1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Som et ledd i industripolitiske prioriteringer ble det i løpet av 1950- og 1960-årene bygget og satt i drift flere forskningsreaktorer for å prøve ut grunnleggende forhold innen reaktorteknikk samt å utvikle kompetanse for industriell utnyttelse av kjerneenergi. Andre viktige formål var å drive grunnforskning i fysikk samt produsere radioaktive isotoper til medisinsk og vitenskapelig bruk. Institutt for energiteknikk (IFE), tidligere Institutt for Atomenergi (IFA), har vært eier og operatør av alle reaktorene som har vært bygd i Norge.

JEEP I på Kjeller var Norges første forskningsreaktor og den var i drift fra 1951 til 1967. I begynnelsen ble det gjennomført et større forskningsprogram hvor reaktoren selv var det primære studieobjekt. Etter hvert som det ble bygd og anskaffet utstyr for eksperimenter med reaktoren, ble det også foretatt fundamentale undersøkelser av betydning for forståelsen av de såkalte tungtvannsmodererte reaktorenes virkemåte (Njølstad, 1999). Parallelt med dette arbeidet ble det iverksatt ytterligere to aktiviteter som gradvis kom til å legge beslag på utnyttelsen av JEEP I, nemlig isotopproduksjon og nøytronforskning.

På grunn av blant annet kapasitetsproblemer knyttet til produksjon av radioisotoper og instituttets fremgangsrike nøytronfysikkstudier, oppsto det på slutten av 1950-tallet et behov for en forskningsreaktor med større eksperimentelle muligheter, større kapasitet for produksjon av radioisotoper og bedre driftssikkerhet enn JEEP I. JEEP I ble derfor erstattet av JEEP II reaktoren som ble satt i drift i 1966.

I tillegg til dette ble ”nulleffektsreaktoren” NORA satt igang i 1961. Denne reaktoren tjente som et instrument for landets reaktorfysikere for å fastlegge fysiske parametre av betydning for utvikling av kraftproduserende reaktorer i industriell skala. Det var ønskelig å ha en lavest mulig effektutvikling i denne reaktoren, og NORA's effektnivå var derfor begrenset til noen få watt. NORA-reaktoren ble nedlagt allerede i 1967.

Parallelt med reaktorene på Kjeller ble det også bygget en forskningsreaktor i Halden. Den såkalte HBWR reaktoren (Halden Boiling Water Reactor) sto klar i 1959. Haldenreaktoren er nå i hovedsak et verktøy for et internasjonalt forskningsprogram der 20 land deltar. Forskningen fokuserer på brenselsteknologi, materialteknologi og tekniske systemer for å fremme reaktorsikkerhet og pålitelighet. I dag er det to forskningsreaktorer i drift: JEEP II på Kjeller og HBWR i Halden.

Nytten av å operere de norske reaktorene er flere ganger blitt evaluert av offentlig oppnevnte komiteer. Konklusjonene har hver gang vært at nytteverdien ved fortsatt drift av reaktorene er større enn ulempene. Den siste evaluering av Haldenprosjektet (”OECD Halden Reactor project”) konkluderte blant annet med at prosjektet er unikt i forhold til brensel- og materialstudier og forskning innen MTO-systemer (Menneske-Teknikk-Organisasjon). Den uavhengige, internasjonale ekspertgruppen satt ned av Norges forskningsråd avsluttet sin evaluering med å anbefale til den norske regjeringen at den bør fortsette å støtte Haldenprosjektet etter 2002 til tross for ulempene med radioaktivt avfall (Harg, 2000).

De to forskningsreaktorene JEEP II på Kjeller og HBWR i Halden produserer tre kategorier av avfall, nemlig lav-, mellom- og høyaktivt avfall. Det lav- og mellomaktive avfallet har fått sitt deponi i Himdalen i Aurskog-Høland kommune, som ble bygget og ferdigstilt i 1998 i henhold til prinsipper som ble utredet i Kveseth-utvalget (NOU 1991: 9) og Stortingsvedtak av 28. april 1994.

Det brukte reaktorbrenselet som klassifiseres som høyaktivt, er fortsatt lagret i spesielle lagre på IFE's områder på Kjeller og i Halden. Slik lagrene på Kjeller og i Halden er utformet har de tilstrekkelig kapasitet til å ta hånd om fremtidig brukt brensel i 10 til 15 år fremover. Totalt lagres det i dag i overkant av 16 tonn brukt brensel på Kjeller og i Halden. Dette inkluderer brukt brensel fra de tidligere reaktorene på Kjeller, samt det brenselet som i dag befinner seg i reaktorkjernen og som vil bli tatt ut ved den endelige avviklingen av reaktorene. Ved utløpet av den gjeldende konsesjonsperioden vil tilveksten av brukt brensel være ca. 1 tonn. Det vil si at det vil være lagret ca. 17 tonn brukt reaktorbrensel i Norge i 2008. Reaktorbrensel har meget høy egenvekt, og volumet av selve brenselet tilsvarer litt over 1 m³ høyaktivt avfall. I tillegg til det brukte reaktorbrenselet må et lager og deponi for høyaktivt avfall ta hånd om små mengder medisinsk avfall i form av radiumnåler som har vært brukt i norske sykehus. Denne type bestråling blir ikke lenger brukt i medisinsk behandling så det blir ingen ytterligere tilvekst. I dag lagres dette avfallet i tønner på Kjeller.

Mengden av høyaktivt materiale i Norge er svært liten sammenlignet med det som finnes i land med store, kommersielle kjernekraftanlegg. For eksempel må Sverige ta hånd om ca. 8000 tonn brukt reaktorbrensel fra sin forventede produksjon frem til 2010. Til sammen må det planlagte geologiske deponiet i Sverige ha kapasitet til ca. 20.000 m³ brukt brensel, reaktordeler og innpakning (SKB, 1998).

Selv om den totale mengden av høyaktivt avfall fra forskningsreaktorene i Norge er svært liten, representerer dette avfallet like fullt en langsiktig miljø- og sikkerhetsmessig utfordring som må ivaretas på en betryggende måte. Dette avfallet inneholder radioaktive isotoper som gir sterk stråling lokalt og delvis har svært lange halveringstider (flere tusen år). Spesielt farlig er det om mennesker eller dyr skulle få disse stoffene inn i kroppen. Den langsiktige skadelige virkningen på organismer og natur innebærer at lagring og deponering av høyaktivt avfall ikke bare er en teknisk og økonomisk problemstilling, men også en etisk utfordring med tanke på skader og byrder man kan påføre fremtidige generasjoner.

Det finnes en rekke overordnede nasjonale og internasjonale krav og målsetninger for lagring av radioaktivt materiale. Sikkerhetskrav er blant annet gitt i den norske Atomenergiloven, og Norge har i juni i år ratifisert ”The joint convention on the Safety of spent fuel management and on the safety of radioactive waste”. Denne konvensjonen fastslår blant annet en rekke etiske krav, som for eksempel at utilbørlige byrder ikke skal legges på fremtidige generasjoner. Statens strålevern er myndighetenes kontroll- og tilsynsorgan som skal påse at alle krav og vilkår blir fulgt for all virksomhet som innebærer stråling.

I vedlegg 1 finnes en liste med forklaring av de viktigste begrepene som er brukt i rapporten.

1.2 Oppnevning av utvalget

Et utvalg bestående av følgende medlemmer ble utnevnt ved kongelig resolusjon av 22.12.1999:

• Pål G. Bergan, direktør, Det Norske Veritas (leder)

• Kari Kveseth, direktør, Norges forskningsråd (nestleder)

• Arne Bjørlykke, administrerende direktør, Norges geologiske undersøkelse

• Evelyn Foshaug, strålevernsjef, Institutt for energiteknikk, Halden

• Esther Kostøl, konsulent, Landsorganisasjonen

• Erik Martiniussen, student, Natur og Ungdom

• Erik O. Pettersen, professor, Universitetet i Oslo

• Sekretær: Rune Øyan, Konsulent, NKKonsult (f.o.m. 01.01.2000 t.o.m. 30.09.2000)

• Bente Pretlove, Senioringeniør, Det Norske Veritas (f.o.m. 01.10.2000)

• Forsker Sverre Hornkjøl ved Statens strålevern deltok i utvalgets møter som observatør.

• Hans Lien, fra Nærings- og handelsdepartementet, deltok på enkelte av de første møtene som observatør, mens Jan-Eilert Askerøi, Nærings- og handelsdepartementet, overtok Liens rolle som observatør sommeren 2000.

1.3 Utvalgets mandat

Utvalget er gitt følgende mandat:

«Utvalget skal legge frem forslag til hva slags strategi og hvilken fremdriftsplan Norge bør velge når det gjelder sluttlagring av brukt, høyaktivt reaktorbrensel. Herunder bør utvalget ta i betraktning hvor langt de store kjernekraftland samt Sverige og Finland har kommet. Utvalget skal videre, om nødvendig, utrede mellomlagring i de ulike alternativene som er foreslått for sluttlagring. Minst ett av alternativene skal baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget forventes ikke å utarbeide detaljerte løsninger.

Utvalget skal utrede de administrative og økonomiske konsekvenser av de alternativer som anses aktuelle. Utvalget skal være ferdig med sin innstilling i løper av 18 måneder fra oppnevningsdagen. Utvalget skal bestrebe seg på størst mulig åpenhet. Dette må dog skje innenfor rammen av norsk lov, herunder bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven og atomenergiloven. Dets rapport skal offentliggjøres i en NOU.»

Det er å bemerke at utvalget senere fikk innvilget for utsettelse av innlevering av innstillingen på grunn av fødselspermisjon og arbeidets omfang.

1.4 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget ønsker å presisere at hovedvekten i arbeidet er lagt på de strategiske aspektene uten å gå i detalj verken med tekniske løsninger eller økonomiske anslag. Dette har sammenheng med usikkerhet om hvilke konkrete løsninger som til slutt blir valgt, og at selve tidsfaktoren for endelig valg av løsning og gjennomføring er svært mye lengre enn det som er typisk for vanlige byggeprosjekter. Strategien må spenne over både nåtilstanden, en fase med utredninger og planlegging, en fase med byggetekniske tiltak, og en svært langsiktig deponifase som kan dreie seg om tusener av år. Mye kan skje av teknisk, sosial og politisk art i et slikt tidsperspektiv, og strategien med sikte på endelig deponering må derfor være fleksibel. Dette er søkt reflektert i de alternative tiltakene som er skissert og i det at viktige beslutninger om deponering foreslås utsatt i tid.

Videre er den langsiktige strategien nært knyttet til den nåværende tilstanden for lagring av brukt reaktorbrensel. Utvalget er i løpet av sitt arbeid blitt meget bevisst på viktigheten av gjennomføringen av overgangsfasen mellom nåtilstanden og etablering av et endelig deponi. Dette har medført at utvalget i sterkere grad enn det som kanskje er angitt i mandatet, har brukt tid og omtanke på hvordan denne "mellomlagringsfasen" bør ivaretas og har foreslått et opplegg for denne. Fokuseringen på denne mellomfasen har sammenheng med at brukt reaktorbrensel må avkjøles i minst 40 år før det deponeres.

I tillegg til brukt reaktorbrensel finnes det også noe annet avfall i Norge som kan klassifiseres som høyaktivt avfall. Dette er blant annet små mengder med medisinsk radioaktivt avfall i form av radiumnåler som i dag er lagret på Kjeller. I fremtiden vil det også oppstå noe høyaktivt avfall i forbindelse med en eventuell nedleggelse (dekommisjonering) av forskningsreaktorene og de andre atomanleggene på Kjeller og i Halden. Utvalget har valgt å inkludere disse kildene til høyaktivt avfall i sin strategi.

1.5 Utvalgets arbeid

Det har til sammen vært holdt 18 møter i utvalget. Det første møtet ble gjennomført den 3 februar 2000 mens det avsluttende møtet ble holdt 27 september 2001. Utvalget har hatt en møteplan der en først systematisk har innhentet informasjon og deretter har benyttet dette som underlagsmateriale for diskusjoner rundt en nasjonal strategi. I perioden april til august 2000 besøkte utvalget følgende anlegg for lagring av radioaktivt avfall:

• IFEs anlegg på Kjeller og i Halden for å bli orientert om nåsituasjonen for produksjon og lagring av brukt reaktorbrensel

• Svensk Kärnbränslehandtering AB (SKB)s anlegg i Oskarshamn i Sverige for å bli orientert om løsningen Sverige har valgt for sitt høyaktive avfall.

• Det norske lageret og deponiet for lav- og middelsaktivt avfall i Himdalen i Aurskog-Høland kommune.

Vinteren 2001 utførte IFE en oppgradering av brenselslagrene på Kjeller. Utvalget foretok derfor et nytt besøk på Kjeller i mars 2001.

Utvalget har vært innstilt på åpenhet rundt sitt arbeid og har ønsket å høre synspunkter fra publikum og interesseorganisasjoner på problemstillingene knyttet til sluttlagring av norsk brukt, høyaktivt reaktorbrensel. Det er blitt opprettet en internettside under Nærings- og Handelsdepartementets side på ”Odin” hvor det informeres om utvalgets oppdrag 1. Publikum er der også gitt anledning til å komme med sine synspunkter om temaet som utvalget har arbeidet med, men det er ikke mottatt innspill gjennom denne kanalen.

Utvalget holdt et diskusjonsmøte i Oslo 15. februar 2001 der personer og organisasjoner med interesse for problematikken rundt lagring av radioaktivt materiale var invitert til å delta. Dette møtet ga en rekke interessante og verdifulle innspill som utvalget har tatt hensyn til i sitt arbeid.