2 Prinsipper for utforming av skattesystemer

2.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes de sentrale prinsippene for utforming av et overskudsskattesystem. Formålet med kapitlet er først og fremst å peke på begrunnelsen for nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen, med utgangspunkt i økonomisk teori. Det vil særlig bli fokusert på forholdet mellom det ordinære skattesystemet og petroleumsskattesystemet. Utvalgets nærmere vurdering av svakhetene ved det gjeldende petroleumsskattesystemet i forhold til nøytralitet og andre hensyn finnes i kapittel 6.

Kapitlet innledes med en kort redegjørelse for samfunnsøkonomisk effektivitet, mens avsnitt 2.3 gir en oversikt over generelle prinsipper for utforming av et skattesystem. I avsnitt 2.4 redegjøres det kort for prinsippene bak skattereformen av 1992. I avsnitt 2.5 drøftes utgangspunktet for beskatningen av petroleumsvirksomheten. I avsnitt 2.6 diskuteres prinsipper og ulike metoder for beskatning av grunnrente. I avsnitt 2.7 drøfter vi nøytralitetsegenskapene til et petroleumsskattesystem når grunnrenteskatten kommer i tillegg til skatt på alminnelig inntekt. I avsnitt 2.8 presenteres den gjeldende kraftskattemodellen. I avsnitt 2.9 diskuteres alternativer eller supplement til en grunnrenteskatt.

2.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet

Et sentralt hensyn ved utformingen av skattesystemet er at det bør bidra til, eller i minst mulig grad stå i veien for, en effektiv ressursbruk. For at bruken av samfunnets ressurser skal være så effektiv som mulig, må følgende tre kriterier være oppfylt:

• effektivitet i produksjonen

• effektivitet i forbruket

• effektiv sammensetning av produksjon og forbruk.

Med effektivitet i produksjonen menes det at en ikke skal bruke større mengder innsatsfaktorer enn det som strengt tatt trengs for å produsere en gitt mengde varer og tjenester. Hvis det er mulig å øke produksjonen av varer og tjenester gjennom en ren omfordeling av ressursinnsatsen, brukes ikke ressursene på en effektiv måte. Effektivitet i forbruket har en tilsvarende forklaring; det skal ikke være mulig å øke velferden til noen konsumenter gjennom en annen fordeling av forbruksvarer uten at andre må redusere sin velferd. Dette tilsier at alle muligheter for gjensidig fordelaktige bytter av varer og tjenester er uttømt. Kravet til effektivitet i sammensetningen av produksjon og konsum knytter sammen de to førstnevnte forholdene. Dette vilkåret forutsetter at forbrukernes verdsetting av et bestemt gode på marginen skal være lik kostnaden i form av redusert tilgang på andre goder. I motsatt fall hadde det vært mulig å øke noens velferd uten at det gikk ut over andre.

En endring som fører til at noen får det bedre uten at andre får det verre, kalles en Pareto-forbedring. Pareto-kriteriet, som er et mye brukt normativt premiss i økonomisk velferdsteori, sier at Pareto-forbedringer bør gjennomføres. Et Pareto-optimum er en situasjon der det ikke finnes flere mulige Pareto-forbedringer. Alle de tre betingelsene for effektivitet må være oppfylt i et Pareto-optimum. Pareto-kriteriet kan således oppsummeres som et krav til ikke-sløsing med ressurser, det vil si et krav til samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk. For et gitt ressursgrunnlag finnes det et sett Pareto-optimale ressursallokeringer, som vil ha vidt forskjellige fordelingsprofiler. Pareto-kriteriet gir imidlertid ikke grunnlag for å velge mellom disse.

En viktig forutsetning for å realisere Pareto-optimum er at det er fravær av alle former for markedssvikt. Denne forutsetningen er ikke oppfylt i praksis. Det offentlige har en viktig oppgave i å legge forholdene til rette for effektivt fungerende markeder. Herunder bør myndighetene hindre etablering av, eller gjennomføre effektiv regulering av, monopoler og karteller, sørge for rettssikkerhet ved inngåelse av kontrakter, korrigere for markedssvikt ved kollektive goder, eksterne virkninger og asymmetrisk informasjon mv. I disse tilfellene bidrar offentlige inngrep isolert sett til økt effektivitet.

Med et nøytralt skattesystem for bedriftene mener vi et system som gir effektivitet i produksjonen. Effektivitet i produksjonen kan være ønskelig selv om myndighetene har mål om inntektsfordeling. I petroleumsvirksomheten er det heller ikke noen selvstendig målsetting for staten at selskapene skal beholde noe overskudd ut over det som ellers er normal kapitalavkastning etter skatt. Vi skal imidlertid komme tilbake til andre grunner til å la selskapene beholde et noe større overskudd.

En nøytral beskatning vil bidra til størst mulig verdiskaping samlet sett, samtidig som staten kan trekke inn sin andel med minst mulig skadevirkning. Et nøytralt system kan likevel komme i konflikt med andre hensyn slik som et enkelt og oversiktlig system, muligheter for effektiv kontroll og mindre skatteunndragelser og –omgåelser.

Det vises til Sandmo (1989) for en nærmere drøfting av problemene med å utforme et effektivt skattesystem.

2.3 Generelle prinsipper for utforming av et skattesystem

Ved utformingen av det generelle skatte- og avgiftssystemet i Norge er det en rekke hensyn som må tas i betraktning. Disse står dels i motsetning til hverandre. Dette gjelder blant annet avveiningen mellom effektivitet og fordeling, og avveiningen mellom rettferdighet/likebehandling og et enkelt skattesystem. Det må tas stilling til både det totale skattenivået og til utformingen av selve systemet.

Skatte- og avgiftssystemet påvirker inntektsfordelingen i samfunnet både direkte og indirekte. Direkte skjer dette ved at personbeskatningen er progressiv, det vil si at gjennomsnittsskatten er høyere for høye inntekter enn for lave inntekter. Det samme gjelder skatt på (skattepliktig) formue. Indirekte skjer omfordelingen ved at store deler av skatte- og avgiftsinntektene deles ut igjen i form av ulike typer trygder, stønader og subsidier. Inntektsfordelingen påvirkes også gjennom vareskattene ved at avgiftsbelastningen varierer med forbrukssammensetningen.

Skatter og avgifter fører generelt til at produsenter og forbrukere velger en annen tilpasning enn de ville ha gjort uten skatter. Skatten reduserer skattyternes disponible inntekt, og fører således til at skattyter vil ha insentiver til å omgå eller unndra skatten. Effekten av reduksjonen i inntekt refereres gjerne til som en inntektsvirkning, mens effekten av tilpasninger til skatten refereres til som en substitusjonsvirkning. Sistnevnte effekt skyldes at skatten vrir de relative prisene i forhold til en situasjon uten skatt, og at skattyterne dermed velger en annen tilpasning enn ellers. Det er vanligvis denne effekten som definerer skatten som en vridende skatt, selv om også inntektseffekten vil påvirke tilpasningen.

De fleste skatter og avgifter kan betegnes som vridende skatter fordi den endrede tilpasningen isolert sett medfører samfunnsøkonomiske tap. Et eksempel kan være tilpasningen i arbeidsmarkedet. Hvor mye den enkelte ønsker å arbeide, avhenger blant annet av beskatningen av en gitt lønn og av hvor høyt en verdsetter fritid. Når lønn er gjenstand for beskatning, mens fritid ikke beskattes (direkte), vil mange ønske å arbeide mindre enn de ville gjort uten beskatning.

Kapitalbeskatning bidrar generelt til å redusere kapitalavkastningsraten med skattesatsen. Skatten på alminnelig inntekt er imidlertid (i prinsippet) lik i alle sektorer, og vil derfor ikke påvirke investeringsbeslutningene så lenge faktorpriser før skatt ikke endres. Skatten fører imidlertid til en vridning i den innenlandske sparingen. En slik skatt betegnes gjerne som en uniform skatt. Skatt på alminnelig inntekt er dermed nøytral i begrenset forstand, siden det er en likebehandling av all avkastning. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 2.4.

Det er i prinsippet mulig å utforme skatter som ikke vil føre til endret tilpasning for produsenter og forbrukere. Slike skatter kalles nøytrale skatter. Det er imidlertid få praktiske eksempler på nøytrale skatter. Et eksempel kan være skatt på renprofitt i selskaper. Med renprofitt menes det overskuddet en bedrift sitter igjen med etter at alle innsatsfaktorene i produksjonen (blant annet arbeidskraft og kapital) har fått sin markedsmessige avlønning, eller normalavkastning. Blant annet grunnrente gir opphav til slik renprofitt, jf. avsnitt 2.5. I Norge er det innført spesielle skattesystemer innenfor oljesektoren og kraftsektoren for å sikre at deler av grunnrenten i disse virksomhetene kommer hele samfunnet til gode. Ved å bruke grunnrentebeskatning så langt som mulig, kan behovet for andre vridende skatter reduseres. Ut fra samfunnsøkonomiske effektivitetshensyn er grunnrente et godt skattegrunnlag. Beskatning av grunnrenten vil ikke endre selskapenes tilpasning og vil ikke føre til effektivitetstap i økonomien. Andre skatter, for eksempel skatt på arbeidsinntekt, medfører vridninger. Effektivitetshensyn taler derfor for å bruke grunnrentebeskatning så langt som mulig.

Et annet eksempel på nøytrale skatter er såkalte rundsumskatter eller koppskatter. Dette er typisk skatter som er uavhengige av skattyters inntekt, formue, forbruk eller andre kjennetegn skattyteren selv kan påvirke. Slike rundsumskatter er uvanlige i praksis, da de fleste oppfatter fordelingsegenskapene som uheldige, i hvert fall dersom skatten skal gi proveny av betydning.

Enkelte skatter og avgifter kan virke positivt på samfunnsøkonomisk effektivitet ved at de korrigerer for markedssvikt. I økonomisk teori brukes begrepet markedssvikt blant annet om negative eksterne virkninger, det vil si aktiviteter som påfører samfunnet kostnader uten at de ansvarlige må betale for den ulempen de påfører andre. Såkalte effektivitetsfremmende skatter og avgifter kan brukes for å internalisere negative eksterne virkninger i prisene. En korrekt utformet skatt vil i slike tilfeller bidra til at det blir samsvar mellom prisen og de samlede kostnadene ved å produsere varen. Dette innebærer for eksempel at en må sette en pris på bruken av ren luft eller rent vann, og at den forurensende produsenten (eller konsumenten) gjennom avgiften betaler for dette. På denne måten kan enkelte skatter og avgifter føre til bedre ressursutnyttelse i økonomien, samtidig som de gir offentlige inntekter. Miljøskatter, blant annet CO₂-avgiften på sokkelen, gis en slik begrunnelse, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting for en nærmere omtale av slike markedskorrigerende skatter.

Økonomisk teori gir enkelte generelle retningslinjer for hvordan et mest mulig effektivt skatte- og avgiftssystem generelt sett bør utformes: Først bør en benytte effektivitetsfremmende skatter, jf. ovenfor. Deretter bør en benytte nøytraleskatter så langt det er mulig, for eksempel skatt på ekstra avkastning av naturressurser (grunnrente). Til slutt bør en benytte vridende skatter, det vil si skatter som endrer aktørenes tilpasning på en uheldig måte for å oppnå det ønskede nivået på skatteinntektene. De vridende skattene bør i sin tur utformes slik at det samlede effektivitetstapet blir lavest mulig.

For å sikre tilstrekkelige inntekter til finansiering av offentlig virksomhet er det i praksis nødvendig å benytte vridende skatter og avgifter i betydelig omfang. Mye av teorien for utforming av optimale skatter dreier seg derfor om utformingen av de vridende skattene. Nedenfor er det oppsummert to sentrale retningslinjer fra økonomisk teori for utformingen av de vridendeskattene for å minimere effektivitetstapet:

• Skattesystemet bør i størst mulig grad sikre effektivitet i produksjonen av varer og tjenester. Dette tilsier blant annet at skattesystemet bør bygge på likebehandling i selskaps- og kapitalbeskatningen.

• Skattegrunnlagene bør være brede og satsene lave, siden effektivitetstapet knyttet til beskatning normalt øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

2.4 Selskaps- og kapitalbeskatningen etter skattereformen i 1992

Før skattereformen i 1992 var skattesystemet, både bedrifts- og personbeskatningen, karakterisert ved høye formelle skattesatser og omfattende fradrags- og skattekredittordninger, det vil si ordninger som gav skatteutsettelse. For mange skattytere var det derfor stor forskjell mellom de formelle skattesatsene og den reelle beskatningen. Skattesystemet førte i stor utstrekning til forskjellsbehandling av ulike investeringer fordi fradragsordningene varierte for ulike typer investeringer. Verdien av skatteutsettelsene var høyest for dem med høyest marginalskatt. Dette førte til at investorene prioriterte annerledes mellom ulike prosjekter enn de ville gjort i en situasjon med mer lik beskatning. Det var med andre ord ikke alltid godt samsvar mellom bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. I enkelte tilfeller kunne investeringer som var ulønnsomme før skatt, bli lønnsomme etter skatt. Dette skyldtes blant annet svært gunstige avskrivningsregler og andre skatteutsettende virkninger for enkelte driftsmidler. Et hovedsiktemål med skattereformen var derfor å stimulere selskaper og personer til investeringer som bidro til høyere samfunnsøkonomisk avkastning. Dette skulle særlig oppnås gjennom en vesentlig større likebehandling eller uniformitet i selskaps- og kapitalbeskatningen.

Likebehandling innebærer at skatten i størst mulig utstrekning skal være den samme på all inntekt, uavhengig av skattyters øvrige disposisjoner. Prinsippet omfatter likebehandling mellom ulike investeringsformer, organisasjonsformer, næringer, finansieringsform, skatteposisjon, overskuddsdisposisjon og valget mellom videre drift og salg. Likebehandling i beskatningen bidrar til at beslutninger som tar utgangspunkt i bedriftsøkonomiske vurderinger, også fører til at investeringene kanaliseres dit de gir høyest avkastning før skatt.

Skattesystemet bør være symmetrisk. Det innebærer at inntekter og utgifter skal behandles likt, det vil si at en utgift skal være fradragsberettiget i samme grad som en tilsvarende inntekt er skattepliktig.

For å oppnå disse målsetningene ble skattegrunnlagene utvidet, blant annet ved at en avskaffet de fleste avsetnings-, fradrags- og skatteutsettelsesordningene. Avskrivningssatsene ble redusert for en del driftsmidler. Samtidig ble de formelle skattesatsene betydelig redusert. For eksempel ble den formelle skattesatsen på selskapsoverskudd redusert fra maksimalt 50,8 prosent til 28 prosent. 1

Etter skattereformen i 1992 er selskaps- og kapitalbeskatningen derfor i prinsippet nøytral i forhold til allokering og nivå på investeringene, men skattesystemet fører til en vridning på den innenlandske sparingen ved at kapitalinntekt som er opptjent i landet (og som tilfaller norske skattytere) generelt blir skattlagt med en sats på 28 prosent. Dette fører til at innenlandske skattyteres nominelle avkastningskrav etter skatt er 28 prosent lavere enn avkastningskravet før skatt. I en lukket økonomi vil denne skattekilen normalt føre til at både sparing og investering blir lavere enn i en situasjon uten skatt. I en (liten) åpen økonomi vil imidlertid kapitaltilgangen være bestemt ut fra internasjonale forhold. Vridningen i den innenlandske sparingen kan i dette tilfellet føre til økt kapitalimport. Da påvirker skattesystemet kun den samlede innenlandske sparingen, og ikke det samlede innenlandske investeringsnivået. Nivået på de samlede investeringene er dermed bestemt av hvor lønnsomme investeringene er i Norge før skatt.

Skattereformen i 1992 bidro til en mer effektiv fordeling av kapital mellom prosjekter, bedrifter og næringer. For å oppnå større grad av nøytralitet søkte en blant annet å gjøre avskrivningsreglene mer i tråd med økonomisk verdifall, men samtidig tilstrekkelig enkle å administrere, og å gjøre skatten på kapitalinntekt uavhengig av finansierings- og selskapsform, samt at skatten på kapitalinntekt ble gjort flat. Avkastningskravet før skatt skal i prinsippet være det samme overalt, selv om ulikheter i avskrivningssatser kan innebære forskjeller i praksis. Skattesystemet er dermed nøytralt, i den forstand at prosjekter som er lønnsomme før skatt (vurdert med investors avkastningskrav før skatt) også er lønnsomme etter skatt (vurdert med investors avkastningskrav etter skatt). Utvalget vil heretter omtale et slikt uniformt (likebehandlende) skattesystem litt upresist som nøytralt.

Etter skattereformen vil avkastningskravet før skatt for lånefinansierte prosjekter tilsvare markedsrenten, ettersom renteutgifter er fradragsberettigede for selskapet (og skattepliktige på kreditors hånd). Tilsvarende gjelder for egenkapitalfinansierte prosjekter som følge av det integrerte bedrifts- og kapitalbeskatningssystemet der avkastningen skattlegges på selskapets hånd, men ikke på aksjonærenes. Dette oppnås gjennom godtgjørelsesmetoden og RISK-reglene, som er innført for å motvirke økonomisk dobbeltbeskatning av utbytte og aksjegevinster hos norske aksjonærer. Dette systemet fører til at aksjonærenes avkastning reduseres med 28 prosent, men dette vil også gjelde for alternativavkastningen deres, nemlig markedsrenten.

Skattesystemet er imidlertid ikke helt nøytralt overfor risiko. Det skilles gjerne mellom inntektsrisko og kapitalrisiko, jf. Bulow og Summers (1984). Inntektsrisiko er usikkerhet knyttet til variabilitet i løpende nettoinntekter. Underskudd kan normalt ikke framføres mer enn 10 år, og det gis ikke renter på framførte underskudd. Skatteverdien av fradragene for underskudd kan dermed bli lavere i nåverdi enn beskatningen av overskudd. Selskapsskatten er dermed ikke helt nøytral overfor inntektsrisiko. Kapitalrisiko er usikkerhet om fremtidig inntjening i selskapet. Det viser seg ved at verdien av selskapet, eller kapitalgjenstandene i selskapet, svinger. Disse verdiendringene inngår ikke i skattegrunnlaget på selskapets hånd. For at et skattesystem skal være nøytralt overfor kapitalrisiko, kreves det at påløpte kapitalgevinster og -tap inngår i skattegrunnlaget. Eierne er heller ikke skattepliktig for påløpte aksjegevinster og får ikke fradrag for påløpte tap. De kan riktignok realisere aksjegevinst og -tap til beskatning på egen hånd og eventuelt kjøpe aksjen tilbake til markedspris, men bare dersom aksjen er likvid. I så fall vil de normalt ha interesse av å realisere tap, men utsette gevinst. Nøytralitet overfor kapitalrisiko krever at det samlede skattegrunnlaget i selskapet og hos eieren utgjør det faktiske økonomiske resultatet, det vil si etter at det er tatt hensyn til verdifall eller verdiøkninger på kapitalen.

Inflasjon kan også bidra til ikke-nøytralitet siden inntektsbeskatningen er basert på et nominelt grunnlag der det ikke korrigeres for inflasjon. Inflasjon vil derfor påvirke grunnlaget for inntekts- og formuesskatten både for personer og næringsvirksomhet. For eksempel er avskrivningene basert på bokførte verdier til historisk kostnad. Et annet eksempel er at det gis fradrag for nominelle, og ikke reelle, renteutgifter. Det vises til Aarbakke-gruppens innstilling (NOU 1989: 14) for en nærmere drøfting av inflasjonens betydning.

Videre gjelder det integrerte bedrifts- og kapitalskattesystemet kun norske aksjonærer i norske selskaper, noe som gjør at skattesystemet ikke er helt nøytralt i en åpen økonomi.

I tillegg til de ovennevnte forholdene er det oppstått enkelte vridninger etter skattereformen i 1992. Dette gjelder særlig de særskilte skattereglene for rederier som ble innført med virkning fra og med inntektsåret 1996. I tillegg er avskrivningsreglene relativt gunstige for enkelte driftsmidler, blant annet skip 2 og rigger mv. Dette fører generelt til en skatteutsettelse/kreditt, som bidrar til å senke den effektive skatten på overskuddet.

Selv om det gjeldende landskattesystemet ikke er helt nøytralt i alle dimensjoner, er det likevel i hovedsak utformet slik at det ikke fører til systematiske vridninger i investeringsbeslutningen.

2.5 Utgangspunktet for beskatning av petroleumsvirksomhet

Petroleumsvirksomhet er gjenstand for alminnelig inntektsbeskatning og for en særskatt som skal sikre at en del av den ekstraordinære avkastningen i næringen tilfaller staten. Myndighetene har hele tiden lagt vekt på trekke inn en stor del av overskuddet på sokkelen til fellesskapet. De hensyn som ligger til grunn for et slikt synspunkt, synes ikke å ha mindre vekt nå enn tidligere:

• Inndragning av den ekstraordinære avkastningen i petroleumssektoren har stor legitimitet, fordi denne høye avkastningen skriver seg fra ressurser som tilhører det norske samfunnet.

• Effektiv kildebeskatning av den ekstraordinære avkastningen i petroleumssektoren er særlig viktig, fordi det er lite privat norsk kapital i virksomheten.

• Med internasjonale kapitalmarkeder og mobile skattegrunnlag må en større del av skattebyrden bæres av de mer immobile faktorene, hvorav naturressursene utgjør en helt immobil del.

• Slik ekstraordinær avkastning kan i prinsippet beskattes uten effektivitetstap i økonomien, og kan dermed gi grunnlag for et lavere nivå på øvrige, vridende skatter.

Ekstraordinær avkastning eller renprofitt tilsvarer det overskuddet som eventuelt oppstår etter at alle variable innsatsfaktorer, herunder kapitalen, er blitt avlønnet med det som kreves for at de skal bli stilt til disposisjon. Alternativt kan dette defineres som avkastning utover normalavkastning av kapitalen. Renprofitt kan generelt sett oppstå av flere årsaker.

Blant annet Osmundsen og Sunnevåg (1995) viser til at den ekstraordinære avkastningen knyttet til utvinning av petroleum kan deles inn i tre komponenter; grunnrente, ressursrente og monopolrente. Grunnrenten er knyttet til meravkastningen av knappe naturressurser, enten de er fornybare eller ikke, ved at noen ressurser kan produseres til en lavere kostnad enn andre. Dermed gir utnyttelse av lavkost-ressurser en renprofitt fordi markedsprisen reflekterer grensekostnaden ved å produsere den mest kostbare ressursen. Ressursrenten er knyttet til meravkastning ved utvinning av ikke-fornybare ressurser. Slike ressurser vil få en økende knapphet etter hvert som reservene tømmes og vil derfor ha en høyere pris enn langsiktige grensekostnader. Monopolrenten er knyttet til at enkelte selskaper kan ha markedsmakt. Dette innebærer at prisen på produktet selskapet omsetter ikke reflekterer produksjonskostnaden for den sist produserte enheten av produktet (marginalkostnaden). Monopolrenten i petroleumssektoren er særlig knyttet til kartellorganiseringen av petroleumstilbudet gjennom OPEC, som i lange perioder har gitt opphav til markedsmakt og monopolprofitt.

I tillegg til de ovennevnte forholdene kan teknologiforskjeller gi opphav til renprofitt ved at selskapene med best teknologi kan produsere til lavere kostnader enn sine konkurrenter. På lang sikt er det sannsynlig at selskaper med dårligere teknologi må legge ned eller investere i like god teknologi. På kort sikt kan imidlertid selskapene med best teknologi oppnå en renprofitt ved at markedsprisen (som bestemmes av det minst effektive selskapet) overstiger produksjonskostnadene i de effektive selskapene.

Ofte brukes begrepet grunnrente om alle komponentene som gir opphav til meravkastning i petroleumssektoren. Utvalget vil også bruke begrepet grunnrente om den samlede meravkastningen.

Det gjeldende petroleumsskattesystemet har to skattearter som har til dels forskjellige oppgaver. I skattegrunnlaget for alminnelig inntekt inngår både normalavkastning og eventuell ekstraordinær avkastning. Særskatten er på sin side innført for å inndra en større andel av den ekstraordinære avkastningen av petroleumsutvinning til fordel for staten. Utvalget legger til grunn at det fortsatt skal være to skattearter.

Alminnelig overskuddsskatt for alle norske bedrifter kan ses på som i hovedsak å ha til oppgave å beskatte eiernes kapitalavkastning ved kilden. Det har særlig betydning i forhold til beskatning av utenlandske eiere, som ellers ikke er skattepliktige til Norge. Det kan argumenteres for at samfunnet, dersom en ikke var bundet til noen form for likebehandling, i større grad ville ønske å trekke inn overskudd ved skattlegging av utlendinger enn ved skattlegging av landets innbyggere. Alminnelig bedriftsskatt kan betraktes som en form for kildebeskatning av egenkapitalavkastning opptjent i selskapet. Med utenlandsk eierskap i norske bedrifter vil denne overskuddsskatten derfor også være en skatt på utlendingers andel av overskuddet. Bedriftsbeskatningen gir derfor skatt til Norge av inntekt som er opptjent her av utlendinger, og som ellers ville bli beskattet i utlandet.

Hensynet til effektiv kildebeskatning av utenlandske eiere tilsier at skatten på alminnelig inntekt utformes, med satser og grunnlag, slik at man unngår dobbeltbeskatning, men heller ikke skaper overskytende kredit. Da vil skatt på alminnelig inntekt ikke hindre at investeringskapital finner veien til Norge, også til marginalt lønnsomme prosjekter. Ved å tilpasse skattesystemet slik at utenlandske skattytere ikke oppnår overskytende kredit, unngår man også at norske skatter er unødig lave i forhold til det utenlandske investorer står overfor i andre land. Det er ikke generelt gitt hva hensynet til å unngå dobbeltbeskatning bør bety for utformingen av den norske skatten på alminnelig inntekt. Skattegrunnlag og skattesatser i andre land varierer, slik at en i prinsippet måtte vektlegge ulike lands systemer.

Dersom kredit for skatt på alminnelig inntekt ikke er tilstrekkelig for å hindre dobbeltbeskatning av utlendinger, taler det isolert sett for at petroleumsbeskatningen, inklusiv særskatten, bør ha en form som sikrer tilstrekkelig kredit mot utenlandsk skatt. Tilsvarende vil det være en oppgave for utenlandske myndigheter å utforme sine skatter på en måte som gjør dobbeltbeskatningsproblemet minst mulig for sine skattytere.

Hensynet til likebehandling i forhold til annen virksomhet i Norge taler for at skatt på alminnelig inntekt på sokkelen utformes slik at normalavkastningen på sokkelen skattlegges på samme måte som på land. Dette kan særlig være viktig i lys av at en etter hvert kan forvente at flere utbygginger på sokkelen kun vil gi normal avkastning. Med manglende beskatning av normalavkastning vil slike investeringer bli skattemessig favorisert i forhold til investeringer med lik lønnsomhet på land. Dette vil i tilfellet bryte med hovedprinsippene bak skattereformen av 1992, og kan føre til investeringer på sokkelen som ikke gir normal avkastning før skatt. Skatt på alminnelig inntekt på sokkelen beskatter også grunnrenten ved virksomheten. Skal man kunne beskatte grunnrenten fullt ut, tilsier det at grunnlaget for alminnelig skatt på sokkelen skjermes mot annen virksomhet som selskapet måtte ha.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere de alminnelige skattereglene generelt, og utvalget har derfor lagt til grunn at de alminnelige skattereglene ligger fast. Utvalget har imidlertid lagt stor vekt på at skatten på grunnrenten i petroleumssektoren utformes slik at den ikke forsterker vridningene i skatten på alminnelig inntekt. For å sikre en større grad av likebehandling mellom skatt på alminnelig inntekt på land og sokkel, er det nødvendig å vurdere grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt på sokkelen. Dette er nærmere vurdert i kapittel 6 og 9.

2.6 Om nøytral skattlegging av grunnrente (renprofitt)

2.6.1 Innledning

Skatt på renprofitt eller grunnrente kan i prinsippet utformes som en helt nøytral skatt. Det bygger på forutsetningen om at selskapet vil handle slik at verdien av virksomheten (grunnrenten, det vil si verdien av ressursen i nåverdiforstand) blir størst mulig. Dermed blir også eiernes konsummuligheter størst mulig. En proporsjonal skatt på denne verdien vil ikke endre selskapets tilpasning. Det generelle prinsippet for en nøytral grunnrentebeskatning er altså at skatten må være proporsjonal med bedriftens nåverdi. Dersom skatten legges på den virkelige merverdien, kan grunnrenteskattesatsen i prinsippet være nær 100 prosent uten at den påvirker aktørenes atferd. 3 Effektivitetshensyn taler derfor for å bruke grunnrentebeskatning så langt som mulig, blant annet for å gi rom for lavere vridende skatter.

Gitt at en klarer å identifisere grunnrenten for skatteformål, er det mulig å utforme en rekke modeller for grunnrenteskatt som alle er nøytrale. Forskjellen på systemene er periodiseringen av inntekter og utgifter. Kravet til nøytralitet er at alle kostnader trekkes fra med beløp som i nåverdi tilsvarer utgiften, og at alle inntekter beskattes til en verdi som tilsvarer nåverdien av inntekten. Systemene gir da samme nåverdi av skatteinntektene, men fordelingen av skattene over tid er forskjellig. Både en riktig utformet overskuddsskatt og en kontantstrømskatt vil tilfredsstille disse kravene.

Et alternativ til å skattlegge grunnrenten, kan være å auksjonere bort lisenser. På denne måten kan en som et alternativ til å skattlegge realisert grunnrente, inndra forventet verdi av grunnrenten allerede på tildelingstidspunktet. Et annet alternativ er i større utstrekning å benytte statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) som økonomisk sett virker som en kontantstrømskatt og derfor er nøytral. Auksjon og SDØE omtales nærmere i avsnitt 2.9.

Dersom en ønsker å skattlegge den grunnrenten som oppstår i hver periode, er det nødvendig å bruke en overskuddsbasert skatt. Skattegrunnlaget skal da tilsvare det reelle økonomiske resultatet i perioden. Dette forutsetter at alle inntekter og kostnader periodiseres riktig. Blant annet må avskrivningene tilsvare det reelle kapitalslitet i perioden. I tillegg til avskrivninger skal det gis fradrag for den finansielle kostnaden ved å binde kapital. Det vil sikre at nåverdien av fradrag knyttet til investeringer tilsvarer utgiften.

Under en kontantstrømskatt skattlegges selskapets kontantoverskudd i hver periode. Da vil investeringsutgifter komme til fradrag umiddelbart, og en trenger ikke periodisere kostnaden. Kontantstrømskatten tar ikke sikte på å beskatte et riktig uttrykk for grunnrenten i hver periode, men gir samme skatt i nåverdi som en overskuddsskatt.

Grunnrenteskatten kan alternativt utformes som en "mellomløsning" mellom en overskuddsskatt og en kontantstrømskatt. Investeringsutgiften kan periodiseres vilkårlig, bare man i tillegg til årets avskrivning også gir fradrag for finansiell kostnad for den delen av den opprinnelige investeringsutgiften som ennå ikke er avskrevet. Nåverdien av de to fradragene til sammen blir da lik investeringsutgiften. I en riktig utformet grunnrenteskatt har det altså ikke betydning for nåverdien av skatten hvordan avskrivningene fastsettes. Hvilken avskrivningsprofil man velger vil imidlertid ha betydning for fordeling av skattebyrden over tid.

Videre i dette avsnittet drøftes først problemene med å identifisere grunnrenten i avsnitt 2.6.2. I avsnitt 2.6.3 diskuterer vi virkningen av usikkerhet. I avsnitt 2.6.4 gjennomgås den overskuddsbaserte modellen for grunnrenteskatt i mer detalj, mens kontantstrømskatten og varianter av denne modellen er nærmere omtalt i avsnittene 2.6.5 og 2.6.6.

2.6.2 Identifikasjon av grunnrenten

For å sikre at skattesystemet er nøytralt, er det en forutsetning at en klarer å identifisere grunnrenten riktig. Dette krever at skattegrunnlaget svarer til verdien av ressursen når alle kostnader forbundet med å lete etter og utvinne ressursen er trukket fra. Kostnadene skal fastsettes til riktig alternativ verdi for å unngå at noen innsatsfaktorer blir særbeskattet eller subsidiert. Hvis dette var mulig, ville en grunnrenteskatt være fullstendig nøytral.

I praksis er det vanskelig å måle den reelle grunnrenten. Et grunnleggende problem i denne sammenhengen er at selskapene sitter på privat informasjon om sine faktiske kostnader. Det er flere problemer å peke på her, for eksempel:

• Fordeling av konsernbelastninger (overhead) mellom virksomhet i høyskattedistrikt og lavskattedistrikt.

• Fordeling av kostnader som ikke kan henføres til bestemt inntektskilde, for eksempel finansielle poster.

• Internprisingsproblemer i forhold til tjenester som ytes av beslektet selskap.

• Internprisingsproblemer i forhold til internt salg av produksjonen.

• Avgrensingsproblemer mellom grunnrentevirksomheten og videre bearbeiding.

En høy marginalskattesats gir selskapene motiv til å belaste kostnader i distriktet med høy skattesats, og henføre inntekter til steder med lavere marginalskattesats så langt som mulig.

En høy marginalskattesats gjør at verdien av fradragene er tilsvarende høy, og kan bidra til at høyskattedistrikt vil tiltrekke seg aktivitet som gir selskapene generell kompetanseoppbygging. Det er virksomhet som i og for seg er knyttet til distriktet med høy skattesats, for eksempel FoU og utprøving av ny teknologi, men der nytten av ny kunnskap også vil komme selskapets øvrige virksomhet til gode. Det er klart at det vil være lønnsomt for selskapene å legge slik aktivitet til skatteområder med høy marginalsats dersom forholdene ellers ligger til rette for det.

Et annet problem i forhold til måling av grunnrenten er at selskapets administrasjon ikke nødvendigvis utelukkende er opptatt av å gjøre overskuddet så stort som mulig. Muligheten til "konsum" på selskapets regning kan være store, særlig i "gode tider" eller hvis selskapet har markedsmakt eller av andre grunner akkumulerer renprofitt. Innenfor teorien om ”industrial organization” vises det til at høy marginalskatt kan svekke ledelsens insentiv til å overvåke og stille krav til organisasjonen, og at eierne kan få svakere insentiv til å overvåke ledelsen. Dette kan for eksempel resultere i et overforbruk til gagn for selskapets ansatte som alternativ til eller i tillegg til høy avlønning.

I petroleumsvirksomheten vil det være lettere enn i mange andre næringer å verifisere inntektene, på grunn av normprissystemet og fiskal måling av produksjonen. Dersom skattegrunnlaget ikke måler korrekt grunnrente, fordi det på ulike måter uthules av for høye kostnader, er ikke nøytral beskatning lenger noe ideal. Kan man ikke på annen måte kontrollere kostnadsbelastningene mot høyskatteregimet, kan det tale det for at marginalskattesatsen på kostnader burde være lavere. Dette er nærmere drøftet i kapittel 9.

2.6.3 Nøytralitet under usikkerhet

De fleste investeringsbeslutninger vil innebære risiko i forhold til fremtidig utvikling. I utgangspunktet vil en investor som plasserer deler av sin formue i enten finans- eller realkapital, kreve en kompensasjon i form av et minstekrav til avkastning på investeringen. Det er naturlig å tenke seg at minstekravet til en investering skal reflektere avkastningen i beste alternative anvendelse. En tallfesting av beste alternative avkastning kan være svært vanskelig.

En sikker finansiell plassering, for eksempel et bankinnskudd, gir en avkastning lik markedsrenten for sikre plasseringer, og denne vil være en naturlig nedre grense for avkastningskravet til en realinvestering. Realinvesteringer innebærer normalt en risiko for investor, og risikoen kan i prinsippet være både selskapsspesifikk, næringsspesifikk og landspesifikk. Investorer vil normalt kreve en kompensasjon for risiko, avhengig av kjennetegn ved realinvesteringen. På grunn av usikkerheten vil investor sette et avkastningskrav som er høyere enn den sikre markedsrenten, det vil si markedsrenten pluss et element som gjenspeiler risikoen. Men det er ikke all variabilitet i prosjektets nettoinntekter som er relevant risiko for investor. Blant annet i Kostnadsberegningsutvalgets innstillinger (NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16) blir det vist til at en må skille mellom usystematiskrisiko (diversifiserbar) og systematisk risiko (ikke-diversifiserbar). Tanken er at usystematisk risiko ikke er relevant for investor, siden denne vil forsvinne gjennom fornuftig porteføljeforvaltning (diversifisering) uten at dette nødvendigvis vil virke inn på kravet til avkastning. I et effektivt fungerende marked vil en således ikke få betalt for å påta seg denne typen risiko. Det er kun den systematiske risikoen knyttet til utviklingen i sentrale makroøkonomiske størrelser som for eksempel rentenivå og inflasjon, som i større eller mindre grad vil påvirke lønnsomheten for alle prosjekter, som investor får kompensasjon for i et effektivt marked.

Risikopremien kan betraktes som en alternativkostnad for å ta risiko. Hvis skattesystemet påvirker risikopremien, vil skattesystemet generelt ikke være nøytralt overfor usikkerhet. Selskapene vil da velge en annen sammensetning av risikofrie og risikable investeringer.

Spørsmålet om hvorvidt skattesystemet diskriminerer mot risikable investeringer, har vært omstridt blant økonomer. For resonnementet er det lettest å tenke seg et skattesystem som skattlegger avkastning utover risikofri normalavkastning (en skatt på risikotillegget). En del av litteraturen konkluderer med at skattlegging av risikotillegget vil stimulere til risikable investeringer, jf. Tobin (1958), Mossin (1968) og Stiglitz (1969). Tanken er at investor vil søke mer risiko når staten tar en del av risikoen gjennom beskatning av gevinster og fradrag for tap. Når staten avlaster investor for deler av risikoen, vil investor søke å rebalansere porteføljen for å gjenopprette et ønsket forhold mellom forventet avkastning og risiko.

Sandmo (1989) viser til at dette resultatet har hatt stor innflytelse på vurderingen av kapitalbeskatningens virkninger for risikable investeringer. Det ble for eksempel hevdet at den høye marginalbeskatningen av oljeselskapene på norsk sokkel stimulerte dem til å investere i mer risikable prosjekter enn de ellers ville ha akseptert. Sandmo peker på at det er usikkert om dette er en forsvarlig anvendelse av teorien. Dersom investor investerer i mange risikable prosjekter, er det ingen implikasjon fra teorien at vedkommende vil skyve sine plasseringer systematisk i retning av de mest risikable, jf. Sandmo (1989b). Forutsetter en at den risikoen som staten tar, tilbakeføres til privat sektor, og at staten og privat sektor har like muligheter til diversifisering, påvirkes ikke investeringene av at risikopremien beskattes dersom den relative prisen på kapitalobjektet ikke endres, jf. Mintz (1981) og Gordon (1981).

Et skattesystem som behandler alle utfall (gunstige og ugunstige) symmetrisk, vil være nøytralt i forhold til inntektsrisiko. Ved tap vil staten bære en andel av tapet svarende til skattesatsen. Tilsvarende tar staten en andel lik skattesatsen dersom overskuddet blir høyere enn forventet.

For at skattesystemet skal være nøytralt overfor inntektsrisiko, må staten betale ut skatteverdien av underskudd umiddelbart. Alternativt kan en innføre en ordning for underskuddsframføring med rente. En forutsetning for skattemessig nøytralitet i det siste tilfellet er at selskapet må være sikker på å få utbetalt skatteverdien av eventuelle gjenstående underskudd når virksomheten opphører. Et alternativ til utbetalinger fra staten er at et selskap som har akkumulerte underskudd og avvikler virksomheten, kan selges (til selskaper i skatteposisjon).

Et skattesystem som behandler under- og overskudd symmetrisk, gir altså implisitt fradrag for risikopremien. Fradraget består av at staten deler all variabilitet i inntekt med selskapet.

En nøytral grunnrenteskatt, der nåverdien av skattefradragene knyttet til investeringen med sikkerhet er lik investeringsutgiften, er også nøytral overfor kapitalrisiko (svingninger i verdien av kapitalgjenstandene). Det er lettest å innse når man merker seg at alle nøytrale grunnrenteskatter er likeverdige med en kontantstrømskatt i nåverdiforstand. I en kontantstrømskatt gis det umiddelbart fradrag for investeringsbeløpet. I og med full utgiftsføring har risikoen for investeringsbeløpet kommet til fradrag. Det skal derfor ikke gis ytterligere fradrag for kapitalrisiko.

2.6.4 Overskuddsbasert/periodisert grunnrenteskatt

I den overskuddsbaserte grunnrenteskatten søker en å fastsette grunnrenten riktig i hver periode. For å fastsette riktig grunnrente i hver periode kreves det blant annet at en klarer å periodisere alle inntekter og kostnader riktig.

Skattegrunnlaget i overskuddsmodellen utgjør brutto inntekter fratrukket alle relevante kostnader. Som kostnader regnes letekostnader, løpende driftskostnader og kapitalkostnader, det vil si avskrivninger og den finansielle alternativkostnaden ved å binde kapital (skjerming av normalavkastningen).

Fordelen med denne modellen er at en skattlegger grunnrenten etter hvert som den oppstår. En konsekvens av dette er at det kan være mindre problematisk å endre særskattesatsen dersom forholdene skulle tilsi det. Man kan si at overskuddsmodellen under usikkerhet er nøytral overfor endring i særskattesats i løpet av investeringens levetid så lenge selskapet er i skatteposisjon hele tiden, eller hvis framførte underskudd ble justert for å ta hensyn til endringer i satsen, jf. Bond og Deverux (1995). Kontantstrømsbaserte skattesystemer er bare nøytrale dersom skattesatsen ligger fast over investeringens levetid. De tidlige fradragene mot en bestemt skattesats er bare berettiget dersom denne satsen også blir gjort gjeldende for inntektene.

For å treffe grunnrenten riktig i hver periode, kreves det blant annet at avskrivningene tilsvarer den reelle økonomiske depresieringen. Den finansielle alternativavkastningen beregnes med utgangspunkt i bundet kapital, det vil si hvor mye av den opprinnelig investerte kapitalen som gjenstår etter kapitalslitet (økonomiske avskrivninger). Denne kapitalen skal gis en avkastning tilsvarende selskapenes relevante finansielle alternativkostnad. Når man anvender en nominell rente i skjermingselementet, skal opprinnelig kapital verdsettes til den nominelle utgiften.

I denne modellen skal bundet kapitalmengde tilsvare skattemessig nedskrevne verdier av driftsmidlene. Dersom de skattemessige avskrivningene ikke tilsvarer det økonomiske kapitalslitet, vil det fortsatt være nøytralt for en gitt skattesats så lenge skjermingselementet beregnes på grunnlag av skattemessig nedskrevet kapital. For høye avskrivninger motsvares av at fradraget for den finansielle alternativavkastningen blir lavere, og vice versa, jf. f.eks. Boadway m.fl. (1989). Hvis de skattemessige verdiene er for høye eller for lave, får en imidlertid ikke riktig periodisering av grunnrenten.

I grunnrenteskatten skal det altså gis fradrag for normalavkastningen på kapitalen i tillegg til økonomisk depresiering. Størrelsen på den finansielle alternativavkastningen på bundet kapital vil avhenge av hvordan overskuddsskatten ellers er utformet i forhold til behandling av usikkerhet. Hvis underskudd og overskudd behandles symmetrisk skattemessig, vil den finansielle alternativavkastningen for selskapet være den risikofrie renten, jf. også avsnitt 2.6.3.

Skjermingen av normalavkastningen er uavhengig av om investeringen er finansiert med lån eller egenkapital, til forskjell fra fradragene (netto rentekostnad og friinntekt) i dagens særskatt, der samlet fradrag er størst for lånefinansierte investeringer.

Skattegrunnlaget for grunnrenteskatten blir i dette tilfellet det samme som det alminnelige skattegrunnlaget, men fradraget for gjeldsrentene erstattes med et fradrag for relevant finansiell kapitalkostnad for bundet kapital. Hvis investeringen har en ledetid, skjermes normalavkastningen også i ledetiden.

2.6.5 Kontantstrømskatt

Den første modellen for nåverdibeskatning av renprofitt eller grunnrente var en kontantstrømskatt som ble lansert av Brown (1948). Skattegrunnlaget utgjør her kontantstrømmen før finansielle strømmer (gjeldsopptak, avdrag, renteutgifter og renteinntekter).

Etter denne modellen blir skattegrunnlaget kontantoverskuddet knyttet til skattesubjektets totale realkapital. Kontantstrømmen er definert som salgsinntekter fratrukket driftskostnader og investeringsutgifter, med tillegg av inntekter ved salg av realkapital. Det er i hovedsak to forskjeller på dette overskuddsbegrepet og det konvensjonelle overskuddsbegrepet: For det første inngår ikke renteutgifter og -inntekter i skattegrunnlaget. For det andre utgiftsføres investeringskostnadene i sin helhet når utgiften påløper, og ikke etter hvert gjennom avskrivninger.

Fordelen med dette skattegrunnlaget, sammenlignet med en tradisjonell overskuddsskatt, er at alle ledd i definisjonen av skattegrunnlaget er basert på realiserte transaksjoner. En slipper dermed å periodisere investeringsutgiften for å komme fram til skattemessige avskrivninger. Når finansielle strømmer holdes utenfor skattegrunnlaget, vil kontantoverskuddet normalt bli negativt i investeringsperioden, siden alle kostnader utgiftsføres direkte.

Nåverdien av kontantstrømmen knyttet til bedriftens virksomhet angir størrelsen på renprofitten, siden alle kostnader pr. forutsetning er fanget opp. Nåverdien framkommer ved å diskontere ned alle inntekter minus utgifter knyttet til faktorbruk med en diskonteringsrente lik den finansielle alternativavkastningen til kapitalen som bindes i virksomheten. Nåverdien er positiv hvis og bare hvis avkastningen på kapitalen i bedriften (internrenten) er større enn alternativavkastningen. Etter denne modellen beskatter en derfor bare den ekstraordinære avkastningen, mens skatten på marginalt lønnsomme investeringer er lik null.

I Browns opprinnelige forslag var det forutsatt at staten betalte ut eventuell negativ skatt. Under denne modellen kan en si at det offentlige fungerer som en passiv partner ved bedriftens investeringer, ved at det offentlige skyter inn en andel av investeringskostnaden, samtidig som den trekker inn en tilsvarende andel av de fremtidige nettoinntektene som investeringen gir. 4 Internrenten etter skatt blir den samme som før skatt, og skatten virker nøytralt på bedriftens kapitalbruk. Under vanlige forutsetninger vil denne modellen også være nøytral under usikkerhet.

En kontantstrømskatt er som nevnt nøytral under bestemte forutsetninger. Ulempen med den skisserte kontantstrømskatten der skattegrunnlaget beregnes før finansielle strømmer, er blant annet at selskapene vil ha sterke insentiver til å kamuflere reelle inntekter som finansinntekter og finansutgifter som reelle utgifter. Det samme gjelder i et system som ikke gir fradrag for renteutgifter. En alternativ variant av kontantstrømskatt, der en inkluderer finansielle strømmer i skattegrunnlaget, kan bidra til å dempe disse problemene. Under denne varianten inkluderes renteinntekter og –utgifter, samt låneopptak og avdrag i skattegrunnlaget. Skattegrunnlaget blir da kontantstrømmen knyttet til egenkapitalen. De to omtalte formene for kontantstrømskatt er utformet etter mønster fra den engelske Meade-komiteen (1978), der førstnevnte ble omtalt som ”R-base” og sistnevnte som ”S-base”. Sandmo (1989) omtaler disse som R-skatt og S-skatt. Disse alternativene kan i prinsippet innføres under alle former for grunnrenteskattesystemer, men det er særlig i forbindelse med kontantstrømskatt at disse variantene har vært omtalt.

Forskjellen mellom disse to variantene kan lettest illustreres ved å betrakte en investering som er lånefinansiert i de to systemene. Når et selskap lånefinansierer en realinvestering fullt ut, regnes lånebeløpet som en kontantinnstrømming som inngår i skattegrunnlaget i S-skatten. Når lånebeløpet brukes til anskaffelse av realkapital, skjer det en kontantutbetaling som kan utgiftsføres. Nettoresultatet er med andre ord null, og det oppstår ingen endring i skatt som følge av denne transaksjonen. I motsetning til ved bruk av R-skatt oppstår det altså ikke noen negativ skatt som følge av store investeringskostnader i enkelte år. Når bedriften får inntekter fra produksjonen fra det ervervede driftsmidlet, teller dette som inngående kontantstrøm, mens tilbakebetaling av renter og avdrag blir utgående kontantstrøm. I inntjeningsperioden blir dermed skattegrunnlaget lavere enn i R-skatt, ettersom hele fradraget da blir gitt i investeringsperioden. De to variantene gir med andre ord ulik fordeling av skattebyrden over tid, men ikke nødvendigvis i nåverdiforstand. Hvis lånerenten tilsvarer den renten selskapene benytter i sine nåverdiberegninger, vil nåverdien av lånet (inklusive renter) være null, og S-skatten medfører ingen økning i skattebyrden over driftsmidlets levetid. Hvis lånerenten avviker fra diskonteringsrenten, kan låneopptaket betraktes som en form for investeringsprosjekt som overfører likviditet mellom perioder. Kontantstrømmen fra et slikt prosjekt behandles på samme måte som kontantstrømmen fra et realinvesteringsprosjekt når finansielle poster inngår i skattegrunnlaget, og dermed er kontantstrømskatten nøytral også under denne modellen.

Et tilsvarende resultat får en dersom investeringen egenfinansieres gjennom reduksjon av bankinnskudd eller andre likvide beholdninger. Både gjeldsfinansiering og likviditetsfinansiering representerer kun en omplassering av bedriftens aktiva og passiva og endrer dermed ikke skattegrunnlaget i S-skatten. Innbetalinger fra eierne ved emisjoner mv. eller utbetaling ved tilbakebetaling av aksjekapital mv. blir regnet som henholdsvis innstrømming og utstrømming. Nettoskattegrunnlaget er således eiernes betalingsoverskudd som i nåverdi tilsvarer verdien av egenkapitalen.

De skisserte modellene for kontantstrømsbeskatning av grunnrente kan med andre ord utformes slik at de er nøytrale med hensyn til bedriftenes investeringsbeslutninger. Fra et stabiliseringsøkonomisk synspunkt kan en imidlertid argumentere for at det er uheldig at skatteinntektene varierer negativt med investeringsetterspørselen, slik tilfellet er med en kontantstrømskatt der negativ skatt utbetales av staten. Når de offentlige budsjettene føres etter kontantprinsippet på årlig basis, kan dermed de offentlige inntektene fra petroleumsvirksomheten variere vesentlig mer enn under det gjeldende systemet. Et annet problem med ulike kontantstrømskattmodeller der investeringene kan utgiftsføres direkte, er at det lett kan oppstå et press i retning av lavere skattesatser når selskapene har kommet i skatteposisjon etter å ha foretatt tunge investeringer. Dette vil typisk skje når selskapene er kommet inn i en høstingsfase etter at tunge investeringer er foretatt, det vil si når lav skatt på inntektene har større betydning enn verdien av fradragene. Et slikt press vil trolig oppstå i alle skattesystemer som gir tidlig fradrag for utgifter.

2.6.6 Ressursrenteskatt og andre varianter av nåverdibeskatning

Garnaut og Ross (1975) lanserte en modell med ressursrenteskatt eller ”Resource Rent Tax” (RRT), som en modifisert kontantstrømskatt av R-typen der skattegrunnlaget er reell kontantstrøm før finansielle poster. Forskjellen mellom denne modellen og kontantstrømskatt er at eventuelle underskudd ikke blir utbetalt av staten, men blir framført med renter. Hovedbegrunnelsen for denne modellen er at staten slipper å betale ut skatteverdien av underskudd i perioder med store investeringer. Dette ville blant annet sikre at også stater med presset likviditet kunne praktisere en tilnærmet nøytral skatt.

RRT-modellen er i likhet med kontantstrømskatt uavhengig av finansieringsform. Hovedfordelen med dette systemet er, som ved kontantstrømskatt, at en slipper å skille mellom aktiverbare og direkte utgiftsførbare kostnader, siden alle kostnader utgiftsføres direkte under RRT. En slipper dermed problemene med å finne de korrekte økonomiske depresieringsratene.

RRT er innrettet mot å skattlegge grunnrenten definert som avkastning utover normalavkastningen eller avkastningskravet på investert kapital. Dette fører til at normalavkastningen skjermes fra RRT. Når et selskap skal avgjøre om en investering er lønnsom, kan internrenten (renten som fører til at nåverdien av investeringen er lik null) sammenlignes med avkastningskravet. I nåverdiberegninger benytter selskapene vanligvis avkastningskravet etter skatt, justert for risiko, som kalkulasjonsrente, og aksepterer investeringer med kontantstrøm som gir positiv nåverdi. Selskapenes beslutningsgrunnlag har med andre ord klare fellestrekk med prinsippene for å beregne skattegrunnlaget i RRT-systemet.

Under RRT blir all avkastning utover avkastningskravet skattlagt med en fast prosent. Ved negativt skattegrunnlag framføres underskuddet med renter tilsvarende avkastningskravet. I tidlige referanser om RRT er det fremhevet at nøytralitetsegenskapene avhenger av at framføringsrenten faktisk settes lik selskapenes avkastningskrav. I nyere litteratur er det imidlertid fremhevet at en skal benytte en risikofri rente etter skatt som framføringsrente når det gis fulle tapsfradrag ved negative utfall, jf. avsnitt 2.6.3 og boks 2.1. Grunnen er at selskapenes avkastningskrav knyttet til de framførte beløp nettopp er risikofri rente i denne situasjonen.

Når normalavkastningen skjermes mot RRT, innebærer det at det ikke blir betalt skatt før investeringskostnadene er inndekket med tillegg av en risikofri rente, det vil si at investeringen allerede har gitt normal avkastning. Dette er illustrert i boks 2.1.

I det ovenstående er det skissemessig lagt til grunn at den skattemessige behandlingen av prosjektet er adskilt fra skattleggingen av eventuell annen grunnrenteinntekt i selskapet. Dette er imidlertid ikke en kritisk forutsetning, ettersom underskudd kan framføres med renter som tilsvarer avkastningen på alternative (sikre) plasseringer. Framføring med risikofri rente etter skatt gir da samme resultat i nåverdi som ved konsolidering mot annen (grunnrente)inntekt i selskapet, gitt at selskapet får utbetalt skatteverdien av endelige underskudd.

I framstillingen av RRT-systemet er det lagt til grunn at det skal gjennomføres på feltbasis, såkalt ”ring fence”. Som nevnt ovenfor er det også mulig å gjennomføre systemet på selskapsnivå uten at det får store konsekvenser for størrelsen på skatteinntektene i nåverdi. En selskapsspesifikk modell ville imidlertid normalt føre til at skatteinntektene utsettes i tid.

Fra teoretisk hold er RRT og andre kontantstrømbaserte skattesystemer først og fremst framhevet fordi de under bestemte forutsetninger vil virke nøytralt overfor investeringsbeslutningene. Etter disse modellene vil et petroleumsfelt som er lønnsomt å bygge ut før skatt, også være det etter skatt. Også fra selskapenes ståsted vil det være det samme om skatten er selskaps- eller feltsspesifikk, når en ser bort fra eventuelle likviditetsskranker mv.

RRT vil i prinsippet virke nøytralt også i forhold til overdragelser. Under denne modellen vil alle periodiseringsvirkningene av at selskap som selger en andel har en annen skatteposisjon enn kjøpende selskap, falle bort. Videre vil eventuelle skattevirkninger av finansielle effekter av transaksjonen også falle bort under RRT-systemet, siden skattegrunnlaget her blir beregnet før finansielle strømmer.

Alle variantene av kontantstrømskatt gir fullt fradrag for risiko (både inntektsrisiko og kapitalrisiko). Staten som skatteoppkrever blir i økonomisk forstand deltager i virksomheten og tar sin andel av risikoen. Disse systemene er derfor nøytrale i forhold til risiko. Skattesystemet øker ikke den relative variabiliteten i inntektene etter skatt, til forskjell fra skattesystemer som ikke gir full konsolidering eller framføring av underskudd med rente. Resonnementet forutsetter at staten utbetaler skatteverdien av underskudd der det er snakk om endelige tap. Det vises til omtale i avsnitt 2.6.2 og vedlegg 1 for en nærmere diskusjon av skatt og usikkerhet.

2.7 Grunnrenteskatt i tillegg til skatt på alminnelig inntekt

I avsnitt 2.6 behandler vi hvordan en nøytral grunnrenteskatt kan utformes når dette er den eneste skatten på selskapets overskudd. I dette avsnittet skal vi se nærmere på hvordan grunnrenteskatten må justeres for å ta hensyn til at overskuddet også beskattes med alminnelig selskapsskatt. Siden skatt på alminnelig inntekt ikke er en strengt nøytral skatt, vil en kombinasjon av de to skattene heller ikke kunne bli helt nøytral. 5 Formålet blir da at de to skattene til sammen ikke fører til større vridninger enn det som følger av alminnelig skatt.

En kombinasjon av skatt på alminnelig inntekt og en grunnrenteskatt endrer ikke de resultatene vi har kommet fram til ovenfor, for de to skatteformene hver for seg. Sammenhengen mellom de to skattene fører imidlertid til at det kommer noen nye elementer inn i analysen.

Vi ser først på tilfellet utenusikkerhet. Fra drøftingen i avsnitt 2.6 vet vi at en nøytralt utformet grunnrenteskatt fungerer på samme måte som om staten går inn som en investor og tar en andel av alle inntekter og utgifter i prosjektet. Grunnrenteskatten fungerer på samme måte når vi også har alminnelig skatt, men med to presiseringer: For det første må delingen av utgifter og inntekter nå skje etter skatt på alminnelig inntekt. For det andre er det renten etter skatt som nå er den relevante finansielle alternativkostnaden ved å binde kapital. Disse to forholdene innebærer at grunnlaget for særskatten kan settes lik det økonomiske resultatet etter skatt på alminnelig inntekt, og med fradrag for gjenstående kapitalgrunnlag multiplisert med renten etterskatt.

Et alternativt skattegrunnlag for særskatten er det økonomiske resultatet før skatt på alminnelig inntekt etter fradrag for gjenstående kapitalgrunnlag multiplisert med renten før skatt. I dette systemet reduseres ikke skattegrunnlaget med hele skatten på alminnelig inntekt (inkludert ordinær skatt på grunnrente), men bare med skatt på normalavkastningen. Særskattesatsen kan dermed settes lavere enn når skatt på alminnelig inntekt er fradragsberettiget i særskattegrunnlaget. 6 Med en korrekt justering av særskattesatsen, er imidlertid de to systemene økonomisk sett ekvivalente, jf. drøftingen i vedlegg 1.

I tilfellet med usikkerhet, har vi sett at verken inntekts- eller kapitalrisiko skaper særlige problemer for utformingen av en nøytral grunnrenteskatt der alle inntekter og utgifter deles mellom selskapet og staten. Videre er det den risikofrie renten som skal benyttes til å kompensere for at investeringene, eventuelt ikke utgiftsføres direkte mot grunnrenteskatten, dersom verdien av fremtidige skattemessige fradrag er sikker, jf. drøftingen i avsnitt 2.6. For skatt på alminnelig inntekt vil derimot kapitalrisiko påvirke nøytralitetsegenskapene siden skattemessige avskrivninger i realiteten må fastsettes på forhånd, og ikke ut fra faktiske verdiendringer i ettertid, jf. drøftingen i avsnitt 2.4. (I tillegg har også inntektsrisiko betydning i dagens system med tidsmessige begrensninger og manglende rente på framføring av underskudd.)

Siden skatt på alminnelig inntekt skal være fradragsberettiget i særskattegrunnlaget, vil en ikke-nøytralitet i skatt på alminnelig inntekt også påvirke særskatten. Koplingen til særskatten reduserer imidlertid den kapitalrisikoen investorene i petroleumssektoren bærer. Dersom de skattemessige avskrivningene er lavere enn de faktiske økonomiske avskrivningene i en periode, får investorene et tap, fordi skattebelastningen blir skjøvet fremover i tid, i forhold til i et helt nøytralt system. I petroleumssektoren blir imidlertid dette tapet delvis motvirket av at en fremskynding av skatt på alminnelig inntekt reduserer nåverdien av særskatten, siden skatt på alminnelig inntekt er fradragsberettiget i særskattegrunnlaget. Med et skattesystem som for øvrig er nøytralt, innebærer dette at investorene i petroleumssektoren bærer en lavere andel av kapitalrisiko enn investorene i sektorer der det ikke er særskatt. Det er imidlertid vanskelig å korrigere denne vridningen på en presis måte ved hjelp av rentefradraget mot særskatten. Det bør dermed benyttes en risikofri rente som fradrag mot særskatten også når avskrivningene både mot skatt på alminnelig inntekt og særskatt må fastsettes på forhånd.

2.8 Beskatning av grunnrente i kraftsektoren

Kraftskattesystemet bygger i likhet med petroleumsskattereglene på de ordinære bedriftsskattereglene, men grunnrenten beskattes i tillegg. Modellen har klare fellestrekk med en overskuddsbasert grunnrenteskatt som beskrevet i avsnitt 2.6.4.

Skattegrunnlaget er her bedriftens nettoinntekter før avskrivninger og finanskostnader, men etter følgende to fradrag: Et fradrag som reflekterer kostnadene som følge av økonomisk verditap, og et fradrag som reflekterer kapitalens alternativkostnad. Kapitalens alternativkostnad blir beregnet som en risikojustert rente (statsobligasjonsrente) multiplisert med den skattemessig bokførte verdien av bedriftens aktiva. Sistnevnte fradrag (som tilsvarer friinntekt) kan betraktes som en måte å skjerme normalavkastningen fra grunnrenteskatten.

Flertallet i Rødseth-utvalget NOU 1992: 34 Skatt på kraftselskap definerte grunnlaget for grunnrenteskatten som:

”Bruttoinntekta, slik omgrepet vert nytta i dette kapitelet, er lik brutto salsverdi med fråtrekk for driftsutgifter, eigedomsskatt og konsesjonsavgifter.

(...)

Skattegrunnlaget for bruttoskatten er lik bruttoinntekta med fråtrekk for ei friinntekt. Friinntekta skal skjerma normalavkastninga frå å bli ilikna grunnrenteskatt.”

Rødseth-utvalget skisserte flere alternativer for å beregne friinntekten: Det første alternativet er en variant av kontantstrømskatt eller RRT, der det gis fradrag for investeringskostnaden mot bruttoinntekten i det første driftsåret. Friinntekten som ikke benyttes det første året, kan framføres med renter til senere år. I dette alternativet blir det først utlignet skatt på grunnrente etter at virksomheten har tjent inn normalavkastningen.

I alternativ 2 fordeles investeringskostnaden som en annuitet (likt årlig beløp) over forventet levetid for investeringen, som fastsettes ved investeringstidspunktet. Den årlige friinntekten omfatter i dette alternativet verdifall på driftsmidlene og renter på bundet kapital. Ubenyttet friinntekt kan framføres med renter til senere år. Sammenlignet med alternativ 1 kommer skattebelastningen på grunnrenten på et tidligere tidspunkt, ettersom friinntekten fordeles jevnt over investeringens forventede levetid. I dette alternativet blir det således utlignet skatt på grunnrenten før normalavkastningen er oppnådd på investeringen.

I alternativ 3 settes friinntekten lik de skattemessige avskrivningene med tillegg av renter på den bundne realkapitalen. Også i dette alternativet kan ubenyttet friinntekt framføres med renter. I dette alternativet vil den årlige friinntekten bli lavere over tid ettersom realverdien av bokført kapital synker over tid. Flertallet i Rødseth-utvalget pekte på at dette alternativet krever et eget overskuddsregnskap for hvert verk. Flertallet i utvalget skisserte i tillegg et fjerde alternativ, ”modifisert bruttoskatt på grunnrente”, i tilfelle det skulle vise seg å bli praktisk vanskelig å innføre et nøytralt utformet grunnrenteskattesystem. I dette alternativet fastsettes friinntekten som produktet av investert kapital og en faktor som reflekterer både avskrivninger og rente, der bruttoinntekten er den samme som i alternativene over.

Nærmere om de gjeldende skattereglene for kraftverk

Kraftskattereformen bygger på Rødseth-utvalgets innstilling med oppfølging i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) Skattlegging av kraftforetak og finanskomiteens Innst. O. nr. 62 (1995-96). De nye skattereglene for kraftforetak er innført med virkning fra 1. januar 1997.

Skattereglene for kraftforetak bygger som nevnt på de alminnelige skattereglene, men der det i tillegg er innført to særskatter for vannkraftverkene; grunnrenteskatten og naturressursskatten. Nettvirksomheten blir imidlertid kun beskattet etter de alminnelige skattereglene.

Det er innført særregler om linære avskrivninger for kraftverkene. Dette skyldes dels at en ønsker å sikre en jevnere periodisering av inntektsskatten fra kraftforetakene, og dels at lineære avskrivninger antas å være bedre tilpasset det økonomiske verdifallet for særskilte driftsmidler i kraftverk enn saldoavskrivninger. De lineære avskrivningene omfatter to kategorier. Den første gruppen, som omfatter dammer, tunneler, rørgater (ekskl. rør) og kraftstasjoner, avskrives årlig med 1,5 prosent av anskaffelsesverdien (over 67 år). Den andre gruppen, som omfatter maskinteknisk utrustning i kraftstasjon, generatorer, rør, foring i sjakt/tunnel, luker, rister mv., avskrives årlig med 2,5 prosent av anskaffelsesverdien (over 40 år). Andre driftsmidler skal avskrives etter den ordinære saldometoden (elektroteknisk utrustning i kraftverk avskrives med 4 prosent av saldo hvert år).

Siden det offentlige ikke er skattepliktig for finansinntekter, vil det lønne seg for selskap og en offentlig eier under ett å ha høyest mulig gjeldsgrad i selskapet. Egenkapitalen kan alternativt plasseres skattefritt utenfor kraftvirksomheten. For å hindre skattemotivert tapping av egenkapitalen er det derfor vedtatt en øvre grense for det skattemessige rentefradraget for offentlig eide kraftforetak. Denne øvre grensen er satt til 70 prosent av gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene på driftsmidler pr. 1.1 og 31.12 i inntektsåret, multiplisert med en normrente som skal gjenspeile en lånerente i markedet.

Grunnrenten i vannkraftverk beskattes med 27 prosent til staten. Grunnrenten fastsettes som en normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter (inkl. eiendomsskatt) og avskrivninger. I tillegg gis det fradrag for en friinntekt, som skal hindre at normalavkastningen blir ilagt grunnrenteskatt. Friinntekten fastsettes som gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene pr. 1.1 og 31.12 i inntektsåret multiplisert med en risikojustert normrente som skal gjenspeile normalavkastningen. Produksjonen verdsettes til spotmarkedspriser, med unntak av langsiktige kontrakter (som skal verdsettes til faktisk kontraktpris) og kraft som brukes i samme foretak/konsern som produserer den (som skal verdsettes til prisen på Statkrafts såkalte 1976-kontrakter). For konsesjonskraft skal konsesjonsprisen legges til grunn. Kraftforetak kan ikke samordne negativ grunnrenteinntekt i et kraftverk mot positiv grunnrenteinntekt i andre kraftverk. Negativ beregnet grunnrenteinntekt kan imidlertid framføres med rente, og trekkes fra mot eventuell fremtidig positiv grunnrenteinntekt i det samme kraftverket.

Naturressursskatten på 1,3 øre/kWh legges på gjennomsnittet av det enkelte kraftverks samlede produksjon over de siste syv årene (inkl. inntektsåret). Den ble innført blant annet for å sikre kommunene stabile skatteinntekter. Naturressursskatten fordeles med 1,1 øre/kWh til kommunen og 0,2 øre/kWh til fylkeskommunen. Naturressursskatten er fradragsberettiget for foretakene mot statens andel av overskuddsskatten. Dersom naturressursskatten for et foretak er høyere enn overskuddsskatten i et inntektsår, kan foretakene framføre differansen med rente og trekke den fra mot fremtidig overskuddsskatt.

I tillegg til de to grunnrenteskattene vil kraftverk også komme inn under andre fiskale virkemidler; eiendomsskatt og konsesjonsavgifter. Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på det enkelte kraftverk, på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Skattesatsen skal ligge mellom 0,2 og 0,7 prosent av eiendomsskattegrunnlaget. I praksis er skattesatsen satt til 0,7 prosent i de aller fleste kraftkommunene.

Vannkraftutbyggere kan videre pålegges konsesjonsavgifter, i tillegg til at de kan pålegges å avstå inntil 10 prosent av den produserte kraften til de berørte kommunene.

I den gjeldende kraftverkskattemodellen gis kompensasjon for inntektsrisiko gjennom adgangen til å framføre negativ grunnrenteinntekt med en risikojustert rente. Framføringsrenten fastsettes som gjennomsnittet av de siste tre års statsobligasjonsrenter med tre års gjenstående løpetid, tillagt et risikotillegg på 4 prosentpoeng. I tillegg til kompensasjonen gis det imidlertid også et risikotillegg på hele 4 prosentpoeng i skjermingen av normalavkastningen mot grunnrenteskatten.

2.9 Alternativer eller tillegg til en grunnrenteskatt

2.9.1 SDØE

Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) ble opprettet i 1985 ved at Statoils eierinteresser i de fleste utvinningstillatelser på sokkelen ble splittet i en økonomisk andel til Statoil og en direkte økonomisk andel til staten. Statoil er forretningsfører for SDØE og skal ivareta SDØEs interesser. Etter 1985 har staten beholdt en direkte eierandel av de fleste tildelte lisenser for SDØE. Andelen fastsettes særskilt for den enkelte lisens. Ordningen med SDØE innebærer at staten betaler sin andel av alle investeringer og driftskostnader i utvinningstillatelsen tilsvarende statens økonomiske eierandel. Staten får på linje med øvrige rettighetshaverne en tilsvarende andel av produksjon og andre inntekter. Ordningen gjelder også utvinningstillatelser hvor Statoil ikke har eierandeler, men også i slike tilfeller er det Statoil som skal ivareta SDØEs interesser. De løpende nettoinntektene fra SDØE er i dag om lag like store som inntektsskattene fra petroleumssektoren.

Tidligere ble SDØE-andelene endelig fastsatt etter at utvinningstillatelsen var tildelt gjennom ordningen med glideskala eller økt statlig eierandel. Fram til og med 8. konsesjonsrunde var statens rett til økt andel basert på en produksjonsavhengig glideskala hvor økningen i den statlige andelen var knyttet til hele konsesjonsområdet. Fra og med 9. runde ble glideskalaen erstattet med en rett til økt statlig andel knyttet til godkjenning av plan for utbygging og drift av den aktuelle forekomsten, uavhengig av produksjonsnivå. Ordningen med statens rett til økt andel ble avviklet fra og med 14. konsesjonsrunde. En begrunnelse for at denne ordningen ble avviklet var at selskapene måtte bære en større andel av letekostnadene enn andelen de fikk av inntektene, noe som kunne gi uheldige insentiveffekter.

SDØE er et virkemiddel hvor de økonomiske virkningene har noen likhetstrekk med en feltspesifikk kontantstrømskatt med en skattesats lik statens eierandel. Men ordningen med SDØE er ikke en skatt. Staten har juridiske rettigheter og forpliktelser i forbindelse med eierskapet, og SDØE mottar vederlag i form av produksjon på linje med selskapene. En ren kontantstrømskatt vil i hovedsak være nøytral med hensyn til selskapenes beslutninger fordi skatten gir en symmetrisk behandling av selskapenes inntekter og kostnader. En statsdeltakelse der staten bærer sin forholdsmessige del av kostnadene er derfor nøytral i tradisjonell forstand. Den vil ikke påvirke selskapenes avkastning, men vil redusere den andelen av lisensen som kan tildeles selskapene. Jo høyere statens direkte eierandel er, desto mindre betydning har de ordinære skattesatsene for størrelsen på statens proveny.

Det at SDØE er et feltspesifikt virkemiddel kan innebære at staten har muligheter til å få en større andel av petroleumsrenten enn det en ville klart gjennom det ordinære skattesystemet som er selskaps- og ikke feltbasert. Staten får 100 prosent av overskuddet i SDØE, men må nøye seg med en skatteandel av overskuddet i de tilfellene statens rolle er begrenset til skattekreditor. For å maksimere statens samlede inntekter fra petroleumssektoren bør SDØE-andelene derfor isolert sett være så høye som mulig. En må imidlertid også ta i betraktning at selskapene skal ha en økonomiske interesse av blokken for å lete og investere.

I praksis vil det være en del forhold som gjør at SDØE-systemet avviker fra en feltvis kontantstrømskatt, jf. blant annet Osmundsen og Sunnevåg (1995). En viktig forskjell ligger i hva som kan være skattesubjekt. Mens en kontantstrømskatt normalt vil gjelde for selskap, vil SDØE gjelde for felt. I et system basert på selskapsskatt og SDØE vil selskapene dekke kostnader som ikke kan allokeres til felt. På den annen side risikerer staten at selskapene allokerer kostnader til lisensen som reelt sett ikke kan henføres til lisensen. Et annet moment er at selskapene har lagt ned betydelige ressurser i tolkning av seismiske data osv. før prosessen har kommet så langt at det foreligger en søknad om lisens i en konsesjonsrunde. Det betyr at det er pådratt kostnader som selskapene må bære før søknaden havner hos myndighetene. Det samme forholdet vil ikke gjelde for en kontantstrømskatt på felt- og selskapsnivå.

Utvalget mener at SDØE-systemet bør brukes fleksibelt for å supplere skattesystemet. SDØE gjør det mulig for staten å trekke inn en større del av overskuddet på lønnsomme feltene uten at dette går ut over interessen for marginale prospekter. Skattesystemet beskatter alt overskudd med samme sats. Ved å variere SDØE-andelen kan statens andel av overskuddet bli enda høyere for felt med forventet god lønnsomhet i forhold til moderat lønnsomme eller marginalt lønnsomme felt. SDØE-andelen bør settes høyt i lisenser der ressurspotensialet er stort eller forventet nåverdi er stor. For lisenser som verken har høy forventet nåverdi eller et stort potensial bør staten være mer tilbakeholden. Da kan det være aktuelt å dele lisensen mellom et fåtall selskaper slik at hver får en tilstrekkelig stor andel. Brukt på denne måten kan SDØE-systemet ses på som et virkemiddel for å gjøre feltene mer like før inntektene beskattes.

2.9.2 Auksjoner

Tildeling av utvinningstillatelser skjer i dag ved at selskapene søker om rettigheter til leting og utvinning på gitte blokker i konsesjonsrunder. Tildeling av utvinningstillatelser skjer på basis av forhandlinger etter at søknadene først har blitt vurdert av Olje- og energidepartementet i forhold til objektive, ikke-diskriminerende og kunngjorte kriterier. Sentrale kriterier er søkerens tekniske kompetanse, finansielle kapasitet og forståelse av geologien i området.

En alternativ allokeringsmekanisme kunne vært tildeling på grunnlag av auksjoner, eventuelt i kombinasjon med prekvalifisering i henhold kriteriene ovenfor. Et auksjonsbeløp er juridisk sett ikke en skatt, men innbringer proveny til staten, og kunne derfor tenkes brukt enten som et alternativ eller som et supplement til beskatning av grunnrenten.

Auksjoner brukes ofte til å selge goder som ikke har noen standardverdi, og hvor kjøperne kan ha mer informasjon om godets verdi enn selgeren. En riktig utformet auksjon vil indikere selskapenes forventninger om lønnsomheten i et område. Under ideelle betingelser vil auksjon gi større proveny jo mer lønnsomt feltet forventes å bli, og føre til at de mest kostnadseffektive aktørene får retten til å utvinne. Forskjeller i selskapenes bud kan imidlertid også reflektere andre forhold, for eksempel ulike forventninger om feltet, om prisutviklingen, eller om myndighetenes fremtidige politikk. I så fall kan tillatelsen gå til det selskapet som har mest optimistiske forventninger, ikke nødvendigvis til det mest effektive selskapet.

I et system med auksjonering av utvinningstillatelser vil myndighetene ikke lenger kunne bestemme hvilke selskaper som skal få andeler/operatørskap, siden dette blir bestemt gjennom auksjonen. En vil likevel kunne sette kvalitetskrav til selskapene gjennom et system for prekvalifisering. En diskresjonær allokeringsprosess som i dag, vil for øvrig heller ikke nødvendigvis lede til at de mest kostnadseffektive aktørene får tildeling.

En auksjon av utvinningsrettigheter kunne utformes på ulike måter. Bud på kontantbetaling er ett alternativ. En kunne også tenke seg at selskapene bød på produksjonsavgift eller SDØE-andeler; det vil si at tillatelsen ble tildelt det selskapet som var villig til å akseptere høyest produksjonsavgift eller SDØE-andel.

Et budsystem for tildeling av blokker i Nordsjøen har tidligere vært vurdert brukt av norske myndigheter. Engelske myndigheter benyttet seg av budsystem for tildeling av lisenser på 1970-tallet, og har senere vurdert å gjeninnføre dette. Bud på kontantbetaling har vært det mest dominerende systemet for lisenser på den amerikanske ytre kontinentalsokkel. Bud på profittandel har også sporadisk vært benyttet i USA. Venezuela har de siste årene med stort hell – fiskalt sett – benyttet seg av auksjoner.

Å erstatte beskatningen av petroleumsrente med auksjoner i dagens situasjon ville by på betydelige overgangsproblemer. Auksjoner er et utpreget feltspesifikt virkemiddel, og vil bare kunne være aktuelt for nye tildelinger. Store deler av statens petroleumsinntekter kommer imidlertid fra store felt som allerede er i drift. En kan dermed ikke erstatte særskatten med auksjoner uten et betydelig provenytap fra disse gamle feltene. En kunne i prinsippet tenke seg at eksisterende skatteregler ble opprettholdt for slike felt, men fordi dagens petroleumsskattesystem er selskapsbasert, ville skattesystemet da måtte bli dels selskapsbasert, dels feltspesifikt.

Hvis inndragning av grunnrente til staten utelukkende eller i svært stor grad ble basert på auksjoner, ville en imperfekt auksjonsmekanisme kunne få store provenykonsekvenser. Potensielle budgivere kan for eksempel tenkes å gå inn i et stilltiende samarbeid for å holde auksjonsbeløpet nede, særlig hvis det er få interessenter. Dersom en byr på kontantbeløp, vil usikkerhet om myndighetenes fremtidige politikk kunne redusere auksjonsbeløpet betydelig.

En kunne også tenke seg auksjoner som et supplement snarere enn som et alternativ til petroleumsskattesystemet. I og med at skattesystemet i praksis neppe vil kunne bli fullstendig nøytralt, vil det være grenser for hvor høyt særskattesatsen kan settes. Det kan derfor være hensiktsmessig med et feltspesifikt virkemiddel i tillegg, som kan gjøre det mulig å trekke inn noe mer grunnrente fra særlig lønnsomme felt. Utvalget vil imidlertid peke på at en allerede i dag har et feltspesifikt virkemiddel med gode nøytralitetsegenskaper i SDØE.

Det er mulig å tenke seg en situasjon der kontroll- og avgrensningsproblemene i særskattegrunnlaget ble så store at betydelige deler av grunnrenten ble unndratt beskatning. I en slik situasjon ville supplerende auksjoner kunne sikre at hoveddelen av grunnrenten likevel ble inndratt til staten. Utvalget mener imidlertid at kontrollproblemene i dag ikke er av et omfang som gjør denne problemstillingen aktuell.

Det er videre en rekke forhold som eventuelt måtte avklares i forbindelse med bruk av auksjoner. Blant annet må fradragsregler for auksjonsbeløp i forhold til selskaps- og særskatt vurderes, og nøytralitetsegenskapene til alternative auksjonsformer krever nærmere analyse. Utvalget har ikke hatt anledning til å gå grundig inn på slike spørsmål.

Å supplere skattesystemet med auksjoner, alt annet gitt, ville ventelig gi inndragning av en høyere andel av grunnrenten. Dersom dette er ønskelig, kunne en imidlertid alternativt øke særskattesatsen eller SDØE-andelene. Utvalget mener derfor alt i alt at det ikke er nødvendig å supplere det petroleumsskattesystemet som foreslås med auksjoner.