Del 1
Utvalgets vurderinger og forslag

1 Sammendrag og anbefalinger - utvalgets vurderinger og forslag til nasjonalt kvotesystem

1.1 Innledning

Faren for alvorlige menneskeskapte klimaendringer er kanskje den største miljøutfordringen verden har stått overfor. FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i Rio i mai 1992 og trådte i kraft 2 år etter. I desember 1997 ble det vedtatt en protokoll under Klimakonvensjonen, Kyotoprotokollen.

Kyotoprotokollen er et viktig første skritt i retning av å oppfylle konvensjonens endelige mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Protokollens mål er å redusere industrilandenes samlede utslipp av de viktigste klimagassene til minst 5 prosent under 1990-nivå i forpliktelsesperioden 2008-2012. Norges forpliktelse i henhold til Protokollen er at klimagassutslippene i perioden 2008-2012 ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990. Protokollen bygger på viktige prinsipper som byrdefordeling (differensierte forpliktelser) mellom land og en kostnadseffektiv oppfyllelse av forpliktelsene på tvers av land, sektorer og klimagasser. Et helt sentralt element i denne sammenhengen er de såkalte Kyoto-mekanismene som åpner for handel med utslippskvoter mellom industriland og ulike former for prosjektbasert samarbeid industrilandene imellom (JI), eller mellom industriland og utviklingsland (CDM).

I de makroøkonomiske beregningene som ble utført i stortingsmeldingen om oppfølging av Kyotoprotokollen, jf. St.meld. nr. 29 (1997-98), er det anslått at de samlede kostnadene for Norge ved å oppfylle Norges forpliktelse kan bli tredoblet fra det alternativet hvor Norge fritt kan benytte Kyoto-mekanismene til et alternativ hvor Norge gjennomfører alle utslippsreduksjonene gjennom kostnadseffektive tiltak i Norge.

Norge har vært ett av de landene som har lagt vekt på å få på plass et godt system for Kyoto-mekanismene, både i forhold til nåværende protokoll, men også fordi disse prinsippene vil være viktige å bygge på i framtidige forhandlingsrunder. I den internasjonale prosessen legges det opp til å kunne vedta regler og retningslinjer for Kyoto-mekanismene tidligst på den sjette partskonferansen under konvensjonen i november 2000. Parallelt med dette har en rekke land, inklusiv Norge, startet arbeidet med å vurdere nasjonale systemer for kvotehandel, og hvordan nasjonal virkemiddelbruk kan kobles mot Kyoto-mekanismene. «Kvoteutvalget» ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 23. oktober 1998. I henhold til mandatet skulle utvalget utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen.

De samlede kostnadene for Norge ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen er i betydelig grad avhengig både av utformingen av Kyoto-mekanismene og hvordan de nasjonale virkemidlene utformes. Dagens klimapolitiske virkemidler, hvor CO₂-avgiften utgjør hovedvirkemidlet, er kjennetegnet av store forskjeller med hensyn til hvor høyt utslipp av klimagasser er priset i ulike sektorer av norsk økonomi. Det innebærer at noen sektorer, for eksempel petroleumssektoren og biltransport alt har tilpasset seg relativt høye CO₂-avgifter. I disse sektorene har således vesentlig dyrere tiltak blitt gjennomført enn i andre sektorer, noe som gjør at potensialet for ytterligere reduksjoner i disse sektorene innenfor en realistisk kostnadsramme trolig er svært begrenset på kort sikt.

Skjermingen av utslippsintensiv industri har vært begrunnet ut fra faren for at ensidige norske virkemidler overfor disse næringene kan medføre nedleggelse og utflytting av norske konkurranseutsatte industribedrifter. En del av disse bedriftene er lokalisert i distriktene, på steder med et ensidig næringsgrunnlag, hvor mulighetene for å etablere ny næringsvirksomhet kan være begrenset, i alle fall på kort sikt. En del av de konkurranseutsatte næringene i Norge vil fortsatt konkurrere med bedrifter i land som ikke har påtatt seg forpliktelser under Kyotoprotokollen. Det er også usikkert hvor sterke virkemidler konkurrerende bedrifter i de landene som har påtatt seg forpliktelser, vil bli stilt overfor. Det er samtidig vanskelig å se at det over tid kan føres en ambisiøs klimapolitikk uten at det vil ha konsekvenser for næringssammensetningen i Norge og i andre land.

En av de vanskeligste utfordringene utvalget har stått ovenfor, har nettopp vært knyttet til fordelingen av utslippsreduksjoner mellom ulike sektorer i norsk økonomi. Den utformingen av kvotesystemet som gir de laveste tiltakskostnadene, det vil si en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyotoforpliktelse, vil samtidig stille store krav til omstillinger i de mest klimagassintensive næringene, i første rekke raffineriene, metallindustrien og produksjon av kjemiske råvarer. Dersom det ikke skjer vesentlige teknologiske endringer, må en da forvente at en del av den utslippsintensive industrien blir ulønnsom og legges ned/flyttes ut. Samtidig vil det kunne bli mindre gunstig å investere i ny virksomhet i disse sektorene. En slik politikk vil således også bidra til en mindre klimagassintensiv næringsstruktur i Norge. Dersom dette fører til økt produksjon og utslipp fra bedrifter i utlandet, som for eksempel baserer seg på energi med større karboninnhold eller med lavere energieffektivitet, vil det være en risiko for at de globale utslippene vil kunne øke som følge av en slik endring i næringsstrukturen i Norge.

Et sentralt spørsmål for utvalget har vært tildeling av kvoter og betingelser knyttet til tildelingen. Salg av kvotene til markedspris og gratis tildeling uten betingelser vil sikre at utslippsreduksjonene skjer kostnadseffektivt, men dermed oppstår også incentivene til næringsomstillinger som nevnt ovenfor. Tildeling av kvotene drøftes også i lys av at tildeling av gratiskvoter vil gi tap av inntekter som kunne vært benyttet til å redusere skatter og avgifter som bidrar til å redusere effektiviteten i ressursbruken i norsk økonomi.

Kvoteutvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å beskrive de avveiningene en nasjonalt vil stå overfor i utformingen av virkemidlene/kvotesystemet, for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. På noen områder har utvalget funnet det hensiktsmessig å komme med konkrete anbefalinger. I de tilfellene der utvalget ikke kommer med konkrete anbefalinger, er det lagt vekt på å synliggjøre konsekvensene av de ulike veivalgene som er drøftet.

I dette kapitlet presenteres hovedtrekkene i utvalgets vurderinger og forslag.

Kapitlet følger i stor grad disponeringen av utredningens del III og IV, og omfatter følgende problemstillinger:

• Prinsipielle vurderinger knyttet til utvalgets rolle, avgrensning av mandatet og videre oppfølging

• Viktige kjennetegn ved selve kvoten (utslippssertifikatet)

• Omfanget av systemet (hvilke utslippskilder som bør omfattes)

• Hvilke aktører som bør ilegges kvoteplikt (valg av ansvarssubjekt)

• Tildeling av kvoter

• Omsettelighet og organiseringen av kvotemarkedet

• Bruk av Kyoto-mekanismene

• Innfasing av kvotesystemet

• Rapportering, kontroll og sanksjoner

• Den rettslige utformingen av kvotesystemet

1.2 Noen prinsipielle vurderinger knyttet til utvalgets rolle, avgrensning av mandatet og videre oppfølging

Kvoteutvalget ble nedsatt som følge av vedtak fattet i Stortinget ved behandling av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter og St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. Mandatet, som er gitt av Regjeringen, inneholder også Stortingets retningslinjer som ble gitt i behandlingen av St.prp. nr. 54, jf. Innst. S. nr. 247 (1997-98).

Utvalget så det som hensiktsmessig tidlig i arbeidet å drøfte sentrale mål og hensyn ved utformingen av kvotesystemet og tolke sentrale punkter i mandatet. Utvalget legger til grunn for forslaget til kvotesystem og de vurderingene som er gjort, at hovedmålet med systemet er å oppfylle Norges utslippsforpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen. Videre legges det til grunn at kostnadseffektivitet og styringseffektivitet er overordnede hensyn ved utforming av miljøpolitiske virkemidler, herunder et kvotesystem. Mandatet framhever også andre hensyn. På enkelte områder vil det kunne være strid mellom ulike mål og hensyn. Dette tydeliggjøres blant annet i avveiningene av hvordan kvoter skal tildeles.

Utvalget har tilstrebet å holde seg innenfor mandatets rammer og ikke drøfte og komme med anbefalinger mht. tilgrensende politiske problemstillinger. Kyotoprotokollen har ikke trådt i kraft, og en del av elementene i Protokollener fortsatt uavklart. Utvalget har i sine drøftinger lagt til grunn at Protokollen trer i kraft, og at det blir etablert et regelverk for bruk av Kyoto-mekanismene. Utvalget peker imidlertid på noen implikasjoner dersom det innføres et nasjonalt kvotesystem uavhengig av Kyoto-forpliktelsen.

Et av de mest omstridte temaene i klimadebatten er EUs forslag om å begrense landenes adgang til å benytte Kyoto-mekanismene. En bred diskusjon av denne problemstillingen faller utenfor utvalgets mandat, men utvalget peker på økonomiske konsekvenser for Norge dersom forslaget vedtas, og på implikasjoner for hvordan det norske kvotesystemet bør utformes. Utvalget har heller ikke drøftet spørsmål om etablering av et nordisk kvotemarked uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft, men peker på en del problemstillinger som i så fall reises.

Utvalget viser til at det står i mandatet at «Utvalget bes vurdere hvordan kvotesystemet eventuelt kan justeres for å ta hensyn til mulige strengere internasjonale utslippsforpliktelser etter inneværende avtaleperiode.»

Utvalget har ivaretatt dette punktet i mandatet gjennom å foreslå et robust system hvor nye utslippskilder på en enkel måte kan inkluderes i systemet, og hvor en eventuell strengere forpliktelse kan oppfylles gjennom at staten reduserer sin tildeling av kvoter i senere forpliktelsesperioder sammenliknet med Kyoto-perioden.

Utvalget har mottatt en rekke skriftlige innspill fra deltakere i referansegruppen, jf. vedlegg 3. Disse innspillene er det implisitt tatt hensyn til i utvalgets vurderinger.

De av utvalgsmedlemmene som representerer ulike departement, ønsker å understreke at utvalgets mandat ikke inkluderer alle de hensynene som Regjeringen vil måtte ta med i den politiske oppfølgingen av spørsmålet. Representantene opptrer som faglige medlemmer av utvalget, og har ikke søkt å målbære de politiske synspunktene som Regjeringen og dens medlemmer måtte ha om de ulike spørsmålene i innstillingen.

1.3 Hva er en kvote?

Utvalget legger til grunn at kvotene tildeles og omsettes som utslippssertifikater, og at det er staten som utsteder de utslippssertifikatene som ikke er kjøpt internasjonalt. Utslippssertifikatene har økonomisk verdi fordi de gir rett til å slippe ut den mengden klimagasser som utslippssertifikatene lyder på.

For å sikre en velfungerende omsetning bør kvoten utformes som et produkt som er mest mulig standardisert og veldefinert. Utvalget anbefaler at kvotene måles i tonn CO₂-ekvivalenter, og at utslippssertifikatene utstedes i hele tonn.

Kvotene kan tildeles av myndighetene som rett til å slippe ut klimagasser tilsvarende kvotens pålydende, og/eller de kan kjøpes på det internasjonale markedet i form av at en part til Protokollen overfører deler av sin tildelte utslippsmengde til aktører i et annet land. I tillegg kan kvotene også opparbeides gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land gjennom mekanismene for felles gjennomføring (JI) og Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) eller gjennom investeringer i utslippsreduserende tiltak i norske virksomheter som ikke har kvoteplikt.

Utvalget tilrår at kvotene fritt kan brukes innenfor forpliktelsesperioden. Dette betyr at kvotesertifikatene ikke tilordnes et bestemt år. Utvalget anbefaler videre at det gis adgang til å spare kvoter fra en forpliktelsesperiode til en annen, men at det ikke er tillatt å bruke (låne) kvoter som ikke er tildelt. Det innebærer at den kvotepliktige på ethvert avregningstidspunkt må levere like mange kvoter som virksomheten har utslipp. Utvalget anbefaler også at tildelte kvoter fritt skal kunne omsettes, med unntak av eventuelle tildelte gratiskvoter hvor det er knyttet betingelser om at kvotene bare kan benyttes i en bestemt bedrift. I sistnevnte tilfelle innebærer dette at eieren ikke kan selge kvotene, og kvotene kan heller ikke benyttes i en annen bedrift i for eksempel samme konsernet.

Utvalget anbefaler at det vurderes om det er hensiktsmessig å gjøre nødvendige tilpasninger i dagens lovverk slik at klimagasskvoter/utslippssertifikater kan omfattes av verdipapirlovgivningen, og at Verdipapirsentralen (VPS) kan forestå registreringen av omsetningen av kvoter mellom aktørene. Det forventes også at det vil bli aktuelt å handle med derivater av kvotene. Varederivater omfattes i dag ikke av verdipapirhandelloven, men et offentlig utvalg har foreslått at varederivater omfattes av definisjonen av finansielle instrumenter etter verdipapirhandelloven, og at omsetningen av varederivater bør reguleres under denne loven, jf. NOU 1999: 29 Varederivater. Dersom varederivatutvalgets forslag tas til følge, bør det vurderes om også kvotederivater skal regnes som varederivater. Dette betyr i så fall at det kan tas i bruk et allerede etablert registrerings- og kontrollsystem for handel med kvotederivater. I ovenstående vurderinger må det legges vekt på at kvotene skal kunne omsettes i et internasjonalt marked.

1.4 Hvilke utslippskilder bør omfattes av et kvotesystem?

Utvalget legger til grunn at hensynet til å oppfylle Norges Kyoto-forpliktelse styringseffektivt og til lavest mulige kostnader tilsier at flest mulig gasser og kilder bør omfattes av kvotesystemet. Hensynet til likebehandling taler også for et bredest mulig system.

Utvalget anbefaler at det etableres et bredest mulig system hvor alle utslippskilder som er egnet for regulering gjennom kvoter, inkluderes i systemet.

Det kan imidlertid være forhold som gjør det uforholdsmessig kostbart og på kort sikt praktisk vanskelig å inkludere alle klimagassene fra alle kilder. For at et utslipp skal kunne ilegges kvoteplikt må utslippet på en praktisk måte kunne tilordnes et ansvarssubjekt. Det krever at det kan etableres hensiktsmessige beregnings-, rapporterings- og kontrollsystemer for utslippene fra den aktuelle kilden. For noen kilder kan det være uforholdsmessig kostbart å etablere disse systemene, slik at det er lite hensiktsmessig å pålegge disse kildene kvoteplikt. Utslippene kan eventuelt reguleres gjennom andre virkemidler eller forbli uregulert.

Virkemidler mot klimagassutslipp, herunder et kvotesystem, bør utformes slik at de samfunnsøkonomisk lønnsomme utslippsreduserende tiltakene utløses i størst mulig grad. Utslippene av klimagasser kan reduseres både ved at aktiviteten som forårsaker utslippene reduseres, og ved at teknologien endres slik at utslippene pr. aktivitetsenhet reduseres.

For største delen av de norske utslippene vil det være mulig å utforme kvotesystemet slik at begge typer tiltak utløses gjennom systemet. For enkelte utslippskilder kan det av administrative årsaker være hensiktsmessig å utforme systemet slik at aktørene kun får incentiver til å gjennomføre tiltak i form av redusert aktivitetsnivå. Overfor disse kildene kan det være hensiktsmessig å utløse teknologiske tiltak gjennom andre virkemidler, for eksempel krav til bruk av en bestemt teknologi eller ytelseskrav.

Ved utformingen av de samlede klimapolitiske virkemidlene, herunder valget av hvilke kilder som bør inkluderes i et kvotesystem, bør hensynet til lavest mulige systemkostnader veies mot hensynet til å få realisert de kostnadseffektive tiltakene.

De to sentrale kriteriene for å vurdere om en kilde er egnet til å inkluderes i kvotesystemet, er følgelig hvilke incentiver en eventuell inkludering av utslippene i kvotesystemet gir de kvotepliktige aktørene til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak, og størrelsen på kostnadene ved å regulere utslippene ved et kvotesystem (systemkostnadene). Beregningstekniske forhold vil ha betydning både i forhold til incentivene og systemkostnadene, fordi beregningstekniske forhold vil være avgjørende for hvilket nivå kvoteplikten bør legges på.

Utvalget viser til at dersom en inkluderer alle klimagasser fra alle kilder som vurderes å være egnet for å reguleres gjennom kvoter i et kvotesystem, vil systemet, med den sammensetningen av utslipp Norge hadde i 1997, kunne omfatte nærmere 90 prosent av de samlede klimagassutslippene. Alle utslipp som med rimelig grad av sikkerhet og til en akseptabel kostnad kan tilordnes en kvoteeier, er da omfattet av kvotesystemet. Inkludering av en del av disse utslippene forutsetter også videre metodeutvikling. De utslippene som foreløpig ikke anses egnet er:

• N₂O og CH₄ fra forbrenning

• CO₂ fra kalking i jordbruket og fra løsemidler

• CH₄ fra jordbruket

• N₂O fra jordbruket

• HFK/PFK som substitutt for KFK og haloner

• SF₆ utenom magnesiumproduksjon

Utvalget anbefaler at det arbeides videre med metodikken for beregning av utslipp mv. med sikte på at de resterende utslippene også skal kunne inkluderes. For utslipp som ikke på en hensiktsmessig måte kan tilordnes en bestemt utslippseier, anbefaler utvalget at andre virkemidler benyttes med sikte på å oppnå en mest mulig kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges forpliktelse. Utvalget anbefaler at det også bør vurderes å gi adgang til å opparbeide kvoter ved å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i virksomheter som ikke har kvoteplikt. En slik ordning vil kunne fungere som en sikkerhetsventil og bidra til å få utløst kostnadseffektive tiltak som ikke utløses gjennom de ordinære virkemidlene.

Utvalget mener at opptak i skog bør inkluderes i kvotesystemet, men at det bør vurderes om og hvordan dette praktisk kan gjennomføres når de internasjonale rammebetingelsene er på plass.

1.5 Valg av ansvarssubjekt

Utvalget legger til grunn at kvoteplikten prinsipielt bør legges på kilden som forurenser. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at kvoteplikten legges slik at forurenseren gis incentiver til å redusere utslippene til lavest mulige kostnader og til å utvikle ny teknologi som kan redusere kostnadene ved å begrense utslippene i framtiden. Dette kan være særlig viktig dersom utslippene ikke bare avhenger av mengden av fossile brensler eller andre varer i produksjon og forbruk, men også i vesentlig grad avhenger av hvilke teknologier som benyttes.

Utvalget understreker at hensynet til et enklest mulig system tilsier at kvoteplikten legges på produsentnivå for CO₂-utslipp fra mobil forbrenning og fra deler av stasjonær forbrenning. For disse utslippene vil regulering på produsentnivå ikke gi svakere incentiver til utslippsreduksjoner enn regulering på sluttbrukernivå, fordi mengden utslipp fra en bestemt vare ikke er avhengig av teknologi. For de prosessutslippene som anbefales inkludert i systemet, bør kvoteplikten legges på sluttbrukernivå i de tilfellene hvor prosessene skjer i større industribedrifter. For prosessutslipp som stammer fra en rekke små utslippskilder, for eksempel utslipp av N₂O fra handelsgjødsel, bør kvoteplikten legges på salgs- eller importørleddet for at systemkostnadene ikke skal bli uforholdsmessig høye.

Utvalget viser til at det må etableres gode rapporterings-og verifiseringsordninger som sikrer at utslipp ikke pålegges kvoteplikt mer enn en gang. Store, landbaserte industribedrifter vil måtte skille mellom utslipp knyttet til prosess, som de selv må svare kvoter for, og utslipp knyttet til stasjonær forbrenning, som oljeselskapene vil svare kvoter for. En slik ordning er for øvrig helt i samsvar med dagens avgiftssystem og antas derfor å være uproblematisk.

Utvalget har også diskutert en alternativ måte å pålegge kvoteplikt når det gjelder CO₂ -utslippene fra stasjonære og mobile kilder som innebærer en form for frivillighet mht. hvem som skal ha kvotedekning, dvs. at kvoteplikten må oppfylles enten av produsent/importør eller av sluttbruker. Poenget er at alle de aktuelle CO₂-utslippene skal være dekket av en kvote før sluttbrukeren mottar oljeproduktet. Frivillig kvoteplikt vil bl.a. gjøre det mulig for kommuner å delta i kvotehandel. Det vises til kapittel 9.3.1 for en nærmere beskrivelse av et slikt system.

Den nærmere avgrensningen av hvem som er ansvarssubjekt bør ses i sammenheng med hvem som etter forurensningsloven anses som ansvarlig for utslipp av forurensende stoffer. Hovedregelen er der at det er eieren av vedkommende virksomhet som i utgangspunktet har plikt til å søke utslippstillatelse og oppfylle vilkårene i utslippstillatelsen. I konsernforhold er det vanlig at utslippstillatelsen er knyttet til den enkelte bedriften. Også i et kvotesystem vil dette være den naturlige enheten for rapportering og kontroll av utslipp. Utslipp av klimagasser henger i mange sammenhenger nøye sammen med andre typer utslipp som er konsesjonspliktige. Det vil være en fordel om de samme bedriftene rapporterer om ulike utslipp og forplikter seg til å overholde konsesjonskrav og kvoteplikt.

1.6 Tildeling av kvoter

Den norske stat har, som følge av Kyotoprotokollen, påtatt seg en kvantitativ begrensning mht. hvor mye klimagasser som kan slippes ut i perioden 2008-2012 i form av en nasjonal kvote for utslipp. Med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂, som er lagt til grunn i kapittel 13 i analysene av de økonomiske konsekvensene, vil markedsverdien av den totalkvoten som Norge er tildelt for Kyoto-perioden være om lag 33 milliarder kroner. Staten kan selge kvoter, tildele kvoter gratis, tildele kvoter til aktører som gjennomfører felles gjennomføringsprosjekter og/eller beholde kvoter for å dekke opp for utslipp som ikke er regulert i kvotesystemet. Valg av tildelingsmåte kan ha mye å si for kostnadene ved å oppfylle Norges utslippsforpliktelse. Valg av tildelingsmåte har også betydelige fordelingsvirkninger, særlig mellom de som mottar gratiskvoter og de som ikke gjør det.

Utvalget mener at et bredt system med salg av alle kvotene vil sikre at Norges Kyoto-forpliktelse oppfylles til lavest mulig kostnader. Utvalget legger derfor til grunn at kvotene i prinsippet bør selges. Mulige grunner for å avvike dette prinsippet er drøftet i kapittel 7. Både salg av kvoter og ubetinget gratis tildeling vil utløse kostnadseffektive tiltak på tvers av sektorer. Salg av kvoter vil i tillegg gi staten inntekter. Disse inntektene kan benyttes til å redusere andre skatter eller avgifter som forårsaker ineffektive tilpasninger, og dermed bedre den samlede ressursbruken i norsk økonomi.

I en situasjon der staten selger kvoter, vil dette kunne gjøres på ulike måter. Dersom det eksisterer et velfungerende internasjonalt kvotemarked, vil det være hensiktsmessig og effektivt for staten å selge kvotene direkte i dette markedet. Det er imidlertid usikkert om det vil være etablert et velfungerende kvotemarked på det tidspunktet den norske staten starter å selge kvoter. Utvalget mener at staten bør auksjonere ut kvotene hvis det ikke eksisterer et velfungerende internasjonalt marked.

I et velfungerende marked ivaretar direkte salg og auksjon i stor grad hensynet til kostnadseffektivitet og styringseffektivitet. Denne tildelingsformen vil også gi incentiver til kostnadseffektive utslippsreduksjoner over tid. Salg av kvoter vil imidlertid ikke kunne ivareta en del andre hensyn, som for eksempel hindre omstillinger, opprettholde norske bedrifters konkurranseevne mv.

Detaljene i utformingen av auksjoner betyr generelt mye for hvordan de ulike hensynene ivaretas. Utvalget anbefaler at utformingen av auksjonen skjer av eksperter med teoretisk kunnskap og praktisk erfaring på området. Auksjonen bør sikre kostnadseffektive utslippsreduksjoner, åpenhet og tilgjengelighet for alle aktører, forutsigbarhet, hindre misbruk av markedsmakt og prissamarbeid, gi god informasjon om kvotenes markedsverdi, og sikre hensynet til statens inntekter.

Utvalget foreslår at kvotene auksjoneres ut i porsjoner, og at et relativt stort antall kvoter utauksjoneres tidlig. For å sikre en størst mulig forutsigbarhet for virksomhetene bør omfanget av kvoter som skal auksjoneres i hver auksjon fastlegges på forhånd. Ved første gangs auksjon kan det også være hensiktsmessig å dele auksjonen opp i flere delauksjoner, slik at prisinformasjonen som etter hvert blir tilgjengelig kan benyttes i senere auksjoner. Hyppige auksjoner i starten vil gi erfaring og bidra til nyttig prisinformasjon.

Utvalget anbefaler å holde auksjonen åpen for alle aktører som ønsker å delta. Dette gjelder så vel innenlandske som utenlandske aktører, kvotepliktige så vel som de som ikke har kvoteplikt.

Det vil være en krevende oppgave å forvalte den formuen som kvotene representerer, og som i utgangspunktet tilhører fellesskapet. De statsfinansielle konsekvensene av ulike forvaltningsstrategier vil dessuten kunne være betydelige. Det bør vurderes om det vil være hensiktsmessig å opprette en egen organisasjon for å forestå denne forvaltningen innenfor retningslinjer trukket opp av politiske myndigheter. Det må i så fall utredes nærmere på hvilken måte en kan etablere egnede mål for risiko og resultater som kan gjøre det mulig å foreta en løpende evaluering.

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere flere alternative tildelingskriterier, herunder auksjon og gratis tildeling. Tildeling av gratiskvoter innebærer at en bedrift vederlagsfritt får tildelt et nærmere angitt antall utslippssertifikater. Utvalget har drøftet følgende mulige grunner for å tildele gratiskvoter:

• Norske bedrifters konkurranseevne

• Omstillinger

• Karbonlekkasje

• Distriktspolitiske hensyn

• Mulige imperfeksjoner i kapitalmarkedet

Utvalget har synliggjort konsekvensene av tildeling av gratiskvoter som tilsvarer 70 prosent av 1990-nivået for utslipp som i dag er avgiftsfrie. Utvalget har også, på bakgrunn av innspill fra NHO, sett på konsekvenser av tildeling av gratiskvoter som tilsvarer 95 prosent av 1990-nivået for utslipp.

Med dagens grunnlag og metoder for beregning av klimagasser vil antall gratiskvoter lik 70 prosent av avgiftsfritt klimagassutslipp i industriell virksomhet i 1990, tilsvare 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter pr. år og 60 millioner tonn for hele Kyoto-perioden. Det tilsvarer om lag 22 prosent av den mengden klimagasser Norge kan slippe ut i henhold til Kyotoforpliktelsen. Med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalenter tilsvarer dette en økonomisk kompensasjon på 1,5 milliarder kroner årlig og 7,5 milliarder kroner for Kyoto-perioden, i disse næringene. Dette tilsvarer om lag 80 000 kroner pr. sysselsatt.

I kapittel 13 gis et detaljert bilde av konsekvenser for enkeltnæringer, distrikter og inntektsfordeling. En sentral konklusjon er at det er store forskjeller i hvordan et kvotesystem vil slå ut for de ulike klimagassintensive næringene. Kvotekostnaden kan bli særlig stor i forhold til inntjeningen innenfor bransjene ferrolegering, karbider, raffinering og sement. Disse bransjene sysselsetter i dag om lag 5 200, som tilsvarer om lag 0,2 prosent av den samlede sysselsettingen i Norge. Markedet for ferrolegeringer og karbider er globalt, og muligheten for å overvelte økte kostnader i produktprisene er derfor trolig begrenset. For oljeraffinering og sementindustrien, som i hovedsak konkurrerer på det europeiske markedet, kan denne muligheten for å øke produktprisene være større. Dette avhenger av hvor sterke virkemidler andre lands virksomheter i disse bransjene stilles overfor i forhold til virkemidlene i Norge, noe det er knyttet betydelig usikkerhet til.

Hvilke bedrifter som videreføres avhenger også av andre forhold, blant annet utviklingen i kraftmarkedet. Det er derfor mulig at en del bedrifter kan bli nedlagt uavhengig av innføringen av et kvotesystem. Flere av disse bedriftene ligger på steder hvor de aktuelle virksomhetene utgjør hovedtyngden av næringsvirksomheten. Gratiskvoter for industriell virksomhet, tilsvarende 70 prosent av utslipp i 1990 som er avgiftsfrie, vil i stor grad motvirke nærings- og distriktsmessige virkninger av et kvotesystem, forutsatt at gratiskvotene benyttes av de bedriftene som mottar kvotene.

Utvalget legger til grunn at tildeling av gratiskvoter til bestemte eksisterende bedrifter, bransjer eller næringsgrener sannsynligvis vil kunne ses på som statsstøtte som rammes av det generelle forbudet i art. 61 nr.1 i EØS-avtalen, jf. Bugge/Løvold, 1999. Forutsetningen er at kvotesystemet for øvrig er basert på at det skal betales for kvoter. Det foreligger imidlertid en mulighet for at en slik ordning likevel vil kunne godtas, fordi den omfattes av de mulige unntakene fra forbudet som er nevnt i art. 61 nr. 3, særlig b) og c), jf. kapittel 6 for en nærmere drøfting av innholdet i unntaksreglene. Forutsetningen er at det er en midlertidig ordning, og at den har som formål å gjøre det mulig for bedrifter å tilpasse seg tiltak for å oppfylle Kyotoprotokollen.

Utvalget understreker at systemet under enhver omstendighet må notifiseres til ESA som avgjør om ordningen kan aksepteres innenfor en av unntakshjemlene. Utvalget vil også vise til at handel med utslippskvoter for klimagasser er et nytt virkemiddel som nå vurderes av flere land, inklusiv EU-land, slik at rettsområdet må forventes å være under utvikling. Det skal bl.a. innføres et kvotesystem med gratiskvoter i Danmark med kvoteplikt fra 2000, og behandlingen av dette systemet i EUs organer vil kunne være avklarende.

Utvalget har tatt utgangspunkt i mandatet og legger til grunn at eventuell tildeling av gratiskvoter begrenses til utslipp av klimagasser i industriell virksomhet som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift. Utslipp fra virksomheter som er i drift og som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift, og som utvalget finner det rimelig å definere som industriell virksomhet, omfatter prosessutslipp fra metall-, karbid- og gjødselproduksjon (produksjon av primæraluminium, magnesium, stål, ferrolegeringer, karbider og gjødsel) og olje-og gassterminaler, utslipp fra bruk av gass i raffinerier, gassterminaler og petrokjemi, og både prosess- og forbrenningsutslipp fra produksjon av sement og leca.

Utvalget viser til at kystfiske heller ikke er ilagt CO₂-avgift, og at Stortinget har bedt Regjeringen om at disse inkluderes i det kvotesystemet som skal utredes, jamfør Innst. S. nr. 247 (1997-98). Treforedlings- og sildemelindustrien er i dag ilagt halv CO₂-sats. Det kan vurderes å tildele gratiskvoter til disse virksomhetene, eventuelt med en forholdsmessig andel gratiskvoter til de med halv sats. Utvalget har også utredet effektene av å tildele gratiskvoter til treforedlings- og sildemelindustrien.

Flertallet i utvalget, utvalgsmedlemmene Birkeland, Bjerkedal, Hagem, Haugestad, Hoel og Weltzien anbefaler «at alle betaler full markedspris for utslippskvoter i tråd med prinsippet om at forurenseren betaler. Det bør ikke tildeles gratiskvoter til noen del av industrien. Flertallet mener at fordelene en kan oppnå ved gratis tildeling ikke står i forhold til de økte kostnadene gratis tildeling vil medføre for resten av økonomien. Det vil også bli vanskeligere å nå mer ambisiøse klimamål i framtiden dersom det tildeles gratiskvoter. Tildeling av gratiskvoter vil være lite treffsikkert i forhold til å dempe de uheldige virkningene av nødvendige næringsomstillinger.

Prinsippet om at forurenseren skal betale står sentralt i miljøpolitikken. Kostnadene ved forurensning omfatter både forurenserens egne kostnader ved å redusere utslippene og samfunnets kostnader ved det resterende forurensende utslippet. Samfunnets kostnad ved restutslippet er i dette tilfellet verdien av kvoten. Når forurenseren selv må betale, motiveres forurenseren til å redusere utslippene sine, og til å utvikle mer miljøvennlig teknologi. Gratiskvoter til deler av industrien strider mot prinsippet om at forurenseren skal betale.

Gjennom Kyoto-avtalen er klimagassutslipp blitt en knapp ressurs. Ved bruk av denne ressursen må det betales en pris. Som andre vanlige varer, bør også denne varen fordeles til de som kan og vil betale for den. Ressursene vil dermed bli kanalisert dit hvor den bidrar til høyest mulig verdiskaping i samfunnet. Dersom en over tid tildeler klimagasskvoter gratis, svekkes mulighetene for vekst.

Gratiskvoter vil hindre en del endringer i næringsstrukturen som kan gjøre den mindre klimagassintensiv. Det betyr at kostnadseffektive tiltak for å redusere utslippene ikke blir gjennomført, og at Norges kostnader ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen blir høyere enn nødvendig.

Å utsette nødvendige omstillinger nå vil gjøre omstillingsbehovet større i framtiden da Norge ventelig får en mer krevende forpliktelse og økte kostnader ved å oppfylle den.

Det er nødvendig å velge virkemidler som er kostnadseffektive om en skal lykkes med å føre en ambisiøs klimapolitikk. Bruk av virkemidler som øker kostnadene ved å nå et bestemt miljømål, slik som tildeling av gratiskvoter, vil gjøre det vanskeligere og enda mer kostbart å sette mer ambisiøse mål i framtiden.

Dersom Norge, som kan bli et av de første landene som beslutter å innføre et kvotesystem for klimagassutslipp, etablerer et system med omfattende fritaksordninger, vil dette kunne gi en uheldig signaleffekt i forhold til andre land. Norge har vært en pådriver for kostnadseffektive løsninger i forhandlingene om det internasjonale klimaregimet. Flertallet vil peke på at denne kostnadseffektive og omstillingsfremmende tilnærmingen også bør følges opp på nasjonalt plan. De signalene som Norge i så fall gir, kan stimulere andre land til å begrense skjermingen av enkelte sektorer eller bransjer mot regulering av utslipp. Dette vil begrense landenes samlede kostnader ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen, og således kunne bidra til å øke landenes vilje til å påta seg strengere forpliktelser i neste periode.

Gratiskvoter vil dessuten medføre at staten mister inntekter i forhold til hva som ellers ville vært tilfellet, og at andre og effektivitetshemmende skatter og avgifter må økes eller at utgiftene på andre samfunnsområder reduseres. Tildeling av gratiskvoter i et omfang av 70 prosent av de avgiftsfrie utslippene i 1990 tilsvarer om lag 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter årlig. Dersom en legger til grunn utvalgets forutsetning om en kvotepris på 125 kroner pr. tonn CO₂, tilsvarer gratiskvotene en årlig verdi på 1,5 milliarder kroner.

Tildeling av gratiskvoter til deler av industrien er lite treffsikkert i forhold til det man ønsker å oppnå. Utvalget presenterer analyser av virkninger på enkeltbransjer og bedrifter i det tilfellet at det betales fullt ut for kvotene og i det tilfellet det tildeles gratiskvoter. Selv om disse analysene er beheftet med usikkerhet, indikerer de at gratiskvoter i noen bransjer ikke vil være nødvendig for å opprettholde produksjonen, mens gratiskvoter for enkelte virksomheter i andre bransjer antakelig ikke vil være tilstrekkelig for å hindre nedleggelse, selv om det tildeles gratiskvoter tilsvarende hele utslippet. Andre forhold som utviklingen i prisen på kraft kan i noen bransjer ha vel så stor betydning for lønnsomheten som kvotekostnadene.

SSB har beregnet at gratiskvoter tilsvarende 70 prosent av 1990-nivå for avgiftsfrie utslipp vil redusere nedgangen i sysselsettingen i de berørte industriene med om lag 1000 årsverk på lang sikt. I lys av disse beregningene framstår gratiskvoter til en anslått årlig verdi av 1,5 milliarder kroner som et svært kostnadskrevende og lite treffsikkert virkemiddel for å opprettholde produksjon og sysselsetting i utvalgte industrisektorer.

Alternativet til å bruke gratiskvoter som bidrar til å sementere nåværende industristruktur, er å anvende det virkemiddelapparatet Norge allerede har for å lette omstillinger og stimulere til ny virksomhet. Norge har også velutviklede arbeidsmarkedstiltak og velferdsordninger som sikrer inntekt til den enkelte. Flertallet anbefaler at det vurderes andre virkemidler enn gratiskvoter dersom det anses som ønskelig å motvirke konsekvensene av et kostnadseffektivt kvotesystem.

En kostnadseffektiv utforming av kvotesystemet vil trolig i noen utstrekning medføre økte utslipp i land som ikke har påtatt seg forpliktelser (karbonlekkasje). Karbonlekkasje er en konsekvens av at utviklingslandene ikke har påtatt seg utslippsforpliktelser. Muligheten for å videreføre en ambisiøs klimapolitikk etter første forpliktelsesperiode hviler på at en lykkes i å få u-landene til å ta på seg forpliktelser. Utsiktene til å bekjempe klimaproblemet vil stå og falle med dette, fordi det er i disse landene den største veksten i utslippene vil komme hvis utviklingen fortsetter som i dag. Å forsøke å begrense problemet med karbonlekkasje gjennom tildeling av gratiskvoter vil ha liten effekt. Problemet må løses på en mer effektiv måte gjennom de videre internasjonale forhandlingene.»

Utvalgsmedlemmene Dahle og Halmø anbefaler«at gratis tildeling av kvoter blir et tilbud som blir en del av systemets praktiske implementering for den del av industristrukturen som i utgangspunktet er fritatt for CO₂-avgifter. Berettigelsen for gratis tildeling er en erkjennelse av at sosialøkonomisk teori og praktisk virkelighet ikke bestandig er ideelt tilpasset.

Det er ingen uenighet om det grunnleggende prinsippet om at forurenseren skal betale. I de aller fleste tilfeller forutsetter imidlertid dette prinsippet at de kostnader som forurensende produksjons-bedrifter påtar seg for å redusere utslippene, overføres til kundene via de priser som produktene selges for. Dette oppleves som legitimt siden kjøper gjennom sin etterspørsel er den egentlige årsak til forurensning. I skjermet norsk industri fungerer dette prinsippet. For at det skal fungere også overfor den industri som møter internasjonal konkurranse hjemme eller ute, er det en forutsetning at ensidige norske tiltak ikke svekker konkurransebetingelsene vesentlig. I internasjonal terminologi omtales dette som «level playing field», altså at industri på felles internasjonale markeder har rammebetingelser som ikke belastes med konkurransevridende kostnader. Dette er ikke et nytt prinsipp. Nettopp det faktum at deler av norsk prosessindustri har møtt krevende konkurransebetingelser i sine eksportmarkeder har over tid ført til omstruktureringer, moderniseringer og effektiviseringer i næringsstrukturen, som tilsier at man i dag i gjenværende industri ikke har romslige marginer til å absorbere kostnader som internasjonal konkurrerende industri ikke stilles overfor.

Utvalgsmedlemmene Dahle og Halmø er derfor av den oppfatning at gratiskvoter representerer en nødvendig fleksibilitet som et midlertidig tiltak inntil andre land introduserer tilsvarende utslippskostnader. Disse medlemmer er ikke uenige i at karbonutslipp i prinsippet må ha en kostnad for å skape de nødvendige incentiver for de tekniske løsninger som gir redusert karbonutslipp.

Disse medlemmenes syn forankres bl.a. i EUs egne, omfattende prosesser for å etablere en karbonavgift i første halvdel av 90-årene. Målsetningen i denne prosessen var å pålegge medlemslandene en avgift på 10 dollar pr. fat (oljeekvivalent) før år 2000, men med unntak for konkurranseutsatt industri i forhold til andre regioner.

Gratiskvoter kan tenkes å forsinke en del strukturendringer som på lengre sikt vil være viktige, men prioritert strategi fra myndighetenes side må være– via internasjonale forhandlinger - å søke løsninger som introduserer karbonkostnader samtidig for tilsvarende industri.

Ut fra en juridisk vurdering står prinsippet om at forurenseren skal betale ikke i veien for at det tildeles gratiskvoter til enkelte bransjer eller bedrifter.

Utvalgsmedlemmene Dahle og Halmø vil legge vekt på å ivareta en nasjonal industriell infrastruktur i multi-milliard klassen, i mange tilfeller meget effektiv og miljøtilpasset, og i mange tilfeller av avgjørende betydning i regioner med en lite robust industristruktur for øvrig. Bortfall av produksjonskapasitet i Norge vil i mange tilfeller ikke redusere behovene for produktene. Overføring til Annex B–land vil være mulig i mange sammenhenger fordi en rekke land vil ha rimelige klimatiltak i andre sektorer for å kompensere økt ny produksjon. I så måte er Norge utypisk. Alternativt vil overføring av produksjon til ikke-Annex B-land (aluminium, ferrolegeringer etc.) representere klare karbonlekkasjer.

Disse medlemmene har så langt argumentert for at gratiskvoter skal være en del av kvotesystemet. Når det gjelder omfang av gratiskvoter signaliserer mandatet tildeling på ca. 70 prosent av 1990-utslipp, dvs. utslippsreduksjoner på ca. 30 prosent. Siden nettopp denne type industri allerede har gjennomført effektiviseringsinvesteringer på linje med de mest effektive konkurrenter i Europa, vil ytterligere 30 prosent forbedring ligge langt utenfor rekkevidden, både teknisk og økonomisk. Siden de norske forpliktelsene i Kyoto-prosessen er 1 prosent økning relativt til 1990- utslipp, er det en ubalansert forventning at konkurranseutsatt industri skal bidra på dette tidspunkt med vesentlig mer enn sin logiske andel. Disse medlemmene foreslår derfor gratiskvoter som dekker 95 prosent av denne industriens 1990- utslipp.

Utvalgsmedlemmene Dahle og Halmø deler i utgangspunktet den oppfatning som mandatet gir uttrykk for, nemlig at gratiskvoter ikke tildeles ny virksomhet. En vil ved nyetablering være klar over samfunnets økende vilje til å belaste klimagassutslipp med økende kostnader, og må derfor teste enhver investeringsbeslutning mot sannsynlige forutsetninger. Dersom prosjektøkonomien ikke er tilstrekkelig robust til å tåle forventede kostnader, selv med ubalansert bruk internasjonalt av virkemidler, bør prosjektet utsettes. Det bør likevel åpnes for at dette prinsippet håndteres med en viss fleksibilitet.

Disse medlemmene vil avslutningsvis peke på at de norske Kyoto-forpliktelsene naturligvis skal møtes. For å nå disse målene er det flere sektorer der utslippsreduksjoner er teknisk sett lettere tilgjengelig enn i prosessindustrien, for eksempel transportsektoren som utgjør en utslippsandel i samme størrelsesorden».

Utvalgsmedlemmene Stiansen, Sunde og Aamot mener «at det i hovedsak vil være et politisk spørsmål å vurdere hvilke aktører som skal tildeles gratiskvoter og hvor stor andel gratiskvoter de skal tildeles. Disse medlemmene har ikke ansett det som en del av mandatet å ta stilling til om det skal tildeles gratiskvoter. Utvalget har ikke vurdert alle de hensyn som kan være relevante for å ta stilling til dette. Valg av tildelingsform vil ha effekter på de involverte bedriftenes økonomi og kan således ha konsekvenser for framtidig næringsstruktur og derigjennom ivaretagelsen av distriktspolitiske og sysselsettings-/næringsmessige hensyn samt omfanget av uheldige miljømessige effekter på grunn av karbonlekkasje. Politiske mål knyttet til disse områdene kan, mer eller mindre treffsikkert, påvirkes ved tildeling av gratiskvoter.

Utvalget har, på bakgrunn av mandatet, utredet gratis tildeling til industrielle virksomheter tilsvarende 70 prosent av 1990-nivået for utslipp som i dag er avgiftsfrie. I tillegg har utvalget sett på konsekvensene av 95 prosent gratis tildeling tilsvarende hva som er foreslått av Næringslivets Hovedorganisasjon. Videre er tildeling via salg/auksjon av kvotene utredet. Utvalget har søkt å belyse hvordan de ulike formene for tildeling ivaretar de samfunnshensyn som er nevnt i mandatet. Andre virkemidler for å nå disse målene er ikke vurdert.»

Utvalget har også drøftet fordelingen av den samlede gratiskvoten mellom bedriftene dersom det skal tildeles gratiskvoter . Det er flere måter å tildele kvotene gratis på. Utvalget har drøftet følgende fire hovedtyper av tildelingsformer, jf. kapittel 10.4.3:

• (A) Ubetinget tildeling basert på historiske utslipp.

• (B) Som A, men gratiskvotene kan ikke omsettes (dvs. gratiskvoter = B-kvoter).

• (C) Tildeling basert på historiske utslipp, betinget av «ikke nedleggelse» eller «minimum produksjonsnivå».

• (D) Aktivitetskorrigert tildeling.

Utvalget mener at i hvert fall noen av kvotene tildeles som ikke-omsettelige B-kvoter. Utvalget foreslår videre at tildelingen baseres på en bestemt historisk basisperiode, for eksempel at hver enkelt bedrift fritt kan velge mellom 1990 og 1998. Ny virksomhet som ikke hadde utslipp i løpet av basisperioden, tildeles ikke kvoter. Det samlede antallet kvoter settes proporsjonalt med utslippet i det valgte basisåret.

Flertallet i utvalget, utvalgsmedlemmene Birkeland, Bjerkedal, Hagem, Haugestad, Hoel og Weltzien «legger vekt på at eventuelle gratis tildelte kvoter bør bidra til å dempe eller utsette innskrenkninger og nedleggelse. Disse medlemmene mener at tildelingsform B best ivaretar dette hensynet. Tildelingsformen kan utformes slik at den blir forholdsvis enkel å administrere samtidig som den gir bedriftene incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak som ikke innebærer vesentlige innskrenkninger eller nedleggelse. Disse medlemmene anbefaler at alle kvotene som tildeles gratis bør være ikke-omsettelige kvoter».

Utvalgets medlemmer Dahle, Halmø, Stiansen, Sunde og Aamot «mener en rendyrket variant av tildelingsform B vil kunne gi bedriftene for svake incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i egen virksomhet. Etter en samlet vurdering anbefaler disse utvalgsmedlemmene at det tildeles en kombinasjon av fritt omsettelige kvoter (A) og ikke-omsettelige kvoter (B). En slik løsning vil bidra til at bedrifter på marginen vil gjennomføre miljøtiltak i egen bedrift fordi dette frigjør kvoter for salg. De ikke-omsettelige kvotene vil ligge i bunn og dempe faren for nedleggelse av virksomhet. Kombinasjonsformen vil være administrativt enkel og ikke åpne for lobbyvirksomhet».

1.7 Omsettelighet og organisering av kvotemarkedet

Organiseringen av annenhåndsmarkedet må bidra til å sikre staten den informasjonen og kontrollen som er nødvendig for at Norge kan overholde forpliktelsene, en effektiv omsetning av kvotene, og at markedet har god oversikt over prisutviklingen.

Utslippssertifikater vil være egnet både for omsetning via varebørs og for bilateral, desentralisert omsetning. Ved valg av omsetningsform må det være en forutsetning at den sikrer en styringseffektiv overholdelse av Kyoto-forpliktelsen. I denne sammenhengen vil det si at myndighetene har full oversikt over kjøp og salg av kvoter både mellom innenlandske aktører og i forhold til utenlandske aktører. Hensynet til kostnadseffektiv utslippsreduksjon tilsier at alle aktørene bør stå overfor den samme prisen på kvoter på det samme tidspunktet. Omsetningen bør være åpen og tilgjengelig for alle aktører i markedet som ønsker å delta, og det bør legges til rette for at annenhåndsmarkedet har de ønskede egenskapene.

Uavhengig av valg av omsetningsform må det etableres et register som viser hvem som eier de enkelte kvotene. Dette kan trolig gjøres gjennom Verdipapirsentralen, jf. kapittel 8, eller gjennom et eget register som en parallell til den funksjonen Verdipapirsentralen har i forhold til handel i verdipapirer. Dette registeret må også registrere førstegangsomsetningen. I klimaforhandlingene arbeides det med å utforme et regelverk for slike registre i forhold til Kyoto-mekanismene, og det er viktig at det nasjonale regelverket er kompatibelt med det internasjonale regelverket.

Dersom det opprettes en varebørs enten i Norge eller i utlandet, vil en oppnå en sentral og tilgjengelig markedsplass. En varebørs vil sikre at den rådende markedsprisen på kvoter vil være offentlig tilgjengelig, og alle aktører vil vite til hvem de skal henvende seg dersom de ønsker å handle med kvoter. En varebørs vil normalt ha klart definerte handelsregler og rutiner for konfliktløsning, slik at eventuelle uenigheter kan løses raskt, noe som er viktig for å oppnå effektivitet i omsetningen.

Selv om det ikke blir en varebørs, er det grunn til å tro at flere meglere vil spesialisere seg på omsetning av kvoter. Aktører som ønsker å handle med kvoter, vil trolig enkelt kunne finne en egnet megler til å bistå dem med dette. Kvoteprisene vil ikke nødvendigvis være kontinuerlig, offentlig tilgjengelig, men det antas likevel at det ikke vil være vanskelig å skaffe seg oversikten over prisutviklingen. Meglerne vil ha incentiver til å sørge for dette.

Utvalget mener det kan overlates til markedet selv å finne den omsetningsformen som er best egnet. I et fritt internasjonalt kvotemarked vil det sannsynligvis både oppstå kvotebørser og være en rekke aktive meglere. Disse vil trolig sørge for at omsetningen skjer effektivt og tilføre markedet omfattende informasjon om priser. Utvalget anbefaler derfor at staten ikke oppretter en kvotebørs. Dette er under forutsetning av at det ikke introduseres begrensninger på bruk av Kyoto-mekanismene.

Dersom det ikke blir etablert et fritt internasjonalt marked, kan det være behov for å vurdere om myndighetene bør ha en mer aktiv rolle i utformingen av annenhåndsmarkedet. Dette bør imidlertid ses i lys av hvilke begrensninger det vil være på markedet og hvordan myndighetene vil håndtere disse.

Hensynet til å etablere et effektivt marked, inklusiv hensynet til å begrense risikoen for utøvelse av markedsmakt i kvotemarkedet, taler for å la kvotemarkedet være åpent for alle, både norske og utenlandske aktører. Utvalget foreslår at også markedet bør åpnes for ikke-kvotepliktige aktører. Dette innebærer at både «tradere» (de som handler kvoter ut fra fortjenestehensyn), privatpersoner og organisasjoner kan kjøpe kvoter. Dersom markedet åpnes for aktører som ikke er kvotepliktige, vil markedet bli større, og mulighetene for misbruk av markedsmakt vil kunne reduseres. Effektiviteten i markedet vil dermed kunne øke.

Utvalget viser til at en usikkerhetsfaktor for aktørene i markedet er muligheten for at beregningsmetodene for utslipp endres (rekalkulering), slik at virksomheter vil måtte skaffe til veie flere kvoter enn det som følger av tidligere beregninger. Utvalget mener at mye taler for at myndighetene søker å unngå at en endrer beregningsmåten for de ulike utslippene hyppig, fordi dette kan skape usikkerhet i kvotemarkedet og for de kvotepliktige. Dette må imidlertid vurderes i lys av ønsket om at kvoteplikten i størst mulig grad skal samsvare med de reelle utslippene. Utvalget mener at beregningsmåten ikke bør endres i perioden 2008 –2012 med mindre det kommer et internasjonalt pålegg om å rekalkulere i forpliktelsesperioden. Utvalget mener også at de kvotepliktige bør bære risikoen ved rekalkulering av utslippene.

1.8 Bruk av Kyoto-mekanismene

Det er betydelig oppmerksomhet både nasjonalt og internasjonalt om Kyoto-mekanismene som er nærmere beskrevet i kapittel 5. Utvalget anser det ikke som sin oppgave å vurdere hvordan disse mekanismene bør utformes internasjonalt. Det er imidlertid utvalgets oppfatning at norske myndigheter ikke bør sette strengere tak for Norges benyttelse av disse mekanismene enn det som fastsettes i de internasjonale forhandlingene. Slike ensidige begrensninger vil øke Norges kostnader ved å oppfylle Kyoto-forpliktelsen uten at eventuelle uheldige utslag av Kyoto-mekanismene vil bli merkbart redusert.

Internasjonal kvotehandel vil gjøre at det etableres et marked for omsettelige klimagasskvoter og dermed en markedspris på utslipp av klimagasser. I og med at tiltakskostnadene varierer sterkt fra land til land, og fra region til region, vil et internasjonalt kvotesystem tilby muligheter for utslippsreduksjoner til lavere kostnader enn for eksempel i Norge.

I den nasjonale klimadebatten har internasjonal kvotehandel blitt oppfattet som en mulighet for å kjøpe seg fri fra nasjonale forpliktelser og således blitt opplevet som et moralsk problem. Utvalget mener at det må være ønskelig å kunne finansiere utslippsreduksjoner i land der kostnadene ved å redusere utslippene er lavere enn i Norge, dersom de respektive landene er interesserte i å tilby muligheter for utslippsreduksjoner. En selvpålagt begrensning av bruken av Kyoto-mekanismene vil øke kostnadene i Norge. Høyere kostnader reflekterer lavere global kostnadseffektivitet som igjen kan medføre at det blir mer krevende for Norge å påta seg mer ambisiøse forpliktelser for perioden etter 2008-2012.

Utvalget anbefaler at i et internasjonalt system, hvor det ikke er begrensninger på avtalelandenes muligheter til å benytte seg av Kyoto-mekanismene, bør alle aktører kunne benytte seg av Kyoto-mekanismene direkte. Dette forutsetter at det utvikles et sikkert kontrollsystem for bruken av Kyoto-mekanismene.

Utvalget har også vurdert en situasjon der det eventuelt legges en begrensning på landenes adgang til å bruke Kyoto-mekanismene. I en slik situasjon er det grunn til å anta at flere grupper av land enn EU vil velge å etablere et boble-samarbeid, jf. kapittel 5.

En annen mulighet, dersom det legges begrensninger på bruken av Kyoto-mekanismene, er at staten auksjonerer/selger rettigheter til å benytte seg av kvotehandel, CDM- og JI-prosjekter på det norske markedet. Dermed unngås kostnader knyttet til å opprette, drive og kontrollere et system hvor bedriftene etter nærmere retningslinjer kan benytte mekanismene.

Utvalget viser til at det kreves et velutviklet kontrollsystem både nasjonalt og internasjonalt for at private aktører skal kunne benytte Kyoto-mekanismene. Utvalget vil i den anledningen vise til at det pågår et arbeid internasjonalt for å utvikle et slikt system, og det er naturlig at en fra norsk side avventer dette arbeidet og tilpasser det endelige nasjonale kontrollsystemet til internasjonalt regelverk. Fra norsk side er det viktig å sikre gjennom regelverket for det nasjonale kvotesystemet, at det ikke blir tilført kvoter som ikke er godkjent i samsvar med internasjonalt regelverk.

1.9 Innfasing av kvotesystemet

Innfasing omfatter følgende fire hovedelementer for innføring av kvotesystemet; når kvotesystemet formelt vedtas, når rapporteringsplikten inntreffer, på hvilket tidspunkt tildelingen av kvoter skjer og når kvoteplikten inntrer.

Utvalget peker på at hensynet til forutsigbarhet for produsenter og forbrukere, særlig for virksomheter som må legge en lang tidshorisont til grunn for sine investeringsbeslutninger, taler for at hovedtrekkene i kvotesystemet vedtas så tidlig som mulig og ligger fast. Det vil kunne redusere omstillingskostnadene for samfunnet.

Utvalget har vurdert når kvoter bør tildeles og når kvoteplikten bør inntre ut fra hensynet til kostnads- og styringseffektiv oppfyllelse av Norges Kyoto-forpliktelse, hensynet til statens inntekter og til å begrense de administrative kostnadene for myndighetene og bedriftene.

Utvalget har drøftet innfasing først og fremst under den forutsetningen at kvotesystemet retter seg mot å regulere utslippene i den første forpliktelsesperioden og i eventuelle senere perioder. Utvalget mener at hensynet til oppfyllelse av Kyoto-forpliktelen alt i alt ikke tilsier at det innføres et bredt kvotesystem med kvoteplikt før 2008. Det avgjørende for om et slikt tidlig kvotesystem skal innføres, bør være om myndighetene ønsker andre klimapolitiske virkemidler uavhengig av Kyoto-forpliktelsen. Innføring av et kvotesystem må i så fall vurderes opp mot alternative virkemidler. Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgsmedlemmene Bjerkedal, Hagem, Hoel og Weltzien i kapittel 12.3.

I sin vurdering av når kvotene bør tildeles legger utvalget til grunn at det kan være en fordel at aktørene har mulighet for å vinne erfaring med første- og annenhånds omsetning av kvotesertifikater før Kyoto-perioden starter. Tidlig tildeling av kvoter kan i noen grad bidra til dette. Spørsmålet bør i tilfelle vurderes nærmere, bl.a. i lys av hva andre land gjør, utviklingen av internasjonale kvote- og derivatmarkeder og formuesforvaltningsaspektet.

Det kan derimot være tilrådelig å starte tidlig med å forbedre dagens rapporterings- og kontrollrutiner når det gjelder utslippene til de aktørene som det er ønskelig å pålegge kvoteplikt. En tidlig utprøving av kontroll- og rapporteringsrutinene kan gi en læringseffekt. En slik prosess vil dessuten bidra til å forbedre kvaliteten på Norges rapportering av klimagassutslippene internasjonalt.

Regelverket for hovedtrekkene i kvotesystemet anbefales fastlagt så tidlig som mulig. Spesielt må regelverket for rapporterings- og kontrollrutiner fastlegges i god tid før 2008 dersom en skal sikre erfaring med dette.

I mandatet ber Regjeringen utvalget om å utrede et kvotesystem for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. På grunn av en omfattende politisk debatt omkring et tidlig eller selvstendig kvotesystem har utvalget ønsket å peke på visse aspekter ved å innføre et nasjonalt kvotesystem som supplement, eller som erstatning for, dagens klimapolitiske virkemidler uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft. Utvalget har kun pekt på hvilke problemstillinger myndighetene må ta hensyn til i vurderingen av et slikt system.

1.10 Rapportering, kontroll og sanksjoner

Innenfor et kvotesystem er det viktig å bygge opp et rapporterings- og kontrollsystem som kan sikre at den kvotepliktiges rapporterte utslipp er beregnet og målt i henhold til krav gitt av norske myndigheter og gjennom vedtak fattet av partene under Klimakonvensjonen. Rapporterings- og kontrollsystemet skal videre sikre at den kvotepliktige svarer utslippskvoter for sine utslipp.

I en første fase vil det være nødvendig at myndighetene utvikler en standard metodikk for beregning og måling av klimagassutslipp på kvotepliktsnivå. Etableringen av en slik metodikk vil bidra til å legge til rette for de kvotepliktiges egenkontroll og ansvar for rapportering.

Med utgangspunkt i en standard metodikk bør myndighetene utvikle et standard rapporteringsformat for de kvotepliktige. Rapporteringsformatet bør gi nødvendig informasjon for at kontrollmyndigheten eller en tredje part skal kunne rekonstruere utslippstallene. Kvoteutvalget anbefaler en årlig avregning av kvoteplikten. Den kvotepliktige må til en fastsatt dato levere inn kvoter tilsvarende forrige års utslipp.

Det første kontrolleddet i systemet vil være de kvotepliktiges egenkontroll og rapportering i henhold til de kravene som er stilt i standard metodikk og rapporteringsformat. Når kontrollmyndigheten mottar rapportene fra de kvotepliktige, vil det være aktuelt med flere typer kontrollaktiviteter. For det første vil det være nødvendig med en første sjekk av rapporteringen i henhold til rapporteringsformatet. Dersom en finner avvik fra standard metodikk eller feil i data brukt i beregningene, bør dette rapporteres til de kvotepliktige. Deretter må det foretas en avstemming av aggregerte rapporterte utslipp mot annen nasjonal statistikk. Det vil også være aktuelt med stikkprøvekontroll av de kvotepliktige etter behovsprøvet prioritering. Det vil også være en del av kontrollaktiviteten å vurdere behovet for rekalkuleringer. En siste, helt sentral kontrollaktivitet er å kontrollere at det innleveres utslippskvoter svarende til utslippene. Kontrollmyndighetene kontrollerer i denne forbindelsen også kvotenes gyldighet og eierforhold opp mot det nasjonale kvoteregisteret.

For ytterligere å sikre systemets troverdighet i en internasjonal sammenheng, kan det være aktuelt å gjennomføre uavhengige systemrevisjoner av hele det nasjonale rapporterings- og kontrollsystemet.

Bruk av sanksjoner kan være nødvendig der det forekommer utilstrekkelig innlevering av utslippskvoter, overskridelse av frister for rapportering av utslipp og uriktige opplysninger om for eksempel utslippstallene. Sanksjonenes effekt på etterlevelsen avhenger både av i hvilken grad det blir reagert på overtredelser og størrelsen på eventuelle reaksjoner. Samlet sett må sanksjonssystemet utformes slik at det vil være klart for aktørene at det ikke lønner seg å ta risikoen ved ikke å overholde kvoteplikten. Det må derfor anlegges et helhetsperspektiv på sanksjonene.

Utvalgets anbefaling er at det utformes en tilleggsavgiftsordning. Blant momentene som det må tas hensyn til i reaksjonsfastsettelsen, er rentefordelen ved sen anskaffelse av kvoter, og eventuell fordel som følge av at kvoteprisen har sunket.

1.11 Den rettslige utformingen av kvotesystemet

Et system for omsetning av utslippskvoter er et nytt virkemiddel i norsk miljøpolitikk. Ingen av de sentrale lovene innenfor forvaltningsretten og miljøretten er utformet med et kvotesystem for øye. Utvalget har på denne bakgrunnen sett det som viktig å få utredet i hvilken grad eksisterende lovverk får anvendelse på de ulike elementene i et kvotesystem. Spørsmålet er behandlet i Bugge/Løvold, 1999. Utredningen viser at innføringen av et kvotesystem forutsetter nye lovbestemmelser. I utredningen drøftes også hvordan reglene om kvotesystemet kan innpasses i tilgrensende regelsett.

Utvalget vil ikke framsette konkrete forslag til nye lover og forskrifter for regulering av kvotesystemet. Utvalget har imidlertid i kapittel 15 drøftet hvordan regelverket bør utformes og har gjort dette ved å gjennomgå regelutformingen i relasjon til de ulike elementene i et kvotesystem. Dette gjelder for det første plikten til å levere utslippskvoter, herunder hvem som skal ha kvoteplikt og hvordan kvoteplikten oppfylles. Videre er det behov for regelverk knyttet til utformingen av utslippssertifikatet og tildelingen av utslippskvoter, annenhåndsomsetningen og kontroll og sanksjoner.

På bakgrunn av legalitetsprinsippet er det klart at kvotesystemet må forankres i formell lov. Etter utvalgets vurdering er det særlig to alternativer som er aktuelle for plassering av de sentrale bestemmelsene om kvotesystemet. Det ene alternativet er å utforme en egen lov om kvotesystemet. Det andre alternativet er å innta bestemmelsene om kvotesystemet som et eget kapittel i forurensningsloven av 13. mars 1981 nr. 6. Utvalget tar ikke stilling til hvilket alternativ som bør velges.

Under utvalgsarbeidet har det vært reist spørsmål om deler av kvotesystemet er å anse som en skatt eller avgift i relasjon til Grunnloven § 75 bokstav a. I dette spørsmålet vil Stortingets egen oppfatning om hva som vil være en riktig og hensiktsmessig løsning være avgjørende. Utvalget framhever at hensynet til forutsigbarhet for de kvotepliktige tilsier at hovedtrekkene i kvotesystemet, herunder de viktigste bestemmelsene om omfanget og fordelingen av eventuelle gratiskvoter, reguleres i lov med sikte på å ligge fast.

Utvalget har ikke gått grundig gjennom hvordan avgjørelsesmyndigheten bør fordeles mellom ulike sektorer av forvaltningen. De interessene som knytter seg til kvotesystemet, er så betydelige og bredt sammensatte at det vil være naturlig at avgjørelser av vesentlig betydning tas av Kongen i statsråd.

1.12 Oppsummering av utvalgets anbefalinger og forslag

Omfanget av systemet

• Utvalget anbefaler at det innføres et bredt nasjonalt kvotesystem med kvoteplikt fra 2008.

• Alle utslipp som er egnet til å reguleres med kvoteplikt, skal inngå i systemet. Utvalget anser at følgende utslipp foreløpig ikke er egnet, men at det bør vurderes om/arbeides for at de kan inkluderes: N₂O og CH₄ fra forbrenning, CO₂ fra kalking i jordbruket og fra løsemidler, CH₄ og N₂O fra jordbruket, HFK/PFK som substitutt for KFK og haloner og SF₆ utenom magnesiumproduksjon.

• Utvalget viser til at dersom en inkluderer alle klimagasser fra alle kilder som vurderes å være egnet for å reguleres gjennom kvoter i et kvotesystem, vil systemet, med den sammensetningen av utslipp Norge hadde i 1997, kunne omfatte nærmere 90 prosent av de samlede klimagassutslippene.

Tildeling

• Utvalgets flertall, medlemmene Birkeland, Bjerkedal, Hagem, Haugestad, Hoel og Weltzien anbefaler at «alle betaler full markedspris for utslippskvoter i tråd med prinsippet om at forurenseren betaler. Det bør ikke tildeles gratiskvoter til noen del av industrien».

• Utvalgets medlemmer Dahle og Halmøanbefaler «at gratis tildeling av kvoter blir et tilbud som blir en del av systemets praktiske implementering for den del av industristrukturen som i utgangspunktet er fritatt for CO₂-avgifter. Disse medlemmene vil legge vekt på å ivareta en nasjonal industriell infrastruktur i multi-milliard klassen, i mange tilfeller meget effektiv og miljøtilpasset, og i mange tilfeller av avgjørende betydning i regioner med en lite robust industristruktur for øvrig. »

• Utvalgets medlemmer Stiansen, Sunde og Aamotmener at «det i hovedsak vil være et politisk spørsmål å vurdere hvilke aktører som skal tildeles gratiskvoter og hvor stor andel gratiskvoter de skal tildeles. Disse medlemmene har ikke ansett det som en del av mandatet å ta stilling til om det skal tildeles gratiskvoter».

• Utvalget anbefaler at de kvotene som staten skal selge, selges direkte i markedet når det eksisterer et velfungerende marked. Så lenge det ikke eksisterer et velfungerende marked, anbefaler utvalget at de kvotene som skal selges, auksjoneres ut. Den konkrete auksjonsformen bør utformes etter at beslutningene om kvotesystemets utforming er truffet.

• Utvalget har drøftet følgende fire hovedtyper av tildelingsformer for gratis tildeling av kvoter: (A) Ubetinget tildeling basert på historiske utslipp. (B) Som A, men gratiskvotene kan ikke omsettes (dvs. gratiskvoter = B-kvoter). (C) Tildeling basert på historiske utslipp, betinget av «ikke nedleggelse» eller «minimum produksjonsnivå». (D) Aktivitetskorrigert tildeling.

• Utvalget mener at dersom noen kvoter blir tildelt gratis, skal i hvert fall noen av kvotene tildeles som ikke-omsettelige B-kvoter. Utvalget foreslår videre at tildelingen baseres på en bestemt historisk basisperiode, for eksempel at hver enkelt bedrift fritt kan velge mellom 1990 og 1998. Ny virksomhet som ikke hadde utslipp i løpet av basisperioden, tildeles ikke kvoter. Det samlede antallet kvoter settes proporsjonalt med utslippet i basisåret.

• Utvalgets flertall, medlemmene Birkeland, Bjerkedal, Hagem, Haugestad, Hoel og Weltzien anbefaler «at alle kvotene som tildeles gratis bør være ikke-omsettelige kvoter (B-kvoter)».

• Utvalgets medlemmer Dahle, Halmø, Stiansen, Sunde og Aamot mener «en rendyrket variant av tildelingsform B vil kunne gi bedriftene for svake incentiver til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak i egen virksomhet. Disse medlemmene mener at en best øker disse incentivene ved å tildele bedriftene en andel fritt omsettelige kvoter (A) sammen med en andel ikke-omsettelige kvoter (B)».

Egenskaper ved «kvoten» (utslippssertifikatet)

• Utvalget anbefaler at kvotene tildeles og omsettes som utslippssertifikater som gir rett til å slippe ut en bestemt mengde CO₂-ekvivalenter.

• Utvalget foreslår at kvoteplikten blir lagt dels på produsentnivå, dels på salgs- eller importørleddet og dels på sluttbrukernivå.

• Utvalget anbefaler at den kvotepliktige til en fastsatt dato skal levere inn kvoter for forrige års utslipp.

• Kvotene knyttes ikke til et bestemt år og kan derfor benyttes når som helst etter at kvoteplikten er inntrådt.

Markedet for klimagasskvoter og bruk av Kyoto-mekanismene

• Utvalget mener en kan overlate til markedet selv å finne den omsetningsformen som er best egnet for kvotemarkedet.

• Utvalget anbefaler at i et internasjonalt system, hvor det ikke er begrensninger på avtalelandenes muligheter til å benytte seg av Kyoto-mekanismene, bør alle aktører kunne benytte seg av Kyoto-mekanismene direkte. Dette forutsetter at det utvikles et sikkert kontrollsystem for bruken av Kyoto-mekanismene.

• I en situasjon der det eventuelt legges en begrensning på landenes adgang til å bruke Kyoto-mekanismene, viser utvalget til at en mulighet vil være at staten auksjonerer/selger rettigheter til å benytte seg av kvotehandel, CDM- og JI-prosjekter på det norske markedet.

Regelverk for kvotesystemet

• Utvalget anbefaler at regelverket for hovedtrekkene i kvotesystemet fastlegges så tidlig som mulig. Det må arbeides videre med lover og forskrifter for regulering av kvotesystemet. Spesielt må regelverket for rapporterings- og kontrollrutiner fastlegges i god tid før 2008 dersom en skal sikre erfaring med dette.

• Utvalget anbefaler et rapporterings-, kontroll- og sanksjonssystem som sikrer etterlevelse.

• Utvalget anbefaler at det vurderes om det vil være hensiktsmessig å opprette en egen organisasjon for å forestå forvaltningen av den formuen som kvotene representerer, innenfor retningslinjer trukket opp av politiske myndigheter.