5 Kystverket mot år 2010 - rammebetingelser og utfordringer

5.1 Kystverkets sentrale oppgaver

Kystverket er Fiskeridepartementets ytre etat og har oppgaver både som planlegger og rådgiver og som utøvende organ i havne- og farvannspolitikken. Kystverket er forvalter av myndighet etter losloven og havne- og farvannsloven, og har forvaltningsoppgaver knyttet til den generelle samfunnsplanleggingen.

Kystverket er også forvalter av store verdier som er lagt ned i infrastruktur langs kysten og produserer infrastruktur og yter tjenester for sjøtransporten. Særlig innenfor området infrastrukturproduksjon går det et viktig skille mellom hva man på den ene siden kan kalle forvaltning i vid forstand, og som innebærer planleggings- og byggherrefunksjonen, og produksjons- eller entreprenørfunksjonen på den andre siden. Kystverket har dermed ansvar for en rekke offentlige produksjonsoppgaver. Selv om det er Kystverket som er ansvarlig myndighet, er det ikke uten videre gitt at det er Kystverket som skal utføre arbeidet med egne mannskaper og redskap på alle områder. Dette ansvaret bør i hovedsak begrenses til der hvor det er Kystverket som har den beste kompetansen og utstyret, og hvor tjenestene/produktene ikke uten videre kan kjøpes hos andre. De mest sentrale av disse oppgavene er fyr- og lostjenester, trafikksentraler og deler av havne- og farledstjenesten.

Kystverkutvalget legger til grunn at det er Kystverket som skal ha ansvaret for å levere de enkelte sluttproduktene til brukerne. Således skal Kystverket ha ansvaret for at produktet blir levert i rett tid, i riktig «kvantum» og til lavest mulig pris i forhold til definert kvalitet. Selve produksjonen som leder frem til sluttproduktet, kan enten utføres i egen regi eller kjøpes i det åpne markedet hos offentlige eller private leverandører.

5.1.1 Skillet mellom Kystverkets forvaltnings-/myndighetsoppgaver og produksjonsoppgaver

Kystverkets virksomhet kan inndeles i tre hovedoppgaver; forvaltnings- og myndighetsutøvelse, produksjonsoppgaver og tjenesteyting (jf også kap 3.6.3)

I den løpende virksomheten er det i praksis en glidende overgang mellom de tre hovedoppgavene. Dette skyldes dels at de innholdsmessig i noen grad henger sammen og dels at kompetansekrav og begrenset kapasitet gjør det nødvendig at samme personer i mange tilfeller arbeider med oppgaver innenfor flere av hovedområdene.

Kystverkutvalget har lagt følgende inndeling til grunn:

Forvaltnings- og myndighetsutøvelse

• Myndighetsoppgaver, f eks saksbehandling i henhold til det regelverk etaten forvalter

• Ekstern planlegging/rådgiving

• Planlegging, byggherreoppgaver og kvalitetssikring av egen infrastruktur og tjenester

Produksjonsoppgaver

• Utbygging/drift/vedlikehold (fysisk produksjon inklusive tyngre vedlikehold og nyanlegg innen fyrtjenesten).

Tjenesteyting

• Lostjeneste, trafikksentraltjeneste og fyrtjeneste

Kystverkets administrative støttefunksjoner (økonomi- og personalforvaltning mv) betjener både myndighets- og forvaltningsdelen, produksjonsdelen og tjenesteytingen. Kystverkutvalget har valgt å se disse funksjonene som del av forvaltningsoppgavene. De tekniske støttefunksjonene (maskin, elektro, IT, logistikk m v) retter seg praktisk talt i sin helhet mot produksjonsdelen (inkl planlegging mv).

Forvaltnings- og myndighetsoppgaver

Forvaltnings- og myndighetsoppgaver utøves på vegne av Fiskeridepartementet. Krav om overordnet styring må derfor her veie tungt. Deler av denne styringen vil riktignok være indirekte, i form av vedtatte lover og forskrifter.

Planlegging og rådgivning overfor lokale organer skal baseres på rikspolitiske beslutninger og retningslinjer. Kystverket har forvaltnings- og myndighetsoppgavene knyttet til havne- og farledsiden, fyr- og merketjenesten, lostjenesten og trafikksentralene. På grunn av et stadig sterkere press på ressursene i kystsonen vil distriktskontorene måtte være de sentrale enheter innen Kystverket med hensyn til planlegging av tiltak, byggherrevirksomheten og kystforvaltning i forholdet til kommuner og fylkeskommuner. Det er grunn til å anta at disse oppgavene, sammen med oppgaver i henhold til Plan- og bygningsloven og planleggingsoppgaver i kystsonen forøvrig, vil øke i omfang. Dette vil stille særlige krav til både Kystdirektoratet og distriktsadministrasjonen for videreutvikling av ressurser både på forvaltnings- og myndighetssiden.

Forvaltnings- og myndighetsoppgaver utføres på vegne av overordnet myndighet. Kystverket produserer fellesoppgaver som mest hensiktsmessig og effektivt ivaretas av statlige myndigheter, og en har derfor opprettet Kystverket for å ivareta og utføre disse som statlig myndighet.

Produksjonsoppgaver

Det er ikke noe tilsvarende grunnlag for å opprettholde en produksjonsvirksomhet, med mindre denne tjener til å styrke forvaltnings- og myndighetsoppgavene, eller fordi det er økonomisk rasjonelt at Kystverket har en egenproduksjon.

Kystverkets produksjonsoppgaver har hittil vært drevet som en integrert del av etatens forvaltningsvirksomhet. De samme organisatoriske enheter har drevet henholdsvis planlegging, rådgivning, forvaltning og byggherrefunksjoner, samtidig som de har hatt ansvaret for den utførende produksjonsvirksomheten.

Til produksjonsoppgavene nyttes i stor grad egne ressurser for gjennomføring av bygging, drift og vedlikehold av havner og farleder, fyr- og merkeinstallasjoner, fartøyer og materiell. (Det vises for øvrig til figur 3.6).

Omfanget av Kystverkets anleggsvirksomhet innen havnetjenesten styres av de midler Stortinget bevilger over statsbudsjettets kapittel 1064 postene 30 og 33 (for 1999 167 mill kr).

Innenfor havnetjenesten (utbygging/anlegg av fiskerihavner og farleder) utgjør egenregidriften i dag ca 80-85 % av virksomheten, målt som andel av tildelte budsjettmidler. Den resterende del går i hovedsak med til anlegg som settes ut på entreprise eller til innleie av maskiner og utstyr fra private firma.

Entreprenørbransjen har kompetanse og kapasitet til å gjøre omtrent de samme arbeidene som Kystverket innen den delen av havnetjenstemarkedet som tilsvarer det som er definert som «landanlegg», dvs molobygging, kaibygging o l. Hvis Kystverket legger slike arbeider ut på anbud, vil de her stå overfor konkurranse fra private bygg- og maskinentreprenører. På dette området har også Statens vegvesen kompetanse og kapasitet. Kystverket selv har de senere år bygget ned sin kapasitet til det minimum som er absolutt nødvendig for likevel å kunne beholde kompetanse innen denne delen av arbeidsfeltet.

Når det gjelder utdypingsanlegg, (dvs mudring, undervannssprengning m v) er situasjonen noe annerledes, i og med at Kystverket disponerer spesialutstyr og fagkompetanse som ikke, eller bare i liten grad, finnes hos private entreprenører. Dette gjelder særlig for utførelse av større og kompliserte utdypingsarbeider. På dette området har Kystverket hittil vært tilnærmet alene på det innenlandske markedet. De konkurranseflater som finnes er pr i dag begrenset til mindre og enklere undervannsarbeider (sandsuging, grabbing o l) som kan utføres med mer standardisert utstyr. Innenlands må markedet for denne type arbeider forutsettes å være noenlunde stabilt på dagens nivå.

Innen fyr- og merketjenesten settes enkelte nyanlegg (bunnfaste installasjoner o l) ut på anbud til private entreprenører.

«Markedet» for fyr- og merketjenester, ut over Kystverkets egen virksomhet, er relativt lite. De aktiviteter det kan dreie seg om er i hovedsak bygging og vedlikehold av fyr- og merkeinstallasjoner innenfor kommunale havnedistrikter, hvor kommunene i utgangspunktet har ansvaret, men hvor Kystverket har kompetanse og materiell/utstyr til å utføre arbeidet. Det er derfor i en rekke tilfeller Kystverket som utfører slike arbeider og/eller leverer det tekniske utstyret, etter avtale med vedkommende kommune. Godtgjørelser for slike leveranser og bistand baseres i dag i hovedsak på selvkost. Et eventuelt utvidet ansvar for Kystverket innenfor kommunale havnedistrikter vil ikke utvide det totale markedsvolumet, men derimot Kystverkets andel av dette.

Flere av Kystverkets fyr- og merkefartøyer inngår i oljevernberedskapen og deltar i øvelser og aksjoner i denne forbindelse. I aktuelle tilfeller deltar Kystverkets fartøyer også i redningsaksjoner og aksjoner i forbindelse med andre «uvanlige hendelser», slik dette er definert i Kystverkets egen operative beredskapsplan og i samarbeidsavtaler med Sjøfartsdirektoratet og Statens forurensningstilsyn (SFT).

Forhold som kan endre markedsvolumet for fyr- og merketjenester, er blant annet økt satsing og samordning av investeringer i sjørettede transportkorridorer, økning av sjøverts transporter i forbindelse med næringsutvikling (oljeutvinning m v) i Nord-Russland, funn av nye drivverdige petroleumsforekomster i Norskehavet eller Barentshavet, eventuelt ved at havne- og farvannsloven og/eller losloven gjøres gjeldende, helt eller delvis, for Svalbard m v.

Kystverket har en del forespørsler om internasjonal bistand, ikke minst på fyr- og merketjenester. Kystverket har blant annet i 1997 bygget om en atomdrevet fyrlykt på Kola til solcelledrift. Estland ønsker bistand i forbindelse med bygningsmessig kulturvern og vedlikehold av fyrstasjoner. Medarbeidere i Kystverket har hatt flere oppdrag gjennom NORAD med fyr- og merkesystemer i afrikanske og asiatiske land.

I sum er det grunn til å anta at det samlede markedet for optiske fyr- og merketjenester vil øke noe. Dette gjelder selv om elektroniske navigasjonssystemer er under sterk utvikling, fordi man av sikkerhetshensyn alltid må ha et sekundært system som er operativt dersom primærsystemet skulle falle ut. Dette er i samsvar med internasjonale regler og anbefalinger (kfr IALA (den internasjonale fyrorganisasjon - International Assosiation of Lighthouse Authorities)).

Tjenesteyting

De navigasjonshjelpemidler som Kystverkets stiller til disposisjon, som fyrlys, merker og elektroniske navigasjonssignaler, utgjør hovedtyngden i den tjenesteytende del av fyr- og merketjenesten. Dette drives i hovedsak i egen regi. Innleie av eksterne tjenester knyttet til tjenesteytingen dreier seg om en viss bistand til elektroinstallasjoner, enklere vedlikeholdsarbeider, verkstedtjenester, lyktetilsyn (i minkende grad) og transport av mannskap, post og proviant m v til og fra fyrstasjoner. Omfanget av dette er imidlertid relativt lite. Ordinær konkurranse om tjenester basert på anbud praktiseres i liten utstrekning på dette området i dag.

Kystverket har en betydelig innkjøpsvirksomhet knyttet til fyr- og merketjenesten mht leveranser av varer (dvs maskiner, utstyr og fartøyer) fra det private markedet, basert på konkurranse i henhold til reglene for statens anskaffelsesvirksomhet.

Bruken av satellittbaserte elektroniske navigasjonssystemer er sterkt økende. Stadig større deler av skipsflåten, fiskeflåten og til dels fritidsbåtflåten installerer utstyr for DGPS-navigasjon og eventuelt mer avanserte/komplette skipskontrollsystemer basert på satellittnavigasjon. Teknologien er under rask utvikling på verdensbasis. Dette stiller økende krav til Kystverket med hensyn til kvalitet og regularitet på utsendelse av differensielle korreksjonssignaler fra til sammen 12 stasjoner langs kysten. Disse er foreløpig bare innrettet på prøvedrift.

Lostjenesten er i dag et statlig ansvar tillagt Kystverket i henhold til losloven. I enkelte havner, særlig i Nord-Norge, praktiseres havnelosing av annet personell enn statsloser, men da i forståelse med Kystverket. For utførelse av selve losingsoppdragene til og fra havner og langs kysten eksisterer det i dag ingen konkurransesituasjon.

Aktivitetsnivået i lostjenesten og etterspørselen etter lostjenester påvirkes av forhold som ligger utenfor Kystverkets kontroll. De siste årene har det vært en markert økning i trafikken og derved også i etterspørselen etter lostjenester.

Lostjenesten styres etter to hovedmål. Disse er størst mulig sikkerhet for sjøfarende og høyest mulig kostnadseffektivitet. Lostjenesten forutsettes hundre prosent finansiert gjennom losgebyret. For å nå målene styres lostjenesten gjennom flere virkemidler. Dette gjelder losloven, budsjettildeling, gebyrfastsetting og direkte aktivitetsstyring (bruk av dispensasjoner).

I forhold til det totale aktivitetsnivået i lostjenesten gis det et relativt lite antall dispensasjoner fra losplikten. Styringen av utgiftene i lostjenesten gjennom bruk av dispensasjoner har derved en marginal effekt på aktiviteten. Til tross for muligheten til dispensasjon er det en rekke skipsførere som vegrer seg for å seile uten los og som således primært ikke er interessert i dispensasjon. Av hensyn til skipsfarten og de merkostnader ventetid av betydning medfører for næringen, har Kystverket i størst mulig utstrekning søkt å tilfredsstille etterspørselen. I henhold til losloven er det hensynet til sikkerheten som skal tillegges avgjørende vekt i vurderingen av dispensasjoner.

Prinsippet for losbudsjettet er at utgiftene skal være finansiert av tilsvarende inntekter gjennom gebyrer som pålegges brukerne. Det er nær sammenheng mellom trafikkvolum, losingsaktivitet, lostjenestens driftsutgifter og inntektene fra losgebyrene. Økt trafikk og losingsaktivitet forutsettes med andre ord å generere økte inntekter gjennom losingsgebyret. Det vil kunne være nødvendig å gå nærmere inn på dagens lossystem for å se om systemet er tilstrekkelig kostnadsorientert. Ved strukturendringer (endret sammensetning av trafikken) vil det kunne oppstå avvik mellom inntekter og utgifter, f eks ved en økning i andelen kortlosinger. Dette er en type trafikk der inntektene gjennom losgebyrene ikke er tilstrekkelige til å dekke utgiftene, mens det for andre typer trafikk er en tilsvarende overdekning.

Kystverkutvalget er kjent med at Fiskeridepartementet arbeider med en gjennomgang og evaluering av Lostjenesten i lys av de erfaringer man har vunnet med nytt regelverk med hensyn til både losplikt og losgebyr, og forutsetter at blant annet de problemstillinger som er nevnt ovenfor i relasjon til losingsaktivitet og inntekter/utgifter drøftes i denne evalueringen.

Fra 8 av Kystverkets i alt 22 losbåtstasjoner utføres losbåttjenesten i dag av Redningsselskapet (NSSR) i henhold til inngåtte avtaler. Fra resten av stasjonene utføres tjenesten med Kystverkets egne losbåter. Valget mellom å kjøpe transporttjenester og transport i egen regi har i hovedsak vært begrunnet ut fra sikkerhetsmessige, operative og andre praktiske hensyn, og er i liten grad bedriftsøkonomisk begrunnet. Det foreligger derfor kun en begrenset konkurranse på dette området. I den senere tid brukes det også i noen grad helikopter for å sette los ombord i enkelte fartøy. Dette skjer etter forutgående avtale, og belastes i sin helhet skipet.

Markedet for tjenester som kan utføres med Kystverkets losbåter, ut over egne transportbehov, er relativt lite. Etatens nyeste generasjon av losbåter er likevel utstyrt med blant annet slepekrok for å kunne ta slepeoppdrag o l. Losfartøyene er også utstyrt for deltakelse i rednings- og bergingsaksjoner.

Den fremtidige utvikling av markedet for lostjenester - og dermed også for losbåttjenester -, er helt avhengig av den generelle økonomiske aktivitet i samfunnet, og i særdeleshet utviklingen i utenriksfarten til sjøs. Siden 1988 har det vært en kontinuerlig økning i etterspørselen etter lostjenester. Forutsatt noenlunde stabile konjunkturer og relativt høy utvinningstakt for petroleumsprodukter, er det grunn til å anta at denne utviklingen vil fortsette. Nye petroleumsfunn, økt næringsutvikling i Nord-Russland og andre forhold kan øke dette markedet ytterligere.

Det kan på den annen side også inntreffe endrede forutsetninger som kan motvirke en ytterligere økning av behovet for lostjenester. Slike endringer kan skje som følge av endring av kravene i losloven eller forskriftene til denne. Dette kan blant annet være begrunnet i en videre utvikling og kvalitetssikring av elektroniske navigasjonssystemer, kombinert med avanserte skipskontrollsystemer som alternativ til losplikt i visse farvann og under nærmere bestemte forutsetninger. Videre vil det kunne skje en videre utvikling av fjernlosing, dvs at losingen foregår ved at sertifiserte loser veileder skipstrafikken ved hjelp av radar-/videobilder på trafikksentralene og kommuniserer med navigatørene via VHF og eventuelt datakommunikasjon, uten selv å være fysisk tilstede ombord i fartøyet. Det synes ikke rimelig å anta at slik utvikling vil endre på samfunnets krav om sikker ferdsel til sjøs.

I henhold til lovgivningen har Kystverket også ansvaret for trafikksentraltjenester. Hovedoppgavene for en trafikksentral er å drive aktiv overvåking og håndheving av seilingsregler, navigasjonsassistanse og informasjonsutveksling. Det er i dag to trafikksentraler i operativ drift, i Brevik i Telemark og på Fedje i Hordaland. Trafikksentralen i Horten er satt i prøvedrift og forutsettes satt i full operativ drift fra 1999. I Oslofjorden vil slike tjenester bli drevet i samarbeid med Oslo havnevesen. En trafikksentral for Rogaland er under oppføring på Kvitsøy. Det finnes i dag ikke aktuelle planer om andre etableringer. En analyse av behovet for en trafikksentral i forbindelse med transport av petroleumsprodukter til og fra Tjeldbergodden har vist at dette ikke er avgjørende for sikkerheten her.

Meldings- og informasjonstjenester knyttet til trafikksentraler skal i følge vedtak i Stortinget også ivaretas av Kystverket, bortsett fra bestemte prosedyrer som ivaretas av Forsvaret, og da i samarbeid med Kystverket. Ut over regelbestemte minimumskrav til innholdet av en fremtidig meldings- og informasjonstjeneste, vil imidlertid «rådata» fra denne tjenesten kunne danne grunnlag for «skreddersydd» eller foredlet informasjon som eventuelt kan selges til skipsfarten, agenter, meglere, havnevesener eller andre kunder. Det kan i så måte bli tale om et fremtidig «marked» for slik informasjon. Dette er under utredning i Kystverket.

I tillegg til de fysiske varer og tjenester som Kystverket kjøper eller selger, vil det også være tale om ulike markeder for konsulenttjenester. På den ene siden bruker Kystverket selv i en viss utstrekning innleide konsulenter til bistand ved utredning og planlegging av egen virksomhet. Den dominerende aktiviteten her er utførelse av modellanalyser for havnebygging ved SINTEF i Trondheim, samt bistand til faglige utredninger fra TØI og enkelte private konsulenter.

På den annen side er det en viss etterspørsel etter Kystverkets kompetanse fra omverdenen. Etaten har blant annet hatt flere internasjonale oppdrag for NORAD, og i den senere tid enkelte forespørsler både fra norsk næringsliv og fra utlandet om faglig bistand på konsulentbasis.

5.2 Forholdet til samferdselssektoren

Et godt utbygd og effektivt samferdselsnett er av vesentlig betydning for næringslivets konkurranseevne og derigjennom for økt verdiskaping og sysselsetting. Havnene er bindeleddet mellom sjøtrafikken og landtrafikken. En god tilknytning til havnene, både landverts og sjøverts, er nødvendig for at havnene skal fylle funksjonen som knutepunkter i transportkorridorer. Farledsnettet med tilhørende infrastruktur og tjenester skal avvikle en stor sjøtrafikk på norskekysten.

Kystverket styres både av samfunnspolitiske og sektorpolitiske mål. Etatens hovedoppgave er å sørge for best mulig sikkerhet og fremkommelighet i norske farvann og havner, innenfor de ressursrammer som stilles til disposisjon. Kystverket er statlig fagmyndighet for infrastruktur for sjøtransport og havnevirksomhet, hvor Fiskeridepartementet har det politiske ansvar. Kystverket skal også bidra til å oppfylle visse overordnede samfunnspolitiske mål, som miljøhensyn, regionalpolitiske hensyn, lavest mulige transportkostnader for næringslivet med videre. Bygging og vedlikehold av fiskerihavner er et viktig virkemiddel i fiskeripolitikken.

5.2.1 Sjøtransport og havnevirksomhet i det norske transportsystemet

Sjøtransporten utgjør en viktig del av det samlede transportarbeidet på norsk område. I stor utstrekning gjelder dette varer som skal fraktes videre på vei eller jernbane (såkalte intermodale transportkjeder). Havnene blir derfor viktige omlastningsterminaler mellom sjøverts- og landverts transport. Flere forhold har imidlertid ført til at sjø- og havnebasert transport i liten grad har vært behandlet som en integrert del av norsk samferdselspolitikk.

På sjøsiden forutsetter effektive transportkorridorer at de aktuelle farleder (stamnettet) utbygges med fysisk og elektronisk infrastruktur og tjenester i form av lostjenester, trafikksentraler m v. Dette arbeidet pågår kontinuerlig og utgjør hovedtyngden av den løpende virksomhet og ressursbruk i Kystverket. Etaten står imidlertid også her overfor mange utfordringer, blant annet som følge av økende skipstrafikk, økende andel transporter av farlig og forurensende gods, veksten i antall hurtigbåter, økende skipsstørrelser og økende krav til regularitet, fremkommelighet og sikkerhet.

En stor del av godstransportene på sjøsiden består av bulklast (blant annet olje og gass), hvor det er en begrenset konkurranse med landtransport og hvor intermodale transportløsninger i liten grad er aktuelle. Slike skipstransporter, ofte med farlig eller forurensende last, er i stor grad dimensjonerende for utforming av industrihavner og tilhørende farleder, og dermed for en viktig del av infrastrukturutbygging og tjenesteyting i et samlet norsk transportsystem. Skipsfartens krav til Kystverket for denne type transporter dreier seg først og fremst om sikkerhet og fremkommelighet i hovedleder og innseilingsleder.

Transport av stykkgods, og særlig containerisert gods, stiller helt andre krav både til Kystverket, kommunale havnemyndigheter og andre offentlige instanser. Dominerende deler av denne transporten går over offentlige trafikkhavner, ofte i form av intermodale transporter (land-sjø-land), med havnen som sentralt knutepunkt. Konkurransen med landtransport (dør-til-dør) er betydelige, samtidig som effektiv utførelse av slike transporter også krever høy grad av samordning mellom sjø-, havn- og landsiden, både med hensyn til infrastruktur, tjenester og organisasjon.

Næringslivet etterspør i stadig sterkere grad totale transportløsninger, hvor samlet pris i forhold til spesifiserte kvalitetskrav er avgjørende for valg av løsning. For transportbrukerne er det således pris og kvalitet som er avgjørende, og av mindre betydning hvilke transportformer og transportmidler som utfører oppdraget. Her har sjøtransporten og havnevirksomheten en stor utfordring. Fordi en stor del av tidsforbruk og kostnader i intermodale transportkjeder påløper i havner, må større offentlige trafikkhavner fremstå som effektive «logistikk-sentra».

Sjøtransport har en dominerende rolle i utenriks godstransport, og står for om lag 95 % av transportarbeidet (målt i tonnkm.) ved innførsel og utførsel av varer på norsk område. At skipsfartens stilling i utenriks transporter blir stadig mer dominerende, skyldes i stor grad eksport av olje og gass. Innenriks står sjøtransporten for om lag 53 % av godstransportarbeidet (målt i tonnkilometer inklusive transport av olje fra kontinentalsokkelen).

Persontransport med båt (ferger, hurtigbåter m v) utgjør ca 8 % av transporterte passasjerer og vel 5 % av transportarbeidet (antall passasjerkm), som andeler av den samlede kollektivtransport på norsk område. Omfanget av persontransporten til sjøs har holdt seg forholdsvis konstant over en lengre periode.

I mange regioner og lokalsamfunn er båtforbindelser meget viktige. I reiselivet og i utenriks passasjertrafikk spiller skip en betydelig rolle. Det reiser nesten like mange passasjerer med utenriksfergene som med fly til og fra utlandet.

I tillegg til den kommersielle skipsfarten er det stor trafikk av fiskefartøyer i norske farvann og havner, særlig på Vestlandet og i Nord-Norge. Den økende bruk av hurtigbåter langs kysten har også medført nye krav til oppmerking av leder som trafikkeres av denne flåten.

Det er i dag ca 400.000 registrerte fritidsbåter i Norge. Antallet er økende. Utbygging av havnefasiliteter etc for denne flåten er i all hovedsak et kommunalt, eventuelt et privat, ansvar. I Kystverkets regi gjøres det i dag ingen spesielle oppmerkinger av farleder etc beregnet spesifikt på denne fartøysgruppen. Kystverkets fyr- og merkesystem, elektroniske navigasjonssystem (DGPS) og delvis også trafikksentraltjenester er imidlertid viktige hjelpemidler for sikkerhet og fremkommelighet også for fritidsbåtflåten. I farvann med tett trafikk utgjør fritidsbåtene periodevis en betydelig sikkerhetsrisiko og delvis en hindring for den kommersielle skipstrafikken.

Farledsnettet med tilhørende infrastruktur og tjenester skal avvikle en stor og økende sjøtrafikk på norskekysten. Infrastrukturen består av seilingsløp med tilstrekkelige dybder, bredder og manøvreringsrom, fyr- og merkesystemer og elektroniske navigasjonssystemer. Fremkommelighet og sikkerhet ivaretas gjennom gode farleder og navigasjonshjelpemidler. Videre er det viktig å kunne gi et dekkende og kvalitativt godt tilbud av lostjenester og trafikksentraltjenester. Seilingsregler for trafikk i ulike farvann og meldings- og informasjonssystemer bidrar også til å ivareta sikkerhet og fremkommelighet på kysten. Maritim kommunikasjons- og informasjonsteknologi (IKT) blir et stadig viktigere verktøy i driften av disse systemene.

Effektive og trygge fiskerihavner sammen med sikre farleder med god fremkommelighet er en viktig forutsetning for verdiskapningen i fiskerinæringen, og dermed også for bosettingen langs store deler av kysten. Stormer og uvær i løpet av 1990-årene har ført til økt skadefrekvens på havneanlegg (moloer, kaier m v) og økt oppgrunning av mange farleder og havnebassenger. Samtidig har økende størrelse og dypgående av fiskebåter og andre fartøyer ført til krav om økt innsats fra Kystverkets side, også på dette området. Det er således viktig å sikre vedlikeholdet av fiskerihavnene. En av flere utfordringer består her i å effektivisere Kystverkets egen anleggsvirksomhet gjennom bedre interne planleggings- og styringssystemer.

Norskekysten er vanskelig å trafikkere. Andelen av skip med farlig eller forurensende last øker, noe som stiller økende krav til tiltak for sikkerhet og fremkommelighet. Siden 1981 og frem til og med 1997 har det i gjennomsnitt forekommet noe over 100 grunnstøtinger og kollisjoner per år i norske farvann, hvor fartøyer på over 25 BT har vært involvert. Ulykkesfrekvensen har vist en synkende tendens, etter hvert som stadig flere sikkerhetstiltak er iverksatt. Fra 1995 er antallet grunnstøtinger igjen økt noe, i forhold til de nærmest foregående år. De fleste ulykkene har vært av mindre alvorlig karakter, og hittil har store katastrofer vært unngått. Med økende fartøystørrelser og økende innslag av skip med farlig eller forurensende last, vil imidlertid konsekvensene av større ulykker kunne bli meget betydelige.

Analyser som ble foretatt blant annet av Det norske Veritas tidlig i 1990-årene tydet på at risikonivået i viktige innseilinger på norskekysten kunne reduseres betydelig ved innsats av ulike tiltak blant annet fra Kystverkets side. Flere av Kystverkets tiltak i denne sammenheng er senere iverksatt eller er under planlegging. Dette gjelder blant annet trafikksentraler i Horten og på Kvitsøy, etablering av seilingsregler og andre tiltak for trafikkregulering, prøvedrift med utsendelse av korreksjonssignaler for satellittnavigasjonssystemet differensiell Global Positioning System (DGPS) m v.

Likevel gjenstår en rekke tiltak. Dette gjelder blant annet viktige utdypningsprosjekter, styrket vedlikehold av fyr- og merkeinstallasjoner, etablering av permanent drift av DGPS, utvidelse av bølgevarslingssystemer for særlig farlige farvann, innføring av et integrert meldings- og informasjonssystem m v.

Den største utfordringen på kort sikt er å få effektivisert og økt aktivitetsnivået på vedlikehold og fornyelse av optisk navigasjonsinfrastruktur. Grove overslagsberegninger utført av Kystdirektoratet tyder på at nivået på vedlikeholdet av fyr- og sjømerker i løpet av relativt få år bør økes betraktelig for for å kunne opprettholde verdien av tidligere investert samfunnsmessig kapital. Et tilstrekkelig vedlikeholdsnivå er også nødvendig for at ikke farvannsikkerheten skal bli redusert.

Skipsfarten langs norskekysten benytter i stor grad DGPS som navigasjonshjelpemiddel. Permanent etablering av denne tjenesten vil gjøre Kystverket i stand til å gi brukerne kontinuerlig utsendelse av korreksjonssignaler, i tråd med internasjonale standarder.

Los- og trafikksentraltjenestene er brukerbetalte. Det er derfor viktig for Kystverket å få gjennomført en ytterligere administrativ og operativ effektivisering av lostjenesten, blant annet gjennom en nærmere koordinering med trafikksentraltjenestene. Dette vil også innebære en kvalitativt bedre tjeneste. I denne sammenheng må også nevnes utvikling og drift av et nasjonalt meldings- og informasjonssystem for skipstrafikk i norsk farvann (det såkalte M&I-systemet). Videre utvikling og økt bruk av maritim informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er her et sentralt virkemiddel.

Det er en utfordring for Kystverket å videreutvikle det faglige grunnlag for å komme frem til optimale kombinasjoner av sikkerhetstiltak.

5.2.2 Forvaltningen innen transportsektoren

Styring i transportsektoren generelt skjer fra alle tre forvaltningsnivåene - stat, fylkeskommune og kommune. I tillegg har vi privat eierskap på deler av infrastrukturen og i stor grad for driftsmidlene. Infrastrukturen i samferdselssektoren kan deles i to, transportkorridorene og terminalene.

Transportkorridorene

For de transportkorridorer som avvikler størstedelen av trafikken på samferdselsområdet har staten såvel eierskap som styring.

• Det er staten som eier riksvegnettet. Disse veiene avvikler omlag 80 % av trafikkarbeidet.

• Innen luftfarten er det staten som styrer trafikken i luftkorridorene, både transportkorridorene og inn- og utflyvningstraséene. Luftrafikkfyr og trafikksentraler eies og drives av Luftfartsverket.

• Innen jernbanesektoren er det staten som har ansvar for investering, drift og vedlikehold av jernbanenettet. Signalsystem og trafikksentraler drives av Jernbaneverket.

Staten ved Kystverket har ansvaret for farledene langs kysten, herunder hoved- og viktige bileder innenfor havnedistrikt. Ansvaret for øvrige leder innen havnedistriktene påhviler den respektive kommune. Kystverket er ansvarlig for investering, drift og vedlikehold av farledene gjennom fyr- og merketjenesten, lostjenesten og trafikksentralene.

Terminalene

De store terminalene som er knutepunktene for passasjertrafikk og for godstransport har forskjellig eierstruktur. Styring av lokalisering og prioritering av utbygging, drift og vedlikehold av terminalene er ulik.

Vegvesenet eier og har ansvaret for ferjeterminalene som en del av vegnettet for innenlands ferjetrafikk. Andre viktige terminaler for person- og godstrafikk eies av staten, kommunene og private. Godsterminalene som ikke er koblet mot jernbane, havn eller fly, er i privat eie. Terminalene for persontrafikk som ikke er koblet mot jernbane, havn eller fly, er i kommunal eller privat eie. Disse terminalene er i stor grad terminaler for lokaltransport.

Per i dag er eierskapet av terminalene innen luftfarten i hovedsak statlig. Unntaket er flyselskapenes installasjoner på og i tilknytning til flyplassene. Staten har imidlertid en sentral posisjon på disposisjonene innenfor flyplassområdene.

Jernbaneverket eier jernbaneterminalene. Transportselskaper kan disponere bygninger etc, men Jernbaneverket har styringen av terminalene.

De havnene som har størst betydning for omlasting mellom forskjellige transportmidler er i kommunal eie. De største private havnene er rene industrihavner, med direkte kobling mellom produksjon og inn-/utskipning.

I transportkorridorene er det staten som eier og styrer de enhetene som avvikler den vesentlige internasjonale og nasjonale trafikk. Innen terminalene er det imidlertid større forskjell, i og med at det er kommunene/private som eier/styrer havnene.

5.2.3 Arbeidet med nasjonal transportplan

Det er viktig å sette Kystverket inn i et helhetlig samferdselsmessig perspektiv samtidig som de ulike delene innenfor samferdselssektoren sees i sammenheng. Arbeidet med en nasjonal transportplan er viktig for å kunne utvikle et slikt helhetlig perspektiv gjennom et nært samarbeid mellom etatene innen veg-, jernbane-, luftfart- og sjøtransport. Gjennom et felles plandokument skal det legges til rette for politiske beslutninger om overordnede prioriteringer knyttet blant annet til langsiktig utvikling av et helhetlig nasjonalt transportsystem og fordeling av økonomiske rammer mellom sektorene og innen den enkelte sektor.

Arbeidet med en samlet nasjonal transportplan legger til grunn at det fremtidige stamnett for transport på norsk område skal konsentreres om et begrenset antall kapasitetssterke og effektive transportkorridorer. Flere vil involvere havner og farleder som «forlengelse» av landbaserte korridorer. På landsiden og på sjøsiden utenom kommunale havnedistrikter er ansvar og myndighet for stamnettet entydig fastlagt som et statlig ansvar for henholdsvis Statens vegvesen/Jernbaneverket og Kystverket. Det viktigste knutepunktet i slike transportkorridorer på sjøsiden, trafikkhavnene, er i utgangspunktet underlagt kommunal eller interkommunal forvaltningsmyndighet.

Det forhold at sentrale knutepunkter i viktige nasjonale transportkorridorer i stor grad ikke er direkte underlagt statlig styring kan skape betydelige koordinerings- og prioriteringsproblemer, og kan medføre begrensede muligheter for å etablere effektive, konkurransedyktige transportkorridorer over havn/sjø. Mange aktører og fragmentert beslutningsmyndighet i havnene er en utfordring innen norsk samferdselspolitikk.

Utvalget vil peke på at Kystverket i det vesentlige er å betrakte som en samferdselsetat som har grenseflater mot flere andre statlige virksomheter. På forvaltnings- og myndighetssiden siden dreier det seg om sjøfartsmyndighetene, forsvaret, miljø- og kartmyndighetene og samferdselsmyndighetene. På den tjeneste- og produksjonsrettede siden har Kystverket grenseflater mot samferdselsmyndighetene. Kystverket er og vil i større grad også bli eksponert for konkurranse fra private tjenesteytere.I forhold til utviklingen innen samferdselssektoren vil Kystverkutvalget anbefale at

• den statlige styring og myndighet i forhold til trafikkhavnene styrkes for å unngå at det kommunale eierskap/styring av havnene medfører uklarheter med hensyn til statens helhetlige styring av samferdselssektoren

• Kystverket i denne sammenheng utvikles til å spille en sentral rolle som statlig fagmyndighet

• Kystverkets ansvar overfor fritidsbåtflåten defineres nærmere og ses i sammenheng med ressurstilførsel, gebyrsystemer m v.

5.3 Vurderinger av Kystverket i forhold til fremtidige utfordringer

Det stilles stadig større krav til at offentlig virksomhet skal drives så effektivt som mulig. Samtidig må staten sikre at viktige samfunnsoppgaver blir ivaretatt gjennom overordnet styring.

Virkemidler for å oppnå dette er blant annet omorganisering av virksomheter. For noen virksomheter er det foretatt et tydeligere skille mellom forvaltnings- og myndighetsoppgaver som statens primæroppgaver på den ene siden og produksjons-, forretnings- og næringsvirksomhet på den annen side.

Forvaltnings- og myndighetsoppgavene bør styres etter andre prinsipper enn de som må legges til grunn for utførelse av produksjonsoppgavene.

For å oppnå effektivitet i produksjonen vil det ofte være nødvendig med større frihet i virkemiddelbruken for å nå de mål som er satt. Utøvelse av forvaltningsoppgavene vil også være underlagt krav til effektivitet, dels begrunnet i rasjonell bruk av ressursene og dels ut fra forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

En målsetting for Kystverket bør være å bedre forvaltnings- og myndighetssiden. For å klare dette er det nødvendig å styrke forvaltnings-, planleggings- og byggherrefunksjonene.

5.3.1 Styring og ansvarsdeling

Kystverkutvalget har vurdert rollefordeling mellom departementet og Kystverket, og mellom Kystverkets ulike administrative nivåer.

Den overordnede styringen av Kystverket er i dag preget av en til dels detaljert ressurs- og virkemiddelstyring. Denne formen for virkemiddelstyring er svært ressurskrevende for de styrende organer, og fører til at både departementet og Kystverket i mindre grad enn ønskelig kan konsentrere seg om overordnet langsiktig og strategisk styring. Samtidig kan detaljstyringen gi etaten selv uforholdsmessig liten fleksibilitet i oppgaveløsningen.

Styringslinjene går fra Fiskeridepartementet til Kystdirektoratet. Fordelingen av oppgaver og myndighet mellom departementet og Kystdirektoratet og distriktskontorene er til dels uklar og for lite desentralisert. Formidling av sentrale politiske beslutninger og faglige premisser for den lokale planlegging og forvaltning er ikke god nok. Dette medfører usikkerhet og risiko for ulik behandling av lokale saker og planer fra distrikt til distrikt.

Etter Kystverkutvalgets oppfatning må Fiskeridepartementet foreta en ansvarsavklaring mellom departementet og direktoratet. Dette kan skje gjennom en instruks (eller på en annen hensiktsmessig måte) fastlagt av departementet i henhold til Lov av 8. juni 1984 om havner og farleder m v og Lov av 16. juni 1989 om lostjenesten m v.

Sentrale elementer i en slik ansvarsavklaring vil blant annet kunne være:

• Kystdirektoratet ledes av en kystdirektør som er sjef for Kystverket

• Kystdirektoratet har den øverste ledelsen av Kystverket og har herunder myndighet til å gi nærmere bestemmelser om organisering og drift av Kystverkets distriktsorganisasjon

• Kystdirektoratet er faglig rådgiver for departementet innen Kystverkets ansvarsområde.

• Kystdirektoratet er overordnet myndighet for oppgaver hvor ansvaret er delegert fra departementet til direktoratet

• Kystdirektoratets hovedoppgaver er blant annet:

  • holde departementet informert om saker av betydning innen Kystverkets område

  • avgi uttalelse i saker som forelegges av departementet, samt bistå ved behandling av saker i den utstrekning departementet ønsker det

  • sørge for at etaten er hensiktsmessig organisert, at dens interne ressurser er tilpasset oppgavene og at de samlede ressurser blir brukt mest mulig effektivt uavhengig av distriktsgrenser

  • foreslå og gjennomføre tiltak for å fremme sikker transport til sjøs

  • utarbeide retningslinjer og planer for havnetjenesten

  • utarbeide retningslinjer for fyrtjenesten, lostjenesten og trafikksentralene

  • kystdirektøren er ansvarlig i forhold til departementet for at instruksen blir fulgt.

Når det etter gjeldende regler er adgang til det, kan kystdirektøren delegere myndighet til å treffe avgjørelser til direktoratets tjenestemenn. Likeledes kan kystdirektøren delegere sin myndighet på bestemte områder til distriktssjefene.

Også når det gjelder utvikling av Kystverketsegen organisasjon er det viktig å foreta en grenseoppgang mellom overordnet styring og behovet for handlefrihet. Det er viktig at rammene for overordnet styring av Kystverkets interne organisering blir klart definert.

Fullmaktsforhold

De særskilte fullmaktsforholdene mellom Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet er beskrevet i kapittel 3.

Gjennomgangen av de eksisterende fullmaktsforhold viser at Kystdirektoratets/Kystverkets handlefrihet er begrenset, og at svært mange forhold, særlig av budsjettmessig karakter må forelegges Fiskeridepartementet, Finansdepartementet eller Stortinget. Kystverket er produsent av tjenester og infrastruktur for å ivareta sikkerhet og fremkommelighet på kysten, og har behov for å kunne se hele virksomheten driftsmessig i sammenheng. Dette krever evne til å ta raske beslutninger og prioriteringer for å nå overordnede samfunnspolitiske mål. Kystverket har derfor behov for økt fleksibilitet, i første rekke når det gjelder å se utgifter og inntekter i sammenheng.

Kapittelstrukturen samt bindinger i statsbudsjettet

Kystverkets kapittelstruktur er beskrevet i kap 3.6.4. Det faktum at bevilgningene bindes opp helt ned på enkeltprosjektnivå av Stortinget - jf blant annet utrykt vedlegg til St prp nr 1 for havnetjenesten, hvor budsjettmidlene er fordelt på enkeltprosjekter, gir en form for detaljstyring som er meget ressurskrevende og gir etaten liten fleksibilitet i sin tilpasning. Samtidig blir den overordnede styringen for lite fokusert på overordnede spørsmål og prioriteringer.

En oppsplittet kapittelstruktur, sammen med bindinger mellom enkelte inntekts- og utgiftskapitler, legger sterke føringer og gir liten handlefrihet knyttet til disponeringen av midlene, f eks knyttet til lostjeneste. Dette innebærer at Kystdirektoratet i tilfeller hvor det blir aktuelt å omdisponere midler mellom ulike innsatsområder må søke Fiskeridepartementet/Finansdepartementet om omdisponeringsadgang. I større saker må forslag om omdisponering forelegges Stortinget.

Fragmentering av budsjettet i 5 utgiftskapitler og tilsvarende inntektskapitler, med begrensede fullmakter til interne omdisponeringer og utgiftsføring mot tilsvarende merinntekter, beslaglegger administrativ kapasitet og medfører uhensiktsmessig detaljstyring.

Planperioder

Anleggs- og utbyggingsvirksomheten i Havnetjenesten er bundet opp til ettårsplaner, jf utrykt vedlegg til St prp nr 1, som beskriver aktivitet og fremdrift m v knyttet til de enkelte havneanlegg i den aktuelle budsjettermin. Enkelte anlegg vil strekke seg over flere år før de kan ferdigstilles. Kystverket skal, innenfor vedtatte budsjettrammer, drive anleggsvirksomhet på flere steder samtidig.

Det utgangspunktet Kystverket må legge til grunn for prioriteringer innen Havnetjenesten må være en disponeringsplan som gir en hensiktsmessig og effektiv utnyttelse av Kystverkets materiell og ressurser. Det har til tider skjedd endringer i de prioriteringene som er gjort gjennom utrykt vedlegg og som ligger til grunn for de disponeringsplaner som er lagt, såvel fra overordnet nivå som fra Kystverket selv. Forsering av enkelte anlegg på grunnlag av slike endrede beslutninger vil også medføre at disponeringsplanene må legges om i planperioden.

Endrede prioriteringer kan medføre flytting av redskap, materiell og bemanning mellom havneanlegg. Slik flytting er kostnadskrevende. Det vil derfor være viktig at Kystverket har tilstrekkelig kompetanse som såvel planlegger som byggherre. God økonomistyring, sentralt og lokalt, vil også være avgjørende for ressursutnyttelsen. Det bør i størst mulig utstrekning legges til rette for en driftsform der anlegg kan påbegynnes og ferdigstilles i en kontinuerlig prosess, slik at antall forflytninger av materiell og ressurser til og fra de samme havneanleggene kan minimaliseres.

Etatsstyring

Etatsstyringen av Kystdirektoratet/Kystverket skjer i dag fra to avdelinger i Fiskeridepartementet. Administrasjonsavdelingen har ansvaret for den økonomiske og administrative styringen, mens avdeling for kystforvaltning har fagansvaret for Kystdirektoratet/Kystverket.

5.3.2 Forholdet mellom Kystdirektoratet og distriktsadministrasjonen

Sentrale elementer i Kystdirektoratets styring er:

• Overordnet plan- og budsjettarbeid

• Faglig rådgiving for departementet innen Kystverkets ansvarsområde

• Utvikling av retningslinjer og normaler for Kystverkets arbeid

• Ansvar for og styring av utviklingsverktøy og opplæringsprogrammer

• Styring og koordinering på tvers av distriktsgrensene

• Internasjonal virksomhet.

Distriktskontorene ivaretar Kystverkets utøvende funksjoner innen forvaltnings- og myndighetsområdene samt drift av tjenester overfor brukerne i hvert distrikt. De er fagmyndighet innen sine ansvarsområder for fylkeskommunene og kommunene. Kystverket i hvert distrikt skal være mest mulig selvstendige resultatenheter innenfor rammene som gis. Oppgavene skal løses så nært problemene og berørte parter som mulig, og myndighet og styringsoppgaver bør derfor i den grad det er mulig overføres til distriktskontorene.

Generelt bør de aller fleste saker innen Kystverkets ansvarsområde ha en førsteinstansbehandling ved distriktskontorene, slik at saker hvor disse foretar førsteinstansbehandling, kan ankebehandles i Kystdirektoratet. Dette kan oppnås ved en delegering av saker fra Kystdirektoratet til distriktskontorene i saker hvor direktoratet i dag er 1. instans og for øvrig fra departementet til Kystdirektoratet og deretter videre til distriktskontorene. Dette vil ha betydning for stillingsstruktur og kompetanseutvikling både i departement, direktorat og distriktskontorer.

Kystverkutvalget vil peke på at Kystverkets sterkt desentraliserte organisasjon medfører små, spredte og sårbare fagmiljøer, i stor grad bestående av 1 - 2 personer. Selve lokaliseringen av enkelte distriktskontorer medfører problem med å få kvalifiserte søkere, både til leder- og spesialiststillinger særlig på økonomi, elektronikk, datafag og marin teknologi. Svak konkurranseevne på lønn, begrensede fullmakter innen personalforvaltningen og manglende økonomisk handlefrihet har medvirket til at Kystverket de senere årene har mistet flere dyktige nøkkelpersoner til næringslivet, og delvis til andre statsetater med større handlefrihet.

5.3.3 Om forvaltnings- og plankompetanse.

Den juridiske kompetanse på havne- og farvannsspørsmål er konsentrert i Kystdirektoratet. Dette fører til at for mange enkeltsaker ender opp med en sentral behandling. I Kystdirektoratet pågår oppbygging av et sterkt tverrfaglig miljø på plan- og forvaltningssaker. Nærmere klargjøring av oppgavefordeling og ansvarsforhold, bedre samordning over distriktsgrenser og sterkere desentralisering av enkelte funksjoner er tiltak som må vurderes i denne sammenheng. En slik desentralisering vil kreve en viss kompetanse- og kapasitetsoppbygging ved distriktskontorene. I forbindelse med arbeidet med en samlet nasjonal transportplan må arbeidet med overordnet planlegging og langtidsplanlegging styrkes. Dette gjelder både i Kystdirektoratet og ved distriktskontorene.

For å bedre overordnet planlegging og informasjon overfor kommunene og fylkeskommunene og for å bedre kostnadsoverslag for nye utbyggingsprosjekter, er det behov for styrking av kompetansen innen planlegging. Også byggherrerollen må bedres for å bedre gjennomføring av investerings-, vedlikeholds- og driftstiltak og dermed redusere kostnadene til gjennomføringen av tiltakene.

Kystverket har tradisjonelt prioritert drift fremfor forvaltning, slik at myndighetsutøvelse og ekstern planlegging og rådgiving i dag ivaretas ved hjelp av kun 40-50 årsverk. Disse skal håndtere ca 2.000 enkeltsaker, gi råd til 17 fylkeskommuner og 287 kystkommuner, samarbeide med andre etater innen kystforvaltningen samt utføre overordnet strategisk og transportfaglig planlegging.

Videre har etaten begrenset kompetanse på viktige strategiske, samfunnsøkonomiske og transportfaglige områder, et foreløpig svakt utviklet metode- og modellapparat og liten tradisjon og erfaring i overordnet samfunnsplanlegging og samferdselsplanlegging. Manglende systematisk statistikk for sjøtransport og havnevirksomhet er også en sterk begrensning.

Egen kompetanse på disse myndighetsområdene har betydning for den faglige gjennomføring av oppgavene og for kostnadsutviklingen. Det er viktig å slå fast at styrkingen av Kystverket til å overta kystforvaltningssaker fra departementet må løses gjennom en hensiktsmessig organisering innen myndighetssiden innen såvel Kystdirektoratet som distriktskontorene.

På alle områder må bedriftsøkonomisk kompetanse og holdninger utvikles gjennom skjerpede krav til ledelse (inkl opplæring, etterutdanning og nyrekruttering), utvikling av planleggings- og styringsverktøy og klarere incitamenter til effektiv drift. Konkrete kompetanseområder som bør kunne forbedres raskt er blant annet redskapsforvaltning, innkjøpsorganisering og i noen grad eiendomsforvaltning. Visse tiltak her er allerede i gang eller under forberedelse.

Teknologisk er Kystverket langt fremme på enkelte områder (spesielt maritim informsjons- og kommunikasjonsteknologi, IKT), men synes på den annen side å være hemmet av manglende ressurser til fornyelse (særlig på fartøysiden). Samtidig er det viktig å slå fast at Kystverket ikke trenger å ha spesialister på alle områder. For en rekke felter vil det være rasjonelt å kjøpe kompetansen eksternt. Kystverket må imidlertid inneha bestillings- og styringskompetanse i forhold til disse.

Utvalgets medlem Endre Kulleseid viser til mangel på arbeidskraft beskrevet i 5.3.3. For å slippe å bygge opp den kompetansen som mangler på dette området og for å bidra til en samlende transportplan og en helhetlig samferdselspolitikk, må en på sikt samle flere etater som arbeider med samferdselspolitikk i en etat. Dette vil medføre en mer helhetlig samferdselspolitikk, slik at en en kan utnytte kompetansen og ressurser som i dag er fordelt på flere etater optimalt. Dette vil helt klart løse mangelen på kompetanse som Kystverket har innen forvaltning og plankompetanse, samtidig som dette vil gi store besparelser for samfunnet.

Utvalgets flertall har ikke vurdert spørsmålet om sammenslåing av Kystverket med andre etater nærmere, da en anser dette å ligge utenfor utvalgets mandat. Utvalget viser for øvrig til kap. 6.4.

5.3.4 Produksjon

Etaten har høy teknisk og nautisk kompetanse og lang erfaring innenfor havnebygging, fyr- og merketjenester og lostjenester. På enkelte områder, som f eks havneteknikk og maritim IKT er Kystverket nasjonalt ledende med hensyn til faglig kompetanse. Den tekniske og servicemessige kvaliteten på produkter og tjenester er gjennomgående høy. Dette bidrar vesentlig til god farvannsikkerhet på norskekysten. Kystverkets gode kjennskap til lokale forhold på kysten er også en betydelig styrke i utførelsen av anlegg, vedlikehold og tjenester.

Kystverket har også høy fagkompetanse på viktige områder hvor etaten vil kunne bidra positivt til en samlet nasjonal verdiskapning, hvis det ble åpnet for større anledning til dette. I første rekke vil dette gjelde områder som maritim informasjons- og kommunikasjonsteknologi, elektroniske navigasjonssystemer, nautiske fagområder og havneteknikk.

Følgende argumenter har vært bakgrunn for vurderingen av om Kystverket bør opprettholde en egen produksjonsvirksomhet:

• Å styrke Kystverkets kompetanse som planlegger og byggherre for de oppgaver som Kystverket har ansvar for.

• Å utvikle og drive spesialutstyr (f eks. redskap for utdypningsarbeider) som private ikke finner hensiktsmessig eller økonomisk forsvarlig å sitte med.

• Å drive FoU på nytt utstyr og arbeidsmetoder for å effektivisere virksomheten.

• Sist, men ikke minst, skal produksjonsressursene (personell og materiell) utgjøre en viktig del av kystberedskapen ved uforutsette situasjoner, f eks ulykker, oljeutslipp m v.

I tillegg vil det være viktig at Kystverket kan være et korrektiv i markedet på områder hvor konkurransesituasjonen ikke er god nok.

Produksjonsvirksomheten skal være effektiv, og skal kunne dokumentere konkurranseevne i forhold til det private marked på de områder hvor det er konkurranse. Dette vil på sikt være bestemmende for omfanget av egen produksjonsvirksomhet på disse områdene.

Det skal legges vekt på å gjøre et samfunnsmessig riktig og fornuftig arbeid ved å minimalisere kostnadene gjennom riktig ressursbruk og ved å stimulere til innsats. Produksjonsvirksomheten skal utføre sin virksomhet på byggherrens premisser gjennom å arbeide for en lavest mulig kostnad for byggherren.

Konkurranseutsetting som virkemiddel for effektivisering og kvalitetsheving:

Et viktig utgangspunkt for vurdering av handlefrihet i løsningen av produksjonsoppgavene er spørsmålet om behovet for overordnet styring. Det bør være en forutsetning at byggherreansvaret for nåværende og nye produksjonsoppgaver skal tilligge Kystverket. Dette betyr at det er Kystverket som stiller til disposisjon kvalitetsriktige og kostnadseffektive produkter (infrastruktur og tjenester) for sine brukere. Det betyr videre at det er Kystverket som planlegger, prosjekterer og kvalitetssikrer produktene, men ikke nødvendigvis forestår den fysiske utførelsen i egen regi.

I løpet av 1980- og 90-årene har Kystverket gjennomført en effektivisering innen de fleste tjenestegrener. Etatens nåværende produksjon har samme eller større omfang med mindre ressursinnsats enn for 15-20 år siden. Bemanningen innen de fleste operative tjenestene ble til dels sterkt redusert i løpet av 1980-årene, jf blant annet automatiseringen og avfolkingen av de bemannede fyrstasjonene, nedbyggingen innen havnetjenesten samt rasjonalisering innen lostjenesten.

Fra 1. januar 1996 ble det gjennomført et organisatorisk skille på seksjonsnivå i Kystdirektoratet og på gruppenivå ved distriktskontorene. Dette har skapt større ryddighet i forholdet mellom ekstern planlegging og forvaltning og planlegging av egen virksomhet. Imidlertid har man fortsatt full integrasjon mellom byggherreansvar og utførende produksjonsvirksomhet i egen regi.

Som nevnt tidligere har Kystverkets entreprenørvirksomhet hittil vært drevet som en integrert del av etatens forvaltningsvirksomhet. De samme organisatoriske enhetene har drevet planlegging, rådgivning, forvaltning og byggherrefunksjoner, og samtidig hatt ansvaret for den utførende anleggsvirksomheten.

Denne organisasjonsformen kan på den ene side ha en rekke fordeler. Først og fremst innebærer den mulighet for overordnet styring av hele virksomheten. Faglig og administrativt har man full styring og kontinuerlig oversikt over situasjonen til enhver tid. Anleggsfaglig og maskinteknisk erfaring pløyes automatisk tilbake som viktig kompetanse i planleggingen. Den administrative overhead er liten, og planene kan utformes enklere enn om man skulle utarbeide fullstendige anbudsdokumenter i hvert enkelt tilfelle.

Ulempen ved den nåværende organisasjonsmodellen er imidlertid at den mangler direkte incitament til kostnadseffektiv drift. Styrings- og regnskapssystemene gir heller ikke tilstrekkelig grunnlag for å måle effektivitet, blant annet sammenlignet med private entreprenører. Dette gjelder særlig Kystverkets entreprenørvirksomhet innenfor utbygging, drift og vedlikehold i havnetjenesten og fyrtjenesten.

I en rapport utarbeidet av Kystdirektoratet i januar 1997 er det gjort en enkel studie av bygge- og anleggsmarkedet i Norge. For utvalgets formål er det spesielt to spørsmål som er av interesse:

• Hvordan er den potensielle konkurransesituasjonen på de «markeder» som utgjøres av Kystverkets egen virksomhet, og hvor Kystverket i dag opererer tilnærmet alene?

• Hvordan er det totale nasjonale og eventuelt internasjonale marked for produksjon av infrastruktur og tjenester hvor Kystverket antas å kunne konkurrere om oppdrag?

Kystverket har ut fra den oversikt og erfaring det besitter gjort noen vurderinger av disse spørsmålene. Utover dette har det ikke vært gjort systematiske markeds- eller konkurrentanalyser innenfor Kystverkets virksomhetsområder.

Forutsatt at Kystverket har tilstrekkelig faglig, administrativ, bedriftsøkonomisk og ledelsesmessig kompetanse, er det mye som taler for at økt handlefrihet innenfor gitte overordnede rammer vil bidra til redusert ressursforbruk og økt kostnadseffektivitet i produksjonen. Økt handlefrihet vil også innebære økt resultatansvar for Kystverkets ledelse. På produksjonssiden gjelder dette per i dag tiltak innen blant annet følgende områder:

• Innføre økonomiske incitamenter for ytterligere effektivisering

• Åpne for større handlefrihet til å kunne gå inn i konkurransesituasjoner

• Ta i bruk metoder, systemer og kompetanse for bedriftsøkonomisk analyse, planlegging og drift.

Flertallet av Kystverkutvalget mener at produksjonssiden bør etableres som en egen organisatorisk og regnskapsmessig atskilt enhet innenfor Kystverkets organisasjon.

Til denne produksjonsenheten tenkes lagt:

• havnetjenesten,som vil omfatte alt tyngre og lettere land- og sjøbasert produksjonsutstyr, med tilhørende bemanning.

• deler av fyr- og merketjenesten,så som større byggearbeider, drift av fartøyer, visse elektrotjenester og verkstedtjenester.

Kystverkutvalgets flertall mener at disse deler av fyr- og merketjenesten bør kunne gjøres til gjenstand for en viss konkurranseeksponering. Allerede i dag brukes det på flere av disse områdene delvis entrepriser og innleide tjenester. Innleid hjelp er mest aktuelt til fremføring av elektrisitet til installasjoner og til vanlig husinstallasjon på fyrstasjoner. Eget personell vil være mest egnet til å ivareta de fyrtekniske delene av anleggene, ettersom Kystverket benytter en mengde utstyr som ikke benyttes i vanlig husinstallasjoner eller i industrien.

Utvalgets medlemmer John Erik Hagen og Kristian Larsen mener at produksjonsenheten kun bør omfatte havnetjenesten.Disse medlemmene peker også på at innen fyr- og merketjenesten er samspillet mellom distriktskontoret og fartøyenes skipper og oppsynsmenn sentralt for effektiv planlegging, utføring, kontroll og rapportering av arbeidsoperasjonene. Bortfaller dette integrerte opplegget - ved at de aktuelle fartøyer sentraliseres og ledes utenfor kystdistriktet fra en produksjonsenhet - må de administrative plan- og oppfølgingsfunksjoner på distriktskontoret personellmessig styrkes vesentlig.

De viser videre til at Kystverkets flytende enheter, både i fyr- og merketjenesten og innenfor andre tjenestegrener,- er av meget høy standard. En del av disse har ikke maskinistkyndig personell om bord, og krever meget regelmessig vedlikehold og tilsyn for å kunne innfri et godt driftsresultat. I denne sammenheng er det meget viktig å ha så god nærhet til driften som mulig, spesielt når noe uforutsett inntreffer. Fartøyer som i dag opereres fra kystdistriktet følges kontinuerlig opp av distriktets maskiningeniør - i tett samarbeid med mannskapet om bord. Ved driftsstans vil maskiningeniørens detaljkjennskap til fartøyet og lokalgeografisk kunnskap være viktige elementer for å minimere driftsstansen. Sentraliseres vedlikeholdet, må det derfor påregnes lengre driftsstans.

Utvalgets medlem Endre Kulleseid mener at en må samle all produksjon i en enhet som anbefalt i «Produksjonsenhet for Kystverket» og BrukerRelaterte Aktiviteter (BRA-prosjektet). Dette er nødvendig for å ha et solid grunnlag å drive videre på. Oppsplitting og stykkevis utskilling vil føre til svekking av effektiviteten i produksjonsvirksomheten.

Han viser for øvrig til sine vurderinger og tilrådinger i kap 6.2.2.

5.3.5 Tjenesteytende aktiviteter

Innenfor de tjenesteytende aktiviteter (lostjeneste, trafikksentraltjeneste, meldings- og informasjonstjeneste) er det sannsynligvis også rom for økt kostnadseffektivitet, blant annet ved konsentrasjon av losformidlingen, bedre samordning mellom lostjenesten og trafikksentraltjenesten m v.

Fyr- og merketjenesten

De navigasjonshjelpemidler som Kystverkets stiller til disposisjon, som fyrlys, merker og elektroniske navigasjonssignaler, utgjør hovedtyngden i den tjenesteytende del av fyr- og merketjenesten, og foreslås ikke lagt inn under Kystverkets produksjonsenhet.

Lostjenesten og trafikksentraltjenesten

Kystverkutvalget har merket seg at det kun er et kystdistrikt hvor losadministrasjonen er samlokalisert med distriktskontorene.

Kystverkutvalget har vurdert om det kan være formålstjenlig å konkurranseutsette losbåttjenesten i større grad enn i dag. Det er allerede etablert full konkurranse om helikoptertransport av loser til/fra oljetankere som anløper Sture og Mongstad. Et lignende system for anbud på båttjenester kunne i så fall prøves ut, eventuelt i første omgang på de 8 stasjoner som i dag betjenes av Redningsselskapet. Losbåttjenestens primære oppgave er å frakte losen til eller fra et losoppdrag. Losene er avhengige av å ha en losbåttjeneste som alltid fungerer på et høyt sikkerhetsmessig nivå i all slags vær. Dette er forhold som må vektlegges i en eventuell konkurranseutsetting.

Meldings- og informasjonssystemet

Meldings- og Informasjonsfunksjonen er et omfattende system som skal betjene mange brukere. De systemmodulene som så langt i hovedsak utgjør M&I funksjonen er Forsvarets COSS-system (Coastal Surveillance System) og Kystverkets losformidlings-, farleds- og Ship-Rep system(Ship Reporting System - det systemet som er under etablering for rapportering av transport av farlig/forurensende gods). Flere systemer vil knyttes til denne M&I-funksjonen etterhvert.

Ideelt sett bør det være tilstrekkelig at den som er pålagt å sende meldinger til norske myndigheter, sender melding til kun ett sted, som deretter blir distribuert til samtlige aktuelle mottakere. De ulike mottakerne stiller imidlertid forskjellige krav til meldingens innhold, tidsfrister og beskyttelse mot innsikt fra utenforstående.

For å samordne innsatsen knyttet til forskning og utvikling av de ulike systemene som faller inn under maritim IKT, er det etablert et omfattende samarbeids- og utviklingsprosjekt under benevnelsen FARGIS (FARledsGeografiskInformasjonsSystem). FARGIS-samarbeidet er under ledelse av Kystverket, og omfatter 13 aktører fra offentlige etater, industri og forskningsinstitutter i Norge.

Kystverket vil være en viktig bruker av M&I-systemet, og etaten vil samtidig være en av flere sentrale leverandører til systemet. FARGIS-samarbeidet legger opp til at det etableres en sentral informasjonsmegler som får ansvar for å levere M&I-tjenester til at stort antall sluttbrukere. Denne informasjonsmegleren får ansvar for markedsføring, kundetilpassing, levering og oppfølging av sluttbrukerne. Oppgaven som informasjonsmegler kan legges til en IT-bedrift med en landsomfattende salgs- og driftsorganisasjon.

Kystverkutvalget mener at det bør vurderes om deler av den informasjon som Kystverket kan levere til systemet på sikt bør kunne selges på kommersielle vilkår til en informasjonsmegler, som f eks Telenor.

5.3.6 Administrative støttefunksjoner

Kystverket står både i dag og på lengre sikt overfor betydelige utfordringer, der det forutsettes at helt grunnleggende interne funksjoner for ivaretakelse av oppgaver, så som økonomi- og planleggingssystemer, er på plass. Det er et behov for å videreutvikle disse systemene i Kystverket. Velfungerende økonomi- og planleggingssystemer er av avgjørende betydning for etatens hovedaktiviteter. Når dette er etablert, vil overordnet myndighet kunne konsentrere sine styringssignaler om de prinsipielle og overordnede viktige saker.

Kystverket har i lengre tid arbeidet med å gjennomføre en effektiv og målrettet økonomiforvaltning. Det er nedlagt et stort arbeid i å implementere en nytt internt økonomisystem i etaten, men det gjenstår fortsatt en del arbeid før økonomistyringen er fullt ut tilfredsstillende. I hovedsak er det et kapasitets- og kompetanseproblem på personellsiden.

Nåværende økonomisystem og rapporteringsrutiner gir liten mulighet for å analysere kostnadseffektiviteten av utbyggingsprosjekter og vedlikeholdsarbeid. Det er videre behov for å styrke den bedriftsøkonomisk kompetanse i etaten for derigjennom å legge til rette for mer kostnadseffektiv ledelse og drift. Selv om det i de senere år har vært drevet opplæring på disse områdene, trenger fortsatt etaten sterke incitamenter på dette området.

Arbeidet med å styrke økonomi- og budsjettstyringen er godt i gang gjennom etablering av en egen økonomiavdeling fra og med 1998 i Kystdirektoratet. Økonomisk planlegging, budsjettering og rapportering er i ferd med å bli koblet nært til strategiplan, virksomhetsplan og konkrete arbeidsplaner. Likeledes har Kystverket tatt opp arbeidet med utvikling av planprosesser, planverktøy og byggherrefunksjonen. Bedriftsøkonomisk baserte styringssystemer for å kunne dokumentere produktivitet og effektivitet, nytte-kostnadsanalyser av egne tiltak og kvalitetsikringssystemer for egne produkter og tjenester ansees nødvendig for at etaten skal kunne oppfylle viktige samfunns- og sektorpolitiske og bedriftøkonomiske mål.

5.3.7 Kystverkets eget arbeid med intern effektivisering

Kystverkutvalget er kjent med at Kystverket selv har utarbeidet to prosjektrapporter, «Produksjonsenhet for Kystverket» (desember 1996) og BrukerRelaterte Aktiviteter (BRA-prosjektet) (oktober 1997). Den førstnevnte rapporten har som hovedkonklusjon at Kystverket, for å stimulere til effektivisering og for å redusere habilitetsproblemer, bør organisere produksjonsvirksomheten som en egen enhet, atskilt fra forvaltnings-, planleggings- og byggherrefunksjonene i Kystverkets ordinære organisasjon. Den andre rapporten konkluderer blant annet med at fartøysdriften og vedlikeholdet samles i en enhet, «Vedlikeholdsenheten». Disse konklusjonene synes interessante, men de er ennå ikke ferdigbehandlet i Kystverkets interne organer, blant annet i påvente av Kystverkutvalgets arbeid og konklusjoner.

5.3.8 Oppsummering av Kystverkets rolle i forhold til fremtidige utfordringer

På bakgrunn av de vurderinger som er kommet frem i 5.3 Vurderinger av Kystverket i forhold til fremtidige utfordringer har Kystverkutvalget kommet til følgende hovedkonklusjoner og anbefalinger, i tillegg til det som er nevnt foran:

Etablering av produksjonsenhet

Kystverkutvalgets flertall mener at Kystverket må ha styring på sin produksjonsvirksomhet, slik at man kan sette inn virksomheten der den kan nyttes best for å oppnå høyest mulig effektivitet og kvalitet. Produksjonsvirksomheten bør inngå i den samme tilknytningsform som Kystverket for øvrig. Utvalget har imidlertid tidligere pekt på at Kystverket i dag kan bli og blir styrt ved bruk av ulike virkemidler. Utvalget er av den oppfatning at produksjonsiden bør styres indirekte, dvs ved at tjenesten etterspørres fra myndighets- og byggherresiden i organisasjonen. For å få til dette mener utvalget at det må etableres et skille mellom produksjonssiden og myndighetssiden. Det er myndighetssiden som har ansvar for overordnede planer og prioriteringer og dermed disponerer de økonomiske ressurser. Myndighetssiden bestiller oppdrag i Kystverkets produksjonsavdeling og hos private entreprenører.

Etter Kystverkutvalgets mening bør Kystverket gjennomføre en mer konkret analyse av hvilke oppgaver som bør defineres som de mest sentrale produksjonsoppgavene, og legge særlig vekt på spesialisering her. Andre varer og tjenester bør i stor utstrekning kjøpes.Et flertall av Kystverkutvalget mener at etablering av en produksjonsenhet, sammen med en viss konkurranseeksponering, vil føre til bedre teknisk planlegging og sikrere kalkyler, mer bedriftsøkonomisk basert redskapsforvaltning og forbedret driftsplanlegging. Den overordnede styringen bør etter Kystverkutvalgets oppfatning omfatte fastlegging av premisser og overordnede mål for produksjonsvirksomheten, med tilhørende resultatkrav.Dette flertallet mener at produksjonsenheten bør etableres innenfor Kystverkets organisasjon for å styrke Kystverkets primære rolle som planlegger og byggherre for de oppgaver Kystverket har ansvaret for. Produksjonsvirksomheten skal utføre sin virksomhet på byggherrens premisser gjennom å arbeide for en lavest mulig kostnad for byggherren.Utvalgets medlem Endre Kulleseid er uenig i dette hvis den organisasjonsformen som velges er forvaltningsbedrift. For øvrig viser han til sin konklusjon i pkt 6.2.2.Kystverkutvalget mener at de relevante anbefalingene i de to prosjektrapportene som Kystverket selv har utarbeidet, «Produksjonsenhet for Kystverket» og BrukerRelaterte Aktiviteter (BRA-prosjektet) kan danne grunnlag for mer kortsiktige organisatoriske endringer/tiltak, som kan iverksettes raskt.

Tjenesteyting:

Kystverkutvalget mener at selve lostjenesten også i fremtiden bør være et statlig ansvar og drives med utdannede og autoriserte statsloser. Utvalget legger til grunn at denne form for sikkerhetsrelaterte tjenester bør være gjenstand for like satser og lik kvalitet langs hele kysten, dette på bakgrunn av at bruk av los er lovpålagt. Kystverkutvalget mener derfor at lostjenesten ikke bør konkurranseutsettes.Utvalget vil imidlertid peke på det behov som er avdekket med hensyn til større fleksibilitet i forhold til økonomistyringen innen lostjenesten.

Kystverkutvalget har kommet til at det i dagens situasjon ikke vil anbefale at lostbåttjenesten gjøres til gjenstand for full konkurranseutsetting. Utvalget har heller ikke sett det formålstjenlig å konkurranseutsette trafikksentraltjenesten. Begrunnelsen her er tilsvarende som for lostjenesten; sikkerhet og lovpålagt bruk av tjenesten.

Kystverkutvalget vil imidlertid peke på at selv om disse tre ovennevnte områdene ikke foreslås utsatt for direkte konkurranse, ut fra betraktningene om lovpålagte tjenester, må det fortløpende stilles krav til mest mulig effektiv drift også av disse tjenestene.

Styrings- og ansvarsdeling:

Kystverkutvalget vil fremholde at dagens ansvars- og rollefordeling mellom departementet og Kystverket ikke synes å være hensiktsmessig. Dette fører til at såvel departementet som Kystverket i mindre grad enn ønskelig kan konsentrere seg om sine respektive roller og oppgaver. De overordnede avveininger bør gjøres av de politiske myndighetene, med bakgrunn i de faglige vurderinger, som bør ligge til etaten. Kystverkutvalget ser det som en sentral oppgave å utvikle styringsformer slik at overordnet myndighet i større grad styrer på mål og resultater, mens Kystverket i hovedsak styrer på virkemidler.

Kystverkutvalget ser det som mest hensiktsmessig, innenfor en endret fremtidig modell, at etatsstyringen skjer fra én avdeling i departementet.

Kystverkutvalget antar at Kystverkets ressursbruk og effektivitet i utøvelsen av forvaltningsoppgaver kan forbedres. Delegering av fullmakter og andre forvaltningsoppgaver til Kystverket bør kunne økes i takt med tilpasning av bemanning og kompetanse i Kystverket. Utvalget forutsetter at det gis en klar og entydig definisjon av de oppgaver og den myndighet som til enhver tid er tillagt/delegert til Kystverket.

Kystverkutvalget mener at det i en fremtidig modell er Kystverkets egen ledelse som best kan vurdere f eks inndeling i avdelinger og seksjoner, innenfor den hovedmodellen som utvalget har skissert, samt hva slags stillinger etaten har behov for og hvilke kvalifikasjonskrav som må stilles til de enkelte stillinger for å kunne oppnå de angitte mål og resultater. Dette innebærer blant annet at tilsettingsmyndigheten for alle stillinger unntatt kystdirektør bør tillegges Kystverkets egne organer. Den overordnede styring ligger her i vedtatte budsjettrammer, eventuelt balanse mellom samlede utgifter og inntekter, samt hensiktsmessige rapporteringsrutiner.

Etter Kystverkutvalgets oppfatning bør rollefordelingen mellom Kystdirektoratet og distriktskontorene i korthet være at Kystdirektoratet har den overordnede ledelsen av Kystverket, og dermed de funksjoner som anses nødvendige for å opprettholde en samlet og ensartet styring av Kystverkets ansvarsområder.

Kystverkutvalgets flertall er videre av den oppfatning at en omlegging av kapittelstrukturen fra fem til f eks ett eller to budsjettkapitler, der Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet står friere til å prioritere tiltak på tvers av ulike innsatsområder, vil kunne gi en vesentlig bedre oppgaveløsning. Et annet tiltak vil være utvidet delegering av merinntektsfullmakter eller nettobudsjettering. Sammenslåing av budsjettkapitler innebærer at man på overordnet nivå kan imøtekomme behovet for å kunne prioritere f eks vedlikeholdsarbeider i Fyrtjenesten i en periode mot tilsvarende prioriteringer av vedlikehold i havnetjenesten i en annen periode.

Med bakgrunn i de senere års dårlige økonomistyring mener utvalgets medlem Endre Kulleseid at omlegging av kapittelstrukturen slik flertallet foreslår, ikke er godt nok tiltak til å løse dagens problemer. Dersom ledelsesstruktur og styring blir beholdt som i dag, kan endring av kapittelstrukturen med økt økonomisk frihet tvert imot føre til større negative utslag.

Kystverkutvalget mener at Kystverket i denne sammenheng, innenfor de årlige budsjett som vedtas av Stortinget, bør gis en friere stilling med hensyn til å prioritere gjennomføringen av vedtatte anlegg innenfor en lengre tidshorisont, for eksempel 4-årsplaner (jf også St meld nr 46 (1996-97) Havner og infrastruktur for sjøtransport, Nasjonal transportplan samt langtidsplan for fiskerihavner). I slike langtidsplaner bør det også stilles krav til hvilke anlegg som skal ferdigstilles i planperioden. Langtidsplanen må være realistisk og tilpasses de budsjettrammer som vedtas på området. Det styrker, etter Kystverkutvalgets mening, den overordnede politiske prioritering og den faglige planlegging og gjennomføring av de vedtatte prosjekter.

Det synes klart for Kystverkutvalget at det er rom for forbedringer innen såvel forvaltnings- som produksjonssiden i Kystverket. Et klart skille i en forvaltningsenhet og en produksjonsenhet vil være gjennomførbart, under forutsetning av at det arbeidet som er iverksatt med hensyn til bedret økonomistyring og planprosedyrer innen alle deler av Kystverket videreføres.

Utvalget ser også at det på sikt kan være et marked for Kystverkets tjenester også utenlands, for eksempel i samarbeid med NORAD. En forutsetning for å kunne satse utenlands må imidlertid være at dette ikke svekker de primæroppgaver som Kystverket er opprettet for å ivareta.

Kystverket og distriktsadministrasjonen:

Kystverkutvalget har ikke hatt som mandat å vurdere distriktsinndeling eller distriktskontorenes lokalisering. Utvalget vil imidlertid knytte noen kommentarer til dette. Utvalget har ikke i arbeidet funnet noen argumenter for å endre distriktsinndelingen innen Kystverket. Utvalget mener imidlertid at det er behov for en styrking av distriktskontorenes kompetanse på noen områder. Lokaliseringen må medvirke til at slik kompetanse kan rekrutteres og beholdes. Dersom dette ikke kan oppnås på de nåværende kontorsteder, må lokaliseringen revurderes.

Kystverkutvalget har valgt ikke gå inn i den detaljerte organiseringen innenfor myndighets- og produksjonssiden, ettersom det mener at dette er kystdirektørens ansvar.

5.4 Nye inntektsmuligheter

Gjennom mangeårige investeringer i infrastruktursystemet i farleder forvalter Kystverket i dag gjennom Havnetjenesten og Fyr- og merketjenesten en meget stor statlig infrastrukturkapital. Gjenanskaffelsesverdien av denne kapitalen er av Kystverket grovt anslått til mellom 10 og 15 milliarder kroner. Denne kapitalen fordeler seg langs hele norskekysten og er utsatt for store påkjenninger fra naturens side. Det er åpenbart et meget stort behov for årlig vedlikeholdsinnsats for å holde denne infrastrukturkapitalen vedlike på et ønsket nivå.

Imidlertid er det behov for at den økonomiske analysen av det fremtidige vedlikeholdsbehovet for Kystverkets infrastrukturkapital må gjøres på en mer omfattende og planmessig måte før en kan starte en gjennomføringsplan for dette arbeidet.

I budsjettet for 1999 er ca 47 % av bruttoutgiftene forutsatt finansiert gjennom brukergebyrer. Organisering som f eks forvaltningsbedrift vil også kreve at man gjennomgår muligheter og tiltak for økte andeler ekstern finansiering. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette, og anbefaler at dette spørsmålet blir utredet nærmere. Eksempler på slike økte inntektsmuligheter kan være:

• Øke det alminnelige kystgebyr fra 30 % til f eks 40 %

• Samordning/forenkling av gebyrsystemene og utvidelse av grunnlaget for gebyrbelastningen.

• Innføre et gebyr på bruk av statlige fiskerihavner, jfr havneavgifter som ilegges brukere av trafikkhavnene.

• Saksbehandlingsgebyr på forvaltningsoppgaver (f eks fiskerihavneplanleggingen)

• Lokal egenandel på nye investeringer i fiskerihavneanlegg

• Salg av melding- og informasjonstjenester og -produkter.

Kystverkutvalget er av den oppfatning at en bør vurdere nærmere mulighetene for en økt grad av ekstern finansiering av Kystverket. Kystverkutvalget vil også anbefale at det innenfor de statlige bevilgningsrammene i dag avsettes tilstrekkelig med midler til vedlikehold av den eksisterende infrastruktur, etter at det er foretatt en nærmere analyse og konkretisering av dette behovet.