4 Utvalgets tolking av mandatet pr. 18.3.99

Utvalget så det som hensiktsmessig tidlig i arbeidet å foreta en helhetlig tolking av mandatet. Nedenstående notat ble sendt referansegruppens medlemmer 18. mars 1999. Som det ble påpekt innledningsvis i notatet ble tolkingen av mandatet gjort i en tidlig fase og i en knapp form. I ettertid har utvalget hatt diskusjoner og avklaringer som gjør at gjennomgangen i nedenstående notat ikke nødvendigvis er dekkende for det utvalget står for. Notatet er imidlertid tatt inn som vedlegg da det har vært offentliggjort, og fordi det blir referert til i andre utredninger og innspill fra referansegruppens medlemmer.

4.1 Notat av 18.3 1999. Utvalgets tolking av mandatet

Nedenfor oppsummeres utvalgets forståelse av sentrale punkter i mandatet. Det påpekes at utvalgets arbeid i hovedsak vil være av utredende/teknisk karakter. Det understrekes videre at utvalgets vurdering av mandatet er gjort i en tidlig fase og i en knapp form. Det betyr at notatet ikke reflekterer alle nyanser i utvalgets arbeid, og at det kan komme opp andre problemstillinger underveis.

4.2 Konklusjoner

Utvalget legger til grunn at kvotesystemet blir utformet slik at det sammen med eventuelle andre virkemidler gjør at Norges forpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen blir overholdt.

Utvalget har fokusert på følgende tema:

• Omfanget av kvotesystemet

• Tildeling av kvoter

• Sparing/låning av kvoter

• Mulighetene for å utøve markedsmakt

• Forholdet mellom et kvotesystem og andre virkemidler

• Bruk av Kyoto-mekanismene

• Innfasing av kvotesystemet

• Lover og regler for kvotesystemet

• Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Omfanget av kvotesystemet

Utvalget vil utrede et bredest mulig kvotesystem når det gjelder hvilke gasser og sektorer som bør omfattes av systemet. Utvalget vil også vurdere det minimumsomfanget av systemet som nevnes i mandatet, jf. formuleringen om at «kvotesystemet skal i hvert fall omfatte de industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift».

Tildeling av kvoter

Mandatet gir uttrykk for at tildeling ved salg/auksjon og/eller gratiskvoter må drøftes grundig, jf. punktene 3, 4 og 12 i mandatet. Drøftingen vil både være prinsipiell, herunder få fram målkonflikter, og danne grunnlaget for konkrete anbefalinger om hvordan en eventuell ordning med gratiskvoter kan inngå i systemet.

Utvalget har drøftet hvordan en skal forstå mandatets formulering om at de industrielle virksomhetene som i dag er fritatt for CO₂-avgift «pålegges en utslippsreduksjon ..... i størrelsesorden 30 prosent i forhold til 1990-nivå». Utvalget har kommet til at formuleringen kan henspeile på et kvotesystem hvor de nevnte virksomhetene samlet får tildelt en gratis kvote tilsvarende 70 prosent av disse virksomhetenes samlete avgiftsfrie utslipp i 1990. Utvalget vil derfor utrede en slik ordning. Dette betyr imidlertid ikke nødvendigvis at hver enkelt av de aktuelle bedriftene eller sektorene skal få tildelt gratis 70 prosent av det de slapp ut i 1990.

I sin utredning av en ordning med gratiskvoter vil utvalget utrede hvordan den samlete mengden av gratiskvoter kan fordeles mellom virksomheter, herunder vurdere ulike tildelingskriterier. Til grunn for fordelingen forutsetter mandatet «likebehandling». Utvalget vil utrede hva som skal forstås med «likebehandling». Likebehandlingskravet må ses i lys av hensynet til overholdelse av konkurranse- og statsstøtteregelverk og hensynet til kostnadseffektiv utslippsreduksjon. Utvalget vil vurdere ordninger som hindrer diskriminering av bedrifter som har gjennomført tiltak tidligere.

Utvalget vil også utrede en ordning hvor alle aktører som omfattes av kvotesystemet, må kjøpe sine kvoter, jf. punkt 12 i mandatet.

Mandatets formulering om at nye virksomheter må basere sine utslipp på kjøp av kvoter gir klare retningslinjer for utvalget. Utvalget vil imidlertid peke på eventuell konflikt med andre hensyn dette kan medføre.

Mandatet forutsetter også at kvotene skal tildeles «langsiktig, men tidsavgrenset». Utvalget vil utrede mer presist hva som legges i «langsiktig, men tidsavgrenset» tildeling.

I følge mandatet skal det legges begrensninger på bedrifters adgang til å selge kvoter ved nedleggelse av aktivitet. Utvalget tolker dette dithen at kvotesystemet bør utformes slik at bedrifter ved nedleggelse av aktivitet skal ha begrenset mulighet for økonomisk gevinst gjennom salg av gratis tildelte kvoter. Begrepet «nedleggelse av aktivitet» utredes.

Sparing og låning av kvoter

Kyotoprotokollen gir Norge (og de andre partene til avtalen) en adgang til å spare, men ikke til å «låne», kvoter mellom forpliktelsesperioder. Den gir videre en adgang til å bruke utslippsreduksjoner gjennomført i perioden 2000-2007 ved bruk av den grønne utviklingsmekanismen (CDM) til å dekke sine forpliktelser i henhold til protokollen etter 2008.

Utvalget legger til grunn at det skal være adgang for norske virksomheter til å spare kvoter. En «låneordning» innenfor det nasjonale systemet vil også bli drøftet. Adgangen til å spare og låne kvoter vil bli vurdert i forhold til tidsavgrensning av kvotene, langsiktighet i tildelingen av kvoter og overgangen fra en forpliktelsesperiode til en annen. Drøftingen legges til grunn for utvalgets vurdering av om det bør legges begrensninger på adgangen til å spare eller «låne» kvoter.

Mulighetene for å utøve markedsmakt

Mandatet gir klart uttrykk for at utvalget bør utrede regler for å unngå bl.a. bruk av markedsmakt. Utvalget mener denne problemstillingen er knyttet til en eventuell innfasing av kvotesystemet før Kyoto-mekanismene er operative. For det tilfellet at en slik tidlig innfasing av det norske kvotesystemet er aktuell, vil utvalget vurdere faren for bruk av markedsmakt og mulige regler som kan redusere problemet. Utvalget vil legge vekt på å utrede mulig atferd hos aktørene i et skjermet norsk kvotemarked, både i et minimumsalternativ og i et bredt alternativ.

Forholdet mellom et kvotesystem og andre virkemidler

Utvalget vil vurdere konsekvensene av et blandet system, hvor noen utslipp er regulert gjennom et kvotesystem og andre utslipp er regulert av andre virkemidler. Det vil bli drøftet hvordan en blandet bruk av virkemidler eventuelt bør utformes, basert på en avveining av sentrale hensyn i utvalgets mandat.

Bruk av Kyoto-mekanismene

Utvalget vil utrede et kvotesystem som er mest mulig robust i forhold til kommende internasjonalt regelverk for Kyoto-mekanismene. Utvalget vil drøfte hvordan kvotesystemet kan knyttes opp mot Kyoto-mekanismene, herunder hvordan private aktører skal kunne benytte seg av disse mekanismene. Statens rolle i forhold til mekanismene vil også bli drøftet.

I mandatet står det at systemet må kunne tilpasses Kyoto-mekanismene. Utvalget vil se på hvilke konsekvenser bruk av den grønne utviklingsmekanismen, hvor det kan opparbeides kredit i perioden 2000-2007, kan ha for utformingen av kvotesystemet.

Innfasing av kvotesystemet

Utvalget vil vurdere ulike sider knyttet til innfasingen av systemet. Utvalget vil drøfte hvordan igangsetting og innfasing av kvotesystemet bør ses i lys av ikrafttredelse av Kyoto-protokollen. Utvalget vil klargjøre hvordan ulike hensyn (bl.a. kostnadseffektivitet) påvirker vurderingene av igangsetting og innfasing. Innfasingen vil også bli vurdert i lys av når Kyoto-mekanismene vil være på plass.

Lover og regler for kvotesystemet

Utvalget vil utrede nødvendige lover og regler for at kvotesystemet skal kunne fungere. Det tas utgangspunkt i hvilke funksjoner som regelverket må dekke, og hvordan disse kan dekkes innenfor dagens lover og ved etablering av nytt regelverk der det er formålstjenlig.

Utvalget vil utarbeide et forslag til kontroll- og sanksjonsordninger som skal bidra til at de samlede utslippene til en virksomhet i det norske kvotesystemet ikke overstiger de samlede kvotene som virksomheten skaffer seg på det norske markedet og internasjonalt ved å utnytte Kyoto-mekanismene .

Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalget vil bl.a. vurdere forskjeller i økonomiske konsekvenser mellom en blandet bruk av virkemidler (kvotesystem for noen utslippskilder for eksempel «minimumsalternativet» og avgifter for andre) og et bredest mulig kvotesystem, samt forskjeller mellom gratis tildeling og auksjonering. Det legges en langsiktig tidshorisont til grunn for vurderingene.

Provenynøytralitet legges til grunn for de makroøkonomiske beregningene, definert som uendret offentlig budsjettbalanse i prosent av bruttonasjonalproduktet.

Det er ikke grunnlag for å tolke mandatet dithen at det skal være et krav til utformingen av kvotesystemet at statens inntekter ikke endres, jf. punkt 2 i mandatet. Utvalget vil ikke foreslå konkrete måter for å dekke inn eventuelle inntektstap, men synliggjøre konsekvensene for statens inntekter.

Utvalget vil synliggjøre gevinster og provenyvirkninger for Norge av å utnytte Kyoto-mekanismene.

Vedlegg: Kvoteutvalgets mandat.

Utvalget har følgende mandat:

1. Utvalget skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen. I merknadene i Innst. S. nr. 247(1997-98) peker et bredt flertall i Stortinget på følgende retningslinjer som bør være utgangspunkt for det videre arbeidet:

2. Kvotesystemet skal i hvertfall omfatte de industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂-avgift. Dette omfatter bl.a. metallurgisk industri, gasskraftverk, sement- og lecaproduksjon, petrokjemi, oljeraffinering og ilandførings- og prosesseringsanlegg for råolje. Utredningen bør også omfatte en vurdering av hvorledes andre sektorer kan inkluderes, herunder hvordan dette kan gjennomføres uten at statens inntekter reduseres.

3. Systemet bør omfatte alle klimagasser som omfattes av Kyotoprotokollen. Det legges til grunn at kvotetildelingen skjer med basis i en historisk kvote med 1990-nivå som utgangspunkt.

4. De industrielle virksomheter som i dag er fritatt for CO₂-avgift pålegges en utslippsreduksjon gjennom tildeling av kvoter. Målet for denne reduksjonen skal være i størrelsesorden 30 pst. i forhold til 1990-nivå. Desto mer omfattende kvotesystemet blir desto større kan utslippsreduksjonen være. Utredningen bør se på ordninger som hindrer diskriminering av bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak.

5. Ny virksomhet må basere sine utslipp på kjøp av kvoter gjennom det nasjonale kvotesystemet eller ved bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. Utredningen vil endelig avklare den praktiske gjennomføringen av dette prinsippet.

6. Kvotene bør tildeles langsiktig, men tidsavgrenset. Virksomhetene må imidlertid kunne spare kvoter til senere bruk. Myndighetene må ha anledning til å skjerpe utslippskravene ved nye internasjonale forpliktelser. Det legges begrensninger på bedrifters adgang til å selge kvoter ved nedleggelse av aktivitet.

7. Det nasjonale kvotesystemet skal knyttes opp mot et internasjonalt system for handel med kvoter, felles gjennomføring og grønn utviklingsmekanisme. Disse virkemidlene må brukes innenfor et godkjent internasjonalt regelverk.

8. Tildeling av nasjonale kvoter og grunnlaget for disse må være åpen og tilgjengelig. Utvalget må utrede regler for å sikre et velfungerende marked uten mulighet for manipulasjon eller bruk av markedsmakt.

9. Utformingen av kvotesystemet skjer i aktiv dialog med de berørte interesser i arbeids- og næringsliv.

10. Disse retningslinjene fra Stortinget skal ligge til grunn for utvalgets arbeid.

11. Spørsmålet om hvilke sektorer og gasser som bør inkluderes i kvotesystemet bør bl.a. ses i forhold til usikkerhet i utslippstallene, hensynet til et godt fungerende kvotemarked og hensynet til at den samlede virkemiddelbruken overfor klimagasser blir effektiv. Dersom en velger kvotesystem for noen sektorer og andre virkemidler (f.eks. avgift) for andre, bør det utredes hvilke krav dette vil stille til kvotesystemet, og til andre virkemidler. Vurderingen av hvor omfattende et kvotesystem bør være bør også baseres på analyser av hvordan sektorer som ikke omfattes av dette systemet eventuelt vil kunne utnytte de fleksible gjennomføringsmekanismene.

12. Tildelingskriterier for utslippskvoter vil være et sentralt punkt i utredningen. Det bør vurderes flere alternative tildelingskriterer, herunder auksjon og gratis tildeling. Utvalget bes også å vurdere om det kan etableres et system som sikrer stor grad av likebehandling av bedrifter. Tildelingsmåten bør også vurderes i forhold til internasjonalt handelsregelverk, statsstøtteregelverket i EØS-avtalen og nasjonal konkurranselovgivning.

13. Stortinget har vedtatt at utslipp som reguleres gjennom kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningsloven. Utvalget bes vurdere hvordan et kvotesystem skal utformes og praktiseres i forhold til eksisterende lovverk, bl.a. forurensingsloven, samt fremme forslag til nødvendige lovbestemmelser og hovedtrekk i eventuelle forskrifter .

14. Utvalget bes videre vurdere hvordan kvotene bør tidsavgrenses, og hvordan kvotesystemet eventuelt kan justeres for å ta hensyn til mulige strengere internasjonale utslippsforpliktelser etter inneværene avtaleperiode. Systemet må kunne tilpasses de fleksible gjennomføringsmekanismene internasjonalt. Utvalget bør også vurdere om ulike former for spareadgang for kvoter kan påvirke markedets virkemåte og myndighetenes sikkerhet for at forpliktelsene overholdes. Utforming av overvåkings-, kontroll- og sanksjonsmekanismer vil måtte bli sentralt.

15. Det bør vurderes når systemet kan innføres og hvordan dette kan fases inn. Muligheten for å gjøre bruk av internasjonale fleksible gjennomføringsmekanismer før et kvotesystem kan være på plass og i selve innfasingsperioden bør også vurderes.

16. Utvalget bes vurdere de økonomiske konsekvensene av alternative nasjonale kvotesystemer, herunder virkninger på verdiskaping, konkurranseforhold, sysselsetting, enkeltnæringer, distrikter og inntektsfordeling. Uavhengig av hvordan utvalgets forslag til kvotesystem påvirker statens inntekter, skal vurderingene av de samfunnsøkonomiske konsekvensene bygge på en forutsetning om at statens samlede inntekter ikke endres. Det bør legges et langsiktig perspektiv til grunn for disse vurderingene, der klimaforpliktelsene kan forventes å bli mer krevende etter 2012 enn i første avtaleperiode. Budsjettmessige og administrative konsekvenser av forslagene må vurderes.

17. Utvalget skal fremme sin innstilling til Miljøverndepartementet innen 31.12.1999.