0 Sammendrag

Utvalgets mandat har vært å utrede en nasjonal strategi for sluttlagring av brukt, høyaktivt reaktorbrensel fra forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden. Denne strategien forutsettes å omfatte alle de viktige fasene ved håndteringen av det høyaktive materialet, herunder mellomlagring og deponi. Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i den tidligere utredningen "Deponi for norsk lav- og middelaktivt atomavfall, NOU 1991: 9" (Kveseth-utvalget), og at det nå eksisterer en løsning for slikt avfall i form av anlegget i Himdalen som ble ferdig i 1998.

Samfunnets forhold til kjernekraft og radioaktive materialer er et kontroversielt tema. Folk flest kjenner godt til at stråling fra radioaktive materialer kan være svært farlig, og temaet er ofte forbundet med følelser og frykt. De teknologiske sidene ved radioaktivitet er meget kompliserte, og det er en stor utfordring å formidle dette temaet på en forståelig måte. Erfaring tilsier at den mest fornuftige fremgangsmåten er å være mest mulig åpen og ærlig i sin tilnærming og formidling av dette temaet. Utvalget har forsøkt å legge frem den mest relevante informasjonen som finnes sammen med sine vurderinger slik at det forhåpentligvis kan forstås av de fleste. Utvalget har lagt vekt på ikke bare teknologiske problemstillinger, men har i enda større grad søkt å finne en strategi for håndteringen av det radioaktive materialet i Norge som best mulig tilfredsstiller etiske, miljømessige, sikkerhetsmessige og økonomiske krav.

Mengden av brukt brensel (høyaktivt materiale) fra reaktorer i Norge er relativt liten. Det dreier seg om ca 16 tonn brukt reaktorbrensel, der volumet av selve reaktorbrenselet tilsvarer bare vel én kubikkmeter, mens eksempelvis Sverige har 8000 tonn brukt reaktorbrensel. Dette innebærer likevel ikke at man her i Norge kan ta lett på problemstillingene. Brukt reaktorbrensel inneholder flere typer spaltningsprodukter. Noen av disse avgir sin stråling i løpet av kort tid, fra bare noen sekunder til noen få år (kort halveringstid), mens andre avgir stråling i flere hundre år, og noen få i flere tusen år (meget lang halveringstid). I tillegg til spaltningsproduktene inneholder brukt reaktorbrensel en rekke såkalte transuraner som har svært lange halveringstider. Av disse er plutonium-239 med en halveringstid på ca 24000 år spesielt viktig, ikke på grunn av den direkte strålingen som har meget kort rekkevidde, men fordi det regnes som et meget farlig materiale å få inn i kroppen, spesielt via partikler i luft. Det radioaktive materialet og strålingen fra spaltningsproduktene representerer derfor et lagringsproblem med et tidsperspektiv på tusenvis av år. Et deponi for brukt reaktorbrensel må på en betryggende måte kunne isolere radioaktivitet i en periode på minst 100.000 år. Statistisk sett vil det i løpet av denne perioden kunne inntreffe en ny istid, og dette er en av rammebetingelsene som det må tas hensyn til ved planleggingen.

Prinsipper for lagring og deponering

Rapporten gjør et klart skille mellom det som betegnes lagringog det som kalles deponering. Med lagring menes en midlertidig oppbevaring som skjer under kontinuerlig, aktiv oppfølging. Med deponering menes en endelig plassering av avfallsproduktene i et deponi som ikke vil kreve institusjonell kontroll etter at det er stengt. Utredningen i kapittel 3 gir en beskrivelse av de viktigste prinsippene for lagring og deponering av høyaktive materialer. Mange av disse er nedfelt som internasjonale konvensjoner som Norge har tiltrådt. Blant de viktigste prinsippene finnes føringer på sikker og miljømessig forsvarlig behandling og lagring. Et hovedprinsipp er at man ikke skal overføre utilbørlige byrder til fremtidige generasjoner. Med utgangspunkt i disse prinsippene beskriver rapporten tekniske designkrav og risikovurderinger som må legges til grunn for lagring på kort og lang sikt. Rapporten vektlegger de etiske aspektene og presiserer hvor viktig det er å ha en åpen og konstruktiv dialog med allmennheten, og da spesielt lokalmiljøer som er naboer til eksisterende og/eller fremtidige lagre for radioaktivt materiale.

Behandling, lagring og deponering

I kapittel 4 gir utredningen en beskrivelse av alternative løsninger for behandling, lagring og deponering av brukt reaktorbrensel. Det er vist til løsninger for lagre og deponier som er utarbeidet og delvis utprøvd i andre land. Sverige og Finland har valgt dyp geologisk deponering i homogene granitter. Grunnfjellsområdene i Norge ligner på forholdene i Sverige. Dette innebærer at lagring i fjellrom og deponering dypt nede i massivt fjell fremstår som gode alternativer for lagring og deponering.

Høyaktivt materiale i Norge

Kapittel 5 gir en detaljert beskrivelse av sammensetning og mengder av høyaktivt materiale i Norge og hvordan dette for øyeblikket er lagret. Dagens lagre på Kjeller og i Halden tilfredsstiller kravene som stilles av Statens strålevern og som anbefales av det internasjonale atomenergibyrået IAEA. Disse lagrene har kapasitet til å ta imot alt brukt reaktorbrensel fra dagens reaktorer i Norge i 10 til 15 år fremover.

Strategi for lagring og deponering

I kapittel 6 beskrives utvalgets forslag til strategier. Som innledning til strategidiskusjonene har utvalget forsøkt å gi en oversiktlig fremstilling av hovedalternativene for lagring og deponering av det brukte reaktorbrenselet i Norge. Alternativene er lagring i Norge, eksport til et annet land, eller omforming (reprosessering). Et spesielt viktig element som må ligge til grunn for strategien er at det brukte reaktorbrenselet må lagres utenfor et deponi i 40 til 50 år etter at det er tatt ut av reaktorene på grunn av nødvendig nedkjøling (mellomlagring). Dette gjør at strategien i særlig grad må fokusere på om de nåværende lagrene fortsatt kan brukes i en mellomlagringsperiode eller om det radioaktive materialet bør overføres til et nytt og samlet mellomlager. Reaktorene på Kjeller og i Halden har konsesjon ut år 2008. Det er altså behov for å etablere et mellomlager frem til minst ca 2050. Utvalget har derfor valgt en strategi med hovedfokus på mellomlagringskriterier av teknisk og prinsipiell karakter. Fire hovedalternativer for mellomlagring er vurdert og rangert: (1) "null-løsning" med videre bruk av eksisterende lagre på Kjeller og i Halden, (2) oppgradering av eksisterende lagre, (3) nytt sentralt mellomlager, og (4) mellomlagring i et annet land.

Ut ifra en totalvurdering anbefaler utvalget at det bør bygges et nytt, sentralt mellomlager (3) og at arbeidet med å utrede dette bør settes igang umiddelbart. Utvalget diskuterer ikke konkrete lokaliteter for et nytt, sentralt mellomlager, men angir viktige kriterier for et lokaliseringsvalg. Det understrekes også at lokaliseringen må være et resultat av en åpen prosess der berørte parter blir holdt godt informert og blir tatt med i prosessen. Det må videre være en klar forutsetning at det nye mellomlageret skal stenges ned og innholdet overføres til et permanent deponi når den nødvendige avkjølingsperioden for det lagrete materialet er over.

Utvalget diskuterer også alternative deponiløsninger med utgangspunkt i eksisterende teknologi og løsninger som det legges opp til i andre land. Med et nytt sentrallager for mellomlagring vil det ikke bli behov for et operativt deponi før om ca 50 år. Utvalget anbefaler derfor at det endelige valget av deponi utsettes i påvente av teknologisk utvikling og internasjonalt samarbeid. Men arbeidet med valg av deponikonseptet må startes opp parallelt med etableringen av mellomlageret. Spesielt foreslår utvalget at Norge bør intensivere sitt forsknings- og utviklingsarbeide og samarbeide med andre land for å avklare alternative deponiløsninger. Herunder anbefales det å se på om det kan være hensiktsmessig å utvikle teknologi for å plassere det brukte reaktorbrenselet i dype borehull i fjell. Dette er interessant fordi Norge innehar høy kompetanse innen boreteknologi og fordi mengden av reaktorbrensel som skal deponeres er ganske liten. Norge bør spesielt samarbeide med andre land som har små avfallsmengder om utvikling av slike tekniske løsninger. Som premiss for denne strategien foreslår derfor utvalget at det parallelt med utredningsarbeidet startes et forskningsprogram med en ramme på 6-10 mill kr per år over en 10-års periode. Disse midlene må ses på som en nødvendig investering for å finne frem til den økonomisk og teknisk sett gunstigste løsningen for et deponi for det norske reaktorbrenselet. Programmet bør organiseres gjennom Norges forskningsråd, og organiseres som en integrert del av det internasjonale samarbeidet blant annet knyttet til Äspø laboratoriet i Sverige og IAEA-aktiviteter. Fra norsk side bør det gis prioritet til forskning innen geologi og geoteknikk knyttet til deponering av avfall i dype geologiske borehull, hvor det særlig er aktuelt å videreutvikle erfaringene fra Nordsjøen.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Kapittel 7 åpner med å presisere hvor viktig det er at det under alle faser i strategien legges opp til en meget stor grad av åpenhet, kommunikasjon og samarbeid. Videre behandles administrative og økonomiske konsekvenser av strategien der mellomlager og deponi behandles hver for seg. Det er foreslått en fremdriftsplan for å gjennomføre et nytt sentralt mellomlager, og viktige elementer i prosessen for å få dette gjennomført er diskutert.

Å gi pålitelige anslag av kostnader forutsetter at man kjenner til stedsvalg og lokale forhold samt at man har gjennomført en mer omfattende teknisk gjennomgang av spesifikasjonene til et mellomlager. Utvalget har i et grovt anslag antydet at et lager som er knyttet til eksisterende fjellanlegg vil koste i størrelsesorden halvparten av byggekostnadene til Himdalenanlegget 1, mens det å bygge et anlegg på et helt nytt sted og med ny infrastruktur vil koste i størrelsesorden det samme som det nåværende anlegget i Himdalen. Det er også gitt antydninger om hva driften av et mellomlager vil koste. Utvalget diskuterer alternative måter å finansiere et mellomlager på. Siden det meste av reaktorbrenselet som skal lagres kommer fra tidligere virksomhet er det for sent å skaffe til veie vesentlig finansiering gjennom pålegging av avgifter på virksomheten frem til at reaktorene stenges ned. Kostnadene til planlegging og bygging av mellomlageret må derfor i det vesentlige tas over statsbudsjettet i de kommende år.

De organisatoriske aspektene ved planlegging og bygging av et mellomlager såvel som et fremtidig deponi bør ses i sammenheng. Norge har begrenset kompetanse og ressurser på dette området, og det er viktig at slik kompetanse holdes samlet og at koordinering av de forskjellige fasene i strategien utføres i sammenheng. Det anbefales at det etableres en egen juridisk enhet i form av et statsaksjeselskap, rapporterende til Nærings- og handelsdepartementet, som får ansvaret for planlegging og drifting av mellomlageret. Denne enheten vil i de første årene i stor utstrekning måtte trekke på de kompetansemessige ressursene som finnes i IFE. Denne organisasjonen bør også videreføre arbeidet med planlegging og gjennomføring av en endelig løsning i form av et deponi. Det er et viktig premiss at selskapet kan bygge opp tillitt hos myndighetene såvel som hos befolkningen. Den nye organisasjonen bør være liten, og den forutsettes å trekke veksler på erfaringene som finnes i eksisterende organisasjoner, hvorav IFE er den mest sentrale. Ut ifra samdriftsfordeler anbefaler utvalget at det nye selskapet også overtar eier- og driftsansvaret for Himdalenanlegget.

Utvalget går ikke detaljert inn på de økonomiske forholdene for et endelig deponi fordi valg av løsning og gjennomføring i praksis ligger langt frem i tid. Ut ifra de etiske prinsippene om at man ikke skal overføre utilbørlige byrder på fremtidige generasjoner kunne man tenke seg at det nå legges opp et spesielt fond som kan dekke kostnadene ved et fremtidig deponi. Om det er hensiktsmessig å etablere et slikt eget fond må vurderes sett i forhold til at det alternativt foretas løpende disposisjoner over statsbudsjettet eller at det benyttes andre fondsreserver når midlene trengs i årene som kommer. Utvalget påpeker at slike øremerkede midler uansett må tas et steds ifra og derved kommer "i fradrag" for andre økonomiske ressurser vi kan overføre til fremtidige generasjoner. Vårt beste bidrag til fremtidige generasjoner vil derfor være å tilrettelegge en best mulig prosess for etableringen av et endelig deponi gjennom etablering av kompetanse, gjennomføring av grundige utredninger samt at vi deltar i et tett, internasjonalt samarbeid om deponering.

Utredningen avsluttes med kapittel 8 der det er gitt en tabellarisk oversikt over de tiltak som utvalget mener bør settes i verk.