6 Kystverkutvalgets konklusjoner og forslag

6.1 Kystverkets rolle, funksjoner og oppgaver - innledende merknader

Frem mot år 2010 forventes det å være et stort og økende behov for en statlig fagetat til å ivareta nasjonale, regionale og lokale myndighetsoppgaver innenfor sjøtransport, farvannstjenester og havnevirksomhet. Dette innebærer at Kystverket bør utvikles til å bli en effektiv etat for sjøtransport, farvann og havner på norsk område, på linje med og i nært samarbeid med de øvrige statlige samferdselsetater. Kystverket bør inngå som en integrert del av samferdselspolitikken og i arbeidet med utarbeidelse av flerårige samferdselsplaner. Nye perspektiver og utfordringer vil stille betydelige krav til overordnede politiske myndigheter og til Kystverket selv.

Kystverkutvalget mener Kystverket bør arbeide for å styrke sin posisjon som samferdselsetat. Kystverket bør likeledes legge mer vekt på den brukerrettede virksomheten, og etablere et bedre kunnskapsgrunnlag som kan danne grunnlag for en bedre og mer effektiv forvaltning og tjenesteproduksjon. Også etatens utadrettede informasjonsvirksomhet bør styrkes.Kontakten og samarbeidet med sentrale myndigheter, samarbeidspartnere og brukerorganisasjoner er imidlertid under positiv utvikling, og må videreutvikles. På regionalt og lokalt nivå er Kystverket godt kjent blant lokalbefolkning og brukerne.

Kystverket er i stor grad en produksjonsbedrift, noe som illustreres ved å vise til at over 90% av personell- og økonomiressursene er knyttet til produksjon og tjenesteyting. Kystverkutvalget har gjennom sitt arbeid konstatert at Kystverket ikke i stor nok grad styres ut fra ut fra mål- og resultatstyringsprinsipper, noe som ville være naturlig for en produksjonsbedrift. Utvalget mener at de viktigste utfordringene er å:

1. foreta et skille mellom forvaltning og produksjon, og

2. gi disse to delene hensiktsmessige organisasjons- og styringsformer.

På denne måten vil en kunne få til både en effektiv og målrettet overordnet styring av virksomheten, men også en mer effektiv drift. Den viktigste grunnen til dette er at styringssystemene vil bli vesentlig enklere enn i dag, samtidig som en vil hindre at dagens styring på flere virkemidler fører til urasjonell ressursbruk og avbrutte prosjekter. Dette er forhold som allerede er påpekt i tidligere interne rapporter, som f eks i BRA-rapporten og rapport fra utvalget som vurderte Produksjonsenhet for Kystverket.

Kystverkutvalget vil nedenfor drøfte en del ulike løsningsmodeller som alle har det til felles at de skal oppnå større effektivitet innen alle Kystverkets virksomhetsområder. Utvalget vil først drøfte den overordnede tilknytningsform for Kystverket. Deretter vil en drøfte hvordan produksjonsoppgavene kan skilles fra forvaltnings- og myndighetsoppgavene i Kystverket.

6.2 Vurdering av overordnet tilknytningsform

6.2.1 Alternative hovedmodeller for Kystverket

Kystverkets tilknytning til statsforvaltningen kan organiseres på flere måter. Alle de modeller som er nevnt i kapittel 4 kan i utgangspunktet være aktuelle. Kystverkutvalget har likevel valgt ikke å drøfte stiftelse eller særlovselskap nærmere, da utvalget anser disse som uaktuelle tilknytningsformer for Kystverket i dag. På denne bakgrunn anser utvalget at fire hovedmodeller for tilknytningsform og overordnet organisering kan være aktuelle for Kystverket.

Alternativ 1: Beholde Kystverket som ordinært forvaltningsorgan.

Dette innebærer at Kystverket forblir et ordinært forvaltningsorgan med stort sett de samme oppgaver og i hovedtrekk samme styringsstruktur som i dag og hvor Fiskeridepartementet og Stortinget har en stor formell mulighet for direkte og relativt detaljert politisk styring og kontroll med virksomheten. Det er imidlertid mulig å gjøre tilpasninger i styrings- og fullmaktsforholdene mellom overordnet myndighet og Kystverket innenfor dagens modell ved økt grad av rammestyring gjennom målstyring og resultatrapportering.

Et ordinært forvaltningsorgan får sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget ved at utgifter og inntekter bruttoføres over statsbudsjettet. Tilførselen av ressurser til Kystverket under nåværende tilknytnings- og organisasjonsform er bestemt av Stortingets vedtatte budsjettrammer og fastsetting av prinsipper og satser for de ulike gebyrer på inntektssiden. Fullmakt til å kunne overskride utgifter mot inntekter har i liten grad vært delegert til Kystverket. Dette har vist seg å være en lite fleksibel ordning for Kystverket og har medført at Kystverket i løpet av året må forelegge mange søknader for Fiskeridepartementet om å kunne overskride utgiftsbevilgninger mot tilsvarende inntekter. Spesielt for Losvesenet har dette vært et problem.

En oppsplittet kapittelstruktur i statsbudsjettet og manglende muligheter/fullmakter til omdisponering mellom budsjettkapitler og i tilsettingssaker gir i tillegg Kystverket liten fleksibilitet innenfor nåværende tilknytningsform. Nåværende begrensede fullmakter på økonomiområdet, innen eiendomsforvaltning m v skaper hindringer for en dynamisk og effektiv forvaltning og drift av Kystverkets virksomhet. Implementering av nye rutiner og økonomisystemer i Kystverkets virksomhet, i tråd med statens nye økonomireglement, vil kunne forbedre noen av de forholdene som er omtalt foran.

Under nåværende tilknytnings- og organisasjonsform er det ikke mulig for Kystverket å gå ut og konkurrere på nye markeder. Dette følger blant annet av EØS regelverket.

Mulighetene for omorganisering og omstillinger er til stede innenfor dagens modell. Godkjenningsprosedyrer blant annet ved organisasjonsendringer, medfører imidlertid at omstillinger går langsomt. Samtidig begrenser dette de praktiske muligheter for effektive tilpasninger til så vel samfunnsmessige som forretningsmessige mål og krav.

Utvalget vil peke på at det innenfor dagens modell som ordinært forvaltningsorgan er mulig å gi Kystverket mer fleksible rammebetingelser, blant annet ved å videreutvikle styringsdialogen mellom overordnet departement og Kystverket, ved å gi Kystverket større fullmakter på økonomiområdet (merinntektsfullmakter og sammenslåing av budsjettkapitler).

Alternativ 2: Kystverket som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter.

Noen få virksomheter har, etter særskilt behandling i Stortinget, fått unntak fra bevilgningsreglementets bestemmelser om bruttofinansiering i form av netto driftsbevilgning på en 50-post. Det medfører at virksomhetene kan bruke eksterne inntekter fullt ut i tillegg til overføring av netto driftsbevilgning. Et regnskapsmessig «overskudd» ved utgangen av terminen disponeres av virksomheten i påfølgende år. Et eventuelt «underskudd» må virksomheten selv dekke i påfølgende termin. Denne anledning til å fravike bruttoprinsippet er blant annet innført for Norges forskningsråd. Det er i hovedsak forskningsinstitusjoner som er organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter i dag. Stortingets budsjettreformutvalg har uttalt at det bør vurderes om det kan være hensiktsmessig at noen flere virksomheter gis anledning til å fravike bruttoprinsippet.

En mulig modell for Kystverket vil kunne være å nettobudsjettere hele eller deler av virksomheten. Dette vil kunne gi en mer fleksibelt tilpasset utgiftsfullmakt som gør det mulig å tilpasse tjenesteytingen og dermed utgiftene til etterspørselen. Videre vil en slik løsning kunne innebære en positiv innvirkning på Kystverkets effektivitet ved at det gis adgang til å disponere merinntekter og sterkere stimulans til utnyttelse av mulighetene for dette. Ved nettobudsjettering vil den politiske styringen i større grad få preg av mål- og rammestyring enn detaljstyring. På den andre siden kan nettobudsjettering skape usikkerhet knyttet til utgiftsnivået, særlig dersom inntektene er usikre. Det kan videre oppstå uønskede vridninger i aktiviteten etter økonomiske incentiver for å oppnå kostnadsdekning.

Alternativ 3: Kystverket som forvaltningsbedrift

En slik organisering av driften vil være omfattet av de ordninger som kjennetegner en forvaltningsbedrift (nettobudsjettering av driften, aktivering og avskriving/forrenting av investeringer, anledning til opplegg av reguleringsfond, samt større frihet innenfor personal- og eiendomsforvaltning).

Mulighetene for detaljert overordnet styring av Kystverkets løpende drift er i dette alternativet mindre enn alternativ 1, i og med at en forvaltningsbedrift blant annet forutsetter nettobudsjettering av driftsinntekter og driftsutgifter og utvidede fullmakter innenfor personal- og eiendomsforvaltning. Kystverkets selvstendige ansvar vil øke tilsvarende.

Kystverket vil imidlertid som forvaltningsbedrift fortsatt være underlagt statsrådens instruksjonsmyndighet og Riksrevisjonens kontrollmyndighet. Fastsetting av mål- og resultatkrav med hensiktsmessige rapporterings- og kontrollrutiner vil sikre den overordnede politiske styring på en tilstrekkelig måte.

Kystverkets handlefrihet og dermed mulighetene for en mer kostnadseffektiv drift, vil i dette alternativet bli større enn i alternativ 1.

Det forutsettes at overordnet myndighet kjøper forvaltnings- og myndighetsoppgaver fra Kystverket. Muligheten for delegering av slike oppgaver fra departementet til Kystdirektoratet og videre til distriktskontorene vil således være meget gode.

Ved at virksomhetens driftsbudsjett nettobudsjetteres vil en få større fleksibilitet når det gjelder Kystverkets finansiering. Tillatelse til opprettelse av reguleringsfond vil gi økt fleksibilitet i den økonomiske planlegging og styring, med muligheter for større økonomisk rasjonalitet og langsiktige kostnadsreduksjoner, blant annet i forbindelse med fornyelse av infrastruktur og kapitalkrevende driftsmidler (som mudderapparater, fartøyer m v).

Mulighetene for konkurranseutsetting av produksjonsvirksomhet vil være tilnærmet like begrenset som i alternativ 1. I henhold til regelverket for EØS vil heller ikke en forvaltningsbedrift kunne gå ut og konkurrere på det åpne markedet, uten at det eventuelt gis fullmakt fra Stortinget til å etablere datterselskaper som statlige aksjeselskaper. Disse må i så fall drives etter aksjeloven og dermed operere på samme konkurransemessige betingelser som private bedrifter.

Alternativ 4: Kystverket som statlig selskap.

Et statsforetak eller et statlig aksjeselskap skal i prinsippet ikke drive utøvelse avforvaltningsmyndighet. Statsforetak kan imidlertid ha visse sektorpolitiske oppgaver. I et slikt alternativ måtte eventuell myndighetsutøvelse skilles ut som et separat (ordinært) forvaltningsorgan. Den virksomhet som da blir igjen i selskapet vil dermed bli drevet ut fra rene forretningsmessige prinsipper. Det vil bli stilt krav til både avkastning og utbytte av den kapital som staten skyter inn i selskapet. Statens styring vil skje gjennom generalforsamlingen og utforming av lovverk på området og staten vil ikke kunne gripe inn i selskapets løpende drift og investeringsbeslutninger.

Derimot ville den forretningsmessige handlefrihet i et slikt alternativ være vesentlig større enn i noen av de foran vurderte alternativ. Et statlig aksjeselskap ville f eks kunne gå ut og konkurrere på det åpne markedet, nasjonalt og internasjonalt.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven vil ikke gjelde, med unntakt for eventuelle forvaltningsoppgaver selskapet måtte bli tillagt. Heller ikke tjenestemannsloven og tjenestetvistloven vil gjelde. De ansatte vil ikke være statstjenestemenn.

6.2.2 Utvalgets vurderinger og tilråding om overordnet tilknytningsform

Utvalget konstaterer at hverken forvaltnings- tjenesteyting- eller produksjonsoppgavene løses på en kostnadseffektiv måte innenfor nåværende modell. Den overordnede styringen er i stor grad preget av detaljert styring av virkemiddelbruk og Stortinget blir gjennom de årlige budsjettframlegg invitert til å fatte vedtak på et relativt detaljert nivå. Dagens budsjetteringspraksis med en fragmentert budsjettkapittelstruktur, begrenset fullmakt til å kunne overskride utgifter mot tilsvarende inntekter (merinntektsfullmakt) og begrensede øvrige fullmakter, gir Kystverket liten fleksibilitet i den daglige driften og få incentiver til å kunne utføre samfunnspålagte oppgaver på en kostnadseffektiv måte.

Valg av tilknytningsform må blant annet vurderes i lys av de ulike finansieringsprinsipper som gjelder for de ulike modellene. Utvalget har vært opptatt av spørsmålet om hvilke tilknytningsformer som er best tilpasset Kystverkets behov og finansieringsmuligheter.

I fig. 6.1 er det gitt en vurdering av aktuelle tilknytningsformer, sett i forhold til Kystverkets finansieringsmuligheter.

I det følgende gis en vurdering av i hvilken grad de ulike hovedmodellene 1, 2, 3 og 4 vil være aktuelle som fremtidig tilknytnings- og organisasjonsmodell for Kystverket, sett i forhold til oppgaver og utfordringer.

Valg av tilknytningsform må også vurderes i lys av de styringsbehov overordnet myndighet har i forhold til Kystverket. Kystverket utfører viktige samfunnspålagte oppgaver, hvor hovedformålet er å sørge for sikker og effektiv ferdsel langs kysten. Kystverket produserer således viktige fellesgoder for samfunnet. På denne bakgrunn er det viktig at staten har en overordnet styring med Kystverket. Statens styringsbehov retter seg både mot de innholdsmessige sider av virksomheten, f.eks. hvilke funksjoner som skal dekkes, og mot omfanget av de ulike deler av virksomheten. På bakgrunn av et sterkt overordnet styringsbehov og at virksomheten har forvaltnings- og myndighetsoppgaver og i stor grad driver monopolisert tjenesteyting, konkluderer utvalget med at statsaksjeselskap eller statsforetak (modell 4) ikke vil være en egnet tilknytningsform for Kystverket. Dette forhindrer imidlertid ikke at deler av virksomheten kan skilles ut i et eget selskap.

Utvalget ser at det innenfor rammen av dagens modell som ordinært forvaltningsorgan er mulig å gjøre tilpasninger som vil kunne tilfredsstille de behov Kystverket har for økt grad av fleksibilitet. Styringen fra overordnet myndighet kan i langt større utstrekning enn i dag dreies i retning av målstyring og resultatrapportering. Videre kan budsjetteringspraksis endres, ved å slå sammen budsjettkapitler, økt omdisponeringsadgang mellom ulike innsatsområder og delegering av merinntekts- og tilsettingsfullmakter. En annen mulighet er å gi Kystverket ytterligere utvidede fullmakter gjennom nettobudsjettering av driften (modell 2). Et formål med nettobudsjettering må være å stimulere til økt aktivitet, fordi utgiftssiden vil være avhengig av inntektssiden. På denne måten får Kystverket større ansvar for sin økonomiske situasjon og kan dermed bidra til en mer kostnadseffektiv drift.

Kystverkutvalget har gjennom sitt arbeid fått det klare inntrykk at Kystverket er en etat med lange tradisjoner og en egen bedriftskultur. Det er et påtrengende behov for å gjennomføre mer fundamentale endringer for at Kystverket skal kunne få løst sine oppgaver på den beste og mest kostnadseffektive måte.På denne bakgrunn foreslår Kystverkutvalgets flertall at Kystverket omorganiseres til en statlig forvaltningsbedrift (modell 3), som i praksis innebærer nettobudsjettering av driftssiden. Utvalgets flertalls hovedbegrunnelse for valg av forvaltningsbedrift er at om lag 47 % av Kystverkets utgiftsramme i dag er etterspørselsbasert gjennom losgebyr og kystgebyr. Utvalgets flertall har vurdert det slik at bruttobudsjettering og bruken av merinntektsfullmakter for Kystverkets del ikke gir effektiv ressursbruk. Forvaltningsbedriftmodellen er en vel anerkjent modell som benyttes av andre samferdselsbedrifter. Denne modellen sikrer fortsatt politiske styringsmuligheter i forhold til den løpende driften og innholdet av virksomheten. En modell som dette vil imidlertid tvinge frem nye styringssystemer, organisasjons- og systemutvikling og ledelsesutvikling.

Forvaltningsbedriftmodellen gir økt grad av fleksibilitet og ansvar på driftssiden gjennom nettobudsjettering og ofte romsligere fullmakter når det gjelder tilsettingsforhold samt eiendomsforvaltning. Virksomhetens grad av frihet vil avhenge av de rapporteringskrav som stilles i de årlige budsjettproposisjoner og tildelingsbrev. Hvor langt en skal gå i delegering må vurderes nærmere. Videre vil investeringene bli aktivert og driftsbudsjettet vil således bli belastet avskrivninger og renter. Dette gir dermed et bedre uttrykk for hvordan Kystverket bør prise sine tjenester overfor eksterne aktører. Ved omgjøring til forvaltningsbedrift må mulighetene for økt grad av ekstern finansiering vurderes nærmere. Utvalget vil videre peke på at innføring av nettobudsjettering på driftssiden kan innebære svekket kostnadskontroll. Det vil være helt avgjørende at overordnede myndigheter fortsatt fastsetter Kystverkets gebyrsatser innen de områder hvor Kystverket er eneleverandør av tjenester (som f eks losgebyr, kystgebyr og gebyr på trafikksentralene).

Utvalgets medlem Endre Kulleseid kan etter en helhetlig vurdering ikke gå inn for større økonomisk frihet, slik tilknytningsformen forvaltningsbedrift vil innebære. Dette med bakgrunn i den økonomiske holdning og kultur som i de siste årene har ført til en svært kritikkverdig økonomistyring.Dette medlem mener også at Kystdirektoratet ikke har utnyttet de mulighetene som ligger til rette etter dagens organisering for å få en bedre økonomisk styring og optimal utnyttelse av personell og utstyr, for på den måten å gjøre Kystverket konkurransedyktig. Det har vært nedsatt flere utvalg innen Kystverket der det er utarbeidet forslag til løsninger som kunne gjort Kystverket langt mer effektivt og konkurransedyktig. Det vises her til konklusjonene i BRA-prosjektet (Bruker-Relaterte Aktiviteter) som ble fremlagt 31.10.1997 og prosjektrapporten om Produksjonsenhet for Kystverket som ble fremlagt 03.12.1996. Disse endringene ville gitt stor effektivitetsforbedring og besparelser for samfunnet.

Kulleseid mener at tilknytningsformen forvaltningsbedrift bare vil fungere som uthaling, og at det vil komme senere forslag om utskilling av produksjonen. Det er sannsynlig at dagens personell og kompetanse i mellomtiden vil forsvinne grunnet nedskjæringer. Situasjonen vil da bli at når vi må foreta en utskilling, vil enheten være tappet for den kompetansen som må til for å lykkes. Tilknytningsformen forvaltningsbedrift er en tilknytningsform som ikke blir benyttet av bedrifter med produksjonsansvar, og han minner om at Kystverket i stor grad er en produksjonsbedrift.

Det har etter medlemmet Kulleseids oppfatning ikke blitt vist nåde når det gjelder nedskjæring i produksjonen, og det er satt harde krav til effektivitet og konkurranseevne. Byråkratiet har ikke vært utsatt for de samme kritiske vurderinger og nedskjæringer i det samme tidsrom. Bemanningen på produksjonsutstyr og båter er redusert til minimum bemanning i henhold til Lov om arbeidstid på skip. Arbeidstidsordninger er utnyttet fullt ut. I produksjonen må konkurranseevnen dokumenteres hele tiden, og det blir stadig satt nye krav. Neste krav kommer til å bli å sette ut et område av vedlikeholdet innen fyr- og merketjenesten, for å se om private gjør det like billig. Det er grenser for hvor mye som kan settes ut før driften blir ineffektiv, og denne grensen er nådd. For å slippe ytterligere reduksjon av bemanning og utstyr, er det beste å få en forandring som kan lykkes.

Utvalgets medlemmer Sveri og Selvig mener at Kystdirektoratet kan organiseres i henhold til alternativ 1, 2 og 3, dvs som ordinært forvaltningsorgan, som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og som forvaltningsbedrift. For disse medlemmer er det av vesentlig betydning at forholdene er lagt til rette i Kystdirektoratet med en organisasjon som fungerer i forhold til ledelse, budsjettstyring, planlegging m v. Når disse forhold er tilrettelagt, vil det være naturlig å vurdere utvidede fullmakter til Kystdirektoratet, eventuelt endret tilknytningsform.

6.3 Vurdering av organiseringen av produksjonsoppgavene i Kystverket

6.3.1 Spørsmålet om å etablere en egen produksjonsenhet

Utvalget har vurdert spørsmålet om å skille ut produksjonsoppgavene i Kystverket i en egen enhet som får en friere stilling. Kystverkutvalget anser i denne sammenheng at tjenesteyting (lostjeneste, trafikksentraltjeneste, fyrtjeneste) fortsatt bør styres av fagmyndigheten

Produksjonsenheten forutsettes å omfatte:

• Anlegg og vedlikehold av fiskerihavner og farleder

• Bygging og tyngre vedlikehold av optisk navigasjonsinfrastruktur (fyr og merker).

Eiendommer, bygninger, lagerstasjoner, fartøyer, apparater, maskiner og annet utstyr med relasjoner til ovennevnte oppgaver forutsettes tillagt produksjonsenheten, som også ivaretar arbeidsgiveransvaret for personell tilknyttet de aktuelle produksjonsoppgaver.

Det forutsettes at Kystverkets ordinære organisasjon har det fulle produkt- og byggherreansvar, tildeles alle bevilgninger, innkrever alle gebyrer m v. Produksjonsenheten finansierer sin virksomhet (inklusive kapitalkostnader) gjennom inntekter av oppdrag for Kystverket og eventuelt andre oppdragsgivere. Produksjonsenheten skal styrke Kystverket som planlegger og byggherrre gjennom kompetanseoverføring. Etter flertallets oppfatning skal enheten arbeide for lavest mulig kostnad for Kystverket.

Muligheten for å oppnå økt kostnadseffektivitet vil på grunn av større handlefrihet på driftssiden være vesentlig bedre sammenliknet med dagens organisering. En vil videre kunne frigjøre administrativ kapasitet. Kostnadsbesparelser vil kunne oppnås ved å organisere produksjonsvirksomheten som en egen enhet, med tilhørende regnskaps- og styringssystemer og en mer bedriftsøkonomisk orientert ledelse.

Det er grunn til å anta at kapasiteten til å utøve forvaltnings- og myndighetsoppgaver vil øke, blant annet ved å omdisponere frigjort personell til slike oppgaver. Dette vil øke mulighetene for å delegere flere myndighetsoppgaver til Kystverket.

Organisering av deler av produksjonsvirksomheten i en egen enhet vil gjennom konkurranseutsetting gi incitamenter for økt kostnadseffektivisering. Dette forutsetter at produksjonsvirksomheten ledes, planlegges og drives bedriftsøkonomisk, og at regnskaps-, styrings- og rapporteringssystemet innrettes slik.

6.3.2 Alternative tilknytningsformer for produksjonsenheten

Utvalget ser for seg alternative måter å skille ut produksjonsenheten i Kystverket. Man kan se for seg at Kystverket beholdes som et ordinært forvaltningsorgan eller omgjøres til forvaltningsbedrift, og at produksjonsenheten beholdes i Kystverket, men som en egen regnskapsmessig adskilt enhet. Et slikt alternativ forutsetter utvidede fullmakter blant annet på økonomiske og personaladministrative områder.

Eventuelt kan produksjonsenheten skilles ut i en egen enhet, enten som en forvaltningsbedrift eller som et eget selskap. Ved å skille enheten ut som en forvaltningsbedrift vil driften være nettobudsjettert. Renter og avskrivninger vil bli belastet driftsbudsjettet til produksjonsenheten, og dette vil gi et riktigere bilde av de økonomiske resultatet.

Ved å skille produksjonsenheten ut i et eget selskap vil staten ved dette alternativet begrense sitt direkte ansvar for selskapets økonomiske virksomhet, som f eks innebærer at den vil kunne gå konkurs. Den vil i tillegg overta arbeidsgiveransvaret for personell tilknyttet de aktuelle produksjonsoppgaver. Produksjonsenheten vil bli drevet etter rene forretningsmessige kriterier og det vil bli stilt krav til avkastning og utbytte av statlig investert kapital.

6.3.3 Flertallets tilråding om produksjonsenhetens tilknytningsform

Kystverkutvalget, med unntak av Endre Kulleseid, foreslår at uansett valg av hovedmodell for Kystverket, bør det etableres en egen organisatorisk enhet i Kystverket som får ansvaret for utførelse av produksjonsoppgaver, slik som beskrevet foran. Denne produksjonsenheten foreslås direkte underlagt kystdirektøren. Produksjonsenheten foreslås finansiert (inkl. kapitalkostnader) gjennom inntekter av oppdrag for Kystverket og eventuelt andre oppdragsgivere. Det bør vurderes å innføre krav til avkastning av investeringer.

Utvalget har også vurdert en friere tilknytningsform for produksjonsenheten (statsaksjeselskap eller statsforetak), men flertallet har kommet til at den beste løsning nå vil være å beholde Kystverket som en enhet. Flertallet har i sin vurdering lagt vekt på at produksjonsenheten ikke vil bli så stor at det er hensiktsmessig å organisere den som et eget selskap. I tillegg vil det vesentlige av markedet for produksjonsenheten på kort sikt være staten ved Kystverket. Selskapet vil også kunne få en monopolstilling innen deler av markedet.

6.3.4 Mindretallets tilråding om produksjonsenhetens tilknytningsform

Utvalgets medlem Endre Kulleseid anbefaler at produksjons- og vedlikeholdsdriften i Kystverket skilles ut og organiseres som et statsaksjeselskap (statlig heleid aksjeselskap), helt adskilt fra forvaltningsdelen som det tilhører i dag. Dette innebærer at all produksjonsdrift og og vedlikeholdsdrift med personell og apparater, båter, maskiner og utstyr inngår i aksjeselskapet, og det legges inn nødvendig startkapital. Det ansettes høyt kvalifiserte ledere med den bakgrunn som kreves for å lede et selskap med maritim- og entrepenørvirksomhet.

6.3.5 Flertallets tilråding om organisasjonsmodell

Produksjonsenheten kan i prinsippet organiseres på to forskjellige måter. Ett alternativ kan være å skille ut produksjonsavdelinger både i Kystdirektoratet og ved hvert distriktskontor. I dette alternativet vil en få en regnskapsmessig og organisatorisk atskillelse i Kystdirektoratet og under hver distriktssjef. For øvrig vil ressursene, tilsatte og maskiner/fartøyer/-redskap være knyttet til de enkelte distrikter slik som ved dagens organisering. Dette vil opprettholde uklare kostnadsansvarsforhold blant annet for disponering av de nevnte ressursene, fordi disse disponeres på tvers av distriktsgrensene.

Fordelen med dette alternativet er at argumentet med å styrke Kystverkets kompetanse som planlegger og byggherre for de oppgaver som Kystverket har ansvar for, er enklest å gjennomføre i dette alternativet. Dette er den modell som er valgt i Statens vegvesen. Produksjonsvirksomheten ved det vegkontor som har den laveste omsetning, har imidlertid i 1998 større omsetning enn hele Kystverket. Dette betyr at de enkelte produksjonsenheter i Kystverket vil bli meget små og sannsynligvis svært sårbare med hensyn til rekruttering og stabilitet av kvalifisert ledelse og fagpersonell.

Det andre alternativet utvalget har vurdert er en samlet, sentral organisering av produksjonen, dvs Kystverkets bygg- og anleggsvirksomhet, direkte underlagt kystdirektøren. I dette alternativet vil en få en regnskapsmessig og organisatorisk atskillelse i Kystverket. Det vil bare være ett produksjonsregnskap i Kystverket, mens hvert distriktskontor bare har et myndighetsregnskap som i dag. Distriktssjefene vil få ansvaret for langt færre operative medarbeidere enn i dag, da viktige produksjonsressurser overføres til produksjonsenheten. Dermed blir det klarere ansvarsforhold for disponering av ressursene, kompetanseoppbygging for tilsatte osv. Ressursene, tilsatte og maskiner/fartøyer/redskap, vil fortsatt forbli i de geografiske distriktene hvor oppgavene utføres.

Dette alternativet er etter utvalgets mening mer effektivt med hensyn til følgende:

• Å utvikle og drive spesialutstyr (f eks redskap for utdypingsarbeider) som private virksomheter ikke finner det hensiktsmessig eller økonomisk forsvarlig å sitte med

• Å være et korrektiv i markedet på områder hvor konkurransesituasjonen ikke er god nok

• Å drive FOU på nytt utstyr og arbeidsmetoder for å effektivisere virksomheten

• Utvikling av landsdekkende fagmiljøer.

Det er en rekke forutsetninger for en slik samlet sentral organisering av produksjonsvirksomheten:

• Produksjonsregnskapet skal omfatte alle kostnader knyttet til produksjonen, og disse må belastes de enkelte utbyggings-, drifts- og vedlikeholdstiltak. På denne måten får en også frem de enkelte kostnader ved disse tiltakene.

• Produksjonsvirksomheten organiseres som en enhet direkte under kystdirektøren, klart regnskapsmessig atskilt fra forvaltnings- og myndighetsoppgavene i Kystdirektoratet.

• Distriktskontorene vil være forvaltnings- og myndighetsorganer inklusive planlegging av tjenesteyting og produksjonsoppgaver. Når det gjelder bygg- og anleggsvirksomheten vil distriktskontorene være bestiller og byggherre for Kystverkets oppgaver, mens produksjonsenheten og private entreprenører vil utføre produksjonsoppgavene.

• Produksjonsenheten skal ha det utøvende ansvar for produksjonsoppgavene inklusive produksjonsplanleggingen. For å utføre denne produksjonen kan produksjonsenheten benytte både egne og private ressurser. Private ressurser vil være maskiner, utstyr, varer, tjenester og underentreprenører.

• Produksjonsenheten skal kunne dokumentere konkurranseevne i forhold til det private marked på de områder hvor det er konkurranse. Dette vil på sikt være bestemmende for omfanget av egen produksjonsvirksomhet på disse områdene. Produksjonsenheten skal utføre sin virksomhet på byggherrens premisser gjennom å arbeide for en lavest mulig kostnad for byggherren. Produksjonsenheten skal i utgangspunktet dimensjoneres for Kystverkets fremtidige oppgaver. Dersom det er hensiktsmessig og økonomisk forsvarlig, bør enheten likevel kunne ta oppgaver innen sitt kompetanseområde for andre offentlige organer, og i spesielle tilfeller for private.

• Distriktskontorene vil ha ansvaret for å beskrive og bestille de arbeider som skal utføres, samt driftsform. De vil også ha ansvaret for byggherreoppfølging og for å dokumentere resultatene for ulike driftsformer overfor overordnet myndighet. Produksjonsenheten skal utføre oppdrag på bestilling fra distriktskontorene, og vil da ha et internt resultatansvar for disse oppgavene. Det vil være kystdirektørens ansvar å utvikle langsiktige strategier for bruk av egenproduksjon og å utnytte produksjonsapparatet, herunder sørge for kompetanseoverføring mellom produksjon og myndighet.

Det forutsettes at produksjonsenheten kjøper servicetjenester, blant annet på økonomi-/regnskap og personalforvaltning fra en av Kystverkets nåværende administrative enheter.

Det bør for øvrig vurderes hvorvidt det er behov for at hvert distriktskontor skal ha alle typer servicetjenester eller hvorvidt dette kan utføres for flere (alle) distrikter fra noen (ett) kontor. Kystverkutvalget har sett det som mulig at f eks gebyrinnkreving bør kunne foretas mer sentralisert enn det som i dag er tilfelle. Lønnsberegning etc for Kystverkets personell bør også kunne foregå på et sted.

Flertallets forslag til organisatorisk hovedstruktur for Kystverket er skissert i Figur 6.2.

Flertallet foreslår at betegnelsen på nåværende distrikter/distriktskontorer endres til regioner/regionkontorer, og at distriktssjefens tittel endres til regiondirektør. Dette samsvarer bedre med begreper som brukes i andre statsetater, blant annet Fiskeridirektoratet, Luftfartsverket og Jernbaneverket. Dette flertallet viser for øvrig også til den nylig gjennomførte organisasjonsendring i Fiskeridirektoratet med underliggende enheter.

I samsvar med dette kan følgende nye betegnelser på Kystverkets distrikter være:

1. distrikt: Region sør- og østlandet

2. distrikt: Region vest-Norge

3. distrikt: Region midt-Norge

4. distrikt: Region Nordland

5. distrikt: Region Troms og Finnmark

Produksjonsenheten må ledes av en produksjonsdirektør, med teknisk og bedriftsøkonomisk ledelseskompetanse på høyt nivå og med solid erfaring fra ledelse av forretningsmessig virksomhet, fortrinnsvis innen entreprenørbransjen.

Oppgavene til en produksjonsenhet vil i stor grad være konsentrert til Midt- eller Nord-Norge. Produksjonsenheten må lokaliseres på et kommunikasjonsmessig sentralt sted, hvis mulig i tilknytning til et av distriktskontorene, som samtidig er tilstrekkelig attraktivt med sikte på rekruttering av høyt kvalifisert personell.

Kystverkutvalget finner grunn til å understreke at de operative enheter (arbeidslag, apparater, fartøyer) fortsatt vil drive sin virksomhet på de steder hvor arbeidsoppgavene til enhver tid finnes. Driftsrelaterte baser, lagre, verksteder osv må lokaliseres der hvor det er mest hensiktsmessig ut fra operative og kostnadsmessige forhold, uavhengig av hvor produksjonsenhetens «hovedkontor» etableres.

Utvalgets medlem Stein Angsund påpeker at det vil være naturlig å rekruttere en vesentlig del av de teknisk-administrative stillingene fra Kystdirektoratet. Ut fra dette bør produksjonsenhetens sentrale ledelse lokaliseres til Oslo.

Ved opprettelse av en produksjonsenhet vil en del stillinger organisatorisk bli flyttet fra Direktoratet og distriktskontorene til produksjonsenheten, mens personellet opprettholder nåværende geografiske tjenestested.

Kystverkutvalget har ikke sett det som sitt mandat - og har heller ikke hatt kapasitet til - å vurdere den interne organisering av de enkelte enheter i det fremtidige Kystverket. Dette må bli gjenstand for en mer detaljert organisasjonsplanlegging etter at tilknytningsform og hovedstruktur mv er bestemt av Stortinget.

Kystverkutvalget vil likevel peke på enkelte prinsipper og hovedtrekk som bør legges til grunn for en nærmere organisasjonsplanlegging.

Avdelingsstrukturen bør så vidt mulig være den samme i Kystdirektoratet og alle regionkontorer, for å sikre klare faglige kontaktlinjer. Med økt vekt på forvaltnings- og myndighetsoppgaver og styrking av kapasitet og kompetanse på disse områdene, bør det vurderes å organisere egne avdelinger for ekstern planlegging og forvaltning, både i Kystdirektoratet og ved hvert regionkontor. Kystverkutvalget har i tillegg pekt på at planlegging, byggherrefunksjon, drift av tjenester og kvalitetssikring av Kystverkets produkter bør samordnes bedre enn i dag. Dette kan tale for å slå disse sammen til en avdeling henholdsvis i Kystdirektoratet og ved hvert regionkontor.

Når det gjelder interne servicetjenester og administrative støttefunksjoner, bør også disse så vidt mulig organiseres på samme måte i Kystdirektoratet og i regionkontorene. Her kan det imidlertid bli større forskjeller mellom regionkontorene innbyrdes, dersom enkelte regionkontorer blir tillagt spesialiserte funksjoner som nevnt foran.

6.3.6 Mindretallets tilråding om organisasjonsmodell

Utvalgets medlem Endre Kulleseid går ikke inn for flertallets organisasjonsmodell, men anbefaler at Kystverkets organiseres etter modellen skissert i figur 6.3.

Kystverkutvalgets medlem Endre Kulleseid støtter ikke flertallets syn. Han går ikke inn for betegnelsen regionkontor og regiondirektør. Utvalgets mandat er ikke å vurdere endringer i nåværende struktur av distriktskontorene. Dette er for øvrig en stillingsbetegnelse som ikke blir brukt i sammenlignbare etater som driver med produksjon.

6.3.7 Forslag til funksjonsfordeling mellom de enkelte nivåer i Kystverket

Det er en rekke forutsetninger som må tilrettelegges for at en slik endring av tilknytningsform og organisasjonsmodell som flertallet anbefaler kan gjennomføres.

Kystverkvalgets medlemmer, med unntak av medlemmet Endre Kulleseid, mener at Kystverkets muligheter for utøvelse av forvaltnings- og myndighetsoppgaver må styrkes betydelig, for at etaten skal kunne ivareta sine samfunnsmessige og sektorfaglige funksjoner frem mot år 2010. Det er en viktig forutsetning at de økonomiske/administrative støttefunksjonene i Kystverket blir styrket og tilpasset de nye oppgavene.Utvalgets medlem Endre Kulleseid vil understreke at det ikke kan brukes mer ressurser enn det vi oppnår i effektiviseringsgevinst ved å organisere produksjonen i en enhet, til å styrke planleggingen og forvaltningsfunksjonene ute på distriktskontorene. Økning av administrasjonen ut over dette vil være til skade for produksjonen, og det vil være lite tjenlig for samfunnet for øvrig. Han viser for øvrig til sin merknad i kap. 6.2.2.

Flertallet av utvalget peker på at det generelt bør gjennomføres økt delegering av forvaltnings- og myndighetsoppgaver (inkl. planlegging/rådgiving) til regionkontorene. Dette krever en tilsvarende styrking av kapasitet og til dels av kompetanse i regionkontorene. Det bør foretas en konkret gjennomgang av aktuelle saksområder med sikte på slik delegering. Det bør her også vurderes om deler av Kystverkets oppgaver innen tjenesteyting, som f eks losformidling, bør kunne legges til færre enheter enn det som er tilfelle i dagens situasjon.

Medlemmet Endre Kulleseid viser til sin merknad under pkt 5.3.8.

Kystverkutvalget mener at Kystdirektoratets rolle som overordnet fagorgan og regionkontorenes (forslag til ny betegnelse: regionkontor/regiondirektør, se pkt 6.3.5) rolle som utøvende forvaltnings- og myndighetsorganer bør klargjøres og rendyrkes bedre enn i dag. Det er i denne forbindelse vesentlig å presisere at regionkontorene og Kystdirektoratet representerer to forvaltningsnivåer, hvor forvaltningssaker behandles henholdsvis i 1. og 2. instans.

Videre er det viktig å presisere at regiondirektørene rapporterer direkte til kystdirektøren. Kystdirektøren vil, av praktiske grunner, måtte delegere deler av sin daglige myndighetsutøvelse overfor regiondirektørene til avdelingsdirektørene i konkret angitte fagsaker.

Fakturering og innkassering av gebyrer er en funksjon som bør kunne sentraliseres til ett eller to regionkontorer. Salg av servicetjenester og administrative støttefunksjoner til produksjonsenheten bør skje fra ett regionkontor, dog avhengig av hvor produksjonsenheten lokaliseres.

Driftsansvaret for produksjonsenhetens operative baser/opplag kan også tenkes tillagt ett eller to regionkontorer.

Kystverkutvalget har ikke utarbeidet mer konkrete forslag i denne sammenheng, men tilrår at dette gjennomgås konkret i oppfølging av de endelige beslutninger om tilknytningsform og overordnet organisasjonsmodell.

6.4 Forslag til gjennomføringsplan

Utvalget har utarbeidet forslag til tidsplan for gjennomføring av en omorganisering av Kystverket. I vedlegg II er det gitt en skissemessig fremstilling av utvalgets forslag til gjennomføringsplan. Etter et flertall av utvalgets oppfatning bør det kunne foretas en prinsippbeslutning om omorganisering av Kystverket i løpet av høsten 1999. Før en omorganisering kan gjennomføres må Kystverket gjennomgå en tilretteleggelses- og forberedelsesfase med sikte på at omorganisering kan skje fra 1.januar 2001. I denne tilretteleggelsesfasen må det utvikles et nytt styringssystem, sammen med en videreutvikling av økonomisystemet i Kystverket, i tråd med det arbeidet som nå er påbegynt. Flertallet av utvalget er videre av den oppfatning at de tiltak som er foreslått i BRA-rapporten uansett må kunne iverksettes så snart som mulig, i den grad disse tiltakene ikke strider mot det som Kystverkutvalget foreslår i denne rapporten.

Utvalget er av den oppfatning at den nye organisasjonsmodellen bør evalueres etter 3 år. Utvalget vil peke på de store endringene som skjer med hensyn til statlig organisering og statlig virkemiddelbruk, ikke minst som følge av økt grad av konkurranseeksponering og krav om mer effektiv drift.

Spesielt vil utvalget peke på muligheten for at man i fremtiden vil måtte foreta mer markerte skiller mellom overordnet statlig styring og myndighetsutøvelse på den ene siden og statlig tjenesteproduksjon på den andre siden. Etter utvalgets mening er disse områdene av så forskjellig karakter at det er både nødvendig og hensiktsmessig å organisere og styre dem på ulike måter.

Utvalget vil peke på at utredningen har dokumentert at Kystverket i det vesentlige er å betrakte som en samferdselsbedrift som har grenseflater mot flere statlige virksomheter. På den faglige siden dreier det seg om sjøfartsmyndighetene, forsvaret, kartmyndighetene og veimyndighetene. På den tjeneste- og produksjonsrettede siden har Kystverket grenseflater mot samferdselsetatene. Kystverket vil også kunne bli eksponert for økt konkurranse fra private aktører.

Utvalget viser videre til at en vesentlig del av Kystverkets virksomhet tradisjonelt har vært og fortsatt er av stor betydning for fiskerinæringens rammebetingelser. Utbygging av havner og farleder og andre tiltak for å legge forholdene best mulig til rette for rasjonell og sikker sjøtrafikk langs norskekysten har vært og er vesentlig for at fiskerinæringen er blitt en av våre viktigste eksportnæringer. Ved fastleggelse av Kystverkets arbeidsoppgaver i årene som kommer, sammen med organisatoriske og andre rammer for etatens virksomhet, er det vesentlig å sikre at slike fiskeripolitiske hensyn fortsatt vil bli ivaretatt på en god måte.

Utredningen viser også at kystverkmyndighetene i andre land er til dels organisert på andre måter enn i Norge. Det vil derfor være hensiktsmessig å se nærmere på om dette skyldes særegne forhold knyttet til de enkelte land eller andre forhold.

Når det særskilt gjelder Kystverkets organisatoriske tilknytning til overordnet forvaltningsmyndighet, vil utvalget peke på at endringer i den nåværende ordning vanskelig kan tenkes uten at dette også vil måtte få virkninger for arbeidsdelingen mellom ulike departementer.

6.5 Fellesutnyttelse av statlige produksjonsressurser

Kystverket har egne produksjonsressurser med spisskompetanse innen utdypnings- og mudringsarbeider. I tillegg er det endel ressurser som nyttes til bygging og vedlikehold av landanlegg som moloer etc.

I forbindelse med utdypings- og mudringsarbeider utfører kommuner og private slike arbeider. I tillegg til kommuner og private har også Statens vegvesen endel utdypnings- og mudringsarbeider i forbindelse med bygging og vedlikehold av ferjeleier, samt en del utdypingsarbeid i forbindelse med bruarbeider. Kystverket har tatt opp spørsmålet om å gå inn på dette markedet.

Med hensyn til bygging og vedlikehold av landanlegg, kaier, moloer, etc har Statens vegvesen den samme kompetansen, og etaten har også et større volum av slike arbeider enn kystverket. Samtidig har vegvesenet et apparat som er lokalisert i hele land og drift og vedlikehold av slike anlegg.

Kystverkutvalget mener at det vil være rasjonelt og økonomisk fordelaktig med et samarbeid om disse oppgavene mellom de statlige produksjonsressursene innen Kystverket og Statens vegvesen. Utvalget foreslår at det inngås avtale mellom etatene at Kystverkets produksjons ressurser på utdypning- og mudringssiden kan nyttes for oppgaver på vegsiden, og at Vegvesenets produksjonsressurser på landsiden kan nyttes for oppgaver innen bygging og vedlikehold av kaier, moloer etc der hvor dette er økonomisk rasjonelt av hensyn til mannskaps- og maskindisponering i etatene.