3 Eierbegrensningsreglenes formål og virkninger

3.1 Perspektiver på det norske regelverket om eierskap i finansinstitusjoner

1) Det norske regelverket om eierskap i finansinstitusjoner må sees i sammenheng med den store betydning finansinstitusjonene har i det økonomiske liv, og den betydelige innflytelse finansinstitusjonene kan utøve i forhold til det øvrige næringsliv i et moderne industrisamfunn. Innflytelse på finansinstitusjonenes egen virksomhet kan dermed indirekte også gi grunnlag for innflytelse innenfor andre samfunnssektorer. Regelverket om eierskap vil i begge relasjoner begrense den innflytelse de enkelte eiere i finansinstitusjonene kan utøve.

Tradisjonelt har finansinstitusjonenes maktstilling i samfunnet sammenheng med den kontroll institusjonene har over tilgangen på lånekapital og andre kreditter til næringslivet og forbrukerne, og den innflytelse dette gir grunnlag for via fordelingen av kreditt og vilkårene for kredittyting. Gjennom offentlige konsesjonsordninger har finansinstitusjonene fortsatt nærmest en monopolstilling på dette området.

I løpet av de siste 20-30 år er spørsmål knyttet til tilgangen på egenkapital til næringslivet blitt stadig viktigere. Det har lenge vært vanlig oppfatning hos oss at finansinstitusjonene bare i begrenset omfang skal kunne inneha eierposisjoner i annet næringsliv. I den offentlige regulering av finansinstitusjonenes virksomhet er dette kommet til uttrykk i ulike bestemmelser som setter grenser for enkeltengasjementer og samlet beholdning av slike eierandeler, jf. bl.a. sparebankloven (spbl.) § 24, forretningsbankloven (fbl.) § 24, forsikringsvirksomhetsloven (forsl.) § 7-2 og finansinst.l. § 2-16. Likevel er finansinstitusjonenes rolle i egenkapitalmarkedet vesentlig styrket i senere år. Dette har flere årsaker.

For det første har livsforsikringsselskaper, forvaltningsselskap for verdipapirfond og verdipapirforetak, innenfor eller utenfor banksektoren, fått en stadig viktigere rolle i oppbyggingen av langsiktig sparekapital i samfunnet og ved kanaliseringen av slik kapital som egenkapital til utviklingen av bedrifter og næringsliv. I stor grad har dette skjedd som følge av at institusjonene inntar rollen som mellommenn mellom eierne og brukerne av sparekapitalen. Dessuten har institusjonene langt på vei kontroll over markedsapparatet for innhenting av egenkapital via verdipapirmarkedet.

For det annet har strukturendringer i finansnæringen ført til dannelsen av store finansgrupper med betydelig virksomhet innenfor de fleste viktige delmarkeder. Karakteristisk for den norske situasjonen er at noe nær tre firedeler av samlet virksomhet målt etter forvaltningskapital, drives i regi av 6-7 store finanskonserner hvori både bank- og forsikringsforetak inngår. Disse gruppene har befestet sin sterke stilling i kredittmarkedet samtidig som de har bygget opp solide posisjoner i egenkapitalmarkedet, særlig på grunnlag av pensjonssparing og annen langsiktig sparing. Foretak med omfattende virksomhet innenfor verdipapirfond og verdipapirforetak som er aktive i både førstehånds- og annenhåndsmarkedet, inngår i disse grupperingene

For det tredje har samfunnsutviklingen ført til at tilgang på kreditt, egenkapital og andre finansielle tjenester er blitt stadig viktigere både for bedrifter av alle slag og for store grupper av befolkningen. Hvilken innflytelse den enkelte institusjon dermed kan utøve i forhold til sine bedrifts- og forbrukerkunder, vil selvsagt i stor grad bero på konkurransenivået i de ulike deler av finansmarkedet. I så måte foreligger det betydelige variasjoner i både nasjonale og regionale markedssegmenter. Generelt gjelder imidlertid at gjeldsgraden i norsk næringsliv er meget høy i forhold til egenkapitalen, og at egenkapital på mange måter fremtrer som et knapphetsgode. Begge deler bidrar til å styrke finansinstitusjonens stilling i forhold til øvrig næringsliv. Det åpner også for forbindelseslinjer mellom innflytelse fra de store finansgrupperingene og den innflytelse andre sentra i næringslivet vil kunne utøve.2) Finansinstitusjonenes oppgaver og betydning i et moderne samfunn har hos oss som i andre land ført til en ganske omfattende offentlig regulering av deres virksomhet. Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner har lenge vært sett på som et sentralt element i den norske finanslovgivningen. Det er flere grunner til det.

Regelverket om eierskap har i første omgang som hovedoppgave å sikre spredning av eiermakten i de enkelte finansinstitusjoner og i finansnæringen sett under ett. Regelverket skal dermed hindre maktkonsentrasjon hos et fåtall av personer når det gjelder kontroll over tilgangen på kreditter og egenkapital og styring av de store kapitalvolumene som institusjonenes forvaltningskapital utgjør. I de fleste institusjoner og i finansnæringen samlet sett utgjør eierkapitalen en meget liten del av forvaltningskapitalen. Konsentrasjon på eiersiden vil således åpne for styring av meget store kapitalstrømmer med utgangspunkt i en begrenset innsats av egenkapital. Det samme vil i stor grad være tilfellet i forhold til de store finanskonsernenes rolle i forhold til kapitalstrømmene innenfor verdipapirmarkedet og egenkapitalmarkedet for øvrig.

Eierspredning vil videre bidra til å sikre så vel finansnæringens som den enkelte institusjons uavhengighet i forhold til andre kapitalmiljøer og maktsentra i samfunnet. Dessuten vil krav om eierspredning innenfor finansnæringen motvirke at det etableres et nettverk av betydelige eierposisjoner som omfatter større deler av både finansnæringen og det øvrige næringsliv.

Eierandeler av noen størrelse så vel i finansinstitusjoner som i annet næringsliv vil gjennomgående være strategiske og ikke finansielle plasseringer, bl.a. fordi de legger forholdene til rette for deltagelse i og utøvelse av innflytelse innenfor foretakenes styrende organer eller på annen måte. Dette vil også kunne gi grunnlag for direkte eller indirekte samordning av virksomhet og innflytelse på ulike områder. Krysseie av noe omfang innenfor finansnæringen selv vil således kunne få vesentlig innvirkning på konkurransenivået i ulike deler av finansmarkedet. På tilsvarende måte vil utbygging av strategiske posisjoner på tvers av grenseflatene mellom finansnæringen og annet næringsliv reelt kunne legge begrensninger på institusjonenes handlefrihet og dessuten gi grunnlag for ulike former for koordinert utøvelse av innflytelse innenfor det nettverk som dermed vil kunne etableres.

Eierspredning vil videre legge forholdene til rette for å utnytte de fordeler som vil kunne ligge i at beslutningsprosessen innenfor de enkelte finansinstitusjoner blir preget av et mangfold på eiersiden. På den annen side hevdes det ofte at en meget høy grad av eierspredning lett vil kunne føre til i hovedsak administrasjonsstyrte institusjoner, eller til at eier med tross alt prosentvis begrensede eierandeler vil kunne utøve betydelig innflytelse. 3) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner, basert på prinsippet om eierspredning, har som en annen hovedoppgave å frembringe eierstrukturer innenfor finansnæringen og de enkelte finansinstitusjoner som i seg selv fremmer konkurranse, gjennomsiktighet i beslutningsprosesser og i det hele legger forholdene til rette for at finansinstitusjonenes virksomhet generelt sett holdes innenfor allment aksepterte rammer. Dette åpner for handlefrihet basert på en betydelig grad av selvregulering innenfor finansnæringen. Behovet for direkte lovregulering og inngrep i virksomheten fra offentlige myndigheters side vil dermed vesentlig reduseres.

I ESAs Reasoned Opinion 30. oktober 2001 reises det spørsmål om det lovfastsatte regelverket om eierskap i så henseende er for grovmasket. Det fremheves der at et slikt regelverk vil kunne ha utilsiktede virkninger som en kan unngå ved en offentlig regulering med hovedvekt på enkeltvedtak av forvaltningsmyndighet i stedet for på generelt virkende lovregler. Dette er et spørsmål som må sees i sammenheng med de ulike nasjonale tradisjoner innenfor EØS-området når det gjelder (1) rollefordelingen mellom lovgivning og forvaltning ved offentlig regulering av privat virksomhet, og (2) forvaltningsmyndigheters reelle maktstilling overfor private borgere og bedrifter. En kan således ikke uten videre legge til grunn at et reguleringsregime basert på forvaltningsvedtak vil komme til å virke på samme måte i vårt land som i EØS-land med andre rettstradisjoner.4) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner ble i hovedsak lovfestet i siste del av 1980-årene. Nedenfor i avsnitt 3.2 vil det bli gitt en oversikt over de rettspolitiske synspunkter som ble lagt til grunn ved utformingen av regelverket.

Den etterfølgende 15-årsperioden preges av betydelige strukturelle endringer i finansnæringene og i markedsforholdene. Også i andre deler av samfunnsøkonomien er endringene vesentlige. Dette har generelt sett gitt åpnere markedsforhold med bl.a. sterkere innslag av konkurranse enn tidligere, både nasjonalt og i varierende grad også internasjonalt. Utviklingen har videre ført til en ganske høy grad av konsentrasjon i finansnæringen så vel nasjonalt som nordisk.

Utenlandskeide institusjoner har gjennom filialer og oppkjøp av datterselskaper her i riket skaffet seg meget store markedsposisjoner på alle områder bortsett fra i livsforsikring. Norsk finansnæring er blitt utenlandskeid i betydelig større grad enn vanlig i de fleste andre land innenfor EØS-området. Ut fra undersøkelser foretatt av Kredittilsynet legger en til grunn at utenlandske datterselskaper for tiden kontrollerer mer enn en tredel av bankssektoren, om lag to tredeler av skadeforsikringssektoren og om lag en tidel av livsforsikringssektoren.

I løpet av den samme perioden er det også skjedd forholdsvis omfattende endringer i den offentlige regulering på finansområdet. Dette har i stor grad sammenheng med norsk tilslutning til EØS-avtalen, og den import av og tilpasning til EUs regelverk for det indre marked på finansområdet som dette har ført med seg.

Disse forhold innebærer at virkningene av regelverket om eierskap i finansinstitusjoner i dagens situasjon blir til dels andre enn i sin tid forutsett. Dette søkes det redegjort for nedenfor i avsnitt 3.3. Dette innebærer også at det rettspolitiske grunnlag for regelverket til dels er endret i takt med utviklingen. Ved en vurdering av regelverket om eierskap nå er det derfor nødvendig etter Arbeidsgruppens oppfatning å ta utgangspunkt i de lovgivningsbehov på dette området som erfaringene hittil og utviklingen i kommende år må antas å aktualisere. En viktig oppgave ved vurderingen vil være å finne frem til en tilfredsstillende balanse mellom de rettspolitiske hensyn regelverket om eierskap hittil har ivaretatt, og de næringspolitiske synspunkter som bør tas i betraktning når forholdene skal legge til rette for en konkurransedyktig finansnæring.

3.2 Det rettspolitiske grunnlag for regelverket om eierskap

1) For forretningsbanker har det siden 1916 vært spesielle regler om hvem som kan være aksjonærer. Slike regler ble videreført i aksjebankloven av 1924 og forretningsbankloven av 1961 § 7 (særlig om utlendingers adgang til å eie aksjer).

Lovfesting av regler om eierskap i finansinstitusjoner var et av hovedspørsmålene ved utformingen av ny finansmarkedslovgivning i 1988 da lov om finansinstitusjoner og lov om forsikringsvirksomhet ble vedtatt. Resultatet av omfattende lovarbeider ble til slutt et samlet regelverk felles for banker, forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner. Bestemmelsene ble derfor tatt inn i finansinst.l. §§ 2-2 flg. i den del av loven som gjelder finansinstitusjoner generelt. Regelverket for de enkelte typer av finansinstitusjoner inneholder – med unntak som omtales nedenfor under 6) – ikke bestemmelser med krav til eierforholdene i vedkommende institusjon.

I 1991 ble regelverket utbygget med en del særlige regler om eierskap i finanskonserner. Disse reglene var en del av den nye lovgivning om finanskonserner i finansinst.l. kap. 2a og en følge av at det da ble åpnet adgang til å etablere «blandet» finanskonsern hvor både bank og forsik­ringsselskap inngår. Det dreier seg imidlertid her først og fremst om tilpasninger innenfor de rammer lovgivningen allerede fastla. Det ble således i 1991 ikke foretatt noen ny vurdering av de hovedprinsipper som regelverket om eierskap bygget på, se Innst.O. nr. 8 (1991-92) s. 8-10.

Heller ikke i senere lovarbeider er de prinsipielle spørsmål knyttet til regelverket om eierskap i finansinstitusjoner gjort til gjenstand for ny utredning. Det vises til Banklovkommisjonens gjennomgang i NOU 1998:14 kap. 8. De rettspolitiske synspunkter som regelverket i sin tid ble utformet på grunnlag av, fremgår derfor i hovedsak av forarbeidene til den nye finanslovgivningen i 1988. Hovedsynspunktene der er at regelverket skal motvirke eierstrukturer som kan føre til uheldig konsentrasjon av økonomisk makt, begrensning av konkurransen på finansområdet, eller innebære en trussel mot finansinstitusjonenes uavhengighet.2) Utvalget som utarbeidet utkastet til lov om forsikringsvirksomhet, fremmet forslag om nye regler om eierbegrensninger for forsikringsselskaper, se NOU 1983:52 Forsikring i Norge. Utvalget la særlig vekt på å motvirke uheldig konsentrasjon av økonomisk makt. Dette må ses i sammenheng med at forsikringsselskapene, med utgangspunkt i de betydelige kapitalvolumer som ble samlet i selskapene, kunne erverve store beholdninger av aksjer i annet næringsliv og av fast eiendom, og at selskapene på den tiden dessuten hadde en viktig rolle i markedet for langsiktige kreditter. I NOU 1983:52 på side 53 ble det bl.a. uttalt:

«Ut fra forsikringsvirksomhetens sosiale funksjon og med tanke på den kapital som forvaltes, bør det være en spredning av eierinteresser og [eier]-innflytelse.»

3) Forholdet mellom eierstrukturen i finansinstitusjonene og konkurransen på finansmarkedet ble senere et sentralt tema i utredningen NOU 1986:5 Konkurransen på finansmarkedet, avgitt av en arbeidsgruppe som skulle gjennomgå og vurdere ulike tiltak for å fremme konkurransen mellom finansinstitusjoner. Regler om eierbegrensninger i finansinstitusjoner var her ett av de tiltak som ble foreslått.

Arbeidsgruppen gikk inn for at finansinstitusjoners adgang til å ha eierandeler i andre finansinstitusjoner ble undergitt begrensninger. Dette ville være viktig for å oppnå målsettingen om uavhengige finansinstitusjoner som konkurrerer effektivt med hverandre.

Videre ble det i NOU 1986:5 gitt uttrykk for at også adgangen for andre enn finansinstitusjoner til å ha eierandeler i finansinstitusjoner burde undergis begrensninger. Arbeidsgruppen mente at dette ville motvirke uheldig konsentrasjon av økonomisk makt og ulike følger som innflytelse via større eierandeler ville kunne ha (utredningen side 134):

«Det har i alle fall hittil vært en alminnelig oppfatning at finansinstitusjonene ikke skal drives som privat bankiervirksomhet, hvor en enkelt eller noen få personer, bedrifter og lignende i fellesskap eier en finansinstitusjon. Arbeidsgruppen deler denne oppfatningen. Betydelige eierinteresser vil lett skape et forhold mellom vedkommende finansinstitusjon og vedkommende aksjeeier som gjør at vedkommende blir behandlet på en annen og for ham bedre måte enn andre kunder. Bl.a. vil han kunne bli underlagt en lempeligere kredittvurdering. Uheldige disposisjoner – bl.a. på dette grunnlag – vil kunne ha negative konsekvenser for tilliten til finansvesenet, men også rent samfunnsøkonomisk, bl.a. ved at innskudd/innlån lettere kan tapes og evt. ved at kreditten ikke nødvendigvis går til de beste prosjekter.»

Arbeidsgruppen antok således at slike eierbegrensningsregler ville bidra til å redusere mulige interessekonflikter mellom rollen som eier og rollen som kunde i en bank, eventuelt også mellom banken og andre bankkunder som har nære forretningsmessige eller personlige forbindelser med eierne av banken. Arbeidsgruppen understreket altså risikoen for uheldig kredittgivning mv. i en slik sammenheng. 4) Vurderingene i NOU 1986:5 Konkurransen på finansmarkedet ble senere i hovedsak støttet både av departementet i Ot.prp. nr. 41 (1986-87) og av finanskomiteen i Innst.O. nr. 58 (1987-88). Når det gjelder hensynet til effektiv konkurranse i finansmarkedet, uttalte finanskomiteen i Innst.O. nr. 58 (1987-88) side 32:

«Flertallet slutter seg til departementets vurderinger og viser til at begrensning av eierandelene som foreslått vil motvirke sammenveving av eierinteressene og stimulere til økt konkurranse. Uten en slik eierbegrensning vil etablerte institusjoner kunne utøve markedsmakt og virke hindrende for at nye selskaper etableres.»

Finanskomiteen var også enig i at det var behov for regler som ville begrense private aksjonærers innflytelse i finansinstitusjoner, og om dette uttalte flertallet i innstillingen side 32:

«Hovedbegrunnelsen for å begrense private aksjonærers eierandeler i bank eller for så vidt i finansvesenet generelt har vært:

• En sammenblanding av kreditor- og eierinteresse kan anses som lite heldig da dette vil kunne føre til uheldig kredittgivning.

• En har ønsket å unngå privat bankiervirksomhet fordi finansinstitusjonene har en samfunnsmessig rolle å spille. Det vises til at de fleste bedrifter og husholdninger er brukere av banktjenester.

• En eierstruktur som ikke er spredd kan føre til en sterk maktkonsentrasjon. Dette vil gjelde spesielt for de større finansinstitusjoner.

Flertallet vil også vise til andre forhold som er viktige for vurderingen av private aksjonærers eierandeler i finansinstitusjoner:

• Med dominerende eierposisjon vil en eier kunne øve innflytelse på finansinstitusjonens daglige drift og disposisjoner. Dersom eieren er en bank eller et forsikringsselskap vil Kredittilsynet ha fullt innsyn i morselskapet. Dette vil ikke være tilfelle dersom eieren (konsernspissen) er et industriforetak, eller en annen ikke-finansinstitusjon.

• En finansinstitusjon må forutsettes å føle et moralsk ansvar for å støtte opp om datterselskap dersom dette er en finansinstitusjon, for å opprettholde tilliten i markedet. Det vises her til begrunnelsen for innføringen av konsoliderte egenkapitalkrav. Dette må i mindre grad antas å være tilfelle dersom morselskapet er et industriforetak.»

5) Eierbegrensningen på 10 prosent gjelder ikke i forhold til finansinstitusjoner som er datterselskaper i finanskonsern. Det fremgår av finansinst.l. § 2-2 annet ledd at regelen ikke er til hinder for at finansinstitusjoner inngår i konsernforhold. På den annen side stiller imidlertid denne bestemmelsen særlige krav til omfanget av morselskapets eierandel i de finansinstitusjoner som inngår i konsernet. Hovedregelen er at datterselskapene skal være eiet 100 prosent, enten av morselskapet eller av morselskapet sammen med andre datterselskaper i konsernet, jf. allmenn­aksjeloven § 1-3 fjerde ledd.

Dette kravet innebærer samtidig at institusjoner og selskaper utenfor finanskonsernet ikke vil kunne ha eierandeler i finansinstitusjoner som er datterselskaper i et finanskonsern, jf. Innst. O. nr. 58 (1987-88) s. 59 og 79. Det fremgår der at kravet om eierandel på 100 prosent ble sett i sammenheng med aksjelovgivningens regler om rett for et morselskap med minst 90 prosent eierandel til å tvangsutløse minoritetsaksjeeierne i datterselskapet. Den praktiske hovedregel ved oppkjøp av finansinstitusjon som datterselskap ble dermed et krav om at et overtakstilbud må oppnå aksept fra minst 90 prosent av aksjeeierne dersom oppkjøpet skal kunne gjennomføres.

Det fremgår videre av Ot.prp. nr. 41 (1986-87) Om lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner at disse reglene skulle forhindre eierstrukturer i finanskonserner som ville stride mot konkurranse- og strukturpolitiske hensyn, eller som ville vanskeliggjøre tilsynsarbeidet overfor finanskonsernet og de enkelte datterselskapene. En enhetlig eierstruktur innenfor det enkelte finanskonsern gjør det lettere for tilsynsmyndighetene å få innsyn i de enkelte konsernselskapenes virksomhet og innbyrdes relasjoner. Kravet om at datterselskap i finanskonsern skal være 100 prosent eiet av morselskapet eller andre konsernselskaper, vil dessuten bidra til å sikre finanskonsernets og konsernselskapenes uavhengighet i forhold til andre grupperinger og institusjoner.

Morselskapet i et finanskonsern vil selv kunne være finansinstitusjon, f.eks. bank eller forsik­ringsselskap. Morselskapet kan imidlertid også være et holdingselskap, men dette skal i så fall ikke kunne drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i de selskaper som inngår i konsernet, jf. finansinst.l § 2a-2 bokstav d). Andre selskaper enn finansinstitusjoner og holdingselskaper kan ikke være morselskap i finanskonsern. Eierbegrensningen på 10 prosent vil i alle tilfelle gjelde i forhold til eierandelene i morselskapet og dermed - indirekte - eierforholdene i konsernselskapene.

6) Kravet om at datterselskaper i finanskonsern skal være eiet 100 prosent av morselskapet, gjelder ikke fullt ut for norske finansinstitusjoner som er datterselskap i finanskonsern med utenlandsk morselskap. Det følger av fbl. § 4, forsl. § 3-5 annet ledd og finansinst.l. § 3-6 fjerde ledd (for finansieringsforetak) at det da er tilstrekkelig at det utenlandske morselskapet har en eierandel som overstiger 50 prosent. Er morselskapets eierandel mindre enn 100 prosent, stilles det imidlertid samtidig særskilt krav om at de øvrige eierandeler i datterselskapet innehas av norske eller utenlandske finansinstitusjoner, som hver for seg forutsettes å være undergitt 10 prosent grensen. Formålet med disse bestemmelsene var i sin tid å legge forholdene til rette for utvikling av samarbeid mellom utenlandske og norske institusjoner som kan tilføre norske institusjoner internasjonal erfaring.

Disse tre lovbestemmelsene forklarer hvorfor finansinst.l. § 2-2 annet ledd nr. 6 ikke inneholder noe 100 prosent krav når det gjelder eierforholdet i datterselskaper i finanskonsern med utenlandsk morselskap. Dette fremgår av Finansdepartementets brev til finanskomiteen av 5. april 1988 gjengitt i Innst.O. nr. 58 (l987-88) s. 78 flg. Ordlyden og lovforarbeidene viser videre at andre aksjeeiere enn finansinstitusjoner ikke skal kunne eie minoritetsandeler i slike datterselskaper, se Innst.O. nr. 58 s. 80 sp. 1, jf. Ot.prp. nr. 42 (1986-87) s. 21 sp. 2, og Innst.O. nr. 60 (1987-88) s. 23-24 hvor flertallet i forbruker- og administrasjonskomiteen slutter seg til Finansdepartementets synspunkter i brevet av 5. april 1988.

3.3 Virkninger av regelverket om eierskap

1) De nåværende eierstrukturer i de sentrale finansinstitusjoner og finanskonserner gir grunnlag for å anta at regelverket om eierskap i finansinstitusjoner i hovedsak har virket i samsvar med flere av de sentrale målsetninger som ligger til grunn for regelverket.

For det første har det lovfastsatte krav om eierspredning motvirket konsentrasjon av eiermakt og innflytelse i forhold til virksomheten i de enkelte institusjoner og finanskonserner. Dette har i sin tur ført til at det i meget beskjeden grad forekommer kryssende eierposisjoner mellom frittstående institusjoner og finansgrupper som i omfang vil være uforenlig med målsetningen om effektiv konkurranse i finansmarkedet mellom uavhengige finansinstitusjoner.

For det annet har kravet om eierspredning bidratt til å sikre finansinstitusjonenes og finansnæringens uavhengighet i forhold til andre maktsentra i næringslivet for øvrig. Dette har stengt for såkalt privat bankiervirksomhet. Dessuten har den innflytelse eiere fra annet næringsliv ellers har kunnet oppnå, vært begrenset fordi den enkelte eier eller gruppe av eiere ikke kan ha eierandel ut over 10 prosent av kapital og stemmer i den enkelte institusjon. Avhengig av eierstrukturen i den enkelte institusjon vil riktignok den som har en eierandel opp mot 10 prosent kunne utøve en til dels betydelig innflytelse, særlig hvis de øvrige andelseiere bare har mindre andeler og ikke engasjerer seg i de styrende organer i institusjonen. I det store og hele synes imidlertid beslutningsprosessen i finansinstitusjonene å ha vært preget av mangfold og harmonisering av eierinteressene innenfor et flertall av aktører med eierandeler av noen størrelse.

Det har fra tid til annen vært pekt på at eierspredning lett vil føre til at eierinnflytelsen i institusjonene svekkes på grunn av manglende engasjement fra aksjeeiernes side. Fravær av reell eierkontroll fra aksjeeierkollektivets side innebærer at innflytelsen fra den daglig ledelse og styret øker tilsvarende. Dette er hevdet å innebære en ulempe, bl.a. fordi administrasjonens interesser kan være andre enn aksjeeiernes eller kundenes interesser. Eksempelvis har det vært anført at sterk administrasjonsmakt kan lede til at en bank ikke i tilstrekkelig grad vurderer de risiki som ligger i enkeltengasjementer, jf. Dokument nr. 17 (1997-1998) s. 272 («Smith-utvalgets» rapport om bankkrisen). Arbeidsgruppen har ikke foretatt noen nærmere vurdering av slike spørsmål. I våre dager har andre forhold enn fravær av engasjement fra aksjeeiernes side, bl.a. tilsynspraksis, større betydning når det gjelder å sikre forsvarlig kredittgivning.

For det tredje har regelverket om eierskap motvirket at eierne i finansinstitusjoner har kunnet benytte sin eierinnflytelse til å påvirke finansinstitusjoner slik at en institusjons eier- og kreditorposisjoner i annen næringsvirksomhet blir benyttet på en måte som stemmer med eiernes egne strategiske interesser i slik annen næringsvirksomhet. Samordning her vil innby til interessekonflikter mellom de ulike eierne i institusjonen og i forhold til institusjonens kunder. En kan likevel ikke se bort fra at eier- og kundeinnflytelse fra større aktører i annet næringsliv i enkelte tilfeller kan ha gjort seg gjeldende på andre og mer indirekte måter.

For det fjerde har den adgang til dispensasjon fra 10 prosent regelen som regelverket inneholder, vært praktisert konsekvent og strengt i samsvar med det som i 1988 og senere er forutsatt fra Stortingets side. Det har nok i årenes løp forekommet enkelte forsøk på å omgå regelverket, særlig ved forsøk på oppkjøp og overtakelse av andre institusjoner, se foran avsnitt 2.2. Bevismessige forhold har imidlertid gjort det svært vanskelig for tilsynsmyndighetene å reagere tilstrekkelig effektivt overfor de ulike metoder som er blitt tatt i bruk. I hovedsak er imidlertid regelverket blitt fulgt og anvendt som forutsatt.

2) Et av hovedformålene med regelverket om eierskap i finansinstitusjoner har vært å sikre at de ulike deler av finansmarkedet preges av effektiv konkurranse mellom innbyrdes uavhengige institusjoner. Utviklingen gir også grunnlag for den oppfatning at konkurransen i de siste 10-15 år har vært betydelig i de fleste og viktigste deler av finansmarkedet. Kredittmarkedet har således lenge vært preget av til dels sterk konkurranse, og etter hvert har også konkurransen når det gjelder langsiktige spareprodukter og andre finansielle tjenester tiltatt, bl.a. som følge av konkurranse på tvers av tradisjonelle bransjegrenser.

Konkurransen innenfor finansmarkedet har i denne perioden jevnt over holdt seg på et forholdsvis høyt nivå til tross for at utviklingen i finansnæringen samtidig har frembrakt en struktur preget av betydelig konsentrasjon og et begrenset antall – etter norske forhold – store finansgrupper. I konkurransesammenheng har eierbegrensningsreglene likevel hatt en viktig oppgave.

Kravene til eierstrukturen i morselskap i finanskonsern og i finanskonsernet for øvrig har medført at de store grupperingene som er dannet, fortsatt fremtrer som uavhengige i forhold både til hverandre og til ellers frittstående finansinstitusjoner. Det er grunn til å anta at dette har bidratt til å opprettholde en betydelig grad av konkurranse – kanskje også til å øke konkurransen – innenfor de fleste delmarkeder. Dette forhindrer imidlertid ikke at også andre forhold, bl.a. økt konkurranse fra utenlandske institusjoner innenfor rammen av EØS-avtalen, kan ha bidratt vesentlig til å opprettholde eller skjerpe konkurransen i finansmarkedet.

3) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner gjelder ikke for offentlige kredittinstitusjoner og fond, se finansinst.l. § 1-3 nr. 1. Det er dessuten i finansinst.l. § 2-2 annet ledd nr. 7 fastsatt at regelverket ikke gjelder for eierandeler som Statens Banksikringsfond og Statens Bankinvesteringsfond har i banker og morselskap i finanskonsern, se Banklovkommisjonens redegjørelse i NOU 1998:14 s. 113-114, jf. s. 174, og kommisjonens utk. § 6-1 tredje ledd hvor det er inntatt et generelt unntak for statens eierandeler i norske finansinstitusjoner.

Bakgrunnen for de særlige unntak for statlige eierandeler i finansinstitusjoner som ikke er offentlige kredittinstitusjoner, er at staten som følge av de statlige støttetiltak under bankkrisen for om lag 10 år siden ervervet meget store eierandeler bl.a. i de største norske bankene. Dette åpnet i og for seg for at staten i årene deretter kunne utøve bestemmende innflytelse i banker som konkurrerte med hverandre, og førte etter hvert til at det ble reist spørsmål om forholdet mellom statens rolle som eier og som lovgiver og overordnet tilsynsmyndighet. Dette foranlediget dessuten en politisk debatt om virkningene for finansnæringen over tid av at staten hadde store eierposisjoner i de største institusjonene.

Arbeidsgruppen finner ikke grunn til i denne sammenheng å gå inn på de spørsmål som knytter seg til statlige eierskap i finanssektoren. Statens engasjementer er med et par unntak senere avvik­let, og det synes som om de resterende engasjementer vil bli avviklet om ikke lenge. Det er nå også foreslått for Stortinget at Statens Banksikringsfond skal avvikles. Det synes heller ikke å foreligge holdepunkter for å anta at staten i årene etter bankkrisen har utøvet sitt eierskap i de store bankene på en slik måte at de statlige eierposisjoner har ført til begrensninger av betydning i konkurransen mellom de institusjoner det gjelder. I dagens situasjon – vel ti år etter bankkrisen – gjenstår det først og fremst å avklare de rent prinsipielle spørsmål knyttet til statlig eierskap i en finansnæring som samtidig er undergitt omfattende offentlig regulering og myndighetstilsyn. Slike spørsmål er imidlertid ikke reist fra ESAs side i Reasoned Opinion av 30. oktober 2001.

4) Regelverket om eierskap har ikke forhindret – og har heller aldri hatt som formål å motvirke – strukturelle endringer med økt konsentrasjon og konsolidering innenfor finansnæringen som resultat. De grenser det her vil være aktuelt å sette fra myndighetenes side, må i tilfelle gjennomføres konsesjonspolitisk innenfor rammen av konsesjonslovgivningen på finansområdet eller via den alminnelige konkurranselovgivningen.

I perioden etter at ny finansmarkedslovgivning ble vedtatt i 1988, har det ved ulike anledninger blitt foretatt omfattende gjennomgang av prinsippene for strukturpolitikken, senest i St.meld. nr. 11 (1999-2000). Sentrale temaer har vært spørsmål knyttet til sammenslåing av to eller flere av de store finansinstitusjonene og til virkningene regionalpolitisk sett av at mindre institusjoner i distriktene overtas av de store finansinstitusjonene i nasjonal sammenheng. Den strukturpolitikk som har vært ført under skiftende regjeringer, har i liten grad motvirket en utvikling mot økt konsentrasjon i norsk finansnæring.

En annen sak er at de krav til eierstrukturen i finanskonsern som følger av reglene om eierskap i finansinstitusjoner, særlig kravet om 100 prosent eie av datterselskaper, nok i enkelte tilfelle reelt har gjort det svært vanskelig å gjennomføre en overtakelse av annen finansinstitusjon, jf. foran i avsnitt 3.2 nr. 5).

5) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner gjelder ikke i forhold til finansinstitusjoner eller finansgrupper som hører hjemme i utlandet. De vil generelt sett være undergitt lovgivningen om eierkontroll i hjemlandet.

Regelverket vil imidlertid få betydning dersom en utenlandsk institusjon vil etablere seg her i riket ved oppkjøp av norsk institusjon eller finanskonsern, dvs. drive virksomhet her gjennom datterselskap eller norsk delkonsern i finanskonsern som hører hjemme i utlandet. Dette skyldes at eierstrukturen i datterselskapet, eller i tilfelle i morselskapet i det norske delkonsernet, etter oppkjøpet må være i samsvar med de norske reglene. Det vil derfor bare kunne meddeles konsesjon til oppkjøpet dersom den eierstruktur som etableres i det norske datterselskapet eller delkonsernet er i samsvar med de krav til eierstrukturen i konsernforhold som er omtalt foran i avsnitt 3.2 nr. 5) og 6).

I praksis har dette medført at også oppkjøp fra utlandet normalt krever tilslutning fra minst 90 prosent av eierandelene i målselskapet slik at 100 prosent kravet kan oppfylles gjennom tvangsutløsning av resten av minoritetseierne. De særlige regler om etablering av utenlandsk datterselskap i samarbeid med andre finansinstitusjoner som er omtalt foran i avsnitt 3.2 nr. 6), har ikke vist seg å få praktisk betydning.

I konkurransesammenheng har derfor eierbegrensningsreglene virket slik at den utenlandske institusjon som har etablert datterselskap her i riket, må være uavhengig i forhold til de øvrige aktører i det norske marked. Tilsvarende gjelder i forhold til utenlandsk institusjon som etablerer seg ved filial her i riket eller for øvrig gjør bruk av den markedsadgang EØS-avtalen gir. De eierandeler den utenlandske institusjon måtte ha i andre norske institusjoner, vil således være undergitt eierbegrensningen på 10 prosent.

6) Diskusjonen om nasjonalt eierskap av finansinstitusjoner har vært reist i ulike sammenhenger, også i tilknytning til virkningene av eierbegrensningene. Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner har imidlertid ikke vært til hinder for at en ikke ubetydelig del av norsk finansnæring i de senere år er blitt overtatt av finansinstitusjoner som hører hjemme i andre nordiske land.

Regelverket om eierskap ble i sin tid ikke utformet med henblikk på å hindre oppkjøp fra utlandet. Da regelverket om eierskap ble lovfestet i slutten av 1980-årene, ble spørsmål knyttet til etablering av utenlandskeide finansinstitusjoner her i riket håndtert som et konsesjonspolitisk spørsmål under konsesjonsreglene for de ulike typer av finansinstitusjoner. Det ble lenge ført en restriktiv politikk på dette området, men i 1990-årene måtte den linjen oppgis som følge av norsk tilslutning til EØS-avtalen.

EØS-avtalens regler om etableringsrett innebærer at finansinstitusjoner med hovedsete i annen EØS-stat skal ha adgang til å drive virksomhet og etablere datterselskap eller filial her i riket. Avtalen stiller også krav om at norske konsesjonsregler må praktiseres på en ikke-diskriminerende måte, og den tidligere – restriktive – konsesjonspolitikk i forhold til etableringer fra utlandet har derfor ikke kunnet videreføres. Dette er bakgrunnen for, men reelt neppe årsak til den økning av utenlandske oppkjøp av norske banker og andre institusjoner vi har vært vitne til i senere år.

I brev til Kredittilsynet 21. november 2001 ba Finansdepartementet om at det ble utarbeidet en oversikt over utenlandskeide finansinstitusjoners virksomhet i Norge. I brev 3. desember 2001 oversendte Kredittilsynet en slik statistikk. Hovedbildet er følgende:

• Utenlandskeide forretningsdatterbankers forvaltningskapital utgjør 36,3 prosent av samlet forvaltningskapital i forretningsbankene.

• Inkluderes filialer her i riket vil utenlandskeide bankers forvaltningskapital utgjøre 44,5 prosent av samlet forvaltningskapital i forretningsbankene.

• Andelen av forvaltningskapital i utenlandsk­eide livselskaper (AS) målt mot samlet forvaltningskapital (for AS) er på 10 prosent Dette viser at utenlandske selskaper er lite engasjert i det norske markedet. Dette er i tråd med hva som observeres i øvrige land i Europa. Dersom Sampo hadde lykkes i å kjøpe Storebrand, ville imidlertid andelen av forvaltningskapital i utenlandskeide livselskaper (AS) målt mot samlet forvaltningskapital vært 54,7 prosent.

• Forvaltningskapitalen for utenlandskeide skadeforsikringsselskaper (AS) målt mot samlet forvaltningskapital (for AS) er på 66,2 prosent. Tallene omfatter If Skadeforsikring.

Reglene om eierskap i finansinstitusjoner har altså ikke kunnet forhindre en slik utvikling. De krav til eierforholdet i norsk datterselskap i utenlandsk finanskonsern regelverket medfører, har imidlertid i praksis gjort det vanskeligere å få gjennomført slike oppkjøp selv om regelverket opprinnelig ikke var tiltenkt en slik oppgave. Likevel står vi her ikke overfor noen forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Reglene om eierstrukturen i konsernforhold håndheves på samme måte i forhold til så vel innenlandske som utenlandske oppkjøp av norske institusjoner. I begge tilfelle fører regelverket til at en minoritet med eierandeler på mer en 10 prosent har adgang til å blokkere oppkjøpet. En er kjent med at dette i noen tilfelle har ført til at oppkjøp ikke har latt seg gjennomføre, eller til at et forsøk på oppkjøp er blitt oppgitt før overtakelsestilbud er fremsatt.

7) Det er fra tid til annen hevdet at regelverket om eierskap i finansinstitusjoner fører til at aksjer i norske finansinstitusjoner prises lavere enn aksjer i tilsvarende institusjoner i utlandet som ikke er underlagt de samme eierbegrensningene. Det anføres videre at en institusjon med lavt priset egenkapital lettere blir utsatt for oppkjøp, og at tilførsel av ny egenkapital vanskeliggjøres fordi aksjeeierne nødig skyter inn ytterligere kapital i institusjonen når aksjene er lavt priset. Ved vurderingen av hvilken betydning eierbegrensningsreglene reelt vil ha for prisingen av norske finansaksjer, må flere forhold tas i betraktning.

Bakgrunnen for slike synspunkter er at verd­settingen av aksjer i finansinstitusjoner ikke lenger bestemmes først og fremst ut fra inntjeningsnivå og forventning om fremtidig aksjeutbytte, men i langt større grad enn før styres av den kursutvikling investorene til enhver tid forventer. Dette synes i de senere år å ha vært karakteristisk for det norske marked, bl.a. fordi norske selskaper tradisjonelt fører en forsiktig utbyttepolitikk og fordi mange investorer opererer forholdsvis kortsiktig. Hos oss vil således verdistigning utgjøre en forholdsmessig stor del av den reelle avkastning på en aksjeinvestering. I tillegg til en alminnelig vurdering av markedsutviklingen vil derfor utsiktene til oppkjøp og fusjoner vanligvis måtte få stor betydning for prisingen av så vel finansaksjer som aksjer i andre selskaper.

Det er dette forhold som gjør at lav prising av norske finansaksjer ofte settes i sammenheng med regelverket om eierskap i finansinstitusjoner. Mange investorer - både norske og utenlandske - synes å oppfatte de norske eierbegrensningsreglene som et særskilt hinder mot oppkjøp og andre strukturendringer i finansnæringen. Selv om det - slik fremstillingen ovenfor under nr. 4) og 5) viser - neppe er grunnlag for en slik oppfatning, kan den likevel føre til at aksjer i norske institusjoner blir priset lavere enn tilsvarende utenlandske aksjer. Ved en vurdering av slike synspunkter, basert på en sammenligning av norske og utenlandske finansaksjer, må det dessuten tas hensyn til at det også innenfor EU-området er gjennomført et system for kontroll av eierforholdene i banker og forsikringsselskaper i samsvar med bank- og forsikringsdirektivenes bestemmelser. Dette regelverket blir utførlig behandlet nedenfor i avsnitt 5.

Systemene i EU-landene er, i motsetning til det norske regelverk om eierskap i finansinstitusjoner, basert på særskilt forhåndskontroll fra myndighetenes side. Dette innebærer at enhver som vil erverve eierandel på mer enn 10 prosent, herunder også fremsette overtakstilbud, må forut for inngåelse av noen avtale vedrørende erverv av rett til aksjene, forelegge saken for myndighetene til vurdering. Ved på denne måten å motvirke vesentlige endringer i eierstrukturen i kortsiktig perspektiv bidrar dette systemet til en rimelig grad av stabilitet i eierforholdene i finansinstitusjonene. I viktige EU-stater er reglene i bank- og forsikrings­direktivene dessuten gjennomført og praktisert slik at eierkontrollen – i hvert fall ved oppkjøp fra utlandet – synes å virke vesentlig mer restriktiv enn det norske regelverket om eierskap i finansinstitusjoner, jf.  Kjell A. Eliassen m.fl., Single Market, National Companies?, The Not-So-Single market in Financial Services, Rapport 5/2001 fra Senter for europeiske og asiatiske studier, Handelshøyskolen BI. Det er vanskelig å si noe sikkert om hvilken innvirkning disse forhold vil ha på prisingen av børsnoterte finansaksjer innenfor EU-området.

Det må her videre tas i betraktning at de norske lovreglene om eierskap i finansinstitusjoner ikke kan oppheves uten at en samtidig – i samsvar med EØS-avtalen – lovfester et nytt system for eierkontroll basert på forhåndskontroll av erverv av strategiske eierandeler i finansinstitusjoner i samsvar med den modell EU-direktivene legger til grunn.

Arbeidsgruppen antar etter dette at det er vanskelig å si noe sikkert om og i tilfelle på hvilken måte en slik lovendring vil kunne innvirke på prisingen av norske finansaksjer.

En annen sak er at markedsaktørenes alminnelige vurdering av den samlede offentlige regulering av finansnæringen, og myndighetenes praktisering av regelverket, må antas generelt å påvirke verdsettingen av finansaksjer.

8) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner var opprinnelig ment også å skulle ivareta tilsynsmessige hensyn. Eierbegrensningsreglenes bidrag i så måte er imidlertid på forskjellig vis påvirket av den etterfølgende utvikling i finansnæringen.

Ett av formålene med eierbegrensningsreglene var å motvirke uheldig kredittgivning og å bidra til å sikre hensiktsmessig kredittallokering. Tilgangen på lånekapital og kreditt var den gang mer begrenset og konkurransen mindre fremtredende enn i dagens kredittmarked, bl.a. som følge av den tidligere penge- og kredittlovgivningen. Dessuten er det direkte tilsyn med institusjonenes kredittvurderinger og utlånspraksis blitt vesentlig styrket i løpet av 1990-årene. Andre forhold enn fravær av engasjement fra aksjeeiernes side, bl.a. tilsynspraksis, er derfor av betydning i forhold til behovet for å sikre forsvarlig kredittgivning.

Den strukturelle utvikling innenfor finansnæringen har medført at en meget stor del av virksomheten i dag drives innenfor et begrenset antall av større finanskonserner. I samsvar med utviklingen har derfor tilsynet med de store finanskonsernene blitt stadig viktigere og mer ressurskrevende. Dette gjelder i forhold både til virksomheten i de ulike konsernselskapene og til de innbyrdes relasjonene mellom konsernselskapene og deres virksomhetsområder. En forutsetning for effektivt tilsyn vil være at det enkelte konsern har en oversiktlig eierstruktur og oppbygging. Hovedformålet med lovgivningen om finanskonserner fra 1991 er å sikre dette. De alminnelige regler om finanskonserner i finansinst.l. kap 2a må her sees i sammenheng med de krav til eierstrukturen i konsernforhold som følger av regelverket om eierskap i finansinstitusjoner, se foran avsnitt 3.2 nr. 5). På dette området vil således regelverket om eierskap fortsatt ivareta tilsynsmessige hensyn.

9) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner er forholdsvis omfattende og lovteknisk vanskelig tilgjengelig. Dette skyldes bl.a. at regelverket ved ulike anledninger er blitt endret, påbygget og nyansert i løpet av årene etter 1988 da hovedtrekkene ble lovfestet. Regelverket fremtrer derfor nå som forholdsvis omfattende og detaljert selv om hovedprinsippene fortsatt er de samme.

Det har i praksis vist seg at det fra tid til annen kan oppstå vanskelige tolkingsspørsmål i forbindelse med anvendelsen av bestemmelsene. Det har også oppstått problemer ved håndhevelsen av regelverket som følge av at det ofte viser seg å være vanskelig å bringe tilstrekkelig klarhet i de faktiske forhold som vil være relevante. Dette er bakgrunnen for at Banklovkommisjonen i NOU 1998:14 fremmet forslag om enkelte lovendringer og en ny lovteknisk utforming av regelverket.

3.4 Arbeidsgruppens vurderinger

1) Regelverket om eierskap i finansinstitusjoner ble lovfestet i siste del av 1980-årene. I løpet av årene deretter er de strukturelle forhold i finansnæringen og finansmarkedet i vårt land vesentlig endret, delvis som følge av internasjonal påvirkning og norsk tilslutning til EØS-avtalen. Denne perioden preges også av betydelige endringer i samfunnsøkonomien og av finansnæringens betydning i det økonomiske liv. Til tross for dette antar Arbeidsgruppen at hovedpilarene i det rettspolitiske grunnlag for lovfesting av et regelverk om eierskap i finansinstitusjoner i hovedsak fortsatt har gyldighet. Vektleggingen av de ulike hensyn vil imidlertid til dels bli en noe annen i våre dager.

For det første, utviklingen i så vel finansnæringen som i næringslivet for øvrig har ført til at virksomheten i stadig større grad er blitt konsentrert i – etter norske forhold – store økonomiske enheter og grupperinger. Samtidig er finansnæringens rolle i forhold til annet næringsliv og for de store befolkningsgruppene økt vesentlig både i bredde og betydning. Det alminnelige krav om eierspredning i finansinstitusjonene som gjeldende lovgivning inneholder, vil under slike samfunnsforhold ha som ett av sine hovedmål å motvirke at det skjer en for sterk konsentrasjon av økonomisk makt i samfunnet som følge av konsentrasjon av eierskap i finansinstitusjonene. Kravet om eierspredning vil samtidig bidra til å sikre de enkelte finansinstitusjonenes og finansnæringens uavhengighet i forhold til de øvrige deler av næringslivet. Dette innebærer bl.a. at betydelige eiere ikke skal kunne utnytte sin eierposisjon til å oppnå kreditter eller andre fordeler til seg selv eller sine forretningsforbindelser.

For det annet, regelverket om eierskap i finansinstitusjoner og de krav til eierstrukturen i konsernforhold som dette medfører, har – til tross for utviklingen i retning av færre og større enheter – generelt sett frembrakt en ryddig eierstruktur innen finansnæringen. De store finanskonsern og andre frittstående institusjoner fremtrer i dag som kontrollert av prinsipielt og praktisk sett innbyrdes uavhengige eierstrukturer. Arbeidsgruppen mener at dette ikke minst i våre dager er en forutsetning for effektiv konkurranse i finansmarkedet mellom uavhengige leverandører av finansielle tjenester. Den konsentrasjon av finansnæringen som har funnet sted i løpet av perioden etter 1988 da regelverket ble vedtatt, gjør at hensynet til effektiv konkurranse nå må tillegges vesentlig større vekt enn tidligere.

Arbeidsgruppen vil særskilt peke på at regelverket om eierskap i finansinstitusjoner – i motsetning til hva som fra tid til annen blir hevdet – ikke har hatt og heller ikke nå har som oppgave å begrense eller motvirke strukturendringer i finansnæringen. Heller ikke generelt sett har regelverket over tid utgjort noe hinder av betydning i forhold til de vesentlige strukturendringer som har funnet sted, bl.a. med sterkere konsentrasjon som resultat. At de eierstrukturer som etableres ved oppkjøp og fusjoner, må være i samsvar med regelverket om eierskap, har riktignok i praksis fungert som et minstevilkår for konsesjon. Regelverket har likevel ikke stengt for – og har etter sitt formål heller ikke til oppgave å erstatte – en bredere konsesjonspolitisk vurdering av de ulike etapper i utviklingen, basert bl.a. på strukturpolitiske overveielser. Det er her viktig å trekke et skille mellom antatte virkninger av regelverket om eierskap og resultatene av den strukturpolitikk som til enhver tid er gjennomført innenfor rammen av konsesjonslovgivningen. Slik Arbeidsgruppen ser det, kan derfor strukturendringene i finansnæringen i løpet av de siste 10-15 år sies i hovedsak å gjenspeile den konsesjonspolitikk som har vært ført i denne perioden.

I denne sammenheng vil imidlertid Arbeidsgruppen særskilt peke på at regelverket om eierskap i praksis har gitt en minoritet med eierandeler på minst 10 prosent adgang til å blokkere gjennomføringen av oppkjøp og fusjon av finansinstitusjoner. Denne adgangen er også benyttet i enkelte tilfelle. Selv om dette i det store og hele neppe har vært av vesentlig betydning for utviklingen i finansnæringen generelt sett, antar Arbeidsgruppen at et så sterkt minoritetsvern på finansområdet vanskelig lar seg rasjonelt begrunne og forsvare. Dette gjelder selv om en legger til grunn at eierskifte ved oppkjøp og fusjon vanligvis medfører slike virkninger for de ulike grupper av aksjeeierne at transaksjonene må være forankret i et klart aksjonærflertall. Gjeldende regelverk kan imidlertid medføre at selv et meget betydelig flertall av aksjeeiere fratas mulighet til å få gjennomført et fordelaktig eierskifte, og dessuten at en forholdsvis beskjeden minoritet vil få en utilsiktet sterk forhandlingsposisjon i forhold til den som vil overta en finansinstitusjon.

I NOU 1998:14 har Banklovkommisjonen på denne bakgrunn foreslått at det minstekrav for konsesjon som i dag følger av regelverket om eierskap, bør settes ned fra 100 prosent (i praksis 90 prosent) til to tredeler av eierandelene i institusjonen. Dette flertallskrav er bestemmende for minoritetsvernet ved fusjoner. Arbeidsgruppen er enig i dette forslaget, men vil også peke på at et alternativ vil være å gjøre bruk av et krav på tre firedeler. Når det gjelder andre spørsmål vedrørende eierstrukturen i konsernforhold, vises det til fremstillingen nedenfor i avsnitt 5.5.

2) Etter manges oppfatning er det en svakhet ved regelverket om eierskap at det ikke har forhindret at en forholdsvis betydelig del av norsk finansnæring etter hvert er blitt kjøpt opp av finansgrupperinger som hører hjemme i utlandet. Det vises i denne forbindelse til avsnitt 3.3 nr. 6) foran. Det fremgår der at dette langt på vei er «å rette baker for smed». Utviklingen har i første rekke sammenheng med konsesjonspraksis og de begrensninger EØS-avtalen medfører når det gjelder den adgang norske myndigheter tidligere hadde til – innenfor konsesjonslovgivningen – å føre en aktiv strukturpolitikk på dette området.

Spørsmålet om betydningen av å ha institusjoner med nasjonal tilhørighet har uavhengig av disse forhold vært fremme en rekke ganger i tilknytning til debatten om strukturpolitikken på finansmarkedet, særlig i forhold til eierskapet i de sentrale norske forretningsbankene. Et sentralt eksempel på de vurderinger som er gjort i denne sammenheng er St.meld. nr. 11 (1999-2000) Kredittmeldinga 1998, hvor det bl.a. står:

«Regjeringa viser til at dei aller fleste utvikla land har sentrale finansinstitusjonar med nasjonal eigarskap. Regjeringa meiner at det også i Noreg er viktig at det blir oppretthalde ein langsiktig norsk eigarskap i dei sentrale finansinstitusjonane som i omfang er tilstrekkeleg til å kunne forhindre ei uønskt utvikling. Spørsmålet om nasjonal eigarskap er knytt til dei spesielle funksjonane finansnæringa har i økonomien. Det går fram av Kredittmeldinga 1997 at formålet med nasjonal eigarskap er å sikre nærleik mellom kundane og leiings-, strategi- og utviklingsfunksjonar i finansinstitusjonen. Det kan vere viktig å ha institusjonar der den øvste leiinga også på sikt har tilstrekkeleg kjennskap til særskilde forhold knytte til norsk økonomi og kundeforhold i Noreg. Ein må tru at hovudkontor i same land som kundane bur, i særleg grad kan ha mykje å seie for hushaldningar, små og mellomstore føretak og kommunar, som i motsetning til større føretak i liten grad har den internasjonale marknaden som eit reelt alternativ.

Private investorar kan ikkje påleggjast å oppretthalde eigarskapen sin i norske finansinstitusjonar verken på kort eller lang sikt, og ein må gå ut frå at dei gjennomgåande vurderer sin eigarskap ut frå marknadsmessige forhold til ei kvar tid.»

I Kredittmeldinga 1998 konkluderte regjeringen (regjeringen Bondevik I) bl.a. med at det i eierskapspolitikken 1) er et mål å sikre langsiktig norske eierskap, og 2) staten er den eneste som på sikt kan sikre tilstrekkelig norsk eierskap og eierkontroll. Ved behandlingen av Kredittmeldinga 1998, jf. Innst. s. nr. 44 (1999-2000), uttaler Finanskomiteen:

«Fleirtalet (alle unntatt Frp, H og SV) går inn for at staten må medverke til å etablere ei sterk norsk løysing på finansmarknaden, slik at den nasjonale eigarskapen ikkje vert svekka. …

Fleirtalet meiner det er eit viktig mål å sikre eit langsiktig nasjonalt eigarskap i finansnæringa for å sikre hovudkontor i Noreg. Det er også viktig å ta omsyn til dei politiske mål om konkurrerande tilbod til kundane, dekning av distrikta og grunnlag for ei vekstkraftig næring.

(…)

Komiteen ser behov for å utvikle vidare ei finansnæring med basis i norsk finansformue. I det høvet ber komiteen om at rammevilkåra til norske finansinstitusjonar blir vurderte.»

I St.meld. nr. 38 (1999-2000) «Om statens eierskap i Kredittkassen» gir departementet følgende oppsummering av drøftelsene i Stortinget:

«Som omtalt …har det vært bred politisk enighet i Stortinget, om å sikre et langsiktig norsk eierskap i sentrale finansinstitusjoner, for at hovedkontorfunksjoner skal forbli i Norge.»

I Innst. s. nr. 245 (1999-2000) uttaler flertallet i komitéen i denne sammenheng:

«Det er vidare eit viktig mål at norsk finansmiljø og norsk finansiell spisskompetanse vert teke vara på og utvikla vidare».»

Arbeidsgruppen viser for egen del til resultatene av Kredittilsynets kartlegging av utenlandsk eierskap i norsk finansnæring gjengitt foran i avsnitt 3.3 nr. 6). Det legges til grunn at omfanget av utenlandsk eierskap er vesentlig større enn vanlig i de fleste land i EØS-området. En ytterligere styrking av utenlandske institusjoners nærvær vil også kunne omfatte distriktsbaserte institusjoner, og de spørsmål som oppstår i denne sammenheng har således også en regional dimensjon.

Arbeidsgruppen mener at overordnede nasjonale hensyn tilsier at Norge på samme måte som andre land har behov for finansinstitusjoner med tilstrekkelig finansiell egenkompetanse, både i finansnæringen og i næringslivet for øvrig. Utviklingen såvel i kreditt- og kapitalmarkedene som i produksjon og markedsføring av finansielle tjenester av alle slag understreker betydningen av et vel utbygget kompetansenettverk på hele finansområdet. Det samme vil til dels være tilfellet dersom spørsmålet vurderes i regionalt perspektiv. Et kompetansenettverk basert på tilstrekkelig egenkompetanse lar seg imidlertid neppe opprettholde over tid uten at kompetansesentra og ledelsesmiljøer som vanligvis forbindes med hovedkontor for finansinstitusjoner av noen størrelse har nasjonal eller i tilfelle regional forankring.

Arbeidsgruppen kan ikke se at regelverket om eierskap i finansinstitusjoner i sin nåværende form vil kunne gi vesentlige bidrag til løsningen av problemer av denne type. I det lovverk som ble gjennomført i slutten av 1980-årene, var det overlatt til konsesjons- og strukturpolitikken å sikre at slike målsetninger ble ivaretatt. Utviklingen deretter har imidlertid i stor grad nøytralisert konsesjonspraksis som et strukturpolitisk virkemiddel, bl.a. som følge av forbudet mot nasjonal diskriminering i EØS-avtalen. Spørsmål om det under disse forhold vil kunne være aktuelt å gjøre bruk av andre statlige virkemidler, omfattes ikke av mandatet, og Arbeidsgruppen går derfor ikke inn på problemer av denne type.

3) I den offentlige debatt i de senere år om finansnæringens rammebetingelser har det norske regelverket om eierskap i finansinstitusjoner tiltrukket seg betydelig oppmerksomhet også i andre sammenhenger. Det har ikke manglet verken på sterkt kritiske røster eller på engasjerte forsvar.

Fra næringshold har det særlig vært fremhevet at andre land ikke har tilsvarende regler, og at det norske regelverket kan innebære en konkurranseulempe for norske finansinstitusjoner. I denne sammenheng har også de virkninger som regelverket har i oppkjøpstilfelle, og som er omtalt straks ovenfor, vært sterkt kritisert. De forhold som vedrører prisingen av norske finansaksjer, er allerede omtalt foran i avsnitt 3.3 nr. 7).

Arbeidsgruppen vil peke på at regelverket om eierskap er utformet på en bastant måte i til dels omfattende og detaljerte lovregler. En fordel ved denne form for lovregulering er at regelverket er tilgjengelig for aktørene og gir forutsigbare resultater. Et slikt regelverk innbyr imidlertid også til kritikk. En skal likevel ikke se bort fra at kritikken av regelverket om eierskap i stor grad også kan utspringe av en mer alminnelig misnøye med den samlede norske regulering av finansnæringen. Dessuten skal en heller ikke se bort fra at en kritisk vurdering av regelverket kan ha tatt som utgangspunkt den situasjon som ville foreligge dersom regelverket i sin helhet uten videre ble opphevet. Som det fremgår foran i avsnitt 3.3 nr. 7), vil imidlertid forholdet i så fall være at en fra norsk side i stedet ville måtte innføre et system for eierkontroll basert på EU-direktivenes modell med forhåndsprøving fra myndighetenes side av erverv av strategiske eierandeler, herunder med oppkjøp av finansinstitusjoner. Også dette regelverket vil – på samme måte som andre deler av EUs bank- og forsikringsdirektiver – bli forholdsvis omfattende og detaljert. Et slikt system må dessuten antas å ha en del av de samme virkninger som nå forbindes med det någjeldende regelverk og som har ført til kritikk fra næringslivshold.

Omvendt har tilhengere av regelverket om eierskap i finansinstitusjoner sett på dette som et forsvarsverk mot strukturendringer som fra ulike synspunkter oppfattes som uheldige i regionalt eller nasjonalt perspektiv. Arbeidsgruppen viser til at regelverket om eierskap nok her er tillagt lovformål og virkninger som ikke er forankret i gjeldende lovregler og regelverkets rettspolitiske grunnlag. Dette fremgår av fremstillingen ovenfor i nr. 2) og foran i avsnittene 3.3 nr. 4) og 6). Det kan derfor synes som regelverket her er forsøkt tillagt strukturpolitiske oppgaver som innenfor den offentlige regulering av finansnæringen forutsettes ivaretatt gjennom konsesjonspraksis. Dessuten reflekterer synspunktene reelt en restriktiv strukturpolitikk som over årene har mistet mye av sin gjennomslagskraft, og som – etter EØS-avtalen – bare i begrenset utstrekning kan gis gjennomslag i konsesjonspolitikken.

Arbeidsgruppen vil generelt fremheve at en ved en rettspolitisk vurdering av regelverket om eierskap i finansinstitusjoner bør ta utgangspunkt i regelverkets viktigste virkninger i den foreliggende situasjon. Ved vurderingen må de ulemper som i enkelte sammenhenger kan knyttes til regelverket, i alle tilfelle veies opp mot de hovedhensyn som regelverket skal ivareta. Ved en slik samlet vurdering vil derfor regelverkets generelle virkninger når det gjelder å motvirke uheldig konsentrasjon av økonomisk makt i samfunnet, å sikre finansinstitusjonenes uavhengighet i forhold til andre aktører i næringslivet, og å legge forholdene til rette for effektiv konkurranse i finansmarkedet, måtte tillegges særlig vekt. Arbeidsgruppen antar at en her står overfor overordnede målsetninger som på sikt vanskelig lar seg ivareta uten gjennom ryddige og gjennomsiktige eierstrukturer innenfor finansnæringen. Hovedprinsippene i gjeldende regelverk har således fortsatt solid rettspolitisk forankring. Dette bør tas som utgangspunkt og være retningsgivende ved utformingen av lovgivningen på området. Når det gjelder de ulike enkeltspørsmål som oppstår i denne sammenheng, viser Arbeidsgruppen til avsnitt 5.5 nedenfor.

Denne vurdering innebærer på den annen side ikke at Arbeidsgruppen vil tilrå at regelverket i sin nåværende form bør videreføres uten endringer.

For det første foreligger det i alle tilfelle utvilsomt behov for og vil også være plass for lovendringer som vil kunne fjerne en del av de ulempene som ofte forbindes med regelverket, og i det hele vil gi en mer hensiktsmessig lovregulering på dette området. Arbeidsgruppen viser her til det forslag som fremmes foran i nr. 1), og dessuten til de forslagene om endringer og lovteknisk utforming som Banklovkommisjonens utredning i NOU 1998:14 inneholder.

For det annet mener Arbeidsgruppen at de innvendinger mot det norske regelverket som er fremført fra ESAs side, også bør vurderes nærmere, jf. foran avsnitt 3.1 nr. 3) og 4). En slik vurdering vil i første omgang knytte seg til spørmålet om forholdet mellom eierbegrensning på 10 prosent i det norske regelverket og EØS-avtalen art. 40 om frie kapitalbevegelser. Det vises til fremstillingen nedenfor i avsnitt 4. Det dreier seg her om spørsmål som Arbeidsgruppen antar for tiden ikke kan gis noe klart svar innenfor EØS/EU-retten.

Den usikkerhet som knytter seg til forholdet mellom den norske eierbegrensningen og EØS-avtalen art. 40, gjør det naturlig for Arbeidsgruppen også å vurdere om og i hvilken utstrekning ESAs innvendinger kan og bør imøtekommes innenfor rammen av nye norske lovregler bygget i hovedsak på samme rettspolitiske målsetninger som gjeldende lovgivning. En slik vurdering kan få betydning når en fra norsk side skal avgjøre om det vil være ønskelig å la EFTA-domstolen vurdere de spørsmål som er reist fra ESAs side. Dessuten vil denne tilnærmingsmåte også gi grunnlag for en bredere innfallsvinkel til spørsmålet om utformingen av lovgivningen på området. Arbeidsgruppen oppfatter hovedspørsmålet i denne sammenheng å være om en fra norsk side kan og bør erstatte hovedelementene i den nåværende lovgivning med et regelverk basert på den modell som EUs bank- og forsikringsdirektiver bygger på. Dette kommer en tilbake til nedenfor i avsnitt 5.