1 Sammendrag og konklusjoner

Kystverket er i dag et ordinært forvaltningsorgan direkte underlagt Fiskeridepartementet, med ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av fiskerihavner, farleder, fyr- og merkeinstallasjoner, lostjenester og trafikksentraltjenester. Kystverket består av Kystdirektoratet, som ligger i Oslo, og 5 kystdistriktskontorer med underliggende operative enheter. Virksomheten omfatter både forvaltnings- og myndighetsutøvelse, tjenesteyting og driftsmessige oppgaver som produksjon og vedlikehold av infrastrukturen langs kysten. Forvaltnings- og myndighetsoppgavene er i hovedsak planlegging, rådgivning og oppfølging av lov- og regelverket for havner, farleder og losplikten. Tjenesteytingen omfatter losvirksomheten, trafikksentralene og veiledning. Produksjons- og vedlikeholdsoppgaver omfatter utbygging, vedlikehold og drift av navigasjonsinfrastruktur og utbygging og vedlikehold av fiskerihavner, farleder, moloer etc.

Utvalget konstaterer at verken forvaltnings-, tjenesteyting- eller produksjonsoppgavene løses på en kostnadseffektiv måte innenfor nåværende organisasjon og tilknytningsform. Den overordnede styringen er i stor grad preget av detaljert styring av virkemiddelbruken, og Stortinget blir gjennom de årlige budsjettframlegg invitert til å fatte vedtak på et relativt detaljert nivå. Kystverkutvalget har kommet til at mer fleksible rammevilkår kombinert med at den overordnete styringen blir rettet mot målstyring og resultatoppfølging, vil gi Kystverket større ansvar og muligheter for å drive effektivt. I omstillingsperioden må Kystdirektoratets ledelse og styringssystemer styrkes, og det må utvikles systemer og rutiner som sikrer at Kystverket blir rustet til å ta et mer selvstendig ansvar for virksomheten innenfor de administrative og politiske rammer som blir gitt.

Utvalgets flertall legger til grunn at det også i fremtiden vil være ønskelig at Kystverket som helhet opprettholdes som en del av staten som en forvaltningsbedrift, og at produksjons- og vedlikeholdsoppgaver organiseres som en egen resultatenhet innenfor Kystverket. Mindretallet ved Endre Kulleseid går inn for at produksjonsvirksomheten skilles ut som et statlig A/S. Et annet mindretall tar ikke stilling til styringsmodell for Kystverket med unntak av at dette mindretallet ikke slutter seg til at deler av Kystverket organiseres som et statlig A/S.

1.1 Tilknytningsform

Utvalget har vurdert ulike tilknytningsformer for Kystverket. Valg av tilknytningsform må vurderes i lys av

• de styringsbehov overordnet myndighet har i forhold til Kystverket inkludert politisk styrbarhet

• tilfredsstillende ivaretakelse av både forvaltning- og myndighetsoppgaver og tjeneste- og produksjonsoppgaver

• den fleksibilitet Kystverket må ha for å kunne oppnå en effektiv og brukerorientert drift.

Kystverket bør ikke organiseres som et statlig selskap

Kystverket utfører viktige samfunnspålagte oppgaver, hvor hovedformålet er å sørge for sikker og effektiv ferdsel langs kysten. Kystverket produserer således viktige fellesgoder for samfunnet. På denne bakgrunn er det viktig at staten har en overordnet styring med Kystverket. Statens styringsbehov retter seg både mot de innholdsmessige sider av virksomheten, f eks hvilke funksjoner som skal dekkes og mot omfanget av de ulike deler av virksomheten. På bakgrunn av et sterkt overordnet styringsbehov og at virksomheten i stor grad driver monopolisert tjenesteyting, konkluderer utvalgets flertall med at statsaksjeselskap eller statsforetak ikke vil være en egnet tilknytningsform for Kystverket.

Kystverket kan organiseres som et ordinært forvaltningsorgan med utvidete fullmakter og egen produksjonsenhet

Utvalget ser at det innenfor rammen av dagens modell som ordinært forvaltningsorgan er mulig å gjøre tilpasninger som langt på veg vil kunne tilfredsstille de behov Kystverket har for økt grad av fleksibilitet. Styringen fra overordnet myndighet kan i langt større utstrekning enn i dag dreies i retning av mål- og resultatstyring. Videre kan dagens budsjetteringspraksis endres, ved å slå sammen budsjettkapitler, øke omdisponeringsadgangen mellom ulike innsatsområder og ved delegering av merinntekts- og tilsettingsfullmakter. En annen mulighet er å gi Kystverket utvidede fullmakter gjennom nettobudsjettering av driften for derved å stimulere til økt aktivitet. Kystverket vil da være organisert som et forvaltningsorgan med utvidede fullmakter og med større ansvar for sin økonomiske situasjon enn i dag.

Slike endrede rammevilkår vil i hovedsak gi Kystverket bedre muligheter til å løse såvel forvaltningsoppgaver som produksjonsoppgaver frem mot år 2010.

Forvaltningsbedriftsmodellen kan gi tilstrekkelig politisk styring, fleksibilitet og klart ansvar for Kystverket

Kystverkutvalget mener at det ikke er tilstrekkelig å bare endre rammevilkårene for Kystverket innenfor dagens tilknytningsform. Utvalget er imidlertid delt i spørsmålet om hvilken tilknytningsform Kystverket i fremtiden skal ha.

Det er et påtrengende behov for å gjennomføre mer fundamentale endringer for å legge til rette for at Kystverket kan få løst sine oppgaver på den beste og den mest kostnadseffektive måte.

Utvalgets flertall foreslår derfor at Kystverket omorganiseres til en statlig forvaltningsbedrift. Utvalgets medlemmer Selvig og Sveri vil peke på at både ordinært forvaltningsorgan, forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrift kan være aktuelle organisasjonsformer. Valg av modell vil avhenge av ønsket om overordnet styring.

Utvalgets flertall konstaterer for øvrig at forvaltningsbedriftmodellen er en vel anerkjent modell som benyttes for andre samferdselsbedrifter. Denne modellen sikrer fortsatt politiske styringsmuligheter i forhold til både den løpende driften og til innholdet av virksomheten, samtidig som Kystverket kan ivareta utøvelse av forvaltnings- og myndighetsoppgaver og tjenesteyting og produksjonsoppgaver. Utvalgets flertall har også begrunnet valget av forvaltningsbedriftmodellen med at ca 47 % av Kystverkets utgiftsramme i dag er etterspørselsbasert gjennom losgebyr og kystgebyr. En modell som dette vil imidlertid tvinge frem nye styringssystemer, organisasjons- og systemutvikling og ledelsesutvikling. Forvaltningsbedriftmodellen gir økt grad av fleksibilitet og ansvar på driftssiden gjennom nettobudsjettering og ofte romsligere fullmakter når det gjelder blant annet tilsettingsforhold og eiendomsforvaltning. Virksomhetens grad av frihet vil avhenge av de rapporteringskrav som stilles i de årlige budsjettproposisjoner og tildelingsbrev. Hvor langt en skal gå i delegering må vurderes nærmere.

Forvaltningsbedriftmodellen innebærer videre at investeringene vil bli aktivert og driftsbudsjettet vil således bli belastet avskrivninger og renter. Dette gir dermed et bedre uttrykk for hvordan Kystverket bør prise sine tjenester overfor eksterne aktører. I dag er 47 % av Kystverkets utgiftsside finansiert gjennom avgifter og gebyrer. Ved omgjøring til forvaltningsbedrift må mulighetene for økt grad av ekstern finansiering vurderes nærmere. Ved at Kystverket på de fleste områder utfører rene monopolfunksjoner er det derfor helt avgjørende at overordnede myndigheter opprettholder en konkret styring av Kystverkets inntektsside og fortsatt fastsetter Kystverkets satser for losgebyr, kystgebyr og gebyr på trafikksentralene. Et flertall av utvalget vil understreke at en slik tilknytningsform vil opprettholde mulighetene for overordnet politisk styring av forvaltningsoppgavene.

Kystverkets produksjonsenhet som statlig selskap (statsaksjeselskap eller statsforetak)

Utvalget har også vurdert en friere tilknytningsform for produksjonsenheten (statsaksjeselskap eller statsforetak). Med en tilknytningsform for produksjonsenheten som statlig A/S vil Kystverket kunne konkurrere fritt på sine spesielle kompetanseområder. Et flertall av utvalget vil likevel ikke anbefale at en skiller ut produksjonsenheten som et eget selskap, fordi dette vil splitte en på forhånd relativt liten og sårbar etat, organisatorisk og kompetansemessig. Flertallet har i sin vurdering også lagt vekt på at produksjonsenheten neppe vil bli så stor at det er hensiktsmessig å organisere den som et eget selskap. Et slikt selskap vil også kunne få en monopolstilling innen deler av markedet. I tillegg vil det vesentlige av markedet for produksjonsenheten på kort sikt være staten ved Kystverket.

Utvalgets medlem Endre Kulleseid kan etter en helhetlig vurdering ikke gå inn for å gi Kystverket større økonomisk frihet, slik tilknytningsformen forvaltningsbedrift vil innebære. Dette begrunnes med den økonomiske holdning og kultur som i de siste årene har ført til en svært kritikkverdig økonomistyring innen Kystverket. Dette medlem anser forvaltningsbedriftsmodellen som en videreføring av dagens modell som ikke vil kunne løse de fundamentale problemene i Kystverket. Dette medlem har derfor gått inn for å skille ut produksjonsenheten som et eget statlig A/S.

1.2 Forholdet mellom forvaltning og drift - egen produksjonsenhet

Kystverket er et ordinært forvaltningsorgan, men med en omfattende produksjonsvirksomhet der over 90 % av personell- og økonomiressursene er knyttet til produksjon og tjenesteyting. Kystverkutvalget har gjennom sitt arbeid konstatert at de rammer Kystverket i dag styres etter gir for liten fleksibilitet for å oppnå effektiv drift, noe som spesielt gjelder tjeneste- og produksjonsvirksomheten. Utvalget peker derfor på nødvendigheten av at man i fremtiden vil måtte foreta et mer markert skille mellom overordnet statlig styring og myndighetsutøvelse på den ene siden og statlig tjenesteproduksjon på den andre siden. Etter utvalgets mening er disse områdene av så forskjellig karakter at det er både nødvendig og hensiktsmessig å organisere og styre dem på ulike måter. Utvalget mener at de viktigste utfordringene vil være å:

1. foreta et skille mellom forvaltning og produksjon, og

2. gi disse to delene hensiktsmessige organisasjons- og styringsformer.

Kystverkutvalget, med unntak av Endre Kulleseid, foreslår at uansett valg av hovedmodell for Kystverket, så bør det organiseres en egen produksjonsenhet i Kystverket direkte underlagt kystdirektøren, som får ansvaret for utførelse av tyngre vedlikeholds- og produksjonsoppgaver. Produksjonsenheten foreslås finansiert (inkl. kapitalkostnader) gjennom inntekter av oppdrag for Kystverket og eventuelt andre oppdragsgivere. Det bør vurderes å innføre krav til avkastning av investeringer.

På denne måten vil en kunne få til både en effektiv og målrettet overordnet styring av virksomheten, men også en mer effektiv drift. Den viktigste grunnen til dette er at styringssystemene vil bli vesentlig enklere enn i dag, samtidig som en vil hindre at dagens styring på flere virkemidler fører til urasjonell ressursbruk og avbrutte prosjekter. Dette er forhold som allerede er påpekt i tidligere interne rapporter, som f eks BRA-rapporten 1 og rapporten om produksjonsenhet for Kystverket.

Kystverkets øvrige organisasjon ivaretar alle forvaltnings- og myndighetsoppgaver, planlegging og byggherreansvar for all produksjon, og drift av tjenesteyting. Dette innebærer at Kystverkets «ordinære» organisasjon har det fulle produktansvar, tildeles alle bevilgninger, innkrever alle gebyrer mv, og har dermed det totale budsjettansvar overfor overordnet myndighet.

For utførelse av produksjonsoppgaver kan Kystverket ved forvaltningsenheten leie inn tjenester fra produksjonsenheten, når denne kan tilby konkurransedyktige priser i forhold til en definert kvalitet. Alternativt kan Kystverket sette ut tilsvarende tjenester på anbud. På kort sikt er det en forutsetning at aktiviteten i egendriften er tilstrekkelig stor til å sikre egne ansatte full sysselsetting. På lengre sikt vil imidlertid aktiviteten i produksjonsenheten måtte tilpasses konkurranseforholdene i markedet.

Eiendommer, bygninger, lagerstasjoner, apparater/fartøyer og annet teknisk utstyr relatert til produksjon forutsettes overført til produksjonsenheten, som også overtar arbeidsgiveransvaret for personell tilknyttet denne virksomheten. Servicetjenester og administrative støttefunksjoner (økonomi- og personalforvaltning mv) bør i størst mulig utstrekning kjøpes fra forvaltningsenheten i Kystverkets ordinære organisasjon.

Kystverkutvalget foreslår at lokaliseringen av «Hovedkontoret» for en slik produksjonsenhet må skje på et kommunikasjonsmessig sentralt sted, hvis mulig i tilknytning til et av distriktskontorene. Ut fra oppdragsmengde synes lokalisering i Midt- eller Nord-Norge å være mest naturlig.

1.3 Kystverkets forvaltnings- og myndighetsfunksjoner

Kystverkets forvaltnings- og myndighetsfunksjoner omfatter lostjeneste og navigasjonshjelpemidler, samt trafikksentraltjenester, transportplanlegging, andre planleggingsoppgaver og rådgiving overfor private, kommuner og fylkeskommuner. I tillegg kommer forvaltningsoppgaver i henhold til Losloven og Havne- og farvannsloven.

Lostjenesten og trafikksentraltjenesten

Lostjenesten styres etter to hovedmål:

• størst mulig sikkerhet for sjøfarende

• høyest mulig kostnadseffektivitet.

Lostjenesten er forutsatt finansiert hundre prosent gjennom losgebyret. For å nå målene styres lostjenesten gjennom flere virkemidler. Dette gjelder losloven, budsjettildeling, gebyrfastsetting og direkte aktivitetsstyring (bruk av dispensasjoner). Det nåværende losgebyrsystemet er imidlertid ikke fleksibelt nok til å fange opp raske trafikkendringer og sikre at målsettingen om forutsatt 100 % brukerfinansiering innen hvert budsjettår nås.

Driften av trafikksentraltjenesten finansieres ved sikkerhetsgebyr.

Kystverkutvalget har konkludert med at det er behov for å gi Kystverket mer fleksible rammebetingelser, spesielt for å kunne tilby lostjeneste på en rasjonell måte til beste for brukerne. Et reguleringsfond for Lostjenesten der eventuelt årlige merinntekter plasseres og tilsvarende merforbruk kan dekkes inn uten at gebyrene må endres mer enn en gang i året, kan bidra til større fleksibilitet. Lostjenesten og trafikksentraltjenesten er tjenester som staten alene leverer. Det er derfor helt avgjørende at overordnede myndigheter fortsatt fastsetter Kystverkets satser for losgebyr, kystgebyr og gebyr på trafikksentralene. Ved å omgjøre Kystverket til en forvaltningsbedrift kan en både få etablert et reguleringsfond samtidig som overordnet myndighet kan ha kontroll med gebyrenes størrelse.

Planlegging og rådgivningsfunksjoner

For å bedre overordnet planlegging og informasjon overfor kommunene og fylkeskommunene og for å få sikrere kostnadsoverslag for nye utbyggingsprosjekter, er det behov for å styrke kompetansen innen planlegging. Dette gjelder også byggherrerollen med hensyn til mer effektiv og kostnadsbesparende gjennomføring av investerings-, vedlikeholds- og driftstiltak.

Videre har etaten begrenset kompetanse på viktige strategiske, samfunnsøkonomiske og transportfaglige områder, et foreløpig svakt utviklet metode- og modellapparat og liten tradisjon og erfaring i overordnet samfunnsplanlegging og samferdselsplanlegging. Manglende systematisk statistikk for sjøtransport og havnevirksomhet er også en sterk begrensning. Det er viktig at etaten utvikler egen kompetanse på disse myndighetsområdene. Det har betydning for den faglige gjennomføring av oppgavene og for kostnadsutviklingen.

På alle områder må bedriftsøkonomisk kompetanse og holdninger utvikles gjennom skjerpede krav til ledelse (inkl opplæring, etterutdanning og nyrekruttering), utvikling av planleggings- og styringsverktøy og klarere incitamenter til effektiv drift. Konkrete kompetanseområder som bør kunne forbedres raskt er blant annet redskapsforvaltning, innkjøpsorganisering og i noen grad eiendomsforvaltning. Visse tiltak her er allerede i gang eller under forberedelse.

For å ivareta forvaltningsoppgavene på en forsvarlig måte, vil det også være nødvendig å styrke den juridiske kompetanse innen Kystverket.

Teknologisk er Kystverket langt fremme på enkelte områder (spesielt maritim informasjons- og kommunikasjonsteknologi, IKT), men synes på den annen side å være hemmet av manglende ressurser til fornyelse (særlig på fartøysiden). Samtidig er det viktig å slå fast at Kystverket ikke trenger å ha spesialister på alle områder. For en rekke felter vil det være rasjonelt å kjøpe kompetansen eksternt. Kystverket må imidlertid inneha bestillings- og styringskompetanse i forhold til disse.

Kystverkutvalget mener at Kystverkets muligheter for utøvelse av de øvrige forvaltnings- og myndighetsoppgaver må styrkes betydelig, for at etaten skal kunne ivareta sine samfunnsmessige og sektorfaglige funksjoner frem mot år 2010. Dette bør skje på følgende måter:

• Økt delegering av oppgaver og myndighet fra departementet til Kystdirektoratet og videre til distriktskontorene (regionkontorene), basert på en konkret gjennomgang av funksjonsfordeling og aktuelle oppgaver.

• Styrking av Kystverkets kapasitet og kompetanse på forvaltnings og myndighetsoppgaver, dels ved omdisponering av nåværende personell og ressurser, men også med netto tilførsel av ressurser til Kystverket.

• Samordning og styrking av statlig planlegging vedrørende sjøtransport, farvann og havner på norsk område.

Regionkontorenes forvaltnings- og myndighetsoppgaver

Kystverkutvalget mener at Kystdirektoratets rolle som overordnet fagorgan og regionkontorenes rolle som utøvende forvaltnings- og myndighetsorganer bør klargjøres og rendyrkes bedre enn i dag. Det er i denne forbindelse vesentlig å presisere at regionkontorene og Kystdirektoratet representerer to forvaltningsnivåer, hvor forvaltningssaker behandles henholdsvis i 1. og 2. instans.

Generelt bør det gjennomføres økt delegering av forvaltnings- og myndighetsoppgaver (inklusive planlegging/rådgiving) til regionkontorene. Dette krever en tilsvarende styrking av kapasitet og til dels av kompetanse i regionkontorene. Det bør foretas en konkret gjennomgang av aktuelle saksområder med sikte på slik delegering.

Etter Kystverkutvalgets vurdering kan det også være aktuelt å tillegge enkelte regionkontorer spesielle oppgaver på vegne av hele etaten. En slik spesialisering vil styrke fagmiljøene i Kystverkets ellers små administrative enheter.

Produksjonsenhetens driftsrelaterte baser bør lokaliseres der hvor det er mest hensiktsmessig ut fra operative og kostnadsmessige forhold.

1.4 Trinnvis omstilling

For å kunne ivareta både en overordnet politisk styring og gi Kystverket en utvidet handlefrihet særlig innenfor produksjonsvirksomheten, er Kystverkutvalget av den oppfatning at det er en rekke forhold som må legges til rette i Kystverket før en slik endring kan gjennomføres. Kystverket må videreføre det interne arbeidet med styrking av kapasitet og kompetanse innen ledelse, økonomistyring og planlegging.

Utvalget har lagt frem forslag til tidsplan for gjennomføring av en omorganisering av Kystverket. Etter flertallets oppfatning bør det kunne foretas en prinsippbeslutning om omorganisering av Kystverket i løpet av høsten 1999. Før en omorganisering kan gjennomføres bør Kystverket gjennom en tilretteleggelses- og forberedelsesfase med sikte på at omorganisering kan skje fra 1.januar 2001. I denne tilretteleggelsesfasen må det utvikles et nytt styringssystem og et fungerende økonomisystem i Kystverket. Utvalget er videre av den oppfatning at de relevante tiltak som er foreslått i BRA-rapporten bør iverksettes så snart som mulig.

Utvalget er videre av den oppfatning at den nye organisasjonsmodellen bør evalueres etter 3 år. Utvalget vil peke på de store endringene som skjer med hensyn til statlig organisering og statlig virkemiddelbruk, ikke minst som følge av økt grad av konkurranseeksponering og krav om mer effektiv drift.

Utvalget vil peke på at utredningen har dokumentert at Kystverket i det vesentlige har grenseflater mot flere statlige virksomheter, så som sjøfartsmyndighetene, forsvaret, kartmyndighetene og veimyndighetene. På produksjonssiden vil Kystverket kunne bli eksponert for økt konkurranse fra private aktører. Utredningen viser også at kystverkmyndighetene i andre land er organisert til dels på andre måter enn i Norge. Det vil derfor være hensiktsmessig å se nærmere på om dette skyldes særegne forhold knyttet til de enkelte land eller andre forhold. Når det særskilt gjelder Kystverkets organisatoriske tilknytning til overordnet forvaltningsmyndighet, vil utvalget peke på at endringer i den nåværende ordningen vanskelig kan tenkes uten at dette også vil måtte få virkninger for arbeidsdelingen mellom ulike departementer.