2 Utvalgets mandat og sammensetning, produksjonsstøttens bakgrunn

2.1 Utvalgets mandat og sammensetning

2.1.1 Utvalgets mandat

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1999 fattet Stortinget 15.desember 1998 følgende vedtak:

"Stortinget ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg for å gjennomgå pressestøtten. Dette arbeidet bør omfatte alle komponenter som utgjør pressens rammevilkår og hvor pressestøtten også sees i en mediepolitisk helhetssammenheng."

I kongelig resolusjon av 16. april 1999 om nedsettelse av et offentlig utvalg til å vurdere pressens rammebetingelser uttales følgende om utvalgets mandat:

Utgangspunktet for mediepolitikken er å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre. Pressen har i denne sammenheng en særlig viktig rolle gjennom sin betydning for meningsbrytning og debatt. På denne bakgrunn ble pressestøtten etablert i 1969 med sikte på å opprettholde en differensiert dagspresse i Norge. De gjeldende mål for pressepolitikken jf. St.prp. nr. 1 (1998-99), er fastsatt på bakgrunn av stortingsbehandlingen av St. meld. Nr. 32 (1992-93) Media i Tida. Utviklingen de siste årene taler for at de pressepolitiske mål og virkemidler bør vurderes på nytt. Det kan blant annet vises til økende konkurranse fra andre medier, større grad av konsernorganisering og eierkonsentrasjon, samt løsere tilknytning mellom avisene og partiene. I den senere tiden er det også foretatt endringer på offentlige politikkområder av stor betydning for pressen.

Følgende mandat foreslås:

Med utgangspunkt i det overordnede målet om å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre skal utvalget foreta en samlet vurdering av offentlige politikkområder med betydning for pressens rammevilkår; herunder pressestøtten, statens annonsepolitikk og merverdiavgiftssystemet. I denne sammenheng skal utvalget:

1. Vurdere de pressepolitiske målene på bakgrunn av de overordnede målene for mediepolitikken og pressens betydning for demokratisk deltakelse i befolkningen.

2. Analysere den økonomiske situasjonen i norsk dagspresse.

3. Vurdere utformingen og virkningen av de virkemidler i offentlig regi som har betydning for pressens økonomiske rammevilkår.

4. Innhente opplysninger om virkemidler overfor pressen i de øvrige nordiske land.

5. Fremme forslag til tilpasninger av offentlige virkemidler som kan forbedre den pressepolitiske måloppnåelsen med vekt på at støtteordningene bør være mest mulig målrettede. Minst ett av forslagene skal utarbeides med utgangspunkt i dagens støttenivå.

6. Dersom vurderingene under mandatets pkt.1 tilsier det, kan utvalget også vurdere tiltak overfor andre medier.

7. Utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.

Utvalget bør i løpet av utredningen konsultere bransjen og bransjens organisasjoner i den grad det finnes nødvendig.

Utvalget bes om å avgi sin utredning innen 15. april 2000.

2.1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

1. Siviløkonom Hallvard Bakke, Oslo, leder

2. Rådgiver Tone Grøver, Oslo

3. Generalsekretær Rune Hetland, Ølen

4. Disponent Sigurd Hille, Bergen

5. Professor Einar Hope, Bergen

6. Justitiarius Rakel Surlien, Oslo

7. Spesialpedagog Britt- Eva Elvejord Jakobsen, Lenvik

Utvalgets medlem justitiarius Rakel Surlien ba seg i februar 2000 fritatt fra å delta i utvalgets arbeid.

Institutt for Journalistikk, ved utviklingsleder Jens Olav Simensen og journalist Erika Jahr (fra 15.10.99), har vært utvalgets sekretariat.

2.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 13 møter, hvorav fem to-dagers møter.

Utvalget inviterte sommeren 1999 til en åpen, skriftlig høringsrunde. Det kom inn 24 svar. Alle instanser som svarte, har tilknytning til bransjen. Dessuten inviterte utvalget en rekke bransjeorganisasjoner til en muntlig høring.

I tillegg gjennomførte utvalget et dagsseminar om forskjellige pressespørsmål.

Førsteamanuensis, dr. oecon. Guttorm Schjelderup ved Norges Handelshøyskole har i møte med utvalget redegjort for problematikken rundt merverdiavgift på aviser i forhold til konkurransesituasjonen med andre medier. Hans utredning følger innstillingen som bilag.

Forskningsleder Sigurd Høst ved Instituttet har på oppdrag av utvalget skrevet tre rapporter og bistått med analyser i tilknytning til utviklingen i avisbransjen.

Statens medieforvaltning har bidratt med økonomiske analyser og utredning av ulike modeller for produksjonsstøtten.

I oktober 1999 gjennomførte utvalget en studietur til Bergen, blant annet for å orientere seg omkring konkurransesituasjonen mellom de forskjellige avisgruppene. Utvalget besøkte en regionavis (Bergens Tidende), en nummer to-avis (Bergensavisen), en riksdekkende meningsbærende avis (Dagen) og en lokal fådagersavis (Askøyværingen).

I desember 1999 gjennomførte utvalget en studietur til København for å studere den danske gratisavisproblematikken.

2.2 Produksjonsstøttens bakgrunn og innretning

2.2.1 Produksjonsstøttens historie

Hovedhensikten med å innføre den direkte statsstøtten til dagspressen i Norge i 1969 var å hindre avisnedleggelser i samme omfang som i Danmark og Sverige. Situasjonen i Norge var ikke spesielt kritisk, selv om tallet på registrerte aviser hadde gått ned fra 191 i 1950 til 160 i 1965. Så sent som i 1964 mente formannen i Norsk Presseforbund at avisdøden ikke hadde nådd Norge. Bare noen måneder senere måtte høyreavisen "Stavangeren" gi opp. Nedleggelsen ble av mange pressefolk sett på som et uttrykk for at de mindre konkurrentene til sterkere aviser ville få problemer.

Analyser av avisøkonomien viste at den største avisen på et utgiversted systematisk fikk de største annonseinntektene. Disse økte ressursene førte til et bedre tilbud til leserne fra den ledende avisen og dermed økt opplag. De mindre konkurrentene opplevde det motsatte: Mindre annonseinntekter – færre ressurser – færre lesere – mindre opplag – mindre inntekter. Denne utviklingen fikk navnet "opplagsspiralen", og var det viktigste argumentet for pressestøtten på 60- og 70- tallet. (Teorien om opplagsspiralen har senere blitt avløst av andre teorier som også tar hensyn til en rekke andre faktorer som for eksempel opplaget på selve utgiverstedet, innsats fra eiere og frivillig arbeid av engasjerte grupper.)

Spørsmålet om direkte statlig støtte til pressen ble drøftet i et møte – den såkalte Holmenkollkonferansen (mars 1966) – med representanter for presseorganisasjonene, regjeringen med statsminister Per Borten i spissen, stortingsrepresentanter, universitetene og noen utvalgte representanter for allmennheten til stede. Konferansen viste at det var ulike synspunkter på nytten av å holde flest mulig aviser levende, men at omfattende avisnedleggelser bare kunne unngås ved å rette opp økonomien for aviser som var i faresonen.

Stat- og pressekomiteen, 1966

I forlengelse av Holmenkollkonferansen ble "Stat- og pressekomiteen" oppnevnt.

Denne komiteen ble oppnevnt i 1966 og avga "Innstilling om tiltak for å opprettholde en differensiert dagspresse." Begrepet differensiert dagspresse ble ikke definert nærmere. Hensikten var å bevare pressen som den var. Den ideologiske begrunnelsen var at pressen var en viktig samfunnsinstitusjon, og at samfunnet derfor hadde ansvar for pressen. Utvalget la frem en rekke forslag som skulle hjelpe utsatte aviser:

• Subsidiering av prisen på avispapir ( forløperen til Produksjonstilskudd til dagsaviser)

• Tilskudd til bruk av telekommunikasjoner

• Støtte til etterutdanning

• Støtte til presseforskning

• Oppretting av en lånekasse for aviser

• Økt statsannonsering

Fra 1969 ble det bevilget støttemidler over statsbudsjettet som bidrag til å opprettholde en differensiert dagspresse. Statens lånekasse for aviser ble opprettet i 1972. Den er senere nedlagt.

Dagspresseutvalget, 1972

En forverring av økonomien i store deler av dagspressen, til tross for de nye støttetiltakene, førte til at et nytt statlig utvalg ble nedsatt i 1972, Dagspresseutvalget.

I sin første innstilling, "Dagspressens økonomi" (NOU 1973:22), presenterte utvalget overordnede mål for støtten til dagspressen. Utvalget foreslo økte bevilgninger til eksisterende tiltak, særlig papirstøtten. Den ble forslått omlagt og fikk sitt nåværende navn, produksjonstilskudd. Det ble også lagt frem forslag om en betydelig økning av statens annonsering i dagspressen. Dette ble fulgt opp i statsbudsjettet for 1974.

I "Samarbeid i dagspressen" (NOU 1974:57) foreslo utvalget støtte til en rekke samarbeidstiltak:

• Tilskudd til samdistribusjon

• Tilskudd til bruk av telekommunikasjoner

• Investeringstilskudd til samarbeidstiltak mellom avisene

• Støtte til utbygging av NTB og politiske pressekontorer

• Tilskudd til økonomisk og teknisk veiledningstjeneste

• Styrking av utdanningstiltak

• Opprettelse av et fond for anvendt presseforskning

Tre egne utvalg utredet samdistribusjon ("Samdistribusjon av aviser", NOU 1977:32), telekommunikasjoner ("Dagspressens bruk av telekommunikasjoner", NOU 1980:2) og dagspressens forhold til Postverket ("Om bladportoen", NOU 1974:3).

Differensiert dagspresse

Dagspresseutvalget av 1972 gjorde et forsøk på å definere innholdet i begrepet "differensiert dagspresse". Dette begrepet står fortsatt sentralt i debatten om pressestøtten.

Utvalget tar utgangspunkt i en tredeling av avisstrukturen i Norge: De brede dekningsaviser, de mellomstore distriktsavisene og lokalavisene. Utvalget viste til at dette avismønsteret suppleres ved at det kommer ut en del aviser som representerer spesielle ideologiske retninger, eller særlige språkpolitiske og næringspolitiske interesser.

I Stortingsmelding nr. 34 (1975-76) "Om vår dagspresse – økonomi og samarbeid", heter det i tilknytning til denne tredelingen :

"De tre hovedtyper av aviser som er nevnt gir til sammen et variert og nyansert avismønster. For at denne varierte avisstruktur også kan sies å være differensiert, må en innenfor de to førstnevnte hovedgrupper ha en direkte konkurranse mellom aviser som representerer forskjellig politisk grunnsyn. Dette betyr at en må se hvert enkelt avisdistrikt for seg, ettersom det i Norge er svært liten avisspredning utenfor eget distrikt. En må forhindre at det inntrer en monopolsituasjon i flere avisdistrikter enn det vi beklageligvis allerede har fått... Differensieringsproblemet kan ikke løses ved at en avis har monopol i ett distrikt, mens en avis med et annet politisk grunnsyn har en tilsvarende monopolstilling i et annet distrikt."

Forsøkene på å beskrive innholdet i begrepet "differensiert dagspresse" ble løst ved å beskrive den faktiske situasjon som forelå på midten av 1970-tallet, både når det gjelder antall og spredning av aviser og avisenes tilknytning til politiske partier, en tilknytning som allerede var i ferd med å løse seg opp.

I stortingsmeldingen ble det definert to hovedoppgaver:

1. Å bidra til å lette de økonomiske vilkår for pressen som helhet og for de mange ulike typer aviser i vårt land.

2. Å motvirke konsentrasjonstendenser i avisverdenen, slik at de rene markedskreftene og særlig annonseinntektenes dirigerende innflytelse på avisenes økonomi ikke i for sterk grad bestemmer om aviser skal få leve eller dø.

Det ble også understreket at pressestøtten skulle være en hjelp til selvhjelp.

Dagspresseutvalget, 1980

Et nytt dagspresseutvalg som ble nedsatt i 1980, nøyde seg med å følge forgjengerens beskrivelse av innholdet i begrepet "differensiert dagspresse".

Utvalget justerte imidlertid grunnlaget med å vise til at det:

"ofte har vært understreket at det ikke er et mål for pressestøtten å fryse fast en bestemt struktur. En må være forberedt på en viss avgang så vel som tilgang av nye aviser, har det vært sagt."

Utvalget viste til at avisdøden var bremset for en tid, men at året 1982 (utvalgets innstilling ble avgitt tidlig i 1983) hadde innvarslet noe som kunne være innledningen til en ny avisdød. Det var tegn som tydet på at det ikke ville være mulig å opprettholde en tilfredsstillende grad av differensiert presse uten en meget betydelig økning av pressestøtten.

Utvalget formulerte målene for pressestøtten slik:

1. Å bidra til å lette de økonomiske vilkårene for norsk dagspresse som helhet, og dermed sikre dagspressen en sentral plass i det totale mediesystemet

2. Å bidra til at det er en rimelig grad av differensiering innenfor dagspressestrukturen

3. Å bidra til å forsvare og fremme kvaliteten på norsk dagspresse gjennom utdanning og forskning

Dagspressebegrepet

I 1983 var en avis definert som en del av dagspressen dersom den hadde et opplag over 2000 og utkom minst to ganger i uken. Dette hadde vært et omstridt punkt i flere år. Talsmenn for distriktene, med støtte fra enkelte stortingspolitikere, hadde lenge ment at også aviser med mindre opplag og frekvens burde komme inn under støtteordningene. I dette utvalget ble det en delt innstilling om dette. Et mindretall ønsket endringer slik at også små ukeaviser ble med. Senere har utviklingen ført til at det også gis produksjonstilskudd til ukeaviser med opplag på minst 1000. I 1998 var det 40 av 61 slike ukeaviser som fikk støtte. I 1969 var det totalt 36 ukeaviser. Til tross for en viss årlig avgang av aviser innenfor det gamle dagspressebegrepet, har det totale antall aviser steget fra 191 i 1969 til 223 i 1999.

Nytt dagspresseutvalg, 1991

Et nytt dagspresseutvalg ble nedsatt i 1991, og i sin innstilling året etter la utvalget vekt på de endringer som hadde skjedd i løpet av de siste 20 år, endringer som dels hadde sin årsak i økonomiske og samfunnsmessige endringer, og dels i vårt øvrige mediebilde. Den nye mediesituasjonen gjorde det nødvendig å se mål og virkemidler i pressepolitikken på nytt. Den overordnede målsetting ble definert som å "legge forholdene til rette for at Norge fortsatt kan være en dagspressenasjon." Utvalget fremhevet dagspressens spesielle funksjoner i forhold til de øvrige medier, både på grunn av dens spesielle stilling som informasjonskilde, som forum for debatt, og ledd i vår allmenne kulturberedskap. Et høyt avisforbruk er i seg selv en styrke for demokratiet og kulturen, het det.

Følgende sentrale mål for pressepolitikken ble definert:

• Å bidra til et fortsatt høyt aviskonsum

• Å bidra til at det kan utkomme aviser flest mulige steder hvor det er grunnlag for det

• Å bidra til at det kan utgis riksspredte meningsbærende aviser

• Å bidra til lokal aviskonkurranse på flest mulig steder

I sin innstilling kom utvalget med en rekke forslag til endringer pressestøtten.

I dag er det Statens medieforvaltning som har ansvaret for støtteordningene, hvor produksjonstilskuddet er den økonomisk viktigste delen. De detaljerte forskriftene endres ofte på ulike punkter etter endringer i avisstrukturen, og økonomiske og forretningsmessige vilkår, sist i januar 1998. Blant annet gjelder dette innføring av en øvre grense for hvor stort et overskudd i en avis kan være før støtten bortfaller. Andre støtteordninger er etterutdanning og anvendt medieforskning, samiske aviser, visse publikasjoner og distribusjonstilskudd til samiske aviser. Andre ordninger er enten lagt ned eller overført til andre statlige områder.

I sitt sammendrag sier utvalget i 1992 at konkurransen fra øvrige medier om reklamemidler, og usikkerheten omkring øvrige rammevilkår, tilsier at det innen få år bør foretas en ny gjennomgang av mål og midler i pressepolitikken.

Tilskuddsformene

Historisk sett har formen på statens direkte støtte til pressen endret seg fra det første budsjettåret med støtte i 1969 og frem til i dag. I dag sorterer pressestøtten under kapittel 335 på Kulturdepartementets budsjett og er fordelt over postene 71–73 og 75–77. Bevilgningen det første året var fem millioner kroner, men økte betydelig på 70-tallet, spesielt i perioden 1973 til 1979. I denne perioden økte bevilgningen fra 50 millioner kroner til 300 millioner 1996-kroner. Fra 1980 til 1990 gikk tilskuddet gradvis ned mot i overkant av 200 millioner 1996-kroner. Så kom det en økning fra 1990 fram til 1995, mens bevilgningene ble redusert igjen mot slutten av 1990-tallet.

I enkelte år på 1970-tallet ble det gitt store ekstrabevilgninger på statsbudsjettet. Også for årene 1989 og 1994 bevilget Stortinget ekstra midler i pressestøtte.

Da den første bevilgningen til pressestøtte ble gitt i 1969 var det tre separate tilskuddsordninger: støtte til telekommunikasjon for å utjevne geografiske ulikheter, støtte de politiske partienes pressekontorer og subsidiering av avispapir. Av den totale støtten på 6,7 millioner kroner lå 5,4 millioner på papirstøtten.

Fra 1974 ble betegnelsen produksjonstilskudd innført, og dette har vært den største og viktigste direkte støtten. Primært har denne ordningen vært rettet mot de små og konkurranseutsatte avisene. Fra 1969 til 1984 ble tilskuddet gitt etter forbruk av papir. Etter 1984 har støtten vært basert på utgitte eksemplar, en kombinasjon av utgivelseshyppighet og opplagstall. En av grunnene til at papirstøtten forsvant, var frykten for overforbruk av papir.

Fra 1984 ble også nummer to-avisene sterkere prioritert. Fram til da hadde alle aviser med et opplag mellom 2 000 og 10 000 eksemplarer fått tilskudd, noe som innebar at 80 prosent av de norske avisene mottok pressestøtte. I 1984 ble den øvre grensen senket til 6 000 eksemplarer. Senere ble den nedre grensen senket til 1 000 eksemplarer.

I 1990 ble det bestemt at aviser som betaler aksjeutbytte, ikke kan motta tilskudd. Etter forslag fra Dagspresseutvalget i 1992 ble tilskuddet til telekommunikasjon avviklet, mens distribusjonstilskuddet, som ble vedtatt i 1978, ble slått sammen med produksjonstilskuddet. Muligheten for ekstraordinært produksjonstilskudd falt bort. Hensikten med utvalgets forslag var en sterkere satsing på nummer to-avisene og en utskilling av de delene av støtten som ikke var genuin støtte til opprettholdelse av dagspressen. Utvalget foreslo lavere støtte til mindre aviser. Dette fikk ikke tilslutning i Stortinget.

Det har også i årene siden 1969 kommet til spesielle støtteordninger målrettet mot deler av avisbransjen. I 1970 ble det for første gang gitt støtte til etterutdanning i bransjen. Året etter ble vedtatt en mindre sum til forskning. Fra 1978 ble tilskuddene til etterutdanning og forskning slått sammen.

For å støtte publikasjoner som kom utenfor produksjonstilskuddets krav om utgivelseshyppighet og opplagstørrelse, ble det i 1979 bestemt å gi tilskudd til visse publikasjoner. Dette hang også sammen med at statsannonsering til enkelte publikasjoner ble tatt ut av retningslinjene for den statlige annonsepolitikken.

Samiske aviser fikk en spesiell støtteordning fra 1987, mens avisene i Finnmark ble gitt et særskilt distribusjonstilskudd i 1989.

Selve forvaltningen av pressestøtten har også endret seg. I 1991 ble det vedtatt å flytte det overordnede ansvar for pressestøtten fra Statens Informasjonstjeneste til Kulturdepartementet. Hensikten var blant annet å få en felles behandling av mediepolitiske saker. Forvaltningen av pressestøtteordningen ble i 1995 flyttet fra Kulturdepartementet til den nyopprettede Statens medieforvaltning.

I stortingsmeldingen "Media i tida" (nr. 32 1992–93) ble pressestøtten og dagspressen sett i en videre mediepolitisk sammenheng. Deler av denne meldingen er gjengitt og omtalt senere i innstillingen.

Statskonsults utredning

På oppdrag fra Finansdepartementet foretok Statskonsult i 1998 en gjennomgang av den statlige pressestøtten.

Mandatet var todelt: for det første å vurdere pressestøtten i lys av målene for pressepolitikken, og dernest se på retningslinjene for statens annonsering i dagspressen med henblikk på en omlegging for å klargjøre forholdet mellom pressepolitikken og informasjonspolitikken.

Dilemmaer og uklarheter

Rapporten konkluderer med at pressestøtten er et effektivt virkemiddel for å ivareta pressepolitikkens mål om avismangfold. Støtten treffer temmelig presist aviser med svak økonomi, heter det. Samtidig pekes det på at det knytter seg dilemmaer og uklarheter til dagens pressestøtte. Ifølge Statskonsult er de viktigste konsekvensene av dette:

Den utforming støtten har, gir til dels sviktende grunnlag for styring, objektive kriterier og effektvurderinger.

Vilkår i støtteordningen hemmer vekstbetingelsene for avisene som får støtte.

Statskonsult tror ikke at pressestøtten kan løses fra alle sine dilemmaer. Men det uttales at støtteordningen likevel kan gjøres mer tydelig og fungere bedre dersom den i større grad enn i dag tar hensyn til endringer i politiske, økonomiske og strukturelle rammebetingelser for avisene.

Når det gjelder den fremtidige pressepolitikken heter det i rapporten:

"Det er vanskelig å se at dagens pressepolitiske mål om avismangfold kan ivaretas uten produksjonsstøtten. Det er derfor av betydning at pressestøttens legitimitet ikke undergraves som resultat av at uklarhetene og dilemmaene blir for mange. Det må være klart hva pressepolitikken står for og hvilke aviser den skal nå. Det er ikke klart i dag."

Statskonsults rapport er omtalt mer utførlig senere i innstillingen.

2.2.2 Produksjonsstøttens omfang

Utviklingen av den direkte pressestøtten

Den første bevilgningen til den direkte pressestøtte var på under fem millioner kroner. Slik har utviklingen i bevilgede beløp vært i nominelle kroner (forskjellen mellom total produksjonsstøtte og total direkte støtte er at det i det siste begrepet også ligger støtte til forskning og etterutdanning, tilskudd til samiske aviser, tilskudd til forskjellige publikasjoner og distribusjonstilskudd til avisene i Finmark):

Antall støtteaviser

Antall steder med aviser som fikk produksjonsstøtte i 1999 var 95.

I nummer to-aviser er også inkludert bydelsaviser og andre som ikke er størst på utgiverstedet.

Fra 1971 til 1998 kom det med til sammen 75 aviser i tilskuddsordningen, mens 54 aviser er lagt ned i samme periode. I denne perioden er også reglene, som omtalt foran, endret.

Endringene har ført til at rundt 50 aviser har kommet med i ordningen.

Tallet på steder med minst to dagsaviser går altså stadig nedover. Fire nummer to-aviser som fikk støtte ble lagt ned i 1998, mens en støtteberettiget nummer to-avis fusjonerte med nummer en-avisen på utgivelsesstedet. Fra 1971 til 1998 er til sammen 41 nummer to-aviser i tilskuddsordningen lagt med. 21 nummer to-aviser har i samme periode kommet inn i ordningen.

Budsjett 2000

Når det gjelder dagens regelverk vises til kap. 8