1 Eierbegrensningsreglene i EØS-perspektiv

1.1 ESAs Reasoned Opinion 30. oktober 2001

EFTAs Overvåkningsorgan ESA har i en grunngitt uttalelse av 30. oktober 2001 konkludert at lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansinst.l.) § 2-2 første ledd innebærer at Norge ikke oppfyller sine forpliktelser etter Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen). Denne lovbestemmelsen fastslår hovedregelen i norsk rett om at ingen kan eie mer enn 10 prosent av kapitalen i en finansinstitusjon. ESAs konklusjon er at regelen er en restriksjon i strid med EØS-avtalen art. 40 om frie kapitalbevegelser. ESA konkluderer videre at art. 11 i direktiv 89/646/EEC («annet bankdirektiv»), nå direktiv 2000/12/EC art. 16, ikke er gjennomført i norsk rett. Konklusjonen bygger på følgende hovedsynspunkter:

1. den norske lovbestemmelsen bryter med EØS-avtalen art. 40 med tilhørende direktiv 88/361/EEC som knesetter prinsippet om frie kapitalbevegelser innen EØS-området. ESA mener at art. 40 innebærer forbud ikke bare mot diskriminerende regler, men også et forbud mot regler som direkte eller indirekte hemmer kapitalflyt og investeringer, herunder investeringer i finansinstitusjoner. Det er ESAs syn (1) at slike – nasjonalt fastsatte – restriksjoner krever «justification» i (norske) allmenne hensyn, og (2) at restriksjonene må være forholdsmessige og ikke mer omfattende enn nødvendig for å realisere slike lovformål («necessary and proportionate»). De viktigste synspunkter fra ESAs side er at de norske reglene går lenger enn nødvendig for å ivareta de norske allmenne hensyn som begrunner dem, og at disse lovformål – så langt de rekker – må kunne ivaretas ved regler som vil virke mindre restriktivt i praksis.

2. den norske lovbestemmelsen er i strid med bestemmelsene i det «konsoliderte» bankdirektiv 2000/12/EC art. 16 (=annet bankdirektiv 89/646/EEC art. 11), som inneholder et system for forhåndskontroll fra myndighetenes side med erverv av eierandeler på 10 prosent eller mer i kredittinstitusjoner, samt økning/reduksjon av slike eierandeler. Ny kontroll skal foretas ved økning ut over 20, 33 eller 50 prosent. Fra norsk side har det vært antatt at det generelle forbudet mot eierandeler på mer enn 10 prosent gjør det unødvendig å gjennomføre dette systemet i norsk rett. Direktivets bestemmelser er meget detaljerte, men hovedregelen er at myndighetene kan motsette seg et erverv dersom de ikke er overbevist om at erververen er «egnet» som eier, bl.a. ut fra «behovet for å sikre en sunn og fornuftig ledelse» av banken. Direktivet forutsetter således at myndighetenes forhåndskontroll av erververens «egnethet» skal utøves ved konkret skjønn i det enkelte tilfelle. Etter ESAs syn er det en svakhet ved den norske eierbegrensningen at den er generelt utformet, bl.a. fordi regelen da også vil ramme transaksjoner som det ut fra lovformålet ikke er grunn til å motsette seg.

3. ESA erkjenner at bankdirektivet art. 16 inneholder minstekrav, og at nasjonale regler kan stille strengere krav, men understreker at dette bare gjelder så lenge «the freedoms ensured by the EEA Agreement are respected», herunder frie kapitalbevegelser og fri etableringsrett (pkt. 13-19). Også i forhold til bankdirektivets bestemmelser oppstår det derfor spørsmål om den - strengere - norske lovbestemmelsen er i samsvar med de krav til «justifi­cation» og «proporsjonalitet» som gjelder i forhold til nasjonale særregler.

Rekkevidden av prinsippene om «justification» og «proporsjonalitet» i EU/EØS-systemet vil således utgjøre det sentrale vurderingstema uansett om utgangspunktet for vurderingen er EØS-avtalen art. 40 eller bankdirektivet art. 16. Disse prinsippene er utviklet over tid av EF-domstolen for å hindre at de fire friheter etter EF-traktaten blir vesentlig innskrenket ved nasjonal lovgivning, direkte eller indirekte. I den enkelte sak er domstolens egen vurdering av de nasjonale reglers formål og virkninger reelt avgjørende for om reglene antas å stride mot EU-regelverket eller ikke. Tidligere rettspraksis kan derfor gi veiledning, men ikke fasitsvar. Utviklingen i rettspraksis viser at traktaten gradvis er gitt større gjennomslag enn tidligere, og EFTA-domstolen må antas å følge samme linje. Disse forhold er det gjort nærmere rede for nedenfor i avsnitt 4.

Med dette som utgangspunkt er det ESAs vurdering at den norske hovedregelen om eierskap i finansinstitusjoner innbærer «an unjustified restriction», se ESAs brev pkt. 29 flg. hvor de ulike norske allmenne hensyn gjennomgås. ESA hevder dessuten (pkt 6) at Norge også har brutt sin forpliktelse etter EØS-avtalen art. 7 til lojal oppfølgning av avtalen, men dette synspunkt står og faller med om de øvrige vurderinger fra ESAs side er holdbare.

1.2 Forholdet til EØS-avtalen art. 31 om etableringsrett og etablering av konsernforhold

ESAs vurderinger og konklusjon er i hovedsak begrenset til de spørsmål den norske 10 prosent regelen antas å reise i forhold til EØS-avtalen med tilhørende direktiver. Andre deler av det norske regelverket om eierskap i finans­institusjoner blir ikke behandlet selv om den grunngitte uttalelse her og der indirekte berører også andre spørsmål. ESA foretar ikke noen gjennomgang og vurdering av de deler av det norske regelverket som gjelder eierskap i finanskonserner, se bl.a. finansinst.l. § 2-2 annet ledd.

ESA knytter sin vurdering av den norske 10 pro­sent regelen først og fremst til EØS-avtalen art. 40 om frie kapitalbevegelser. I uttalelsen (pkt. 19) er ESA riktignok inne på spørsmålet om ikke 10 prosent regelen også vil være i strid med EØS-avtalen art. 31 om etableringsretten, men dette spørsmål drøftes ikke nærmere. Reglene om etableringsrett vil, generelt sett, heller ikke komme til anvendelse på vanlige kapitalplasseringer i form av erverv av eierandeler på mer enn 10 prosent. Reglene vil først komme inn i tilfelle hvor et erverv av eierandel i et foretak innebærer en «etablering», dvs. i praksis ved erverv av så stor eierandel i en eksisterende finansinstitusjon at institusjonen aksjerettslig blir datterselskap i konsernforhold med erververen, jf. aksjeloven § 1-3 annet ledd.

EØS-avtalen art. 40 om frie kapitalbevegelser og art. 31 om etableringsrett, og de tilsvarende bestemmelser i EF-traktaten art. 54 flg. og 43 flg., blir i rettspraksis håndtert noe forskjellig. Dette kan få betydning for hvilke begrensninger i medlemslandenes nasjonale lovgivningskompetanse de to bestemmelser medfører. I så måte synes de restriksjoner som følger av art. 40 om frie kapitalbevegelser å være de mest vidtgående. Art. 31 har en «mykere» form enn art. 40 , bl.a. fordi art. 31 annet ledd viser til etablering på de vilkår som lovgivningen i etableringsstaten fastsetter for egne borgere («nasjonale vilkår»). Avgrensningen av rekkevidden av reglene om frie kapitalbevegelser i forhold til reglene om etableringsrett vil derfor være av betydning i forhold til erverv av eierandeler i finansinstitusjon som innebærer at institusjonen blir erververens datterselskap. Disse forhold kan forklare hvorfor ESA i sin uttalelse ikke kommer nærmere inn på EØS-avtalen art. 31.

I EF-traktaten art. 58 nr. 2 sies det uttrykkelig at bestemmelsene om frie kapitalbevegelser ikke griper inn i medlemsstatenes adgang til å anvende slike restriksjoner for etableringsretten som er forenelige med traktaten. Denne avklaring av forholdet mellom de to regelsett finnes ikke i EØS-avtalen, men det må være riktig å legge det samme synspunkt til grunn ved tolkingen av EØS- avtalen. Disse forhold er det redegjort for nedenfor i avsnitt 4.3.

I ESAs uttalelse omtales heller ikke EØS-avtalen art. 125 som fastslår at «Denne avtale skal ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten.» EF-traktaten art. 295 inneholder en tilsvarende bestemmelse. Arbeidsgruppen antar at art. 125 bør tas i betraktning ved vurderingen av ESAs synspunkter og konklusjon.

ESA bygger deler av sin vurdering på bankdirektivets bestemmelser om myndighetskontroll ved erverv av eierandeler i banker. Derimot kommer ESA ikke inn på de stort sett likelydende bestemmelser i de «tredje» direktiver om skade- og livsforsikring, men dette har her neppe betydning. For holdingselskap som er morselskap i finanskonsern, finnes det ikke tilsvarende direktivbestemmelser.

ESA har altså i denne omgang begrenset seg til å vurdere om hovedregelen i det norske regelverket om eierskap i finansinstitusjoner er i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, og ESAs konklusjon retter seg bare mot videreføring av 10 prosent regelen i finansinst.l. § 2-2 første ledd. ESA kommer bare i én sammenheng (pkt. 35) indirekte inn på reglene i § 2-2 annet ledd som bl.a. fastsetter krav om 100 prosent eie av datterselskaper i konsernforhold. Forklaringen kan være at reglene om etableringsrett i EØS-avtalen art. 31 i så fall vil komme inn, se ovenfor.