1 Oppnevning, mandat og sammendrag av utvalgets anbefalinger
1.1 Utvalgets sammensetning og mandat
Finansdepartementet oppnevnte den 22. oktober 1999 et ekspertutvalg som skulle utrede petroleumsskattesystemet. Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Avdelingsdirektør Nina Bjerkedal (leder), Finansdepartementet
Rådgiver Karine Berg, Oljeskattekontoret
Avdelingsdirektør Morten Evjenth Lindbäck, Olje- og energidepartementet
Førsteamanuensis, Phd. Diderik Lund, Økonomisk Institutt, Universitetet i Oslo
Forsker, dr. polit. Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå
Direktør, dr. juris. Jan Syversen, Skattebetalerforeningen
Seniorøkonom Eirik Wærness, ECON Senter for Økonomisk Analyse
Sekretærer for arbeidet har vært underdirektør Torgeir Johnsen, Finansdepartementet, lovrådgiver Beate Bentzen, Finansdepartementet, rådgiver Sten Arve Eide, Finansdepartementet, seniorrådgiver Brit Thu Gundersen, Finansdepartementet, rådgiver Per Kårstad, Olje- og energidepartementet og rådgiver Marit Wathne, Finansdepartementet. Dessuten har avdelingsdirektør Dag Omre fra Olje- og energidepartementet deltatt på et flertall av utvalgets møter.
Utvalget har hatt følgende mandat:
”Petroleumsskattesystemet er en del av statens totale inntekter ("total government take") fra petroleumsvirksomheten. Til disse inntektene hører også CO2-avgiften, produksjonsavgiften, netto kontantstrøm fra SDØE og eiergodtgjørelse fra Statoil. Det er igangsatt arbeid med CO2-avgiften og produksjonsavgiften etter de retningslinjene som Stortinget trakk opp under behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1999, jf. Budsjett Innst. S. II (1998-99). Regjeringen har også satt i gang et større arbeid hvor en vurderer organiseringen av det statlige engasjementet i petroleumsvirksomheten (Statoil og SDØE), jf. St.prp.nr. 80 (1998-99) og Innst. S. nr. 218 (1998-99).
Utgangspunktet for beskatningen på sokkelen er at petroleumsforekomstene tilhører staten, og at beskatningen skal gi vederlag til ressurseieren. Utnyttelsen av knappe naturressurser gir opphav til en avkastning utover normal avkastning, som ofte betegnes grunnrente. Myndighetene har anvendt skattesystemet for å trekke inn en stor del av grunnrenten, og petroleumsskattesystemet gir således betydelige inntekter over tid. Provenyhensyn står derfor sentralt i vurderingen av skattesystemet på sokkelen. For å sikre høy avkastning i sektoren og dermed et betydelig skattegrunnlag, er det viktig at beskatningen i minst mulig grad bidrar til å redusere effektivitet og verdiskaping.
Ekspertutvalget skal i første rekke vurdere petroleumsskattesystemet. Der det er nødvendig eller hensiktsmessig, kan utvalget likevel trekke inn andre deler av statens totale inntekter fra petroleumssektoren, og vurdere disse elementene i sammenheng med skattesystemet.
Utvalget bes vurdere om petroleumsskattesystemet bidrar til en samfunnsøkonomisk optimal utnyttelse av ressursene på sokkelen. Herunder bes utvalget vurdere om skattesystemet virker nøytralt i forhold til selskapenes beslutninger om leting, utbygging, drift og ilandføring. Spesielt bes utvalget vurdere om skattesystemet hindrer igangsetting av prosjekter som er lønnsomme før skatt. Utvalget bes også vurdere om skattesystemet kan gi insentiver til å gjennomføre prosjekter som ikke er lønnsomme før skatt. Utvalget bes drøfte i hvilken grad avvik fra nøytralitet kan tenkes å påvirke de faktiske beslutningene på sokkelen.
Som et ledd i vurderingene ovenfor bes utvalget:
klargjøre hva som bør forstås med en nøytral petroleumsbeskatning. Utvalget bes i den forbindelse drøfte sammenhengen mellom beskatning i landregimet og på sokkelen.
vurdere hvilke forutsetninger om selskapenes beslutninger som det synes mest relevant å legge til grunn for utformingen av et robust petroleumsskattesystem, jf. at selskapene i praksis bruker forskjellige forutsetninger og kriterier for sine beslutninger.
vurdere om de høye skattesatsene i petroleumsskattesystemet i seg selv kan svekke kostnadsbevisstheten og hindre en effektiv utnyttelse av ressursene.
Dagens petroleumsskattesystem gir gjennomgående tidlige fradrag for avskrivning og friinntekt i forhold til beskatningen av den tilhørende inntekten. Slik sett favoriserer systemet selskaper som allerede har sokkelinntekt. Utvalget bes vurdere om skattesystemet unødig skaper "inngangsbarrierer" for nye selskaper.
Ved overdragelse av lisenser skal Kongen etter pskl. § 10 samtykke til, og eventuelt sette vilkår for, de skattemessige konsekvensene. (Kongens myndighet er delegert til Finansdepartementet.) I lys av endrede gevinstbeskatningsregler, jf. pskl. §§ 3 og 5, bes utvalget vurdere om den skattemessige behandlingen av overdragelser av andeler i utvinningstillatelser kan forenkles samtidig som skattemessige forhold i minst mulig grad virker inn på selskapenes lønnsomhetsvurderinger ved eventuelle overdragelser.
Et skatteområde med høye satser må avgrenses nøye i forhold til virkeområdet for andre skatteregimer. Utvalget bes vurdere hvordan reglene for skattlegging av et utvinningsselskaps finansielle utgifter og inntekter kan påvirke lønnsomheten av utvinningsselskapenes virksomhet utenfor sokkelregimet. Utvalget bes også vurdere i hvilken grad selskapenes ekspansjon i virksomhet utenfor petroleumsskatteregimet uthuler skattegrunnlaget. Utvalget bes i tilfelle vurdere endringer som i større grad likestiller utvinningsselskaper med andre norske selskaper i forhold til investeringer i ikke-særskattepliktig virksomhet.
Utvalget kan fremme forslag til endringer i petroleumsskattesystemet som utvalget mener tilfredsstiller kravene til effektivitet og inndragning av grunnrente på en bedre måte. Endringsforslag må være ledsaget av forslag til overgangsbestemmelser. Utvalget bes vurdere om endringene som foreslås, kan få konsekvenser for skatteavtalene og den skatten de utenlandskeide selskapene betaler i hjemlandet. Utvalget skal redegjøre for provenyvirkningene av sine forslag.
Utvalget skal utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.
Utvalgets rapport bes oversendt Finansdepartementet innen 1. juni 2000. En foreløpig redegjørelse for hvilke problemstillinger utvalget tar sikte på å ta opp, med foreløpige konklusjoner, bes gitt departementet innen 1. januar 2000.”
1.2 Utvalgets arbeid
Utvalget har i perioden november 1999 til juni 2000 avholdt 17 møter. En foreløpig rapport om utvalgets arbeid ble overlevert Finansdepartementet 29. desember 1999. Utvalget har i perioden hatt to møter med Oljeindustriens Landsforening. Utvalget har også vært på en studietur til London, hvor en hadde møter med britiske myndigheter (Inland Revenue og Department of Trade and Industry), forskere ved Institute for Fiscal Studies og investeringsbanken Salomon Smith Barney.
Utvalget har fått utført tre utredninger som vedlegges denne rapporten. Førsteamanuensis Diderik Lund ved Universitetet i Oslo har bidratt med et vedlegg om nøytralitet i petroleumsbeskatningen. Professor Kåre Petter Hagen ved Norges Handelshøyskole og avdelingsdirektør Geir Åvitsland i Finansdepartementet har i vedlegg 2, ”Grunnrenteskatt, kapitalskatt og usikkerhet”, gått nærmere inn på hvordan en grunnrenteskatt bør utformes når det også er ordinær kapitalbeskatning og usikkerhet. Professor Frøystein Gjesdal ved Norges Handelshøyskole har utarbeidet et vedlegg om lønnsomheten i oljeselskapene sammenlignet med annen industri. Forfatterne av vedleggene er ansvarlig for innholdet, og utvalget eller de institusjoner som forfatterne er tilknyttet, hefter ikke for innholdet i de vedleggene som har personlige forfattere.
I tillegg til de utredningene utvalget selv har fått gjennomført, har utvalget også mottatt to utredninger fra Wood Mackenzie og to rapporter fra professorstipendiat Petter Osmundsen. Disse rapportene er utført på oppdrag fra Olje- og energidepartementet. Utredningene fra Wood Mackenzie; ”Comparative Fiscal Regimes Study” og ”Comparison of Efficiency, Incentives & Government Take”, samt Osmundsens utredninger ”Effektivitet, insentiver og proveny” og ”Målrettede tiltak for økonomiske marginalfelt – En evaluering av ulike former for produksjonsfradrag” er utrykte vedlegg til denne rapporten.
Utvalget har også mottatt en rapport fra Oljeindustriens Landsforening (OLF) med oljeindustriens anbefalinger til endringer i petroleumsskattesystemet. OLF har også sendt et brev til utvalget om betydningen av kredit for norsk petroleumsskatt i USA og andre land. I tillegg har utvalget mottatt et brev fra Petroleum Geo Services (PGS) vedrørende insentivkontrakter. Både rapporten og brevene fra OLF og PGS er trykt som vedlegg i utvalgets innstilling.
Professorene Thore Johnsen og Frøystein Gjesdal fra Norges Handelshøyskole har i møte med utvalget, hvor også OLF var til stede, gitt presentasjoner om henholdsvis kapitalkostnader for oljeindustrien og historisk lønnsomhet i oljeselskapene sammenliknet med annen industri. Medarbeidere ved Oljeskattekontoret har medvirket til utvalgets arbeid gjennom skriftlige innspill og samtaler med utvalget, særlig omkring spørsmål vedrørende fordeling av finansielle poster og § 10-systemet.
Fristen for utvalgets rapport har blitt forskjøvet fra 1. juni til 20. juni 2000.
1.3 Rammebetingelser for utvalgets forslag
Det gjeldende petroleumsskattesystemet er basert på de ordinære skattereglene for landbasert virksomhet. Utvalget legger til grunn at det fortsatt skal være to skattearter for petroleumsvirksomhet, med delvis ulike oppgaver. Skatt på alminnelig inntekt har som oppgave å beskatte eiernes kapitalavkastning ved kilden, både normal avkastning til eierne og renprofitt. Særskatten har som oppgave å sørge for at en større del av renprofitten, eller grunnrenten, ved utvinning av petroleumsforekomster inndras til fordel for staten.
Utvalget har ikke sett det som hensiktsmessig eller nødvendig å legge fram forslag til et helt nytt petroleumsskattesystem. I stedet har utvalget tatt utgangspunkt i det bestående systemet og foreslått endringer som etter utvalgets mening vil være viktige forbedringer.
I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvilke konsekvenser de foreslåtte endringene kan ha for skatteavtalene og den skatten de utenlandskeide selskapene betaler i hjemlandet. Utvalget har ikke hatt mulighet til å fastslå om forslagene til endringer kan ha konsekvenser for krediterbarheten av særskatten i andre land. Men utvalget har i den forbindelse lagt vekt på at særskatten etter eventuelle endringer i det vesentlige er lik den nåværende særskatten.
Det gjeldende petroleumsskattesystemet må ses i sammenheng med Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE). Utvalgets forslag til endringer i petroleumsskattesystemet tar utgangspunkt i at SDØE-systemet brukes om lag på samme måte som i dag. SDØE representerer, ved siden av produksjonsavgiften som nå er i ferd med å avvikles, et feltspesifikt virkemiddel som gjør det mulig å variere statens andel av verdiskapingen på ulike felt.
Utvalget har lagt særlig vekt på følgende temaer fra mandatet:
Hvordan fordelingsreglene for et sokkelselskaps netto finanskostnader mellom landskatteregimet og sokkelskatteregimet kan påvirke lønnsomhet av investeringer utenfor sokkelområdet, og hva som kan gjøres for å unngå at sokkelskattegrunnlaget uthules av selskapenes virksomhet utenfor sokkelområdet.
Om det gjeldende petroleumsskattesystemet virker nøytralt på investeringsbeslutninger, og hvilke endringer som bør gjøres for å oppnå større grad av nøytralitet.
Om det er skattemessige inngangsbarrierer for nye selskaper, og hvilke endringer som kan gjennomføres for å bygge ned slike inngangsbarrierer.
Om en kan erstatte enkeltsaksbehandlingen av overdragelser av utvinningstillatelser på sokkelen med generelt virkende regler.
Utvalget er bedt om å redegjøre for provenyvirkningene av sine forslag. For flere av utvalgets forslag er det svært vanskelig å angi noe presist provenyanslag. Virkningen av endringer i avskrivningsreglene vil for eksempel avhenge av hvilken avskrivningsmetode som blir valgt. Det er også svært vanskelig å gi provenyanslag for forslagene om å framføre underskudd med rente, tillate omsetning av endelige underskudd og erstatte § 10-systemet med generelt virkende regler. Utvalget har likevel etter beste evne anslått skattevirkningene der dette er mulig. Utvalget understreker at det er stor usikkerhet knyttet til disse anslagene. Det er også viktig å understreke at en omlegging av skattesystemet i tråd med utvalgets forslag, i likhet med andre skattereformer, vil føre til endringer i selskapenes atferd framover. Det er vanskelig å anslå virkningene av slike atferdsendringer på skatteinntektene.
Utvalget vil peke på at mandatet for arbeidet er svært omfattende, og at utvalget har fått en knapp tidsfrist. Det har gjort at utvalget har konsentrert seg om problemstillinger som er nevnt i mandatet. En rekke temaer som det kunne vært av interesse å få belyst, har utvalget derfor måttet la ligge. Dette gjelder blant annet fjerningstilskuddsloven og normprissystemet. Utvalget har heller ikke hatt tid til å vurdere administrative forhold på en grundig måte. Utvalget skulle også gjerne ha vist hvordan det gjeldende systemet og forslagene til endringer virker i forhold til aktuelle utbyggingsprosjekter på sokkelen.
1.4 Leserveiledning
I kapittel 1, fra avsnitt 1.5 og utover, oppsummeres utvalgets viktigste vurderinger og forslag.
I kapittel 2 drøftes de sentrale prinsippene for utforming av et overskuddsskattesystem. Formålet med kapitlet er først og fremst å peke på begrunnelsen for nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen, med utgangspunkt i økonomisk teori. Kapitlet innledes med en kort redegjørelse for samfunnsøkonomisk effektivitet, og det gis en oversikt over generelle prinsipper for utforming av et skattesystem. Det redegjøres kort for prinsippene bak den generelle skattereformen i 1992. Videre drøftes utgangspunktet for beskatningen av petroleumsvirksomheten og prinsipper og ulike metoder for beskatning av virksomhet som (potensielt) gir grunnrente. Til slutt drøftes nøytralitetsegenskapene til en grunnrenteskatt når denne kommer i tillegg til skatt på alminnelig inntekt.
I kapittel 3 er det gitt en kort oversikt over utviklingen på norsk sokkel. Det gis en oversikt over ressurssituasjonen på sokkelen, investeringsutviklingen og prisbildet. Det gis også anslag på den framtidige kontantstrømmen fra sokkelen og en fordeling av denne kontantstrømmen på selskapene og staten. Et anslag på hvor stor del av grunnrenten staten beholder er også med. Alternative lavprisbaner antyder virkningene av lavere oljepriser på investeringer, produksjon og inntekter.
I kapittel 4 gjennomgås petroleumsskattesystemene i ulike land. Gjennomgåelsen er for de fleste landene basert på en studie fra Wood Mackenzie, men utvalget har i tillegg sett på petroleumsskattesystemene i Australia og Canada (off-shore Newfoundland).
Kapittel 5 gir en kort oversikt over gjeldende rett. Det er også gitt en kortfattet oversikt over utviklingen i skattesystemet og fiskale elementer i konsesjonssystemet over tid.
Kapitlene 6, 7 og 8 omhandler egenskaper ved petroleumsskattesystemet.
I kapittel 6 er det lagt vekt på å belyse skattesystemets virkninger på selskapenes beslutninger i sokkelaktiviteten. Særlig er det lagt vekt på hvilke insentiver systemet gir til å investere. Vi ser også spesielt på om det er skattemessige inngangsbarrierer for nye selskaper.
I kapittel 7 drøftes problemstillinger knyttet til egenkapitalkrav og fordelingsreglene for et sokkelselskaps finansielle poster mellom landskatteregimet og sokkelskatteregimet. Det eksisterende skattesystemet gir insentiver til å finansiere investeringer med gjeld framfor egenkapital. Det er derfor satt visse krav til egenkapitalandel, og kapitlet drøfter hvordan disse virker. Vi viser videre hvordan fordelingsreglene for finansielle poster gir sokkelselskapet sterke skattemotiver til å organisere virksomhet utenfor norsk sokkel i selskapet, og hvordan det svekker skattegrunnlaget på sokkelen. Det er redegjort for utvalgets forslag til endret behandling av finansielle poster i kapitlet.
I kapittel 8 drøftes mulighetene for å etablere generelt virkende skatteregler til erstatning for de spesielle reglene i petroleumsskatteloven § 10 vedrørende den skattemessige behandlingen av overdragelser av utvinningstillatelser. Utvalgets konklusjoner vedrørende § 10 behandles i kapitlet.
I kapittel 9 gir utvalget ytterligere anbefalinger om endringer i petroleumsskattesystemet. Utvalget drøfter i dette kapitlet også andre beskatningsmodeller som har vært vurdert av utvalget, men som utvalget av ulike årsaker ikke vil anbefale. Noen vurderinger av sammenhengen mellom kostnadsbevissthet og skattesatser, samt noen betraktninger rundt spørsmålet om skattesystemet kan hindre utbygging av lønnsomme felt, er tatt med.
1.5 Utvalgets vurderinger av det gjeldende petroleumsskattesystemet
1.5.1 Innledning
Statens nettoinntekter fra petroleumssektoren var 31.12.1999 kommet opp i 965 milliarder kroner målt i 1999-priser. I gjennomsnitt over 1980-og 1990-årene har statens inntekter fra petroleumsvirksomheten stått for 12 prosent av statens samlede inntekter. En stor del av statens petroleumsinntekter har gått med til å dekke utgifter på statsbudsjettet, men det er også avsatt midler i Petroleumsfondet, som ved utgangen av 1999 utgjorde 222 milliarder kroner.
Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten vil forbli store framover. Hvor store avhenger av lønnsomheten i sektoren, og av hvor stor del av avkastningen staten vil trekke inn til fellesskapet. På hvilken måte staten trekker inn sin del, har betydning for hvor høy verdiskapingen og lønnsomheten faktisk blir. Det er dette spørsmålet, spørsmålet om hvordan staten kan legge til rette for størst mulig verdiskaping og samtidig ta inn høyt proveny, som er hovedtema for denne utredningen. Utredningen tar i først rekke for seg skattesystemet, men trekker inn andre inntektselementer i den grad det er nødvendig for vurderingene.
Utgangspunktet for en særlig beskatning av petroleumsvirksomheten er at utvinning av petroleumsressursene gir opphav til en ekstraordinær avkastning utover normal avkastning.
Utfordringen er å identifisere både normal avkastning og ekstraordinær avkastning og trekke inn en andel av den samlede avkastningen til staten. Å identifisere avkastningen på en måte som gjør det mulig å beskatte den, er en oppgave for økonomisk analyse og ligningsadministrativ kontroll. Utvalget forsøker å anvende og avveie både resultater fra økonomisk teori og administrative overveielser i sine vurderinger og forslag.
1.5.2 De viktigste svakhetene ved dagens petroleumsskattesystem
I kapittel 6, 7 og 8 redegjøres det for egenskaper ved dagens skattesystem som er uheldige ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Utvalgets analyse viser at det gjeldende petroleumsskattesystemet ikke er målrettet nok mot beskatning av avkastningen på sokkelen. Det viser seg bl.a. ved at virksomhet utenfor sokkelen kan påvirke skattegrunnlaget i stor grad. Skattesystemet ivaretar heller ikke i tilstrekkelig grad hensynet til nøytralitet i forhold til investeringsbeslutninger. Man kan riktignok oppnå nøytralitet for gitte satser for skatt og fradrag og forutsetninger om finansiering og lønnsomhetskrav, men denne ”beregnede” nøytraliteten gjelder bare under disse forutsetningene.
Utvalget har identifisert tre hovedområder hvor dagens skattesystem gir uheldige insentiver.
1.5.2.1 Stor mulighet til å finansiere sokkelselskapets øvrige aktiviteter med ubeskattet sokkelinntekt
Den alt overveiende delen av sokkelselskapenes finansutgifter kommer til fradrag i inntekt fra sokkelvirksomheten, dvs. mot en skattesats på 78 prosent. En tilsvarende stor del av selskapets finansinntekter kommer til beskatning på samme måte. Siden sokkelselskapets eiere vil være undergitt en lavere beskatning av finansposter, gir petroleumsskattereglene insentiv til å ta ledig kapital ut av selskapet og plassere mest mulig gjeld i selskapet.
Selskaper som driver virksomhet på sokkelen, kan også ha inntekt som er skattepliktig til land. Dette kan for eksempel dreie seg om inntekt fra ordinær industrivirksomhet eller aksjeutbytte fra datterselskaper innenlands eller utenlands. De gjeldende reglene for fordeling av sokkelselskapets netto finansposter mellom sokkel- og landskatteregimet er basert på respektiv nettoinntekt før skatt. Dette gir en skjev fordeling mellom sokkel og land i forhold til den kapitalen som er investert innen det enkelte regimet. En av grunnene til det er at avkastningen før skatt som oftest vil være høyest fra sokkelvirksomheten. En annen grunn er at landinntekten er lav fordi det sjelden betales utbytte fra datterselskapet til sokkelselskapet. Fordelingsreglene fører derved til at en uforholdsmessig stor del av finanskostnadene kommer til fradrag i sokkelinntekten.
Kapitalinnskudd i datterselskaper finansieres for en stor del med gjeld i sokkelselskapet. Datterselskapene selv har gjennomgående en svært høy egenkapitalandel. Datterselskapenes investeringer er derved indirekte finansiert ved opplåning på sokkelselskapets hånd, slik at renteutgiftene kommer til fradrag i sokkelinntekten etter den fordelingsnøkkelen som er nevnt ovenfor. Tilpasningen med høy gjeldsandel i sokkelselskapet og lav gjeldsandel i datterselskaper tyder på at selskapene i stor grad utnytter muligheten til å få fradrag for finanskostnader mot en skattesats på 78 prosent.
Sokkelselskapenes utenlandsaktiviteter har økt betydelig de senere årene. Det gjelder ikke bare de norskeide selskapene. Det er også en tiltagende tendens til at utenlandsk eide utvinningsselskaper plasserer aktivitet som ikke er relatert til norsk sokkel, i det norske utvinningsselskapet. Omfanget av utenlandsaktiviteten må forventes å øke i årene framover. Inntekter fra norsk sokkel kan da unngå særbeskatning gjennom lånefinansiering av nye investeringer i utlandet.
Oppsummeringsvis er problemet at ubeskattet sokkelinntekt finansierer sokkelselskapets øvrige aktiviteter. Etter utvalgets vurdering er dette en alvorlig svakhet ved det gjeldende regelverket for skatt på petroleumsutvinning. Skjevdelingen av finanskostnadene uthuler skattegrunnlaget på sokkelen. Den fører også til at sokkelselskapet eller konsernet det tilhører, har lavere kostnader enn andre selskaper ved virksomhet utenfor sokkelen. Fordelingsreglene gir sterke skattemotiver til å legge annen virksomhet inn i sokkelselskapet. Finansieringsfordelen er et skattemessig subsidium som gir sokkelselskapene et klart fortrinn sammenlignet med konkurrentene. Subsidiet gjør det mulig å foreta investeringer, etableringer eller oppkjøp som er lønnsomme bedriftsøkonomisk, men ikke nødvendigvis samfunnsøkonomisk. Effektene av skjevdelingen forsterkes av at sokkelselskapene har insentiv til å fremmedkapitalfinansiere sine investeringer så mye som mulig. Under forutsetninger som ikke er urealistiske, kan reduksjoner i sokkelskatt finansiere 50 pst. av selskapets investeringer utenfor sokkelen.
1.5.2.2 For generøse investeringsbaserte fradrag
En annen viktig innvending mot petroleumsskattesystemet er at investeringsbaserte fradrag kan føre til at investeringer i sokkelvirksomhet som er ulønnsomme før skatt, kan være lønnsomme for selskapene etter skatt. Investeringsbaserte skattefradrag i dagens system er avskrivningene, friinntekten og fradraget for netto finanskostnader.
Samlet sett er disse fradragene for store når selskapet er i full skatteposisjon og kan nyttiggjøre seg fradragene umiddelbart. Det innebærer at det for slike selskaper kan være lønnsomt å gjennomføre samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer. Resultatet kan bli dårlig ressursanvendelse og lavere petroleumsskatteinntekt.
Det er ikke bare et problem at ulønnsomme felt kan bli besluttet utbygd. Det er antakelig enda mer alvorlig at systemet stimulerer til for høy kapitalinnsats i alle prosjekter. På tross av negativ samfunnsøkonomisk verdi av kapitalinnsats på marginen, kan investeringen totalt sett gi høy lønnsomhet, både før og etter skatt.
Problemet med for generøse fradrag til selskaper som er i skatteposisjon, har sammenheng med at skattegrunnlagene ikke sammenfaller godt nok med normalavkastningen og grunnrenten. Normalavkastningen beskattes ikke like hardt i petroleumsvirksomheten som i andre næringer. Det skyldes at avskrivninger over 6 år fra investeringstidspunktet er altfor raskt i forhold til levetiden for hovedtyngden av driftsmidlene i virksomheten. Gjennom de fradragene som gis i særskattegrunnlaget, skjermes dessuten mer enn normalavkastningen mot særskatt. Vurdert over levetiden er altså særskattegrunnlaget lavere enn grunnrenten.
En må forvente at innslaget av utbygginger på norsk sokkel som ikke gir vesentlig mer enn normal avkastning, vil øke over tid. Med manglende beskatning av normalavkastningen vil slike investeringer på sokkelen bli skattemessig favorisert i forhold til investeringer med samme lønnsomhet før skatt i andre sektorer. Det vil føre til en uheldig kanalisering av kapital og en lavere kapitalavkastning totalt sett.
1.5.2.3 Lete- og investeringsinsentiver avhenger av skatteposisjon
Selskaper som ikke har sokkelinntekter fra før, får derimot ikke full nytte av den generøse skattemessige behandlingen av investeringsutgifter i form av tidlige og raske fradrag. Det gjør at investeringene er mindre lønnsomme for selskaper som er utenfor skatteposisjon, enn for etablerte selskaper med store inntekter.
Den økonomiske forskjellsbehandlingen er særlig stor når en tar hensyn til at leteutgifter for nye selskaper ikke får umiddelbar skattereduserende effekt, slik som hos selskaper som har skattbar inntekt å trekke leteutgiftene fra mot. Det betyr at det isolert sett kan være skattemessige inngangsbarrierer for nye selskaper på sokkelen. Spørsmålet må imidlertid vurderes i sammenheng med at nye selskaper kan kjøpe allerede tildelte utvinningstillatelser uten skattemessig diskriminering. Uansett om ervervet av andel i tillatelse skjer ved tildeling eller kjøp, er det bare selskaper som godkjennes av Olje- og energidepartementet som kan inneha tillatelse. Det betyr at spørsmålet om inngangsbarrierer er et viktig spørsmål også i konsesjonspolitikken.
Det blir ofte vist til at det er behov for nye aktører på sokkelen, etter hvert som den blir mer utforsket og mer moden. Det kan være selskaper som av forskjellige grunner kan være interessert i mindre utbygginger og krever lavere lønnsomhet enn store, etablerte selskaper. Det kan også være selskaper som har spesialisert seg på visse deler av virksomheten, for eksempel haleproduksjon. Det bør derfor ikke legges unødige hindringer, av skattemessig eller annen art, for at kompetente og seriøse selskaper slipper til som rettighetshavere på sokkelen.
1.5.3 Det norske petroleumsskattesystemet sammenlignet med andre lands fiskale system for petroleumsaktivitet.
Utformingen av fiskale systemer for petroleumsaktivitet varierer mye mellom petroleumsproduserende land. Fiskale instrumenter kan blant annet inkludere produksjonsdelingsavtaler, entreprenørkontrakter, produksjonsavgifter, netto overskuddsbeskatning, statsdeltagelse med eller uten fortrinnsbehandling/bæring av utgifter og signaturbonus. På oppdrag av Olje- og energidepartementet har Wood Mackenzie sammenlignet virkningene av fiskale rammevilkår i et utvalg land. Utvalget vil understreke at en slik sammenligning av ulike fiskale systemer er svært krevende. Fiskale effekter kan være like avhengige av utformingen av grunnlagene som av satser.
Basert på Wood Mackenzies analyse kan de fiskale vilkårene i Norge, sett fra selskapenes synsvinkel, oppsummeres som følger: I Norge tar staten en høy andel av den ekstraordinære avkastningen, selv om nivået på statens andeler er om lag tilsvarende i flere andre land. Fordi staten i det norske regimet også dekker en høy andel av kostnadene, vil selskapenes avkastning på investert kapital etter skatt i Norge være relativt god i forhold til i de andre landene. Det norske fiskale systemet tilpasser seg også relativt godt til små/marginale felt, og til lønnsomheten i perioder med lave oljepriser. Også ved vurdering som inkluderer letefasen, vil det norske systemet komme forholdsvis godt ut sett fra selskapenes synsvinkel, fordi staten dekker en stor del av letekostnadene.
Denne analysen er gjort for selskaper som er i full skatteposisjon. For selskaper utenfor skatteposisjon kan de økonomiske resultatene være betydelig svakere, både i Norge og i andre land hvor skatteposisjon spiller en rolle.
1.6 Utvalgets forslag til endringer i petroleumsskattesystemet
1.6.1 Hovedtrekk i utvalgets forslag
Utvalget har i sine forslag til utforming av petroleumsskattesystemet forsøkt å bøte på svakhetene i gjeldende system slik de er beskrevet i kapittel 6, 7 og 8. Hovedtrekkene i utvalgets forslag kan oppsummeres slik:
Fradraget for netto finanskostnader og dagens friinntekt mot særskattegrunnlaget erstattes av et kapitalavkastningsfradrag. Fradraget vil skjerme normalavkastningen mot særskatt. Kapitalavkastningsfradraget beregnes på grunnlag av kapital i driftsmidler på sokkelen vurdert til skattemessig nedskrevne verdier, og kapitalavkastningsraten settes til risikofri rente før skatt.
Netto finanskostnader i grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt fordeles etter skattemessige formuesverdier i de to skattedistriktene. Petroleumskatteloven § 3 h om krav til egenkapitalandel oppheves.
Avskrivningsreglene endres slik at de er mer i samsvar med levetiden til driftsmidlene. Tidspunktet for når avskrivningene kan påbegynnes endres til når driftsmidlet er levert eller ferdig.
Det skal ikke lenger være adgang til å trekke fra halvparten av landunderskudd mot sokkelinntekten.
Framtidige underskudd i grunnlagene for skatt på alminnelig inntekt og særskatt tillates framført med risikofri rente etter skatt. Med framtidige underskudd menes underskudd som oppstår etter at reglene er trådt i kraft. Utvalgets medlem Jan Syversen foreslår at retten til å framføre underskudd med rente ikke skal gjelde for underskudd i alminnelig inntekt.
Framtidige underskudd i selskap som avvikler virksomheten på norsk sokkel, tillates overført når selskapet fusjoneres med eller selskapets virksomhet selges til andre selskaper. Utvalgets medlem Jan Syversengår mot at det skal være adgang til overføring av gjenstående underskudd slik at selskap med endelige underskudd selv må bære disse.
Samtykke etter petroleumsskatteloven § 10 av overdragelser kan opphøre ved overdragelser mellom selskaper som ikke har gamle underskudd eller ubenyttet friinntekt. Det foreslås skattemessig kontinuitet ved salg av driftsmidler sammen med tilhørende tillatelse.
Ved kjøp og salg av andeler som involverer selskaper med gamle underskudd og ubenyttet friinntekt skal det fortsatt treffes vedtak etter petroleumsskatteloven § 10. Det samme gjelder overdragelser hvor SDØE er part.
Det er en stor grad av logisk sammenheng mellom forslagene i den forstand at noen forslag ikke kan gjennomføres, eller må gjennomføres på en annen måte, dersom andre forslag ikke blir gjennomført. For eksempel har forslaget om framføring av underskudd med rente betydning for størrelsen på den normalavkastningen som skal skjermes mot særskatt. Et annet eksempel er at muligheten til å erstatte petroleumsskatteloven § 10 med generelle skatteregler ved overdragelser hviler sterkt på forslaget om underskuddsframføring med rente og at faktiske netto finansposter tas ut av grunnlaget for særskatten.
Utvalget mener forslagene vil bidra til at petroleumsskattesystemet blir mer målrettet i forhold til å beskatte sokkelinntekten. Grunnlaget for petroleumsskattene vil bli mindre påvirket av selskapenes øvrige virksomhet.
Nye avskrivningsregler bør føre til at normal avkastning i petroleumssektoren blir skattlagt på linje med annen virksomhet. Normal avkastning vil være skjermet mot særskatt gjennom kapitalavkastningsfradraget. Denne skjermingen er mindre enn virkningen av for liberale avskrivninger og dagens fradrag for faktiske renteutgifter og friinntekt. Det er nødvendig for å unngå for høy kapitalbruk på sokkelen.
Forslagene om framføring av underskudd med rente vil gi selskaper som ikke er i skatteposisjon, tilsvarende lete- og investeringsinsentiver som etablerte selskaper.
Systemet er også bygget opp etter prinsipper som skal sikre størst mulig grad av nøytralitet overfor investeringsbeslutninger. Det betyr blant annet at skattesystemet virker nøytralt for nye investeringer, uansett hva særskattesatsen måtte være, og uansett kravet som selskapene setter til lønnsomhet. Et system som bygger på nøytralitet, vil derfor legge til rette for større grad av stabilitet i skattesystemet.
De svakhetene i petroleumsskattesystemet som utvalget har påpekt i avsnitt 1.5.2, har bestått lenge. Utvalget mener at behovet for å rette opp skjevhetene er blitt større og vil øke ytterligere, fordi:
Omfanget av utenlandsvirksomheten må forventes å øke i årene framover.
Det kan bli flere investeringer på norsk sokkel som ikke gir mer enn normal avkastning.
Behovet for nye aktører er større etter hvert som norsk sokkel blir mer moden.
De enkelte elementene i utvalgets forslag er omtalt nærmere nedenfor.
1.6.2 Omlegging av fradraget for finanskostnader og friinntekten i særskattegrunnlaget
For å unngå at grunnrenten belastes med finanskostnader som ikke har tilknytning til investeringer i sokkelvirksomheten, foreslår utvalget at det nåværende fradraget for netto finanskostnader og friinntekt i særskatten erstattes av et kapitalavkastningsfradrag for selskapenes normale kapitalkostnader. Fradraget vil være det samme enten selskapets investeringer på sokkelen er finansiert med lån eller med egenkapital. Derved vil effekten av at sokkelskatteregimet blir overbelastet med lånekostnader bli langt mindre enn i dagens system. En unngår også de sterke insentivene selskapene i dag har til å fremmedkapitalfinansiere sin virksomhet. Samtidig bidrar omleggingen til å løse en del av problemet med for generøs behandling av investeringsutgifter.
Med et kapitalavkastningsfradrag kan det også utformes et særskattegrunnlag som med større enkelhet og sikkerhet treffer grunnrenten. Hensikten med kapitalavkastningsfradraget er å skjerme normalavkastningen mot særskatt. For å beregne kapitalavkastningsfradraget, må en ta utgangspunkt i hvor mye kapital som er bundet i driftsmidlene, dvs. hvor mye kapital som gjenstår etter at kapitalslitet (avskrivningene) er trukket fra. Denne kapitalen skal forrentes med selskapenes relevante finansielle kapitalkostnad.
Med et nytt avskrivningssystem er målet at de skattemessige avskrivningene skal svare til det økonomiske verdifallet. I så fall bør det bli godt samsvar mellom økonomisk verdi av kapital i driftsmidler og de skattemessige nedskrevne verdiene. Det er likevel svært viktig at det er den skattemessig gjenstående kapitalen som inngår ved beregning av skjermingselementet. Da vil virkningen på særskatten av for høye (lave) avskrivninger fullt ut bli motvirket av for lavt (høyt) kapitalavkastningsgrunnlag.
Hvilken alternativkostnad (rente) som er riktig å bruke for å skjerme normalavkastningen, avhenger av hvordan skattesystemet ellers er utformet. Det avgjørende vil være i hvilken grad skattesystemet gir fradrag for risiko. Da er det blant annet viktig hvordan skattesystemet behandler tilfeller når det oppstår tap. I et skattesystem som behandler overskudd og underskudd symmetrisk, er det fullt fradrag for inntektsrisiko. Full symmetri krever at staten utbetaler skatteverdien av underskudd umiddelbart eller, som utvalget foreslår, tillater framføring av underskudd med rente. I tillegg må selskapene enten kunne få utbetalt den skattemessige verdien av underskudd fra staten ved opphør av virksomheten eller, som utvalget foreslår, at det tillates at selskap som har gjenstående underskudd, kan fusjoneres med eller selge virksomheten til andre selskaper. I så fall skal den risikofrie renten før skatt, uten noe risikotillegg, brukes til å skjerme normalavkastningen. Grunnen er at selskapet allerede har fått fullt fradrag for risiko i skattegrunnlaget. Dette fradraget er implisitt, ikke eksplisitt i den forstand at det gis et synlig fradrag mot skattbar inntekt. Fradraget består i at staten deler all variabilitet i inntekt med selskapet. Det vil være naturlig å ta utgangspunkt i en forholdsvis langsiktig statsobligasjonsrente når en skal bestemme den risikofrie renten.
1.6.3 Fordeling av netto finanskostnader mellom land og sokkel
Store fradrag i alminnelig inntekt på sokkelen som reelt sett gjelder annen virksomhet, kan føre til at grunnrenten i utvinningsvirksomheten unngår skattesatsen på 28 prosent. For å skjerme skatteinntektene fra petroleumsvirksomheten foreslår utvalget nye fordelingsregler for netto finanskostnader i alminnelig inntekt. Forslaget må også ses i sammenheng med at underskudd i grunnlagene for petroleumsskatt foreslås framført med rente.
Utvalget foreslår at netto finanskostnader fordeles i forhold til skattemessige formuesverdier på henholdsvis land og sokkel. Det vil gi et bedre samsvar mellom hvor kostnaden er pådratt og hvor kostnaden kommer til fradrag. Selv om rentefradraget mot særskatten legges om, vil det være nødvendig å fordele netto finansposter mellom land og sokkel i alminnelig inntekt.
Utvalget antar at behovet for bestemmelsen i petroleumsskatteloven § 3 h vil være redusert dersom utvalgets forslag følges opp, og at bestemmelsen dermed kan fjernes.
Utvalget gjør oppmerksom på at forslaget ikke vil hindre svært høy gjeldsgrad i sokkelselskapet dersom utenlandske eiere ønsker å overføre normalbeskatningen til eget skatteregime ved å gi lån til det norsk-etablerte selskapet. Det kan derfor fortsatt være behov for en ”tynn kapitaliseringsregel”, men denne bør i tilfelle være mer effektiv enn dagens regler.
1.6.4 Avskrivningsregler i samsvar med levetiden til driftsmidlene
For å rette opp for lav beskatning av normalavkastning i petroleumsvirksomheten, mener utvalget at de skattemessige avskrivningene bør fastsettes mer i samsvar med det økonomiske verdifallet. Avskrivninger over seks år, slik som i dag, er altfor raskt i forhold til levetiden til mange av kapitalgjenstandene på sokkelen.
Utvalget har ikke utarbeidet konkrete forslag til nye avskrivningsregler. Vurdering av riktig økonomisk avskrivning for driftsmidler som skal utvinne en ressurs, reiser spesielle problemer. Det har ikke vært anledning til å foreta en tilstrekkelig grundig analyse av disse. Imidlertid peker utvalget på forskjellige avskrivningsmetoder som vil gi avskrivninger i bedre samsvar med levetiden til driftsmidlene.
Utvalget foreslår også at tidspunktet for når avskrivning kan påbegynnes, blir endret. Etter de gjeldende reglene i petroleumsskatteloven § 3b, kan investering i sokkeldriftsmiddel avskrives fra det år utgiften er pådratt. I den alminnelige skatteretten kan avskrivning først påbegynnes når driftsmidlet er levert eller ferdig, og utvalget foreslår at dette skal gjelde også for investeringer på sokkelen.
Utvalget foreslår at samme avskrivningsgrunnlag og satser brukes for skatt på alminnelig inntekt og særskatt.
Reglene for beskatning ved realisasjon og uttak må endres i samsvar med endrede avskrivningsregler.
1.6.5 Underskudd fra landvirksomhet kan ikke trekkes fra mot sokkelinntekt
Etter gjeldende regler kan inntil halvparten av underskudd i landvirksomhet trekkes fra mot inntektene fra sokkelen, jf. petroleumsskatteloven § 3 c. Med samme begrunnelse som under 1.6.3, nemlig å skjerme petroleumsskatteinntektene, foreslår utvalget å fjerne muligheten til å føre halvparten av underskudd fra landvirksomhet i Norge til fradrag i grunnlaget for alminnelig skatt på sokkelen. Forslaget må også ses i sammenheng med at underskudd på sokkelen foreslås framført med rente, i motsetning til regelen som gjelder på land.
1.6.6 Framføring av underskudd med rente
Et viktig punkt i utvalgets mandat har vært å identifisere skattemessige inngangsbarrierer og komme med forslag som kan redusere slike barrierer. I dag vil § 10-behandling skattemessig likestille selskaper i og utenfor skatteposisjon ved kjøp av utvinningstillatelser som ikke er på letestadiet. Det er ikke tilfelle når selskapene blir tildelt lisens. Når et selskap vurderer å søke konsesjon på norsk sokkel, har det betydning hvor lang tid det forventes å gå før selskapet kommer i skatteposisjon og derved får trukket fra sine utgifter. Utsiktene til å bære utgifter uten å få skattedekning eller å få dekning først langt fram i tid, står i kontrast til den umiddelbare skatten på eventuelle overskudd. Denne asymmetrien kan holde noen selskaper borte fra norsk sokkel. Utvalget foreslår derfor å gi adgang til å framføre underskudd med rente. Forslaget vil i større grad likestille selskaper i og utenfor skatteposisjon ved vurderingen av nye leteprospekter og utbygginger på sokkelen. Framføring med rente vil også ha betydning for etablerte selskaper i den utstrekning de tidvis faller ut av skatteposisjon.
Framføring av underskudd med rente vil også bidra til at skattesystemet behandler overskudd og underskudd på en symmetrisk måte. Å framføre underskuddet, framfor at det kommer til fradrag umiddelbart, kan ses på som en sikker investering for selskapene. Det betales ikke skatt av renten på underskuddsframføring. Framføringsrenten skal settes til selskapenes alternative avkastning for en slik "investering", som er risikofri rente redusert med skattesatsen for alminnelig inntekt. Framføringsrenten bør fastsettes hvert år tilsvarende ett års renten for statsobligasjoner.
Utvalgets flertall mener at adgangen til underskuddsframføring med renter må gis både i grunnlaget for alminnelig inntekt og i grunnlaget for særskatt. Det er nødvendig for å skape tilstrekkelige investeringsinsentiver for nye selskaper ved å gi disse samme skattedekning og risikoavlastning som selskaper i skatteposisjon.
Utvalgets medlem Jan Syversen foreslår at retten til å framføre underskudd med rente ikke skal gjelde for underskudd i alminnelig inntekt.
1.6.7 Overføring av gjenstående underskudd ved opphør
Det kan tenkes situasjoner der selskapene ikke får fradrag for underskudd fordi de ikke kommer i tilstrekkelig inntektsposisjon til å absorbere underskuddene. Det kan for eksempel skje der et nytt selskap på sokkelen investerer i et prosjekt som viser seg å være ulønnsomt, eller der selskapene ikke rekker å utnytte de framførte underskuddene før konsesjonstiden utløper. Utvalget mener at framtidige underskudd i selskap som avvikler virksomheten på norsk sokkel, bør tillates overført når selskapet fusjoneres med eller selskapets virksomhet selges til andre selskaper.
Utvalgets medlem Jan Syversen foreslår at det ikke skal være adgang til overføring av gjenstående underskudd ved opphør av virksomhet eller fusjoner .
1.6.8 Petroleumsskatteloven §10 erstattes av generelle skatteregler ved kjøp og salg av utvinningstillatelser
Den skattemessige behandlingen av overdragelser av utvinningstillatelser mm. på sokkelen er regulert gjennom petroleumsskatteloven § 10. Bestemmelsen innebærer at det kreves samtykke fra Finansdepartementet til de skattemessige virkningene av overdragelser. Samtykke gis ved at det treffes enkeltvedtak med vilkår som skal redusere skattemessige insentiver og disinsentiver til overdragelse av utvinningstillatelser, samtidig som staten ikke skal lide noe vesentlig provenytap som følge av slike transaksjoner. Skattemessige insentiver til overdragelser oppstår særlig dersom selskapene som gjennomfører transaksjonen, er i ulik skatteposisjon. Det er først og fremst periodiseringsvirkninger § 10 tar sikte på å regulere, men det tas også hensyn til skatteeffekten av finansielle forhold ved behandlingen.
Utvalgets forslag om å framføre underskudd med rente, vil innebære at en fjerner periodiseringsvirkningen av at inntekter og utgifter knyttet til en tillatelse overføres til et selskap i en annen skatteposisjon.
Forslaget om å erstatte fradraget for netto finansielle poster og friinntekten i særskattegrunnlaget med et kapitalavkastningsfradrag, vil videre redusere betydningen av å hensynta skattevirkningen av finansielle effekter av transaksjonen. Slike virkninger er typisk at kjøper får økte fradragsberettigede gjeldsrenter på grunn av finansieringen av kjøpesummen, og at selger kan øke utbytteutdelingen på grunn av mottatt vederlag.
Utvalget foreslår dessuten å innføre generelle regler om at kjøper skal overta selgers skattemessige posisjoner ved overføring av utvinningstillatelser med tilhørende driftsmidler (skattemessig kontinuitet). Det vil fjerne periodiseringsvirkningen av at vederlaget (som henføres til utvinningstillatelsen) behandles asymmetrisk hos kjøper og selger.
Dersom utvalgets øvrige forslag blir fulgt opp, foreslår utvalget at bestemmelsen i § 10 erstattes med generelle regler, jf. ovenfor, som hovedregel ved overdragelser av utvinningstillatelser med mer på sokkelen. Det foreslås imidlertid at en fortsatt beholder fullmaktsbestemmelsen i § 10 til å treffe enkeltvedtak i særlige tilfeller, for eksempel ved overdragelse som involverer selskap med gamle underskudd eller ubenyttet friinntekt, og ved overdragelser hvor SDØE er part.
Etter flertallets syn er det nødvendig å tillate framføring av underskudd med rente også i alminnelig inntekt for at § 10-behandling skal kunne erstattes av generelle regler. Uten framføring av underskudd med rente også i alminnelig inntekt vil det fortsatt være skattemessige insentiver til overdragelser av utvinningstillatelser mellom selskaper i ulike skatteposisjoner.
1.6.9 Provenyvirkninger av forslagene
Flere av de endringene utvalget foreslår, gir et bredere skattegrunnlag. Utvidet skattegrunnlag vil isolert sett gi økte skatteinntekter til staten. Forslagene om å tillate framføring av underskudd med rente, omsetning av endelige underskudd og opphevelse av petroleumsskatteloven § 3 h, vil isolert sett innebære reduserte skatteinntekter.
Utvalgets forslag vil få virkninger på statens skatteinntekter både direkte, ved at skattegrunnlaget endres, og indirekte, ved at selskapene endrer sin tilpasning. Det har ikke vært mulig for utvalget å anslå omfanget av endret tilpasning hos selskapene på en tilfredsstillende måte. Beregningene som presenteres nedenfor, tar derfor utgangspunkt i en videreføring av eksisterende planer for de selskapene som pr. i dag er til stede på norsk sokkel, og omfatter hovedsakelig bare de direkte virkningene av endret skattegrunnlag. Dette innebærer bl.a. at lettelsene for eventuelle nye aktører ikke er tatt hensyn til. Som en illustrasjon av én mulig dynamisk virkning har vi imidlertid innarbeidet at selskapenes finansieringstilpasning trolig vil endres.
Utvalget er ikke i mandatet bedt spesielt om å anbefale noe bestemt nivå på særskattesatsen, og har heller ikke tatt stilling til dette.
Provenyeffektene er anslått med utgangspunkt i Olje- og energidepartementets analysemodell for petroleumsvirksomheten. Grunnlaget for beregningene er i all hovedsak i samsvar med forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 2000. Det er forutsatt en oljepris pr. fat på 190 2000-kroner i 2000, 145 2001-kroner i 2001 og deretter en beregningsteknisk uendret prisbane på 125 2001-kroner. Endringsforslagene er i beregningene innført med virkning fra 1.1.2001. For investeringer fram til dette tidspunktet er utvalgets forslag til overgangsordning innarbeidet, dvs slik at investeringskostnadene kommer til fradrag etter de eksisterende avskrivnings- og friinntektsreglene.
Vi har også korrigert totalt skatteproveny i det gjeldende skattesystemet for skjevdelingen av finanskostnader mellom landskatteregimet og sokkelskatteregimet. Skjevdelingen av finanskostnader er etter utvalgets oppfatning en systemfeil, som vi antar det vil være ønskelig å rette opp uansett om utvalgets øvrige forslag blir gjennomført eller ikke. Vi finner det derfor mest relevant å bruke det eksisterende skattesystemet korrigert for denne skjevdelingen som utgangspunkt for provenyberegningene.
Endringene ellers er beregningsteknisk forutsatt å være provenynøytrale, målt i nåverdi, sammenlignet med gjeldende system. En slik provenynøytralitet oppnås i beregningene ved at CO2-avgiften er redusert til 47 øre pr. liter olje, samt at særskattesatsen er satt til 46 prosent, dvs. en reduksjon på 4 prosentpoeng i dagens sats på 50 prosent. Verdien av provenyet, målt som nåverdi over perioden 2001-2030, er da 1385 milliarder kroner i begge systemer, der samlede skatter og netto avgifter utgjør om lag halvparten. Dersom særskattesatsen holdes uendret på 50 prosent, men CO2-avgiften likevel reduseres som over, vil nåverdien av skatteøkningen med de nye skattereglene utgjøre om lag 30 milliarder kroner, anslått ut fra en statisk beregningsmetode som beskrevet over. Økt avskrivningstid vil føre til at skatteprovenyet øker i den første delen av perioden, men blir tilsvarende redusert i den etterfølgende perioden. Det understrekes at provenyberegningene er svært usikre, og at andre forutsetninger om bl.a. avskrivningstid, diskonteringsrente og oljepris enn det som er lagt til grunn, i stor grad vil kunne påvirke resultatene. De dynamiske effektene av endringene er i svært begrenset grad forsøkt anslått. Det er også viktig å påpeke at to endringer som vil redusere skatteinntektene, framføring med renter og mulighet til å få godtgjort endelige tap (inklusive renter), vil gi små utslag i den statiske beregningen, fordi en ikke får tatt hensyn til virkninger for nye aktører. Det er svært vanskelig å anslå effektene av at selskapenes atferd vil endres på mange områder som følge av insentivendringene.
1.7 Andre spørsmål som utvalget har vurdert
1.7.1 Hindrer skattesystemet at lønnsomme felt blir bygget ut?
Oljeindustriens Landsforening hevder i sin rapport til utvalget at finansielt volum, også kalt materialitet, står sentralt i de enkelte selskapers beslutninger om å sette inn ressurser på nye prosjekter. Utvalget definerer et krav om materialitet som en situasjon der investeringer med en internrente som overstiger kapitalens alternativavkastning ikke gjennomføres, med mindre prosjektets netto nåverdi (absolutt lønnsomhet) er større enn et visst (strengt positivt) nivå.
Dersom alle selskaper fulgte en slik beslutningsregel, ville små, men lønnsomme felt ikke bli utbygd, noe som ville være uheldig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. En slik atferd kan imidlertid synes vanskelig å forklare ut fra økonomisk teori. Utvalget har derfor gitt noen mulige tolkninger av kravet til materialitet, og diskutert hvilke implikasjoner de ulike tolkningene kan ha for et optimalt petroleumsskattesystem.
Et krav om materialitet kan tenkes å oppstå på grunn av bedriftsspesifikke transaksjonskostnader knyttet til selskapenes spesialisering. Det kan også ha sin bakgrunn i visse typer ressursbeskrankninger i selskapene (f.eks. begrenset tilgang på lederkompetanse), eller det kan skyldes stordriftsfordeler i administrasjonen av prosjekter. Det kan dessuten oppstå situasjoner der selskapene venter med å bygge ut lønnsomme, prosjekter fordi de forventer at lønnsomheten vil bli enda større på et senere tidspunkt.
Ingen av disse forklaringene impliserer imidlertid at myndighetene direkte bør stimulere utbygging av små felt. Subsidiering av slik virksomhet kan tvert imot komme til å bety at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten går ned. Utvalget mener på denne bakgrunn at det viktigste virkemidlet for å sikre gjennomføring av små, men samfunnsøkonomisk lønnsomme, prosjekter, vil være nedbygging av inngangsbarrierer på sokkelen, samt tilrettelegging for omsetning av andeler. Dette understreker betydningen av større skattemessig likestilling mellom selskaper i og utenfor skatteposisjon.
1.7.2 Fører den høye særskattesatsen til unødig høye kostnader på sokkelen?
Dersom skattesystemet var fullstendig nøytralt, ville ikke selskapenes kostnader (før skatt) påvirkes av skatten, uavhengig av nivået på særskattesatsen. Dette forutsetter imidlertid blant annet at særskattegrunnlaget er identisk med den faktiske grunnrenten. I praksis må en regne med at avgrensnings- og kontrollproblemer fører til at enkelte inntekts- og kostnadskomponenter som i prinsippet hører med i beregningen av grunnrenten, faller utenfor særskattegrunnlaget. Grunnlaget vil med andre ord ikke være perfekt nøytralt.
For det første finnes det en rekke kostnadselementer som vanskelig kan fordeles mellom petroleumsprovinser på en objektiv måte; for eksempel morselskapets administrasjonskostnader og utgifter til forskning og utvikling. For slike kostnader brukes gjerne fordelingsnøkler av ulike slag, f.eks. fordeling etter antall ansatte, investeringer eller lignende. Det vil da være i selskapenes interesse å bruke en fordelingsnøkkel som belaster provinser med høy marginalskatt mer. Leteutgifter og utbyggingskostnader kan videre ha innslag av FoU eller kompetanseoppbygging som kommer også andre petroleumsprovinser til gode. Dersom marginalskattesatsen er høy på norsk sokkel, vil selskapene ha interesse av å gjennomføre denne typen (utprøvende) aktivitet på norsk sokkel fremfor andre steder.
For det andre hevdes det av og til at selskapene ikke vil anstrenge seg for å holde de reelle kostnadene nede når skattesatsen er høy, fordi de likevel har lite å vinne på dette. I et nøytralt skattesystem skulle en i utgangspunktet ikke forvente slike effekter. Det kan likevel tenkes at visse kostnader ved effektiviseringsprosesser ikke er fradragsberettiget i særskattegrunnlaget fordi de er vanskelige å måle. Hvis selskapets ansatte for eksempel anstrenger seg mer enn før uten lønnskompensasjon, vil den ekstra anstrengelsen normalt ikke gi økte fradrag. I slike tilfeller kan en høy skattesats innebære mindre anstrengelser for å oppnå kostnadseffektivitet.
Dersom skattesystemet ikkeer nøytralt, kan en høy skattesats gi sterke insentiver til en realøkonomisk sett ineffektiv kostnadsstruktur. Dagens system stimulerer blant annet til å bruke for mye kapital, og denne stimulansen vil avhenge av særskattesatsen.
Det skattegrunnlaget utvalget foreslår har gode nøytralitetsegenskaper. Utvalget mener derfor at selskapene vil ha gode insentiver til å holde kostnadene nede, selv med en relativt høy særskattesats. For at dette skal fungere i praksis, er det imidlertid viktig at avgrensningen av skattegrunnlaget foretas så presist og så prinsipielt korrekt som mulig. Nøytraliteten vil aldri bli perfekt. Det kan dermed også være grenser for hvor høy marginalskattesatsen, særlig på kostnader, bør være, noe som også taler for å supplere særskatten med andre virkemidler, som for eksempel SDØE.
1.7.3 Bør særskattesatsen endres?
Det er grunn til å understreke at systemegenskapene i utvalgets forslag, i motsetning til i det gjeldende systemet, ikke avhenger av et bestemt nivå på særskattesatsen. Dersom en skulle ønske å endre provenyet, kan dette dermed gjøres ved en justering av særskattesatsen. Det bør derfor være mulig å diskutere selve systemet utvalget foreslår, separat fra spørsmålet om hvor stor del av inntjeningen staten bør inndra.
En endring i særskattesatsen vil ikke ha betydning for provenyet fra marginalt lønnsomme prosjekter. Årsaken er at det bare vil påløpe særskatt for prosjekter som har høyere avkastning enn normalt, dvs. at prosjektet faktisk gir grunnrente. En reduksjon av særskattesatsen vil derfor trolig ha liten effekt på selskapenes evne og vilje til å gjennomføre små, marginale prosjekter. En reduksjon av særskattesatsen vil imidlertid bedre selskapenes lønnsomhet på allerede lønnsomme prosjekter. Det vil dermed særlig tilgodese selskaper som har de mest lønnsomme feltene, og i særdeleshet de som har felt i produksjon, der investeringene for det meste er fradragsført mot 78 prosent skatt eller mer. For moderat lønnsomme felt vil virkningen av endret særskattesats være mindre, fordi særskattegrunnlaget er forholdsvis lavt.
Det er ikke opplagt at en redusert særskattesats vil gi økt kostnadsbevissthet. Når det gjelder grensedragningen mot skatteregimet på land eller i utlandet, vil en høy særskattesats klart gi insentiver til å forsøke å henføre uvedkommende kostnader til sokkelen, og tilsvarende til å henføre inntekter til land eller til utlandet. Dette problemet vil imidlertid neppe løses av en reduksjon i særskattesatsen på noen få prosentpoeng, fordi insentivet til feilføring som beskrevet over vil være til stede så lenge særskattesatsen faktisk er høyere enn satsene i andre skatteregimer. Dette problemet må derfor løses gjennom fortsatt oppfølging i ligningsarbeidet, eventuelt utvikling av generelle utgiftsstandarder og dokumentasjonskrav.
Utvalget har diskutert om et visst nivå på selskapenes inntjening er nødvendig for at disse skal ønske å ha aktivitet på norsk sokkel. Dette kan muligens være et moment dersom det er helt bestemte aktører en ønsker å tiltrekke seg, og disse stiller slike krav. Hvis en sørger for å bygge ned inngangsbarrierene for nye aktører, blant annet gjennom de endringene i skattereglene som utvalget foreslår, er det imidlertid liten grunn til å tro at ekstraordinært høye avkastningskrav vil være noe stort problem for virksomheten på norsk sokkel. Dersom enkelte selskaper trekker seg ut fordi de ikke får oppfylt slike krav, er det grunn til å tro at nye aktører vil være interesserte i å komme inn i stedet, forutsatt at selskapene fortsatt beholder en positiv andel av den ekstraordinære avkastningen.
Selv om særskattesatsen er høy, vil selskapene beholde en positiv andel av grunnrenten. Myndighetene har hele tiden lagt vekt på trekke inn en stor del av overskuddet på sokkelen til fellesskapet. De hensyn som ligger til grunn for et slikt synspunkt, synes ikke å ha mindre vekt nå enn tidligere:
Inndragning av grunnrente i petroleumssektoren har stor legitimitet, fordi den ekstraordinært høye avkastningen skriver seg fra ressurser som tilhører det norske samfunnet.
Effektiv kildebeskatning av overskudd i selskapene er særlig viktig, fordi det er lite privat norsk kapital i virksomheten. For høy avkastning som tilfaller utenlandske kapitaleiere gir ingen mulighet for ytterligere beskatning til Norge.
Med internasjonale kapitalmarkeder og mobile skattegrunnlag må en stor del av skattebyrden bæres av de mer immobile faktorene, hvorav naturressursene utgjør en helt immobil del.
Grunnrente kan i prinsippet beskattes uten effektivitetstap i økonomien, og kan dermed gi grunnlag for et lavere nivå på øvrige, vridende skatter.
Selskapene bør forvente å kunne oppnå en rimelig avkastning av kapital og kunnskap ved å investere i petroleumsvirksomheten, men heller ikke mer. Det er umulig å vite eksakt hvor grensen går for akseptabel avlønning sett fra selskapenes side. Antakelig vil grensen variere noe mellom selskaper. Hvorvidt selskapene finner norsk sokkel interessant, avhenger selvfølgelig av flere forhold enn skattesystemet. Det antakelig mest avgjørende er hvordan selskapene bedømmer mulighetene til å gjøre funn som er lønnsomme.
Selskapenes interesse for å søke på nye lisenser er en indikator for hvordan disse selskapene vurderer de samlede rammebetingelsene på sokkelen. Det er imidlertid vanskelig å vite hvor mange selskaper som potensielt ville vært interessert i å søke på norsk sokkel dersom de konsesjonspolitiske og skattemessige inngangsbarrierene hadde vært lavere enn i dag. Det har ifølge myndighetene hele tiden vært tilstrekkelig interesse for å delta i nye lisensrunder på norsk sokkel. Det kan neppe oppfattes som et faresignal om ikke alle etablerte selskaper deltar i alle runder. En må også forvente at noen selskaper vil trekke seg ut, men at andre selskaper kan komme inn, etter hvert som virksomhetens karakter endrer seg.
1.7.4 Bruk av feltspesifikke virkemidler
Med feltspesifikke virkemidler mener vi ordninger innenfor eller i tillegg til dagens selskapsbaserte beskatning. Nedenfor er det gitt en kort drøfting av SDØE-systemet, auksjoner og bruttoskatt/volumfradrag.
1.7.4.1 SDØE
Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE) ble opprettet i 1985 ved at Statoils eierinteresser i de fleste utvinningstillatelser på sokkelen ble splittet i en økonomisk andel til Statoil og en direkte økonomisk andel til staten. Etter 1985 har staten beholdt en andel av de fleste tildelte lisenser for SDØE. Andelen fastsettes særskilt for den enkelte lisens. Inntektene fra SDØE er i dag om lag like store som inntektsskattene fra petroleumssektoren.
De økonomiske virkningene av den direkte statsdeltagelsen har noen likhetstrekk med en feltvis kontantstrømskatt. Men ordningen med SDØE er ikke en skatt. Staten har juridiske rettigheter og forpliktelser i forbindelse med eierskapet, og SDØE mottar vederlag i form av produksjon på linje med selskapene.
En statsdeltakelse der staten bærer sin forholdsmessige del av kostnadene er nøytral i tradisjonell forstand. Den vil ikke påvirke avkastningsraten, men vil redusere den andelen av lisensen som kan tildeles selskapene.
Staten får 100 pst. av overskuddet i SDØE, men må nøye seg med en skatteandel av overskuddet i de tilfellene statens rolle er begrenset til skattekreditor. For å maksimere statens samlede inntekter fra petroleumssektoren, bør SDØE-andelene derfor isolert sett være så høye som mulig. En må imidlertid også ta i betraktning at selskapene skal ha en økonomisk interesse av blokken for å lete og investere.
Utvalget mener at SDØE-systemet bør brukes fleksibelt for å supplere skattesystemet. SDØE gjør det mulig for staten å trekke inn en større del av overskuddet på de lønnsomme feltene uten at dette går ut over interessen for marginale prospekter. Skattesystemet beskatter alt overskudd med samme sats. Ved å variere SDØE-andelen kan statens andel av overskuddet bli enda høyere for felt med forventet god lønnsomhet i forhold til moderat lønnsomme eller marginalt lønnsomme felt. SDØE-andelen bør settes høyt i lisenser der ressurspotensialet er stort eller forventet nåverdi er stor. For lisenser som verken har høy forventet nåverdi eller et stort potensial, bør staten være mer tilbakeholden. Da kan det være aktuelt å dele lisensen mellom et fåtall selskaper, slik at hver får en tilstrekkelig stor andel. Brukt på denne måten, kan SDØE-systemet ses på som et virkemiddel for å gjøre feltene mer like før inntektene beskattes.
1.7.4.2 Auksjoner
Tildeling av utvinningstillatelser skjer i dag på basis av forhandlinger, etter at søknader fra selskapene først har blitt vurdert av Olje- og energidepartementet i forhold til kriterier som søkerens tekniske kompetanse, finansielle kapasitet og forståelse av geologien i området. En alternativ allokeringsmekanisme kunne vært tildeling på grunnlag av auksjoner, eventuelt i kombinasjon med et system for prekvalifisering. Et auksjonsbeløp er juridisk sett ingen skatt, men ville, i likhet med beskatning og statlige eierandeler, inndra grunnrente til staten.
En auksjon av utvinningsrettigheter kunne utformes på ulike måter. Bud på kontantbetaling er ett alternativ, men en kunne også for eksempel tenke seg at tillatelsen ble tildelt det selskapet som var villig til å akseptere høyest SDØE-andel.
Auksjon som allokeringsmekanisme kan bidra til at de mest kostnadseffektive aktørene får retten til å utvinne, fordi disse aktørene, alt annet gitt, vil vurdere verdien av den aktuelle blokken høyest. Forskjeller i kontantbud kan imidlertid også reflektere ulike forventninger til feltet, prisutviklingen eller myndighetenes framtidige politikk. I så fall kan tillatelsen gå til det selskapet som har mest optimistiske forventninger, snarere enn det mest effektive selskapet.
Å erstatte beskatningen av grunnrenten i petroleumsvirksomheten med auksjoner i dagens situasjon vil innebære betydelige overgangsproblemer, og utvalget ser dette som en lite aktuell problemstilling. En kunne imidlertid også tenke seg auksjoner som et supplement til petroleumsskattesystemet. Utvalget har ikke hatt anledning til å gå grundig inn på denne muligheten.
Det skattesystemet som foreslås har etter utvalgets oppfatning gode nøytralitetsegenskaper. Myndighetene har dessuten allerede et annet feltspesifikt virkemiddel i SDØE. Utvalget mener at det ikke vil være hensiktmessig å redusere disse elementene til fordel for å basere provenyet mer på auksjoner.
1.7.4.3 Bruttoskatt/volumfradrag
Bruttoskatt
En høy særskattesats fører til at det er svært lønnsomt for selskapene å henføre størst mulig del av utgiftene til norsk sokkel, og henføre størst mulig del av inntektene til skattedistrikter hvor inntektene beskattes lavere. For å redusere insentivene til å føre kostnader til sokkelen, kunne en innføre en bruttoskatt basert på produksjonsverdien eller en nærmere definert andel av denne, og redusere særskattesatsen. Skattesatsen ville da bli lavere på utgifter enn på inntekter. Bruttoskatten vil være basert på bruttoinntektene, som det ikke er så store muligheter for å flytte ut fra sokkelbeskatningen. En bruttoskatt vil imidlertid ha klare ikke-nøytrale egenskaper. Den kan føre til at lønnsomme felt ikke blir bygd ut, og til raskere nedstengning av produksjon. Disse ulempene må veies opp mot de administrative kostnadene ved et mer overskuddsbasert skattesystem.
Utvalget kan ikke se at det foreligger sterke nok grunner til å innføre økt bruttobeskatning som alternativ til særskatt.
Volumfradrag
For å bedre lønnsomheten av mindre utbygginger er det en mulighet å gi et volumfradrag. Ut fra et nøytralitetssynspunkt vil imidlertid et volumfradrag ha uheldige virkninger. Et volumfradrag vil virke som en negativ bruttoskatt, og derfor ha motsatte virkninger av en bruttoskatt. Utbygginger som ikke er lønnsomme før skatt, kan bli lønnsomme med et volumfradrag. Det kan være lønnsomt for selskapet å utvinne ressurser som det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å ta ut.
Utvalget vil ikke anbefale at det innføres et volumfradrag.
1.7.5 CO2-avgiften på sokkelen
Formålet med CO2-avgiften er å bringe større samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved å sette en pris på utslipp av CO2. Dersom nivået på CO2-avgiften er riktig, innebærer dette at produksjon som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsom etter CO2-avgift, heller ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom.
I NOU 2000: 1 ”Et kvotesystem for klimagasser” anbefales det at det innføres et bredt nasjonalt kvotesystem for klimagasser med kvoteplikt fra 2008. Utvalget legger til grunn at CO2-avgiften vil bli brukt som virkemiddel inntil et kvotesystem er på plass.
Utvalget har ingen oppfatninger av hvilket nivå som er det riktige for CO2-avgiften, men mener prinsipielt at CO2-avgiften bør være den samme pr. enhet utslipp for alle kilder og sektorer. En kostnadseffektiv reduksjon av utslippene forutsetter at avgiften er lik mellom kilder og sektorer.
Dersom det er fiskale elementer i CO2-avgiften, bør avgiften settes ned. CO2-avgiften er en lite hensiktsmessig måte å inndra grunnrente på. Fiskale elementer bør i stedet legges på skattegrunnlag som er mer nøytrale.
1.7.6 Kontantstrømskatt/ressursrenteskatt
Utvalget har også vurdert mulighetene for å innføre en kontantstrømskatt eller ressursrenteskatt til erstatning for dagens særskatt.
En kontantstrømskatt er en skatt på kontantoverskuddet, dvs. forskjellen mellom selskapets innbetalinger og utbetalinger. Bare reelle inn- og utbetalinger er inkludert, også investeringsutgifter, men ikke finansielle strømmer. En kontantstrømskatt vil redusere alle selskapets inntekter og utgifter med skattesatsen. Når selskapet maksimerer nåverdien av kontantstrømmene etter skatt, maksimerer de samtidig nåverdien før skatt (grunnrenten). Skatten virker derfor nøytralt i forhold til selskapets beslutninger.
En ren kontantstrømskatt krever utbetalinger fra staten dersom selskapets kontantoverskudd er negativt et år. Alternativt til å betale ut skatteverdien av nettoutbetalingene, kan staten tillate at dette underskuddet framføres med rente. En slik skatt kalles gjerne for en ressursrenteskatt ("resource rent tax"). Denne vil også være nøytral, gitt at framføringsrenten er riktig satt.
I kombinasjon med skatt på alminnelig inntekt, må en sørge for at skatt på normalavkastningen kommer til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten. Fradrag for den delen av normalavkastningen som tilfaller selskapet, er sikret ved utgiftsføring av investeringen.
Selv om en kontantstrømskatt har gode egenskaper når det gjelder nøytralitet, representerer et slikt system et vesentlig brudd med det eksisterende skatte- og regnskapssystemet. En ulempe med skattesystemer som gir tidlige fradrag, er videre at de kan innby til press for å redusere skattesatsene i en "høstningsfase". Det er heller ikke opplagt at en kontantstrømskatt vil bli ansett som en krediterbar skatt etter andre lands skatteregler eller skatteavtaler.
Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at det ikke vil anbefale en omlegging til kontantstrømskatt/ressurssrenteskatt.
1.7.7 Feltvis beskatning
Utvalget har også vurdert om en burde legge til rette for feltvis beskatning av grunnrente i petroleumsvirksomheten.
Feltvis beskatning, eller geografisk inngjerding av grunnrenten, er vanlig i andre petroleumsprovinser. Eventuell innføring av feltvis beskatning i petroleumsvirksomheten har noen åpenbare svakheter i forhold til et system som bygger på konsolidering av all utvinningsvirksomhet innen selskapet. Et viktig moment er at utvinningsvirksomhet på sokkelen krever at aktørene pådrar seg kostnader til seismikk, leting med mer. Disse kostnadene kan (delvis) henføres til felt i de tilfellene der et felt faktisk blir resultatet av aktiviteten. I tilfeller der letingen blir resultatløs, finnes det imidlertid ikke noe inntektsbringende felt en kan henføre kostnadene til. Feltvis beskatning vil derfor systematisk føre til at aktørene må bære en høyere andel av nødvendige kostnader enn de beholder av inntektene, dvs. at systemet ikke er nøytralt.
Et system med feltvis beskatning vil bli mer komplisert både for skattyterne og skattemyndighetene.
Utvalget mener at en generell adgang til konsolidering av utvinningsrelaterte kostnader i skattegrunnlagene er positivt og ønskelig og derfor et viktig argument mot feltvis beskatning. Dersom problemene med identifikasjon av grunnrenten er store og faren for at uvedkommende kostnader kommer til fradrag er høy i et selskapsbasert system, er det grunn til å vurdere om feltvise regler kan motvirke slike problemer. Utvalget har vurdert denne problemstillingen, men konklusjonen er at feltvise regler trolig i liten grad vil motvirke faren for at uvedkommende kostnader kommer til fradrag. Utvalgets konklusjon er derfor at særskatten i petroleumsvirksomheten fortsatt bør beregnes for selskapet under ett.
1.7.8 Sterkere skille mellom det landbaserte skattesystemet og petroleumsskattesystemet
I dagens petroleumsskattesystem er området for særskatteplikt avgrenset gjennom en rettslig standard - uttrykket "utvinning, behandling og rørledningstransport". Dette uttrykket blir bestemmende både for avgrensningen av hvilke former for inntekter som er gjenstand for særskatt, og hvilke kostnader som kommer til fradrag i særskattegrunnlaget. Selv om utvinningsbegrepets kjerne er relativt klart, gir begrepet ikke klare retningslinjer for hvor den eksakte grensen går, men innebærer i stor grad anvendelse av skjønn.
En annen teknikk som kunne ha vært anvendt, er positivt å regne opp de inntektene som skal være gjenstand for særskatt, samt de kostnadsartene som skal komme til fradrag. Dette vil kunne gi en vesentlig klarere avgrensning, og også tvinge lovgiver til å gå mer detaljert inn i utformingen av særskattebegrepet. Ulemper med en slik teknikk vil blant annet være at det er krevende å foreta en bevisst sortering av de enkelte poster, og at en kunne få et hyppigere behov for lovendringer dersom det skjer endringer i den måten utvinningsvirksomhet drives på.
En nærmere vurdering av om, og i tilfelle hvordan, en skulle foreta en skarpere avgrensning av særskattegrunnlaget, ville kreve ytterligere utredning som utvalget ikke har hatt anledning til å gjennomføre.
1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser
Utvalgets forslag om å oppheve samtykkeordningen i petroleumsskatteloven § 10 som hovedregel ved overdragelser, samt fjerning av petroleumsskatteloven § 3 h, vil etter utvalgets syn innebære vesentlige administrative forenklinger. Forslaget om å oppheve eie/leie-forskriften vil også være en forenkling i den grad utviklingen ellers ville gått i retning av større bruk av forskriften.
Å innføre skattemessige avskrivninger i bedre samsvar med driftsmidlenes levetid vil i seg selv kreve en del arbeid, og vil sannsynligvis være mer administrativt krevende å følge opp enn dagens regler. Utvalgets forslag om omlegging av fradraget for finansielle poster vil kunne innebære insentiver til å omgjøre finansposter til driftsposter m.m. Dette vil kunne medføre økte kontrollproblemer.
Utvalget har redegjort for de provenymessige virkningene av sine forslag i avsnitt 1.6.9 og 9.6.2.