Brev av 1. oktober 1999

Omfang av et nasjonalt kvotesystem - gratiskvoter

Vi viser til diskusjonen om ovenstående på møtet med referansegruppen 8. september d.å.

En logisk følge av HSHs primære standpunkt om at avgifter ville være best på dette området, er at det lages et kvotesystem som simulerer et avgiftssystem best mulig. Dette innebærer et bredt system med kjøp og salg av kvoter. Vi er kjent med at utvalget har fått seg forelagt utredninger som viser hvordan dette kan gjøres.

Et samfunnsøkonomisk effektivt kvotesystem er ikke forenlig med utdeling av gratiskvoter til enkeltgrupper. Når noen får gratis, må andre betale. Det vil ha en kostnad for Norge å oppfylle Kyoto-protokollen, og dersom enkelt-bedrifter eller -næringer unntas for å bære sin del av denne kostnaden, blir byrden større for de som blir igjen.

HSH mener det må være et sentralt mål å lage et kvotesystem som bidrar til at Kyotoprotokollen kan oppfylles billigst mulig. Vi har imidlertid -som andre- også forstått at Stortinget har gitt signaler om at enkelte bedrifter og næringer bør særbehandles i denne sammenheng.

HSH mener det er viktig at man - dersom det legges opp til særbehandling av enkelte grupper - understreker at unntakene er midlertidigemottiltak mot andre lands politikk på dette området. Innføringen av et nasjonalt kvotesystem må markere starten på en prosess der målet er at lønnsomhet styrer hvilke typer næringsvirksomhet som vi skal drive med i dette landet.Allerede ved innføringen av et system med gratis- og/eller subsidierte kvoter bør det således foreligge en nedtrappingsplan for subsidiene.Et tilleggsargument i denne forbindelse er at et midlertidig system trolig har større sjanse for å bli godtatt av ESA.

Vennlig hilsen

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon Lars E Haartveit

Brev av 8. april 1999

Nasjonalt kvotesystem for klimagasser - kommunenes rolle

Det vises til brev fra MD av 18.12.1998 samt til møtet 20.01.1999 i Asker, der referansegruppens deltagere ble invitert til å komme med innspill. i forhold til kvoteutvalgets arbeid.

KS har ut fra vår deltagelse så langt i referansegruppen fått et inntrykk av at det fokuseres noe ensidig på de overordnede forhold (internasjonale forhold og makroøkonomisk perspektiver) i tenkningen om et norsk kvotesystem for klimagasser. Vi ønsker gjennom dette innspillet å sette fokus på at kommunesektoren kan komme til å spille en viktig rolle i den praktiske oppfølgingen av klimaarbeidet og vil i den forbindelse fokusere på et konkret eksempel fra byen Toronto i Canada.

KS har selvfølgelig ingen patentløsning på hvordan og i hvilket omfang kommunesektoren kan være med, men vi er overbevist om at det går en rød tråd fra de internasjonale forpliktelser via nasjonale mål og ned til regionalt og lokal forvaltning. Norge har både gjennom miljøvernreformen i kommunene (MIK) og i arbeidet for en bærekraftig utvikling, bl.a. gjennom Lokal Agenda 21, lagt grunnlag for kommunesektorens medvirkning.

Det er vår oppfatning at Stortingsmelding (nr. 29 (1997-1998)) om Norges oppfølging av

Kyotoprotokollen la liten vekt på lokal og regional klimapolitikk, men etter at Stortinget

gikk imot radikale klimaavgifter har lokale og regionale klimahandlingsplaner blitt presentert som et prioritert innsatsområde i klimapolitikken. Dette ble særlig framhevet av statsrådene fra Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet under konferansen om energibruk og bærekraftig utvikling i det 21. århundre i januar d. å. I Stortingsmelding (nr 29 (1998-1999))om energipolitikken, under kapitlet om omlegging av energi-forbruk og energiproduksjon (kap 4), omtales kommunenes rolle og muligheter med særlig vekt på arealplanleggingen. Klimahandlingsplaner og kvotehandel er imidlertid i liten grad berørt.

Selv om bare kommunene Kristiansand og Bergen samt Oppland fylkeskommune så langt har utviklet egne klimahandlingsplaner i Norge, så er vi av den oppfatning at kommunesektoren i det 21. århundre vil komme til å spille en stadig viktigere rolle i arbeidet for at Norge skal oppfylle sine internasjonale forpliktelser; både i forhold til stasjonær så vel som mobil energiforbruk. Dette kommer også til uttrykk gjennom kommunesektorens internasjonale miljøvernorganisasjon - International Council of Local Environmental Initiatives (ICLEI) som gjennom sin klimakampanje "Cities for Climate Protection (WP) (opprettet i 1990), nå har pågående aktiviteter for å redusere utslipp av klimagasser i 300 byer verden over. Dette er byer som har vedtatt målsetninger om reduksjoner av klimagasser. Nasjonale kampanjer av ulik art er igangsatt bl.a. i Canada, USA og Australia og tilsvarende er på vei i Finland, Italia, Frankrike her i Europa. Lokale myndigheter har i følge ICLEI så langt ikke fått delta i internasjonale forhandlinger om kommunesektorens rolle for potensiell kvotehandel for byer.

Overfor kvoteutvalget vil vi rette oppmerksomheten på et konkret eksempel fra byen Toronto i Canada som i løpet av de neste 6 månedene vil foreta en konkret karbonhandel i størrelsesorden 500.000- 1.000.000 tonn karbon. Toronto vedtok allerede i 1990 at byen skulle redusere sitt C0₂ utslipp med 20 % innen utgangen av 2005. Betydelig innsats er gjort bl.a. gjennom et program for å effektivisere energibruken i byens offentlige bygninger. Dette arbeidet er nå utvidet til privat sektor. Resultatene viser at man får en "vinn-vinn»

situasjon, der man får reduserte utgifter på energi, mindre forbruk og redusert utslipp både av klimagasser og andre stoffer.

Toronto har trolig som verdens første lokalforvaltning nylig fått utført en analyse "Toronto Carbon Trade report" som tar for seg en modell for kvotehandel for byen. Konklusjonen på hvordan en slik handel kan gjennomføres går bl.a. ut på å:

• vedta og integrere mål for C0₂ reduksjon, og samtidig velge en handelspartner som har vedtatt frivillig tak på egne utslipp

• behandle allerede oppnådde reduksjoner som et supplement til Kyotoprotokollen

• sikre at pilotprosjekter på området gir lokale miljøfordeler

KS har skaffet til veie og vedlegger tre dokumenter fra dette arbeidet som setter fokus på lokale myndigheters deltagelse i handel med klimagasser og ber samtidig om at dokumentene blir formidlet til utvalgets medlemmer. Vi mener dette kan være til hjelp for konkretisering av hvordan kvotehandel kan gjennomføres i praksis også med bidrag fra lokalt nivå. Vi håper at vårt innspill kan inspirere utvalget til å trekke inn kommunesektoren som en viktig aktør i utformingen av et framtidig nasjonalt kvotesystemet for klimagasser.

Per Espeli Ole Jørgen Grann

Direktør Rådgiver

Brev av 2. februar 1999

Sak: Petroleumssektorens deltakelse i et nasjonalt kvotehandelsystem for klimagasser

Viser til møte mellom Kvoteutvalget og referansegruppen 20.1.1999.

MILJØSOK skal bidra til videre utvikling og implementering av en kostnadseffektiv miljøstrategi for virksomheten på norsk sokkel.

MILJØSOK ser det som en viktig forutsetning for å oppnå kostnadseffektivitet i miljøtiltakene at petroleumssektoren inkluderes i et nasjonalt kvotehandelsystem. Det vil bidra til at vi som nasjon kan innfri våre forpliktelser raskere og samfunnsøkonomisk mer effektivt enn med dagens rammevilkår. For petroleumsindustrien vil det fortsatt være viktig å ha fokus på utslippsreduksjoner i egen virksomhet. MILJØSOK vil spille en aktiv rolle i utformingen av strategier for teknologiutvikling og beslutningskriterier som gir en god balanse mellom å holde kostnadene nede på kort sikt og ta i bruk ny teknologi som sikrer konkurransekraft på lengre sikt.

Kombinasjon av miljøavgift og deltakelse i et kvotemarked kan gi en del utilsiktede insentiv-virkninger. Ved deltakelse i et kvotehandelsystem bør derfor CO₂ avgiften erstattes med andre virkemidler for å oppnå statens mål.

Vedlagt er et notat som utdyper MILJØSOKs synspunkter nærmere.

Med hilsen

Stig Bergseth

Leder MILJØSOK råd

Notat av 2.2.1999

Sak: Petroleumssektorens deltakelse i et nasjonalt kvotehandelsystem for klimagasser

MILJØSOK skal bidra til videreutvikling og implementering av en kostnadseffektiv miljøstrategi for virksomheten på norsk sokkel. Videre skal MILJØSOK stimulere utviklingen av et mer effektivt samarbeid mellom industrien og myndighetene, som vil resultere i mer kostnadseffektive virkemidler for å oppnå optimal miljømessig effekt og konkurransedyktighet innen norsk petroleumsindustri. For klimagasser er mekanismene i Kyoto-avtalen og etablering av et nasjonalt kvotehandelsystem viktige elementer i et kostnadseffektivt virkemiddelapparat.

MILJØSOK mener at petroleumssektoren bør inkluderes i et nasjonalt kvotehandelsystem. Dette er en meget viktig forutsetning for å oppnå god kostnadseffektivitet i miljøtiltakene. Det vil bidra til utløsning av gode og kostnadseffektive prosjekter i Norge, og medføre at vi som nasjon kan oppnå våre utslippsreduksjonsforpliktelser både raskere og samfunnsøkonomisk mer effektivt enn med dagens rammevilkår. Etter MILJØSOKs oppfatning må det i størst mulig grad være samhandling nasjonalt mellom landbasert og offshore virksomhet. I tillegg må de internasjonale Kyoto-mekanismene anvendes, slik at tiltakene har internasjonal kostnadseffektivitet.

Kombinasjon av miljøavgift og deltakelse i et kvotemarked kan gi en del utilsiktede insentivvirkninger. CO₂-avgiften bør derfor erstattes med andre virkemidler for å oppnå statens mål. Velger en likevel å videreføre CO₂-avgiften i sin nåværende form, vil det bli nødvendig å foreta en del tilpasninger, både av nivået og av godskrivingsregler mot kvoter. Slike tilpasninger må gjøres over tid for å sikre mest mulig optimale løsninger. Det vil her være viktig å ikke påføre norske virksomheter vesentlige ekstra kostnader som kan være konkurransehemmende.

Anvendelse av fleksible virkemidler nasjonalt og internasjonalt har som hensikt å oppnå kostnadseffektive utslippsreduksjoner. Det hevdes at mulighet til å kjøpe tillatelse til utslipp billig kan ta bort insentivet til å utvikle utslippsreduserende teknologi i egen virksomhet. Industrien har imidlertid påpekt nødvendigheten av fortsatt fokus på utslippsreduksjoner i egen virksomhet for å bedre kostnadseffektivitet og konkurransedyktighet. Det vil i denne sammenheng være behov for å utforme strategier for teknologiutvikling og nye beslutningskriterier som gir en god balanse mellom å holde kostnadene nede på kort sikt og ta i bruk ny teknologi som sikrer konkurransekraft på lengre sikt. Forutsetningen er at det er forutsigbarhet og langsiktighet innebygd i kvotesystemet. MILJØSOK vil spille en aktiv rolle i denne prosessen.

I det følgende er det utdypet en del elementer som underbygger det ovennevnte.

Klimagassutslippene fra petroleumssektoren var i 1997 10,6 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette tilsvarer ca 18 % av de norske klimagassutslippene. Klimagassutslippene fra sektoren er i det alt vesentligste CO₂.

Bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. I Stortingsmelding nr 29, 1997-98 (Kyoto-meldingen) er det lagt til grunn at Norge skal delta i de internasjonale mekanismene på lik linje med andre land det er naturlig å sammenlikne oss med, og at norsk næringsliv skal involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer. Stortinget har videre forutsatt at et nasjonalt kvotehandelsystem skal tilpasses en internasjonal anvendelse av Kyoto-mekanismene. I og med at norske bedrifter vil kunne utveksle klimagasskvoter via det internasjonale kvotemarkedet, synes det lite hensiktsmessig å sette snevre begrensninger på deltakelse i det nasjonale kvotesystemet.

Det er en del spesielle forhold knyttet til petroleumssektoren som er av betydning ved vurdering av tiltak for utslippsreduksjoner:

• Størsteparten av CO₂-utslippene de neste 10-15 årene vil komme fra anlegg som er i produksjon i dag eller under bygging. Utslippsreduserende tiltak på eksisterende anlegg offshore er generelt svært kostbart.

• CO₂-utslippene har vært avgiftsbelagte siden 1991. For tiden er avgiften kr 380,- pr tonn CO₂. Det betyr at avgiften har rettferdiggjort tiltak offshore til en høyere kostnad enn hva som har vært tilfelle andre steder i norsk økonomi. Konsekvensen er at ytterligere tiltak for utslippsreduksjoner vil bli kostbare.

• Utslippsreduserende tiltak andre steder enn offshore vil kunne gi langt større miljøgevinster til lavere kostnader. Deltakelse i et nasjonalt kvotehandelsystem vil muliggjøre en slik fleksibilitet på en effektiv måte ved å legge til rette for samhandling med andre sektorer.

MILJØSOK ønsker å spille en aktiv rolle i prosessen med utforming av et godt system for handel med utslippskvoter og utforming av strategier for å sikre en god balanse mellom å holde kostnadene for industrien nede på kort sikt og teknologiutvikling som bidrar til utslippsreduksjoner og konkurransekraft på lang sikt.

Brev av 15. juni 1999

Sak: Vedrørende utforming av et nasjonalt kvotehandelsystem for klimagasser

MILJØSOK råd har foretatt en vurdering av de elementene i et nasjonalt kvotehandelsystem for klimagasser som rådet finner mest sentrale for petroleumsvirksomheten. Vedlagte notat utdyper dette nærmere.

En egen arbeidsgruppe i MILJØSOK har bistått rådet i sitt arbeid, blant annet med utgangspunkt i en studie som ble utført for MILJØSOK av konsulentfirmaene Novatech og Econ Analyse høsten 1998. Rapporten fra denne studien ble overlevert Kvoteutvalget til orientering den 17.3.1999. Det vises også til brev fra MILJØSOK råd til Kvoteutvalget av 2.2.1999 vedrørende petroleumssektorens deltakelse i et nasjonalt system for handel med utslippskvoter for klimagasser.

MILJØSOK råd vil be Kvoteutvalget nøye vurdere de elementer som er omtalt i vedlagte notat. MILJØSOK vil gjerne bidra aktivt i den videre prosessen.

Med hilsen

Stig Bergseth

Leder MILJØSOK råd

Notat av 15.6.1999

Sak: Innspill til kvoteutvalget vedrørende utforming av et nasjonalt kvotehandelsystem

Bakgrunn

Formålet med dette notatet er å gi MILJØSOK rådets vurdering av de mest sentrale elementene for petroleumssektoren ved utforming av et nasjonalt system for handel med utslippskvoter for klimagasser som erstatter den nåværende CO₂-avgiften. I denne sammenheng omfatter dette innretninger som er knyttet til leting, utvinning og rørtransport av petroleum, og som i dag er pålagt CO₂-avgift.

MILJØSOK legger til grunn at systemet for kvotehandel som utredes forutsetter at Kyoto-protokollen trer i kraft, og at siktemålet med systemet er å oppfylle de norske forpliktelsene i protokollen. De anbefalinger som gis her må ses i lys av dette.

De elementer som omtales i notatet er:

• Omfang av kvotesystemet

• Kopling til internasjonale mekanismer

• Anskaffelse av kvoter

• Teknologiimplementering

• Kreditt for tidlige tiltak

• Kontroll og styring

Omfang av kvotesystemet

MILJØSOK vil understreke betydningen for den totale kostnadseffektiviteten av at alle klimagasser inkluderes og flest mulig sektorer deltar i det nasjonale kvotesystemet. Det vises i den forbindelse til notat til Kvoteutvalget av 2.2.1999.

Kopling til internasjonale mekanismer

MILJØSOK vil understreke viktigheten av at den framtidige klimapolitikken utformes slik at virksomheter i Norge gis full mulighet til å gjøre bruk av Kyoto-mekanismene. Det vil gi best kostnadseffektivitet i miljøtiltakene og den beste tilpasning mellom et nasjonalt kvotesystem og gjennomføringsmekanismene i Kyoto-protokollen.

Enhver begrensning i bruk av Kyoto-mekanismene betyr at en større andel av forpliktelsene må gjennomføres ved nasjonale tiltak. I en slik situasjon, som i praksis vil innebære et fysisk tak på utslipp i Norge, er størst mulig bredde i det nasjonale systemet viktig, både med hensyn til hvilke klimagasser som inngår og hvilke sektorer som deltar. Uansett vil dette føre til en økt kostnadsbelastning som svekker konkurranseevnen, og som kan påvirke behovet for tildeling av kvoter.

Anskaffelse av kvoter

Kvoter kan i prinsippet anskaffes ved kjøp eller tildeling.

Produksjons- og utslippsforløpet for olje- og gassfelt varierer sterkt over tid. Tildelingskriterier for vederlagsfrie kvoter basert på historiske utslipp vil derfor være lite meningsfylte. Produksjons- og utslippsprognoser revideres årlig for det enkelte felt. Det er en betydelig usikkerhet i disse prognosene ut over 3-5 år. Dette skyldes både usikkerhet omkring reservoarmessige forhold og hvilke tekniske løsninger som blir valgt på lengre sikt. Forutsetningene for en prognose vil kontinuerlig endres etter hvert som kunnskapen om reservoaret økes gjennom produksjonserfaring. Tildeling av kvoter basert på prognoser for produksjon og utslipp vil derfor kreve spesielle tilpasninger, for eksempel et system for etterjustering av tildelingen etter gitte kriterier. Slike kriterier kan også ha innebygd vilkår om teknologiske forbedringer.

Ved kjøp i markedet vil det ikke være behov for tildelingskriterier. I den grad konkurrerende bedrifter i andre land ikke betaler for sine utslipp, kan kostnader ved kvotekjøp gi norske bedrifter svekket konkurranseevne.

Under forutsetning av full mulighet til å gjøre bruk av Kyoto-mekanismene, vil MILJØSOK råd anbefale et markedsbasert system for anskaffelse av kvoter.

Teknologiimplementering

Hoveddrivkreftene for teknologisk utvikling har vært mulighetene for å etablere kostnadseffektiv utvinning i teknologisk krevende områder. CO₂-avgiften har innenfor noen områder, som for eksempel fakling, vært drivkraft for å utvikle teknologi som reduserer utslipp. På andre områder har teknologiutvikling som i hovedsak har foregått for å optimalisere leting og produksjon også bidratt til utslippsreduksjoner. Eksempler på det er utvikling innenfor boreteknikk og begrensning av vannproduksjon.

Offshoreindustrien vil ha behov for å opprettholde en høy miljøstandard av hensyn til langsiktig konkurranseevne. Bortfall av CO₂-avgiften ved innføring av handel med utslippskvoter vil ikke endre på dette. På samme måte som for landbasert industri integreres miljøtiltakene i økende grad i nye utbyggingskonsepter. Dette er reflektert blant annet gjennom MILJØSOKs utslippsreduksjonsmål. MILJØSOK har lagt til rette for en systematisk måling og rapportering på de ulike utslippskomponentene, slik at det skapes drivkraft for å nå målene. Forøvrig vil myndighetene ha styringsmulighet i henhold til petroleumsloven.

Kreditt for tidlige tiltak

Det er viktig å finne mekanismer som gjør det attraktivt å foreta utslippsreduserende tiltak i interimsperioden fram til innføring av et kvotesystem. I prinsippet er det tre måter å foreta slike tiltak på:

• Tiltak i egen virksomhet. Kreditering kan da gis i forhold til et definert utgangspunkt. For offshoreindustrien gir CO₂-avgiften i dag et insentiv til å redusere utslipp.

• Felles gjennomføring nasjonalt ved tiltak i andre virksomheter på land. For at det skal være attraktivt, må det legges til rette for tilpasninger i petroleumsskatteloven, og det må gis mulighet til å kreditere utslippsreduksjoner som offshoreselskaper bidrar til på land mot avgiftsregnskapet offshore. Innføring av et nasjonalt kvotesystem vil i prinsippet overflødiggjøre behovet for spesielle mekanismer for nasjonale felles gjennomføringstiltak, men det kan likevel være mulig at noen aktører ønsker å inngå prosjektrettet samarbeid for å redusere utslipp. Det bør være åpning for dette.

• Tidlige tiltak internasjonalt, i første omgang ved anvendelse av grønn utviklingsmekanisme (CDM) når retningslinjene er klarlagt. For å redusere risikoen for selskaper som ønsker å forberede tiltak før CDM reglene er endelig vedtatt, bør myndighetene søke å legge til rette for at kreditering vil bli gitt dersom prosjektene er gjennomført og utslippsreduksjonene er dokumentert i henhold til midlertidige regler som fastsettes av myndighetene.

Kontroll og styring

Etter MILJØSOKs oppfatning finnes det allerede gode rutiner for beregning, rapportering og kontroll av CO₂-utslippene fra sektoren. Også for indirekte utslipp av CO₂ samt metan og VOC fra lasting av råolje finnes det beregnings-, rapporterings- og kontrollsystemer som sannsynligvis kan videreutvikles for å utnyttes i et nasjonalt kvotesystem. For offshoresektoren er det således ingen praktiske forhold til hinder for at de fleste utslipp som omfattes av Kyoto-protokollen inkluderes i kvotesystemet.

Brev av 7.oktober 1999

Innspill til Kvoteutvalget

Naturvernforbundet, Framtiden i våre hender og Natur og Ungdom ber med dette om å få legge fram våre oppfatninger om hvordan kvotesystem for klimagasser bør utformes i et eget møte.

Natur og Ungdom har tidligere sendt et skriftlig innspill til kvoteutvalget, men dette har etter det vi har fått høre ikke nådd hele utvalget. Vi har nå lagt ved et kortfattet innspill til utvalget fra Naturvernforbundet, Framtiden i våre hender og Natur og Ungdom. Det vil være en stor fordel for oss om vi også får anledning til å redegjøre for vårt syn muntlig i tillegg.

For å avtale tid og sted for møte kan dere ta kontakt med Natur og Ungdom v/ Elin Lerum Boasson på tlf 22 36 42 18, eller sende e-post på elin@nu.no. Vi håper på snarlig tilbakemelding

Vennlig hilsen

Natur og Ungdom, Naturvernforbundet og Framtiden i våre hender

Elin Lerum Boasson

Nestleder i Natur og Ungdom

Vedlegg

Miljøkriterier for nasjonalt kvotesystem for klimagasser

Gjennom Kyotoprotokollen blir Norge forpliktet til å ikke øke utslippene av klimagasser med mer enn 1 prosent innen 2008-2012 i forhold til 1990-nivå. Protokollen åpner for bruk av ulike former for fleksible gjennomføringsmekanismer. Prognosene viser at Norge vil øke utslippene av klimagasser med 7-8 prosent hvis vi ikke gjør noe for å redusere dem.

For miljøbevegelsen er det viktig å få igang prosesser som fører til reduserte utslipp raskest mulig. Det er ennå ikke bestemt hvilke politiske rammer som skal legges for norsk klimapolitikk. Likevel er det nå satt ned et utvalg som skal se på hvordan et nasjonalt kvotesystem for klimagasser kan utformes. Dermed er vi i en situasjon der det skal lages et system, uten det er lagt noen føringer for hvordan det skal fungere i forhold til et helhetlig spekter av virkemidler i klimapolitikken.

Miljøbevegelsen vil ønske et system som gir kostnadseffektive reduksjoner av klimautslipp velkommen. Likevel mener vi at det også er behov for å ta hensyn til overordnede klimapolitiske hensyn når et nasjonalt system for klimakvoter skal utformes. Dette vil noen ganger komme i konflikt med hensynet til kostnadseffektivitet, og da må de kortsiktige økonomiske hensynene vike. Nå er det viktig å gå igang en prosess som vil gjøre det mulig å få til drastiske reduksjoner i utslippene av klimagasser i framtiden.

Det er viktig å allerede nå få igang en prosess som gir strukturelle endringer i de sektorene som i dag slipper ut mye klimagasser. Dette er nødvendig for å få til store reduksjoner i utslippene i framtiden. For at vi skal kunne stramme inn tiltakene internasjonalt i framtiden er det viktig at rike land, som Norge, viser at det er mulig å få til faktiske reduksjoner i utslippene.

Hva vil vi oppnå med kvotesystemet?

IPCC har slått fast at verdens klimautslipp må reduseres med 60-80 prosent for å unngå farlige, menneskeskapte klimaendringer. Kvoteutvalget har fått i mandat å utforme et system som skal gjøre Norge i stand til å innfri Kyoto-forpliktelsen sin. Kvotesystemet skal utformes slik at dette første kortsiktige målet kan nås.

For å få så store reduksjoner i utslippene som IPCC snakker om må det skapes strukturelle endringer i samfunnet. Det må utvinnes mindre olje og gass og nye fornybare energikilder må bygges ut, biltrafikken må reduseres – folk må heller ta bussen o.s.v. Miljøbevegelsen er opptatt av at innføringen av kvotesystemet ikke skal ødelegge for å få igang slike strukturelle endringer. Samfunnet må forberedes på at det ikke er nok å innfri forpliktelsene i Kyotoprotokollen. Paradoksalt nok kan det være en konflikt mellom å lage et system for å innfri kravene i Kyotoprotokollen og å få igang prosesser som vil få ned utslippene drastisk i fremtiden.

Kvotesystemet som nå utvikles må ikke blokkere for å få ned utslippene på lang sikt. Vi er klar over at det er problematisk for kvoteutvalget å forholde seg til dette fordi man tolker det slik at det ligger utenfor utvalgets mandat. Det er imidlertid viktig at utvalget er klar over at hvis dette ikke tas hensyn til vil dette kunne brukes til støtte for enkeltes politiske oppfatninger rundt norsk klimapolitikk.

Det er viktig å få igang en debatt om hvordan kvotesystemet skal fungere sammen med andre klimapolitiske virkemidler. Dette krever at vi ser på de ulike sektorene og hva som trengs for å redusere klimautslippene fra de ulike kildene.

Ulike sektorer - ulike løsninger

Enkelte sektorer er vanskeligere å inkludere i et kvotesystem enn andre. Miljøbevegelsen er spesielt opptatt av utslippene fra samferdselssektoren og petroleumsvirksomheten. Disse sektorene har størst vekst i utslippene, samtidig må det settes et svært sterkt økonomisk trykk på dem for at de skal få ned utslippene. Den høye betalingsvillighet gjør det til en stor utfordring for utvalget å skape et system som gir reelle reduksjoner i disse næringene. Miljøbevegelsen anbefaler ikke å la enkeltaktørene i disse næringene stå for kvotehandelen direkte.

Samferdsel

For å få ned bilbruken må vi få en riktig pris på transport. Men enda viktigere er det å gi folk et alternativ til bruk av bil. Transportbehovet må reduseres og kollektivtrafikken må bli lett å bruke. I dag er folk og bedrifter avhengig av å reise mye og transportere ting over lange avstander. Derfor er betalingsvilligheten deres høy for bensin og diesel. Men selv om folk er villig for å betale for å kunne komme seg på jobb og for å få levert barna i barnehagen er det ikke sagt at det er rasjonelt, utfra et samfunnsøkonomiskperspektiv, å videreutvikle det bilbaserte samfunnet.

SFT har kommet fram til at det er mulig å måle utslippene av klimagasser fra samferdselsektoren og dermed definert den som egnet for å inkluderes i et kvotesystem. Miljøbevegelsen tror ikke dette gir et bra utgangspunkt for en konstruktiv debatt.

Vårt utgangspunkt er at vi ønsker å bruke virkemidler som gir reduksjoner i utslippene. Dette kan sannsynligvis løses på flere ulike måter. En løsning kan være å gi myndighetene ansvaret for å forvalte samferdselsektorens kvoter. Samferdselsdepartementet må kjøpe kvoter for utslippene, og deretter sette inn egnede tiltak for å regulere utslippene i forhold til kvoteantallet. Dersom man ikke klarer å innfri kvotetaket må det kjøpes flere kvoter og dermed må strengere virkemidler settes inn. Ved å gjøre det på denne måte har politikerne mulighet til å påvirke markedet slik at det tidlig settes igang en prosess som får ned unødvendige klimautslipp. Det må brukes et bredt spekter av virkemidler for å gjøre folk mindre avhengig av bil og dermed få synkende betalingsvillighet for bilkjøring. Når utslippene reduseres i samferdselsektoren blir det mer kvoter igjen til andre sektorer.

Petroleumssektoren

Faren er stor for at petroleumssektoren vil få svekket sine incentiver til å redusere CO₂-utslippene dersom selskapene på fritt grunnlag kan delta i kvotehandelen. Det mest effektive virkemiddelet for å få ned utslippene fra sokkelen er imidlertid ikke at selskapene må betale for CO₂-utslippene sine. Det mest effektive er å sette grenser for letevirksomheten, og redusere antall nyutbygginger. Dersom myndighetene forvalter petroleumsektorens kvoter vil de få mulighet til å bruke disse mest effektive virkemidlene for å få ned utslippene.

Konsesjon

Av hensyn til behovet for å få fortgang i utviklingen av ny og mer miljøvennlig teknologi foreslår vi at nye utslippsenheter går gjennom en konsesjonsprosess for å få adgang til kvotemarkedet. Dette er nødvendig for å hindre at det settes igang produksjon som slipper ut mye klimagasser og som bruker gammeldags teknologi. Stortinget har vedtatt at utslipp som ilegges kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensingsloven. Dette kan ikke gjelde dersom kvotesystemet skal omfatte andre sektorer enn industri som ikke er ilagt CO₂ avgift.

Dersom det ikke blir noen konsesjonsbehandling av nye store enkeltutslipp kan vi risikere at prosjekter som bruker gammeldags og forurensende teknologi blir startet opp.

Et eksempel som belyser denne problematikken er Industrikrafts planer om å bygge gasskraftverk på Skogn og kjøpe kvoter i utlandet for utslippene. Det finnes mer miljøvennlig teknologi som kan gi gasskraft med tilnærmet nullutslipp. Dersom ikke gasskraftprosjekter konsesjonsbehandles kan det ikke settes krav til bruk av ny teknologi, og lave utslipp. Hvis Industrikraft får lov til å sette igang sin produksjon kan det ta lang tid til det blir lønnsomt å sette igang gasskraftproduksjon med bruk av den mest miljøvennlige teknologien på markedet.

Kopling til internasjonalt kvotesystem

Mandatet for kvoteutvalget sier at det nasjonale kvotesystemet må kunne knyttes til det internasjonale systemet. Dette er avhengig av at det blir en internasjonal enighet om en kontroll og sanksjonssystem for dette. Dersom det ikke settes noen grenser for bruk av de fleksible gjennomføringsmekanismene risikerer vi at de totale CO₂-utslippene i verden ikke reduseres i tiden fram til 2010. Dette gjelder særlig bruk av grønn utviklingsmekanisme, kjøp at kvoter fra Russland og en del Øst-Europeiske land og treplanting. Det er overveiende sannsynlig at en del av kvotene til selgerne på et internasjonalt marked ikke vil representere reelle reduksjoner.

Bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer må kun være et supplement til innenlands reduksjoner slik det er forutsatt i Kyotoprotokollen. Det må settes grenser for hvor store deler av utslippet som skal kunne »reduseres» gjennom å kjøpe kvoter internasjonalt. Kjøp og salg av kvoter internasjonalt må kontrolleres av staten slik at Norge sørger for at ikke mer enn 20 prosent av klimautslippene våre "reduseres" i form av bruk av internasjonale mekanismer. Med dette mener vi at ikke mer enn 20 prosent av differansen mellom utslippene i det året kvotesystemet innføres og utslippet Kyotoprotokollen forplikter oss til, skal reduseres gjennom bruk av fleksible mekanismer.

Det må koste

Kvotene må ikke deles ut gratis. Prinsippet om at forurenseren skal betale må gjelde også for klimagassutslipp. Gratiskvoter vil sannsynligvis hemme bedriftenes motivasjon til å redusere sine utslipp. Dersom kvotene er gratis og tildeles etter historisk utslipp i 1990 vil virksomheter som eksisterte før dette gis fordeler framfor nye virksomheter. Dette vil skje uavhengig av miljøhensyn og er dermed ikke særlig hensiktsmessig.

Kvotesystmet må tilpasses skjerpede krav

Det kvotesystemet som utformes nå må kunne tilpasses skjerpede krav til reduksjon i klimagassutslippene. Det er meningsløsdt å utarbeide et rammeverk nå, hvis det ikke vil fungere etter 2012. Staten må dra inn kvoter fra markedet med jevnlige mellomrom. Det er viktig at markedet varsles om dette i god tid på forhånd. Dette vil gjøre det lettere for bedrifter å hele tiden tilpasse seg et strammere kvotemarked.

Sanksjonsmidler

Miljøbevegelsen ser på det som viktig at det knyttes strenge sanksjonsmidler til kvotesystemet. Det må også utvikles effektiv kontroll og rapporteringsrutiner for systemet. I løpet av perioden kvoten gjelder for bør det gis advarsler til de bedrifter som ikke ser ut til å klare å redusere utslippene med det de er forpliktet til.

Dersom ikke kvoten holdes må de ulike bedrifter og virksomheter kunne straffes økonomisk. I siste instans må forurensere som ikke reduserer utslippene sine straffes med å få inndradd kvotene sine.

Kopling til det internasjonale systemet kan gi stor utfordringer med hensyn til rapportering og kontroll. De internasjonale kontrollmekanismene er ennå ikke forhandlet fram. Utvalget bør vurdere hvordan Norge skal forholde seg til dette.

Brev av 20. januar 1999

Noen momenter ved etablering av system for omsettbare kvoter

Dette notatet omtaler kort enkelte momenter knyttet til oppbygging av systemet, koblingen mellom kvotemarkedet og energimarkedet, raffinerienes situasjon og inntektsfordeling.

Generelt

For å få et effektivt system er det avgjørende at systemet:

• blir mest mulig omfattende både når det gjelder sektorer og gasser – eksisterende avgifter fjernes og kvoteplikt innføres i stedet

• gir en god kobling til det internasjonale markedet, samt til felles gjennomføring og grønn utvekslingsmekanisme

• gir stabile og forutsigbare rammebetingelser

Energimarkedet

Utformingen av kvotesystemet vil påvirke eksport og import av kraft. Uten en god kobling mellom kvotemarkedet og det internasjonale el-markedet vil systemet bli ineffektivt og bidra til flytting av utslipp.

Som eksempel kan nevnes at fra april 1996 til mars 1997 importerte Norge 14,6 TWh elektrisk kraft. Mesteparten av importen stammet fra kullfyrte kraftverk i Danmark, og medførte en økning i de nordiske CO₂-utslippene på omlag 13 millioner tonn – tilsvarende 1/3 av de norske CO₂-utslippene. Direkte fyring med olje i Norge fremfor import av kullkraft ville økt de norske utslippene med 4 millioner tonn. Det betyr at kraftimporten førte til en netto økning i utslippene på 9 millioner tonn som kunne vært unngått. Dette illustrerer et generelt problem.

Med mulighet for eksport og import av kraft vil prisen på kullkraft i det internasjonale marked være bestemmende for norske kraftpriser. Nærings- og energidepartementet 1 har utført beregninger som viser følgende ytterpunkter:

• CO₂-avgift på fyringsolje i Norge og 1/2 avgift på kullkraft vil gi en overgang fra olje til elektrisitet. Norge blir netto importør av kullkraft i normalår. Da produksjon av kullkraft slipper ut tre ganger så mye CO₂ som direkte bruk av fyringsolje, gir høyere CO₂-avgifter i Norge enn i andre land, økte utslippav CO₂.

• Høye CO₂-avgifter på både fyringsolje og kullkraft medfører at elprisen stiger p.g.a. dyrere internasjonal kullkraft. CO₂-utslippene i Norge blir litt høyere fordi det brukes mer fyringsolje, men eksport av kraft gir betydelig reduksjoner i utlandet. Forskjellen mellom alternativene er nesten 20 mill. tonn CO₂ mens de totale norske utslippene er ca 38 mill tonn.

Koblingen til det internasjonale markedet blir derfor avgjørende. Et felles nordisk kvotemarked som sosialdemoraktene i Norden har foreslått, er nødvendig for å løse dette problemet. Danskene har under utarbeidelse et nasjonalt system for kraftsektoren.

Raffineriene

De tre norske raffineriene eksporterer 60% av sin produksjon. Raffineriene er sterkt konkurranseutsatt: Overkapasiteen i Europa er langt større enn den norske produksjonskapasiteten. For å gjennomføre nye krav til drivstoff er det nødvendig med milliardinvestering i de norske raffineriene. Dette endrer i utgangspunktet ikke raffinerienes konkurransesituasjon, men øker sannsynligheten for nedleggelser i Europa. I denne situasjonen er konkurransekraften derfor avgjørende, og tildelingskriterier for kvoter får selvsagt stor betydning.

Produksjonen av renere drivstoff er mer energikrevende, og CO₂ utslippene øker. Utslippene har økt i 90-årene som følge av bl.a. svovelrensing, og vil øke som følge av nye krav. I utgangspunktet er de norske raffineriene energieffektive. Slike forhold må vurderes i utforming av kriteriene for tildeling.

Inntektsfordeling

Etter NPs syn er det avgjørende at kvotesystemet blir kostnadseffektivt. Effektiviteten må ikke svekkes av ulike hensyn til inntektsfordeling og hvordan statens provenytap skal dekkes inn.

Provenytapet skyldes at eksisterende avgifter sannsynligvis er betydelig høyere enn kommende kvotepris, samtidig med at industrien i stor grad forventes å få tildelt kvoter. Høyere avgift enn kvotepris betyr at enkelte sektorer i dag har en langt større byrde ved norsk klimapolitikk enn det Kyoto-avtalen tilsier. Det er derfor urimelig at CO₂-avgiftene som disse sektorene i dag har, oppstår på nytt under nye navn. Det er ingen rasjonell miljømessig eller skattemessig grunn til å løse provenytapet ved at de som tidligere har tatt størst byrde fortsatt skal bære denne byrden. En slik løsning kan imidlertid være fristende fordi den synes enkel. Etter vårt syn er det riktige i denne sammenheng å kompensere for inntektstapet gjennom generelle skatter og avgifter, som bedrifts- og personbeskatning og merverdiavgift.

Brev av 25. mai 1999

Ad: Kvoteutvalgets tolkning av mandat, valg av hovedmodell for evaluering og rask tilgang til de utredninger kvoteutvalget har bestilt

Jeg viser til brev av 24. mars med utvalgets forståelse av sentrale punkter i mandatet i en tidlig fase. Det understrekes at det kan komme opp andre problemstillinger underveis. I brevet blir medlemmer av referansegruppen bedt om skriftlige innspill.

Først takk for mulighet for innsikt i utvalgets arbeid på et så sentralt punkt og for anledningen til å kommentere og komme med innspill til utvalgets arbeid. Vi støtter den hovedinnfallsvinkel utvalget har lagt opp i sitt arbeid der noen få hovedmodeller for utforming av kvotesystemet blir beskrevet og analysert. NHO har imidlertid synspunkt på hvilke modeller som bør beskrives.

NHO mener utvalget i sin tolkning av mandatet legger for liten vekt på "vurderingen av de økonomiske konsekvenser av alternative kvotesystemer og deres virkning på verdiskaping, konkurranseforhold, sysselsetting og distrikter» slik pkt. 16 i mandatet sier. Slik NHO ser det, må dette ligge til grunn for analyse, vurdering og anbefalinger av ulike modeller og for utforming av kvotesystemet.

Hensynet til industriens konkurranseevne må ikke minst tillegges avgjørende vekt ved fastsettelse av nivået av tildeling av vederlagsfri kvoter for de industrielle virksomheter som i dag er fritatt for eller har redusert C0₂-avgift. Stortinget benyttet uttrykket i størrelsesorden 30%. Vi ser det som en indikasjon på at nivået for tildeling må vurderes.

Hvis Norge iverksetter tiltak som medfører vesentlig høyere kostnader enn i andre land, vil norsk industri sakke akterut i forhold til konkurrenter i disse landene. I en slik situasjon tilsier rene lønnsomhetskriterier at teknologiutvikling og investeringer vil skje i andre land. Dermed vil Norge tape i den internasjonale konkurransen om teknologiutvikling og industrilokalisering.

Når Norge fastsetter størrelsen på tildelte kvoter må det derfor tas høyde for risikoen ved å sette strengere begrensninger for norsk industri enn det tilsvarende industri i andre land vil møte. Siktemålet må være at både eksisterende og fremtidig norsk industri får likeverdige betingelser med de konkurrentland som har utslippsforpliktelser. Så langt vi kjenner til, har ingen land gjennomført tilsvarende kostnadsøkende tiltak som vil gjelde for de norske sektorer som i dag er fritatt for C0₂-avgift og som forutsettes å få en betydelig reduksjon av tildeling av kvoter i forhold til behovet.

NHO frykter at Stortingets antydede forutsetning om 70% tildeling av 1990-utslippenee vil føre til betydelige belastninger for en rekke bransjer der ingen konkurrentland har vedtatt tilsvarende begrensninger. Det er vanskelig å se at 70% begrensningen kan opprettholdes om en skal unngå karbonlekkasje og økte globale utslipp som følge av nedleggelse eller nedbygging av industri i Norge.

NHO ber derfor om at kvoteutvalget blant sine hovedaltemativer vurderer en modell med en total ramme for tildelingen som ligger på nivå med 1990-utslippene. I et bredt anlagt kvotesystem med alle klimagasser og flest mulig sektorer vil styringseffektiviteten opprettholdes i forhold til Norges Kyoto-forpliktelser også i et slikt alternativ.

NHO ser det som positivt at kvoteutvalget har lagt til grunn at det ikke er grunnlag for å tolke mandatet dithen at det skal være et krav til utformingen at statens inntekter ikke reduseres og at utvalget ikke vil foreslå konkrete måter å dekke inn eventuelle inntektstap, men synliggjøre konsekvenser for statens inntekter.

På tilsvarende måte mener NHO det bør være grunnlag for på en noe friere måte å tolke den vederlagsfrie tildelingen nevnt i forrige avsnitt.

NHO savner også en operasjonalisering av mandatets punkt 9: "utformingen av kvotesystemet skal skje i aktiv dialog med de berørte interesser i arbeids- og næringsliv." Skal slik dialog ha et reelt innhold innebærer det bl.a. at kvoteutvalget må legge særlig vekt på anbefalinger eller modeller næringslivet foretrekker, men som ikke nødvendigvis er del av de alternativer kvoteutvalget eller de eksterne utredninger drøfter eller beskriver.

NHO legger også vekt på og vil be om at de berørte interesser i næringslivet som er representert i referansegruppen får oversendt de utredninger kvoteutvalget har bestilt med mulighet til kommentarer så snart de foreligger. Dette for å bidra aktivt til det beslutningsgrunnlag som utvalget skal gjennomføre analyser av og foreta sine anbefalinger i forhold til.

Med vennlig hilsen

Næringslivets Hovedorganisasjon

Geir Høibye

Brev av 19. august 1999

Nasjonalt kvotesystem for klimagasser

Vedlagte notat er resultatet av en bred og meget grundig behandling i NHOs organer, basert på anbefalinger fra NHOs styringsgruppe for klimapolitiske spørsmål. De mest berørte bransjeforeninger har dessuten engasjert seg meget aktivt. Som det vil fremgå presenterer NHO her et omforent syn på mange sentrale spørsmål knyttet til utvikling og etablering av et nasjonalt kvotesystem, herunder krevende byrdefordelingsspørsmål og kvotetildeling. Så langt vi kjenner til er det første gang i OECD-området at dette gjøres så utdypende fra sentrale næringsorganisasjoners side.

NHO ser frem til å samarbeide nært med kvoteutvalget i drøftelse av disse forslag, slik at det kan være et aktivt og konstruktivt bidrag til de anbefalinger utvalget skal fremme for Regjeringen. NHOs overordnede mål har vært å bidra til at forpliktelser i Kyoto-avtalen oppfylles, uten at konkurranseevnen for norske bedrifter og arbeidsplasser svekkes.

Det er stor usikkerhet om internasjonalt regelverk, ikrafttredelse og hva andre land vil gjøre i praksis i klimapolitikken. Det er derfor viktig at vi velger robuste løsninger i Norge som er forankret i næringslivet og som ikke undergraver konkurranseevnen. Vi må få et kvotehandelssystem som støtter opp om Norges interesser som leverandør av CO₂-effektiv energi og energiintensive produkter i et internasjonalt marked. Dette er blant kvoteutvalgets største utfordringer.

NHO håper at vårt bidrag kan være nyttig for utvalgets arbeid. Vi ser frem til å møte utvalget for å presentere og svare på spørsmål knyttet til de synspunkter og forslag som fremmes på vegne av våre medlemmer.

Med vennlig hilsen

Næringslivets Hovedorganisasjon

Finn Bergesen jr.

adm. direktør

Notat av 19.08.99

Notat til utvalget som skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser.

NHOs prinsipielle utgangspunkt

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter det bærende prinsipp i norsk klimapolitikk om at forpliktelser i Kyotoprotokollen oppfylles til lavest mulig kostnad på tvers av sektorer, gasser og land. NHO ønsker at et system for omsettelige kvoter utvikles til det sentrale virkemiddel i oppfylling av Norges forpliktelser. I et kvotesystem vil faktiske klimagassutslipp fra ulike utslippskilder bli gitt en markedsverdi. Utvikling av kvotehandel internasjonalt som forutsatt i Kyotoprotokollen, vil underbygge Norges interesser som leverandør av CO₂-effektiv energi og energiintensive produkter i et internasjonalt marked.

Handel med utslippskvoter bør omfatte flest mulig samfunnssektorer i Norge, alle klimagasser og karbonopptak (sinks). På den måten øker sikkerheten for at Norge oppfyller sine Kyoto-forpliktelser. Bedriftene vil i et slikt system avveie tiltak på tvers av gasser og sektorer i Norge og i andre land for å oppnå lavest mulig kostnader for tiltak.

Kvoteomsetning gir norske bedrifter ansvar og sterke incentiver til å begrense utslippene av klimagasser på en mest mulig kostnadseffektiv måte samtidig som Kyoto-forpliktelsene blir oppfylt. Samtidig kan hensynet til konkurranseevnen for norske bedrifter ivaretas bedre og omstillingskostnadene blir lavere ved vederlagsfri tildeling av kvoter enn ved ensidig auksjon av alle norske kvoter.

Ved innføring av et nasjonalt kvotesystem er det viktig at norsk næringsliv ikke får dårligere økonomiske rammebetingelser enn våre konkurrentland. Dersom dette skulle skje, tilsier rene lønnsomhetskriterier at nyinvesteringer og teknologiutvikling vil skje i andre land. Dermed vil Norge tape i den internasjonale konkurransen om teknologiutvikling og industrilokalisering.

NHO mener viktige hensyn ved utforming av et nasjonalt kvotesystem må være:

1. Konkurranseevnen for norsk industri må ikke svekkes ved overgang til handel med utslippskvoter.

2. Innføring av omsettelige kvoter må ikke gjøre det mindre fordelaktig å etablere ny virksomhet eller å utvide eksisterende virksomhet i Norge enn i andre land.

3. Kvotehandel med klimagasser må omfatte alle 6 klimagasser og flest mulig sektorer.

4. Bruk av Kyoto-mekanismene må ikke begrenses for deltakerne i systemet.

5. Kvotehandel gjør det ikke nødvendig å sette absolutte tak for utslippene for de enkelte bransjer eller virksomheter i Norge for å oppfylle Kyoto-forpliktelsene.

6. Byrdefordeling mellom norske bedrifter og samfunnssektorer må ivaretas ved bl.a. tildeling av kvoter.

7. Forutsigbarhet for fremtidige kvoteforpliktelser må tilstrebes.

8. Tidsbegrensning av tildelte kvoter må ikke hindre omstilling og utvikling av næringslivet.

9. Hensyn til provenynøytralitet må ikke komplisere utformingen av et hensiktsmessig og kostnadseffektivt virkemiddel for å møte Kyoto-forpliktelsene

10. Innføring av kvoteplikt i Norge vil utløse kvotehandel og tiltak, men internasjonale forhold gjør at kvoteplikten må utstå til 2008.

11. Kreditt bør gis for tidlige tiltak som gjennomføres før endelige regler for kvotehandel og bruk av Kyoto-mekanismene er trådt i kraft

12. Kvotesystemet må forankres i lovverket.

1. Konkurranseevnen for norsk industri må ikke svekkes ved overgang til handel med utslippskvoter.

Integrering av Kyoto-mekanismene for klimatiltak på tvers av land er avgjørende for at klimaforpliktelsene skal nås kostnadseffektivt. Etablering av et kvotesystem i Norge gir slik mulighet, samtidig som hensynet til arbeidsplasser og konkurranseevne kan bli ivaretatt ved en riktig utforming av systemet.

Norsk industri må ikke få særegne kostnader i forhold til konkurrentene når et norsk system for kvotehandel innføres. Det er viktig at innføring av kvoteplikt og tildeling av kvoter utformes slik i Norge at systemet er robust med hensyn på effekter for konkurranseevnen. Siden Norge er tidlig ute, vil vi ikke kjenne faktisk utvikling i andre land og utforming av det internasjonale regelverket.

Mange års erfaringer viser at andre lands myndigheter ikke pålegger egen industri kostnader for utslipp av klimagasser under henvisning til konkurransemessige forhold.

Eksempler her er:

• Ved innføring av energi- eller CO₂-avgift gjøres unntak for energiintensiv industri (Tyskland, Sverige osv) eller det gis muligheter til å redusere kostnadene gjennom avtaler for energieffektivitet (Nederland, Danmark).

• Vederlagsfri tildeling basert på historiske utslipp gjelder idag for kvotehandel med SO₂, og VOC som allerede er innført i USA, eller i det system for kvotehandel i kraftsektoren som nylig er vedtatt i Danmark.

• I land som nå utreder innføring av kvotehandel for klimagasser (Canada, Storbritannia, Australia, New Zealand) er vederlagsfri tildeling av kvoter et hovedalternativ for å unngå karbonlekkasjer gjennom konkurransemessig handikap for industrien, selv om ingen beslutninger er fattet om utforming av nasjonale kvotesystem i disse landene.

• Det samme gjelder i det system for kvotehandel for SO₂ i Norge som er foreslått fra næringslivets side og som er til behandling hos myndighetene.

Kostnadsbelastningen ved innføring av omsettelige kvoter kan lettest begrenses ved tildeling av vederlagsfrie kvoter. Rammen for tildeling bør ta utgangspunkt i forpliktelsene i Kyotoprotokollen.

Stortingets antydning om utslippsreduksjon for prosessindustrien i størrelsesorden 30% i forhold til 1990-nivå er blitt begrunnet av hensyn til forventet vekst i utslipp i andre sektorer. NHO mener at dette problemet mer hensiktsmessig blir ivaretatt ved at flest mulig av sektorene deltar slik at systemet omfatter størst mulig andel av de totale utslipp.

Tildeling til prosessindustrien begrenset til 30% lavere enn de samlede utslippene fra denne industrien i 1990 er helt utilstrekkelig for å ivareta de konkurransemessige hensyn

2. Innføring av omsettelige kvoter må ikke gjøre det mindre fordelaktig å etablere ny virksomhet eller å utvide eksisterende virksomhet i Norge enn i andre land.

Det er helt avgjørende at ny eller utvidet virksomhet behandles på samme måte i Norge som internasjonalt, hvis ikke vil utvikling og nyetablering i Norge vanskeliggjøres. NHO forventer at tilsvarende industri i andre land vil bli tildelt kvoter eller på andre måter stimuleres uten at det strider mot internasjonalt regelverk.

Det samme gjelder enkelte nye miljøkrav som medfører økte utslipp av CO₂. F.eks. planlegger EU pålegg til raffineriene om å produsere drivstoff tilpasset ny motorteknologi for å redusere utslipp ved bilbruken. Dette vil imidlertid kreve mer energibruk i raffineriene med opptil 30% økning i CO₂-utslippene. Det forventes at raffinerier i andre land ikke blir belastet kvotekostnaden som følge av disse miljøpålegg.

3. Kvotehandel med klimagasser må omfatte alle 6 klimagasser og flest mulig sektorer.

Det er ønskelig at flest mulig utslippskilder, gasser og sektorer deltar i systemet for kvotehandel fra starten av. Mellom 80 og 90% av Norges totale utslipp bør kunne omfattes av et kvotesystem (ECON). Et smalt kvotesystem gir begrenset sikkerhet for å oppfylle Kyoto-forpliktelsene, færre deltagere i omsetningen, større usikkerhet om bruk og forutsigbarhet av virkemidler og høyere kostnader både for bedriftene og samfunnet.

Med vesentlige utslipp utenfor kvotesystemet, kan Kyoto-forpliktelsene overskrides. Det kan gi behov for ekstra reduksjoner i utslipp for deltagere i kvotesystemet for å kompensere for vekst i utslipp for sektorer utenfor systemet.

Ved et bredt anlagt kvotesystem øker sikkerheten for at Kyoto-forpliktelsene blir nådd ved hjelp av kvotesystemet alene fordi kvotesystemet gir volumbegrensing og incentiver til å sikre utslipprettigheter internasjonalt. Det er dermed intet eller minimalt behov for sikkerhetsmargin. Av dette følger at vederlagsfri tildeling av kvoter kan følge de totale forpliktelser i Kyotoprotokollen.

4. Bruk av Kyoto-mekanismene må ikke begrenses for deltakerne i systemet.

Rettigheter ervervet ved bruk av Kyoto-mekanismene må integreres og gjøres omsettelige i et nasjonalt system for kvotehandel. Dette er en forutsetning for å redusere utslipp av klimagasser til lavest mulig kostnad.

Ved bruk av Kyoto-mekanismene kombinert med tiltak i Norge vil norske virksomheter bidra til at våre Kyoto-forpliktelser oppfylles til lavest mulige kostnader. Tiltak realisert i andre land av norske virksomheter vil gi vertslandet sosiale og miljømessig gunstige effekter også utenom reduksjon av klimagassutslippene.

Åpen adgang til å utnytte Kyoto-mekanismene er en avgjørende forutsetning for å begrense eller unngå markedsmakt i et lukket nasjonalt system av norsk størrelse.

5. Kvotehandel gjør det ikke nødvendig å sette absolutte tak for utslippene for de enkelte bransjer eller virksomheter i Norge for å nå Kyoto-forpliktelsene.

Styringseffektivitet i forhold til Kyotoprotokollen blir ivaretatt ved at virksomhetene innleverer kvoter tilsvarende utslippene. Dette forutsetter imidlertid at det ikke settes kvantitative krav til hvor stor andel av de utslipp som Norge totalt sett har lov til å slippe ut i forhold til kreditering gjennom utnytting av Kyoto-mekanismene.

NHO støtter Norges posisjon i klimaforhandlingene om at det må være nok at det gjennomføres tiltak, og at protokollen ikke krever volumbegrensninger i bruk av mekanismene. NHO vil gå sterkt i mot forslag om å innføre slike nasjonale begrensninger.

Et system for kvotehandel som setter tak for utslippene for virksomheter eller bransjer i Norge vil gjøre det mindre attraktivt for industrien å satse her i landet. Kvotehandel gjør det mulig å nå Kyoto-forpliktelsene uten å sette absolutte tak for utslippene for de enkelte bransjer eller virksomheter.

6. Byrdefordeling mellom norske bedrifter og samfunnssektorer må ivaretas bl.a ved tildeling av kvoter.

Som bakgrunn for dette forslaget fra NHO til byrdefordeling har det vært gjennomført en omfattende drøftelse av disse spørsmålene i forhold til medlemsbedrifter og landsforeninger. Dette for å sikre en bred aksept og forankring både i de styrende organer i NHO- systemet, men primært i de virksomhetene som i praksis skal forholde seg til Kyotoavtalens forpliktelser.

Det er problematisk å ta stilling til totalramme og fordelingsmodell før det avklares hvilke tiltak som blir etablert i andre land. For å tilfredsstille forutsetninger om hensynet til konkurranseevne, likebehandling av bedrifter og oppmuntre til tidlige tiltak, må tildelingen baseres på noen hovedprinsipper:

• Tildelte kvoter etc. baseres på historiske utslipp med et samlet utgangspunkt i 1990

• Norsk næringsliv må ikke pålegges høyere kostnader enn tilsvarende bedrifter i andre land

• Bedrifter som har gjennomført tiltak må ikke diskrimineres.

• Inngåtte avtaler med myndighetene om reduksjoner i utslipp av klimagasser må respekteres.

• Bedrifter som enten har unormal lav produksjon/utslipp av klimagasser i 1990, ble etablert etter 1990 eller har hatt signifikant produksjonsøkning etter 1990, må kompenseres/inkluderes på en rimelig og rettferdig måte.

NHO vil fremme følgende forslag for fordeling av tildelte utslippskvoter som et grunnlag for kvoteutvalgets anbefalinger:

6.1 Tildeling til prosessindustrien

Med utgangspunkt i hovedprinsippene ovenfor foreslår NHO, i samsvar med Prosessindustrien Landsforening (PIL), følgende tildelingsmodell:

1. Modellen omfatter industrielle virksomheter som i dag ikke er pålagt CO₂-avgift, samt treforedlings- og sildemelindustrien

2. Prosessindustrien tildeles en fast klimagasspott på 95% av 1990-utslippene.

3. Prosessindustrien tilfredsstiller dermed den generelle reduksjonsprosenten som gjelder samlet i henhold til Annex B i Kyotoprotokollen.

4. Alle bedrifter kan velge mellom 1990 eller 1998 som basis for beregning av tildelt kvote. Dette innebærer at alle bedrifter får om lag 84% tildelte kvoter i forhold til sine utslipp i det valgte basisåret. Imidlertid må det gis åpning for justering av tildelingsprosenten på bransje/bedriftsnivå ut fra hvilke tildelingsprinsipper/klimagasstiltak som blir besluttet i bransjens/bedriftenes konkurrentland.

6.2 Offshorevirksomheten

NHO mener at det er viktig at offshorevirksomheten inkluderes i et norsk system for handel med utslippskvoter, både av hensyn til systemets styringseffektivitet og for å sikre at kvotemarkedet får den ønskede likviditet og transaksjonshyppighet. Mulighetene for at offshoreindustrien kan få en uønsket markedsdominans vil kunne forhindres ved at et nasjonalt omsetningssystem for utslippskvoter knyttes til de internasjonale mekanismene. Denne industrien vil ved sin internasjonale tilknytting også kunne bidra til at Norge får tilgang på internasjonale kvoter eller utslippsreduksjoner som kan kreditteres i forhold til forpliktelsene i Kyotoprotokollen.

Offshorevirksomheten i Norge har over mange år vært pålagt CO₂-avgift i motsetning til tilsvarende virksomhet i andre land. Det har vært gjennomført en rekke tiltak og investeringer som har begrenset utslippene og bidratt til at norsk olje- og gassvirksomhet har de desidert laveste utslipp pr produsert enhet sammenlignet med andre land Samtidig er norsk oljeindustris konkurranseevne blitt vesentlig svekket over de senere år, særlig som følge av økt internasjonal konkurranse, reduserte muligheter for nye betydelig funn og vedvarende usikkerhet i oljemarkedet. Oljeindustriens Landsforening (OLF) har derfor i lengre tid krevet bedring i rammevilkårene for oljeindustrien, slik at denne får mer likeartede vilkår som den landbaserte industri, blant annet opphevelse av CO₂-avgiften. Isolert sett skulle derfor hensynet til norsk sokkels konkurranseevne tilsi at også oljeindustrien tildeles vederlagsfrie kvoter.

I forståelse med OLF er imidlertid NHO, ut fra et helhetssyn på utvikling av et rasjonelt system for kvotehandel i Norge, blitt stående ved at offshoreindustrien bør erverve kvoter for sine utslipp på markedsvilkår. En nødvendig forutsetning for dette vil være fri adgang til å utnytte Kyoto-mekanismene for å holde kvoteprisen nede på et nivå som ligger langt lavere enn dagens CO₂-avgift. Offshoresektoren må for øvrig få rammevilkår som sikrer at den blir konkurransedyktig uten vederlagsfri tildeling av kvoter

6.3 Andre bedrifter/bransjer

NHO forutsetter at dagens CO₂-avgift erstattes med kvoteplikt for disse utslipp. For oljeprodukter legges kvoteplikten til salgsleddet dvs. de markedsførende oljeselskaper eller andre importører, dog må alle bedrifter ha anledning til å erverve kvoter i markedet som sikkerhet for at kvotekostnadenes del av prisene kan sikres overfor leverandørene. Tilsvarende ordning bør gjelde salg av gass og kull til varmeformål i Norge. Dvs. at kvoteplikten legges på samme ledd som står for innkreving av avgiften i dag.

NHO legger vekt på at de konkurransemessige hensyn som avgiftssystemet har ivaretatt, også må bli ivaretatt i et kvotesystem. NHO ber derfor om at kvoteutvalget foreslår tildeling av kvoter etter følgende modell: Salg med lav sats for CO₂-avgift i dag (innenriks luftfart, kystfiske, supplyflåten) får tildelt kvoter. Salg på områder med høyeste sats forutsettes å erverve kvoter i det norske marked eller internasjonalt (offshorenæringen og bensin). Det bør vurderes om produkter med avgift som ligger imellom bør få en gradert tildeling. Bedriftene med kvoteplikt må kunne velge mellom 1990 og 1998 som beregning av tildelte kvoter, men totalrammen for tildeling på dette området vil være samlede CO₂-utslipp fra salg av disse produkter i 1990.

6.4 Tildeling for perioden etter 2012

Tildelingen av kvoter for å møte nye reduksjonsmål etter Kyoto-perioden 2008 – 2012 justeres i forhold til nye forpliktelser.

6.5 Myndighetenes salg av ikke-tildelte kvoter

NHO forutsetter at de kvoter myndighetene ikke har tildelt vil bli lagt ut jevnlig for salg i det norske marked, og at myndighetene legger en plan for hvorledes dette salget skal skje, slik at bedriftene kan planlegge sine kjøp av kvoter. Noe av salget bør skje forward, andre deler som salg i spot-markedet. Særlig i en tidlig fase kan slike salg bidra til signaler om kvotenes verdi, og føre til at bedriftene vurderer tiltak og teknologier for reduksjon av klimagassutslipp. Forutsatt en internasjonal kvotehandel eller andre utslippsrettigheter vil kvotekjøp i Norge kun være en av flere kilder for bedriftene til dekning av eget behov for kvoter.

7. Forutsigbarhet for fremtidige kvoteforpliktelser må tilstrebes.

Tildelingen av kvoter bør sikre planleggingssikkerhet for de bedrifter som skal investere i Norge. Ny og mer miljøeffektiv teknologi forutsetter en levetid på 25 til 30 år i for eksempel kapitalintensiv prosessindustri.

Siden vi ikke kjenner Norges fremtidige klimaforpliktelser utover år 2012, må tildeling etter denne perioden gjøres betinget av hvorledes spørsmålet behandles hos våre konkurrenter. Skjer det ingen grunnleggende endring i situasjonen i forhold til i dag, må tildelingen av kvoter i etterfølgende periode skje med samme grunnlag som i perioden 2008 til 2012, men justert i forhold til forpliktelsene i senere perioder.

8. Tidsbegrensning av tildelte kvoter må ikke hindre omstilling og utvikling av næringslivet.

Ved nedleggelse eller nedbygging av virksomhet som er varig, kan det aksepteres for eksempel at bedriften beholder sin vederlagsfrie tildeling av kvoter i et avgrenset antall år fra det tidspunkt nedleggelse eller nedbygging skjer.

Tidsbegrensning av tildelte kvoter må imidlertid ikke hindre omstilling eller utvikling av næringslivet når virksomheten erstattes av nyanlegg eller er del av en strukturendring. I slike tilfelle må det ikke innføres tidsbegrensning ved overføring av rettigheter.

Øyeblikkelig inndragning av kvotene eller begrensninger på omsettelighet er ikke tilrådelig, da dette kan hemme ønskelige omstillinger i industrien og hindre at tildelte kvoter kommer ut på markedet igjen til hjelp for andre bedrifter.

9. Hensynet til proveny-nøytralitet må ikke komplisere utformingen av et hensiktsmessig og kostnadseffektivt virkemiddel for å møte Kyotoforpliktelsene

For de sektorer som har CO₂-avgift må avgiften bortfalle når de inngår i omsetningssystemet for kvotehandel. I motsatt fall vil dette komplisere de klimapolitiske virkemidler, skape usikkerhet og mangel på forutsigbarhet.

Salg av kvoter som ikke er tildelt kan gi staten reduserte inntekter når CO₂-avgiftene faller bort. Når kvoter innføres som et bedre klimapolitisk virkemiddel enn avgifter, er den miljøpolitiske begrunnelsen for avgiften bortfalt. Dersom fiskale hensyn eller statsbudsjettets balanse tilsier at avgiftstapet bør dekkes inn på andre måter, må dette kunne skje uten en videre belastning for næringslivet.

10. Innføring av kvoteplikt i Norge vil utløse kvotehandel og tiltak, men internasjonale forhold gjør at kvoteplikten må utstå til 2008.

Både Regjeringen og Stortinget har forutsatt at norske bedrifter skal delta i de tre fleksible mekanismer Kyotoprotokollen har vedtatt, felles gjennomføring, grønn utviklingsmekanisme og internasjonal kvotehandel.

Selv om NHO støtter innføring av et system for kvotehandel i Norge, skaper det betydelige utfordringer at vi ikke kjenner de framtidige regler for gjennomføring av Kyotoprotokollen eller hvordan andre land vil tilpasse seg denne.

NHO mener at det for Norge og norske bedrifter vil være stor usikkerhet og dermed stor økonomisk risiko om det nasjonale kvotesystemet medfører kvoteplikt før det første forpliktelsesåret i Kyotoprotokollen. Myndighetene bør også justere klimapolitikken slik at bedriftene ikke påføres høyere kostnader i perioden før 2008 enn det som vil være situasjonen når kvotesystemet er i drift i perioden fra 2008 til 2012.

Fra det tidspunkt Kyotoprotokollen trer i kraft, bør det vurderes hvorvidt bedrifter på frivillig grunnlag kan påta seg forpliktelser om kvoteplikt før 2008. For slike bedrifter må bruk av andre virkemidler helt falle bort (CO₂-avgift, pålegg etter forurensningsloven når det gjelder klimagasser). For norske myndigheter vil innleverte kvoter fra slike bedrifter gi en reserve av gyldige utslippsrettigheter som Norge kan benytte i Kyoto-perioden eller spare til senere bruk.

Det er fortsatt er stor usikkerhet om Kyotoprotokollen blir ratifisert i et omfang som gjør at avtalen trer i kraft og dermed at Kyoto-mekanismene som avtalen har forutsatt vil bli etablert. Usikkerheten er særlig knyttet til ratifisering i USA. Dersom Kyotoprotokollen ikke trer i kraft, skaper dette en fundamental endring i forutsetningene for et nasjonalt system for kvotehandel i Norge, og bør lede til en fornyet, total vurdering av bruk og dosering av de klimapolitiske virkemidlene her i landet.

Dersom protokollen trer i kraft, men uten av USA ratifiserer, får dette en stor betydning for utvikling av det internasjonale kvotemarkedet. USA står for nesten 25% av de totale utslipp av klimagasser i verden, og vil også ha et internt marked for kvotehandel av betydelig dimensjoner. Hvordan andre land vil tilpasse seg en slik utvikling er også usikkert. Av særlig betydning for Norge er utviklingen i EU, og mulighetene for å utvikle et klimapolitisk samarbeid mellom EU og Norge.

Dette understreker behovet for å avvente innføring av generell kvoteplikt før år 2008.

11. Kreditt bør gis for tidlige tiltak som gjennomføres før endelige regler for kvotehandel og bruk av Kyoto-mekanismene er trådt i kraft

Frem til Kyotoprotokollen trer i kraft vil det være spesielle regler for kreditering av tidlige tiltaki Norge og internasjonalt med mulighet til oppsparing av kreditter som vil være drivkraft i tiltak for å begrense utslipp.

Avklaring om fremtidige kvotebehov og kvotetilgang i Norge gjennom vedtak i Stortinget, vil imidlertid utløse klimatiltak både i bedriftene og i andre sektorer. Arbeidet med å begrense utslipp av klimagasser vil starte så snart rammene for kvotesystemet er legalt fastlagt. Tildeling og omsetning av kvoter vil derfor i seg selv utløse planlegging og gjennomføring av tiltak som vil redusere utslipp før år 2008.

NHO har fremmet et forslag for Miljøverndepartementet om kreditering for tidlige tiltak som er under vurdering. Prinsippet bak dette forslaget er at bedrifter som gjennomfører tidlige tiltak som bidrar til utslippsreduksjoner bør ha samme sikkerhet for kreditering som bedrifter som venter med sine tiltak.

12. Kvotesystemet må forankres i lovverket.

NHO forutsetter at kvotesystemet og bedriftenes forpliktelser og rettigheter blir forankret i lovverket, og at nødvendige endringer i forurensningsloven og øvrige regelverk blir gjort ved etablering . NHO er videre opptatt av en rasjonell bruk av virkemiddel på klimaområdet, slik at pålegg, avgifter og etablering av kvotesystem ikke blir overlappende.

Brev av 18. oktober 1999

Spørsmål reist på møte med utvalget onsdag 22. september

Vi gjør oppmerksom på at spørsmålet om behandling av kvoter ved nedleggelse av bedrifter vil måtte utstå til NHO har rukket å drøfte vårt ståsted med LO, hvilket ikke kan skje før tidlig i november. De øvrige spørsmål bør vi ha besvart i nedenstående punkter. Dersom utvalget skulle ha ytterligere spørsmål, vil vi gjøre vårt beste for å bidra.

1. Kommersiell risko om Kyoto-protokollen ikke trer i kraft

Bedriftene bør bære den kommersielle risiko for om Kyoto-protokollen ikke trer i kraft, men norske myndigheter må gi sikkerhet for at utslippsrettigheter ervervet i henhold til Kyoto-protokollen i og utenfor Norge i så tilfelle blir godskrevet bedriftene og blir »gyldig betalingsmiddel» i forhold til de aktuelle klimapolitiske virkemidler som vil bli benyttet i Norge i en situasjon hvor Kyoto-protokollen ikke trer i kraft.

2. Normtildeling

Etter ønske fra Kvoteutvalget vil vi gi normtildeling følgende definisjon:

Normtildeling innebærer at bedriftene får tildelt kvoter proporsjonalt med produksjonen. Dvs. at det utarbeides en norm for hver varegruppe/bransje som kvantifiserer klimagassutslipp pr tonn produkt. Dette innebærer at vi må ta stilling til hvilken teknologisk standard som skal ligge til grunn ved beregning av normen. Vi forutsetter at faktisk realisert produksjonsvolum i den forpliktende perioden er den eneste betingelsen som settes for tildeling av kvoter.

Det kan tenkes flere tidspunkter for fastsettelse av teknologisk standard. Vi drøfter to:

1. Gjeldende teknologiske standard i 1990. Da blir normen faktisk utslipp delt på faktisk produksjon pr. varegruppe/bransje i 1990. Norm for produksjonsenheter etablert etter 1990 må fastsettes i oppstartingsåret.

2. Teknologisk standard når den forpliktende perioden starter, år 2007/2008

Fastsettelse av teknologisk standard har i praksis vist seg å være uhyre komplisert. BAT (best tilgjengelig teknologi) er en tøyelig begrep. Vi kan her vise til EUs arbeide med de såkalte BREF-dokumentene (BAT Reference Dokuments) som skal være en slags rettesnor for implementeringen av IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control). Under dette arbeidet har det vist seg vanskelig å definere BAT selv for entydige produkter. Vi vil møte de samme problemene når vi skal definere teknologisk standard på et fremtidig tidspunkt. I alle fall blir vi nødt til å splitte opp bransjene i en lang rekke produktgrupper.

Eksempel: Innen ferrolegeringsindustrien er det store forskjeller i klimagassutslipp mellom de forskjellige legeringer. Dette innebærer behov for flere normtildelinger for hver bransje.

For samme produkt kan det være store forskjeller i utslipp avhengig av hvilken teknologi som er valgt. Dette innebærer flere typer normtildeling pr. produkt.

Eksempel: For produksjon av cellulose har Borregaard og Norske Skog (Tofte cellulosefabrikk) helt ulike teknologier. Borregaard har en sulfitcellulosefabrikk som foredler avluten til kjemiske produkter. Dette innebærer at fabrikken har et stort behov for innkjøpt termisk energi som gir klimagassutslipp. Tofte er en sulfatcellulosefabrikk som energigjenvinner avluten. De direkte klimagassutslippene er følgelig langt lavere på Tofte enn hos Borregaard. Et annet eksempel er aluminiumsindustrien hvor Søderberg- og prebaketeknologi gir forskjellige utslipp.

Også produktsammensetningen og valg av innsatsfaktorer kan gi ulike klimagassutslipp selv om produktene som produseres er identiske. Eksempel er raffineriene store variasjoner i utslipp ved produksjon av ulike variasjoner av lettere og tyngre oljeprodukter eller ved ulikt svovelinnhold til råoljen.

Under arbeidet med fremtidige tekniske standarder eller normer er det ikke urimelig å anta at myndighetene vil presse standarden eller normen nærmest mulig og kanskje i overkant av BAT. Dette vil innebære at bedrifter som har gjort tidlige tiltak blir diskriminert hvilket innebærer at belønningen for tidlige tiltak oppheves. Det gir også fare for at ulike produkter og produksjonsmetoder blir forskjellsbehandlet.

Konsekvensene av normtildeling ut fra de to tidspunkt for fastsettelse av teknologisk standard kan illustrere vanskene med en slik metode. (Vi forutsetter at det er mulig å fastsette normer hvilket vi anser som en meget dristig forutsetning.)

1990 - standard

Tidlige tiltak blir ikke diskriminert. Tildelingen bestemmes av historiske forhold og fjerner mulighetene/motivasjon for å kunne påvirke tildelingen (lobbyvirksomhet). Imidlertid vil det være et møysommelig arbeide å splitte prosessindustrien opp i homogene varegrupper. Tildeling av kvoter i den forpliktende perioden vil være proporsjonal med den faktiske produksjonen. Bare faktisk gjennomført produksjon vil da kvalifisere for tildeling.

Denne modellen »fryser fast» 1990-teknologien. Årsaken til at industrien får tildeling etter historiske utslipp er at klimaproblemet var ukjent da virksomheten ble etablert. Det er god grunn til å reise spørsmål om fremtidige kapasitetsutvidelser og ny industri skal få tildeling etter 1990-teknologi. Fremtidig industri vil i sine investeringer ta hensyn til at klimagassutslipp har fått en pris.

2007/2008 – standard

Dette innebærer stor usikkerhet for industriens planlegging. Tildelte kvoter vil ikke være kjent før kvotehandelen starter. Industrien får et kraftig incitament til å utsette teknologiutvikling.

Konklusjon:

Normtildeling som bygger på de spesifikke utslippene (klimagassutslipp pr. tonn faktisk produsert vare) i 1990 vil til en viss grad gi samme resultater som NHO-modellen. Problemer med tildeling til kapasitetsøkninger/ny industri og til industri som innskrenker/legges ned vil bli »løst», men behandlingen av kapasitetsøkninger og ny industri er neppe holdbart.

Tildeling etter normer basert på fremtidig teknologisk standard vil være uhyre komplisert og åpner for utstrakt lobbyvirksomhet og usikkerhet. Gjennomførte tiltak vil bli diskriminert og det er meget sannsynlig at teknologiutvikling utsettes.

NHO mener at normtildeling både er upraktisk og ugjennomførbart. Det har dessuten en negativ incentiveffekt for å ta i bruk og utvikle ny teknologi.

3. Tildeling til ny, utvidet eller omlagt virksomhet

NHOs forslag til modell for tildeling av kvoter bygger på at innføring av kvotehandel i Norge må ikke føre til høyere kostnader enn klimatiltak som pålegges konkurrentene i andre land.

NHO mener at innføring av kvotehandel må gjøre det like attraktivt å etablere eller utvikle virksomhet i Norge som i andre land. Det sikres best ved at slik virksomhet må tildeles vederlagsfrie utslippskvoter. Med ny eller utvidet virksomhet i denne sammenheng menes virksomhet som ikke får tildelt kvoter med utgangspunkt i historiske utslipp, slik som foreslått av NHO.

Myndighetene vil gjennom sin behandling av søknad om etablering av virksomheten kunne mervirke til anleggene har en akseptabel teknisk standard som vil være bestemmende for energieffektivitet og utslippsnivå, selv om forutsetningen er at utslippene av klimagasser ikke skal konsesjonsbehandles.

Behovet for tildeling av kvoter til spesifikke anlegg må ta utgangspunkt i konkurranseforholdene i vedkommende bransje. Det er ikke gitt at den myndigheten som fastlegger kravet til funksjonell standard er den beste til å bestemme behovet for tildeling av kvoter basert på vurderingene av konkurranseforholdene til utlandet for vedkommende bransje. Det bør derfor vurderes om disse avgjørelsene skal tillegge ulike myndigheter.

Tildelingsnivå for kvote til nye anlegg eller utvidelse av kapasitet ved eksisterende anlegg bør tilsvare nivået for tildeling til eksisterende anlegg, men kan settes lavere dersom kostnadene for utslipp av klimagasser for konkurrerende industri tilsier dette. Kriteriene for fastsetting av tildelingsnivå må imidlertid ikke utformes slik at det kan bli oppfattet som en beskyttelse av eksisterende industri.

NHO vil understreke betydningen av at Kvoteutvalget utreder tildeling av kvoter for å sikre at ny virksomhet i Norge ikke får høyere utslippskostnader enn tilsvarende virksomhet i andre land. Dette vil blant annet være nødvendig for eksempel for at foredling av våre petroleumsressurser skal kunne skje i Norge. I motsatt fall eksporteres disse ressursene som råstoff til foredlingsvirksomhet i andre land. Ved industristeder som Tjeldbergodden, Mongstad, Kårstø er det lagt til rette for en videreutvikling av industriell symbiose der man kan optimalisere utnytting av infrastrukturen og eksisterende anlegg for å få høy totaleffektivitet både når det gjelder energi- og andre ressurser. NHO mener særegne kostnader i Norge ved utslipp av klimagasser ikke må hemme en slik industriell utvikling.

NHO forutsetter som nevnt at også utvidelse av eksisterende virksomhet får tildelt kvoter Det samme gjelder de tilfelle der for eksempel økte utslipp skyldes nye miljøkrav til produkter. Som henvist til i NHOs brev av 19.8. då til kvoteutvalget vil det være tilfelle for raffineriene, der produksjon av mer miljøvennlige produkter krever økt energiforbruk, og høyere CO₂-utslipp. Det ville da være uheldig om slik produksjon i Norge skulle pålegges en kostnad for merutslippene som ikke ble pålagt raffineriene i andre land.

NHO mener at det vil være rom for tildeling av kvoter til ny virksomhet innenfor Norges totale Kyotoforpliktelser når en tar hensyn til at utslipp fra offshoresektoren og fra bensinmarkrdet i sin helhet dekkes opp ved kjøp av kvoter og gjennom å utnytte Kyotomekanismene. (Kvotebehandlingen ved nedleggelse av virksomhet vil vi komme tilbake til). Myndighetene kan sikre styringseffektivitet gjennom måten kvoter legges ut for salg. Planer for utvidelse av virksomhet og etablering av ny virksomhet kan da innarbeides.

4. Innfasing før 2008 og frivillig kvoteplikt

NHOs utgangspunkt er at kvoteplikt bør ikke innføres i Norge før 2008. Det er tvilsomt om andre land vil pålegge sin industri kostnadsbelastninger ved utslipp før dette tidspunkt. Før Kyotoprotokollen er trådt i kraft vil det neppe finnes noe godt fungerende marked for klimaprosjekter når det gjelder regelverk eller institusjonell infrastruktur både i vertsland og investorland for kontroll og godkjenning av prosjekter, og et transparent internasjonalt marked vil neppe være utviklet før det er godt noen år etter en ev. ikrafttredelse av protokollen.

Et nasjonalt marked vil kunne ha begrenset tilgang og høy pris på kvoter med muligheter for uheldig markedsmakt, og kunne skade norsk industris konkurransekraft.

NHO har foreslått at det åpnes for muligheten til å ta på seg kvoteplikt på frivillig basis før 2008 for bedrifter som ønsker det. Slike bedrifter forutsettes i så fall å måtte innlevere kvoter tilsvarende utslipp årlig også før 2008, men vil til gjengjeld ikke underlegges andre virkemidler slik som CO₂-avgift eller pålegg etter f-loven. Dette vil særlig være aktuelt for offshorenæringen eller andre sektorer med CO₂-avgift i dag. Bedrifter i denne kategorien vil gjennomgående være kjøpere av kvoter. Overskudd av kvoter anskaffet i perioden vil bedriftene kunne spares til perioden 2008 til 2012.

Siden det vil være risiko knyttet til tilgang av kvoter i denne perioden bør det for eksempel reflekteres i nivået for det gebyr som ilegges om kvoteplikten ikke oppfylles. Det er rimelig om et slikt gebyr er lavere i perioden før 2008 enn når kvotehandelen er bedre utviklet, hvis ikke vil det være mange bedrifter som ikke vil påta seg kvoteplikt på frivillig grunnlag før 2008.

For bedrifter som ikke har vært pålagt utslippskostnader vil det neppe være interessant å påta seg en nye kostnader, i alle fall ikke før konkurrerende virksomhet. Dersom det etableres bransjevise eller regionale kvotemarkeder evt. på pilotbasis gjennom samarbeid over landegrensene kan imidlertid det være interessant for norsk virksomhet å delta. Slike ordninger, behøver ikke nødvendigvis være avhengig av at Kyotoprotokollen ratifiseres dersom ulike land avtaler et samarbeid seg imellom for å bedre kostnadseffektiviteten for å begrense sine utslipp av klimagasser. Vi forstår at dette kanskje kan ligge utenfor det området Kvoteutvalget tar sikte på å dekke, men NHO vil foreslå at utvalget også har et høyde for en slik utvikling i sine vurderinger om innfasing av et system for kvotehandel og i sin vurdering av konsekvensene av at Kyotoprotokollen ikke trer i kraft.

5. Kreditering for tidlige tiltak

Med tidlig kreditering menes at en bedrift får kreditt for tiltak som gjennomføres før endelige regler om kvotehandel er vedtatt og kreditering for gjennomføring av utslippsreduksjoner eller for kjøp av kvoter er trådt i kraft

Kreditering bør kunne oppnås for utslippsreduksjoner oppnådd etter regler vedtatt av norske myndigheter med utgangspunkt i Kyotoprotokollens konsept for CDM-prosjekter, JI, investeringer i fond, herunder Verdensbankens Prototype Carbon Fund (PCF) om dette blir akseptert som instrument for kreditering. Gjennom en slik ordning vil bedrifter kunne får incentiver til å engasjere seg i tilta. Slike bedrifter må ikke komme dårligere ut en bedrifter som ikke engasjerte seg før endelige regler er vedtatt.

Dersom Kyotoprotokollen trer i kraft og tiltakene blir kreditert etter protokollen vil det ikke utgjøre noe tap for myndighetene. Risikoen for at reglene i Kyotoprotokollen blir annerledes enn myndighetene forutsetter kan begrenses ved at kriteriene for kreditering av tidlige gjøres robuste i forhold til mulige utfall av forhandlingsprosessen i etterkant av COP 5. Slik status for forhandlingene er nå, synes det som om CDM-prosjekter gjennomført før år 2008 lettere vil bli kreditert enn JI-prosjekter.

Dersom Kyotoprotokollen ikke trer i kraft er myndighetene nærmere til å bære risikoen for dette. Norske myndigheter har også muligheter til å inngå samarbeid med andre land, og få anerkjennelse for tidlige tiltak som er utført og dokumentert etter regler som er annerkjent i det internasjonale miljøet med utgangspunkt i forhandlingene om protokollen.

Brev av 19. august 1999

Prinsipper for utforming av nasjonalt system for handel med utslippskvoter av klimagasser

Oljeindustriens Landsforening, OLF har ved flere anledninger, blant annet i kommentarer til Stortingsmelding nr. 46 (1997-98), Oljemeldingen, tatt til orde for at offshorenæringen bør innlemmes i et nasjonalt og internasjonalt system for handel med utslippskvoter. Et system for kvotehandel vil bidra mer effektivt til en kostnadseffektiv oppfyllelse av Norges Kyotoforpliktelser, både ved at en større del av de totale utslippene blir omfattet av systemet, og ved at markedet for utslippskvoter blir mer likvid og får større transaksjonshyppighet.

OLF har ut fra et helhetssyn på utviklingen av et rasjonelt system for kvotehandel i Norge, sluttet seg til at offshoreindustrien ikke tildeles vederlagsfrie kvoter, men erverver kvoter for sine utslipp på markedsvilkår. Ved innføring av kvoteplikt forutsettes det at CO₂-avgiften oppheves. Dessuten er det nødvendig at det ikke settes nasjonale grenser for offshorevirksomhetens adgang til å utnytte Kyotomekanismene.

OLF vil vise til omtalen i NHOs brev til Kvoteutvalget av 19.08.99 (punkt 6.2 i brevets vedlagte notat). Det er viktig å understreke at offshoreindustriens konkurranseevne er blitt vesentlig svekket over de senere år og at det pågår en prosess med myndighetene for å få en lettelse i rammevilkårene, herunder opphevelse av CO₂-avgiften. Det standpunkt OLF har tatt med hensyn til utforming av et framtidig kvotesystem endrer ikke behovet for vesentlige lettelser i rammebetingelsene for offshorevirksomheten.

OLF slutter seg ellers til de prinsipper som bør legges til grunn for utformingen av et system for kvotehandel som er framlagt i ovennevnte NHO-brev. I det følgende vil OLF knytte noen utdypende synspunkter på de prinsipielle forhold ved et system for kvotehandel og offshoreindustriens deltakelse. Senere vil vi komme tilbake med synspunkter på de mer operative sider ved denne næringens deltaking i et slikt system:

1. Overgangen til et system for handel med utslippskvoter må ikke skade konkurransesituasjonen for norsk industri, eller gjøre det ufordelaktig å etablere ny virksomhet i Norge

Offshorevirksomheten i Norge har over mange år vært pålagt CO₂-avgift, i motsetning til tilsvarende virksomhet i andre land. Det har vært gjennomført en rekke tiltak og investeringer som har begrenset utslippene og bidratt til at norsk olje- og gassvirksomhet har de desidert laveste utslipp per produsert enhet sammenlignet med andre land. Marginalkostnadene for ytterligere reduksjon av utslippene av klimagassene vil således kunne ligge betydelig høyere på norsk sokkel enn for tilsvarende investeringer i andre land. Når offshorevirksomheten kommer med i et system for kvotehandel med åpen adgang til bruk av Kyotomekanismene, vil enhetsprisen på utslipp kunne bli betydelig lavere enn den CO₂-avgiften som vi har vært vant med opp til nå. Det vil være en naturlig og ønsket utvikling at norsk offshorevirksomhet utnytter Kyotomekanismene i større utstrekning enn konkurrentene i andre land, og bidrar til at offshoreindustrien medvirker til at Norge oppfyller sine Kyotoforpliktelser på en mer kostnadseffektiv måte.

2. Kvotesystemet må omfatte alle gasser og flest mulige sektorer.

Ut fra hensynet til styringseffektivitet i virkemiddelbruken, bør alle klimagasser og de fleste sektorer innlemmes i et kvotehandelsystem.

I en overgangsperiode kunne det være ønskelig for noen aktører offshore å gjennomføre samarbeid med bedrifter på land om utslippsreduserende tiltak. Hvordan dette kan skje i praksis bør inngå i utredningen.

3. Det må ikke settes grenser for bruk av Kyotomekanismene for deltakerne i kvotesystemet.

Dette er en sentral forutsetning for å oppnå kostnadseffektiv gjennomføring av Kyotoforpliktelsene. Sertifiserte utslippsreduksjoner som oppnås og utslippskvoter som erverves i utlandet må kunne omsettes i et norsk marked for utslippskvoter.

Flere av OLFs medlemsbedrifter er del av multinasjonale konserner som er i ferd med å utforske mulighetene til å engasjere seg i utslippsreduserende virksomhet i ulike deler av verden og utnytte Kyotomekanismene for å bedre økonomien for slike tiltak. Enkelte selskaper har satt i gang arbeid med kvotehandel internt i konsernet som omfatter handel på tvers av landegrensene. Andre selskaper vurderer det samme. Dette gir en bedret kostnadseffektivitet for utslippsreduksjonene innenfor et konsern. Utfordringen vil være å knytte selskapenes interne handel til landenes Kyotoforpliktelser gjennom krediteringsordninger som stimulerer selskapene til kostnadseffektive utslippsreduksjoner. OLF vil søke å holde oversikt over utviklingen på dette området og bidra med informasjon til utvalget og myndighetene.

4. Det bør ikke settes tak for utslippene for den enkelte bransje eller virksomhet i Norge.

Styringseffektivitet i forhold til Kyotoforpliktelsene vil kunne ivaretas ved at virksomheter skal ha kvoter tilgjengelig tilsvarende deres utslipp. Kvoter som erverves utenfor landet må gi samme kreditering i forhold til Kyotoforpliktelsene som om tiltakene var gjort hjemme.

Dersom det settes tak på utslippene fra offshorevirksomheten på norsk sokkel vil dette for enkelte installasjoner kunne kreve produksjonsbegrensninger og nedleggelser. Alternativet vil kunne bli meget kostbare tiltak som undergraver lønnsomheten. Generelle kriterier for allokering av utslippstaket til de enkelte installasjonene vil lett virke tilfeldig. Dersom man skal redusere usikkerheten ved en individuell vurdering av det enkelte felt, krever dette betydelige administrative ressurser både i selskapene og hos myndighetene.

Dersom de internasjonale reglene for gjennomføring av Kyotomekanismene mot formodning skulle inneholde volumbegrensninger i forhold til utslippsreduksjoner som skal skje i Norge, vil det kunne bety en vesentlig kostnadsøkning for å overholde Kyotoforpliktelsene. Norge bør naturligvis ikke av eget tiltak sette slike restriksjoner. Dersom man finner behov for å utrede slike alternativer vil OLF komme tilbake med en konkretisering av hvordan dette kan komme til å slå ut for bransjen og samfunnsøkonomien.

5. Hensynet til provenynøytralitet må ikke komplisere utformingen av hensiktsmesige og kostnadseffektive virkemidler for å møte Kyotoforpliktelsene

Kvotehandel vil være et styringseffektivt og kostnadseffektivt virkemiddel for å møte Kyotoforpliktelsene. CO₂-avgiften vil da ikke ha noen klimapolitisk begrunnelse, men utelukkende være inntektskilde for staten. For klimapolitikken vil den virke kompliserende og for aktørene vil den skape manglende forutsigbarhet. Hensynet til statens inntekter og budsjettbalanse må løses på andre måter, uavhengig av utformingen av virkemidlene for å nå Kyotoforpliktelsene, og uten at næringen belastes kostnader utover det som følger av kvoteplikten.

6. Tidlige tiltak bør krediteres i forhold til framtidige regler for kvotehandel og bruk av Kyotomekanismene.

OLF støtter forslaget fra NHO om dette som nå er til behandling i Miljøverndepartementet. Forslaget innebærer i prinsippet at bedrifter som gjennomfører tiltak som bidrar til utslippsreduksjoner før endelige regler for et nasjonalt system for kvotehandel og regler for bruk av Kyotomekanismene er trådt i kraft, får samme sikkerhet for at utslippsreduksjonene blir kreditert som bedrifter som venter med sine tiltak.

Med vennlig hilsen

Oljeindustriens landsforening

Finn Roar Aamodt

Adm. direktør

Brev av 12. oktober 1999

Offshore industrien i et fremtidig system for kvotehandel med klimagasser

OLFs (Oljeindustriens Landsforening) standpunkter til prinsippene ved innføring av et system for handel med utslippskvoter av klimagasser er gjort kjent for utvalget gjennom brev av 19.8.1999, og er også omtalt i NHOs notat av 19.8.1999.

Offshoreindustrien har bare i liten utstrekning vært berørt i de utredninger som Kvoteutvalget har fått gjennomført av en rekke utredningsinstitutter. Vedlagte notat gir derfor en gjennomgang av en del sentrale trekk ved offshoreindustriens utfordringer og arbeid for å begrense utslippene av klimagasser. Det Norske Veritas har utarbeidet en rapport for OLF om tiltak kostnader og virkemidler for utslipp fra luft fra oljeindustrien. For nærmere informasjon vises til denne rapporten. Vi håper dette kan være nyttig for utvalgets arbeid

Med vennlig hilsen

Oljeindustriens landsforening

Finn Roar Aamodt

Adm. Direktør

Notat

1. Utslipp av klimagasser fra offshoreindustrien

• Offshoreindustrien utgjør en vesentlig del (ca. 25 %) av de samlede klimagasser i Norge.

• Utslippene ventes å stige på tross av den høye CO₂-avgiften.

Utslippene fra olje- og gassvirksomheten utgjør ca. 25% av de samlede utslippene i Norge.

Kilde: DnV, Utslipp til luft fra oljeindustrien.

De totale utslippene av CO₂ fra olje- og gassaktiviteten på sokkelen har økt siden 1990, som følge av den økte aktiviteten. Klimagassutslipp knyttet til petroleumsvirksomheten er hovedsakelig karbondioksid. Utslippene av metan og lystgass utgjør ca 6 %.

Utslippene pr. produsert enhet har gått ned med ca. 30% siden 1990 (se figur 3.2). Dette skyldes strukturmessige endringer i petroleumsvirksomheten, kontinuerlig teknisk fremgang, økt miljøfokus innenfor næringen og innført CO₂-avgift i 1991.

Kilde: OD/Miljøsok, Beskrivelse av ståsted.

Det er en nær sammenheng mellom utslippene av CO₂ og aktivitetesvolumet på sokkelen. Den dominerende andelen av utslippene kommer fra brenning av gass og diesel til den energien som er nødvendig for å drive anleggene. Fakling utgjør også en betydelig andel av utslippene. Se figur 3.1.

Fig 3.3 viser at prognoser for CO₂-utslippene ventes å øke fram mot ca 2009, for deretter å avta. Utslippsprognosene for CO₂ representerer bruk av dagens teknologi og virkemidler med en innebygd årlig effektivitetsforbedring på 1 %. Dersom det ikke gjøres utslippsreduserende tiltak, kan man framover mot 2010 forvente en betydelig økning i utslipp pr. produsert enhet. Dette dels fordi virksomheten forskyves nordover og derved lengre avstand til markedene og dels fordi flere av feltene våre har kommet i sluttfasen med stigende vannproduksjon som gir økt energiforbruk pr. produsert enhet. Økt energiforbruk til vann- og gassinjeksjon for å øke utvinningsgraden og redusert produksjonsvolum av olje i sluttfasen uten at energiforbruket i tilsvarende grad reduseres. Det er således en betydelig utfordring å begrense den forventede utslippsøkningen og en ytterligere effektivitetsforbedring målt i utslipp pr. produsert enhet.

Kilde: OD/MILJØSOK, Beskrivelse av ståsted

2. Olje - og gassvirksomheten har en stor økonomisk betydning for Norge.

• Olje- og gassvirksomheten har en stor økonomisk betydning for Norge i forhold til andre Annex 1-land.

• Det samme er tilfelle med denne virksomhetens andel av de nasjonale utslippene av klimagasser

Utslippene av klimagasser er et biprodukt av den verdiskapningen som er basis for dagens norske økonomi og velferdsnivå. I 1998 bidro sektoren med 12 % av BNP og 30 % av de totale eksportinntektene (tabell 3.1).

Norsk offshorevirksomhet er pålagt CO₂-avgift som representerer et betydelig og særegent kostnadselement. Bruttoavgiften som er pålagt selskapene gjennom lisensene utgjorde i 1998 3.2. milliarder NOK. Den økonomiske belastning avgiften representerer svekker offshoreindustriens konkurranseevne i forhold til andre petroleumsprovinser Norge konkurrerer med.

Kilde: SSB (1999 – anslag, OLF)

Uten endringer, vil CO₂-avgiften komme til å utgjøre en større del av driftskostnadene for felt i sluttfasen og derved fremskynde tidspunktet for nedstengning av felt. Videre vil en uendret CO₂avgift påvirke lønnsomheten for nye felt og om nye marginale felt vil bli utbygd.

Det er nedlagt stor innsats i de enkelte felt for å øke utvinningsgraden og sikre at man produserer de tilstedeværende olje- og gassressurser på en kostnadseffektiv måte.

Sammenlignet med andre Annex 1 land, er Norge i en særstilling. Dette fordi den økonomiske betydningen av olje- og gassvirksomheten utgjør en stor andel av den totale nasjonale økonomi, og at andelen av utslippene fra denne virksomheten representerer en betydelig del av de totale utslippene av klimagasser i landet. I andre Annex 1-land utgjør utslippene av klimagasser fra olje- og gassvirksomhetene bare en liten andel av de totale utslipp, f.eks. 4% i Storbritannia (UKOOA, 1998 Environmental report). Klimapolitiske tiltak overfor denne virksomheten har således liten betydning for å nå Kyotomålene i andre land. Viktige provinser som konkurrerer med norsk sokkel ligger utenfor Annex 1-land, som ikke har forpliktelser i protokollen. Det er derfor lite trolig at denne industrien vil få begrensinger eller pålagt vesentlige kostnader som følge av Kyotoprotokollen

3. Bruk av klimapolitiske virkemidler ovenfor offshorevirksomheten

• Norsk petroleumsvirksomhet har en meget høy energieffektivitet med lave utslipp pr. produsert enhet sammenlignet med andre land.

• Eksport av norsk gass bidrar til at andre land i Europa kan redusere sine utslipp gjennom økt bruk av gass i stede for kull i energimarkedet.

• Mange tiltak er gjennomført på norsk sokkel som enda ikke er gjennomført i andre land. Det er enda forbedringer som kan gjennomføres, men betydelige utslippsreduksjoner vil kreve meget høye kostnader.

• Økonomiske tap kan bli uoversiktlige og meget høye dersom bruk av klimapolitiske virkemidler fører til restriksjoner og begrensinger i produksjonen.

En indikator på virkningene av de miljøtiltakene som er iverksatt i Norge sammenlignet med andre land er nivået på utslipp pr. produsert enhet av olje og gass. Det må understrekes at også en rekke andre forhold enn miljøinnsatsen kan forklare slike forskjeller. Eksempler på slike forhold er om produksjonen foregår fra felt i tidlig fase med ny teknologi, tekniske egenskaper ved feltene og avstand til markedene.

SINTEF foretok i 1996 en sammenligning med olje- og gassproduksjon i Storbritannia og USA, og gassproduksjon i Nederland og Russland. Valg av land for sammenligning er gjort både ut fra kvaliteten på datatilgangen og hvilke land det er naturlig å sammenlignes med.

Utslipp av CO₂, NO_x, metan og olje pr. produsert enhet samlet fra norsk sokkel er lavt i forhold til de nevnte landene. Data for en del av komponentene fra UKOOA for 1997 viser at dette fortsatt er tilfellet (tabell 3.2).

Teknisk utvikling og miljøtiltak har bidratt til at utslippene pr. produsert oljeekvivalent er redusert med omtrent 30 prosent siden 1990 (MD, 1997-98). Redusert fakling er en viktig forklaring til denne utslipps-reduksjonen (MD, 1997-98). Brenning av gass i fakkel er både pålagt CO₂-avgift og regulert gjennom faklingstillatelser gitt i henhold til petroleumsloven (MD, 1997-98). Andre reduserende tiltak som kan nevnes er optimalisering av drift, elektrifisering av Troll A plattformen fra land (OED, 1998b), reinjisering av CO₂ fra naturgassen på Sleipner Vest (Statoil, 1996) og innføring av dampturbin på Oseberg (Norsk Hydro, 1996).

En rekke tiltak er gjennomført på norsk kontinental sokkel som ikke er foretatt i andre land. Marginalkostnadene ved å gjennomføre ytterligere tiltak er betydelig høyere i Norge i forhold til de fleste andre land. Store utslippsreduksjoner vil med dagens teknologi medføre kostnader som ligger over tilsvarende kostnad for CO₂-avgiften, som for tiden er kr 380,-/tonn CO₂. Dersom det innføres nye forpliktelser som medfører produksjonsbegrensninger, kan dette gi uoversiktlige og store økonomiske tap for samfunnet.

Kilde: DnV, Utslipp til luft fra offshoresektoren

Klimagassutslippene knyttet til produksjon og transport av petroleum er små i forhold til utslippene knyttet til videreforedling og bruk. Som et gjennomsnitt regner en med at 2-5 % av utslippene er knyttet til produksjon og transport, og 95-98 % er knyttet til videreforedling og bruk. For olje- og gassproduksjonen på norsk sokkel er dette tallet 1-2 % for produksjon og transport. Nye utslippsreduserende tiltak i offshorevirksomheten i Norge gir således helt marginale virkninger for å få ned de globale utslippene av klimagasser.

Flere EU-land har forutsatt at import av norsk gass skal gi grunnlag for utslippsreduksjoner som følge av reduksjon i bruk av kull til energiproduksjon.

Disse forholdene medfører at begrensinger i norsk andel av olje- og gass i energimarkedene ikke vil representere en bedring for det globale klima. Andre land med langt mindre energi- og karboneffektivitet har ledig kapasitet, og vil da kunne øke sin produksjon og leveranser til markedet. På denne bakgrunn vil olje- og gassindustrien best kunne bidra til å få ned de globale utslippene av klimagasser ved at midlene brukes der effektene er størst og kostnadseffektiviten best uavhengig av sektorer og landegrenser.

Figur 3.6 nedenfor viser marginalkostnadene ved å redusere CO₂-utslipp innen oljeindustrien og enkelte andre sektorer. Kurvene viser hvor store reduksjoner som kan oppnås for en gitt kostnad. Dersom alle tiltak med en kostnad opp til 200 NOK pr tonn ble gjennomført, vil oljeindustriens utslipp reduseres med om lag 100.000 t/år, mens man ved felles gjennomføring vil nesten tyvedoble reduksjonen (ca.1.800.000 t/år) og innen transport tredvedoble (3.000.000 t/år). Tiltak i kraftsektoren i Bulgaria vil gi en enda større reduksjon. Slike sammenligninger må brukes med forsiktighet, men det er liten tvil om at kostnadene for fremtidige CO₂ reduserende tiltak i oljeindustrien er meget høye, sammenlignet med tiltak i andre sektorer.

Kilde: DnV, Utslipp til luft fra offshoresektoren.

4. Kvotehandel og bruk av Kyotomekanismene

• Inkludering av offshoreindustrien i et norsk system for kvotehandel er en viktig forutsetning for at Norge kan oppfylle Kyotoforpliktelsene på en kostnadseffektiv måte.

• Dette forutsetter at det gis fri adgang til å utnytte Kyotomekanismene til å skrive av utslippskvoter som erverves og utslippsreduksjoner som oppnås i andre land i forhold til kvoteplikten i Norge.

OLF har ut fra et helhetssyn på utforming av et hensiktsmessig system for kvotehandel i Norge akseptert at offshoreindustrien ikke får tildelt vederlagsfrie kvoter, men får rammevilkår som gjør at industrien er konkurransekraftig selv om kvotene må erverves på markedsvilkår. Se NHOs og OLFs brev av 19.08.99 til Kvoteutvalget. Offshorevirksomheten vil således måtte anskaffe sine kvoter ved:

1. Kjøp av kvoter utstedt av Den Norske stat ved auksjon eller andre transaksjonsformer.

2. Kjøp av kvoter i det norske annen-håndsmarkedet.

3. Kjøp av kvoter utstedt i andre land eller utslippsreduksjoner som gis kreditt i forhold til Norges Kyotoforpliktelser

Staten forutsettes å begrense auksjonering eller annen omsetning av kvoter som maksimalt tilsvarer Kyotoforpliktelsene, dvs. 1% over utslippene i 1990 i år 2008-2012. Kvotene i annen håndsmarkedet vil bestå av kvoter som enten ligger innenfor den norske forpliktelsen eller som er omsettelige og krediterbare gjennom nasjonale og Kyotoprotokollens regler. Dette vil si at norsk offshorevirksomhet ikke vil representere en belastning i bestrebelsene for å møte de norske Kyotoforpliktelsene. Tvert om vil offshoreindustriens deltakelse i kvotehandelen vil gi positive bidrag til at Norge kan nå Kyotoforpliktelsene, og gi bedre rom for at andre sektorer kan få tildelt utslippskvoter som letter omstillingskostnadene ved å møte Kyotoforpliktelsene. Betaling for utslippskvotene kan betraktes som en kompensasjon for offshorevirksomhetens utslipp, som i prinsippet bidrar til at utslippene kan reduseres andre steder, og at de samlede utslippene holder seg innenfor rammene for Kyotoprotokollen.

Skal offshoreindustrien kunne bidra på denne måten er det en nødvendig forutsetning at det ikke legges restriksjoner for bruken av Kyotomekanismene. Dette vil i så fall kunne medføre en betydelig merkostnad, og ytterligere svekke konkurranseforholdene sammenlignet med tilsvarende virksomhet i andre land. Offshoreindustriens behov for kvoter vil da kunne komme til å presse prisene i det nasjonale kvotemarked, og skade konkurranseevnen til annen norsk industri og virksomhet. Offshorevirksomheten må ha fri adgang til å utnytte Kyotomekanismenes muligheter når det gjelder å skrive av utslippskvoter som erverves og utslippsreduksjoner som oppnås gjennom investeringer i andre land i forhold til kvoteplikten. Selskapene som er involvert i offshorevirksomheten er internasjonalt rettet og vil kunne ha tilgang på kostnadseffektive utslippsreduksjoner og opererer aktivt i et internasjonalt kvotemarked. Dette kan bidra til at kostnadene med å overholde Kyotoforpliktelsene for Norge kan bli lavere, samt at industriens konkurranseevne ikke svekkes i forhold til andre land.

5. Gjennomføring og kontroll av handel med kvoter i offshoresektoren

• Praktisk gjennomføringen og kontroll med kvotehandelen i offshoreindustrien kan skje i lisensene med direkte ansvar for selskap som rettighetshaver.

For offshorevirksomheten tildeler myndighetene utvinningstillatelser til et felleskap av selskaper som rettighetshavere med pro rata ansvar og andeler fastlagt etter regler og vedtak gitt med hjemmel i Petroleumsloven. Operatøren, oppnevnt av myndighetene, utfører aktivitetene på vegne av felleskapet, der øverste beslutningsmyndigheten tilligger en styringskomité.

Det vil være nødvendig å foreta en nærmere gjennomgang for hvordan kvotehandel kan gjennomføres og kontrolleres i praksis. For Kvoteutvalget bør det være tilstrekkelig å fastslå noen prinsipper for dette og dokumentere gjennomførbarheten. I alle tilfelle fortutsettes følgende:

1. Størrelsen av felleskapets kvoteplikt bestemmes ved utslippene fra aktivitetene gjennomført med utgangspunkt i utvinningstillatelsen

2. Operatøren er anvarlig for måling, rapportering av utslippene, og føring av et kvoteregnskap (for fellesskapet) i utvinningstillatelsen.

3. Kvoteplikten allokeres i henhold til rettighetshaverne andeler på samme måten som inntekter og kostnader, slik tilfelle også er med dagens CO₂-avgift.

Når det gjelder ansvar for at kvoteplikten oppfylles kan det tenkes flere (2) prinsipielt forskjellige modeller, som kan utformes på ulike måter:

1. Hver av rettighetshaverne skaffer selv til veie kvoter for sin andel. Dette dokumenteres overfor operatøren, som tar dette inn i kvoteregnskapet. Myndighetene vil kunne kontrollere eventuelle mislighold fra en rettighetshaver gjennom dette kvoteregnskapet.

2. Ansvaret for at kvoter skaffes til veie legges på felleskapet av rettighetshavere. Hvordan kvoteplikten skal skaffes til veie vil tilligge styringskomiteen, som eventuelt kan pålegge operatøren å sørge for dette eller inngå avtale med en av rettighetshaverne eventuelt andre selskaper om at dette.

Kostnadene må være fradragsberettiget i rettighetshaverne skattegrunnlag.

6. Rammebetingelser

Offshoreaktivitet i Norge må få rammevilkår som gjør denne industrien blir konkurransekraftig selv om virksomhetene ikke får tildelt kvoter vederlagsfritt

Det er viktig å understreke at offshoreindustriens konkurranseevne er blitt vesentlig svekket over de senere år i forhold til petroleumsprovinser Norge konkurrerer med. Mellom industrien og myndighetene pågår det for tiden en prosess for å bedre rammevilkårene, herunder opphevelse av CO₂-avgiften. Det standpunkt OLF har tatt med hensyn til utforming av et framtidig kvotesystem endrer ikke behovet for vesentlige lettelser i rammebetingelsene for offshorevirksomheten.

Kvotehandel vil være et styringseffektivt og kostnadseffektivt virkemiddel for å møte Kyotoforpliktelsene. CO₂-avgiften vil da ikke ha noen klimapolitiske begrunnelse, men utelukkende være inntektskilde for staten. For klimapolitikken vil den virke kompliserende og for aktørene vil den skape manglende forutsigbarhet. Hensynet til statens inntekter og budsjettbalanse må løses på andre måter, uavhengig av utformingen av virkemidlene for å nå Kyotoforpliktelsene, og uten at næringen belastes kostnader utover det som følger av kvoteplikten.

Brev av 20. august 1999

Prosessindustriens Landsforening (PIL) oversender vedlagt et notat med anbefalinger av hovedprinsipper som bør legges til grunn for tildeling av kvoter til virksomheter innen prosessindustrien som ikke har C0₂-avgift, samt til treforedlingsindustrien. Forslaget omfatter kun bedrifter som er medlem i PIL og har vært gjenstand for grundig behandling innad i prosessindustrien. Tildelte kvoter til andre bransjer har ikke vært vurdert av PIL, men er ivaretatt av NHO.

PIL har samarbeidet nært med NHO i utformingen av et omforent innspill til utvalget. Innen denne rammen har PIL konsentrert seg om å utforme forslag til modell for tildeling av kvoter til prosessindustrien. Vi viser for øvrig til NHO’s notat til utvalget. PIL slutter seg til NHO’s notat.

Vi understreker nødvendigheten av at et kvotehandelssystem må ha som mål både å sikre oppfyllelsen av Norges forpliktelse etter Kyoto-protokollen og å opprettholde konkurranseevnen til norsk industri. Utformingen av kvotehandelssystemet må gjøre det like fordelaktig å videreutvikle og etablere prosessindustri i Norge som i andre land med forpliktelser etter Kyoto-protokollen.

For prosessindustrien er hensynet til industriens internasjonale konkurranseevne den eneste grunnen til at tildelte kvoter er nødvendig. Hensynet til konkurranseevnen er også den viktigste utfordring for utvalget og den påfølgende politiske behandlingen av det nasjonale kvotesystemet for klimagassutslipp.

PIL er beredt til å kunne utdype vårt forslag i et møte med utvalget.

Med hilsen

Prosessindustriens Landsforening

Per Terje Vold

Adm.dir.

Notat av 19.08.1999

Notat fra PIL til utvalget som skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser.

1. Hensynet til industriens internasjonale konkurranseevne må tillegges avgjørende vekt ved fastsettelsen av tildelte kvoter

Ved innføring av et nasjonalt kvotesystem er det viktig at norsk prosessindustri ikke får dårligere økonomiske rammebetingelser enn våre konkurrentland. Dersom dette skulle skje, tilsier rene lønnsomhetskriterier at nyinvesteringer og teknologiutvikling vil skje i andre land. Dermed vil Norge tape i den internasjonale konkurransen om teknologiutvikling og industrilokalisering.

Når Norge fastsetter størrelsen på kvotetildeling, må det tas høyde for risikoen ved å sette strengere begrensninger for norsk industri enn i industrien i andre land. Siktemålet må være at både eksisterende og fremtidig norsk industri får likeverdige betingelser med de konkurrentland som har utslippsforpliktelser.

Et nasjonalt kvotesystem bør omfatte et bredest mulig regime med flest mulige sektorer og alle klimagassene som inngår i Kyotoprotokollen. For prosessindustrien bør den omfatte alle konkurranseutsatte bransjer og med tildeling av kvoter som samsvarer med rammebetingelsene i våre konkurrentland.

2. Tildeling av kvoter

Den regulære kvotehandelen vil først tre i kraft i år 2008, men systemet bør startes opp på et tidligere tidspunkt slik at industri/myndigheter kan gjøre de nødvendige forberedelser for å være operative når den forpliktende perioden starter. Innfasingen må imidlertid skje på en måte slik at konkurranseevnen ikke svekkes i overgangsperioden

Det er problematisk å ta stilling til totalramme og fordelingsmodell før vi ser hvilke tiltak som etableres i andre land. For å tilfredsstille forutsetningen om hensynet til konkurranseevne, likebehandling av bransjer/bedrifter og oppmuntre til tidlige tiltak, må tildelingen baseres på noen hovedprinsipper:

• Tildelte kvoter baseres på historiske utslipp med et samlet utgangspunkt i 1990

• Norsk industri må ikke pålegges høyere kostnader enn industrien i andre land

• Bedrifter som har gjennomført tidlige tiltak må ikke diskrimineres.

• Inngåtte avtaler må respekteres.

• Bedrifter som enten hadde unormal lav produksjon/klimagassutslipp i 1990, ble etablert etter 1990 eller har hatt en signifikant produksjonsøkning etter 1990, må kompenseres/inkluderes på en rimelig og rettferdig måte

Med utgangspunkt i ovennevnte hovedprinsipper foreslår vi følgende tildelingsmodell:

1. Modellen omfatter industrielle virksomheter som i dag ikke er pålagt C0₂-avgift og

   treforedlingsindustrien

2. Prosessindustrien tildeles en fast klimagasspott på 95% av 1990-utslipp. Industrien tilfredsstiller dermed den generelle reduksjonsprosenten som gjelder samlet for Annex B-området.

3. Alle bedrifter kan velge mellom 1990 eller 1998 som basis for beregning av tildelt kvote.

   Dette innebærer at alle bedrifter får om lag 84% tildelte kvoter i forhold til sine utslipp i det valgte basisåret. Imidlertid må det gis åpning for justering av tildelingsprosenten på bransje/bedriftsnivå ut fra hvilke tildelingsprinsipper/klimagasstiltak som blir besluttet i

   bransjens/bedriftens konkurrentland.

Tildelingen av kvoter for å møte nye reduksjonsmål etter Kyoto-prioden 2008 - 2012 justeres i forhold til nye forpliktelser.

3. Videre dialog med kvoteutvalget er nødvendig.

I det løpende arbeidet med kvotemodeller er det en del problemstillinger som må avklares:

Vi må få bedre kunnskaper om hvilke klimagasstiltak som planlegges overfor prosessindustrien i andre land. Hver enkelt bransje/bedrift må få konkurransedyktige betingelser i forhold til konkurrentlandene.

• Vi må få på plass et omforent tallmateriale over de historiske klimagassutslippene. PIL har innhentet tall fra de berørte medlemsbedriftene. Vi har innledet et samarbeid med SFT med henblikk på å sikre at det er samsvar mellom industriens og myndighetenes tallmateriale. Her gjenstår det et betydelig arbeide før det endelige tallmaterialet er klart.

• Registrering av klimagassutslipp er basert på beregninger. Omregningsfaktorer og beregningsmetoder har variert over den aktuelle tidsperioden. Vi må få etablert standardiserte beregningsmetoder/omregningsfaktorer som konsistente for hele årsrekken.

• Kvoteutvalget har fatt gjennomført en del analyser som har relevans for tildelingsproblematikken. Det er nødvendig at også berørt industri får anledning til å studere resultatene fra disse analysene.

PIL foreslår et møte med kvoteutvalget etter sommerferien hvor vi drøfter videre de problemstillinger som er trukket opp i dette notatet.

Brev av 28. februar 1999

Innspill til utvalget

På møtet 20. januar 1999 ble medlemmene i referansegruppen invitert til å komme med innspill til utvalget. Her følger mitt innspill, som må ses i lys av mitt virke i en typisk "håndhevingsetat":

Når man pålegger noen byrder, som for eksempel avgifter eller kvotebegrensninger, vil de som omfattes ofte tilpasse seg ved å legge seg opp til grensene for det som er tillatt. I tillegg vil det oppstå et sterkt krav om likebehandling. For at et system skal virke etter hensikten, er det derfor ikke tilstrekkelig å bare se på de overordnede samfunnsmessige virkningene. Tollvesenets erfaringer knyttet til pålegg, viser at det er behov for:

• klare avgrensninger

• lett forståelige regler

• ingen hull/omgåelsesmuligheter

• enkel administrasjon

• kontrollmuligheter

• effektive sanksjoner

• likebehandling.

Med vennlig hilsen

Helge Lindrup

underdirektør