Del 2
Bakgrunn

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Bakgrunn, mandat og sammensetning

Bakgrunn

Kyotoprotokollen ble vedtatt under Klimakonvensjonens tredje partskonferanse i Kyoto i desember 1997. Norges forpliktelse i henhold til Protokollen er at klimagassutslippene i perioden 2008-2012 ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990. Dette betyr at Norge må redusere utslippene med om lag 7 prosent i forhold til nivået i 1997 og 21 prosent i forhold til referansebanen i 2010.

I april 1998 la Regjeringen fram St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen og St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter. I disse to dokumentene ble det foreslått nye virkemidler som et første skritt for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Regjeringen foreslo bl.a. å innføre en avgift på 100 kroner pr. tonn CO₂ for virksomheter som ikke betalte avgift, eller som hadde lavere avgift enn dette. Forslaget omfattet således prosessindustrien, oljeraffinering, sement- og leca-produksjon, treforedling, luftfart, godstransport i innenriks sjøfart, supply-flåten og fiskefartøyer. Miljømessig begrunnede avgiftsfritak ble foreslått videreført. For å motvirke at CO₂-avgiften i vesentlig grad svekket lønnsomheten i deler av industrien foreslo Regjeringen samtidig at utslipp fra bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel eller råvare i prosessindustrien fullt ut skulle kompenseres. Kompensasjonsordningen var ment å skulle trappes ned etter ikrafttredelse av Kyotoprotokollen.

I forbindelse med Stortingets behandling av de to dokumentene i juni 1999, jf. Innst. S. nr. 247 (1997-98) til St.prp. nr. 54 (1997-98) og Innst. S. Nr. 233 (1997-98) til St.meld. nr. 29 (1997-98) som har tilnærmet likelydende formuleringer, ble det fra et flertall påpekt at

«de virksomheter som i dag ikke er pålagt CO₂-avgift på sine utslipp gjennomgående er svært konkurranseutsatt. Begrunnelsen for fritakene har bl.a. vært fare for utflytting av virksomhet til land med mindre miljøvennlig teknologi, og urimelige fordelingsvirkninger og omstillingskostnader spesielt på ensidige industristeder i distrikts-Norge. Særnorske kostnader for disse virksomhetene ville få alvorlige konsekvenser for sysselsetting og distriktene der virksomhetene er lokalisert, uten at miljøet nødvendigvis ville bli bedre.»

Flertallet viste videre til at

«Kyoto-avtalen åpner for internasjonal handel med kvoter og felles gjennomføring. Disse mulighetene innebærer store fordeler for Norge. Det må antas at det i løpet av få år vil være et velfungerende internasjonalt marked for kjøp og salg av utslippskvoter.... Dersom Norge relativt raskt etablerer et nasjonalt system for kvoter for viktige konkurranseutsatte sektorer vil vi kunne være aktivt deltaker i det internasjonale kvotebytte på et tidlig tidspunkt.»

I henhold til ovennevnte vedtok Stortinget å videreføre de eksisterende CO₂-avgiftene, samt å innføre CO₂-avgift på 100 kroner pr. tonn CO₂ for godstransport i innenriks sjøfart, supplyflåten og luftfart. Avgiften for utenriks luftfart ble senere tatt bort på grunn av internasjonale avtaler. Flertallet mente at kvoter er et bedre virkemiddel overfor virksomheter som i dag ikke betaler CO₂-avgift. De ga også uttrykk for at

«begrunnelsen for å foretrekke kvoter framfor avgifter dels er generelle argumenter, og ikke særskilt knyttet til de sektorer som i dag ikke betaler CO₂-avgift».

Regjeringen ble derfor bedt om å sette ned et bredt offentlig utvalg av fagpersoner for å utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen, jf. Innst. S. nr. 247 (1997-98). Stortinget ga også retningslinjer for utvalgets arbeid, og Regjeringen ble bedt om å legge fram sitt forslag til kvotesystem for Stortinget. I Stortingets behandling av dette spørsmålet ble det også presisert at utslipp som er regulert gjennom kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningslovens konsesjonssystem, jf. Innst. S. nr. 233 (1997-98).

Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon av 23. oktober 1998 oppnevnte Regjeringen et utvalg i tråd med ovennevnte, heretter kalt Kvoteutvalget. Utvalget ble gitt et mandat bestående av Stortingets retningslinjer og noen presiseringer:

«Utvalget skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen. I merknadene i Innst. S. nr. 247 (1997-98) peker et bredt flertall i Stortinget på følgende retningslinjer som bør være utgangspunkt for det videre arbeidet:

• «Kvotesystemet skal i hvert fall omfatte de industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift. Dette omfatter bl.a. metallurgisk industri, gasskraftverk, sement- og lecaproduksjon, petrokjemi, oljeraffinering og ilandførings- og prosesseringsanlegg for råolje. Utredningen bør også omfatte en vurdering av hvorledes andre sektorer kan inkluderes, herunder hvordan dette kan gjennomføres uten at statens inntekter reduseres.

• Systemet bør omfatte alle klimagasser som omfattes av Kyotoprotokollen. Det legges til grunn at kvotetildelingen skjer med basis i en historisk kvote med 1990-nivå som utgangspunkt.

• De industrielle virksomheter som i dag er fritatt for CO₂-avgift pålegges en utslippsreduksjon gjennom tildeling av kvoter. Målet for denne reduksjonen skal være i størrelsesorden 30 prosent i forhold til 1990-nivå. Desto mer omfattende kvotesystemet blir desto større kan utslippsreduksjonen være. Utredningen bør se på ordninger som hindrer diskriminering av bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak.

• Ny virksomhet må basere sine utslipp på kjøp av kvoter gjennom det nasjonale kvotesystemet eller ved bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. Utredningen vil endelig avklare den praktiske gjennomføringen av dette prinsippet.

• Kvotene bør tildeles langsiktig, men tidsavgrenset. Virksomhetene må imidlertid kunne spare kvoter til senere bruk. Myndighetene må ha anledning til å skjerpe utslippskravene ved nye internasjonale forpliktelser. Det legges begrensninger på bedrifters adgang til å selge kvoter ved nedleggelse av aktivitet.

• Det nasjonale kvotesystemet skal knyttes opp mot et internasjonalt system for handel med kvoter, felles gjennomføring og grønn utviklingsmekanisme. Disse virkemidlene må brukes innenfor et godkjent internasjonalt regelverk.

• Tildeling av nasjonale kvoter og grunnlaget for disse må være åpen og tilgjengelig. Utvalget må utrede regler for å sikre et velfungerende marked uten mulighet for manipulasjon eller bruk av markedsmakt.

• Utformingen av kvotesystemet skjer i aktiv dialog med de berørte interesser i arbeids- og næringsliv.»

Disse retningslinjene fra Stortinget skal ligge til grunn for utvalgets arbeid.

Spørsmålet om hvilke sektorer og gasser som bør inkluderes i kvotesystemet bør bl.a. ses i forhold til usikkerhet i utslippstallene, hensynet til et godt fungerende kvotemarked og hensynet til at den samlede virkemiddelbruken overfor klimagasser blir effektiv. Dersom en velger kvotesystem for noen sektorer og andre virkemidler (f.eks. avgift) for andre, bør det utredes hvilke krav dette vil stille til kvotesystemet, og til andre virkemidler. Vurderingen av hvor omfattende et kvotesystem bør være bør også baseres på analyser av hvordan sektorer som ikke omfattes av dette systemet eventuelt vil kunne utnytte de fleksible gjennomføringsmekanismene.

Tildelingskriterier for utslippskvoter vil være et sentralt punkt i utredningen. Det bør vurderes flere alternative tildelingskriterer, herunder auksjon og gratis tildeling. Utvalget bes også å vurdere om det kan etableres et system som sikrer stor grad av likebehandling av bedrifter. Tildelingsmåten bør også vurderes i forhold til internasjonalt handelsregelverk, statsstøtteregelverket i EØS-avtalen og nasjonal konkurranselovgivning.

Stortinget har vedtatt at utslipp som reguleres gjennom kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningsloven. Utvalget bes vurdere hvordan et kvotesystem skal utformes og praktiseres i forhold til eksisterende lovverk, bl.a. forurensingsloven, samt framme forslag til nødvendige lovbestemmelser og hovedtrekk i eventuelle forskrifter.

Utvalget bes videre vurdere hvordan kvotene bør tidsavgrenses, og hvordan kvotesystemet eventuelt kan justeres for å ta hensyn til mulige strengere internasjonale utslippsforpliktelser etter inneværende avtaleperiode. Systemet må kunne tilpasses de fleksible gjennomføringsmekanismene internasjonalt. Utvalget bør også vurdere om ulike former for spareadgang for kvoter kan påvirke markedets virkemåte og myndighetenes sikkerhet for at forpliktelsene overholdes. Utforming av overvåkings-, kontroll- og sanksjonsmekanismer vil måtte bli sentralt.

Det bør vurderes når systemet kan innføres og hvordan dette kan fases inn. Muligheten for å gjøre bruk av internasjonale fleksible gjennomføringsmekanismer før et kvotesystem kan være på plass og i selve innfasingsperioden bør også vurderes.

Utvalget bes vurdere de økonomiske konsekvensene av alternative nasjonale kvotesystemer, herunder virkninger på verdiskaping, konkurranseforhold, sysselsetting, enkeltnæringer, distrikter og inntektsfordeling. Uavhengig av hvordan utvalgets forslag til kvotesystem påvirker statens inntekter, skal vurderingene av de samfunnsøkonomiske konsekvensene bygge på en forutsetning om at statens samlede inntekter ikke ndres. Det bør legges et langsiktig perspektiv til grunn for disse vurderingene, der klimaforpliktelsene kan forventes å bli mer krevende etter 2012 enn i første avtaleperiode. Budsjettmessige og administrative konsekvenser av forslagene må vurderes.

Utvalget skal framme sin innstilling til Miljøverndepartementet innen 31.12.1999».

Utvalgets sammensetning

Utvalget ble gitt følgende sammensetning:

• Rådgiver Eva Birkeland (leder), Statistisk Sentralbyrå

• Rådgiver Nina Bjerkedal, Finansdepartementet

• Styreleder Øystein Dahle, Worldwatch Institute, Norden

• Forsker Cathrine Hagem, CICERO Senter for klimaforskning

• Direktør Gerd Halmø, Statoil (pr. mai 1999: HMS-sjef)

• Herredsrettsdommer Anders Haugestad, Nord-Troms Herredsrett

• Professor Michael Hoel, Sosialøkonomisk institutt, Universitetet i Oslo

• Rådgiver Peer Stiansen, Miljøverndepartementet

• Underdirektør Bent Fester Sunde, Nærings- og handelsdepartementet

• Rådgiver Ingun Hagesveen Weltzien, Samferdselsdepartementet

• Rådgiver Lars Erik Aamot, Olje- og energidepartementet

Sekretariatsarbeidet for utvalget har vært delt mellom Miljøverndepartementet og Finansdepartementet, under ledelse av Miljøverndepartementet. Sekretariatet har bestått av rådgiver Anne Beate Tangen (leder) og rådgiver Åse Bøe fra Miljøverndepartementet, og rådgiver Kjersti Flåthen, rådgiver Line Vogt og rådgiver Vebjørn Wiken fra Finansdepartementet. Førstekonsulent Mette Møglestue, Miljøverndepartementet, har deltatt i sekretariatet i en del av perioden. Statens Forurensningstilsyn, samt Nærings- og handelsdepartementet, Olje-og energidepartementet og Samferdselsdepartementet har bistått sekretariatet i deler av arbeidet.

Referansegruppen

I mandatet ble det bedt om at kvotesystemet utformes i aktiv dialog med de berørte interessene i arbeids- og næringsliv, jf. Stortingets retningslinjer. Det ble derfor oppnevnt en bredt sammensatt referansegruppe for utvalget, med representanter fra bl.a. arbeids-, næringslivs- og miljøvernorganisasjonene.

Følgende 30 organisasjoner/etater har vært representert i referansegruppen:

Næringslivets Hovedorganisasjon, Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening, Oljeindustriens Landsforening, MILJØSOK, Norsk Petroleumsinstitutt, Norges Fiskarlag, Norges Skogeierforbund/Norskog, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Akademikernes Fellesorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Norges naturvernforbund, Natur og Ungdom, Framtiden i våre hender, Miljøstiftelsen Bellona, Nord Pool, CICERO Senter for klimaforskning, ECON Senter for økonomisk analyse, Statistisk sentralbyrå, SNF - Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, Statens institutt for forbruksforskning, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Fiskeridepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Utenriksdepartementet, Statens forurensningstilsyn, Toll- og avgiftsdirektoratet og Konkurransetilsynet.

2.2 Nærmere om mandatet og utvalgets arbeid

Utvalgets tolking og avgrensning av mandatet (pr. mars 1999)

Kvoteutvalget så det som hensiktsmessig tidlig i arbeidet å foreta en drøfting av sentrale mål/hensyn ved utformingen av kvotesystemet og å foreta en helhetlig tolking av mandatet. På bakgrunn av denne drøftingen har det i det videre arbeidet blitt lagt til grunn at hovedmålet for utvalgets arbeid er at Norge skal oppfylle utslippsforpliktelsen i Kyotoprotokollen. Videre er det lagt til grunn at kostnadseffektivitet og styringseffektivitet er overordnede hensyn ved utforming av miljøpolitiske virkemidler, herunder et kvotesystem. I utvalgets mandat dekkes disse hensynene av begrepet «effektiv» bruk av virkemidler. Andre sentrale hensyn utvalget har lagt til grunn for sine vurderinger er distrikts-/næringshensyn og likebehandling av bedrifter. Utvalget har gjennom arbeidet med innstillingen også drøftet mulige konflikter og sammenfall mellom de ulike hensynene.

De mest sentrale problemstillingene som utvalget har vurdert i henhold til mandatet er systemets omfang, dvs. hvilke sektorer og hvilke klimagasser kvotesystemet skal omfatte, og hvordan systemet skal utformes, dvs. hvordan kvotene skal tildeles (auksjon, salg og/eller gratis tildeling) og omsettes, bl.a. kvotenes varighet, eventuelle spare- og lånemuligheter, begrensninger på salg, omsetning bilateralt og over børs osv. Klimapolitikken internasjonalt og muligheten til å utnytte Kyoto-mekanismene har også vært sentralt, samt problemstillinger knyttet til innfasing av systemet.

Utvalget har drøftet hvordan det skulle forstå mandatets formulering om at de industrielle virksomhetene som i dag er fritatt for CO₂-avgift «pålegges en utslippsreduksjon ..... i størrelsesorden 30 prosent i forhold til 1990-nivå.»

Utvalget har i det videre arbeidet lagt til grunn at formuleringen kan henspeile på et kvotesystem hvor de nevnte virksomhetene samlet får tildelt en gratiskvote tilsvarende 70 prosent av disse virksomhetenes samlete utslipp i 1990. Utvalget har derfor utredet en slik ordning. Det framkommer imidlertid av utvalgets vurderinger at dette ikke nødvendigvis betyr at hver enkelt av de aktuelle bedriftene eller sektorene skal få tildelt gratis 70 prosent av det de slapp ut i 1990. Utvalget har også utredet en ordning hvor alle aktører som omfattes av kvotesystemet, må kjøpe sine kvoter.

Utvalget har også lagt til grunn at mandatet ikke kan tolkes dithen at det skal være et krav til utformingen av kvotesystemet at statens inntekter ikke endres. Utvalget har heller ikke foreslått konkrete måter å dekke inn eventuelle inntektstap, men synliggjort konsekvensene for statens inntekter. I de makroøkonomiske konsekvensanalysene har derimot utvalget, i tråd med mandatet, lagt til grunn provenynøytralitet ved vurdering av ulike utforminger av kvotesystemet.

Utvalget har ikke lagt fram konkrete forslag til nye lover og forskrifter for regulering av kvotesystemet. Utvalget har likevel sagt noe om hvordan regelverket bør utformes for de ulike elementene i et kvotesystem.

Utvalgets utredning bygger på og henviser til tidligere relevante dokumenter; jf. blant annet NOU 1992:3 Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene, NOU 1995:4 Virkemidler i miljøpolitikken, NOU 1996:9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, St.prp. nr. 54 Grønne skatter (1997-98) (jf. Innst. S. nr. 247 (1997-98)) og St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (jf. også Innst. S. Nr. 233 (1997-98)). Utvalget har i sitt arbeid også dratt nytte av utredningen til Varederivatutvalget, jf. NOU 1999:29 som gjør rede for handel med varederivater i Norge, samt vurderer behovet for rettslig regulering av slik handel.

Eksterne utredningsprosjekter

Kvoteutvalget fant det tidlig i arbeidet nødvendig å få utredet sentrale forhold ved et kvotesystem nærmere. PricewaterHouseCoopers DA, Fridtjof Nansens Institutt, OM Technology Energy Systems og Institutt for Strategisk Analyse (INSA) har utført prosjekter knyttet til temaene «utforming av et auksjonssystem for klimagasskvoter» og «annenhåndsmarkedet for klimagasskvoter». ECON Senter for økonomisk analyse a.s., CICERO Senter for klimaforskning og Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning har utført prosjekter hovedsakelig knyttet til problemstillingen «egenskaper ved tildelingsform (gratiskvoter og auksjon) for klimagasskvoter.» Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning og Statistisk sentralbyrå har utredet konsekvenser for ulike bransjer av ulike måter å utforme et kvotesystem. Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo har utredet rettslige spørsmål knyttet til et nasjonalt kvotesystem for klimagasser. Statens Forurensningstilsyn har bidratt til utvalgets arbeid bl.a. når det gjelder oversikter over utslipp av klimagasser, klimagassregnskap, utslippskildenes egnethet til å bli inkludert i et kvotesystem og utviklingen av et rapporterings- og kontrollsystem. Finansdepartementet har vurdert den skattemessige behandlingen av klimagasskvoter.

Arbeidsform

Utvalget har hatt 15 møter, hvorav noen har gått over to dager, samt ett faglig seminar. Utvalget har også besøkt kraftbørsen Nord Pool på Lysaker i Bærum. Utvalgsmedlemmer har møtt representanter fra det svenske «kvoteutvalget» som utreder Sveriges muligheter for å utnytte Kyoto-mekanismene, og representanter fra BP/Amoco som har besluttet å iverksette et kvotesystem innenfor eget selskap fra 1.1.2000. Utvalgsmedlemmer har også deltatt på eksterne seminarer og konferanser i Norge og i andre land. Det har videre vært en dialog med de eksterne utredningsmiljøene underveis i deres arbeid.

Utvalget har avholdt to møter med referansegruppen. Det første møtet i januar 1999 ble innledet med et faglig seminar og en presentasjon av utvalget og dets arbeid; deretter fikk referansegruppen anledning til å presentere sine synspunkter på utformingen av et kvotesystem. På det andre møtet i september 1999 presenterte utredningsmiljøene hovedinnholdet i prosjektene sine. Utvalget orienterte om status for sitt arbeid, og referansegruppen fikk på nytt anledning til å komme med kommentarer og synspunkter. Referansegruppen har også vært forelagt relevante dokumenter i en tidlig fase, bl.a. et notat om utvalgets tolking av mandatet, jf. vedlegg 4, og de eksterne utredningsprosjektene. Flere av referansegruppens medlemmer har gitt skriftlige innspill til utvalget, jf. vedlegg 3, og det har vært avholdt 2 separate møter med hhv. næringslivsorganisasjoner (Næringslivets Hovedorganisasjon, Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening, Oljeindustriens Landsforening og MILJØSOK) og miljøvernorganisasjoner (Norges naturvernforbund, Natur og Ungdom, Framtiden i våre hender). Referansegruppens innspill er vurdert gjennom utvalgets drøftinger og forslag.

3 Utslipp og opptak overfor klimagasser

3.1 Innledning

Formålet med kapitlet er først og fremst å beskrive metodikken for kartlegging av klimagassutslipp og usikkerheten knyttet til dette. I kapitlet gis det innledningsvis en kort beskrivelse av klimagassene og deres globale oppvarmingspotensiale. Videre gis det en oversikt over situasjonen for utslipp av klimagasser i Norge, med vekt på den historiske utviklingen i utslipp fra enkeltbransjer og forventet utvikling fram mot 2010. Avslutningsvis gis det en oversikt over opptak og utslipp av CO₂ i skog. En grundigere omtale av disse elementene finnes i St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (Kyoto-meldingen).

3.2 Om klimagassutslipp og -opptak

3.2.1 Klimagasser og globalt oppvarmingspotensiale

En rekke gasser i atmosfæren bidrar til å øke den globale temperaturen i den nederste delen av atmosfæren (troposfæren) ved at de slipper gjennom kortbølget stråling fra sola, samtidig som de fanger opp langbølget varmestråling fra jorda. Dette er den naturlige drivhuseffekten som får temperaturen ved bakken til å holde seg rundt +15 °C i gjennomsnitt. Uten en slik atmosfære ville middeltemperaturen ligge på rundt ¯18 °C. De viktigste naturlige klimagassene i en naturlig atmosfære er vanndamp og CO₂.

Menneskeskapte utslipp av klimagasser øker konsentrasjonen i atmosfæren utover den naturlige balansen og øker dermed risikoen for uønskede klimaendringer. Fokus i Klimakonvensjonen er derfor økningen i de menneskeskapte utslippene. Foreløpig har en i Kyotoprotokollen begrenset seg til å inkludere 6 klimagasser med direkte klimavirkninger. De viktigste gassene er karbondioksid (CO₂), metan (CH₄) og lystgass (N₂O). I tillegg omfatter Kyotoprotokollen tre grupper av fluorforbindelser: perfluorkarboner (PFK), hydrofluorkarboner (HFK) og svovelheksafluorid (SF₆). Det vises til St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen for en nærmere omtale av disse gassene og av gasser som har indirekte virkning på drivhuseffekten, men som ikke er inkludert i Kyotoprotokollen.

Foreløpig inkluderer Kyotoprotokollen heller ikke klimagassutslipp fra internasjonal luft- og skipstrafikk. Utslippene fra nasjonal luft- og skipsfart er derimot inkludert i Kyotoprotokollen.

Den viktigste kilden til utslipp av klimagasser, både i global og norsk sammenheng, er forbrenning og industriell bruk av fossilt karbon. En annen viktig kilde til klimagassutslipp er ulike biologiske prosesser som danner metan, lystgass eller CO₂. Bruk av kjemikalier er også etter hvert en viktig kilde til utslipp av de «nye» fluorholdige klimagassene.

Det er vanlig å skille mellom prosessutslipp og forbrenningsutslipp til stasjonære og mobile formål. Prosessutslippene omfatter utslipp som ikke skyldes forbrenning av fossile energibærere. I global sammenheng er biologiske prosesser og bruk av industrielle kjemikalier den viktigste kilden til prosessutslipp. Prosessutslipp inkluderer også bruk av fossile brensler, når disse brukes som råvare eller reduksjonsmiddel (selv om det skjer en forbrenning i prosessen og det skapes varme som «biprodukt»). Et eksempel på slike prosesser er bruk av kull og koks som reduksjonsmiddel i metallindustrien.

Det er store variasjoner mellom de ulike klimagassenes oppvarmingseffekt og levetid i atmosfæren. For lettere å kunne sammenligne de ulike klimagassene har FNs klimapanel definert en målestokk kalt globalt oppvarmingspotensial (GWP). GWP-verdiene angir akkumulert oppvarmingseffekt i forhold til CO₂ over et valgt tidsrom. Det er vedtatt at partene i utslippsrapporteringen til Klimakonvensjonen skal benytte GWP-verdier basert på 100 år. For eksempel er SF₆ og metan i et 100-årsperspektiv henholdsvis 23 900 og 21 ganger kraftigere enn CO₂. Ved å multiplisere utslippet av en gass målt i metriske tonn med gassens spesifikke GWP-verdi beregnes utslippets bidrag til drivhuseffekten, målt i tonn CO₂-ekvivalenter.

3.2.2 Metodikk for kartlegging av klimagassutslipp

Norge har lang erfaring med å utarbeide utslippsoversikter. De første nasjonale anslagene for bl.a. utslipp av svoveldioksid (SO₂), nitrogenoksider (NOx) og karbonmonoksid (CO), ble utarbeidet av SFT og SSB allerede tidlig på 1980-tallet. Det første CO₂-regnskapet ble utarbeidet i 1987, mens det første helhetlige klimagassregnskapet ble utarbeidet i 1990.

I dag blir klimagassregnskapet utarbeidet i et samarbeid mellom SFT og SSB. SFT har ansvaret for å utvikle utslippsfaktorer og innhente målte utslippsverdier fra prosessindustrien, mens SSB gjør de fleste beregningene i en nasjonal utslippsmodell, basert på utslippsfaktorer, aktivitetsdata og målte utslippsverdier.

Utslipp av klimagasser måles i svært liten grad direkte og kontinuerlig, med unntak av noen få store industrielle prosessutslipp. Generelt beregnes klimagassutslipp etter følgende modell, se boks 3.1.

Med aktivitetsdata menes data som beskriver hvor stor mengde av en aktuell vare som en gitt sektor og kilde benytter i løpet av et gitt tidsrom (for eksempel hvor mye bensin private husholdninger brukte i 1990 som drivstoff til personbiler).

Med utslippsfaktor menes den mengden utslipp av en klimagass (for eksempel CO₂ eller metan) bruk av en enhet «aktivitetsvare» forårsaker.

Ligningen reflekterer at utslipp vanligvis oppstår som følge av bruk av en vare (utslippsbærer) på en bestemt måte (kilde). Med sektor menes utslippene knyttet til en økonomisk aktivitet i henhold til standarden i det norske nasjonalregnskapet, se tabell C i vedlegg 5. Sektorlisten følger stort sett nasjonalregnskapet, men med noen tilpasninger ut fra hvilke sektorer som genererer mest utslipp, og for å kunne bokføre utslipp i henhold til rapporteringsforpliktelsene. Sektorlisten er detaljert, og utslippsdata for enkeltsektorer kan være svært usikre. Det gjelder særlig tjenesteytende næringer. SSB har utviklet en modell for beregning av utslipp til luft som også inkluderer klimagasser. Denne fordeler utslippene både etter utslippskomponent, teknisk utslippskilde, økonomisk sektor og utslippsbærer (for eksempel energivare). Den nasjonale utslippsmodellen beregner også utslipp på kommunenivå.

I noen tilfeller er det nødvendig å gjennomføre en mer komplisert beregning enn det som er skissert ovenfor, for å fange opp de virkelige utslippsforholdene best mulig. Dette gjelder for eksempel ved beregning av metan- og lystgassutslipp fra biler, der utslippene blant annet er avhengig av temperatur og kjørehastighet. Utslipp fra vegtrafikken er derfor beregnet i en egen modell for å ta bedre hensyn til de ulike forklaringsvariablene (SFT og SSB, 1999a). Det samme gjelder metan fra avfallsfyllinger og utslipp fra bruk av HFK (SFT, 1999a). I noen få tilfeller er det hensiktsmessig å basere utslippstallene på direkte målinger når disse gir sikrere data. Et eksempel på dette er utslipp av lystgass (N₂O) fra industriell gjødselsproduksjon.

Utslippsfaktorene bør gjenspeile den virkelige situasjonen best mulig. Utslippsfaktorer fastsettes i hovedsak gjennom målinger av utslipp fra «standardiserte kildekategorier». En slik «standardisert kildekategori» kan for eksempel være en 5 MW fyrkjele brukt i industrien. I noen tilfeller foreligger nasjonale målinger, i andre tilfeller er det nødvendig å innhente kunnskapen fra internasjonal litteratur. Der nasjonal kunnskap mangler, brukes faktorer anbefalt av FNs klimapanel (IPCC), se avsnitt 3.2.3. nedenfor. De samme utslippsfaktorene brukes normalt for hvert beregningsår.

I en del tilfeller er utslippene stort sett uavhengig av innholdet i de varene som forbrukes. Det gjelder for eksempel CO₂ utslipp ved forbrenning av olje og SF₆ utslipp fra magnesiumproduksjon. I slike tilfeller er det enkelt å beregne relativt sikre utslippsfaktorer. I de tilfellene der utslippene i stor grad er avhengig av teknologi og hvordan denne benyttes, vil utslippsfaktorene bli mer usikre. Det vil for eksempel være tilfelle for utslipp av lystgass og metan fra forbrenning.

Aktivitetsdataene vil ofte være statistiske data. Dataene er samlet inn av SSB eller andre institusjoner. Noen aktivitetsdata er basert på enkelte store konsesjonsbehandlede bedrifters egenrapportering til SFT. For noen aktivitetsdata gjennomføres det årlige undersøkelser eller rapportering (for eksempel industristatistikken, bruk av kunstgjødsel), mens andre er basert på periodiske undersøkelser (for eksempel jordbruk) eller restbestemmelser. Noen få typer aktivitetsdata er basert på anslag, for eksempel forbruk av kalk i jordbruket og til kalking av vassdrag. Aktivitetsdataene vil normalt variere fra år til år.

I tilknytning til CO₂-avgiftsinnkrevingen sender de avgiftspliktige inn en oppgave til tollmyndighetene over månedens omsetning, levering/uttak fra lager og uttak fra lager til eget bruk. For petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen rapporteres brensels- og fakkeltall til Oljedirektoratet halvårlig.

Det er etablert rutiner for å forbedre utslippsberegningene når ny informasjon foreligger. Metodikk og utslippsfaktorer oppdateres når nye virkemidler planlegges eller iverksettes. For eksempel ble metodikken for beregning av PFK-utslipp fra aluminiumindustrien oppdatert i forbindelse med utarbeiding av den frivillige avtalen med bransjen. Beregningsmetoden for utslipp av metan fra avfallsfyllinger har blitt oppdatert bl.a. i forbindelse med innføring av sluttbehandlingsavgiften.

3.2.3 IPCCs veiledning for utslippsberegning og rapportering til Klimakonvensjonen

FNs klimapanel (IPCC) har utviklet en veiledning («guideline») for beregning av nasjonale klimagassutslipp. Norge har spilt en aktiv rolle i utviklingen av denne veiledningen. Den siste versjonen forelå i 1996, og det ble vedtatt i Kyoto at denne veiledningen skal legges til grunn ved beregning og rapportering av klimagassutslipp.

På femte partsmøte under Klimakonvensjonen i Bonn i november 1999 ble det vedtatt en veiledning for årlig rapportering av klimagassutslipp til Klimakonvensjonen. Denne veiledningen vil erstatte den eksisterende måten å rapportere på under Klimakonvensjonen. I en 2 års-periode framover vil den nye rapporteringsveiledningen bli utprøvd og evaluert av landene. Klimagassutslippene for året før fjoråret skal rapporteres i henhold til de ovennevnte kriteriene hvert år innen 15. april.

3.2.4 Datakvalitet og usikkerhet

Som påpekt i 3.2.2 blir de fleste klimagassutslippene beregnet, med unntak av noen få store industrielle prosessutslipp. Kvaliteten på utslippsanslagene, som følger av beregninger og målinger, avhenger av:

• hvor godt utslippsanslagene er dokumentert

• i hvilken grad utslippene er kartlagt i henhold til anbefalte beregningsmetoder

• om utslippsanslagene er komplette

• om tidsseriene er konsistente med hensyn til beregningsmetodikk

• i hvilken grad beregningsmetodikken gjør det mulig å kartlegge effekter av nye tiltak

• om det er mulig at andre aktører kan kontrollere utslippsberegningene på en effektiv måte

• usikkerheten i beregnet eller målt utslipp

Det sistnevnte kulepunktet, usikkerhet i beregnet eller målt utslipp, utrykker i hvilken grad utslippsanslagene gir et riktig bilde av nivå og trend. Usikkerheten knyttet til anslagene for utslippene forteller noe om hvor stort avviket kan være mellom det beregnede eller målte utslippet og det ukjente virkelige utslippet. Alle beregninger og målinger av klimagassutslipp fra ulike kilder er beheftet med usikkerhet. Denne usikkerheten kan være knyttet til utslippsfaktorene, aktivitetsdataene, modellforutsetningen eller unøyaktigheter i måleinstrumentene ved kontinuerlige målinger. Fordi usikkerheten kan være knyttet til mange variable i beregningene, er det også vanskelig å kvantifisere usikkerheten. Usikkerheten varierer betydelig mellom ulike utslippskomponenter, mellom ulike kildekategorier, og over tid.

SFT og SSB anslår følgende rangering av usikkerhet for de ulike utslippskompontene (SFT og SSB, 1999): 1

CO₂ ≈ SF₆ < HFK < PFK ≈ CH₄ < N₂O

Det er videre gitt følgende anslag for usikkerhet:

En vurdering av tallmaterialet tilsier videre at den samlede usikkerheten for alle gasser og kilder i et enkeltår er ± 10-15 prosent. Usikkerheten i et enkeltår er større enn usikkerheten i den prosentvise endringen over tid (usikkerheten i historisk trend). Dette skyldes at en alltid skal bruke samme metodikk for alle år i en tidsserie, og den tallmessige forpliktelsen i Kyoto-avtalen er uttrykt i prosent av utslippet i 1990.

Det er også stor forskjell i usikkerhet mellom de ulike utslippskildene. Det er imidlertid forventet at forskning og utvikling på sikt vil bidra til å redusere usikkerheten for mange kilder, men ikke eliminere den. Innenfor første forpliktelsesperioden i 2008-2012, vil en imidlertid fortsatt måtte regne med relativt høy usikkerhet i utslippsestimatene for en del utslippskilder

Selv om usikkerheten i det totale utslippet fra en gitt kilde er stor, behøver ikke anslaget for den utslippsreduserende effekten av et tiltak være like usikkert. For eksempel er anslaget over redusert mengde metan fra en fylling, som følge av utbygging av et gjenvinningsanlegg for metangass, mer sikkert enn anslaget over totalutslippet av metan fra den samme fyllingen. Årsaken til dette er at en kan måle direkte mengder metangass gjenvunnet, men totalutslippet er diffust og må beregnes ut fra usikre utslippsfaktorer.

3.2.5 Sannsynligheten for rekalkulering

Rekalkuleringer av utslippsdata kan skje som følge av at beregningsmetoden er endret, som følge av tilgang på mer korrekte utslippsfaktorer eller aktivitetsdata, eller fordi nye retningslinjer eller krav blir stilt under Klimakonvensjonen. I noen tilfeller må det stilles krav om at beregningsmetodikken endres. Metodikken kan bli endret for å kunne ta hensyn til effekten av tiltak eller feil i basisdata. Det er forventet at kunnskapen om utslipp og datainnsamlingsrutiner vil bli vesentlig bedret de nærmeste årene. Sannsynligheten for rekalkuleringer vil dermed bli redusert over tid. For de mest usikre utslippene er det ventet at det vil ta lang tid å nå et kunnskapsnivå som gjør at det kan forventes en stabil metodikk.

Dersom det er stor grad av usikkerhet knyttet til de beregnede utslippene, vil både hensynet til å få et best mulig bilde av de reelle klimagassutslippene og hensynet til å beregne den mest mulig korrekte effekten på utslippene av ulike tiltak tilsi at det over tid blir utviklet bedre metoder for beregning av utslipp. Stor usikkerhet knyttet til samsvar mellom beregnet og faktisk utslipp vil derfor øke sannsynligheten for at utslipp fra den aktuelle kilde blir rekalkulert. Rekalkulering av utslippene kan påvirke hvor mange kvoter de kvotepliktige trenger ved at utslippsanslagene oppjusteres eller nedjusteres.

I Norge har initiativet til å foreta rekalkuleringer primært kommet fra myndighetene og SSB på bakgrunn av utvikling av modellverktøy og metodikk.

3.3 Historiske utslipp

De samlede norske utslippene av klimagasser var i 1997 nær 56 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. I likhet med andre land utgjør CO₂ -utslippene størstedelen av de samlede klimagassutslippene, om lag 74 prosent i 1997, se figur 3.1. Metan og lystgass utgjør hhv. 13 og 9 prosent, mens de fluorholdige gassene PFK, HFK og SF₆ til sammen bidrar med ca. 4 prosent.

Omlag 32 prosent av de samlede klimagassutslippene i 1997 var knyttet til industrien på land. Nær 90 prosent av dette utslippet var knyttet til om lag 60 bedrifter med utslipp større enn 20 000 tonn pr. år. Petroleumsvirksomheten bidro med om lag 20 prosent av de totale utslippene, mens de mobile kildene utgjorde 28 prosent. De resterende utslippene stammet fra andre stasjonære kilder.

De samlede norske utslippene av klimagasser økte med omlag 8 prosent fra 1990 til 1997. Økningen skyldtes økt CO₂-utslipp, særlig knyttet til økte utslipp fra petroleumsvirksomheten og transportsektoren. Utslippene av andre klimagasser ble i samme tidsrom redusert med 14 prosent, se figur 3.1.

Kilde: SFT og SSB.

3.4 Utviklingen i utslipp fra enkeltbransjer

Sett under ett ble klimagassutslippene fra prosessindustrien redusert med 12 prosent fra 1990 til 1997. I forhold til 1987 ble utslippene redusert med 22 prosent. Foreløpig har myndighetene ikke data for samlede klimagassutslipp lenger tilbake enn fra 1987. Nedgangen i utslippene de siste 10 årene skyldes først og fremst at utslippene av PFK og SF₆ er redusert. En kan registrere betydelig forskjell i utviklingen for de enkelte bransjene innen prosessindustrien, se figur 3.2. Størst er nedgangen i utslippene fra aluminiumindustrien og særlig produksjon av andre metaller. Utslippene fra sement og ferrolegering har holdt seg relativt konstant, mens utslippene fra raffinerier har økt betydelig. Utslippene fra produksjon av gjødsel har variert en del.

Utslippene fra andre kilder viser også store variasjoner. Som tidligere påpekt økte klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten gjennom hele perioden 1987-1997, se figur 3.3. Utslippene fra fyrkjeler (først og fremst oljefyring) ble derimot redusert fram til 1992 for deretter å øke fram til 1997. Utslippene fra landbruk og skip har holdt seg relativt konstant gjennom hele perioden, mens utslipp fra avfallsfyllinger og veitrafikk har økt med henholdsvis 5,4 og 9,2 prosent. Tabell 3.1. gir mer detaljert informasjon om utviklingen i utslippene fra de ulike kildene og bransjene.

Kilde: SFT og SSB

Kilde: SFT og SSB

3.5 Forventet utvikling fram mot 2010

Det er utarbeidet utslippsframskrivninger for klimagasser fram til 2010 gitt at ingen nye virkemidler gjennomføres utover de som allerede er vedtatt – kalt referansebane. For energirelaterte utslipp er disse i hovedsak basert på beregninger med den makroøkonomiske modellen MODAG, supplert med sektorstudier for blant annet transportsektoren og petroleumsvirksomheten. Forutsetninger om vekst i BNP, realrentenivå, oljepris mv. er basert på «Referansealternativ uten klimaavtale» i Langtidsprogrammet 1998-2001. Framskrivningen for CO₂ er basert på disse beregningene. Framskrivningene for de øvrige utslippene er i tillegg basert på bransjespesifikk informasjon, bl.a. innhentet fra enkeltbedrifter og bransjeorganisasjoner.

Framskrivningene antyder at de samlede utslippene av klimagasser (målt i CO₂-ekvivalenter) vil øke med om lag 28 prosent fra 1990 til 2010 dersom dagens virkemiddelbruk videreføres, se figur 3.4 og tabell 3.2. Det er da forutsatt bygging av 2 gasskraftverk på Kårstø og Kollnes uten rensing, som alene øker CO₂-utslippene med 2,1 millioner tonn pr. år. Holdes dette utslippet utenfor vil de samlede utslippene øke med om lag 24 prosent i perioden 1990-2010. SFT har fått melding om 3 nye gasskraftverk som planlegges bygget, tilsvarende 3-4 millioner tonn CO₂. Inkluderes disse vil utslippene kunne øke med om lag 35 prosent fra 1990 til 2010.

For å oppfylle Norges forpliktelse etter Kyotoprotokollen må de norske utslippene reduseres med om lag 14 millioner tonn gjennom tiltak innenlands og bruk av Kyoto-mekanismene dersom en forutsetter at de to gasskraftverkene bygges uten CO₂-fjerning. Holdes de to gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes utenfor, vil behovet for reduksjon reduseres til om lag 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Kilde: SFT

Den beregnede veksten i klimagassutslipp fram til 2010 er først og fremst på grunn av CO₂ som isolert beregnes å øke med 44 prosent. Den viktigste årsaken til veksten i CO₂-utslippene er økt energibehov innenfor petroleumsaktiviteten og endring i produksjonsmønster. I tillegg forventes utslippene fra transportsektoren og bruken av fyringsoljer å vokse mer enn gjennomsnittet.

De samlede utslippene av de andre klimagassene forventes isolert å reduseres med 4 prosent i tidsrommet 1990-2010. Det er imidlertid store individuelle forskjeller mellom gassene. N₂O-utslippet forventes å øke med om lag 17 prosent i perioden 1990-2010. Dette skyldes først og fremst forventet økning fra gjødselproduksjonen. Relativt sett er det imidlertid forbruket av HFK som forventes å øke mest etterhvert som KFK, haloner og HKFK utfases. HFK-forbruket antas å øke fra 3 tonn i 1990 til ca. 1.000 tonn eller 1,3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 2,2 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i 2020, dersom ingen nye tiltak gjennomføres. Etter år 2020 avtar veksten, og forbruket antas å være stabilt etter år 2030. Kuldetekniske formål forventes å utgjøre noe under 70 prosent av HFK forbruket, og ca. 30 prosent forventes brukt til blåsing av isolasjonsskum. Ca. 1 prosent av forbruket vil være til renseprosesser.

Størst reduksjon er det forventet i utslippet av perfluorkarboner (PFK) og SF₆ som viser en nedgang på hhv. 60 prosent og 77 prosent for perioden 1990-2010. Dette skyldes i stor grad tiltak som er gjennomført før 1995.

Utslippene av metan øker i beregningene med 6 prosent i perioden, først og fremst pga. økt deponering av avfall. Samtidig økes uttaket av metan fra fyllingene. Metanutslippene fra landbruket beregnes å være relativt uforandret i perioden, mens metanutslippene fra petroleumsvirksomheten beregnes å bli redusert med nær 15 prosent pga. reduserte diffuse utslipp fra nye oljefelt.

3.6 Det samlede CO₂-opptaket/utslippet i norske skoger og treprodukter

I dette avsnittet omtales kort metodikken for beregning av opptak av CO₂ og det totale netto opptaket i norske skoger og treprodukter. Det vises til kapittel 9 for en nærmere beskrivelse og drøfting av de begrensningene som ligger i Kyotoprotokollen mht. å ta med opptak/utslipp i skog i klimagassregnskapet.

Metoden for måling og beregning av opptak av CO₂ i skog følger i hovedsak IPCCs retningslinjer. Netto opptak av CO₂ forutsettes å være lik brutto opptak av CO₂ (brutto tilvekst) minus utslipp som følge av hogst, naturlig avgang og bruk av biobrensel. Det legges til grunn at all hogst frigjøres som CO₂ samme år som det avvirkes, i tråd med IPCCs veiledning. Opptak/utslipp av CO₂ i jord er foreløpig ikke inkludert.

Data for tilvekst er hentet fra Landskogtakseringen, mens data for avvirkning og bruk av brenselvirke er hentet fra SSBs offentlige statistikk. Det er brukt anslag for naturlig avgang, karboninnhold i trevirke, tørrstoff-andel og andel karbon i røtter basert på norske forhold.

Brutto tilvekst i norske skoger har i lengre tid vært større enn avvirkningen, og skogbiomassen har dermed vært økende. Figur 3.5 viser utviklingen i brutto tilvekst, avvirkning og netto tilvekst fra 1950 og fram til i dag, målt i millioner tonn CO₂. Tallene inkluderer karbon i både stamme, greiner og røtter, men ikke «dødt» karbon i jordsmonnet. Netto tilvekst er definert som differensen mellom brutto tilvekst og avvirkning, og gir uttrykk for hvor mye CO₂ som netto blir bundet pr. år.

Figuren viser at det har vært årlige endringer i nettoopptaket på grunn av tilsvarende variasjoner i avvirkningen. Netto opptaket har likevel vært positivt og økende gjennom hele perioden. De siste 5 årene har den årlige nettobindingen ligget på 10-15 millioner tonn CO_2. Selv om dagens skogpolitikk ikke endres vesentlig, forventes det at denne utviklingen med et høyt netto opptak fortsetter i alle fall 10-15 år. Det er foretatt beregninger som antyder at det årlige nettoopptaket vil flate ut mellom 2010 og 2020 på et nivå mellom 13 og 17 millioner tonn CO₂.

Det er knyttet betydelig usikkerhet til disse prognosene, blant annet med hensyn til framtidig hogstkvantum. Det er også knyttet usikkerhet til hvordan brutto tilvekst faktisk vil bli. Dette skyldes at skogen blir eldre når avvirkningen er lavere enn brutto tilvekst, og den naturlige avgangen vil dermed øke.

Kilde: SFT og SSB.

Det bindes også karbon i treprodukter, papir, tekstiler og avfall. SSB har på oppdrag fra SFT beregnet størrelsen på og endringene i karbonreservoaret i treprodukter mv. i Norge (SFT og SSB, 1998b). Disse beregningene viser at dette karbonreservoaret er økende, om lag 0,5 - 0,9 millioner tonn CO₂ pr. år, men økningen er imidlertid beskjeden i forhold til nettoopptaket i skog. Størstedelen av nettobinding er knyttet til bygninger (50-60 prosent), tekstiler (10-20 prosent) og avfall (20-30 prosent).

4 Dagens virkemidler overfor klimagasser

4.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over dagens virkemidler i Norge som har en klar klimamessig begrunnelse. I avsnitt 4.2 omtales CO₂-avgiften som er hovedvirkemidlet i klimapolitikken. I dette avsnittet omtales også sluttbehandlingsavgiften på avfall som har som formål å bidra til å redusere avfallsmengden og derigjennom utslipp av klimagassen metan og utslipp av andre miljøskadelige komponenter. Konsesjonsbehandling av klimagassutslipp etter forurensningsloven omtales i 4.3, mens avtalen med aluminiumindustrien om reduksjon av klimagasser beskrives i 4.4.

Enkelte utslipp er regulert i andre internasjonale miljøavtaler ut over Klimakonvensjonen. Virkemidler for å innfri forpliktelsene under disse avtalene er ikke omtalt i kapitlet. I tillegg til de direkte klimamotiverte virkemidlene er det også en rekke andre virkemidler, herunder de som er rettet direkte inn mot ulike sektorer, som bidrar til å redusere utslippene av klimagasser. For en del av disse er virkningene på utslippene av klimagasser en av begrunnelsene, mens dette for andre er en bieffekt. Det vises til St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen for en nærmere omtale av denne typen virkemidler.

En betydelig andel av utslippene av klimagasser er i dag ikke omfattet av helt eller delvis klimamotiverte virkemidler.

4.2 Avgifter

4.2.1 CO₂-avgiften

Dagens CO₂-avgifter dekker om lag 64 prosent av de totale CO₂-utslippene, og om lag 47 prosent av de samlede klimagassutslippene. Det ilegges CO₂-avgift på bruken av mineralolje, bensin, kull og koks og utslipp i forbindelse med petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiftssatsene varierer etter type fossilt brensel, og i tillegg varierer satsene til dels betydelig mellom ulike anvendelser, jf. tabell 4.1.

CO₂-avgiften på mineralolje ble innført i 1991. Den regnes pr. liter og er 47 øre i 2000. Industrien betaler i hovedsak mineraloljeavgift på lik linje med andre avgiftspliktige. De viktigste produktgruppene som faller inn under avgiftsplikten er fyringsparafin, jetparafin, autodiesel, marin gassolje, samt tung og lett fyringsolje.

I forbindelse med St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter vedtok Stortinget at det fra 1.1. 1999 skulle innføres CO₂-avgift på bruk av mineralolje i luftfart, godstransport i innenriks sjøfart og anlegg på kontinentalsokkelen. Disse sektorene har tidligere hatt fritak for CO₂-avgiften, men er nå pålagt en sats på 26 øre pr. liter olje.

CO₂-avgiften på mineralolje har omfattende fritaksordninger. De viktigste fritakene gjelder for bruk i skip i utenriks sjøfart og fartøyer som driver fiske og fangst. I tillegg har verneverdige fartøy, museumsjernbaner og tekniske anlegg i museumssektoren fritak for CO₂-avgiften. Foruten nevnte fritak betaler fiskemel- og treforedlingsindustrien halv avgiftssats, noe som i 2000 tilsvarer 23,5 øre pr. liter olje i CO₂-avgift.

I 1992 ble det innført en CO₂-avgift på kull og koks brukt til energiformål. Avgiften er i dag på 47 øre pr. kg. Avgiften omfatter ikke kull og koks benyttet som reduksjonsmiddel eller råvarer i industrielle prosesser. Kull og koks benyttes som reduksjonsmiddel eller råvare i produksjon av blant annet aluminium, ammoniakk, ferrolegering, glassull, magnesium, karbider og karbonprodukter. Det vil si at hovedmengden av CO₂-utslippet i prosessindustrien i dag har avgiftsfritak (bruk av mineralolje er avgiftsbelagt også i denne sektoren). Det er i tillegg fritak for kull og koks anvendt til energiformål i produksjon av sement og leca.

Konsekvensen av disse fritakene er at 99 prosent av forbruket av kull og koks er unntatt avgiftsplikten. De avgiftsbelagte bruksområdene er innen private husholdninger, landbruk (drivhus), næringsmiddelindustrien, treforedling, steinbearbeiding, og annen produksjon av jord og steinvarer. Den største andelen av forbruket av kull og koks, i underkant av 90 prosent, benyttes som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser. Forbruket av kull og koks i produksjon av leca og sement utgjør om lag 10 prosent av totalforbruket.

Siden 1.1.91 har det vært en egen CO₂-avgift på bensin. Denne avgiften er 94 øre pr. liter bensin i 2000.

Det betales CO₂-avgift for brenning av petroleum og utslipp av naturgass i forbindelse med petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen. CO₂-avgiften omfatter innretninger som brukes i forbindelse med utvinning eller transport av petroleum. Fra 1. januar 2000 er avgiftssatsen redusert fra 89 til 70 øre/Sm³ naturgass og liter olje/kondensat.

Innkreving av CO₂-avgiften skjer i dag med hjemmel i to ulike lover. CO₂-avgift på petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen oppkreves med hjemmel i lov av 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. CO₂-avgift på bruk av mineralolje, bensin og kull og koks oppkreves med hjemmel i lov av 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter. Avgiftsplikten oppstår ved produksjon eller import av varen. Mens olje, bensin og gass hovedsakelig produseres i Norge, importeres mye av kullet og koksen. Mineralolje og bensin regnes som produsert når de er videreforedlet fra råolje, og det er oljeselskapene som er avgiftspliktige. Kull og koks importeres ofte av bedriftene selv, og de er da ansvarlige for å betale inn avgiften.

Innholdet av karbon varierer etter det enkelte produkt og også innenfor hver produkttype (for eksempel etter type kull). Avgiftssystemet vil dermed medføre ulikheter i avgift pr. tonn CO₂ også utover satsforskjellene. Dagens omfattende unntak og satsforskjeller i CO₂-avgiften gjør derfor at avgiften ikke nødvendigvis bidrar til å redusere utslippene på de områdene der det koster minst. CO₂-avgiftens nåværende utforming med store satsforskjeller og unntaksordninger har flere begrunnelser. En begrunnelse er hensynet til konkurranseevnen i visse bransjer. En annen er hensynet til sysselsetting og regionale fordelingseffekter, bl.a. knyttet til de arbeidsplassene som vil rammes av raske strukturendringer, jf. NOU 1996:9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting.

Provenyet fra CO₂-avgiften anslås i 2000 til 7,5 milliarder kroner.

4.2.2 Avgift på sluttbehandling av avfall

Fra 1. januar 1999 er det innført en sluttbehandlingsavgift på avfall, jf. St.prp. nr. 54 (1997-98)/ Innst. S. nr. 247 (1997-98). Avgiften ble innført for å øke insentivene til å redusere avfallsmengden og prise miljøskadelige utslipp fra sluttbehandling av avfall, dvs. deponering eller forbrenning. Miljøskadelige utslipp fra sluttbehandling av avfall består hovedsakelig av utslipp av klimagassen metan og utslipp av miljøgifter.

Klimagassutslipp fra sluttbehandling av avfall kommer fra metan, som bl.a. dannes ved nedbrytning av organisk avfall på avfallsdeponi. Ved deponering av organisk eller blandet avfall påløper en avgift på 300 kroner pr. tonn avfall som blir deponert. Avgiftsplikten pålegges eierne av sluttbehandlingsanlegg, herunder både kommunale og private avfallsdeponi og forbrenningsanlegg. For de kommunale anleggene vil avgiften bli belastet brukerne via gebyrene. For de private anleggene vil avgiften bli belastet eier direkte. Samlet proveny av avgiften tilfaller staten og er beregnet til om lag 650 millioner kr på kort sikt, og om lag 325 millioner kroner på 5-10 års sikt. Ved innføring av avgiften antas at næringslivet har fått økte kostnader på rundt 370 millioner kr, husholdningene 250 millioner kr og ulike kommunale virksomheter ca. 30 millioner kr.

De største metanutslippene fra avfallsdeponi skjer de første 2-10 år etter deponering, men det slippes ut metan over en 30-50 årsperiode etter deponering. Pga. vansker med å avgiftslegge de faktiske utslippene, er avgiften lagt på avfall som blir deponert. Det innebærer at f.eks. nedlagte avfallsdeponi ikke blir avgiftspliktige, selv om de fortsetter å slippe ut metan i en lang periode. For å redusere de faktiske metanutslippene fra deponi, blir forurensningsloven brukt til å pålegge eier av deponi å installere utstyr for uttak og avbrenning av gass, jf. kapittel 4.3. Det ble ikke foreslått å innføre differensiering av avgiften etter hvorvidt det var installert gassuttak, dels for å unngå en slik dobbeltregulering, og dels fordi det er betydelig usikkerhet knyttet til effekten av slike metanuttak. Enhetlig uorganisk avfall avgir ikke metan, og deponering av slikt avfall på særskilt fyllplass er fritatt for avgift. Spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er også fritatt fra avgift.

Forbrenning av avfall er ilagt avgift for å prise utslipp av miljøgifter og enkelte andre stoffer. Avgiften på 300 kroner pr. tonn avfall til forbrenning utformes med en grunnavgift på 75 kroner pr. tonn og med en tilleggsavgift på 225 kroner pr. tonn. Tilleggsavgiften reduseres avhengig av graden av energiutnyttelse, gradert etter en skala fra 0-100 prosent energiutnyttelse. Ved deponering stilles det krav til uttak av metangass, jf. kapittel 4.3, men det stilles ikke krav til energiutnyttelse av denne gassen.

I 2010 forventes reduserte årlige metanutslipp i størrelsesorden om lag 1,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter som følge av sluttbehandlingsavgiften, jf. St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. Dette er sett i forhold til et scenarie basert på framskrivninger av avfallsmengden og videreføring av annen eksisterende virkemiddelbruk.

4.3 Reguleringer etter forurensningsloven

Forurensningsloven pålegger en plikt til å unngå forurensning. I utgangspunktet nedlegger loven et generelt forbud mot å forurense. Med forurensning forstås bl.a. tilførsel til luft, vann eller jord av både fast stoff, væske og gass dersom tilførselen kan være til skade eller ulempe for miljøet. Utslipp av klimagasser er således forurensning som omfattes av forurensningsloven. Dersom det skal være tillatt å forurense etter forurensningsloven § 7, må man enten ha tillatelse til dette gjennom en individuell konsesjon (utslippstillatelse) fra forurensningsmyndighetene, gjennom en forskrift om forurensning eller ved at forurensningen omfattes av forurensningslovens egne begrensninger i plikten til å unngå forurensning.

Regulering av utslipp gjennom konsesjoner benyttes først og fremst overfor store punktutslipp fra industri- og energianlegg. I forbindelse med at det gis konsesjon er det vid adgang til å fastsette vilkår for å motvirke at forurensingen fører til skade eller ulempe. Det kan f.eks. fastsettes utslippsgrenser, gis pålegg om forurensningsbegrensende tiltak og stilles krav om tiltak i resipienten. Regulering ved forskrift benyttes først og fremst hvor mange likeartede kilder bidrar til samme type utslipp og behovet for individuell behandling således ikke er så stort, eksempelvis er det gitt forskrifter om forurensning fra asfaltverk, og utslipp av oljeholdig avløpsvann. Forurensningsloven gir vid adgang til å regulere utslipp gjennom forskrifter, f.eks. gjennom fastsettelse av grenseverdier for tillatt forurensning, fastsettelse av regler om hvordan en virksomhet skal drives for å motvirke forurensning mm.

Forurensningsloven er i hovedsak avgrenset til å gjelde forurensning fra stedbunden virksomhet. Unntak fra loven omfatter vanlig forurensning fra fiske, jordbruk, skogbruk, bygninger mv. dersom det ikke er gitt særlige forskrifter. Når det gjelder forurensning fra det enkelte transportmiddel henviser forurensningsloven til produktkontrolloven, vegtrafikkloven, sjødyktighetsloven, havneloven og luftsfartloven.

Inntil nylig har forurensningsloven i liten grad blitt tatt i bruk for spesifikt å regulere klimagassutslipp ut fra globale hensyn. Loven har først og fremst blitt brukt for å regulere utslipp ut fra lokale og regionale hensyn. På klimaområdet har CO₂-avgiften, som ble innført i 1991, vært Norges hovedvirkemiddel. Det er hovedsakelig på to områder loven i noen år har blitt brukt til å regulere klimagassutslipp, jf. boks 4.1.

Rettslig sett gjelder altså forurensningsloven for alle typer utslipp fra stasjonære virksomheter. Dette ble også lagt til grunn ved konsesjonsbehandlingen av Naturkrafts planlagte gasskraftverk på Kollsnes og Kårstø. Disse sakene medførte i 1997 en gjennomgang av den rettslige statusen på dette området, med den konklusjonen som er trukket ovenfor. Gjennomgangen førte også til en mer systematisk behandling av nye, store anlegg.

I St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen la Regjeringen opp til at:

«Klimagassutslipp fra store punktutslipp bør konsesjonsbehandles individuelt. Dette gjelder større prosessutslipp av CO₂, N₂O, PFK og SF₆, og større energirelaterte utslipp. Det må vurderes nærmere hvor grensen bør gå mellom de anleggene som bør reguleres enkeltvis og de som det vil være mer hensiktsmessig å regulere gjennom forskrifter.»

Videre het det at:

«Hvilke og hvor strenge krav det er aktuelt å stille gjennom konsesjon eller forskrift må vurderes nærmere i lys av andre virkemidler, bl.a. CO₂-avgiften og tidsavgrensede avtaler.»

Regjeringen la bl.a. opp til at behandlingen av eksisterende virksomhet skulle ta utgangspunkt i en tiltaksanalyse, og at det i forhold til ny industri, før tiltaksanalysen er ferdig, kan stilles krav som medfører tiltak som er billigere enn det høyeste nivået på CO₂-avgiften.

Dersom det oppstår en ny situasjon, for eksempel at det innføres et kvotesystem, som gjør at en ikke ønsker at forurensningslovens bestemmelser om krav til tillatelse til utslipp skal gjelde, må loven endres. I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter og St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen gikk Stortingets flertall eksplisitt imot «dobbeltregulering» der en både tar i bruk kvotesystem og «regulerer gjennom forurensningsloven», jf. også mandatet som presiserer dette. Det ble imidlertid ikke gitt føringer på hvordan utslipp skal håndteres i perioden før et kvotesystem blir etablert, samt hvordan utslipp av gasser/virksomheter som eventuelt ikke blir inkludert i et kvotesystem skal håndteres. Det ble heller ikke gitt føringer på forholdet mellom kvotesystemet og forurensningsloven mht. spørsmålet om hvordan et kvotesystem skal forankres i lovverket.

Basert på en totalvurdering av situasjonen etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (1997-98), og som oppfølging av de gitte energikonsesjonene, ble CO₂-utslippene fra de planlagte gasskraftverkene på Kollsnes og Kårstø konsesjonsbehandlet etter forurensningsloven. I januar 1999 ga SFT Naturkraft tillatelse til utslipp av 10 prosent av CO₂-utslippene det var søkt om, dvs. 112.000 tonn CO₂ pr. år fra hvert av gasskraftverkene på Kollsnes og Kårstø. Videre het det i konsesjonen at når et nasjonalt kvotesystem er etablert, kan Naturkraft alternativt kompensere hele eller deler av CO₂ -utslippene gjennom å kjøpe kvoter. Vedtaket ble påklaget både av Naturkraft og flere miljøvernorganisasjoner. I vedtak av 22. juni 1999 stadfestet Miljøverndepartementet SFTs utslippstilltatelse med visse presiseringer og tilføyelser. I vedtaket heter det bl.a. at utslippstillatelsen for CO₂ gjelder fram til et kvotesystem blir iverksatt. Det åpnes også for at forurensningsmyndighetene på et senere tidspunkt kan foreta en ny vurdering i lys av teknologiutviklingen.

Behandlingen av gasskraftsakene er også beskrevet i St.meld. nr. 29 (1998 – 99) Om energipolitikken som forventes behandlet i Stortinget våren 2000, samt i et forslag fra Høyre (Dokument nr. 8:47 (1997-98)) om snarlig tilrettelegging for etablering av gasskraftverk innenfor rammen av Kyoto-avtalen, som bl.a. inneholder et forslag om at gasskraftverk skal gis midlertidig utslippstillatelse for utslipp av klimagasser.

4.4 Avtale med aluminiumsindustrien om reduksjon i utslipp av klimagasser

Elkem Aluminium ANS, Hydro Aluminium AS og Sør-Norge Aluminium AS undertegnet 9. juni 1997 en avtale med Miljøverndepartementet om å redusere utslipp av klimagasser fra aluminiumindustrien. Avtalen innebærer at industrien forplikter seg til å redusere sine utslipp av klimagasser pr. tonn aluminium med 50 og 55 prosent i henholdsvis 2000 og 2005 sammenlignet med 1990. Det må gjennomføres ytterligere tiltak før disse nivåene er nådd, selv om mye av utslippsreduksjonene var realisert da avtalen ble inngått. Partene skal i god tid før 2005 avklare mulighetene for ytterligere reduksjoner.

Reduksjonene som er innbefattet i denne avtalen innebære at de totale utslippene av klimagasser i Norge reduseres med om lag 2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller ca 4 prosent av det samlede utslippet av klimagasser i 1990. Avtalen ser alle aktuelle utslipp av klimagasser samlet. Bedriftene kan med andre ord velge selv hvor reduksjonene skal tas. Reduksjonene vil i vesentlig grad komme som følge av reduserte utslipp av PFK.

Avtalen setter krav til bedriftene om å rapportere til SFT og Miljøverndepartementet, og den spesifiserer målemetodikk. Avtalen tar bl.a. også forbehold om at endringer i norsk klimapolitikk, og forpliktelser i henhold til internasjonale avtaler, kan gjøre det nødvendig å revurdere avtalen. Partene skal evaluere gjennomføringen av avtalen etter rapportering i 2000, tre år etter at den ble inngått.

Tall basert på eksisterende målemetodikk viser at reduksjonen i utslipp av alle drivhusgasser pr. tonn aluminium har vært i overkant av 30 prosent fra 1990 til 1996. PFK utslippene har blitt redusert med om lag 45 prosent totalt fra 1990 til 1997. Dette tilsvarer 1,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter eller 2 prosent av de samlede utslippene av klimagasser i Norge. CO₂-utslippene har vært relativt stabile.

5 Klimapolitikken internasjonalt

5.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å gi en oversikt over de internasjonale rammebetingelsene som kvotesystemet må forholde seg til og å beskrive klimapolitiske virkemidler i en del andre land. I kapittel 5.2 gis det innledningsvis en kort beskrivelse av industrilandenes forpliktelser i henhold til Klimakonvensjonen. Deretter omtales Kyotoprotokollen, både når det gjelder innhold og internasjonal oppfølging. I gjennomgangen av protokollens innhold beskrives bl.a. de tre såkalte Kyoto-mekanismene (i) Handel med utslippskvoter, (ii) Felles gjennomføring (JI)og (iii) Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). I kapittel 5.3 omtales andre land og organisasjoners klimapolitiske oppfølging.

5.2 Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i mai 1992. Konvensjonen trådte i kraft 21. mars 1994, og var pr. 29. september 1999 ratifisert av 179 land samt EU. Konvensjonen legger vekt på føre-var-prinsippet og har som endelig mål en stabilisering i konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet.

Avtalen inneholder bindende forpliktelser for industrilandene, inklusive landene med overgangsøkonomier, om å vedta nasjonale klimastrategier og gjennomføre tiltak i samsvar med disse for å begrense sine utslipp av klimagasser og øke opptaket av slike gasser. Den inneholder også finansielle forpliktelser og elementer om bl.a. teknologioverføring, forskning og klimaovervåking. Avtalen krever også at industrilandene rapporterer hva de gjør for å oppfylle forpliktelsene, bl.a. regnskap for utslipp av klimagasser, samt tiltak og virkemidler for å begrense slike utslipp til atmosfæren. Konvensjonsteksten inneholder ingen bindende, tallfestede og tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke sine opptak av klimagasser. Den inneholder imidlertid en formulering om at industrilandene individuelt eller i fellesskap skal ha som mål å bringe utslippene av CO₂ og andre klimagasser tilbake til 1990-nivå innen utgangen av det inneværende tiåret.

Klimakonvensjonen er prosessorientert og inneholder oppfølgingsbestemmelser slik at partene relativt raskt har mulighet til å få etablert sterkere og mer bindende forpliktelser, jf. den prosessen som har resultert i Kyotoprotokollen.

Kyotoprotokollen ble ferdigforhandlet og vedtatt under Klimakonvensjonens tredje Partskonferanse i Kyoto, 11. desember 1997. Protokollen er sluttproduktet av forhandlingene under mandatet som den første Partskonferansen vedtok i Berlin i 1995, det såkalte Berlin-mandatet. Den tredje Partskonferansen vedtok at en rekke utestående spørsmål skulle behandles på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires i november 1998. Den fjerde Partskonferansen fattet på grunnlag av dette en rekke vedtak, herunder en omfattende handlingsplan som legger en tidsplan for å avklare de fleste av de gjenstående spørsmålene. Den femte partskonferansen i november 1999 ble en mellomstasjon, og siktemålet er å fatte beslutninger for punktene på handlingsplanen på den sjette partskonferansen i Den Haag i november 2000.

5.2.1 Kyotoprotokollens innhold

Kyotoprotokollen inneholder 28 artikler som hovedsakelig knytter seg til skjerpede forpliktelser for Konvensjonens industrilandsparter. Berlin-mandatet fastslo at det i tilknytning til den definerte forhandlingsprosessen ikke skulle introduseres forpliktelser om utslippsreduksjoner for utviklingslandene. Konvensjonens Partskonferanse vil tjene som Kyotoprotokollens høyeste organ, Partsmøtet. Parter til Konvensjonen som ikke er part til Protokollen, kan delta som observatører på partsmøtene, men beslutninger under Partsmøtet vil kun fattes av partene til Protokollen.

Utslippsforpliktelser

Protokollens utslippsforpliktelser omfatter de seks viktigste typene klimagasser: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆). Gassene ses under ett og veies med bruk av FNs klimapanels (IPCCs) verdier for globalt oppvarmingspotensiale (GWP), jf. kapittel 3.2.1. Det enkelte landet vil dermed selv kunne velge overfor hvilke gasser og på hvilken måte det vil gjennomføre utslippsbegrensende tiltak.

Protokollens mål er å redusere industrilandenes samlede utslipp av de seks gassene til minst 5 prosent under 1990-nivå i en forpliktelsesperiode som går fra år 2008 til 2012. Utslippsforpliktelsene beregnes som et gjennomsnitt av årlige utslipp i forpliktelsesperioden. På denne måten vil kortsiktige svingninger, f.eks. i temperatur eller nedbør, få mindre betydning for parters oppfyllelse av utslippsforpliktelsene.

Forpliktelsene om utslippsbegrensinger varierer fra -8 prosent til +10 prosent i forhold til utslippene i 1990. 2 EU (som vil fordele reduksjonsforpliktelsene mellom medlemslandene 3), Sveits og flere sentral- og østeuropeiske stater skal redusere utslippene med 8 prosent, USA skal redusere med 7 prosent, Canada, Japan, Ungarn og Polen med 6 prosent. Russland, Ukraina, og New Zealand skal stabilisere sine utslipp (0 prosent). Tre land kan få øke sine utslipp: Norge med 1 prosent, Australia med 8 prosent, og Island med 10 prosent. Samlet tilsvarer disse utslippsforpliktelsene rundt 5,2 prosent reduksjon i industrilandenes utslipp av de regulerte klimagassene for forpliktelsesperioden 2008 til 2012.

Industrilandene skal, enkeltvis eller i fellesskap, sørge for at deres samlede menneskeskapte CO₂-ekvivalente utslipp av klimagassene ikke overstiger de angitte utslippsnivåene. Hvert av industrilandene skal imidlertid i tillegg ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine egne utslippsforpliktelser innen år 2005. En har i de internasjonale forhandlingene ennå ikke begynt å se på hva som skal ligge i denne forpliktelsen. Det er sannsynlig at en vurdering av forpliktelsen i forhold til 2005 vil kunne ta utgangspunkt i dagens rapporterings- og høringsrutiner under Konvensjonen. På bakgrunn av landenes rapportering vil det være naturlig å foreta en kvalitativ vurdering av hva landene gjør for å oppfylle eksisterende forpliktelser. I tillegg til en vurdering av virkemidler og tiltak i de ulike landene legges det vekt på utviklingen i utslippsregnskapet.

En må videre kunne anta at det vil være vesentlig for en slik vurdering i hvilken grad et land har innført virkemidler og tiltak som vurderes som like sterke som andre land, og om de vil være tilstrekkelige til at de som foretar vurderingen kan ha tillit til at dette landet klarer å gjennomføre sin forpliktelse for 2008-2012.

Protokollen legger til grunn at netto-endringer i klimagassutslipp, dvs. utslipp minus opptak av klimagasser, skal anvendes for å nå utslippsforpliktelsene. Definisjonen av opptak er imidlertid avgrenset til «direkte menneskeskapte arealbruksendringer og skogaktiviteter, begrenset til nyplanting, gjenplanting og avskoging siden 1990». Opptak skal videre beregnes i form av «beviselige endringer i lager av klimagasser i hver forpliktelsesperiode».

Det skal arbeides videre med konkretisering og regler for hvordan netto-endringer skal beregnes. For å muliggjøre beregninger av endringer i lager av klimagasser, skal hvert enkelt industriland framskaffe data for størrelsen på sitt lager i 1990. Protokollen uttrykker at Partsmøtet på sin første sesjon, eller så tidlig som mulig etter dette, skal etablere system, regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal legges til eller trekkes fra i industrilandenes utslippsberegninger og hvordan dette skal gjøres. Partene har bedt FNs klimapanel (IPCC) om å utarbeide en spesialrapport om opptak av klimagasser som grunnlag for de videre drøftelsene. Spesialrapporten vil foreligge våren 2000, og vil danne et viktig faglig grunnlag for videre policy-beslutninger om binding i skog på den sjette Partskonferansen under Konvensjonen, som vil finne sted i november 2000.

Protokollen gir ytterligere retningslinjer for hvordan utslipp i en forpliktelsesperiode skal beregnes. Blant annet er det åpnet for en «spareadgang» for industriland. De kan overføre oppsparte utslippstillatelser (dvs. utslippsreduksjoner som er større enn forpliktelsene under Protokollen) til framtidige forpliktelsesperioder. Dette kan for eksempel oppnås gjennom å realisere et utslippsnivå nasjonalt som er lavere enn forpliktelsene under Protokollen, eller gjennom å erverve et større antall kvoter enn det landet trenger.

Tiltak og virkemidler

Protokollen forplikter industrilandene til å iverksette og/eller utrede tiltak og virkemidler innen områder som energieffektivisering; økt opptak av klimagasser; bærekraftig landbruk; forskning og utvikling av fornybare energikilder, CO₂-deponering og miljøvennlig teknologi; reduksjon eller utfasing av subsidier og incentiver som motvirker Konvensjonens mål; sektorreformer; tiltak innen transportsektoren; samt begrensning og/eller reduksjon i utslipp av metan fra avfalls- og energisektoren. Slike tiltak og virkemidler skal imidlertid kunne tilpasses den enkelte parts nasjonale forhold. Dette innebærer at alle parter står fritt i valget av virkemidler. Partsmøtet vil senere kunne vurdere behovet for å koordinere tiltak og virkemidler mellom partene. Protokollen inneholder også en generell henvisning til at alle land skal gjennomføre virkemidler og tiltak for å oppfylle Konvensjonen.

Oppfyllelse av forpliktelsene i fellesskap («bobler»)

Industrilandene vil i følge Protokollen kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap gjennom etablering av egne avtaler, eller såkalte «bobler». Dette innebærer at EU-landene, og andre land som måtte være interessert i det, tillates å etablere samarbeidsordninger der utslippsforpliktelsene omfordeles slik partene blir enige om. Dette kan ses på som en form for kvotehandel. Det skal framkomme av avtalen hvordan forpliktelsene fordeles til hver av partene, og samlet forpliktelse for avtalepartene skal ikke være høyere enn partenes samlede forpliktelse under Protokollen.

Avtalen skal rapporteres sammen med partenes ratifikasjonsbekreftelse; dvs. de kan ikke komme i ettertid og påpeke at de vil oppfylle forpliktelsen i fellesskap, og skal gjelde ut perioden 2008-2012. Skulle partene i en slik avtale ikke oppnå sitt samlede nivå på utslippsreduksjoner, skal hver enkelt part være ansvarlig for sitt eget utslippsnivå slik dette framkommer av avtalen. Hvis parter opptrer i fellesskap innenfor rammen av en regional organisasjon for økonomisk integrasjon (som f.eks. EU), skal eventuelle endringer i sammensettingen av organisasjonen ikke endre eksisterende forpliktelser under Protokollen.

Handel med utslippskvoter

Parter som har påtatt seg utslippsforpliktelser, tillates å delta i «kvotehandel» for å oppfylle deler av utslippsforpliktelsene sine, dvs. som et tillegg til innenlandske tiltak. Kvotehandel i henhold til protokollens bestemmelser kan i prinsippet finne sted når Protokollen har trådt ikraft. Formelt gjøres dette ved at en Part overfører deler av sin forpliktelse («Assigned Amount Units» = AAUer) til en annen. Partene kan imidlertid inngå avtaler om kvotehandel på forhånd. Kvotehandel kan gi fleksibilitet til å velge mest mulig kostnadseffektive tiltak. Selv om Protokollen åpner for kvotehandel, gjenstår det en nærmere utforming av et internasjonalt kvotehandelssystem. Konvensjonens Partskonferanse skal utforme regler og retningslinjer for deltakelse i kvotehandel, særlig mht. verifikasjon, rapportering og ansvarliggjøring. Det er ikke avklart hvorvidt private aktører i ulike land skal gis anledning til å handle kvoter direkte med hverandre.

Felles gjennomføring

Protokollen åpner for bruk av «felles gjennomføring» mellom industriland. Dette betyr at industriland kan overføre til, eller motta fra, andre industriland såkalte «utslippsreduksjonsenheter» («Emissions Reductions Units» = ERUer), som så kan avregnes i forhold til deres utslippsforpliktelser. Slike utslippsreduksjonsenheter etableres gjennom prosjekter som fører til reduksjoner i menneskeskapte utslipp eller økt menneskeskapt opptak av klimagasser. Overføringen av ERUer kan i prinsippet først skje i ettertid; dvs. at dette neppe kan gjøres før fra 2009. Imidlertid kan partene også her gjøre bilaterale avtaler på forhånd. Det enkelt lands myndigheter kan gi autorisasjon til offentlige eller private enheter til å delta i aktiviteter under felles gjennomføring. Bedrifter i industriland vil altså kunne inngå i miljørettede samarbeidsprosjekter til gjensidig nytte. Bedriftene som investerer, vil dermed kunne redusere klimagassutslipp til lavere kostnader enn hva de kunne gjort hjemme, mens mottakerlandet vil kunne motta hjelp og teknologi som bidrar til reduksjoner i utslipp som ellers ikke ville forekommet.

Følgende kriterier gjelder for slikt samarbeid:

• Prosjektet skal være godkjent av de involverte partene,

• Prosjektet skal gi reduksjoner i utslipp eller økt opptak som kommer i tillegg til hva som ellers ville skjedd,

• En part skal ikke kunne tilegne seg utslippsreduksjonsenheter hvis parten ikke overholder forpliktelsene om metodikk og rapportering, og

• Tilegnelsen av utslippsreduksjonsenheter skal komme i tillegg til innenlandske tiltak.

Ytterligere retningslinjer for slike aktiviteter, inkludert hvordan verifisering og rapportering skal foregå, kan fastlegges i det første Partsmøtet etter at Protokollen har trådt i kraft, eller tidligst mulig etter dette.

Den grønne utviklingsmekanismen

Kyotoprotokollen åpner også for prosjektsamarbeid, eller felles gjennomføring, mellom industriland og utviklingsland gjennom den såkalte «grønne utviklingsmekanismen». Mekanismens formål er å bistå utviklingsland i å oppnå bærekraftig utvikling og bidra til oppnåelse av Konvensjonens målsetting, samt å bidra til industrilands oppfyllelse av sine utslippsforpliktelser. Industriland vil kunne anvende «sertifiserte utslippsreduksjoner» (Certified Emissions Reductions = CERer) fra prosjekter i utviklingsland til å bidra til overholdelse av deler av deres utslippsforpliktelser.

Den grønne utviklingsmekanismen underlegges Partsmøtet, og skal overvåkes av et eget styre. Styringen av prosjektsamarbeid under denne mekanismen vil derfor kunne bli mer sentralisert enn under felles gjennomføring mellom industriland. Hvert prosjekts utslippsreduksjoner skal sertifiseres på grunnlag av frivillig deltakelse fra involverte parter, målbar og langsiktig nyttevirkning i forhold til å motvirke klimaendringer, og at utslippsreduksjonene kommer i tillegg til hva som ville skjedd i fravær av prosjektene.

I likhet med bestemmelsene for felles gjennomføring mellom industriland sier Protokollen eksplisitt at deltakelse under Den grønne utviklingsmekanismen kan omfatte private og/eller offentlige enheter. Deltakelsen er underlagt rettledning fra Den grønne utviklingsmekanismens styre. Den finansielle og teknologiske overføringen som følger med slikt prosjektsamarbeid vil dermed kunne bidra til begrenset utslippsvekst og en mer bærekraftig utvikling i utviklingslandene.

For å sikre full åpenhet, effektivitet og ansvarliggjøring, vil system og prosedyrer for uavhengig prosjektovervåking og verifisering bli utarbeidet av det første Partsmøtet etter at Protokollen har trådt i kraft. En andel av provenyet fra sertifiserte prosjekter skal anvendes til å dekke administrative utgifter og til tilpasningstiltak i utviklingsland som er særlig sårbare overfor virkninger av klimaendringer.

Sertifiserte utslippsreduksjoner oppnådd allerede fra år 2000 kan anvendes til å oppnå overholdelse av forpliktelsene i perioden 2008-2012. Dette innebærer at bedrifter i industrilandene vil kunne dra nytte av prosjekter igangsatt på et tidlig stadium.

Det er en rekke prinsipielle og institusjonelle spørsmål som må avklares før Den grønne utviklingsmekanismen kan bli fullt operativ; jf. 5.2.3.

Ikrafttredelse og reforhandlinger av Protokollen

Protokollen ble lagt fram til undertegning i FNs hovedkvarter i New York i perioden 16. mars 1998 til 15. mars 1999, og 84 land undertegnet den. Norge underskrev Protokollen 29. april 1998. Etter undertegning må avtalen ratifiseres av det enkelte lands politiske myndigheter. Dette krever at Stortinget blir forelagt en egen stortingsproposisjon om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen. Protokollen trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter til Konvensjonen, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO₂-utslipp i 1990, har ratifisert Protokollen. Pr. 18. november 1999 har kun 18 utviklingsland ratifisert den.

Det ligger for øvrig innebygd mekanismer i Protokollen som skal sikre en jevnlig oppfølging og gjennomgang av tilstrekkeligheten i forpliktelsene, og at partene kommer fram til enighet om forpliktelser for perioder etter 2008-2012. Partsmøtet skal periodisk gjennomgå Protokollen i lys av den beste tilgjengelige vitenskapelige informasjonen, relevant teknisk, samfunnsmessig og økonomisk informasjon, samt vurderinger av klimaendringer og virkninger av disse. Den første gjennomgangen skal finne sted på Partsmøtets andre sesjon, med videre gjennomganger med jevnlige intervaller. Partsmøtet skal dessuten igangsette arbeidet med utarbeidelsen av utslippsforpliktelser for perioder etter 2008-2012 senest syv år før utløpet av første forpliktelsesperiode, dvs. senest i 2005.

5.2.2 Internasjonal oppfølging

Partene vedtok i Kyoto at en del av de utestående spørsmålene skulle behandles på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires, 2. til 13. november 1998. Den fjerde Partskonferansen fattet en rekke vedtak, herunder en omfattende handlingsplan, som legger en tidsplan for å avklare de fleste av disse spørsmålene. Under handlingsplanen ble det vedtatt et eget arbeidsprogram for hvordan Kyoto-mekanismene kan operasjonaliseres. I arbeidsprogrammet legges det opp til en forhandlingsprosess der det tas sikte på å vedta regler og retningslinjer for alle Kyoto-mekanismene - et internasjonalt kvotehandelssystem, felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen - på den sjette Partskonferansen i november 2000 (COP 6). Spørsmålet om hvordan et internasjonalt system for kvotehandel under Protokollen vil bli utformet vil dermed tidligst bli klarlagt på dette tidspunktet.

Handlingsplanen inneholder for øvrig også et opplegg for forberedelser til det første Partsmøtet under Protokollen, herunder videre drøftelser av utviklingen av et system for å kontrollere overholdelse av forpliktelsene. Dette systemet, som bl.a. vil beskrive konsekvensene av om man ikke etterlever forpliktelsene, må trolig også være på plass for at flere land kan ratifisere Protokollen. Partene må også utvikle nærmere regler for rapportering og gjennomgang av rapporter fra partene. Det arbeides videre med regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal kunne sortere inn under opptak av klimagasser og hvordan dette skal gjøres.

Blant annet fordi flere viktige spørsmål i Protokollen ennå er uavklarte, vil de fleste industrilandene sannsynligvis vente med å ratifisere til etter den sjette Partskonferansen i november 2000. Det er usikkert om og når Protokollen eventuelt vil tre i kraft. På den femte Partskonferansen i november 1999 uttrykte en rekke land at det må være en målsetting at Protokollen skal tre ikraft i 2002. Dette forutsetter at COP 6 kommer fram til akseptable konklusjoner slik at et tilstrekkelig antall land kan forplikte seg, og at ratifikasjonsprosessen ikke tar særlig lang tid. Det skulle dermed være relativt klart om Protokollen trer ikraft eller ikke i 2002/2003.

En forutsetning for tilfredsstillende resultater på COP 6 i forhold til Kyoto-mekanismene og systemet for etterlevelse, vil trolig være at u-landene oppnår tilstrekkelig mye på andre felter. Viktige spørsmål for dem er teknologioverføring, kapasitetsbygging og tiltak overfor land som enten er sårbare for klimaendringer eller er sårbare for tiltak rettet mot å begrense utslippene. Til den siste gruppen hører produsentene av fossile brensler. Samlet gir dette en svært komplisert og krevende dagsorden.

Utvikling av forpliktelser for u-land er et svært vanskelig punkt i forhandlingene. USAs president har sagt at de vil kreve «meningsfylt deltakelse» fra u-land dersom administrasjonen skal kunne legge fram et forslag om ratifikasjon for senatet. Det har vært gjort forsøk på å ta opp spørsmål som kunne lede til en prosess for å utvikle forpliktelser for u-land på samtlige partskonferanser til nå. Disse framstøtene har ikke vært vellykkede, og en har eksempelvis på de to siste konferansene ikke vært i stand til å konkludere hvorvidt forpliktelsene i Konvensjonen er adekvate i forhold til de problemene en står overfor, så lenge u-landene ikke har kvantitative forpliktelser.

På COP 5 foreslo Kazakhstan å ta på seg tilsvarende forpliktelser som industrilandene under Konvensjonen. Argentina, som er med i G77/Kina, foreslo at de kunne ta på seg en frivillig forpliktelse om å redusere utslippene med 2-10 prosent i forhold til en referansebane. Dette skulle gi dem rett til å bruke Kyoto-mekanismene. Ingen av disse forslagene ble realitetsbehandlet av Partskonferansen. I forhold til USAs ratifikasjon blir det imidlertid også viktig hvorvidt denne typen bevegelser i enkelte u-land vil være tilstrekkelig til at det kan defineres som «meningsfylt deltakelse».

EU har lagt fram et detaljert forslag til hvordan det kan legges tak på bruken av Kyoto-mekanismene. Land som er netto kjøpere, skal ikke få lov til å kjøpe mer enn en viss andel kvoter og kreditter samlet, og de kan velge en av tre ulike formler som definerer taket. I henhold til den enkleste formelen vil Norge ha anledning til å kjøpe kvoter tilsvarende omtrent fem ganger 5 prosent av forpliktelsen vår. EUs begrunnelse for en slik begrensning har vært at det er behov for å kvantifisere formuleringen om at bruk av mekanismene skal være et supplement til bruk av virkemidler nasjonalt – en kvantifisering de ikke fikk aksept for i Kyoto. Begrensningen for netto selgere går ut på at de ikke skal ha lov til å selge mer kvoter eller ERUer enn fem ganger 5 prosent av 1990-utslippene for perioden 2008-12 med mindre landet kan dokumentere at dette skyldes klimatiltak gjennomført etter 1993. Dette er ikke knyttet til bestemmelser i Protokollen, men skyldes et ønske om å begrense salg av såkalt «varm luft» – utslippsreduksjoner som oppnås uten at landene har gjennomført klimatiltak. EU har hatt en viss støtte fra u-landene i spørsmålet om tak.

På COP 5 ble det brukt lite tid på dette spørsmålet, og enkelte EU-ministre inviterte de landene som ikke er enige med EU til å «respondere konstruktivt» på forslaget. Til grunn for EUs forslag synes det å ligge en bekymring om at mekanismene kan føre til at Protokollen ikke blir så miljømessig effektiv som meningen var. Det kan derfor være at EUs holdning blir mykere dersom en kommer fram til et tilfredsstillende regelverk for mekanismene, slik at de ikke kan framstilles som «smutthull» i avtalen.

Dersom det skulle bli en løsning på COP 6 som inkluderer konkrete tak på bruken av mekanismene på den måten EU har foreslått, synes det som om enkelte andre land enn EU også vil vurdere å bruke muligheten til å danne en «boble». Dette vil da gi disse landene muligheter til å overføre en ubegrenset mengde kvoter seg imellom. Dette vil også være en mulighet Norge kan vurdere.

5.2.3 Utviklingen i det internasjonale markedet for klimagasskvoter og –kreditter under Kyotoprotokollen

Det sjette partsmøtet under Klimakonvensjonen (COP 6) i november 2000 forventes å vedta retningslinjer for det internasjonale markedet for kvotehandel (Art.17) og felles gjennomføring (Art. 6) mellom industriland samt Den grønne utviklingsmekanismen (Art. 12). De to sistnevnte mekanismene er prosjektbaserte, hvor «kreditter» (ERUer og CERer) opparbeides i ettertid når en har vurdert de faktiske effektene av prosjektene, mens kvotehandel tar utgangspunkt i partenes forpliktelse. Det er ennå ikke avklart hvorvidt kvoter og kreditter vil ha samme verdi og kan betraktes som samme type produkt. Flere land arbeider for at alle tre typer enheter må kunne representere det samme underliggende produktet (fungibilitet), som gir en rett til å slippe ut et gitt antall CO₂-ekvivalenter.

Også dannelse av bobler kan ses på som en form for utslippshandel. Hvilke bobler som etableres, og hvordan landene som er med i boblen vil opptre samlet, vil kunne bli av vesentlig betydning for utviklingen i det internasjonale markedet for utslippshandel under Protokollen. Det er kun EU-medlemmene som har sagt at de ønsker å forme en boble. Så lenge landene innenfor boblen samlet overholder sin forpliktelse, spiller det ingen rolle om noen av dem har høyere og andre lavere utslipp enn det de forpliktet seg til ved ratifikasjonen. En eventuell omfordeling innen EU kan utformes som et internt kvotesystem med betalinger og formelle overføringer av kvoter mellom landene, men dette er ikke nødvendig i henhold til Protokollen.

For felles gjennomføring (JI) betyr prosjektbaseringen trolig at en ikke vil kunne overføre ERUer før tidligst i 2009. Mellomstatlige avtaler om slik overføring vil imidlertid kunne inngås tidligere. Protokollen spesifiser at «legale enheter» («legal entities»), som kan være både private og offentlige, kan delta i bruken av disse mekanismene. Det er ikke spesifisert hvilke enheter/institusjoner dette skal gjelde, og en står dermed i utgangspunktet fritt i forhold til at det også kan omfatte andre enn de som har utslipp av klimagasser, slike som meglere, børser etc. Dette kan imidlertid bli nærmere definert under forhandlingene.

For Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) vil overføring av kreditter prinsipielt kunne skje når de «operasjonelle enhetene» er kommet i funksjon og sertifisering av utslippsreduksjoner er gjennomført. Det må også etableres et styre («executive board») for CDM samt retningslinjer for mekanismen. Selv om partene skulle bli enige om tilstrekkelig detaljerte retningslinjer for CDM på det sjette partsmøtet under Klimakonvensjonen (COP 6), vil det ta tid før systemet blir etablert. Dette vil formelt ikke kunne skje før Protokollen trer i kraft, hvilket ventelig tidligst vil skje ett til to år etter COP 6 (dvs. 2002 eller 2003) gitt at utfallet av COP 6 er tilfredsstillende for et tilstrekkelig antall parter. Også for CDM-prosjekter kan det gjøres bi- og multilaterale avtaler på forhånd slik at arbeidet med prosjekter kan starte opp.

Det er politisk interesse for å få til prosjektbasert samarbeid mellom i-land og u-land tidlig («tidlig CDM») som en slags interim- eller demonstrasjonsfase. Dette kan eventuelt trolig gjøres som en forlengelse av pilotfasen for felles gjennomføring (AIJ-fasen, AIJ = Activities Implemented Jointly) eller ved en egen beslutning på Partskonferansen. En slik «tidlig-CDM» må i tilfelle åpne for at prosjektene i ettertid vil kunne kvalifisere for kreditter (CERs), såframt de tilfredsstiller de kriteriene for CDM-prosjekter Partene måtte bli enige om. COP 5 vedtok å videreføre pilotfasen for AIJ, og en eventuell beslutning om kreditering vil kunne komme på COP 6.

Det forventes at rammene for mekanismene vil gjøre det mulig å ta dem i bruk på ulikt vis fra land til land. Noen land kan velge å la staten ha en aktiv rolle i forhold til alle mekanismene, mens andre kan «delegere» praktisk bruk av mekanismene til legale enheter. Landene vil trolig velge ulike løsninger for nasjonal virkemiddelbruk, og disse valgene vil kunne påvirke hvordan man ønsker å bruke mekanismene. En delegering av ansvar vil kunne være praktisk mer krevende enn om kjøp og salg foregår på statlig nivå. Andre forhold taler imidlertid for at private aktører bør ta mekanismene direkte i bruk. Det vises til kapittel 11 for en nærmere drøfting av dette. Dersom man ønsker å delegere bruk av mekanismene til legale enheter, vil det stille andre krav til institusjoner og lovverk, noe det i mange land vil ta flere år å få etablert.

Flere av de industrilandene som i dag forventes å kunne bli netto selgere, spesielt i Øst-Europa, har mangelfulle utslippsregnskaper. Dersom partene skulle velge å beholde relativt enkle regnskapssystemer, vil det trolig kun ligge til rette for at staten forestår handelen. Landene vil da ikke trenge å etablere det samme regelverk, rapporterings- og overvåkingssystem overfor legale enheter som bruk av mekanismene av legale enheter ville kunne kreve. Eksempelvis har kun et fåtall land i dag etablert et system for klimagassregnskap som gjør det enkelt å inkludere mer enn CO₂ fra energiformål i kvotehandelssystemer. Mer omfattende systemer vil imidlertid kunne utvikles i de 8 årene som gjenstår før forpliktelseperioden begynner.

Internasjonal handel med kvoter, dvs. at et land overfører deler av sin tildelte kvote, kan i prinsippet komme i gang straks Protokollen trer ikraft. Før ikrafttredelse kan landene gjøre avtaler med hverandre om at de vil overføre kvoter under spesifiserte betingelser. Slike avtaler vil kunne utformes når regelverket for mekanismene er vedtatt av Partskonferansen på COP 6. I motsetning til for de prosjektbaserte mekanismene er det ikke eksplisitt beskrevet i Protokollen at andre enn staten, det vil si legale enheter som er autorisert av staten, vil kunne delta i denne kvotehandelen. Industrilandene forventer imidlertid som utfall av forhandlingene at legale enheter skal kunne delta i internasjonal kvotehandel. En del land, spesielt de som antas å være netto selgere, vil trolig allikevel foretrekke at staten står for handelen.

Andre land kan komme til å velge systemer hvor legale enheter kan handle direkte. Nasjonale kvotesystemer vil trolig enkelt kunne gjøres kompatible med et internasjonalt system, dersom dette ikke får spesielle restriksjoner. Myndighetene må da eksplisitt akseptere at en kvote kjøpt i det internasjonale markedet kan brukes til å svare for utslipp nasjonalt, eventuelt må myndighetene også være villige til å akseptere å overføre egne kvoter til (virksomheter i) andre land som har kjøpt kvoter av en nasjonal legal enhet. Dersom man ikke har nasjonale kvotesystemer, vil det allikevel være relativt enkelt å involvere legale enheter i kjøp av kvoter internasjonalt og som deltakere i annenhåndsmarkedet, mens involvering i førstegangs salg vil kreve spesielle løsninger.

Internasjonalt synes det som om flere potensielle netto selgere (for eksempel Russland) viser sterk interesse for prosjektbasert samarbeid. Dette kan bl.a. skyldes at de ønsker konkrete investeringer som kan være vanskelige å finansiere på annen måte. Prosjektbasert samarbeid vil kunne være lettere å legitimere miljømessig i en tidlig fase både fra kjøper- og selgersiden enn ren kvotehandel, fordi det vil kunne pekes på konkrete utslippsreduksjoner. I tillegg kan slikt samarbeid realisere prosjekter som kan være strategisk viktige for de involverte selskapene – det kan eksempelvis gi selskaper i investorland anledning til å etablere seg eller demonstrere sin teknologi i nye områder. I den grad alle betalinger fra investor går inn i prosjektet, vil vertslandet også kunne unngå å måtte ta stilling til hvordan rettigheter til kvotesalg skal fordeles til legale enheter og/eller hvilke myndigheter som skal motta kvoteinntekter og hvordan disse skal disponeres. Prosjektbasert samarbeid mellom land vil kunne passe godt inn i forhold til multinasjonale selskaper som trenger kvoter i ett land og har muligheter til å gjøre tiltak innenfor egen virksomhet i et annet.

Det synes allerede å ha dannet seg et marked hvor bedrifter (og andre) kan kjøpe utslippsreduksjoner nå og i framtiden, samt opsjoner, selv om dette foreløpig ser ut til å anta relativt små proporsjoner. Dette vil bl.a. si at en aktør i dag i prinsippet kan gå til en megler og kjøpe en rettighet til å kjøpe en klimagassreduksjon for en viss pris på et bestemt tidspunkt i framtiden. Dette kan illustreres med et fiktivt talleksempel: En bedrift med klimagassutslipp kan være villig til å betale 5 kroner i 1999 for rettigheten til å kjøpe en utslippsreduksjon på ett tonn CO₂-ekvivalenter for 125 kroner i 2008. Megleren vil da måtte ha kontakt med en virksomhet eller flere som er villig til å selge en slik reduksjon for en slik pris på det tidspunktet. I 2008 kan da kjøperen bestemme seg for om vedkommende vil utøve denne rettigheten eller la være. Dersom kjøperen kan skaffe seg tilsvarende reduksjon billigere, for eksempel dersom den internasjonale kvoteprisen er lavere enn 125 kroner, vil opsjonen ikke bli utøvet og være verdiløs. Den vil trolig heller ikke bli utøvet av opprinnelig kjøper dersom myndigheten i det landet kjøperen har utslipp ikke gir kjøperen anledning til å bruke en slik kvote til å svare for sine utslipp. Hvis den internasjonale kvoteprisen da ligger over 125 kroner, kan opsjonen selges videre til en virksomhet som har en slik mulighet i det samme eller et annet land. Den handelen som foregår med slike opsjoner i dag må også håndtere risiko på selgersiden; dvs. at det kan være at selgerlandet ikke vil tillate at virksomheter i deres land selger slike utslippsreduksjoner. Dersom utøvelsen av opsjonen er knyttet til et prosjekt i et u-land, vil det også være en risiko for at prosjektet ikke vil bli godkjent under Den g rønne utviklingsmekanismen (CDM).

Kjøp av slike opsjoner vil kunne være en måte å forsikre seg mot at det ikke blir altfor dyrt å skaffe kvoter for å kunne dekke utslipp i framtiden. Dersom prisen er lav for opsjon og utøvelse, kan det bli en betydelig gevinst dersom det kommer på plass et regime hvor man kan gjøre bruk av de avtalte utslippsreduksjonene. Dette kan framstå som økonomisk fornuftig for virksomhetene, enten som forsikring eller som spekulasjonsobjekt, selv om det i flere år vil råde betydelig usikkerhet om rammebetingelsene i kjøper- og selgerland. Et slikt marked vil også kunne bidra til å identifisere og realisere prosjekter som ikke nødvendigvis ellers hadde blitt gjennomført, eller realisere dem raskere, og som sådan vil det kunne gi både miljømessige og økonomiske gevinster.

Fra u-landenes side er det interesse for at disse selv skal kunne generere CDM-kreditter (CERer). De ser for seg at det kan investeres i prosjekter nasjonalt, og at utslippsreduksjonene fra disse prosjektene sertifiseres av CDMs operasjonelle enheter. U-landene kan så selge slike kreditter på det internasjonale markedet.

Det finnes en rekke studier som gir høyst forskjellige anslag på markedspriser for kvoter og utslippsreduksjoner, varierende fra mindre enn 50 kr/tonn til 400 kr/tonn CO₂-ekvivalenter i den første perioden (2008- 2012). Adgangen til å spare kvoter fra en forpliktelsesperiode til senere betyr at en viktig rammebetingelse vil være hvor stramme forpliktelsene for neste periode vil bli. Dette skal en i henhold til Protokollen starte forhandlinger om innen 2005. I tillegg vil det være vesentlig i hvilken grad u-landene etter hvert får utslippsrelaterte forpliktelser.

Adgangen til å spare vil trolig også gjøre at det vil være en del kvoter og kreditter som enkelte land tar sikte på å overføre fra den første perioden. Disse vil kunne være til salgs til en gitt pris ved utløpet av perioden, hvor det forventes at det i et begrenset tidsrom blir gitt anledning for landene til å kjøpe det de trenger før de må svare kvoter i forhold til Protokollen. Adgangen til sparing kan være med på å sikre at det ved inngangen til den andre forpliktelsesperioden vil være tilstrekkelig med kvoter til at Norge blir i stand til å oppfylle forpliktelsene.

Som konklusjon må det forventes at det internasjonale markedet for kvoter og utslippskreditter må forventes å utvikle seg gradvis over tid, og at det vil starte relativt enkelt. Dette gjelder både hvilke land og legale enheter som vil komme til å delta, hvilke produkter som vil utvikles (opsjoner, futures, forwards etc.), hvilke institusjoner som vil oppstå i markedet (meglere, børs(er), operasjonelle enheter for CDM, nasjonale kontrollmekanismer mv.), og hvordan disse vil virke. Prisen på kvoter og utslippskreditter må også forventes å fluktuere, og det vil i alle fall være stor usikkerhet omkring prisen inntil forpliktelsene for neste periode er fastlagt.

5.3 Utviklingen i virkemiddelbruk internasjonalt

5.3.1 Hovedtrekk i andre lands bruk av virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser

Landene i Annex I (industrilandene) har brukt perioden fra slutten av 1980-tallet til å utvikle sine strategier og starte med å innføre virkemidler og tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Både Klimakonvensjonen (vedtatt i 1992, trådte i kraft i 1994) og Kyotoprotokollen (vedtatt 1997) pålegger landene å innføre virkemidler samt å rapportere dem, men avtalene spesifiserer ikke hva hvert enkelt land skal gjøre. Gitt denne relativt korte tidsperioden er erfaringene begrenset. Mange land bygger på virkemidler som tjener flere formål og til dels var etablert før de startet å utvikle en klimastrategi, som f.eks. virkemidler for mer effektiv energibruk eller å minimere problemene i forhold til avfall. Det har vært vanskelig for landene å estimere virkninger av de ulike virkemidlene.

Etableringen av kvantifiserte forpliktelser i 1997 synes i flere land å ha dreiet fokus mot utvikling av virkemidler som sikrer oppnåelsen av bestemte nivåer på utslippene, primært bruk av kvotehandel, i motsetning til virkemidler som avgifter, tilskudd, avtaler om utslipp/enhet mv. som i større grad overlater til markedet å finne nivået på utslippene. Det har i liten grad vært gjennomført koordinert bruk av virkemidler mellom land, på tross av at dette har vært en uttalt målsetting for EU.

Etter 1997 synes det også å ha vært en dreining i holdningen til å gjennomføre tiltak i næringslivet internasjonalt. En større del av industrien synes å ta for gitt at det må gjennomføres tiltak for å redusere utslippene uavhengig av om Kyotoprotokollen trer ikraft eller ikke, og har satt i gang prosesser for å realisere dette. Eksempelvis har energiselskapet BP/Amoco, som har 2-3 ganger så store utslipp som Norge, annonsert en selvpålagt forpliktelse om å redusere utslippene med 10 prosent fra 1990-nivået innen 2010. Dette skal gjennomføres ved hjelp av et kvotesystem hvor kvoteplikten inntreffer i 2000 og forpliktelsen gradvis strammes til, til den samsvarer med målet. Shell har satt seg et liknende mål og arbeider med å etablere et tilsvarende system. Disse private initiativene reiser mange parallelle problemstillinger til de som nasjonale kvotesystemer må håndtere.

OECD har anslått at Kyoto-forpliktelsen kan være 20-40 prosent lavere enn hva industrilandene ville fått i utslipp om de videreførte dagens bruk av virkemidler. En må forvente en vesentlig endring og skjerping i virkemiddelbruken dersom landene skal kunne nå sine forpliktelser. Dette gjelder både utformingen av nasjonale virkemidler (og evt. koordineringen av disse i f.eks. EU), samt hvordan og i hvilken grad landene vil ta i bruk Kyoto-mekanismene. Bildet vil derfor kunne endre seg vesentlig i de 8 årene som gjenstår til forpliktelsesperioden begynner.

Utslippene av klimagasser påvirkes også av strukturelle endringer og reformer i økonomiene. Den viktigste utviklingen på 1990-tallet i så måte har vært overgang til markedsøkonomi i Øst-Europa med store konsekvenser for bl.a. energiproduksjon og forbruk. Blant annet har subsidier til sterkt forurensende næringer blitt redusert. Dette forventes å fortsette i forbindelse med at mange av disse landene søker medlemsskap i EU. Også i andre land kan avskaffelse av subsidier og andre reformer redusere utslippene, som for eksempel avskaffelse (New Zealand) eller reduksjon/omlegging (EU, NAFTA-området, Australia) av landbrukssubsidier og innføring av mer konkurranse i elektrisitetssektoren (Norden, UK, EU).

Fem nordeuropeiske land (Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige) innførte relativt tidlig på 1990-tallet CO₂-avgifter på energivarer. Disse avgiftene har generelt unntak eller lavere satser for konkurranseutsatt industri. Utformingen varierer også med den innenlandske energisituasjonen. Sverige og Danmark har satser for enkelte sektorer som er sammenlignbare med de høyeste satsene i Norge. Enkelte andre land, som Tyskland (april 1999), har innført klimamotiverte energiavgifter, eller signalisert at de vil eller kan komme til å gjøre det (Storbritannia, New Zealand). Det har ikke lykkes å etablere felles minimumsnivå for CO₂- eller energiavgifter innen EU.

En stor del av de rapporterte tiltakene og virkemidlene er rettet mot energisektoren. Disse har til hensikt å stimulere til et mer effektivt forbruk av energivarer, mer effektiv produksjon av energitjenester (spesielt økt produksjon fra kraftvarmeanlegg) og økt bruk av fornybare energikilder og, for enkelte lands vedkommende, kjernekraft (bl.a. Bulgaria, Frankrike, Japan, Russland, Tsjekkia, Slovakia og Ukraina). Dette gjøres ved hjelp av subsidier, informasjon, spesielle fond og institusjoner (f.eks. «Energy Savings Trusts» i Storbritannia og i New Zealand), plikt til å kjøpe en viss andel av elektrisiteten fra fornybare kilder («Non Fossil Fuel Obligation» i Storbritannia, vindkraft i Danmark mv.) og/eller fra varmekraftverk. Også standarder for bygningsmassen (isolasjon, energistandarder) reduserer behovet for energibruk til oppvarming.

Det er rapportert relativt få klimarelaterte virkemidler og tiltak i transportsektoren, og sektorens utslipp antas generelt å være lite følsomme for prisendringer på kort sikt. Dette er likevel en sektor hvor virkemidler (avgifter, fysiske tiltak) som er innført stort sett av andre miljømessige eller fiskale grunner, gir incentiver til å redusere utslippene av klimagasser, og hvor det offentlige ofte går inn med store subsidier til kollektivtrafikk. EUs bilprodusenter forpliktet seg i 1998 overfor EU-Kommisjonen til at nye personbiler ikke skal slippe ut mer enn 140 gram CO₂/km i gjennomsnitt i 2008 (0,6 liter/mil for bensindrevne biler).

Flere land (bl.a. USA, Tyskland og Nederland) bruker frivillige avtaler for å redusere utslippene fra industri-sektoren og har i hovedsak til nå avstått fra andre virkemidler for de utslippskilder dette gjelder. Dette begrunnes ofte med hensynet til bedriftenes konkurranseevne. Målsettingene for avtalene er gjerne å redusere energiintensiteten i produksjonen. Sanksjonsmulighetene varierer fra land til land. En kan for øvrig merke seg at N₂O-, PFK- og SF₆-utslipp fra industri i mange land har gått ned uten formaliserte virkemidler som følge av tiltak initiert av industrien selv. Ikrafttredelsen av EUs IPPC-direktiv fører til at EØS-landene (fra 1999) også må inkludere krav til energieffektivitet i konsesjonsbehandlingen.

I mange land har det skjedd store omveltninger i avfallspolitikken på 1990-tallet. Det forventes betydelige reduksjoner i metanutslippene over tid. Bl.a. som ledd i klimapolitikken gjøres det en betydelig innsats for å redusere mengden av avfall til sluttdeponering gjennom f.eks. avgifter på sluttbehandling/deponering, resirkuleringsordninger, regulering av emballasje mv. Mange land har startet etablering av gassuttak fra deponier og økt andelen av avfallet som går til forbrenning. Deponigassen og varmen fra forbrenningsanleggene utnyttes til en viss grad til energiformål.

En del land rapporterer om tiltak som øker bindingen av karbon i skog, som nyplanting, gjenplanting og ulike skjøtselstiltak. Disse tiltakene er gjerne en integrert del av skogbrukspolitikken og er i liten grad klimamotiverte. Også virkemidler i landbrukspolitikken, som reduserte subsidier, jordbruksland som aktivt tas ut av produksjon mv., kan gi økt skogplanting (bl.a. EU og New Zealand). Videre vil reduksjon i landbrukssubsidier kunne gi færre husdyr med tilsvarende lavere metanutslipp.

Lokalforvaltningen rapporteres i flere land å bidra med tiltak for å redusere utslipp den har mulighet til å kontrollere (avfallsektoren og energiproduksjon og -bruk).

5.3.2 Kvotesystemer for klimagassutslipp i andre land

5.3.2.1 Innledning

Omsetning av kvoter for å regulere forurensning eller bruken av knappe ressurser har blitt benyttet som virkemiddel siden slutten av 1970-tallet. For eksempel blir omsettelige fiskekvoter benyttet som reguleringsmekanisme i 6 OECD-land, herunder i viktige fiskerinasjoner som Island og New Zealand. Regulering av forurensende utslipp gjennom kvoter er først og fremst benyttet i USA. Det amerikanske systemet for omsetting av svovelkvoter, som er det mest kjente kvotesystemet for regulering av forurensning, blir nærmere presentert i boks 5.1. Etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt har det blitt økt fokus mot muligheten for også å regulere klimagassutslipp gjennom kvotesystemer. I mange land pågår det nå utredninger av nasjonale systemer for omsetting av klimagasskvoter, og begrensede pilotprosjekter er enten vedtatt eller på trappene i enkelte land. Mange land er dermed i samme situasjon som Norge. En rekke av dem har valgt å gå skrittvis fram, enten ved å oppnevne utvalg som skal utrede kvotesystemer, eller ved at departementer eller andre offentlige institusjoner publiserer konsultasjonspapirer som blir sendt på høring hos de involverte partene.

I denne delen presenteres en statusoversikt over prosessen i de landene som, etter det utvalget kjenner til, anses å ha kommet lengst i utviklingen av nasjonale kvotesystemer for klimagassutslipp. Både i forhold til spørsmål av teknisk (for eksempel egnethet for inkludering, jf. kapittel 9) og politisk (gratiskvoter eller ikke, jf. kapittel 10, og kvoteplikt før 2008, jf. kapittel 12) karakter er det betydelig parallellitet i diskusjonen mellom de ulike landene. Forskjeller i nærings- og utslippsstruktur gjør imidlertid at fokus kan framstå som forskjellig. Det er eksempelvis ingen av de beskrevne landene som har tilnærmelsesvis så stor del av utslippene fra prosesser som Norge.

5.3.2.2 Danmark

Danmark har vedtatt at utslippene av CO₂ fra kraftprodusenter skal reguleres gjennom et kvotesystem, foreløpig fram til 2003. Det er vedtatt et samlet tak for mengden CO₂ som kan slippes ut fra kraftverkene i 2000. Utslippstaket som skal reduseres med 1 million tonn CO₂ pr. år fram til 2003, er imidlertid ikke absolutt da kraftverkene kan slippe ut mer enn de kvotene de besitter så lenge de betaler en avgift på 40 kroner pr. tonn CO₂ for det overskytende utslippet. Utslippskvoter skal tildeles gratis på basis av CO₂-utslipp i 1994-98. Virksomhet som etableres etter at systemet ble kjent må basere seg utelukkende på kjøp av kvoter innenfor den mengden som allerede er tildelt. Det skal være anledning for de kvotepliktige til å handle kvoter seg i mellom og til å utnytte Kyoto-mekanismene. De virksomhetene som er omfattet av det danske systemet, tilhører samme bransje. En kilde til forskjeller i marginale kostnader ved å redusere utslippene kan være at enkelte kraftverk benytter nyere og mer energieffektiv teknologi enn andre kraftverk. Det antas imidlertid at de marginale kostnadene ved å redusere utslipp er nokså like i de fleste virksomhetene, og at handelen mellom virksomheter derfor kan bli begrenset. Det er nylig besluttet at flere av virksomhetene skal slå seg sammen. Handelen mellom virksomheter vil derfor uansett bli begrenset.

Det danske systemet er det første systemet for regulering av klimagassutslipp som setter et tak på de samlede utslippene innenfor systemet, og som samtidig åpner for handel med utslippsrettigheter framfor handel med utslippskreditter. For en nærmere redegjørelse for forskjellen mellom utslippsrettigheter og utslippskreditter vises det til kapittel 8.

Hovedsakelig fordi det danske systemet kun innebærer forskjellsbehandling mellom eksisterende og ny virksomhet og ikke mellom nasjonale og utenlandske selskaper, har Danmark vurdert at det er en liten sannsynlighet for at systemet kan komme inn under bestemmelsen om statsstøtte i EU. Systemet er derfor notifisert til kommisjonen som foreløpig ikke har fattet beslutning. Kommisjonens avgjørelse vil kunne få betydning for hvordan ESA vil bedømme et norsk system som eventuelt er basert på at enkelte virksomheter får tildelt gratiskvoter.

5.3.2.3 Canada

I Canada er det etablert to pilotsystemer for handel med utslippskreditter for klimagasser. I motsetning til det danske systemet er det ikke satt et tak for det totale utslippet som tillates innenfor systemet. Dette medfører at mengden utslipp som omsettes, må fastsettes for det enkelte prosjektet. Virksomheter som investerer i utslippsreduserende tiltak i annen virksomhet, får kreditt tilsvarende utslippsreduksjonen. Siden deltakelse i pilotsystemene er frivillig, og det ikke er fastsatt i hvilken form de opptjente kredittene skal gis, har omsetningen innenfor systemene foreløpig vært begrenset.

Canada satte i 1998 ned 16 komiteer (såkalte «issue tables» - rundebord) som skulle bidra til å utforme en strategi for å respondere i forhold til klimaendringer. Denne krever bred konsensus mellom ulike aktører som føderal regjering, provins- og territorieregjeringer og NGO-er. En av komiteene arbeider med et forslag til nasjonal kvotehandel og la i april 1999 fram en rapport om dette. Her anbefales tildeling av kvoter vederlagsfritt på områder hvor kvotekostnader ikke kan forventes å bli overveltet i prisene på produktene, dvs. for energiintensive sektorer i internasjonal konkurranse. Det arbeides fremdeles med den nasjonale strategien og utformingen av kvotesystemet, men Canadas miljøvernminister har understreket at det vil være behov for et markedsbasert kvotesystem som både gir riktige signaler om omstilling til industrien og er kompatibelt med et amerikansk og internasjonalt kvotesystem. De mulighetene som er skissert fra rundebordene og veien videre, skal diskuteres av de ulike politiske nivåene tidlig i 2000.

5.3.2.4 USA

USA er det landet som har lengst erfaring med å regulere forurensende utslipp gjennom systemer for omsettelige kvoter. Siden slutten av 1970-tallet er det etablert systemer for handel med ulike utslipp, blant annet bly i bensin og ozon-reduserende stoffer. Alle kvotesystemene i USA til nå har bygget på vederlagsfri tildeling av kvoter. Det er ennå ikke etablert systemer for regulering av klimagassutslipp, men det foreligger et lovforslag i senatet om et frivillig program for handel med utslippskreditter. Representanter for USAs administrasjon har sagt at de vil benytte et system for kvotehandel som hovedvirkemiddel i klimapolitikken når Kyotoprotokollen eventuelt trer i kraft. Flere forskningsmiljøer er i ferd med utrede hvordan et nasjonalt kvotehandelssystem bør utformes.

5.3.2.5 New Zealand

Regjeringen i New Zealand har sagt at et nasjonalt kvotesystem vil være det foretrukne virkemiddelet for å overholde Kyoto-forpliktelsen. Det er gjennomført utredninger om henholdsvis tekniske og politiske aspekter ved et kvotesystem. Regjeringen har publisert et dokument som utreder hvordan New Zealand kan møte sine forpliktelser i henhold til Kyotoprotokollen. Følgende tre alternativer skisseres:

• Vedtak om et bredt kvotesystem så raskt som mulig for å stimulere til handel med derivater og opsjoner.

• Foreløpig et «pilotprogram» for kvotehandel mellom store forurensere i energisektoren, kombinert med lave avgifter for andre CO₂-utslipp. Etablering av et bredere kvotesystem nærmere 2008.

• Foreløpig lave CO₂-avgifter for energisektoren. Etablering av et kvotesystem nærmere 2008.

Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling til om den vil ta initiativ til å innføre et kvotesystem med kvoteplikt før 2008. Det forventes at en beslutning om bruk av økonomiske virkemidler, inklusiv innføringen av et kvotesystem, først vil bli tatt etter den sjette Partskonferansen under Klimakonvensjon i november 2000.

5.3.2.6 Australia

Den australske regjeringen har ikke vedtatt at det skal innføres et nasjonalt kvotesystem for klimagasser. Regjeringen har imidlertid opprettet «The Australian Greenhouse Office» (AGO) som blant annet skal gi råd om muligheten for å etablere et nasjonalt kvotesystem for klimagassutslipp. AGO vil i løpet av 1999 legge fram 4 rapporter om følgende problemstillinger; omfanget av systemet, tildeling av kvoter, kredittering av utslippsreduksjoner og opptak i skog og utforming av annenhåndsmarkedet. Tre rapporter var lagt fram innen oktober, og den fjerde forventes lagt fram før jul 1999. Det forventes også at AGO vil legge fram en samlet tilråding til Regjeringen i mars 2000.

5.3.2.7 Storbritannia

Britiske myndigheter har inngått en dialog med industrien om å innføre et pilotsystem for kvotehandel med krav til utslippsreduksjoner også før den første forpliktelsesperioden fra 2008-2012. CBI, den britiske søsterorganisasjonen til NHO, og ETGS, et organ som gir råd til Regjeringen om bærekraftig utvikling, presenterte i oktober 1999 et felles forslag til kvotesystem som involverer tre typer deltakende virksomheter. Dette er virksomheter som har inngått avtale med myndighetene om årlige utslippsgrenser, virksomheter som har akseptert en avtale om utslipp i forhold til produksjon, og virksomheter som ikke har egne forpliktelser, men som kan selge utslippsreduserende tiltak. Virksomheter med bindende utslippsgrenser vil få tildelt kvoter gratis. Det settes imidlertid av en andel kvoter for nye virksomheter. Det er foreslått at systemet skal starte opp før Kyoto-perioden, og at det skal være begrensede muligheter til å overføre kvoter som gjelder fram til 2008 til Kyoto-perioden. Flere konkrete elementer må drøftes og utredes nærmere før systemet eventuelt kan iverksettes.

5.3.2.8 Sverige

Sverige har startet et utredningsarbeid om kvotehandel som skal være ferdig i mars 2000. Utgangspunktet for utredningen er at Kyotoprotokollen trer i kraft, og at det blir et internasjonalt kvotemarked. På grunn av usikkerheten knyttet til ikrafttredelse av Protokollen utreder de også muligheten for å innføre et nasjonalt system med kvoteplikt før 2008 og der innfasing til et internasjonalt system gjøres så fleksibelt som mulig.

5.3.2.9 Andre land

Det pågår prosesser for utforming av kvotesystemer i flere land enn de som er nevnt ovenfor. I et sentralt EU-land som Tyskland er det så langt vist liten interesse for et nasjonalt kvotesystem. Tyskland og Nederland har et omfattende system for avtaler med næringslivet om mer effektiv bruk av energi og begrensning i utslipp av klimagasser. I disse landene vurderes det å benytte Kyoto-mekanismene og mulighet for deltagelse i internasjonal kvotehandel til oppfyllelse av forpliktelser i slike avtaler.

EU har satt i gang et stort utredningsprosjekt som skal drøfte flere sider ved innføringen av et kvotesystem for EU. Også norske utredningsmiljøer deltar i prosjektet. Høsten 1999 ble det satt ned et utvalg som skal se på nasjonal utslippshandel i Finland. Dette skal levere sin innstilling i 2000. Også i Irland foregår det et utredningsarbeid på dette området. I Nederland har Regjeringen tatt initiativ til å utrede et system med et tak på utslippene for skjermet sektor. Regjeringen ønsker av konkurransemessige årsaker ikke å sette tak på utslippene fra konkurranseutsatt sektor, men skjermet sektor kan kjøpe kreditter ved å gjennomføre tiltak i konkurranseutsatte næringer. Utredningen skal foreligge i 2001.

6 Folkerettslige rammebetingelser

6.1 Innledning

Utformingen av kvotesystemet må holde seg innenfor rammen av de internasjonale avtalene Norge har sluttet seg til. For bl.a. å avklare de internasjonale forpliktelsene ba utvalget om en utredning fra Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. Innholdet i denne utredningen (Bugge/Løvold, 1999) danner hovedgrunnlaget for utvalgets beskrivelse av det internasjonale regelverket. Utvalgets beskrivelse gjøres relativt kort. Det henvises til den aktuelle utredningen for en fyldigere omtale og nærmere kildehenvisninger (se særlig utredningens del II). Det er grunn til å presisere at det aktuelle rettsområdet er under utvikling, og at det vil kunne være usikkerhet knyttet til enkelte tolkninger av regelverket.

Når det gjelder forpliktelsene i Kyotoprotokollen viser utvalget til kapittel 5.

6.2 EØS-avtalen

Et system med omsettelige utslippskvoter for klimagasser vil ikke i seg selv vil være i strid med EØS-avtalen (med et lite forbehold for IPPC-direktivet, se avsnitt 6.2.4). Det avgjørende er hvordan systemet utformes, og særlig om det medfører forskjellsbehandling mellom bedrifter, bransjer og sektorer. Mest aktuelt er spørsmål knyttet til at noen av de kvotepliktige tildeles gratiskvoter.

6.2.1 Statsstøtteregelverket

Det er etter EØS-avtalen art. 61 som hovedregel ikke tillatt å gi statlig støtte til enkelte foretak i den utstrekning støtten kan ha konkurransevridende effekt og påvirke samhandelen mellom avtalepartene. En ordning som begunstiger bestemte bedrifter/bransjer/sektorer med hensyn til den prisen de må betale for utslippskvoter, sammenlignet med hva systemet generelt legger opp til, vil sannsynligvis være i strid med denne hovedregelen (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 3.3.1.6). Dette gjelder som utgangspunkt uten hensyn til om andre EØS-land innfører kvotesystemer eller ikke, og uansett hvordan de eventuelt innretter slike systemer. Det er forskjeller innenfor det nasjonale systemet som er avgjørende for vurderingen av hva som regnes som statsstøtte.

I EØS art. 61 nr. 2 og 3 åpnes det imidlertid for å gjøre unntak fra hovedregelen om forbud mot statsstøtte. I forhold til et kvotesystem er det unntakene i art. 61 nr. 3 bokstav b og c, som er aktuelle.

Etter EØS art. 61 nr. 3 bokstav b kan det gjøres unntak fra forbudet mot statstøtte for «viktig prosjekt av felles europeisk betydning». Infrastrukturelle eller mellomstatlige teknologiske tiltak og støtte gitt til miljøformål har blitt godtatt av EU-kommisjonen som viktige prosjekter under denne bestemmelsen.

Bl.a. på bakgrunn av at EU har undertegnet Kyotoprotokollen, og arbeider med tanke på å nå de målene som er fastsatt der, konkluderer den juridiske utredningen med at støtteordninger i tilknytning til et kvotesystem vil kunne komme inn under unntaket i art. 61 nr. 3 bokstav b (Bugge/Løvold, 1999, punkt 3.4.2.2).

EØS art. 61 nr. 3 bokstav c åpner for at det gjøres unntak fra statstøtteforbudet for

«å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser».

I den juridiske utredningen konkluderes det med at også denne unntaksbestemmelsen vil kunne få anvendelse i forhold til støtteordninger i et kvotesystem (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 3.4.3.2). Dette begrunnes bl.a. med at formålet med gratiskvoter vil være at konkurranseutsatte virksomheter i en overgangsperiode skal kunne omstille seg til de nye miljøkravene som et kvotesystem representerer.

Stater som ønsker å gi støtte som antas å omfattes av unntaket i art. 61 nr. 3 bokstav b eller c, må få godkjent ordningen av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før systemet eventuelt etableres, jf. EØS art. 62. Det vil være nødvendig å notifisere ESA i god tid før støttetiltaket iverksettes, slik at overvåkingsorganet får tid til å uttale seg om planene i forkant.

EU-kommisjonen har i sin dispensasjonspraksis i henhold til tilsvarende bestemmelser i Romatraktaten som EØS art. 61 nr. 3 bokstav b og c, lagt vekt på at statsstøtten skal være oversiktlig og målbar. Å gi støtte i form av gratiskvoter må kunne sies å oppfylle dette kriteriet. Dette fordi fordelen ved å få tildelt kvotene gratis kan måles gjennom sammenligning med prisen andre virksomheter må betale. Videre krever EU-kommisjonen at statsstøtten må være nødvendig i forhold til hensikten med støtteordningen.

I vurderingen av om en eventuell ordning med gratiskvoter skal godtas, vil for øvrig gjeldende retningslinjer for akseptabel statsstøtte til miljøtiltak være av betydning. I EU har det helt siden 70-årene vært gitt slike retningslinjer. De någjeldende retningslinjene er fra 1994 og gjelder i hele EØS-området. Formålet med retningslinjene sies å være å skape balanse mellom de konkurransepolitiske og miljøpolitiske kravene.

Mest aktuelt i forhold til tildeling av gratiskvoter er retningslinjene for driftsstøtte. Utvalget vil derfor sitere følgende fra disse retningslinjene (nærmere referanse i Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 3.4.4):

«

1. EFTAs overvåkingsorgan vil normalt ikke godkjenne driftsstøtte som fritar foretak for en del av kostnadene som følger av forurensning eller ulemper fra foretakets virksomhet. EFTAs overvåkingsorgan kan imidlertid gjøre unntak fra dette prinsippet i visse klart definerte tilfeller. EF-Kommisjonen har til nå innrømmet slike unntak med hensyn til avfallshåndtering og reduserte miljøskatter. Slike tilfeller vil bli behandlet enkeltvis på grunnlag av de strenge kriterier som gjelder på disse to områdene. Disse kriteriene går ut på at støtten bare må kompensere for tilleggskostnader i produksjonen i forhold til vanlige kostnader, og at den må være midlertidig og i prinsippet gradvis avtakende, slik at den stimulerer til raskere å redusere forurensningen eller bidra til mer effektiv bruk av ressursene. Videre må støtten ikke være i strid med de øvrige bestemmelser i EØS-avtalen, særlig bestemmelsene om fritt varebytte og fri bevegelighet for tjenesteytelser.

2. (................)

3. Midlertidig lempelse av nye miljøskatter kan godkjennes når det er nødvendig for å kompensere for tap i konkurranseevne, særlig på internasjonalt plan. En ytterligere faktor som bør tas i betraktning, er hvilke motytelser som kreves av de berørte foretak med hensyn til å redusere forurensningen fra foretakenes virksomhet.»

Retningslinjene åpner altså for at det kan gis lempelser i miljøskatter. Plikten til å betale for utslippskvoter utgjør ikke en skatt i ordets tradisjonelle forstand, men har tilsvarende økonomisk virkning som en utslippsavgift. På denne bakgrunn synes det rimelig at tildeling av gratiskvoter i en overgangstid vil kunne vurderes på samme måte som fritak for miljøavgifter. Det vil være naturlig å ta dette spørsmålet opp til drøftelse i de relevante EU/EØS-organene etter hvert som det blir aktuelt for flere land å innføre kvotesystemer. Det skal for øvrig innføres et kvotesystem med gratiskvoter i Danmark med kvoteplikt fra 2000, og behandlingen av dette systemet i EUs organer vil kunne være avklarende.

Som det framgår av retningslinjene, forutsettes det at selektive begunstigelser av enkeltbedrifter eller næringer skal være midlertidige og i prinsippet gradvis avtagende. Videre følger det av retningslinjene at støtte bare må kompensere for tilleggskostnader sett i forhold til de tradisjonelle omkostningene. Dette vil kunne tilsi at dersom det tildeles gratiskvoter, så bør det ikke tildeles kvoter utover det som er nivået på virksomhetenes faktiske utslipp. Dette støttes til en viss grad av formuleringen under punkt 3 om at det bør tas i betraktning hvilke krav om utslippsreduksjoner som stilles til de aktuelle foretakene.

En eventuell ordning med gratiskvoter må uansett forelegges ESA, og det er opp til ESA å vurdere om ordningen skal tillates, ut fra kriteriene i unntaksbestemmelsene i art. 61. I den juridiske utredningen (Bugge/Løvold, 1999) konkluderes det i avsnitt 3.5 med at mye taler for at en eventuell ordning med gratiskvoter vil kunne godtas av ESA. Begrunnelsen er bl.a. at retningslinjene åpner for fritak for miljøavgifter på nærmere bestemte vilkår, og at det er mange paralleller mellom fritak for miljøavgifter og fritak for å betale for utslippskvoter. Utrederne understreker at forutsetningen er at det dreier seg om en midlertidig ordning, som har til formål å gjøre det mulig for virksomhetene å tilpasse seg tiltak for å oppfylle Kyotoprotokollen. Videre forutsettes at ordningen ikke går lengre enn det som er nødvendig for å opprettholde vedkommende bedrifts eller bransjes konkurranseevne, og at det legges opp til en gradvis reduksjon av støttemomentet.

6.2.2 Etablerings- og utøvelsesretten, samt adgangen for utenlandske aktører til å delta i annenhåndsmarkedet

EØS-avtalen art. 31 omhandler den frie etablerings- og utøvelsesretten. Det sentrale i denne bestemmelsen er at utenlandske personer og selskaper har rett til å etablere seg i Norge og utøve virksomhet her på samme vilkår som norske personer og selskaper. Dette betyr at et norsk kvotesystem ikke kan behandle norske selskaper gunstigere enn selskaper fra andre EØS-land. De utenlandske selskapene må for eksempel gis rett til eventuelle gratiskvoter på lik linje med tilsvarende norske selskaper.

I Bugge/Løvold, 1999 konkluderes det i avsnitt 6.2 med at det er lite sannsynlig at et kvotesystem vil foranledige situasjoner som kommer i strid med etablerings- og utøvelsesretten dersom det utformes regler som på alle punkter innebærer likebehandling av utenlandske og norske bedrifter. Utrederne understreker at en må ha slik likebehandling for øye når detaljene i kvotesystemet skal utformes.

Utrederne drøfter for øvrig i avsnitt 6.3 hvilken adgang EØS-avtalen gir utenlandske aktører til å delta i annenhåndsmarkedet for utslippskvoter. I drøftelsen forutsettes at kvotesystemet åpner for at også andre enn de som trenger utslippskvoter til sin virksomhet kan delta i kvotehandelen. Konklusjonen er at det neppe vil være adgang til å begrense retten til å kjøpe kvoter i annenhåndsmarkedet til norske aktører. Begrunnelsen er forankret i EØS art. 36 og 37 som gjelder fri bevegelighet for tjenester.

6.2.3 Konkurranserettslige regler

EØS-avtalen inneholder i art. 53 og 54 konkurranserettslige bestemmelser som bl.a. forbyr konkurransebegrensende avtaler og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Disse reglene kommer i utgangspunktet bare til anvendelse på adferden til aktørene i markedet, og ikke på statlig myndighetsutøvelse eller statlige ordninger. De konkurranserettslige reglene behandles i Bugge/Løvold, 1999, kapittel 5. Utredernes konklusjon er at et kvotesystem ikke i seg selv vil komme i strid med konkurransereglene. Fra utredernes side anbefales at kvotesystemet utformes slik at det i minst mulig grad gis incentiver til opptreden fra deltakerne som vil være i strid med konkurransereglene.

6.2.4 IPPC-direktivet

EUs direktiv om integrert forebygging begrensning av forurensning («Integrated Pollution Prevention and Control» – heretter kalt IPPC-direktivet) fra 1996 gjelder også for Norge. Direktivet setter klare krav til medlemsstatenes behandling av forurensende industri. Det stiller for det første krav om at viktige forurensningskilder, særlig industrianlegg, skal pålegges rensekrav på grunnlag av individuell konsesjonsbehandling. Denne skal behandle alle miljøvirkninger under ett. For det andre sier direktivet uttrykkelig at miljøvirkningene skal bygge på anvendelsen av «beste tilgjengelige teknikk». IPPC-direktivet gjelder for nye virksomheter fra 30. oktober 1999, mens det for eksisterende virksomheter er en frist på 8 år til å gjennomføre direktivet, dvs. til 2007.

Begge prinsippene som er nedfelt i direktivet kan umiddelbart synes å stå i strid med et system med omsettelige utslippskvoter. Når det gjelder kravet om individuell konsesjonsbehandling, kan det imidlertid neppe være noe i veien for at det i forbindelse med konsesjonsbehandlingen kan bestemmes at klimagassene skal reguleres gjennom et kvotesystem.

Kravet om at utslippskravene skal bygge på «beste tilgjengelige teknikk», er utformet slik at også økonomiske forhold kommer i betraktning. Med direktivets relativt vide definisjonen av «beste tilgjengelige teknikk», kan det hevdes at det ikke kan være i strid med direktivet å benytte et kvotesystem som gir kostnadseffektive helhetsløsninger for klimagassutslippene, jf. Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 7.2.2.

Under enhver omstendighet bør problemstillingene knyttet til forholdet mellom et kvotesystem og IPPC-direktivet tas opp og avklares i EØS-sammenheng. For eksisterende virksomhet er det tid til dette, i og med at direktivet først trer i kraft i 2007.

6.3 WTO-avtalen

Verdens Handelsorganisasjon (WTO) skal legge forholdene til rette for forvaltning, gjennomføring og anvendelse av flere internasjonale avtaler som refererer seg til handel. Av betydning i forhold til utformingen av kvotesystemet er i første rekke GATT-avtalen fra 1947 og avtalen om subsidier og utjevningsavgifter. Disse avtalene er gjennomgått i Bugge/Løvold, 1999 avsnitt 8.2 og 8.3. Det interessante spørsmålet i forhold til kvotesystemet er i hvilken grad avtalene setter grenser for at det i et kvotesystem hvor det i utgangspunktet skal betales for kvoter, tildeles gratiskvoter til enkelte bedrifter/bransjer/sektorer.

GATT-avtalen inneholder i art. XVI, avsnitt A bestemmelser om eliminering av subsidier. Gratiskvoter til enkelte virksomheter kan anses som en subsidie i disse bestemmelsenes forstand. Dette betyr at dersom det etableres en ordning med gratiskvoter, må Norge notifisere de kontraherende partene om ordningen. GATT-avtalen innebærer for øvrig at dersom de kontraherende partene finner at en subsidie kan medføre alvorlig skade på import eller eksport av en vare i en eller flere medlemsland, vil det kunne bli innledet drøftelser om å begrense subsidieringen. I Bugge/Løvold, 1999 avsnitt 8.2.2 anses det mest sannsynlig at den internasjonale vurderingen vil bli at en ordning med gratiskvoter ikke vil være til alvorlig skade for noen av GATTs medlemsland.

Utrederne påpeker at det uansett gjelder visse unntak for subsidibegrensningene i forhold til ordninger som skal oppfylle nærmere bestemte miljøhensyn, og at det er mulig at gratiskvoter vil kunne komme inn under en slik unntaksbestemmelse (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 8.2.3).

Når det så gjelder avtalen om subsidier og utjevningsavgifter, vil gratiskvoter falle inn under avtalens definisjon av «spesifikk subsidie». For virksomheter som mottar gratiskvoter til en verdi av mer enn 5 prosent av årsomsetningen, dreier det seg om en subsidie som det etter avtalen kan treffes mottiltak mot (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 8.3.3.1). Mottiltak er imidlertid først lovlige etter at en tvisteløsningsprosess er gjennomført. Prosessen innledes med konsultasjoner. Dersom konsultasjoner ikke fører til en løsning, kan saken henvises til tvisteløsningsorganet.

Også avtalen om subsidier og utjevningsavgifter inneholder visse unntak i favør av subsidier som er en del av miljøpolitikken. Disse unntaksbestemmelsene er imidlertid slik formulert at gratiskvoter neppe vil omfattes.

6.4 Prinsippet om at forurenseren skal betale

Prinsippet om at forurenseren skal betale er nedfelt i enkelte internasjonale avtaler og rekommendasjoner, blant annet i EØS-avtalen art. 73. Innholdet av prinsippet er imidlertid uklart og det er ikke noen omforent og rettslig bindende definisjon av prinsippet på internasjonalt plan. Utgangspunktet er OECD-rekommendasjoner fra begynnelsen av 1970-årene hvor det ble slått fast at en forurensende virksomhet som pålegges rensetiltak må dekke kostnadene uten offentlig støtte. Samtidig ble det akseptert at det kunne være nødvendig å gjøre unntak fra denne hovedregelen, bl.a. for å oppnå en tilstrekkelig hurtig opprydding i eksisterende industri. Det ble gitt nærmere retningslinjer for hva slags støtte som kunne tillates. Tilsvarende retningslinjer ble gitt i EU, se avsnitt 6.2.1 ovenfor.

En utvidet forståelse av prinsippet om at forurenseren skal betale, er at forurenserne ikke bare skal betale kostnadene ved rensetiltak, men også samfunnets kostnader ved eventuelle restutslipp. Dette er grunntanken bak bruk av miljøavgifter, og tilsier at det i et kvotesystem kreves betaling for utslippskvoter. I internasjonale diskusjoner er det stadig større tilslutning til en slik vid forståelse av prinsippet om at forurenseren skal betale. Det må imidlertid understrekes at prinsippet i dets vide betydning ikke er kommet til uttrykk i bindende internasjonale regler (Bugge/Løvold, 1999, avsnitt 7.1).