor den som blir boende ikke utløser den andre innen ett år etter bruddet. Disse medlemmene kan ikke se at det er noe sterkt behov for en slik identifikasjonsregel for samboere uten felles barn, men vil derimot slutte seg til flertallets forslag for samboere med felles barn.

12.7.6 Arveavgift

Arveavgiftsloven § 2 bestemmer at all arv er avgiftspliktig. Gaver som ytes i levende live vil også kunne være avgiftspliktig etter de samme satser som for arveavgift, eksempelvis hvis gaven ytes til bestemte nærstående eller til noen som var betenkt i avdødes testament. Lovens § 4 oppstiller unntak fra regelen om avgiftsplikt. Ektefeller er fritatt for avgift.

Avgiften beregnes etter to skalaer. For arvelater/givers barn, fosterbarn og stebarn som er oppfostret hos arvelater/giver, er de første kr. 200.000,- avgiftsfrie. Av de neste kr. 300.000,- betales 8 % avgift, og av de overskytende beløp 20 %. Andre arvinger/gavemottakere betaler heller ingen avgift av de første kr. 200.000,-, på de neste kr. 300.000,- 10 % og 30 % på overskytende beløp.

En kvinne/mann som mottar arv etter sin samboer, betaler avgift etter den høyeste skalaen uavhengig av om partene hadde felles barn, og uavhengig av hvor lenge samboerskapet hadde vart.

Lovens § 46 bestemmer at arveavgift kan frafalles eller nedsettes dersom det «vil virke urimelig eller uforholdsmessig trykkende om kravet på rettidig betaling av avgiften blir opprettholdt fullt ut».

I sak 99/0704 av 4. mars 1999 uttalte Skattedirektoratet at det ikke var «adgang til å likestille et langvarig samboerskap med ekteskap i forhold til arveavgiftslovens regler». Av denne grunn ble det ikke lagt vekt på denne omstendighet i forbindelse med en søknad om nedsettelse/ettergivelse etter arveavgiftsloven § 46.

På forespørsel fra utvalget uttaler Skattedirektoratet i brev 22. mars 1999 at praksis etter bestemmelsen er streng, og at den omstendighet at en person har arvet formue etter sin samboer, i seg selv ikke vil være en billighetsgrunn som tilsier lemping av arveavgiften. Dernest heter det i brevet: «Vi kjenner ikke til at det skal være praksis å behandle samboere lempeligere enn andre arvinger.»

I den svenske loven om « arvskatt och gåvoskatt », 1941:416 er samboere likestilt med ektefeller. Det er presisert i lovens § 3 a at bestemmelser om samboere gjelder samboerforhold der en ugift kvinne og en ugift mann bor sammen under ekteskapslignende forhold.

For dansk retts vedkommende reguleres arveavgiften av lov nr 426 af 14 juni 1995 om afgift af dødsboer og gaver . Det betales ikke avgift av arven til avdødes ektefelle. Det betales avgift på 15 % av den del av arven som går til avdødes nærmeste familie. Nær familie omfatter også personer som har hatt felles bopel med avdøde i de siste 2 år før dødsfallet og personer som tidligere har hatt felles bopel med avdøde i en sammenhengende periode på minst 2 år, hvis grunnen til at partene ikke hadde felles bopel ved dødsfallet var innleggelse i institusjon. Andre arvinger betaler en avgift på 36,25 %.

Samboere i Danmark er således ikke likestilt med ektefeller, men faller inn under den laveste skatteklassen.

Begrunnelsen for at ektefeller etter norsk rett ikke betaler arveavgift og gaveavgift, går frem av forarbeidene til arveavgiftsloven av 1964. I Ot prp nr 48 (1962–63) på side 13 er avgiftsfritaket for ektefeller begrunnet i formuesordningen som gjelder mellom dem. Departementet viser til at det uansett felleseie eller særeie i stor grad vil bero på tilfeldigheter hvem som har bidratt mest til boets størrelse, når ektefellene i praksis har hatt en felles økonomi gjennom mange år, og at avgiftsplikt vil føre til så mange tilpasninger mellom ektefellene, at det vil bli nærmest umulig å få avgiftsplikten til å ramme noenlunde etter forutsetningene. Komiteen sluttet seg til departementets syn.

Finansdepartementet oppnevnte 27. mars 1998 et utvalg som skal vurdere arveavgiften. I mandatets punkt 5 heter det:

«Avgiftsfritaket for ektefeller, herunder registrert partner i homofilt partnerskap, er hovedsakelig begrunnet i uskifteordningen, i ekteskapets reelle økonomiske enhet, og i at gjenlevende ektefelle bør skjermes mot en til dels betydelig avgiftsbelastning bare fordi han/hun blir sittende igjen med den felles formue etter ektefellens død. Skatteevnen når en ektefelle blir enke eller enkemann øker på samme måte som når det er voksne, etablerte barn som arver avdøde ved vanlig generasjonsovergang. Det bør vurderes om dette fritaket uten videre kan videreføres ut fra de foreliggende hensyn, eller om større eller mindre innstramminger bør gjøres. Gitt en videreføring av fritaket, kan det vurderes om det bør utvides til å gjelde etterlatt samboer som i trygdemessig henseende likestilles med ektefelle. En generell likestilling mellom etterlatt ektefelle og etterlatt samboer skal ikke vurderes.»

Utvalget har fått i oppgave spesielt å se på om etterlatt samboer som i trygdemessig henseende likestilles med ektefelle, bør fritas for arveavgift. For øvrig uttales det eksplisitt i mandatet at samboers arveavgift generelt ikke skal behandles, med den følge at Samboerutvalget ikke kan overlate spørsmålet om samboers arveavgift rent generelt til Arveavgiftsutvalget.

For samboere som har levd sammen gjennom flere år, gjør de samme hensyn seg gjeldende som for ektefeller. I 3.2.3 refereres en intervjuundersøkelse om økonomisk fellesskap mellom gifte og samboere. Den viser at flere gifte enn samboere har helt eller delvis felles økonomi. Av samboerne svarte ca. 75 % at de hadde helt eller delvis felles økonomi. Resultatene i undersøkelsen er ikke kontrollert for varigheten av forholdet. Samboerskap varer kortere enn ekteskap. Det må forventes at med økende varighet øker også graden av felles økonomi, med den konsekvens at forskjellen mellom gifte og samboere som har levd sammen like lenge, blir mindre enn det som gikk frem av undersøkelsen.

Samboere som blir alene etter flere års samliv opplever en ikke ubetydelig avgiftsbelastning ved å bli sittende med den felles formuen etter førstavdødes bortgang. Den del av formuen som lengstlevende overtar, vil ofte være opparbeidet i fellesskap og knyttet til felles bolig og innbo, bil og muligens hytte. Ervervsgrunnlaget for etablering av formue for samboere er i hovedsak det samme som for ektefeller, jf. vedlegg 1 pkt. 3.1. Fritaket for arveavgift for ektefeller gjelder uavhengig av om de har felleseie eller særeie. Den tradisjonelle arving som svarer arveavgift får en berikelse utenfra. Samboere som har levd sammen gjennom noen år vil ikke oppleve arv knyttet til felles bolig og innbo m.v. som en berikelse utenfra.

Dersom samboerne – uavhengig av samboerskapets varighet – har felles barn, taler også hensynet til barnet for at gjenlevende samboer ikke belastes med arveavgift. Det er ønskelig å sikre at barns oppvekstvilkår ikke gjøres avhengig av om foreldrene valgte å leve som samboere eller som gifte. Resultatet av at gjenlevende samboer må betale en ikke ubetydelig arveavgift kan bli at den tidligere bolig må realiseres med den konsekvens at barna rives opp fra sitt vante miljø.

Hustandsfellesskapsutvalget foreslo at etterlatte husstandsmedlemmer skulle svare arveavgift etter den satsen som gjelder for barn (NOU 1988:12 side 50). Regelen skulle gjelde for hustandsfellesskap hvor partene var ugifte og hadde bodd sammen i minst to år ved dødsfallet, eller hadde/hadde hatt eller ventet barn sammen. Forslaget innebar ingen likestilling mellom ektefeller på den ene siden og samboere på den andre. Bakgrunnen var at man ikke ville gjøre forskjell på voksne barn som bodde sammen med den avdøde og som ville få en lavere avgift, og barn som ikke bodde sammen med den avdøde. Dette mothensynet gjør seg ikke gjeldende i forhold til samboende. Verken departementet eller komiteen kommenterte forslaget nærmere.

Utvalgets flertall legger til grunn at samfunnet ønsker å tilskynde samboere til å regulere formuesforholdet ved avtale og testament. Hvis samboere har tilgodesett hverandre i testament, må de svare avgift på gaver i levende live. Denne bestemmelsen tilskynder en utvikling i strid med samfunnets ønske om større grad av avtaleregulering mellom samboerne. Dette hensyn taler for fritak for avgift for gaver mellom samboere der mottaker er innsatt i givers testament.

Utvalgets flertall foreslår at samboere som har levd sammen i minst to års før førstavdødes bortgang eller har felles barn med avdøde, gis fritak for arveavgift og gaveavgift på linje med ektefeller.

Utvalgets flertall legger ved denne vurderingen også vekt på at den som har skrevet et testament til fordel for sin samboer har uttrykt en vilje om at samboeren skal få arven.

Medlemmet Skancke kan ikke slutte seg til flertallet. Dette medlemmet vil vise til Arveavgiftsutvalget, nedsatt i mars 1998, som skal foreta en bred gjennomgang av arveavgiften. Utvalget skal avgi innstilling innen 1.12.99. Som en del av mandatet er utvalget bedt om å vurdere endring i arveavgiftsreglene for etterlatt samboer som i trygdemessig henseende likestilles med ektefelle. Dette medlemmet oppfatter dette som en avgrensning i forhold til samboerbegrepet som er svært nær den dette utvalget har valgt som hovedregel. Arveavgiftsutvalget har satt i gang en utvalgsundersøkelse blant samtlige av landets skattefogder og enkelte skifteretter for å bedre datagrunnlaget for utredningen. Datagrunnlaget er i dag svært mangelfullt. Gjennom dette vil en blant annet kunne foreta mer kvalifiserte anslag over provenyvirkninger av endringer i dagens regelverk. Dette medlemmet vil derfor tilrå at spørsmålet om arveavgiftsregler for samboere følges opp i forbindelse med Arveavgiftsutvalgets utredning.

12.7.7 Dokumentavgift

Ved tinglysing av dokumenter som overfører hjemmel til fast eiendom, betales det 2,5 % avgift av verdien, dog minst kr. 250,-.

Overføringer mellom ektefeller er unntatt fra avgiften. Avgiftsfritaket for ektefeller er begrunnet i erververens stilling. Fritaket gjelder uavhengig av om ektefellene har særeie eller felleseie. Den reelle økonomiske enhet som vanligvis består mellom ektefeller, tilsier unntak fra dokumentavgiften. For samboere som har levd sammen en tid, vil de samme forhold kunne gjøre seg gjeldende.

Samboere har et særlig behov for å regulere eierforholdet til felles bolig. Ettersom samboere ikke har felleseie eller arverett i kraft av loven, er de i langt større grad avhengig av å avtaleregulere formuesforholdet seg imellom. Utvalget legger til grunn at samfunnet ønsker at samboere gjennom avtaler skal etablere størst mulig grad av klarhet om rettsforholdet mellom dem. En samboer som kjøper seg inn i den andres bolig, unnlater ofte å tinglyse kjøpet da det oppleves som unødvendig å betale 2,5 % avgift til staten når samboeren allerede står oppført som eier av boligen i grunnboken. Ved oppløsning av samboerforholdet på grunn av brudd i levende live eller død, oppleves det som urimelig at den som overtar boligen må betale dokumentavgift for å få enehjemmel til eiendommen.

Dokumentavgift må også betales i de tilfeller hvor lengstlevende samboer arver boligen med bakgrunn i førstavdødes testament. Testamentsarv, i motsetning til arv etter loven til ektefeller og slektsarvinger, er ikke fritatt for dokumentavgift. Hadde utvalget gått inn for en regel der samboere skulle ha arverett etter loven på samme måte som ektefeller og slektsarvinger, ville samboere blitt fritatt for dokumentavgift gjennom arveretten.

Utvalgets flertall legger til grunn at de hensyn som taler for fritak for dokumentavgift for boligen også langt på vei begrunner fritak for dokumentavgift for fritidseiendom. I denne sammenheng vises det til at fritidseiendom regnes til de nære ting når det gjelder formuesordningen for ektefeller, jf. ekteskapsloven § 31.

Utvalgets flertall foreslår at samboere som har felles barn eller som har bodd sammen i minst to år, fritas for dokumentavgift for bolig og fritidseiendom på linje med ektefeller.

Medlemmet Skancke vil vise til at dokumentavgiften ikke har noen annen begrunnelse enn rent statsfinansielle. Avgiften innbringer statskassen om lag 2,5 mrd kroner årlig (anslag for 1999). Trolig skjer dette med mindre skadevirkninger enn om tilsvarende proveny skulle tas inn på andre måter innenfor skattesystemet, selv om avgiften i seg selv kan framstå som urimelig for den enkelte ved ethvert boligkjøp. Det er derfor viktig ikke å uthule grunnlaget for denne avgiften. I mange tilfeller etableres samboerforhold ved at den ene flytter inn i den andres bolig. Ved brudd etter minst 2 års samboerskap vil ifølge flertallets forslag, den ene kunne kjøpe den andres bolig uten å betale noen dokumentavgift. Tatt i betraktning den observerte, store risikoen for brudd etter 2 års samboerforhold, vil dette kunne bli et betydelig antall. Dette medlem kan ikke se tungtveiende grunner for å åpne for et slikt utvidet fritak for dokumentavgift og vil derfor gå imot flertallets forslag.

12.8 Forsikring og pensjons- ordninger utenom folketrygden

12.8.1 Skadeforsikring

Ett av de spørsmålene som reiser s eg når det gjelder samboere og skadeforsikring, er om en samboers handlinger eller unnlatelser kan få innvirkning på den andre samboerens rett til skadeserstatning, såkalt identifikasjon, se 5.6.1 og vedlegg 1 pkt. 6.2. Ved skade på bolig, privat fritidssted og innbo kan handlinger eller unnlatelser fra sikredes ektefelle eller «person som sikrede lever sammen med i et fast etablert forhold», få innvirkning på forsikringsselskapets ansvar, jf forsikringsavtaleloven § 4–11. I forarbeidene til denne bestemmelsen er det vist til at formuleringen ikke gir noen klar avgrensning av hvilke samboerforhold som omfattes, men at praksis etter den tidligere forsikringsavtaleloven skal være veiledende. Denne praksisen er nærmere omtalt i 5.2 og viser at Høyesterett har stilt strenge krav for at sikrede skal bli identifisert med en samboer til ugunst.

Et annet spørsmål i forhold til skadeforsikring er om en samboer anses som medforsikret. Etter forsikringsavtaleloven § 7–1 gjelder en forsikring til fordel for forsikringstakeren,«ektefellen og andre som er medlem av den faste husstand», hvis ikke forsikringen er knyttet til næringsvirksomhet. Spørsmålet blir: Når er et samboerforhold så etablert at samboeren tilfredsstiller kravet om å være medlem av den faste husstand? Loven stiller ikke bestemte krav til varighet, felles adresse eller annet for at en samboer skal anses som medforsikret, men det enkelte forsikringsselskap kan stille slike krav i forsikringsavtalen. I forsikringsvilkårene blir det ofte bestemt at bare de som er registrert med samme adresse i folkeregisteret, skal regnes som medlem av den faste husstand.

Utvalget foreslår at det blir definert nærmere, gjerne i forskrift, når det foreligger et samboerforhold som tilfredsstiller kravene til «fast etablert forhold» i forsikringsavtaleloven § 4–11. Etter utvalgets vurdering bør det stilles krav om at partene enten har felles barn, eller at de har levd sammen i minst to år.

Hvis disse kravene er oppfylt, bør samboerforholdet anses som så etablert at samboeren tilfredsstiller kravet om å være «medlem av den faste husstand» i forsikringsavtaleloven § 7–1.

Det bør ikke være et ufravikelig krav at samboerne er registrert med samme adresse i folkeregisteret, men dette kan være ett av flere momenter som kan tillegges vekt når samboerskapet skal dokumenteres, se 12.2.2.

12.8.2 Livsforsikring

Individuelle livsforsikringer – arveavgift

Etter lov om avgift på arv og visse gaver § 2 skal det betales arveavgift av utbetalinger fra forsikringsselskap etter dødsfall. I de tilfellene der avdøde har tegnet en livsforsikring på eget liv, og gjenlevende samboer mottar et forsikringsbeløp som begunstiget eller som arving etter testament, må gjenlevende betale arveavgift etter de høyeste satsene. En ektefelle er etter arveavgiftsloven fritatt fra å betale arveavgift.

En samboer kan også tegne forsikring på den andre samboerens liv, eventuelt kan begge tegne hver sin forsikring på den andres liv. Hvis ikke annet er avtalt, har gjenlevende samboer krav på forsikringsbeløpet når den andre samboeren dør. I disse tilfellene skal det ikke betales arveavgift fordi gjenlevende samboer har krav på forsikringsbeløpet som forsikringstaker og ikke som begunstiget, se 5.6.2 og vedlegg 1 pkt 6.3.2.

Utvalget har i 12.7 vurdert reglene om arveavgift. Her har utvalget foreslått at samboere som har felles barn eller som har levd sammen i minst to år, skal være fritatt for å betale arveavgift. Dette innebærer at samboere som tilfresstiller disse kravene og som mottar et forsikringsbeløp som begunstiget eller som testamentsarving, ikke skal betale arveavgift. Dermed blir det uten betydning for gjenlevende samboer om vedkommende mottar beløpet som forsikringstaker eller som begunstiget eller testamentsarving.

Kollektiv livsforsikring

Forsikringsavtaleloven har særlige regler om kollektive forsikringer, se 5.6.2 og vedlegg 1 pkt 6.3.3. Mange arbeidstakere er forsikret ved gruppelivsforsikringer, og det kan avtales mellom arbeidsgiveren og de ansatte eller deres organisasjoner hvem som skal ha rett til forsikringssummen ved arbeidstakerens død. Hovedtariffavtalen for statsansatte (fellesbestemmelsene § 2 nr 9) har en egen definisjon av samboer, som er vanlig å finne i avtalevilkårene for gruppelivsforsikringer. Denne definisjonen har krav om at gjenlevende må ha levd sammen med avdøde i ekteskapslignende forhold, og at partene enten hadde felles barn og felles bolig, eller at det framgår av folkeregisteret at de hadde felles bolig de to siste årene. Det er også vist til forskrift til lov om yrkesskadeforsikring, se nedenfor.

De kravene som ofte gjelder for å bli regnet som samboer i kollektive livsforsikringer er de samme som utvalget foreslår som sin hovedregel. Etter utvalgets vurdering bør det imidlertid ikke være et ufravikelig krav av partene er registrert med samme adresse i folkeregisteret, men dette kan være ett av flere momenter som kan tillegges vekt når samboerskapet skal dokumenteres, se 12.2.2.

12.8.3 Yrkesskadeforsikring

I forskrift om standardisert erstatning etter lov om yrkesskadeforsikring er det tatt inn en definisjon av samboer som er lik den som gjelder etter hovedtariffavtalen, se 5.6.3 og vedlegg 1 pkt 6.4. I forskriften er det presisert at en person likevel ikke regnes som samboer dersom det på dødsfallstidspunktet forelå forhold som var til hinder for at lovlig ekteskap kunne inngås.

Utvalget slutter seg til definisjonen av samboer som gjelder etter forskrift om standardisert erstatning etter lov om yrkesskadeforsikring, bortsett fra kravet om at partene må være registrert med samme adresse i folkeregisteret. Utvalget mener at dette ikke bør være et ufravikelig krav, men at det kan være ett av flere momenter som kan tillegges vekt når samboerskapet skal dokumenteres, se 12.2.2.

12.8.4 Offentlige pensjonsordninger utenom folketrygden

Gjenlevende samboer har i motsetning til gjenlevende ektefelle ikke rett til etterlattepensjon etter de offentlige tjenestepensjonsordningene, se 5.7 og vedlegg 1 pkt. 7.2. Dette gjelder både i forhold til den ordningen Statens pensjonskasse administrerer, og i forhold til pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte. Et offentlig oppnevnt utvalg har foreslått nye regler for private tjenestepensjonsordninger, jf. NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon. Her er det foreslått at pensjonsordningen kan omfatte samboerpensjon.

Etter utvalgets vurdering er det gode grunner for at regelverket for offentlige pensjonsordninger bør åpne for at gjenlevende samboer kan få rett til etterlattepensjon på linje med gjenlevende ektefelle. Sosiale hensyn og hensynet til et konsistent regelverk taler for dette. Det kan eventuelt tas inn en forutsetning om at det må være bestemt i tariffavtale der staten er part, at pensjonsordningen kan omfatte samboerpensjon.

Utvalgets flertall foreslår at det i lov om Statens Pensjonskasse og reglene som gjelder pensjonsordninger for fylkeskommunalt og kommunalt ansatte, åpnes for at gjenlevende samboer kan gis rett til etterlattepensjon på linje med gjenlevende ektefelle, hvis dette blir resultatet av behandlingen av NOU 1998:1. Kravet for at gjenlevende samboer skal behandles på samme måte som gjenlevende ektefelle, bør være at vedkommende enten har felles barn med avdøde, eller at samboerne har levd sammen de siste to årene før dødsfallet.

Medlemmet Evenshaug viser til sitt standpunkt under 12.5.4, og er uenig i flertallets forslag. Ønsker partene i et samboerforhold å sikre seg slike rettigheter, kan dette ordnes ved å inngå ekteskap.

Etter de offentlige tjenestepensjonsordningene bortfaller etterlattepensjonen hvis gjenlevende ektefelle gifter seg på nytt, men ikke hvis gjenlevende etablerer samboerskap. Etter utvalgets vurdering bør det være sammenheng i regelverket på dette området, slik at dersom det åpnes for at gjenlevende samboer kan gis rett til etterlattepensjon på linje med gjenlevende ektefelle, bør regelverket også endres slik at etterlattepensjonen bortfaller hvis gjenlevende etablerer samboerskap.

Utvalgets flertall foreslår at dersom regelverket endres slik at gjenlevende samboer kan gis rett til etterlattepensjon på linje med gjenlevende ektefelle, bør det også endres slik at etterlattepensjonen bortfaller hvis gjenlevende etablerer samboerskap. Bortfall bør først finne sted etter to års samboerskap eller hvis samboerne har/får barn sammen.

Medlemmet Evenshaug er enig i at retten til slik etterlattepensjon bør falle bort hvis man etablerer seg i samboerforhold, men finner det ikke rimelig at dette skal skje først etter to år, tatt i betraktning at en gjenlevende ektefelle som gifter seg på nytt, straks mister sin etterlattepensjon. Dette medlem mener derfor at retten til slik etterlattepensjon bør falle bort når en gjenlevende ektefelle har vært samboer i ett år.

12.8.5 Private pensjonsordninger

Individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven

Skatteloven § 44 gir rett til fradrag i inntekten for premier som er innbetalt til individuelle pensjonsavtaler, se 5.7 og vedlegg 1 pkt 7.3.1. Finansdepartementet har fastsatt en forskrift om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven, der gjenlevende samboer har krav på etterlattepensjon som begunstiget. Det er stilt strenge krav for at samboere uten felles barn skal regnes som samboere etter denne forskriften. De må ha levd sammen i ekteskapslignende forhold, og det må godtgjøres at forholdet har bestått uavbrutt de siste fem årene før inngåelsen av pensjonsavtalen. I tillegg er det stilt krav om at det ikke må foreligge forhold som er til hinder for at lovlig ekteskap kan inngås.

Utvalget finner at det her er grunn til å la varighetskravet gjelde tiden før inngåelsen av pensjonsavtalen, og ikke tiden før dødsfallet. Ved dette unngår man at samboerne innbetaler premie til selskapet i henhold til pensjonsavtalen, men at gjenlevende står uten rett til etterlattepensjon hvis den andre dør før det er gått to år etter at avtalen ble inngått

Ellers viser utvalget til 12.1, der spørsmålet om hvilke samboere som skal omfattes av regelverket, er behandlet. Utvalget finner ikke gode grunner for at utgangspunktet om at samboere uten felles barn må ha levd sammen i to år, bør fravikes her.

Utvalget foreslår at definisjonen av samboer i forskrift av 25. september 1997 endres slik at samboere uten felles barn må ha levd sammen de siste to årene før inngåelsen av pensjonsavtalen.

Private tjenestepensjoner etter skatteloven

I NOU 1998 : 1 Utkast til lov om foretakspensjon er det foreslått at pensjonen kan omfatte samboerpensjon, se 5.7 og vedlegg 1 pkt 7.3.3. Her er det gitt en definisjon av samboer som i hovedsak tilsvarer den som er gitt i forskrift om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven, se ovenfor. Kravet om at samboerforholdet må ha vart uavbrutt i fem år, gjelder etter lovutkastet tiden før dødsfallet.

Ved kollektive ordninger betales premien gjennom arbeidstakernes ansettesforhold, og premien beregnes på en annen måte enn ved individuelle ordninger. Utvalget finner det hensiktsmessig at varighetskravet i forhold til de kollektive ordningene gjelder tiden før dødsfallet.

Utvalgets flertall finner heller ikke her gode grunner for at utgangspunktet om at samboere uten felles barn må ha levd sammen i to år, bør fravikes, se 12.1.

Utvalgets flertall foreslår at definisjonen av samboer i lovutkastet i NOU 1998: 1 § 7–8 endres slik at samboere uten felles barn må ha levd sammen de siste to årene før dødsfallet.

Medlemmet Skancke vil vise til at både individuelle pensjonsavtaler og private tjenestepensjoner etter skatteloven i all hovedsak vil være utformet for å gi påslagsytelser i forhold til pensjon fra folketrygden. Varighetskravet for etterlattepensjon for ektepar uten barn er i folketrygden minst 5 års ekteskap før dødsfall. Utvalget foreslår at samme varighetskrav skal gjelde for samboere uten felles barn.

På denne bakgrunn vil dette medlemmet fastholde at samboere uten felles barn må ha levd sammen de siste fem årene før dødsfall når det gjelder de private tjenestepensjonsordningene etter skatteloven . Varighetskravet i de individuelle pensjonsavtalene er imidlertid annerledes utformet i og med at det settes et krav til varighet før avtaleinngåelse. En slik utforming av varighetskravet er i seg selv strengere. Dette medlemmet vil derfor slutte seg til flertallet i dette spørsmålet.

12.9 Andre områder

12.9.1 Støtte fra Statens lånekasse for utdanning

Utdanningsstøtte fra Statens lånekasse kan gis både som stipend og lån.

Ved tildeling av støtte tas det hensyn til søkerens og ektefellens inntekt og formue. Samboere som har felles barn, behandles på samme måte som gifte fra og med det semesteret de får barn. Samboere uten felles barn behandles som enslige.

Det kan gis forsørgertillegg for barn og for ektefellen, og dessuten for en likestilt samboer. Det gis ikke forsørgertillegg for samboeren når paret ikke har felles barn.

Når det vurderes om det skal gis forsørgertillegg eller om det skal reduseres, blir det tatt hensyn til ektefellens eller en likestilt samboers inntekt og formue. I noen tilfeller tas det hensyn til ektefellens eller en likestilt samboers inntekt når en låntaker søker om rentefritak.

Regelverket fører stort sett ikke til fordeler for den ene eller andre gruppen, men samboere uten felles barn får i motsetning til gifte og samboere med felles barn ikke forsørgertillegg for samboeren. På den annen side er det en fordel for samboere uten felles barn at forsørgertillegget ikke blir avkortet for den andre samboerens inntekt.

Utvalget finner gode grunner for at samboere med felles barn skal likestilles med ektefeller her. Samboere med felles barn har mange likhetstrekk med ektefeller med barn, se 12.1. Utvalget ser ikke gode grunner for at også samboere uten felles barn skal likestilles med ektefeller på dette området. Dette vil som regel være en gruppe samboere som er unge og lite etablerte. Det kan være problematisk å «fange opp» denne gruppen, se 11.5.2 om treffsikkerhet og kontrollhensyn og 12.2.2. Utvalget kan ikke se at hensynet til partene i forholdet, offentlig omfordeling eller andre hensyn taler for at samboere uten felles barn bør behandles som ektefeller på dette området. Dette innebærer at utvalget slutter seg til det regelverket som allerede gjelder på dette området.

12.9.2 Strafferettslige spørsmål

Særlige påtaleregler ved familievold

Vi har særlige regler om at det ved familievold ikke er nødvendig med anmeldelse fra fornærmede for at en straffesak skal settes i gang, jf ovenfor i 5.13. Etter straffeloven § 228 fjerde ledd er påtalen ubetinget offentlig ved legemsfornærmelse mot tidligere og nåværende ektefelle og samboer, barn eller slektning i rett oppstigende linje. Dette innebærer at samboere og ektefeller er likestilt. Bakgrunnen for at disse reglene ble innført i 1988 var et ønske om skjerpet holdning overfor kvinnemishandling og familievold for øvrig. I forarbeidene er det uttalt at med samboere menes to personer som lever sammen i et parforhold i felles bolig. Det er også presisert at det ikke er grunn til å stille særlig strenge krav til fastheten og varigheten av samlivet.

Utvalget viser til at hensynet til den svake part her har ført til at det er lempet på kravene til fasthet og varighet for at samboerskap skal likestilles med ekteskap. Utvalget er enig i at det på dette området ikke er grunn til å stille særlig strenge krav til fastheten og varigheten av samlivet, og at både nåværende og tidligere samboer bør omfattes av reglene.

Straffopphørsgrunn ved sedelighetsforbrytelser

Straffeloven har en egen bestemmelse om at straffansvar i visse tilfeller kan falle bort, og at avsagt straffedom kan tape sin virkning, hvis den skyldige og offeret gifter seg med hverandre etter at den straffbare handlingen fant sted, jf. straffeloven § 214. Begrunnelsen for dette er at den krenkedes interesse i at det ikke skal rippes opp i forholdet, bør gå foran det offentliges interesse i å håndheve de aktuelle straffebestemmelsene.

Bestemmelsen er avgrenset til å gjelde sedelighetsforbrytelser som ikke anses som så graverende at den skyldige ikke bør bli straffri:

• utuktig omgang med noen som er bevisstløs eller av andre grunner er ute av stand til å motsette seg handlingen, eller utnytting av noens sinnssykdom, forstandssvakhet eller sykelige forstyrrelser av sjelsevnene, til å skaffe seg utuktig omgang med denne (straffeloven § 193),

• utuktig omgang med noen ved trusel, særlig underfundig atferd eller misbruk av et avhengighetsforhold (straffeloven § 194),

• utuktig omgang med noen under 16 år (straffeloven § 196)

  og utuktig omgang med noen under 18 år som står under den skyldiges myndighet eller oppsikt (straffeloven § 197).

Bestemmelsen gjelder ikke hvis den skyldige og offeret etablerer samboerskap etter at den straffbare handlingen fant sted. Dette er fastslått i en Høyesterettsdom fra 1982, (Retstidende 1982 side 1044) som gjaldt utuktig omgang med noen under 16 år, jf. straffeloven § 196. Den fornærmede var en jente som var 15 år og ni måneder da handlingen fant sted. Høyesterett viste til at det ville oppstå meget vanskelige avgrensnings- og bevisspørsmål hvis bestemmelsen også skulle anvendes på samboerforhold, og sluttet seg til herredsrettens uttalelse om at en utvidelse av regelen ville svekke vernet av den mindreårige og svake part som straffeloven § 196 tar sikte på å beskytte. Herredsretten avsa en betinget dom på 30 dagers fengsel. Under henvisning til at domfelte og fornærmede hadde etablert et samboerforhold, og at fornærmede var nær oppunder 16 år da det straffbare forhold fant sted, fant Høyesterett at fastsetting av straff kunne utsettes.

Utvalget finner ikke at straffeloven § 214 bør endres, slik at straffansvar også skal falle bort ved etablering av samboerskap. Som det er vist til i rettspraksis, kan en utvidelse av regelen svekke vernet av den svake part, offeret for den straffbare handlingen. Domstolene har mulighet til å gi betinget dom, enten ved å utsette fullbyrdelse av dommen, eller ved å utsette fastsetting av straff, jf straffeloven § 52. Denne muligheten er allerede benyttet i rettspraksis, og utvalget legger til grunn at domstolene fortsatt kan benytte seg av dette ved behov. Under særlige forhold har også påtalemyndigheten mulighet til å gi påtaleunnlatelse, forutsatt at «overveiende grunner taler for ikke å påtale handlingen», jf. straffeprosessloven § 69. Påtalemyndigheten må da foreta en avveining av hensyn som taler for og mot det å reise straffesak. I denne vurderingen kan det blant annet tas hensyn til den påkjenningen som gjennomføringen av en straffesak kan være for fornærmede.

12.9.3 Hvem skal gis rettigheter som pårørende

Gravferdsloven (lov om kirkegårder, kremasjon og gravferd) § 9 skiller seg ut i forhold til forskrift til sosialtjenesteloven og utkast til nye lover på helserettens område når det gjelder hvem som skal regnes som pårørende/den nærmeste. I gravferdsloven er ikke samboer tatt med som avdødes nærmeste etterlatte, som har rett til å «besørge gravferden», det vil si ta alle avgjørelser om gravferden. I forskrift til sosialloven er samboerforhold av ekteskapsliknende karakter likestilt med ekteskap når det gjelder hvem som skal regnes som pårørende. Ifølge forslag til ny pasientrettighetslov skal person som lever i ekteskapsliknende samboerskap med pasienten, anses som pasientens pårørende på linje med ektefelle. Det samme er foreslått i utkast til ny psykiatrilov. Her er det også foreslått krav om 2 års varighet i saker som gjelder tvungent psykisk helsevern.

I forarbeidene til gravferdsloven (Ot prp nr 64, 1994–95, side 63) er det vist til at personer som lever sammen uten å være gift, ikke regnes som gift, men at de kan benytte seg av adgangen til å bestemme i erklæring hvem som skal sørge for gravferden.

Ved den lovtekniske gjennomgangen av forslaget til gravferdslov uttalte Justisdepartementets lovavdeling (brev datert 5. mai 1995):

«Vi antar også at en fast samboer av motsatt kjønn bør stå i samme stilling som en ektefelle, noe som bør sies uttrykkelig i bestemmelsen. Hvis man ønsker at samlivet skal ha en viss varighet, kan følgende formulering overveies: «ektefelle, registrert partner eller partner i ekteskapslignende forhold som har vart i minst to år, (…)». Slik utkastet lyder, kan det medføre klare urimeligheter f eks hvis avdøde levde i et fast samlivsforhold med felles barn under 18 år, og etterlate tvil om en fast samlivspartner overhodet regnes til avdødes nærmeste etterlatte.»

Utvalget er ikke kjent med hvorfor forslaget fra Justisdepartementet ikke ble fulgt opp i proposisjonen. I innstillingen fra Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen er det uttalt (Innst O nr 46, 1995–96, side 33):

«Når det gjelder § 9 annet ledd, forutsetter komiteen at registrert partner, jf lov om partnerskap og samboende, som gjennom samlivskontrakt har bekreftet at de lever i ekteskapslignende forhold, likestilles med ektefeller. Det samme vil gjelde for samboende som i juridisk forstand er likestilt med ektepar.»

Dette innebærer at det under behandlingen i Stortinget ble forutsatt en viss likestilling av samboere med ektefeller på dette området. Etter utvalgets vurdering bør det tas inn bestemmelser om dette i lovteksten, og den hovedregelen utvalget har kommet fram til i 12.1 bør legges til grunn.

Utvalget foreslår at gravferdsloven § 9 endres slik at samboere med felles barn eller som har levd sammen i minst to år, skal regnes som avdødes nærmeste etterlatte på linje med ektefelle.

I tillegg foreslår utvalget at det blir presisert nærmere, gjerne i forskrift, når det foreligger et samboerforhold som tilfredsstiller kravet om «ekteskapsliknende» i forskrift til sosialtjenesteloven og forslag til ny pasientrettighetslov og ny psykiatrilov. Utvalget foreslår at samboerne enten må ha felles barn, eller at de må ha levd sammen i minst to år for å komme inn under disse reglene.

12.9.4 Rett til å anke etter at siktede er død

Straffeprosessloven § 308 bestemmer at hvis siktede er død, kan hans «ektefelle, slektninger i rett opp- eller nedstigende linje, søsken og arvinger» anke i hans sted. Gjenlevende samboer har ikke rett til å anke etter denne bestemmelsen.

Utvalget finner gode grunner for at gjenlevende samboer bør likestilles med gjenlevende ektefelle her. Utvalget foreslår derfor at straffeprosessloven § 308 endres, slik at gjenlevende samboer som har felles barn med avdøde eller som har levd sammen med avdøde i minst to år, gis rett til å anke etter at siktede er død.

12.9.5 Fritak fra vitneplikt

Personer som lever i et «ekteskapslignende forhold» er likestilt med ektefeller og fraskilte i tvistemålsloven § 207 og straffeprosessloven § 122. I forarbeidene til reglene er det uttalt at det i alminnelighet må kreves at samboerforholdet har vært «forholdsvis stabilt i en viss periode» for at vitnet skal kunne påberope seg reglene, og at hvert tilfelle må vurderes individuelt. I teorien er det vist til at ikke bare den tiden partene har bodd sammen, men også andre momenter som viser stabiliteten i forholdet, vil være av betydning. Høyesterett har i en dom fra 1996 (Retstidende 1966 side 222) lagt til grunn at reglene i straffeprosessloven § 122 også omfatter tidligere samboer. Høyesterett uttalte at sterke reelle hensyn taler for dette. Det ble også vist til at det i forarbeidene til ny straffelov er foreslått at bestemmelsen om hvem som skal anses som noens nærmeste, skal omfatte samboere også om de senere har flyttet fra hverandre. Dette innebærer at også innenfor denne delen av det strafferettslige området favner samboerbegrepet vidt, jf. 12.9.2 om særlige påtaleregler ved familievold.

Utvalget ser gode grunner for at både nåværende og tidligere samboer bør omfattes av reglene i tvistemålsloven og straffeprosessloven om fritak for vitneplikt. Utvalget viser til at Høyesterett har lagt til grunn at sterke reelle hensyn taler for dette.

12.9.6 Arbeids- og oppholdstillatelse for utlendinger

Utlendingsforskriften stiller spesielle krav for at personer skal regnes som nærmeste familiemedlemmer , og på det grunnlaget gis arbeids- og oppholdstillatelse. Ektefeller og samboere er likestilt, men for samboere er det stilt følgende krav: De må være over 18 år, ha bodd sammen i minst to år og akte å fortsette samlivet . Samboere som har eller venter barn sammen, behøver ikke ha bodd sammen i to år. Forskriftens § 24 annet ledd har en generell regel om at dersom sterke menneskelige hensyn taler for det, kan arbeids- eller oppholdstillatelse også gis til familiemedlemmer som ikke tilfredsstiller de kravene som er stilt i forskriften ellers.

Utvalget slutter seg til de reglene som gjelder på dette området. Hensynet bak reglene tilsier at det her kan være grunn til å stille særlige krav, se vedlegg 1 pkt. 14.3.

12.9.7 Arbeidsrettslige spørsmål

I vedlegg 1 pkt. 14.4 omhandles arbeidsrettslige spørsmål knyttet til en person som er eller etablerer seg som samboer. Arbeidsmiljøloven § 55 A regulerer ansettelse av arbeidstakere, § 60 oppsigelse og § 66 avskjed. Ingen av bestemmelsene i arbeidsmiljøloven omhandler samboerskap spesielt. Det vil i hovedsak være stillinger knyttet til religiøse trossamfunn hvor det kan være aktuelt å tillegge samboerskap arbeidsrettslig betydning.

Utvalget viser til at det ikke er sammensatt på en slik måte at det vil være riktig å gi anbefalinger om særlige problemstillinger knyttet til religiøse trossamfunn. Den norske kirkes offisielle organer har avvist samboerskap, se 8.2. Da det dreier seg om spørsmål av stor betydning på den ene siden for Den norske kirke og andre religiøse trossamfunn og på den andre siden for den enkelte arbeidstaker, vil utvalget anbefale at spørsmålet bør utredes nærmere.

13 Behov for opplysning og kunnskapsutvikling

13.1 Opplysning

13.1.1 Behovet for informasjon

Samboerskap er i de senere år blitt alminneliggjort og sosialt akseptert i befolkningen. Ideelle begrunnelser synes i dag å være lite avgjørende for å velge samboerskap. Begrunnelsen er ofte at det «ble bare slik».

Dette har ført til at mange samboere synes å ha liten bevissthet om de rettslige sidene ved denne samlivsformen, og mange tror at de - i hvert fall etter en viss tid - har de samme juridiske rettigheter som ektepar. Selv om mange samboerpar får visse rettigheter, vil det i praksis gjenstå en god del områder som ikke dekkes av lovverket. Heller ikke forslagene fra dette utvalget innebærer noen fullstendig rettighetspakke for samboere. På det privatrettslige området står partene som regel fritt til å regulere forholdet slik de selv ønsker.

Som det framgår av kap. 6.7, er det bare et mindretall av samboerne som i dag oppretter skriftlige avtaler, for eksempel om hva som skal skje i tilfelle samlivet opphører. Ifølge undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå gjennomførte for Samboerutvalget i 1997, var det bare 13 prosent av samboere i aldersgruppen 20–34 år som hadde inngått noen form for skriftlig avtale seg i mellom i fall de skulle komme til å gå fra hverandre eller om en av dem skulle falle fra. Prosentandelen økte med alderen. I den eldste aldersgruppen (50–79 år) var det 38 prosent som hadde inngått avtale.

Det er lett å forstå at andelen som inngår avtaler, er relativt liten. Avtaler får først og fremst betydning i bruddsituasjoner. For mennesker som er glad i hverandre, er det ikke spesielt nærliggende å ta opp spørsmål knyttet til muligheten for samlivsbrudd og regulering av en slik eventualitet. Heller ikke muligheten for dødsfall hører til de spørsmål som det er lett å snakke om. Inngår man ekteskap, trenger man ikke bekymre seg særlig over slike spørsmål fordi lovgivningen i det vesentlige har løst problemene. Slike forhold understreker bare ytterligere behovet for saklig opplysning og konkret veiledning og hjelp for å løse problemene.

Når det gjelder opplysningsvirksomhet fra det offentliges side, vil det være viktig at forskjellen mellom ekteskap og samboerskap blir klargjort. Samboerskap er i utgangspunktet et privatisert samlivsforhold som vanligvis innledes ved at et par ganske enkelt flytter sammen. Ekteskapet derimot inngås på en måte som markerer en forpliktelse. Dette skjer gjennom et lovbestemt ritual der partene offentlig tilkjennegir at de vil leve sammen i ekteskap med klare rettslige konsekvenser. Ekteskapet er dermed en rettslig regulert ordning allerede fra første dag. Dette gjelder ikke for samboerskap. Noen sider ved samboerskap er overhodet ikke regulert gjennom lovgivning og må sikres gjennom avtaler partene imellom. De aller fleste av de rettigheter som lovverket gir partene i et samboerskap, opparbeides først etter en tid eller gjennom ansvar for felles barn.

Det er stort behov for informasjon om de rettslige forskjellene mellom ekteskap og samboerskap. Utvalget har inntrykk av at det rår atskillig forvirring og misforståelser blant folk når det gjelder de rettslige sidene ved samboerskap. En del samboere har gjort bitre erfaringer når de har oppdaget at samboerskapet ikke har det samme rettslige grunnlaget som ekteskap. Det synes derfor å være spesielt viktig å øke bevisstheten om det ansvaret en påtar seg både overfor seg selv og andre ved å velge bort ekteskapet. Det er videre viktig å fremheve det ansvaret samboerne selv har for å regulere forholdet gjennom avtaler, samtidig som det gjøres klart hvilke områder som ikke lar seg regulere av slike avtaler.

Målgruppen for informasjon må være både unge mennesker som befinner seg i en alder da det er vanlig å etablere samliv, og godt voksne og eldre mennesker, som ikke minst trenger opplysning om betydningen av å gjennomtenke og eventuelt regulere ved egen avtale spørsmål som aktualiseres ved dødsfall.

Som ved all annen opplysningsvirksomhet står en også her overfor det problem at de grupper som mest trenger informasjon og veiledning, gjerne er de som er vanskeligst å nå. Det gjelder spesielt mennesker som har liten innsikt og små ferdigheter i et så vidt komplisert spørsmål som å opprette skriftlige avtaler. Dette representerer en utfordring både med hensyn til den pedagogiske tilretteleggelse av informasjonen og veiledningen og de kanaler som blir valgt for formidlingen.

Utvalgets flertall vil fremheve at den offentlige opplysningsvirksomheten må respektere myndige menneskers rett til å gjøre egne valg. Derfor skal den først og fremst gi så saklig, korrekt og nøytral informasjon som mulig slik at den enkelte har et godt grunnlag for selv å foreta gjennomtenkte avgjørelser. Siden lovverket fastholder ekteskapets eksklusive stilling, vil dette fremgå av den informasjon som gis. Men flertallet i utvalget legger vekt på at offentlig opplysningsvirksomhet her skal reflektere lovgivningen, ikke forsterke eller overprøve den.

Medlemmet Evenshaug vil hevde at opplysningsvirksomheten på et område som det her dreier seg om, aldri vil kunne være verdimessig nøytral. Informasjonen skal være saklig og korrekt, men det ligger i sakens natur at implisitt i opplysningsvirksomhet på dette området vil det ligge verdistandpunkter, nærmere bestemt et syn i spørsmålet om de ulike samlivsformene er like gode, eller om den ene er å foretrekke fremfor den andre. En «nøytral» opplysningsvirksomhet formidler uvilkårlig det budskap at begge former er like gode og bidrar følgelig til å støtte nettopp et slikt syn. Ingen som mener at den ene formen er bedre enn den andre, vil akseptere at dette er nøytral opplysningsvirksomhet.

Utvalget har understreket at samfunnet skal respektere den enkeltes valg av samlivsform. Det forhindrer etter dette medlems oppfatning ikke at det må være legitimt for samfunnet å anbefale en samlivsform fremfor en annen, hvis man mener å ha erfaring for og dokumentasjon på at det gis en samlivsform som er bedre enn en annen for det enkelte individ og for samfunnet. Ut fra erfaring og kunnskap om hvordan henholdsvis ekteskapet og samboerskapet fungerer som ramme om familieliv og barns oppvekst, må det være naturlig for samfunnet å anbefale ekteskapet.

13.1.2 Standardkontrakter

Økt kunnskap om ekteskapslovgivningen og rettigheter og plikter som ektefolk vil utvilsomt være et gode for alle grupper uansett samlivssituasjon. Men spesielt for samboere synes det nødvendig å klargjøre hvilke rettigheter man ikke har i forhold til ektepar, og at den regulering av forholdet mellom partene som lovgivningen gir, eventuelt må erstattes av private avtaler. I denne forbindelse vil det være av stor betydning at det foreligger lett tilgjengelige eksempler på slike avtaler og veiledning om hvordan avtaler kan opprettes. Ikke minst for eldre samboere er det nødvendig å informere om betydningen av for eksempel å opprette testament i fall man ønsker at samboeren skal tilgodeses med arv ved dødsfall. Muligens vil det også være gunstig å utarbeide forslag til et standardformular for testament slik utvalget nevner i sin gjennomgang av samboeres arverett.

Det finnes en standardavtale som kan kjøpes i bokhandelen og som det er et visst salg av. Også Juss-buss har standardkontrakter som tilbys samboere. Bruken av slike skjemaer krever i dag en aktiv oppsøkende virksomhet av dem som ønsker å skrive kontrakt. Utvalget foreslår at en kort orientering om forskjellene på samboerskap og ekteskap med skjema for samboerkontrakter kan deles ut gratis på offentlige kontorer.

I og med at behovet for å regulere forholdet øker betraktelig når paret får barn, peker helsestasjonene seg ut som en strategisk viktig opplysningskanal. Også andre instanser innenfor helse- og sosialvesen er naturlige kanaler. Det samme gjelder offentlige og private tiltak innenfor samlivsveiledning og foreldreveiledning.

13.2 Forskning om samboere og valg av samlivsform

Utvalgets utredning viser at vi i dag har utilstrekkelig kunnskap om de store og raske endringene som de senere årene har skjedd med samliv og familie i Norge, endringer som veksten i samboerskap er et viktig uttrykk for. Noe av den svake forskningsinteressen for de nevnte spørsmål kan skyldes uenighet om hvorvidt samboerskapets frammarsj på ekteskapets bekostning er et overflatisk fenomen eller en mer dyptgående sosial endring med store konsekvenser. Skal vi forstå hva som skjer, og skal vi ha muligheter for å føre en bedre familiepolitikk, trenger vi forskning over et bredt spekter. Her kreves både studier av sosiologisk og demografisk karakter, og analyser som bidrar med historisk perspektivsetting og refleksjoner over etiske, filosofiske og teologiske/religionsvitenskapelige problemstillinger.

En viktig forutsetning for å vinne større innsikt i hva som har bidratt til å endre samlivsmønsteret, er en bedre beskrivelse og forståelse av de faktiske endringene. Samboerskap er som påpekt i kap. 3.2 et begrep som omfatter samliv av ganske ulik karakter, fra kortvarige forhold blant unge til livslange samliv med barn. De forskjellige former for samboerskap ser langt på vei ut til å eksistere side om side. Samtidig har det skjedd endring over tid slik at noen former for samboerskap er blitt mer dominerende enn hva de var tidligere. For mange formål, ikke minst når det gjelder sammenlikninger mellom samboerskap og ekteskap, er det ønskelig å kunne legge et mer nyansert syn på samboerskap til grunn for videre analyser.

Vi vet i dag også for lite om drivkreftene bak endringene i samlivsformene, hva som får noen til å velge samboerskap mens andre velger ekteskap. Det finnes forskjellige hypoteser om dette, men vi har lite sikker kunnskap (se nærmere i kapittel 9). Materielle forklaringer, for eksempel at kvinner ikke lenger trenger ekteskapet som forsørgelsesinstitusjon, konkurrerer med normative forklaringer, for eksempel at folk ikke lenger er så sterkt styrt av sosiale og religiøse normer om hva som er de rette samlivsformene.

Utvalget mener undersøkelser om konsekvensene av valg av familieformer bør stå helt sentralt i fremtidig familieforskning. En type konsekvens er i dag veldokumentert. Det er at samboerskap er mindre stabile enn ekteskap. Usikkerheten knytter seg her først og fremst til spørsmålet om hvor mye dette skyldes en seleksjonseffekt, for eksempel at samboerne i utgangspunktet har andre verdier enn de som gifter seg, og hvor mye det skyldes at ekteskapet som samlivsform fremmer stabilitet sterkere enn samboerskap. Utvalget ser det som særlig viktig at vi får fram mer kunnskap om hvilke faktorer som fremmer stabilitet, herunder valg av samlivsform, i familier med barn.

Andre konsekvenser av valg av samlivsform vet vi enda mindre om. Utvalget vil her særlig peke på to viktige felt med store kunnskapshull. Det ene gjelder samboeres forhold til hverandres slekt. Fortsatt er det slik at slekten spiller en stor rolle med utveksling av personlige tjenester, for eksempel omsorgstjenester, og økonomiske overføringer, for eksempel arv og forskudd på arv. Normene for slik utveksling kan være under rask endring, slik at eldre forskning kan ha mistet sin gyldighet. Det andre feltet gjelder oppløsning av samboerskap sammenlignet med ekteskap. Er oppløsningene preget av større eller mindre materielle og følelsesmessige konflikter? Følger avtaler om barneomsorg og om økonomisk fordeling forskjellige mønstre i praksis?

Pardanning og samboerskap har ikke vært gjort til gjenstand for noen egen større intervjuundersøkelse, men fikk relativt bred dekning i to større undersøkelser (1977 og 1988), intervjuundersøkelser som i første rekke var rettet mot fruktbarhetsutviklingen. Tilsvarende data om samliv ble samlet inn i utvalgets egen undersøkelse i 1997. Når det gjelder mer kvalitative opplegg foreligger det lite, og på dette området er det et klart behov for ytterligere studier.

I SSB er det ut fra mer forskningsrettede interesser ytret ønske om en ny og bredere anlagt intervjuundersøkelse om samboerskap. Disse planene er foreløpig bare på skissestadiet. I følge SSB forutsetter et slikt prosjekt fra deres side at det kan skaffes til veie tilstrekkelig ekstern finansiering. En egen samboerundersøkelse kan eventuelt gjennomføres som en tilleggsundersøkelse til omnibusundersøkelsene. En slik undersøkelse vil kunne brukes til å fremskaffe data som vil være velegnet til videre analyser av flere av de spørsmålene som utvalget her har reist.

13.3 Samboerne i den offisielle statistikken

I betraktning av den raske veksten i samboerskap og de konsekvenser denne samlivsformen har hatt på en rekke samfunnsområder, må tilfanget av statistikk og intervjudata sies å være relativt sparsomt. I arbeidet med lov- og regelendringer knyttet til samboerskap har det ofte vært vanskelig å fremskaffe tilstrekkelig presis og detaljert kunnskap om målgruppen. Antall samboerpar ble i 1998 anslått til omlag 250 000, det vil si at det finnes rundt en halv million samboere. Beregninger basert på intervjudata viser at samboerne utgjør 15 prosent av den voksne befolkningen og 23 prosent av alle som lever i parforhold.

Den offisielle statistikken gir en lite dekkende beskrivelse av samboerne. Majoriteten av samboerpar, de uten barn, fanges ikke opp av den løpende statistikken. For å tallfeste disse er man henvist til utvalgsundersøkelser med den usikkerhet det gir, eller til folketellinger som bare avholdes hvert tiende år. Det finnes heller ikke offisiell statistikk som viser om barn født utenfor ekteskap, har samboende foreldre. Tall for inngåelse og oppløsning av samboerskap, det vil si paralleller til den årlige ekteskaps- og skilsmissestatistikken er et annet hull i den offisielle statistikken.

Situasjonen er noe annerledes når det gjelder samboere med felles barn. Denne gruppen lar seg identifisere gjennom et familienummer som Sentralkontoret for folkeregistrering har for hver person. Foruten å ha minst ett felles barn, må de være registrert bosatt på felles adresse. Familiestatistikken har årlige opplysninger om samboere med felles barn fra 1987. Denne kategorien samboere er mer enn tredoblet i løpet av perioden det finnes tall for, fra 27 000 til 87 000 par.

Familienummersystemet er også grunnlag for barnestatistikkens klassifisering hvor barn som bor sammen med begge sine foreldre, er inndelt i to grupper avhengig av om foreldrene lever i ekteskap eller samboerskap. I barnestatistikken kan utviklingen i disse to gruppene følges fra 1989. I 1997 utgjorde barn med samboende foreldre 11,6 prosent av alle barn (0–17 år).

Veksten i samboerskap aktualiserer behovet for en løpende statistikk som viser individers faktiske familiesituasjon. Med tanke på en forbedring av statistikken kan det både være aktuelt med en annen organisering av data som allerede forefinnes og etablering av nye datakilder. Vi skal se nærmere på begge punkter.

13.3.1 Utnytting av eksisterende datakilder

Det datagrunnlaget som allerede finnes, ser ut til å gi visse muligheter for å forbedre og utvide den eksisterende samboerstatistikken. Noe ligger rimelig godt til rette og vil i beste fall ikke kreve så mye utredning og bearbeiding. På andre områder er det mer usikkert hva som kan hentes ut, og datatilretteleggingen kan bli omfattende.

A) Oppløsning av samboerskap med felles barn

Stabiliteten i samboerskap er et viktig område hvor det til nå bare foreligger informasjon hentet fra intervjuundersøkelser. Resultatene fra slike undersøkelser vil være forbundet med ulike former for usikkerhet knyttet til utvalgsstørrelse, representativitet, frafall, svarkvalitet, regularitet m.m. Disse undersøkelsene vil derfor vanskelig kunne gi noe fullgodt bilde av hvor stabile samboerskap er og hvordan hyppigheten av samboerbrudd har utviklet seg over tid.

For samboere med felles barn må imidlertid det datagrunnlaget som allerede finnes, antas å kunne brukes til å utarbeide statistikk som viser hvor ofte samboerskap med barn brytes, hvor mange barn som berøres, barnas alder ved bruddet m.m.

Utvalget er klar over at en slik samboerstatistikk vil ha noen klare feilkilder. Dersom et foreldrepar bor i hver sin leilighet i samme boligblokk, vil adresseopplysningene ikke være tilstrekkelig detaljerte til å fange opp dette. Det vil også alltid være noen som ikke melder flytting i rett tid. Alt i alt synes det imidlertid å være en statistikkforbedring som bør utredes, og som uansett ser ut til å kunne gi langt mer innsikt i utviklingen i samboerskap der det er felles barn.

B) Foreldrenes samlivsstatus ved barnets fødsel

Den offisielle statistikken skiller bare mellom barn født i og utenfor ekteskap. Tall fra 1997 viser at 49 prosent av alle barn nå fødes utenfor ekteskap. Melding om fødsel skjer på eget skjema til folkeregisteret i den kommunen moren er bosatt (Lov av 8. april 1981 nr.7 om foreldre og barn § 1). I selve meldingsskjemaet er det spurt om barnets foreldre er gifte og om barnets foreldre lever sammen. Det bør utredes nærmere om dette kan gi grunnlag for å få frem tall for samboende foreldre. Det kan også være aktuelt å anbefale en endring av selve skjemaet slik at både sivilstand (ugift/gift/før gift) og samlivsstatus (gift/samboer/ikke i samliv) registreres.

Medisinsk fødselsregister (MFR) publiserer årlig tall for hvor mange av de utenomekteskapelige fødslene som skjer i samboerskap. Registreringen til MFR bygger på medisinsk melding av fødsel. Registreringen er hjemlet i legeloven og jordmorloven. I det skjemaet som benyttes, er det imidlertid ikke skilt konsekvent mellom sivilstand og samlivsstatus. Det er derfor noe usikkert hvor pålitelige disse opplysningene er. Tall for samboende mødre finnes fra og med 1982, men for de tidligste årene er tallene så lave at det er grunn til å tro at det må ha forekommet en betydelig registreringssvikt. Først fra 1986 er tallene kommet opp på et nivå som samsvarer rimelig bra med andre kilder.

Ifølge MFR hadde 40,3 prosent av alle barn født i 1996 samboende foreldre (Medisinsk fødselsregister 1997), mens barnestatistikkens tall for 0-åringer lå en del lavere med 34,0 prosent av alle 0-åringer registrert med samboende foreldre ved inngangen til 1997. Gitt at kjennemerket samboende foreldre er noenlunde likt registrert, vil differansen være bestemt av dem som har flyttet fra hverandre/sammen etter barnets fødsel og av alle som har giftet seg etter at barnet ble født. Til sammenlikning var andelen med gifte foreldre ifølge barnestatistikken 2 prosentpoeng høyere enn andelen med gifte foreldre i Medisinsk fødselsregister.

C) Intervjuundersøkelser fra Statistisk sentralbyrå

SSB har siden 1992 årlig publisert tall over hvor mange samboere som finnes og hvordan de er fordelt etter ulike bakgrunnsvariabler som alder, region, utdanning m.m. Disse opplysningene er hentet fra SSBs kvartalsvise omnibusundersøkelser. Undersøkelsene gir rimelig gode anslag for fordelingen av samboere, men fanger ikke opp dynamikken (inngåelser og oppløsninger).

Utvalget tar det som gitt at den årlige samboerstatistikken fra omnibusundersøkelsene vil bli opprettholdt, inntil det eventuelt måtte foreligge nye og bedre datakilder.

D) Selvangivelsesstatistikk

Den nye selvangivelsen for personlige skatteytere inneholder en rubrikk for samboers navn og fødselsnummer. Disse rubrikkene er imidlertid bare beregnet på én gruppe samboere, de med felles barn. Etter utvalgets oppfatning vil selvangivelsesstatistikken være lite egnet som datakilde for de fleste analyser av samboerskap. Med de nåværende skatteregler fanger denne statistikken opp mindre enn halvparten av de eksisterende samboerne og avgrenser samboere til dem med felles barn.

E) Folketellinger

Samboeropplysninger finnes både i folketellingen 1980 og 1990, men er registrert relativt restriktivt i den første tellingen. I den siste tellingen er et samboerpar to personer av motsatt kjønn, som på spørreskjemaet oppga å være samboende (uten å være formelt gift med hverandre). For å bli regnet som et par, måtte begge være registrert bosatt på samme adresse. Målt på denne måten, registrerte Folketellingen 1990 204 078 samboere.

Folketellinger gir en mulighet for å etablere tidsseriedata om samboere selv om intervallene blir lange. Tellingene har så langt anvendt snevrere definisjoner av samboere enn hva som har vært vanlig i utvalgsundersøkelser. I fremtiden bør det legges til rette for gjensidige kvalitetskontroller av de respektive datakildene.

13.3.2 Mulige nye datakilder

Utvalget har også vurdert behovet for å etablere nye datakilder. Her er det særlig en mulighet som peker seg ut, nærmere bestemt et boligregister. Finland og Danmark publiserer samboertall basert på opplysninger fra såkalte boligregistre, se 7.1. Det vil si at personer av motsatt kjønn bosatt i samme boenhet, blir regnet som samboere. Det er imidlertid noen begrensninger. For å bli regnet som samboere må personene ikke være i slekt med hverandre, det må ikke bo andre voksne personer i samme boenhet, og aldersforskjellen mellom de to må ikke være større enn et visst antall år. Et boligregister vil innebære en vesentlig forbedring med tanke på husholdnings- og familiestatistikk. Her mangler en i dag løpende oversikt over hvordan husholdningene er sammensatt og kjennskap til samboerpar uten felles barn.

Data basert på det finske boligregistret er blant annet brukt til å sammenligne oppløsningsfrekvenser for samboerpar i forhold til gifte. Også inngåelser av samboerforhold, det vil si en parallell til den løpende giftermålsstatistikken, burde det kunne være mulig å produsere ved hjelp av et boligregister.

I Norge har opplegg og kostnader forbundet med et boligregister vært utredet. Det er imidlertid ikke truffet noen beslutning om å opprette et slikt register. Dersom det før eller senere skulle bli opprettet et boligregister, vil en effektiv kartlegging av samboere også forutsette en endring i bostedsregistreringen for skoleungdom og studenter. Etter gjeldende regler skal de i dag ofte stå registrert på foreldrenes adresse.

Bruk av et mulig boligregister forutsetter også at de som bor sammen har meldt flytting, det vil si at de står oppført bosatt i samme boenhet. Ifølge danske erfaringer er det ikke manglende flyttemeldinger som er den største feilkilden for samboerstatistikken, men de tilfellene hvor flere enn to voksne (som ikke er i familie med hverandre) er bosatt i samme boenhet.

Det beste grunnlaget for en bedret familiestatistikk ligger i at det i fremtiden vil bli etablert et boligregister. På kort sikt synes utsiktene for å få et slikt register å være små. Den langsiktige situasjonen er også usikker.

14 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

14.1 Innledning

Familiedannelse, samlivsform og husholdningsstørrelse har stor økonomisk betydning både for den enkelte og for samfunnet. For den enkelte kan både inntekter og utgifter, så vel som skatter og stønader fra det offentlige, avhenge av om man bor alene eller sammen med samboer eller ektefelle. Med mange velferdsordninger knyttet til familien, vil folks valg av samlivsform ha betydning for offentlige utgifter og inntekter.

Utvalgets forslag vil likevel trolig få beskjedne økonomiske konsekvenser for offentlige budsjetter. De vil føre til økte inntekter på noen og innsparing på andre områder.

Som omtalt i kapittel 13, mangler det tilstrekkelig statistikk over samboere, og det finnes ikke statistikk for utvalgets avgrensning av stabilt og ekteskapslignende samboerskap. Dette gjør at det er vanskelig å anslå hvor mange som vil bli berørt av lovendringer og hvilke administrative og økonomiske konsekvenser de kan få. Det er også uvisst om endringene i lovverket vil føre til flere eller færre samboere og derved påvirke kostnader eller besparelser som følge av forslagene.

14.2 Økonomiske konsekvenser

14.2.1 Privatrettslige områder

Forslagene på det privatrettslige området fører ikke med seg direkte utgifter for det offentlige. Forslagene til regler om forholdet mellom samboerne har til hensikt å redusere konflikter og bidra til løsninger på områder som i dag er uregulert. En klargjøring av rettstilstanden på området og enhetlig definisjon av samboere i regelverket vil spare det offentlige og den enkelte for utgifter til søksmål.

14.2.2 Offentligrettslige områder

De økonomiske konsekvensene av forslagene innen trygde-, sosial- og skattelovgivningen er vanskelige å anslå. Slike anslag vil være avhengige av utviklingen i antall samboere og i hvilken grad forslagene påvirker økonomien til hvert enkelt par. Det vil også være forskjell om man ser virkningene på kort sikt eller lang sikt. I dag er det få samboere i de høyere aldersklassene, og virkningene av endringer i for eksempel pensjon og arveavgift, vil bli små. Men dette kan endre seg når nye generasjoner kommer opp i høyere aldersgrupper.

Det er også vanskelig å vite hva kostnadene ved utvalgets forslag skal måles i forhold til. Der utvalget foreslår at samboere skal behandles etter samme regelverk som gifte, vil det ikke innebære merutgifter i forhold til en situasjon der samboerne gifter seg. Dersom andelen samboere øker på bekostning av andelen gifte, og samboere behandles på samme måte som gifte, vil dette under ett ikke gi virkninger på offentlige budsjetter.

Trygd

Statistikk fra Rikstrygdeverket antyder hvor mange samboende par som får trygdeytelser. I mars 1999 var det 175 alderspensjonister og 1280 uførepensjonister som kom inn under bestemmelser som likestiller samboere med gifte – det vil si at de hadde (hatt) barn sammen eller hadde vært gift. Utvalget foreslår ingen endring for denne gruppen.

Når det gjelder gruppen pensjonister som har vært samboende i minst 12 måneder, var det på samme tidsrom registrert 136 alderspensjonister og 318 uførepensjonister. Dette har ført til en årlig innsparing for trygden på rundt regnet 5 millioner kroner. Utvalgets flertalls forslag om at grunnpensjonen først skal reduseres etter to år, vil gi merkostnader av liten betydning.

Utvalget foreslår at denne gruppen også skal få rettigheter som etterlatte. Dette vil få svært beskjedne konsekvenser hvis ikke tallet på samboende pensjonister av denne typen vokser kraftig. Og selv da vil ikke utslaget være stort; for pensjonistene sett under ett vil merutgiftene til etterlattepensjoner balansere omtrent dagens innsparing ved redusert grunnpensjon.

Utvalget foreslår også at denne gruppen samboende pensjonister skal få rett til ektefelletillegg i trygden. Dette vil heller ikke medføre annet enn beskjedne utgifter for trygden. Tallet på forsørgede ektefeller blant samboende pensjonister er lavt.

Skatter og avgifter

Enslige forsørgere . Utvalgets forslag om å fjerne skatteklasse 2 for enslige forsørgere som er samboere, vil medføre økte skatteinntekter på maksimalt 20 millioner kroner i året. Da er det lagt til grunn at det vil berøre et par tusen stabilt samboende eneforsørgere, som vil få skatten økt med rundt 7000 kroner.

Felles ligning. Utvalgets forslag om å gi samboende par der den ene har liten eller ingen inntekt, skatteklasse 2, medfører maksimalt en utgift på rundt 100 millioner kroner. Parene det gjelder vil få en skattelette på ca 7 000 kroner, eller inntil det dobbelte der den ene inntekten er så høy at det betales toppskatt. Det er neppe mange som vil komme inn under skatteklasse 2. Av ektepar anslås at ca 15 prosent har felles lignet inntekt (NOU 1999:7), og mange av disse er i de eldste aldersgruppene. Det er all grunn til å tro at andelen av samboerne er lavere; samboerne er gjennomgående yngre enn ekteparene og kvinnene har derved høyere yrkesfrekvens.

Felles ligning av formue vil øke skatten for samboerpar med høye formuer og redusere skatten for samboere der den ene har noe formue. Det finnes ikke statistikk over fordelingen av samboeres formuer, men siden samboere gjennomgående er yngre mennesker, er det grunn til å tro at det neppe er mange som har betydelige formuer. Denne regelendringen vil av disse årsakene antagelig få liten betydning for skatteinntektene.

Arveavgift

Det er vanskelig å anslå med sikkerhet de økonomiske konsekvenser av et fritak eller en reduksjon av arveavgiften for samboere. Utvalget viser til at andelen av samboere i de eldre årsklasser foreløpig er beskjeden, se 6.3.1. Andelen samboende av alle 50 år og over, er anslått til 4–5 %. For samboere der førstavdøde er under 50 år vil det nødvendigvis dreie seg om et relativt sett lite antall. Alle samboere ønsker heller ikke å tilgodese hverandre i testament. Det er opplyst til utvalget at Arveavgiftsutvalget har tatt initiativ til å få beregnet arveavgiftens betydning knyttet opp mot ulike kategorier arvinger.

Dokumentavgift

Da det ikke er kjent hvor mange samboere som overfører hjemmel til eiendom seg imellom, kan det vanskelig lages noe anslag for hva et avgiftsfritak vil medføre. Endringsforslaget får ingen betydning for de samboerne som kjøper eiendom sammen fra utenforstående selger. Forslaget vil bare kunne få betydning der den ene kjøper seg inn i den andres eiendom eller overtar fast eiendom i forbindelse med brudd eller etter førstavdødes bortgang. Provenybortfallet for staten antas å bli beskjedent.

14.2.3 Forskning og opplysning

Utvalget foreslår økt opplysningsvirksomhet overfor samboere og utarbeidelse av et standardformular for testament mellom samboere og skjema for samboerkontrakter. Det foreslås også økt forskning på området.

Begge disse formålene vil kreve økte bevilgninger på offentlige budsjetter.

14.3 Administrative konsekvenser

Utvalget foreslår endring av de administrative rutiner for fastsettelse av farskap og foreldreansvar for samboende foreldre. Rutinene i seg selv vil ikke være kostnadskrevende.

Utvalgets forslag til nye lover og forskrifter er beskjedent. Det viktigste vil være en utbygging av husstandsfellesskapsloven.

Økt lovgivning omkring samboerskap der håndhevingen i stor grad er basert på egenerklæringer, vil føre til merarbeid for trygdeetaten og skatteetaten. En eventuell vekst i tallet på samboere vil kunne øke merarbeidet ytterligere.