Del 1
Konkurranse om kommunale pensjonsordninger

1 Utgangspunkter

1.1 Stortingets behandling av kommunale pensjonsordninger

I løpet av Stortingets vårsesjon 2002 behandlet finanskomiteen et Dok. nr. 8 forslag fra Siv Jensen og andre FRP-medlemmer vedrørende konkurransen mellom KLP og andre livsforsikringsselskaper i markedet for kommunale pensjonsordninger. Det hevdes i Dok. nr. 8 forslaget at konkurransen ikke fungerer tilfredsstillende og at årsaken dels er KLPs dispensasjoner fra lov om forsikringsvirksomhet og dels tariffavtaler i kommunal sektor. Konkurransen fra kommunale pensjonskasser ble ikke særskilt behandlet. Det vises blant annet til følgende forhold:

• KLPs dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6,

• Flytteforskriften § 3-8 om flytting av kommunale pensjonsordninger bare ved årsskiftet, se vedlegg 2.1,

• Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse, se vedlegg 5.1,

• Hovedtariffavtalens bestemmelser vedrørende tjenestepensjonsordninger, blant annet om KLPs finansieringssystem, se vedleggene 3.1 til 3.4.

I Innst.S.nr.136 (2001-2002) Innstilling fra finanskomiteen om forslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg, Siv Jensen og Gjermund Hagesæter om å be Regjeringen gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger, uttaler Finanskomiteens flertall (H, KrF, V og FRP):

” Flertallet viser til det arbeid som er igangsatt og at finansministeren i brev til komiteen av 21. mars 2002 antar det vil være hensiktsmessig å oversende problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP til Banklovkommisjonen for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak. Flertallet vil understreke at det bør legges økt vekt på effektiv konkurranse om pensjonsforsikring i kommunal sektor, og på at KLP ikke lenger får fordeler vedrørende slike kontrakter.

Flertallet er enig i at Banklovkommisjonen ser på disse spørsmålene og ber departementet komme raskt tilbake til Stortinget med eventuelle tiltak. På denne bakgrunn anbefaler komiteen at Dokument nr. 8:76 (2001-2002) vedlegges protokollen.”

Mindretallet (de øvrige partier) gikk inn for å avvise dokumentet. Det ble vist til Kredittilsynets uttalelse om at utviklingen etter 1998 ikke har vanskeliggjort konkurransen om pensjonsordninger i kommunal sektor, og anført at det derfor ikke vil være behov for endringer. Mindretallet viste også til EFTA domstolens avgjørelse vedrørende tariffavtalers forhold til konkurransereglene, og anførte at Norge ikke bør begrense sin handlefrihet her. Om forsikringsspørsmålene uttaler mindretallet blant annet:

” Desse medlemene viser til at KLP i dag er det eineste forsikringsselskapet som har søkt om å nytte eit system med gjennomsnittlege premiar som er uavhengige av alder og kjønn. Desse medlemene meiner dersom konkurransen i marknaden for kommunale tenestepensjonar skal aukast, bør dette heller skje ved at fleire selskap nyttar gjennomsnittlege premiar, enn ved å innskrenke vilkåra for KLP.”

1.2 Finansministerens brev til finanskomiteen

I brev 21. mars 2002understreker finansministeren i sin vurdering av Dok. nr. 8:76 at det etter Regjeringens mening er viktig å sikre at konkurransen fungerer i markedet for kommunale pensjonsordninger, og tar deretter opp en del særlige problemer.

Med utgangspunkt i Overføringsavtalen og NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor, uttales i brevet:

”En problemstilling har sammenheng med at visse deler av ytelsene i offentlige tjenestepensjonsordninger etter Kredittilsynets vurdering ikke kan forsikres gjennom løpende premie i et privat forsikringsselskap. Dette gjelder eksempelvis G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter, muligheten til å fratre stilling med pensjon etter 85-års regelen, og bruttogarantien i forbindelse med samordningen med tjenestepensjon med faktisk utbetalte folketrygdytelser. Utvalgets [Overføringsutvalget] primære løsning har vært den såkalte garantimodellen ... . Subsidiært har utvalget foreslått en modell med betingede ytelser ... . Dersom foretaket går konkurs eller opphører på annen måte, kan det ikke innhentes tilleggspremie for de deler av ytelsen som ikke er forsikringsbare, og pensjonisten vil i dette tilfellet ikke være fullt sikret.”

Andre særtrekk, særlig vedrørende fondssikringen av opptjent pensjon, omhandles som et flytteproblem via sitat fra et brev fra Kredittilsynet:

”Etter Kredittilsynets mening kan KLPs forsikringstekniske premie- og beregningsgrunnlag ikke videreføres i sin nåværende form under gjeldende forsikringsvirksomhetslov dersom flytting skal kunne foretas utenom årsskiftet. KLPs pensjonssystem ... og tilhørende premieberegningssystem og avsetningsmodell er som kjent basert på en finansieringsmodell hvor alle forpliktelser først er fullfinansiert ved årets slutt. Dersom KLP blir pålagt å flytte pensjonsordninger på andre tidspunkter ... vil det være ubalanse mellom forpliktelser og tilhørende fondsmidler.”

Kredittilsynet viser her videre til forsikringsvirksomhetsloven §§ 7-5 og 8-2 som det ikke er gitt dispensasjon fra, og konkluderer med at det ikke er grunn til å endre flytteforskriften § 3-8.

Finansministeren tar ”foreløpig” Kredittilsynets vurdering til etterretning.

Når det gjelder videre tiltak, mener finansministeren at det nok er konkurranse i markedet, men at det også kan stilles spørsmål ved de faktorer og insentiver som driver konkurransen:

”Det kan eksempelvis være noe usikkert om de produkter som tilbys er sammenlignbare og forståelige for kommunene.”

Finansministeren viser videre til at gjeldende lov er til hinder for at andre livselskaper enn KLP utlikner premieforskjeller grunnet kjønns- og alderssammensetning over flere forsikringstakere, og uttaler:

”I utgangspunktet antar jeg derfor at et system der alle selskaper tilbyr kommunale pensjonsordninger etter lignende premieberegningssystem som KLP er lite aktuelt og ønskelig. ... [P]remieberegningssystemer med kryssubsidiering har elementer i seg som kan virke tilslørende og i utgangspunktet ikke er forenlige med de prinsipper som er lagt til grunn for et godt fungerende marked. Disse ulemper vil neppe bli mindre i tilfeller der flere selskaper benytter et prinsipp med ”gjennomsnittsberegning” av premie ...”.

På denne bakgrunn antar finansministeren at problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP bør sendes til Banklovkommisjonen ”for en nærmere vurdering og for utarbeidelse av forslag til eventuelle tiltak”. Det vises til at kommisjonen behandler ”beslektede problemstillinger knyttet til flytting av forsikringskontrakter” og til at problemene i markedet for kommunale pensjonsordninger ”er svært komplekse og de berører en rekke ulike parter”.

1.3 Banklovkommisjonens mandat og arbeid

Ved brev av 15. mai 2002 fra Finansdepartementet er Banklovkommisjonen bedt om å vurdere tiltak for å sikre effektiv konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Det vises i brevet til Dok. 8-forslaget fra Siv Jensen mfl. og til finanskomiteens uttalelser i Innst. S nr. 136 (2001-2002) ved behandlingen av forslaget. I brevet uttaler departementet under overskriften ”Oppfølgning”:

”Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting fra, KLP og å utarbeide forslag til eventuelle tiltak. Det bes om at det i vurderingen legges vekt på konkurransemessige forhold.”

I brevet uttales videre at problemstillingene er ”komplekse og berører en rekke ulike parter”, og det vises til NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor. Banklovkommisjonen bes vurdere behovet for eventuell kontakt med berørte parter og andre organer som arbeider med beslektede problemstillinger.

Banklovkommisjonen hadde vinteren 2002 påbegynt arbeidet med ny lovgivning om flytting av livsforsikringskontrakter, herunder private og kommunale pensjonsordninger. Etter mottagelsen av oppdraget fra Finansdepartementet ble dette arbeidet utvidet til å omfatte de spørsmål knyttet til kommunale pensjonsordninger som det nye mandatet omfattet. Det hadde vist seg å være en nær sammenheng mellom de to områdene, blant annet fordi behovet for særlige regler om flytting av kommunale pensjonsordninger i stor grad ville bero på utformingen av reglene om livsforsikringsselskapenes virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger.

Banklovkommisjonen har organisert arbeidet med disse to problemområdene på samme måte som ved utarbeidelsen av Utredning nr. 7, NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning, se vedlegg 6.7. For at kommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for sin behandling og vurdering av behovet for ny lovgivning og utformingen av utkast til lovbestemmelser, ble det forberedende arbeid overlatt til en arbeidsgruppe blant annet med representanter på høyt nivå fra Kommunal Landspensjonskasse og de øvrige store livsforsikringsselskapene, samt Landsorganisasjonen. I lys av at Banklovkommisjonen selv er meget bredt sammensatt, se vedlegg 6.10, har kommisjonen for øvrig ikke sett behov for ytterligere tiltak for å etablere kontakt med andre berørte parter og organer. Kommisjonen har imidlertid under sitt arbeid gjort seg kjent med Foreløpig rapport fra Pensjonskommisjonen 4. september 2002, Mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet.

Under arbeidet med denne utredningen avsa Arbeidsretten den 8. oktober 2002 en dom vedrørende tolkningen av bestemmelser om kommunale pensjonsordninger i Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. Resultatet i dommen og den tidsramme for oppfyllelse av pålegg den inneholder, er sentralt bakgrunnsstoff for utredningen av de forsikringsrettslige spørsmål på området. Banklovkommisjonen har derfor lagt stor vekt å sluttføre sitt arbeid med utredningen så vidt mulig i god tid før utløpet av oppfyllelsesfristen for de pålegg domskonklusjonen inneholder, det vil si 1. juli 2003.

2 Aktører og markedsforhold i kommunal sektor

2.1 Kommunal Landspensjonskasse

2.1.1 En oversikt

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) er et gjensidig forsikringsselskap med konsesjon til å drive livsforsikringsvirksomhet, sist gitt i 2001. Likevel er det en utbredt oppfatning at selskapet og dets virksomhet på ulike måter står i en viss særstilling i forhold til de øvrige livselskapene i det norske markedet for kollektiv pensjonsforsikring. Dette skyldes flere forhold.

KLPs virksomhet består av tre hovedområder som alle reelt er organisert som tre ”fellesordninger”, hver bestående av et antall pensjonsordninger for ulike institusjoner og foretak: Den lovfastsatte Pensjonsordningen for sykepleiere, Pensjonsordningen for sykehusleger og Felles kommunal pensjonsordning. Innholdet i disse tre ”fellesordningene” som alle omfatter et antall pensjonsordninger for ulike arbeidsgivere, er i hovedsak de samme. Alle tre er for øvrig nært knyttet til Statens Pensjonskasse via den såkalte Overføringsavtalen, jf. vedlegg 5.1, og pensjonsordningene er derfor i alt vesentlig bygget over samme lest som Statens Pensjonskasse. KLP har i tillegg adgang til å drive virksomhet utenfor de tre ”fellesordningene”.

Felles kommunal pensjonsordning (Fellesordningen) som her har krav på størst interesse, har hittil omfattet pensjonsordninger for kommuner og kommunale foretak og institusjoner, samt statlige og visse andre helseforetak. Endringer i sammensetningen av kundemassen (forsikringstakere og forsikrede) i senere år, særlig som følge av at statlige helseforetak er kommet til, har imidlertid ført til at KLP fra 2003 vil la helseforetakene og fylkeskommunene bli egne ”fellesordninger” utskilt fra Fellesordningen.

Det aller meste av KLPs virksomhet knytter seg altså til pensjonsordninger i offentlig sektor. Selskapet har lenge vært og er fortsatt en hovedaktør i markedet for kommunale pensjonsordninger. De fleste kommunale pensjonsordninger inngår i dag i Fellesordningen som står for en meget vesentlig del av selskapets virksomhet. Målt i premievolum utgjør kommuner og - fra 2002 - statlige helseforetak tyngden av KLPs virksomhet. Som følge av at de aller fleste av KLPs ”forsikringstakere” er norske kommuner og fylkeskommuner, samt statlige helseforetak, avviker ”arbeidsgiversiden” vesentlig fra det som gjelder for de øvrige livselskapene. I senere år har bildet endret seg noe fordi en god del særlige pensjonsordninger for kommunale foretak og foretak med kommunal eierandel og tilknytning er kommet til, men fortsatt utgjør denne virksomheten ikke mer enn om lag 10 prosent av KLPs premievolum.

2.1.2 Pensjonsprodukter

De kommunale pensjonsordningene i KLP har hittil fremtrådt i hovedsak som et standardprodukt med produktegenskaper som avviker fra det som hittil har vært vanlig for pensjonsordninger i privat sektor. Dette skyldes nok både at kommunale pensjonsordninger hittil ikke er blitt lovregulert, og at pensjonsspørsmålene i kommunale sektor i så stor grad er håndtert innenfor de rammer gjeldende tariffavtaler trekker opp (nedenfor avsnitt 2.1.3). Dette – sammen med de kommunale pensjonsordningers tilknytning til Statens Pensjonskasse gjennom Overføringsavtalen (nedenfor avsnitt 2.1.3) – har hatt bestemmende innflytelse på produktutformingen.

I grunntrekkene har de kommunale pensjonsordningene i Fellesordningen i sin nåværende form likevel svært meget til felles med ytelsesbasert foretakspensjon, og de kan noe upresist kalles ”kommunale foretakspensjonsordninger”. Det er imidlertid en god del – til dels vesentlige - ulikheter når det gjelder enkelthetene. Lov om foretakspensjon gjelder således ikke for de kommunale pensjonsordningene, herunder pensjonsordninger etablert som kommunal pensjonsordning av skattepliktig kommunalt foretak. Engangsbetalt foretakspensjon eller innskuddspensjon inngår for tiden heller ikke i KLPs virksomhet, selv om selskapets konsesjon i og for seg også omfatter slike produkter.

Endringer i sammensetningen av kundemassen og i markedsforholdene har ført til at KLP nå har vurdert og er i ferd med å gjennomføre ulike produkttilpasninger og endringer i sin praksis. Dette gjelder blant annet etablering av nye fellesordninger og åpning for en viss valgfrihet innenfor Fellesordningen når det gjelder den del av ytelsesspekteret som omfatter såkalte ikke forsikringsbare ytelser. Et pensjonsprodukt tilsvarende vanlig foretakspensjon ventes markedsført i 2003, blant annet for å kunne møte konkurranse fra andre livselskaper om pensjonsordninger for foretak i offentlig sektor. Det må derfor her tas i betraktning at innslaget i KLP av ytelsesbaserte pensjonsordninger i henhold til lov om foretakspensjon, basert på særskilt premieberegning for den enkelte arbeidsgiver ut fra sammensetningen av arbeidsstokken i dennes virksomhet, vil kunne øke i fremtiden.

Disse endringene vil generelt sett redusere forskjellen mellom praksis i KLP og de øvrige selskapene, og de vil således også få vesentlig innvirkning på hvilke lovgivningsbehov som foreligger når det gjelder virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger. Dette er det redegjort nærmere for nedenfor kapittel 6.

2.1.3 Hovedtariffavtalens krav til kommunale pensjonsordninger

(1) Hovedtariffavtalen for kommunal sektor inneholder en rekke bestemmelser vedrørende utformingen av kommunale pensjonsordninger, se vedleggene 3.1 til 3.4. De viktigste kravene er:

• pensjonsrettighetene skal være omfattet av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse, noe som praktisk sett blant annet betyr at de pensjonsrettigheter som skal kunne opptjenes under de kommunale pensjonsordningene, i alt vesentlig vil måtte være de samme som i Statens Pensjonskasse. Ved forskrift 22. april 1997 nr. 374 utferdiget med hjemmel i kommuneloven, er det fastsatt (§ 2) at kommunale pensjonsordninger ikke må gi høyere ytelse enn Statens Pensjonskasse,

• alle pensjonsrettigheter skal være ”forsikringsmessig dekket” i et livsforsikringsselskap eller i en kommunal pensjonskasse, dvs. pensjonsrettighetene skal – etter hvert som de opptjenes - sikres ved forsikringstekniske avsetninger i pensjonsinnretningen,

• finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger skal være ”kjønnsnøytralt” og for øvrig utformes slik at det ”ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere”,

• bytte av pensjonsleverandør ved flytting av en pensjonsordning kan bare gjennomføres i samsvar med de krav til fremgangsmåte som er fastsatt i avtalen.

Kommunale arbeidsgivere som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, er rettslig forpliktet til å etablere og opprettholde pensjonsordning i samsvar med de krav avtalen fastsetter. Dette ble tradisjonelt gjort ved pensjonsordning i Kommunal Landspensjonskasse eller i tilsvarende egen kommunal pensjonskasse. Etter at en del kommuner i slutten av 1990-årene flyttet sine pensjonsordninger til andre livselskaper, oppsto det tvist mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor om de kommunale pensjonsprodukter disse selskapene benytter, tilfredsstiller kravene i Hovedtariffavtalen.

Tvisten ble løst av Arbeidsretten ved en utførlig dom av 8. oktober 2002, sak nr. 7/1999. I dommen drøftes og avgjøres en rekke spørsmål vedrørende tolkningen av bestemmelsene i Hovedtariffavtalen om utformingen av kommunale pensjonsordninger, se nærmere nedenfor avsnitt 5.4. Dommen presiserer således det nærmere innhold i kravene om at pensjonsrettighetene skal være ”forsikringsmessig dekket”, og at finansieringssystemet må være ”kjønnsnøytralt” og ikke virke ”utstøtende på eldre arbeidstakere”. Det vesentlige i denne sammenheng er at Arbeidsretten kom til at de kommunale pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP oppfylte kravet om at pensjonsrettighetene skulle være ”forsikringsmessig dekket”, men derimot ikke kravene til finansieringssystemet. De saksøkte kommuner ble derfor pålagt å sørge for å få finansieringssystemet rettet innen 1. juli 2003. Samtidig gjøres det klart i dommen at Hovedtariffavtalen ikke stiller bestemte krav til hvem som skal være pensjonsleverandør, og en påstand om at kommunene var forpliktet til å flytte pensjonsordningene tilbake til KLP ble derfor ikke gitt medhold.

(2) Hovedtariffavtalen krever som nevnt at kommunale pensjonsordninger skal være omfattet av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse(SPK). Avtalen er inntatt som vedlegg til NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor, som inneholder en utførlig redegjørelse for og vurdering av avtalen. Den er også inntatt i Del III vedlegg 5.1. Formålet med Overføringsavtalen er å sikre at arbeidstakere som har vært omfattet av flere kommunale og statlige pensjonsordninger, får pensjon som om arbeidstakerne i samlet tjenestetid har vært omfattet av en og samme ordning, samt å forenkle utbetalingene av pensjoner (§ 2). Arbeidstakerne skal dermed unngå å tape opptjente pensjonsrettigheter ved skifte av arbeidsgiver innenfor kommunal og statlig sektor.

En kommunal eller annen offentlig arbeidsgiver kan som forsikringstaker slutte seg til Overføringsavtalen ved å inngå avtale med Statens Pensjonskasse, jf. Lov om Statens Pensjonskasse § 46. Avtalen med SPK medfører at forsikringstakeren samtidig får tilsvarende Overføringsavtale med de andre pensjonsordningene som har inngått avtale med SPK (§ 1). For pensjonsordninger i KLPs fellesordninger følger tilslutningen til Overføringsavtalen av at KLP har egen avtale med SPK. For pensjonsordninger etablert i andre livselskaper, må kommunen eller annen offentlig arbeidsgiver inngå egen avtale med SPK. Om Overføringsavtalen gir grunnlag for på denne måte å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene, behandles nedenfor avsnitt 7.10, hvor konklusjonene fremgår i avsnitt 7.10.6.

Overføringsavtalen inneholder utførlige bestemmelser til gjennomføring av den samordning av pensjonsrettigheter og utbetaling av pensjoner som er formålet med avtalen. Bestemmelsene er basert på prinsippet om tvungen medregning av tjenestetid fra andre pensjonsordninger i offentlig sektor (§ 4). En forutsetning for at dette kan la seg gjøre, er at de pensjonsordninger som omfattes av dette nettverket i hovedsak har samme ytelsesspekter og regler om arbeidstakernes rett til pensjon. I praksis innebærer dette at reglene i loven om Statens Pensjonskasse må bli retningsgivende for utformingen av regelverket for de pensjonsordninger som omfattes. Hovedtariffavtalens krav om at kommunale pensjonsordninger skal ha overføringsavtale med SPK, innebærer derfor reelt et krav om at de kommunale pensjonsordningene i alt vesentlig må være utformet på samme måte (§ 9).

Til grunn for samordningen ligger følgende prinsipper

• en arbeidstaker som har opptjent pensjonsrettigheter i flere kommunale og statlige pensjonsordninger, skal få pensjonen utbetalt fra den pensjonsordning arbeidstakeren sist var medlem av, i henhold til de regler som gjelder for denne pensjonsordningen (§ 5),

• en arbeidstakers samlede pensjon beregnes ut fra sluttlønnen hos den kommunale eller statlige arbeidsgiver arbeidstakeren sist var ansatt hos, og ut fra den samlede tjenestetid hos samtlige kommunale og statlige arbeidsgivere. Det skjer således tvungen medregning av tjenestetid fra tidligere kommunalt eller statlig arbeidsforhold selv om sluttlønnen ved fratreden var lavere enn hos siste arbeidsgiver (§ 4),

• for en arbeidstaker som fratrer hos en kommunal eller statlig arbeidsgiver uten rett til utbetaling av pensjon, beregnes en ”oppsatt” pensjonsrettighet ut fra sluttlønn og samlet tjenestetid ved fratreden. I forhold til arbeidstakere som senere tiltrer annen kommunal eller statlig stilling, vil dette ikke ha praktisk betydning ut over at tjenestetid medregnes ved beregning av rett til pensjon fra den pensjonsordning arbeidstakeren dermed blir medlem av,

• pensjonsordning hvor arbeidstakeren siste er ansatt, foretar utbetaling av samlet pensjon etter sitt regelverk, men har til gjengjeld rett til refusjon fra de kommunale og statlige pensjonsordninger hvor arbeidstakeren tidligere var ansatt, i samsvar med de ”oppsatte” rettigheter som er opptjent i hver av demf (§ 6).

Refusjonsordningen innebærer således at den utbetalende pensjonsordning plikter å utbetale pensjon beregnet ut fra arbeidstakerens sluttlønn i den utbetalende ordningen og den samlede tjenestetid i samtlige kommunale og statlige pensjonsordninger hvor arbeidstakeren har vært medlem. Dette betyr i praksis at den utbetalende ordning selv må dekke differansen mellom utbetalt pensjon og de beløp som kan kreves refundert fra pensjonsordninger hvor arbeidstakeren tidligere var medlem. I regressomgangen er en refunderende pensjonsordnings ansvar begrenset til den rett til pensjon som arbeidstakeren ut fra lønn og tjenestetid hadde opptjent ved fratreden, dvs. den premiereserve som på utbetalingstidspunktet sikrer denne ”oppsatte” pensjonsrettighet, herunder tilført avkastning (§ 6). Den reduksjon i utbetalende og refunderende pensjonsordningers ytelser og ansvar som følger av at ytelsene skal samordnes med folketrygden, blir fordelt mellom dem ut fra tjenestetiden i de ulike pensjonsordningene (§ 7).

2.1.4 Et hovedsynspunkt

Karakteristisk for de kommunale pensjonsordninger i KLP er – sett fra de forsikredes side – at ordningene omfatter et bredt spekter av ytelser (nedenfor avsnitt 4.1), og – sett fra forsikringstakernes (arbeidsgivernes) side – at premiene beregnes etter prinsipper som også har ikke ubetydelige utjevningseffekter når det gjelder pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordninger (nedenfor avsnitt 4.2). Sett fra pensjonsleverandørens – KLPs – side, er det i tillegg karakteristisk at pensjonsordningene også skal omfatte ytelser som ikke lar seg dekke av forsikringsteknisk forhåndsberegnede premier. Dersom forutsetningene for antatt premie for slike ytelser har sviktet, har derfor selskapet foretatt forsikringsteknisk etterberegning av premiene etter hvert som nye forsikringsforpliktelser er oppstått og økningen av forsikringsforpliktelsene i et forsikringsår er brakt på det rene (nedenfor avsnitt 4.1.2 til 4.1.6). Dette har stor betydning både for omfanget og oppgjøret av forsikringstakernes premieansvar overfor KLP (nedenfor avsnitt 3.2), samt for omfanget av KLPs forsikringsforpliktelser og risikoposisjon til enhver tid (nedenfor avsnitt 3.4).

Disse forhold innebærer at det i forhold til KLPs virksomhet og kommunale pensjonsordninger i KLP alltid må trekkes et prinsipielt skille mellom:

1. omfanget av KLPs forsikringsforpliktelser og selskapets risikoposisjon etter forsikringsforholdet til enhver tid, og

2. de arbeidsrettslige forpliktelser forsikringstakerne som arbeidsgivere har etter Hovedtariffavtalen, til å sørge for at arbeidstakerne fortløpende blir sikret fastsatte pensjonsrettigheter, og til å dekke kostnadene etter hvert som rettighetene blir rettslig sikret innenfor det foreliggende forsikringsforholdet i KLP.

I tidsperspektiv innebærer dette skillet at forsikringstakerne som arbeidsgivere til enhver tid vil ha plikt til å sørge for at arbeidstakerne får de arbeidsrettslig fastsatte pensjonsrettigheter som ennå ikke er blitt forsikringsmessig sikret i KLP. Pensjonsrettighetene vil ikke være sikret før selskapet som pensjonsleverandør rettslig har overtatt tilsvarende forpliktelser i forhold til de forsikrede/arbeidstakerne. Dette skjer imidlertid etappevis for et år ad gangen, etter hvert som arbeidsgiveren/forsikringstakeren betaler premie og arbeidstakerne opptjener rett til pensjon i samsvar med forsikringsavtalen.

Forholdet er tilsvarende når en kommunal pensjonsordning er opprettet i et av de andre livsforsikringsselskapene, se nedenfor kapittel 5.

I forhold til de kollektive pensjonsordninger i kommunal sektor er det således et helt grunnleggende utgangspunkt at ansvaret for, og den økonomiske risiko ved å opprettholde pensjonsordningene for etter hvert å sikre arbeidstakerne de pensjonsytelser tariffavtalene forutsetter, hviler på de enkelte kommunale arbeidsgivere, og at dette ansvaret med tilhørende risiko ikke er overtatt av KLP eller andre selskaper som pensjonsleverandør, verken i forhold til arbeidsgiverne eller arbeidstakerne som forsikrede. Pensjonsleverandørens ansvar og risiko knytter seg bare til de pensjonsrettigheter som arbeidstakerne til enhver tid har opptjent under pensjonsordningen, og som arbeidsgiveren som forsikringstaker har betalt eller har fått plikt til å betale premie for til selskapet.

I denne utredningen behandles derfor de spørsmål som knytter seg til kommunale pensjonsordninger, i et forsikringsrettslig perspektiv. Innfallsvinkelen er således prinsipielt en annen enn den som ligger til grunn for Pensjonskommisjonens vurdering av hvordan tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor bør utformes og tilpasses det alminnelige pensjonssystem i folketrygden. Hovedspørsmålet der vil være hvilken rolle tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor bør ha som supplement til folketrygden i et fremtidig, nasjonalt pensjonssystem, se Mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet,Foreløpig rapport fra Pensjonskommisjonen 4. september 2002, s. 82 flg. Dette er spørsmål som først og fremst oppstår i forhold til utformingen av lovgivningen om Statens Pensjonskasse og tariffavtalene i kommunal sektor med tilhørende Overføringsavtale.

For Pensjonskommisjonen vil derfor det sentrale være de samfunnsøkonomiske og politiske vurderinger av slike spørsmål. De løsninger som velges, må ta hensyn til og tilpasses statens og kommunenes stilling som arbeidsgivere og den rolle arbeidslivets organisasjoner vil ha ved utformingen av pensjonsordningene som del av de alminnelige lønns- og arbeidsvilkår i offentlig sektor. Det gir en arbeidsrettslig innfallsvinkel: Hvilke fremtidige pensjonsforpliktelser skal arbeidsgiverne i offentlig sektor kunne påta seg, eller – sagt på en annen måte - hvilken rett til supplerende pensjon skal arbeidstakerne etter hvert kunne opparbeide under arbeidsforholdet? Svarene vil angi rammene for livselskapenes utforming av de kollektive pensjonsproduktene for offentlig sektor. Livselskapenes hovedoppgave vil imidlertid fortsatt være begrenset til å sikre arbeidstakerne de pensjonsrettigheter hver av arbeidstakerne til enhver tid har opparbeidetinnenfor det overordnede system som fastlegger de supplerende pensjoners fremtidige rolle. Dette er et forsikringsrettsligspørsmål.

2.1.5 Regelverket – noen hovedpunkter

Virksomheten i KLP er med enkelte unntak undergitt reglene i forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskriftsverk. Pensjonsordningene i ”fellesordningene” er imidlertid utformet slik at reglene i lov- og forskriftsverket ikke kan gjøres gjeldende for selskapets virksomhet uten enkelte tilpasninger. Den øvrige virksomhet i KLP er likevel undergitt lov- og forskriftsverket i sin helhet.

Når det gjelder pensjonsordninger innenfor de tre ”fellesordningene”, fikk KLP i 1990 en alminnelig dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 vedrørende prinsippene for beregningen av premier:

”Finansdepartementet dispenserer også fra § 7-6 om premier, slik at KLP kan videreføre sitt nåværende forsikringsprodukt, ...”.

Bestemmelsene i lov om forsikringsvirksomhet § 7-6 er imidlertid holdt i så vidt generelle ordelag at en dispensasjon fra denne bestemmelsen i seg selv neppe er av særlig betydning. Det vesentlige i Finansdepartementets vedtak er derfor selve begrunnelsen, dvs. at det ”nåværende forsikringsprodukt” i KLP skal kunne videreføres også etter at lov om forsikringsvirksomhet er satt i kraft. Skal dette la seg gjøre, må dispensasjonen derfor tolkes utvidende slik at også andre virksomhetsregler i forsikringsvirksomhetsloven enn § 7-6 må vike dersom de dermed blir trådt for nær. Kredittilsynet har således alltid oppfattet dispensasjonen slik at den også omfatter fordelingsreglene i lovens § 7-5. Om forholdet til lovens § 8-1 om overskudd, se nedenfor avsnitt 4.3.

I samsvar med dispensasjonen fra Finansdepartementet, benytter KLP et beregningsgrunnlag for Fellesordningen tilpasset kommunale pensjonsordninger slik disse er utformet i praksis innenfor de rammer tariffavtalene trekker opp for pensjonsordningene (foran avsnitt 2.1.3). Beregningsgrunnlaget er godkjent av Kredittilsynet og bygger i hovedsak på den praksis for premieberegning som over tid er utviklet innenfor KLP.

Årspremiene for pensjonsordninger tilknyttet Fellesordningen skal beregnes slik at de samlede premieinntekter vil være tilstrekkelig til å dekke Fellesordningens utgifter, herunder forsikringstekniske avsetninger, jf. Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 første ledd. Som det fremgår nedenfor avsnitt 3.2, har KLP gjennomført dette prinsippet ved en ordning for beregning og betaling av årets premie for de enkelte pensjonsordninger som bygger på:

1. et skille mellom forhåndsberegning av årspremien ved begynnelsen av forsikringsåret og endelig beregning av enkelte deler av premien senest ved årets utgang, og

2. et skille mellom kvartalsvis innbetaling av beregnet årspremie og endelig oppgjør av samlet premieansvar ved årets utgang. Årets overskudd inngår i oppgjøret av samlet premieansvar.

Et annet viktig særtrekk er at den enkelte pensjonsordnings årspremie, dvs. ordningens andel av samlet årspremie til Fellesordningen, hittil har fremtrådt som fastsatt etter en gjennomsnittsberegning ut fra medlemmenes pensjonsgrunnlag, jf. forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 annet ledd. Denne fremgangsmåten er benyttet for å oppnå kjønns- og aldersnøytrale premier 1 i den enkelte pensjonsordning. Samtidig fører fremgangsmåten til at premienivået for de enkelte pensjonsordninger ikke reflekterer at fordelingen etter blant annet alder, kjønn og lønnsnivå innenfor medlemsmassen i pensjonsordningene som regel vil være noe forskjellig (nedenfor avsnitt 4.2.3). Slik premieberegning medfører således også en viss utjevning av premienivået mellom pensjonsordningene.

Den produkttilpasning KLP for tiden er i ferd med å vurdere å gjennomføre, vil i tilfelle lede til at gjennomsnittsberegning av premie først og fremst vil omfatte ordinær (forsikringsteknisk) forskuddspremie. Premie for økte forsikringsforpliktelser vedrørende ulike ikke forsikringsbare ytelser, vil som hovedregel bli beregnet særskilt for hver pensjonsordning (nedenfor avsnitt 3.2).

I praksis har den fremgangsmåte for premieberegning som KLP hittil har benyttet, ført til at KLP også har hatt behov for visse tilpasninger ved praktiseringen av enkelte andre deler av regelverket for kollektiv pensjonsforsikring. Dette gjelder blant annet beregning, fordeling og bruk av forsikringsteknisk overskudd, og beregning og oppfylling av krav til forsikringstekniske avsetninger til sikring av pensjonsforpliktelsene til enhver tid. Dette redegjøres det nærmere for nedenfor i avsnitt 4.3. og 4.4. I tillegg gjelder det særlige regler om flytting av kommunale pensjonsordninger tilpasset virksomheten i KLP.

2.1.6 Medlemskap i fellesordning og gjensidig selskap

KLPs særstilling i forhold til øvrige livselskaper har i og for seg nær sammenheng med at kommunale pensjonsordninger tilknyttet Fellesordningen utgjør den klart største delen av virksomheten i selskapet. Disse pensjonsordningene er etablert i KLP av kommuner, fylkeskommuner og foretak med kommunal eierandel og tilknytning, samt statlige helseforetak. I henhold til forsikringsavtalene er det et vilkår at slike pensjonsordninger også skal være tilsluttet Fellesordningen og undergitt det regelverk som gjelder for den. Forsikringsavtalene medfører dessuten at kommunen eller foretaket (forsikringstakeren) samtidig blir medlem i KLP som gjensidig forsikringsselskap. Disse to – ulike - former for medlemsansvar er regulert i KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 (nedenfor avsnitt 3.3, se vedlegg 4.1).

Forholdet mellom KLP og den enkelte forsikringstaker i Fellesordningen blir dermed prinsipielt sett regulert av tre ulike regelsett, ett som gjelder selve forsikringsforholdet, ett som gjelder medlemskapet i Fellesordningen, og ett som gjelder medlemskapet i livsforsikringsselskapet. I praksis kan det derfor være vanskelig å få klart for seg skillet mellom en kommunes rettigheter og plikter som forsikringstaker, som medlem av Fellesordningen og som selskapsmedlem. En årsak til dette er at så vel regelverket for pensjonsordninger i Fellesordningen som KLPs egne vedtekter, til dels inneholder bestemmelser som i hvert fall i prinsippet kan tenkes å ha betydning i alle tre relasjoner. En annen årsak er at de rettslige og økonomiske realiteter når det gjelder pensjonsordningene innenfor Fellesordningen, i stor grad er følger av den praksis KLP over tid har etablert ved anvendelsen av sitt regelverk på bakgrunn av de krav som følger av lov- og forskriftsverket. En god del av de ”regler og retningslinjer” som følges, fremgår derfor ikke direkte av regelverk.

2.2 De øvrige livselskapene

KLP har ikke lenger så å si en monopolstilling i markedet for kommunale pensjonsordninger. Også de andre store livselskapene har for tiden porteføljer av et visst omfang, noe som skyldes aktiv markedsføring i den siste 5-årsperioden. Selskapene har utviklet og markedsført kommunale pensjonsprodukter som i hovedsak ligger innenfor de rammer som kommunale arbeidsgivere har etter tariffavtalene i kommunal sektor (nedenfor kapittel 5). Som nevnt foran avsnitt 2.1.3, har imidlertid disse pensjonsproduktene også enkelte egenskaper når det gjelder premieberegning som er i strid med kravene i Hovedtariffavtalen i kommunal sektor.

De øvrige livselskapers regelverk for kommunale pensjonsordninger avviker en del fra det som gjelder for kommunale pensjonsordninger i KLP. Den mest iøynefallende ulikhet er at hver pensjonsordning utgjør et eget rettsforhold. De øvrige livselskapene har etter lov- og forskriftsverket ikke adgang til å opprette ”fellesordninger” med de utjevningsvirkninger når det gjelder premieberegning, som kravene til finansieringssystemet i Hovedtariffavtalen medfører, jf. lov om forsikringsvirksomhet § 7-5. Disse selskapene opererer derfor ikke med noen ”fellesordning” for de kommunale pensjonsordninger, og pensjonsordningene har heller ikke noen selskapsrettslig forankring. Spørsmål om medlemsansvar som nevnt i KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 oppstår derfor ikke.

De øvrige livselskapene har opplyst at de, generelt sett, leverer kommunale pensjonsprodukter innenfor de virksomhetsregler som selskapene er undergitt etter lov- og forskriftsverket, og som ellers gjelder for selskapenes pensjonsprodukter i privat sektor. Dette har sammenheng med flere forhold. De kommunale pensjonsproduktene måtte utformes ut fra de begrensninger når det gjelder selskapenes virksomhet, som følger av forsikringsvirksomhetsloven med tilhørende forskriftsverk (nedenfor avsnitt 5.2 og 5.3). I tillegg kommer påvirkning fra selskapenes egen forretningsstrategi, og de tradisjoner som preger deres sentrale virksomhetsområde – tjenestepensjonsordninger i privat sektor.

I den pågående debatt om konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger, har de øvrige selskapene særlig fremhevet at en del av regelverket for livsforsikring medfører ulike konkurranseulemper for dem. Det er blant annet pekt på at de øvrige selskapene ikke har dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven § 7-6 for virksomhet i det kommunale markedssegment, og at lov- og forskriftsverkets virksomhetsregler til dels medfører særlige begrensninger, samt særlig at flyttereglene for kommunale pensjonsordninger er uheldig for konkurransen i markedet. På denne bakgrunn vil det her være en viktig oppgave å klarlegge hvilke ulikheter i produktutforming og virksomhetsopplegg som måtte foreligge. Dette vil gjøre det mulig å vurdere i hvilken utstrekning slike ulikheter kan tilbakeføres til de rammer lov- og forskriftsverket setter for virksomheten i de øvrige livselskapene, eller i tilfelle skyldes påvirkning fra selskapenes egen forretningsstrategi eller øvrige kollektivvirksomhet. Arbeidsrettens dom av 8. oktober 2002 gir vesentlige bidrag til klarleggingen av disse forhold.

Hittil har en i liten grad rettet søkelyset mot ulikheter når det gjelder den pensjonsrettslige regulering av pensjonsordninger i privat og kommunal sektor. En årsak er nok at de kommunale pensjonsordninger ennå ikke er blitt gjenstand for lovregulering. I medhold av kommuneloven § 24 har riktignok Sosial- og helsedepartementet gitt forskrift av 22. april 1997 nr. 374 om pensjonsordninger for kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte. Denne sier imidlertid lite utover at en kommunal pensjonsordning ikke må gi høyere ytelser enn etter lov om Statens Pensjonskasse, samt å fastsette hvilke arbeidstakere som skal omfattes av en kommunal pensjonsordning. Et annet forhold er at de rammer som tariffavtalene i kommunal sektor trekker opp, og som er felles for KLP og de øvrige selskapene, stort sett er ganske vide og forholdsvis generelle slik at det i mange henseender kan velges ulike fremgangsmåter for å oppfylle de krav som stilles. Pensjonsrettslige spørsmål i kommunal sektor (produktutformingen) kan derfor i stor grad reguleres forholdsvis fritt av selskapene og forsikringstakerne ved utforming av forsikringsavtalen og vilkårene i den. På enkelte områder vil imidlertid virksomhetsreglene i forsikringsvirksomhetsloven med forskrifter, sammenholdt med de krav tariffavtaler stiller, medføre krav til produktutforming som reelt vil innebære konkurransehinder eller konkurranseulempe for de øvrige livselskapene (nedenfor kapittel 6).

Det er antatt at gjeldende lov- og forskriftsverk er til hinder for at andre livselskaper enn KLP påtar seg de forpliktelser som en overføringsavtale med Statens Pensjonskasse medfører, se NOU 2000: 28 s. 185-92, gjengitt i vedlegg 5.3. For de kommunale pensjonsordninger som er etablert i disse livselskapene, er dette problemet i praksis blitt løst ved at de kommuner det gjelder har sluttet seg til Overføringsavtalen og dermed påtatt seg det ansvar avtalen medfører (foran avsnitt 2.1.3). Denne fremgangsmåte lar seg imidlertid ikke benytte i forhold til pensjonsordninger for kommunale foretak som driver næringsvirksomhet, se kommuneloven § 51. KLP har imidlertid for pensjonsordningene i sine fellesordninger kunnet slutte seg til Overføringsavtalen som følge av den dispensasjon fra bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven selskapet er meddelt (foran avsnitt 2.1.5), og fordi KLPs medlemsansvar etter vedtektene §§ 2-2 og 2-3 er antatt å gi tilfredsstillende sikkerhet for oppfyllelsen av forpliktelsene etter Overføringsavtalen. Det er derfor anført at KLP praktisk sett har noe nær et monopol når det gjelder pensjonsordninger for kommunale foretak (nedenfor avsnitt 2.3.3). I hvilken utstrekning Overføringsavtalen og det øvrige regelverk gir grunnlag for disse oppfatninger, blir behandlet nedenfor avsnitt 7.10.

2.3 Noe om konkurranseforholdene

2.3.1 Regelverk og konkurranse

Konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger har hittil stort sett vært konsentrert om det som kan kalles annenhåndsmarkedet. Det er derfor spørsmål knyttet til flytting av kommunale pensjonsordninger mellom KLP og andre livselskaper som har stått i sentrum. Det har vært lagt liten vekt på at kollektivmarkedet er delt opp i en kommunal og en privat sektor, og at alle selskapene unntatt KLP, forsatt har det meste av sin kollektivvirksomhet knyttet til privat sektor. Årsaken er nok at det hittil har vært liten innbyrdes konkurranse mellom kommunale og private pensjonsprodukter. Økende fristilling av kommunale foretak kan endre på dette (nedenfor avsnitt 2.3.3).

Flytting av kommunale pensjonsordninger har i praksis hittil vært ”enveistrafikk” - det har i hovedsak dreiet seg om fraflytting fra KLP. Flytting til KLP fra et av de øvrige livselskapene, eller flytting mellom disse, er ennå ikke blitt et særlig aktuelt tema. Disse forhold skaper i seg selv ubalanse i markedet. Flytteproblemene har i tillegg vært knyttet til de rammer tariffavtalene i kommunal sektor angir for produktutformingen og til spørsmålet om tariffavtalene medfører begrensninger i flytteadgangen for kommunale arbeidsgivere. Både hovedtariffavtalen i kommunal sektor og flytteforskriften har særlige prosedyreregler for skifte av pensjonsleverandør. Arbeidsrettens dom av 8. oktober 2002 klargjør hvilke problemer en her står overfor (foran avsnitt 2.1.3). Også andre forhold vil imidlertid ha betydning dersom målet er å oppnå effektiv konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger.

For det første, den alminnelige oppfatning synes å ha vært at særtrekk ved KLPs produktutforming, premieberegning og finansieringsordning nødvendiggjør særlige flytteregler, og at dette vanskeliggjør flytting til andre livselskaper og dermed begrenser konkurransen. KLPs system for endelig beregning og avregning av årets premier ved årsskiftet antas således å ha ført til at oppsigelse og flytting fra KLP bare kan foretas med virkning fra et årsskifte. Dessuten kan en kommunal ordning bare flyttes og etableres i nytt selskap som kommunal ordning, og fripoliserettigheter kan overhodet ikke flyttes.

Slike synspunkter ligger til grunn for reglene om flytting av kommunale pensjonsordninger i henhold til lov om forsikringsvirksomhet § 7-8 med tilhørende forskrift. Disse reglene hevdes å føre til stivhet i systemet og til særlige oppgjørsproblemer ved flytting, blant annet fordi de oppgjørsfrister som er fastsatt i gjeldende forskrift, skaper et behov for likviditetsberedskap ved et årsskifte. I hvilken utstrekning flyttereglene for kommunale pensjonsordninger bør foreslås endret, kan imidlertid best vurderes i forbindelse med den samlede gjennomgang av regelverket om flytting av kollektive pensjonsordninger som Banklovkommisjonen foretar i Del II av denne utredningen. Dette vil blant annet gjøre det mulig å vurdere flyttespørsmålene på bakgrunn av det utkast til nye lovbestemmelser om kommunale pensjonsordninger i KLP og andre livselskaper som sammenfatter resultatene av kommisjonens drøftelser nedenfor i kapittel 7.

For det annet er det også pekt på at ulikheter i regelverk og produktutforming i seg selv kan gi motiv for flytting (regel-arbitrage). De særlige regler om kommunale pensjonsordningers egenkapitaltilskudd til KLP og KLPs regler om utbetaling av egenkapital ved flytting illustrerer dette. Krav om egenkapitaltilskudd ved flytting til KLP bidrar på den annen side til å skape den ubalanse i markedet som er omtalt ovenfor (nedenfor avsnitt 3.1).

For det tredje, det foreligger ikke regler om omdanning av kommunale ordninger til foretakspensjon eller omvendt. Hovedtariffavtalen i kommunal sektor krever dessuten at kommuneansattes pensjonsordninger skal omfattes av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse, noe som i tilfelle av flytting fra KLP til annet livselskap har gjort det påkrevd at den kommune det gjelder selv må slutte seg til Overføringsavtalen med SPK og påta seg de forpliktelser avtalen medfører. Selv om Overføringsavtalen kan sies opp med tre måneders varsel med virkning for fremtidige medlemmer, vil oppsigelse neppe være aktuelt for kommunenes pensjonsordninger. Kommunale foretak som ikke omfattes av Hovedtariffavtalen, kan imidlertid med virkning for fremtiden gå over til foretakspensjon. Dette gjelder foretak som er medlem av NHO og statlige helseforetak som er tilsluttet NAVO.

For det fjerde, KLPs tradisjonelt forholdsvis sterke stilling i markedet for kommunale pensjonsordninger synes til dels å ha sammenheng med de særlige regler som i praksis gjelder for KLPs virksomhet. På den annen side, når pensjonsprodukter av den type KLP nå tilbyr, etterspørres av parter i arbeidslivet og - som følge av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor - fortsatt vil bli etterspurt, vil både dette forhold og hensynet til KLP tale vesentlig mot uten videre å oppheve slike særregler og for øvrig innføre lovkrav som stenger for produkter med slike særtrekk. Dette ville i tilfelle også aktualisere spørsmål om forholdet mellom lovgivning og tariffavtaler på dette området. En annen tilnærmingsmåte vil være å vurdere mulige endringer i lov- og forskriftsverket som vil gi både KLP og andre livselskaper adgang til å tilby tilsvarende pensjonsprodukter på i hovedsak likeverdige vilkår. Dette vil åpne for konkurranse i markedet, basert på kommunale pensjonsprodukter i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller.

En slik tilnærmingsmåte innebærer imidlertid ikke at en - som utgangspunkt for vurderingen av spørsmål om regelverksendringer - uten videre legger til grunn at KLPs praksis i alle henseender må forutsettes videreført i sin nåværende form. KLP har selv blitt klar over at utviklingen på markedet for kommunale pensjonsordninger har skapt et behov for å vurdere ulike tilpasninger, og har allerede gjennomført forskjellige endringer i sitt opplegg. Tilnærmingsmåten i lovarbeidet både kan og bør derfor være bredere. Hovedoppgaven vil være å vurdere hvordan reguleringen av kollektivvirksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger bør utformes for å virke på en egnet måte i forhold til alle pensjonsleverandører av kommunale pensjonsordninger. Dette vil være en forutsetning for at regelverket kan virke konkurransenøytralt.

En annen sak er imidlertid i hvilken grad det i årene som kommer , faktisk vil foreligge effektiv konkurranse i markedet for kommunale – og private – pensjonsordninger. Dette vil nødvendigvis også måtte bero på en rekke andre forhold enn hvordan regelverket er utformet fra myndighetenes side.

Banklovkommisjonen legger her denne tilnærmingsmåte til grunn. Effektiv konkurranse forutsetter både markedsadgang og adgang til å konkurrere om kunder på grunnlag av produktmangfold, priser, finansieringsopplegg, valg av selskapsform mv. Fra konkurransesynspunkt er det derfor ikke ønskelig å oppnå like konkurransevilkår ved lovkrav som fører til standardisert produktutforming og virksomhetsopplegg. Det vesentlige er at reguleringen av virksomheten i lov- og forskriftsverket ikke medfører rammer for enkelte av pensjonsleverandørene som reelt medfører bånd og begrensninger av konkurransemessig betydning. Det må i den foreliggende situasjon være et mål å etablere virksomhetsregler som er felles for samtlige leverandører av kommunale pensjonsprodukter, og som gjør det mulig for hver av leverandørene å markedsføre pensjonsprodukter som imøtekommer de krav som følger av gjeldende Hovedtariffavtale i kommunal sektor slik disse er fastlagt av Arbeidsretten.

2.3.2 Gjennomsiktighet i markedet

I NOU 2001: 24 Ny forsikringslovgivning fremhevet Banklovkommisjonen som en forutsetning for effektiv konkurranse i kollektivmarkedet at det foreligger tilstrekkelig gjennomsiktighet når det gjelder produktutforming, priser og andre forhold av betydning for markedsaktørenes vurderinger og handlemåte. I NOU 2001: 24 s. 17-18 uttales det blant annet:

”Utbyggingen av produktspekteret innenfor kollektiv pensjonsforsikring vil også åpne for andre former for konkurranse mellom selskapene i kollektivmarkedet. En forutsetning for dette vil imidlertid være at det foreligger tilstrekkelig gjennomsiktighet når det gjelder prissetting av og egenskaper ved de ulike produkter eller produktelementer som blir tilbudt fra selskapenes side. Dette tilsier at et nytt offentligrettslig regelverk bør være oversiktlig og gi forutberegnelige virkninger. En tilsvarende målsetning vil måtte stilles til selskapenes pristariffer og andre vilkår, ganske særlig fordi en kollektiv pensjonsordning – så å si uten hensyn til utforming – fortsatt vil være et produkt med egenskaper som ikke umiddelbart vil være lett tilgjengelig. Ved utformingen av hovedelementene i lovutkastet er det lagt vesentlig vekt på å utvikle et rammeverk for utformingen av pristariffer som kan gi grunnlag for effektiv konkurranse i livsforsikringsmarkedet.”

Disse synspunkter bør også kunne være retningsgivende for tilnærmingsmåten når det gjelder konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger.

Produktutforming, prissetting, finansieringsopplegg mv. når det gjelder kommunale pensjonsordninger, synes hittil å være preget av de tradisjoner som over tid har utviklet seg innenfor KLP, og som kan forklares blant annet ut fra eier- og organisasjonsforhold i selskapet og organisatoriske forhold i den del av arbeidslivet som betegnes som kommunal sektor. Det er derfor en krevende oppgave å få klarlagt de pensjonsrettslige og økonomiske realiteter i de ulike elementer som inngår i de pensjonsprodukter som tilbys av KLP. Tilsvarende kan det være vanskelig å få nødvendig oversikt over de kommunale pensjonsprodukter som i de senere år er tilbudt av de øvrige selskapene, og i tillegg vurdere den pensjonsrettslige og økonomiske betydning av ulikheter i forhold til KLP når det gjelder produktutforming, prissetting, finansieringsopplegg mv. Et forhold av betydning kan her være at enkelte deler av ytelsesspekteret unntas ved forsikringsteknisk beregning av årspremien og i stedet forutsettes dekket av engangspremier etter hvert som slike forsikringsforpliktelser oppstår.

I tillegg til virkninger av enkelte ulikheter i lov- og forskriftsverket, preges således konkurransen på markedet for kommunale pensjonsordninger av betydelig mangel på gjennomsiktighet når det gjelder forhold av vesentlig betydning både for konkurransen mellom leverandørene av pensjonsprodukter og for de kommunale arbeidsgiveres valg av pensjonsprodukter og leverandør. Produkter og priser er vanskelig sammenlignbare. Banklovkommisjonen viser her til sin utredning i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning. Utredningen inneholder utkast til nye lovbestemmelser og tiltak som nettopp skal motvirke slike forhold og legge forholdene til rette for effektiv konkurranse i kollektivmarkedet. Før det kan vurderes om det i tillegg vil være behov for særlige lovtiltak for å legge forholdene bedre til rette for konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger, vil det imidlertid være nødvendig så vidt mulig å klarlegge de ulike særtrekk ved de pensjonsprodukter som i dag markedsføres. Det vil bli gjort nedenfor i kapitlene 3 til 5.

2.3.3 Noe om markedsutviklingen

Utviklingen kan tyde på at det i kommende år også vil kunne etablere seg et førstehåndsmarked for pensjonsordninger i kommunal sektor, det vil si et marked hvor kommunaleide - utskilte eller nye – foretak kan etablere ny pensjonsordning. Allerede i dag er det en god del foretak med kommunale pensjonsordninger som er medlemmer av NHO eller NAVO, og således ikke bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. I den utstrekning foretaket har skatteplikt, er det av konkurransehensyn, vesentlig at foretaket får skattefradrag for kostnadene, uten hensyn til om pensjonsordningen etableres i KLP eller i et av de øvrige livselskapene i samsvar med de nye pensjonslovene. Konkurransegrunnlaget vil for så vidt være ensartet.

Det har her betydning at lov om foretakspensjon ikke gjelder for fristilte kommunale foretak med skatteplikt, herunder datterselskaper av kommunaleide foretak, dersom foretaket har valgt å etablere eller opprettholde en kommunal pensjonsordning. Foretakets kostnader ved kommunal pensjonsordning gir i så fall inntektsfradrag etter forskrift 19. november 1999 nr. 1158, endret ved forskrift 5. juli 2002 nr. 788, som utfyller skatteloven § 6-45 annet ledd. Bestemmelsen i skatteloven gjelder foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel eller som har nær tilknytning til kommune, f.eks. kraftselskaper.

Slike foretak vil således kunne etablere kommunal pensjonsordning i KLP uten å miste rett til inntektsfradrag etter skatteloven. Som følge av at KLPs fellesordninger er tilsluttet Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse, vil slike pensjonsordninger også være omfattet av denne avtalen. Dette vil som regel ikke være tilfelle hvis foretaket etablerte tilsvarende ordning i annet livselskap. De øvrige livselskapene har ikke tilsvarende avtale med Statens Pensjonskasse, og det er antatt at gjeldende regelverk også er til hinder for at disse selskapene påtar seg de forpliktelser Overføringsavtalen medfører. Heller ikke den kommune foretaket har tilknytning til, kan påta seg tilsvarende forpliktelse overfor Statens Pensjonskasse dersom foretaket driver næringsvirksomhet, jf. kommuneloven § 51 annet ledd. Kommunale foretak som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, vil derfor kunne ha vanskelig for å oppfylle kravet om at pensjonsordningen skal være omfattet av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse med mindre pensjonsordningen etableres i KLP, se NOU 2000: 28 s. 185 flg. Det samme gjelder for ”fristilte” kommunale foretak som foretrekker å ha kommunal pensjonsordning, noe som i praksis begrenser foretakets adgang til å flytte pensjonsordningen fra KLP til annet livselskap.

Et annet spørsmål vil være om det forhold at foretaket er kommunaleid, fører til komplikasjoner i forbindelse med utskillelse eller nyetablering dersom foretaket skal overta arbeidstakere som tidligere har vært omfattet av kommunal pensjonsordning. En må også ta i betraktning at kommuner og kommunale foretak som i dag omfattes av tariffavtaler i kommunal sektor, vil kunne ha behov for senere å kunne utforme sin pensjonsordning uten nødvendigvis å følge det standardprodukt KLP har utviklet. Det må i tilfelle skje ved regelverksendring, eventuelt omdanning av pensjonsordning. Slike forhold kan begrunne et behov for reglene om kommunale ordninger som gir større fleksibilitet og valgfrihet ved utformingen.

Det må for øvrig her tas i betraktning at også KLP kan tenkes med årene å ville engasjere seg i pensjonsmarkedet i privat sektor eller i deler av dette. I så fall vil KLP få innslag i og en profil på sin virksomhet som prinsipielt ikke avviker så meget fra de øvrige livselskaper. Uavhengig av slike forhold kan for øvrig selve markedsutviklingen medføre at forskjellen mellom privat og kommunal sektor og mellom virksomheten til KLP og andre livselskaper gradvis vil bli mindre.

2.4 Hovedspørsmål

Det er mye som taler for at den sterkere vektlegging av hensynet til effektiv konkurranse fra Stortingets side, vil medføre at dispensasjoner og andre særlige regler for kommunale pensjonsordninger i KLP vil ha vanskelig for å overleve på sikt. Banklovkommisjonens utgangspunkt under disse forhold er at reguleringen for kollektiv pensjonsforsikring og for selskaper som driver kollektivvirksomhet, bør søkes utformet slik at det i hovedsak kan gjelde for alle leverandører i markedet for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 2.3.1). En står her overfor flere ulike spørsmål.

Et første spørsmål er hvordan regelverket bør utformes for at alle pensjonsleverandører skal kunne tilby kommunale pensjonsprodukter i samsvar med de krav som følger av den gjeldende Hovedtariffavtale i kommunal sektor slik disse er fastlagt ved Arbeidsrettens dom . Banklovkommisjonener her henvist til å forholde seg til Hovedtariffavtalen som nå foreligger og slik bestemmelsene i den skal tillegges rettvirkning etter Arbeidsrettens oppfatning. Det kan selvsagt ikke utelukkes at Hovedtariffavtalen kan bli endret på et senere tidspunkt. Som ledd i en oppfølgning av Pensjonskommisjonens sluttrapport og den politiske behandling av denne, vil det for eksempel kunne bli påkrevet å gjøre en fornyet gjennomgang av regelverket på dette området. Det tidsperspektiv en her står overfor, tilsier likevel at de regelendringer som hensynet til effektiv konkurranse i kollektivmarkedet nå begrunner, i hovedsak søkes gjennomført så snart som mulig.

For det annet mener Banklovkommisjonenat det også er behov for å vurdere spørsmål vedrørende enkelte andre sider ved virksomhetsreglene for kollektiv livsforsikring enn de som direkte knytter seg til de forhold som står sentralt i Arbeidsrettens dom. Gjennomgangen av praksis vedrørende kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene nedenfor i kapitlene 3 til 6, viser at lov- og forskriftsverket mv. i enkelte henseender kan virke noe forskjellig i forhold til selskapene. Også på slike områder oppstår det derfor spørsmål om behovet for harmonisering av rammebetingelsene for alle pensjonsleverandører og for presisering av regelverket på enkelte områder, for å motvirke at anvendelsen av reglene praktisk sett gir forskjellige virkninger for de ulike markedsaktører. Også slike spørsmål må vurderes ut fra målsetningen om å sikre at regelverket virker konkurransenøytralt.

For det tredje vil det oppstå ulike spørsmål som følge av at de fleste leverandører av kommunale pensjonsordninger også har eller vil kunne få en større eller mindre del av sin virksomhet knyttet til pensjonsordninger etter reglene i lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon. Dette skulle tilsi at en også vurderer ulike tiltak som i tilfelle vil være påkrevd for å få etablert et så vidt mulig felles og tilstrekkelig fleksibelt regelverk for virksomheten knyttet til pensjonsordninger i så vel privat som kommunal sektor. Det vil være en fordel om ulikhetene i gjeldene lov- og forskriftsverk kan fjernes eller reduseres, slik at en så langt som mulig får et felles rammeverk for leverandører av pensjonsordninger uavhengig av om det gjelder pensjonsordning i kommunal eller privat sektor. I den utstrekning det fortsatt er behov for ulike regler for pensjonsordninger i privat og kommunal sektor, f.eks. som følge av de krav som er fastsatt i tariffavtale, kan det imidlertid i tillegg også være behov for regler som i det enkelte selskap etablerer nødvendig økonomiske skiller mellom de to virksomhetsområder.

Ut fra ulike synsvinkler vil det således kunne foreligge behov for en rammelovgivning for markedet for ytelsesbaserte pensjonsordninger og for de selskaper som leverer slike pensjonsprodukter. Banklovkommisjonen antar at opplegget i lovutkastet i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning generelt sett vil være en egnet ramme og i store trekk imøtekomme det lovgivningsbehov det her gjelder. Lovutkastet er tatt med i utredningens Del III vedlegg 1. Særlige regler som det i tillegg skulle være behov for av hensyn til virksomhet i kollektivmarkedet i kommunal sektor, burde forholdsvis lett kunne la seg innpasse i lovopplegget der.

Når det gjelder den offentlige regulering av livselskapenes virksomhet, er det generelt sett en nær sammenheng mellom den pensjonsrettslige regulering av kollektiv pensjonsforsikring og reguleringen av kollektivselskapenes virksomhet, se NOU 2001: 24 s. 15-16. Det bør derfor her tas i betraktning at også regelverkstiltak som i og for seg fremtrer som pensjonsrettslige, kan bidra til å gjøre reguleringen av kollektivmarkedet mer konkurransenøytral. Bestemmelser i lovgivningen om ytelsesbasert foretakspensjon kan i enkelte henseender tenkes å danne et brukbart utgangspunkt for regulering også av enkelte forhold vedrørende kommunal foretakspensjon, blant annet for å fjerne den usikkerhet som mangel på ”kjøreregler” ellers kan skape for markedsaktørene.

Et fjerde hovedtema vil etter dette være en utredning og vurdering av regelverket for flytting av kommunale pensjonsordninger mellom ulike pensjonsleverandører. Dette vil bli vurdert som en del av de spørsmål som knytter seg til gjennomgang av gjeldende regler om flytting av pensjonsordninger, og utarbeidelsen av et forslag til ny lovgivning som kan avløse lov om forsikringsvirksomhet § 7-8 med tilhørende forskrift (se foran avsnitt 2.3.1). Disse spørsmål behandles i utredningens Del II. Viktige spørsmål vil her være i hvilken utstrekning det fortsatt – etter de lovforslag som for øvrig fremlegges - vil være behov for særlige regler om flytting av kommunale pensjonsordninger, og hvordan oppsatte (fripolise)rettigheter i kommunale pensjonsordninger skal håndteres.

3 Finansieringsopplegg og risikofordeling i KLPs fellesordning

3.1 Forsikringsforholdet for pensjonsordninger i Fellesordningen

Selve forsikringsforholdet for den enkelte pensjonsordning er regulert gjennom bestemmelser i (1) avtalen/forsikringsbeviset, (2) forsikringsvilkårene for pensjonsordninger i Fellesordningen, og (3) vedtektene for Fellesordningen, se vedtektene 2002 § 1-2, se vedlegg 4.2. Det er utarbeidet særlige standard forsikringsvilkår for slike pensjonsordninger (vedlegg 4.3). Regelverket utfylles og presiseres gjennom den praksis som over tid er etablert innenfor KLP, og viktige elementer i forsikringsforholdet er således ikke nedfelt i bestemmelser i regelverk. Særlig viktig er det at enkelthetene i KLPs system for beregning og oppgjør av premier er utviklet over årene i selskapspraksis uten noen gang å bli konkretisert i bestemmelser i regelverket. Den oversikt over innholdet av det regelverk som gjaldt i 2002, gir derfor ikke noe fullstendig bilde av forsikringsforholdet, og det er heller ikke tatt hensyn til de tilpasninger og endringer KLP for tiden vurderer å sette i verk fra og med 2003 eller allerede har gjennomført.

Vedtektene for Fellesordningen omhandler i hovedsak de samme forhold når det gjelder pensjonsordningen som lov om foretakspensjon:

• vilkårene for at en arbeidstaker skal være medlem av pensjonsordningen (kap. 2 og 3),

• pensjonsgrunnlaget (kap. 4). Pensjonsgrunnlaget fastsettes ut fra fast lønn og pensjonsgivende tillegg, i hovedsak på samme måte som i lov om Statens Pensjonskasse (§ 4-1),

• beregningen av tjenestetid (medlemskapstid), med regler om medregning av tjenestetid i annen pensjonsordning tilsluttet Overføringsavtalen (kap. 5),

• aldersgrense (kap. 6),

• retten til alderspensjon og beregningen av alderspensjon for den enkelte arbeidstaker (kap. 7), jf. § 1-4 om regulering av pensjoner. Utførlige regler om når rett til pensjon inntrer, er gitt i § 7-1, som blant annet inneholder den såkalte 85-års regelen, og i § 7-4, som blant annet fastsetter at 30 års tjenestetid gir rett til full pensjon,

• attførings- og uførepensjoner, samt etterlattepensjoner (kap. 8 til 10),

• oppsatte pensjonsrettigheter for fratrådte arbeidstakere, og beregning av alderspensjon i henhold til ”fripoliserettighetene” (kap. 11), jf. § 1-4 og § 4- 7 om regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter.

Forsikringsvilkårene for pensjonsordninger innenfor Fellesordningen, se vedlegg 4.3, omhandler først og fremst forhold som gjelder selve forsikringsavtalen:

• plikt til å yte egenkapitalinnskudd ved avtale om tilknytning til Fellesordningen (pkt. 2, jf. selskapets vedtekter § 2-3). Tilskuddet skal utgjøre samme andel av de samlede egenkapitaltilskudd i selskapet som premiereserven for pensjonsordningen utgjør i forhold til den samlede premiereserve i Fellesordningen på avtaletidspunktet. Plikten til å foreta egenkapitalinnskudd vil ha stor praktisk og konkurransemessig betydning i tilfelle av flytting av etablerte pensjonsordninger, f.eks. fra annet livselskap eller kommunal pensjonskasse til KLP, men har liten betydning ved nyetablering av pensjonsordning,

• premieberegning (pkt. 4 til 7). I pkt. 5 heter det helt generelt:

  ”Premien består av forsikringstakers andel og medlemsinnskudd [fra de ansatte]. Premien fastsettes av KLPs styre i prosent av pensjonsgrunnlaget.

  Forsikringstakerens andel fastsettes slik at den samlede premien er tilstrekkelig til å dekke Fellesordningens utgifter (etter forsikringsteknisk gjennomsnittsberegning). Fellesordningen holdes i egen bonusgruppe.”

• premieinnbetaling og opphør av KLPs ansvar ved mislighold (pkt. 9):

  ”Dersom premien ikke betales ved forfall, skal KLP sendes nytt premievarsel med 14 dagers frist. Betales ikke premien innen denne fristen, bortfaller KLPs ansvar, jfr. Forsikringsavtaleloven § 14-2. Medlemmene skal i så fall varsles ved skriftlig melding eller på annen forsvarlig måte. For det enkelte medlem opphører forsikringen tidligst en måned etter at slikt varsel er gitt ...”

• opphør og flytting av pensjonsordningen (pkt. 10 til 16). I pkt. 10 er det fastsatt at oppsigelse av avtale tilsluttet Fellesordningen kan skje ”med to måneders frist til opphør ved kalenderårets slutt.” Regler om flytting er inntatt i pkt. 11 som blant annet angir at KLPs forpliktelse overfor medlemmer som omfattes av flyttingen, opphører når forsikringen opphører. Om tilbakebetaling av egenkapitalinnskudd og beregningen av beløpet er det gitt regler i pkt. 15.

I tillegg pålegger forsikringsvilkårene pkt. 8 forsikringstakeren plikt til senere å yte egenkapitaltilskudd om nødvendig for å sikre Fellesordningens og KLPs soliditet til enhver tid (pkt. 8). Bestemmelsen er lik KLPs vedtekter § 2-3 som er sitert nedenfor avsnitt 3.3. Tilskuddets størrelse beregnes i tilfelle ut fra årspremien for den enkelte pensjonsordning i Fellesordningen, og i praksis er det blitt dekket ved bruk av forsikringstakernes andel av årets overskudd og bare unntaksvis ved særskilt innbetaling.

3.2 Forsikringstakernes premieansvar

Regelverket for kollektiv pensjonsforsikring i Fellesordningen inneholder kun enkelte og helt generelt utformede bestemmelser om beregningen av premien for den enkelte pensjonsordning. Hovedbestemmelsen her er pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen som er gjengitt foran avsnitt 3.1. Det sies også svært lite i regelverket om hvordan ansvaret for årets premie skal dekkes av forsikringstakeren. Bakgrunnen for dette er nok at KLPs ordning for beregning og betaling av premie i hovedtrekk er fastlagt gjennom det særlige beregningsgrunnlag Kredittilsynet har godkjent for KLP, og at enkelthetene er et resultat av den praksis på disse områdene som over tid har vokst frem innenfor KLP (se foran avsnitt 2.1.2). Enkelthetene her er imidlertid viktige. De vil være av vesentlig betydning for den enkelte forsikringstaker, og de vil dessuten bidra til å kaste lys over en del forhold ved KLPs virksomhet som vil kunne ha betydning for konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger.

Det er helt grunnleggende for en forståelse av systemet for premieberegning – finansieringssystemet - i KLP, at det skilles klart mellom:

• beregningen av det samlede årlige premievolum til Fellesordningen, en beregning som foretas på vanlig måte ut fra forsikringstekniske prinsipper. Dette gjelder enten det dreier seg om den del som er ”ordinær årlig forskuddspremie” og som beregnes ved forsikringsårets begynnelse, eller om tillegg i form av ”reguleringspremie” og annen premie for ikke forsikringsbare ytelser som beregnes i løpet av året etter hvert som KLPs forpliktelser oppstår, blant annet som følge av lønnsstigning og G-regulering av pensjonsrettigheter,

• den etterfølgende fordelingen mellom pensjonsordningene i Fellesordningen av det samlede årlige premievolum til Fellesordningen. Denne fordeling er hittil som hovedregel foretatt på grunnlag av den enkelte pensjonsordnings andel av det samlede pensjonsgrunnlag for alle pensjonsordningene i Fellesordningen. ”Reguleringspremien” til Fellesordningen for økte forpliktelser som følge av lønnsstigning og G-regulering er imidlertid nesten alltid blitt dekket direkte av KLPs finansavkastning ut over grunnlagsrenten (overskudd), og har derfor normalt ikke fremtrådt som særskilt tilleggspremie. Fremgangsmåten innebærer reelt at ”reguleringspremien” til Fellesordningen er blitt fordelt mellom pensjonsordningene ut fra størrelsen av premiereserven knyttet til den enkelte pensjonsordning,

• den praksis KLP hittil har fulgt på disse to områdene og de endringer i praksis som KLP har gjennomført i 2001 og senere. KLP vil nå skille mellom ordinær (forskudds)premie, ”reguleringspremie” og premie for tidligpensjonering før nådd aldersgrense. Dette innebærer, for det første at hovedregelen om fordeling mellom pensjonsordningen ut fra den enkelte ordnings andel av pensjonsgrunnlaget først og fremst vil få betydning for den ordinære (forskudds)premie. KLP vil således gå over til å beregne særskilt ”reguleringspremien” direkte for hver pensjonsordning som en prosent av premiereserven knyttet til hver pensjonsordning og ikke etter ordningens andel av pensjonsgrunnlaget. Dette medfører for det annet, at finansavkastning ut over grunnlagsrenten i sin helhet blir gjenstand for særskilt fordeling som overskudd og ikke som hittil direkte trukket inn i oppgjøret for premieansvaret.

Opplegget har vært, og er, i hovedtrekk følgende:

3.2.1 Omfang av premieansvaret

For det første, ved begynnelsen av forsikringsåret foretar KLP en forhåndsberegning av årspremien til Fellesordningen. På dette grunnlag beregnes deretter hvor stor andel av denne årspremien hver av pensjonsordningene skal belastes. Det dreier seg altså her prinsipielt om to atskilte beregninger, noe som også fremgår uttrykkelig av Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5.

(1) I beregningen av årspremien til Fellesordningen har hittil inngått – i tillegg til vanlige forsikringstekniske elementer - blant annet en mindre del av antatt ”reguleringspremie” ut fra forventet lønnsutvikling for medlemmene av pensjonsordningen og antatt G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte (fripolise)rettigheter i løpet av forsikringsåret. Den forhåndsberegnede årspremie har derfor, i tillegg til den forsikringsteknisk beregnede hoveddel, også omfattet en mindre andel av antatt ”reguleringspremie”, men derimot i hovedsak ikke premier for andre ikke forsikringsbare ytelser, det vil si ytelser som først lar seg forsikringsteknisk premiesette som engangspremie etter at selve forpliktelsen for selskapet er oppstått. Forklaringen er at den største delen av ”reguleringspremien”, herunder økning som følge av høyere lønnsøkning eller G-regulering enn antatt, fortsatt er dekket direkte av KLPs finansavkastning ut over grunnlagsrenten (årets overskudd) og ikke ved særskilt innbetaling fra forsikringstakerne. Med noen unntak fra senere år, har årlig finansavkastning i KLP vært stor nok til at det har latt seg gjøre å dekke ”reguleringspremien” på denne måten uten formelt å beregne og belaste forsikringstakerne med særskilt reguleringspremie (nedenfor avsnitt 3.2.2). I noen år har imidlertid finansavkastningen ikke vært tilstrekkelig, og resten har da vært dekket ved innkalling av tilleggspremie.

Omfanget av den ”reguleringspremie” og annen tilleggspremie for ikke forsikringsbare ytelser som Fellesordningen må tilføres i et år, beregnes ut fra vanlige forsikringstekniske prinsipper i lys av den samlede årlige økning i forsikringsforpliktelsene og dermed avsetningskravene, blant annet som følge av det prosentvis lønnsøkning og G-regulering medfører. Dette er nødvendig for at disse ytelsene skal være ”forsikringsmessig dekket”. G-reguleringen er fastsatt av Stortinget og utgjør derfor en prosentsats som vil gjelde for alle pensjonsordninger. Prosentvis lønnsøkning i forsikringsåret kan derimot variere noe mellom pensjonsordningene, men her bygger KLP likevel av praktiske grunner på den gjennomsnittlige prosentvise lønnsøkning for alle pensjonsordningene i Fellesordningen. Prinsipielt vil dette gi egne utjevningsvirkninger når det gjelder nivået på ”reguleringspremien” i de enkelte pensjonsordninger.

(2) Det neste stadiet i premieberegningen er å fastsette de enkelte pensjonsordningenes årlige forskuddspremie. Dette skjer ved en egen fordeling av samlet forhåndsberegnet årspremie til Fellesordningen ut fra pensjonsgrunnlagene i hver av ordningene. Hovedformålet er å oppnå at premiene for arbeidstakerne i de enkelte pensjonsordninger fremtrer som kjønns- og aldersnøytrale. Samtidig skjer det imidlertid også en utjevning av premienivået for de enkelte pensjonsordningene (nedenfor avsnitt 4.2.3). Det sies derfor at premier i KLP er fastsatt ved gjennomsnittsberegning.

Disse utjevningsvirkningene, som sto så sentralt i Arbeidsrettens dom av 8. oktober 2002 (nedenfor avsnitt 5.4), gjelder imidlertid bare i forhold til de premieelementer som inngår ved beregningen av årets (forskudds)premie til Fellesordningen, herunder den mindre del av ”reguleringspremien” som beregningen omfatter. Hoveddelen av ”reguleringspremien” og premier for andre ikke forsikringsbare ytelser, som hittil er dekket direkte via overskudd på finansavkastningen, er derimot reelt blitt fordelt mellom pensjonsordningene etter størrelsen av premiereserven knyttet til den enkelte pensjonsordning. Dette skyldes at også KLPs kapital forvaltes under ett (NOU 2001: 24 s. 93-94), og at det derfor blir en direkte sammenheng mellom premiereservens størrelse og den enkelte pensjonsordnings bidrag til og dermed andel av samlet finansavkastning ut over grunnlagsrenten.

(3) En forhåndsberegning av årlig premievolum til Fellesordningen må nødvendigvis i enkelte henseender bli av foreløpig karakter. Årsaken er at kommunale pensjonsordninger skal gi rett til ulike ytelser som ikke lar seg forsikringsteknisk premiesette på forhånd, og som derfor ikke anses som forsikringsbare i tradisjonell forstand (nedenfor avsnitt 4.1). Størst betydning har her økte forsikringsforpliktelser som følge av lønnsutvikling og G-regulering i løpet av året. KLPs ordning for premieberegning forutsetter derfor at KLP prinsipielt har adgang til å foreta endelig beregning av ”reguleringspremien”, herunder den del av årlig forskuddspremie til Fellesordningen som er ”reguleringspremie”, når årets lønnsutvikling og G-regulering lar seg fastslå.

Engangspremier til Fellesordningen for nye forpliktelser vedrørende andre ikke forsikringsbare ytelser, for eksempel til dekning av kostnadene ved ”tidligpensjon” i henhold til 85-års regelen eller AFP-ordningene, kan på samme måte først foretas i løpet av året etter hvert som forpliktelsene oppstår. Også slike premier blir vanligvis dekket av finansavkastningen, og er derfor stort sett ikke omfattet av fordelingsreglene i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt.5.

Fellesordningen må således i løpet av forsikringsåret tilføres tilleggspremier (engangspremier) som følge av at forsikringsforpliktelsene av ulike grunner øker mer i løpet av året enn det som ligger til grunn for beregningen av årlig forskuddspremie. Samlet årspremie til Fellesordningen blir derfor høyere enn forhåndsberegnet årspremie, særlig som følge av den ”reguleringspremie” lønnsøkning og G-regulering i løpet av året betinger. Dette har hittil normalt ikke gitt seg utslag i krav om tilleggsinnbetaling fra forsikringstakerne fordi finansavkastningen ut over grunnlagsrenten (overskuddsmidler) er trukket direkte inn i selve oppgjøret av premieansvaret (nedenfor avsnitt 3.2.2). I de aller fleste år har de tilleggspremier Fellesordningen har behov for å få tilført, blitt dekket på denne måten uten ytterligere ansvar for, og innbetaling fra, forsikringstakerne. En viktig konsekvens av denne oppgjørsformen er at det ikke alltid vil være helt enkelt for forsikringstakere og omverden for øvrig å få tilstrekkelig klart for seg de ulike stadier i selve beregningen av årlige premier.

(4) Beregningen av de enkelte pensjonsordningers andel av årlig (forskudds)premie til Fellesordningen bygger som nevnt på det samlede pensjonsgrunnlag medlemmene i den enkelte ordning representerer. Avhengig av ulikheter i sammensetningen av medlemsmassen i de enkelte pensjonsordninger kan dette i praksis føre til utjevning av pensjonskostnadene mellom pensjonsordningene (nedenfor avsnitt 4.2.3). KLP er kommet til at utjevningsvirkningene på enkelte områder kan bli større i fremtiden enn de har vært hittil. Utjevningen vil således forsterkes dersom KLP - som følge av mindre finansavkastning og overskudd i årene fremover - skulle bli nødt til å la en større del av ”reguleringspremien” inngå i beregningen av årlig (forskudds)premie og dermed omfattes av fordeling ut fra de enkelte pensjonsordningers pensjonsgrunnlag. Dette er nok bakgrunnen for at KLP nå går over til en ordning med ”reguleringspremie” som formelt beregnes særskilt for hver pensjonsordning i prosent av de premiereserver som sikrer opptjente rettigheter i den enkelte pensjonsordning, dvs. etter en prosentsats motsvarende den prosentvise økningen i pensjonsrettighetene. Den nye ordningen innebærer også at ”reguleringspremien” vil bli innkrevd særskilt og ikke som hittil dekket direkte via finansavkastningen.

Ut fra tilsvarende overveielser vurderer KLP å etablere en særskilt ordning for finansiering av ”tidligpensjon”, dvs. pensjon til personer som etter eget valg fratrer med rett til pensjon før nådd pensjonsalder i henhold til 85-års regelen eller AFP-ordningene. Dette opplegget vil gi forsikringstakerne adgang til å velge mellom finansiering via særskilt (engangs)premie eller premie beregnet helt eller delvis ut fra de regler som gjelder for Fellesordningen.

Generelt vil slike endringer i KLPs praksis innebære at forskjellen mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene blir vesentlig redusert. Pensjonsordningenes andeler av den ordinære årlige forskuddspremie vil imidlertid fortsatt bli bestemt ved gjennomsnittsberegning ut fra pensjonsgrunnlagene i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger (nedenfor avsnitt 5.4).

3.2.2 Oppgjør av premieansvaret

Ved begynnelsen av forsikringsåret har KLP i tillegg foretatt en særskilt forhåndsberegning av hvor stor del av det forhåndsberegnete årlige premiebeløp til Fellesordningen som skal innbetales av de enkelte pensjonsordninger i løpet av året i form av kvartalsvise premieterminer. I forhold til KLPs virksomhet må det altså skilles mellom den fremgangsmåte som benyttes for å fastlegge selve størrelsen av de årlige premier, og den fremgangsmåte som benyttes for å fastlegge når og hvordan premieansvaret skal dekkes ved innbetalinger eller på annen måte (foran avsnitt 2.1.4). KLPs system for beregning og avregning av premie gjør det imidlertid ikke umiddelbart lett å skille de to prosesser fra hverandre.

(1) Utgangspunktet har vært at det forhåndsberegnete årlige premiebeløp ikke automatisk er avgjørende for størrelsen av innbetalingsterminene. Ved forhåndsberegningen av hvor store de kvartalsvise innbetalingsterminer skal være, har KLP nesten uten unntak også tatt hensyn til hvor stor finansavkastningen i året må antas å bli. Størrelsen av innbetalingsterminene avpasses således etter forventet finansavkastning ut over grunnlagsrenten og dermed etter størrelsen av forventet overskudd. Bakgrunnen er at pensjonsordningenes samlede andel av årets finansavkastning ut over grunnlagsrenten i KLP først – før fordeling som overskudd mellom forsikringstakerne - brukes direkte til å dekke differansen mellom endelig samlet årspremie til Fellesordningen, inkludert premie til dekning av lønnstigning og G-regulering, og summen av de kvartalsvise innbetalte premieterminer. Dette forklarer hvorfor oppgjøret av premieansvaret først kan være klart ved årets utgang. Ordningen betyr dessuten at det bare er resten av overskuddet som formelt blir fordelt mellom pensjonsordningene etter lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 og deretter tilført premiefond.

Denne praksis innebærer at samlet premieinnbetaling fra en forsikringstaker hittil reelt har hatt karakter av nettopremie, og at resten av årets premie blir dekket av årets overskuddsmidler. Dessuten blir fordelingen av overskuddsmidler mellom pensjonsordningene nært knyttet opp til KLPs praksis når det gjelder premieberegning, og dette kan gi fordelingsgrunnlag for overskuddsmidler som prinsipielt avviker fra de regler om disponering av overskudd som gjelder for andre livselskaper enn KLP (nedenfor avsnitt 4.3). I alle tilfelle vil overskudd reelt bli godskrevet forsikringstakerne på et tidligere tidspunkt enn vanlig i andre livselskaper. Der blir overskudd først etter at årsregnskapet er avlagt, fordelt mellom forsikringstakerne og tilført premiefondene. Tilført overskudd vil derfor ikke være disponibelt før ved utsendelse av kontoutskrifter.

(2) Finansieringsopplegget for kommunale pensjonsordninger i Fellesordningen i KLP innebærer altså at en del av samlet årlig premie til Fellesordningen normalt er blitt dekket ved disponering av pensjonsordningenes andel av overskuddet i det samme året. Dette har først og fremst hatt betydning for oppgjøret av det aller meste av ”reguleringspremien” (foran avsnitt 3.2.1), dvs. premie til dekning av økte forpliktelser på grunn av lønnsutvikling og G-regulering. KLP har opplyst at i de aller fleste år har årets overskudd vært stort nok til å dekke differansen mellom endelig årspremie til Fellesordningen og innbetalte terminbeløp. Ytterligere innbetaling fra forsikringstakernes side ved årets utgang er da ikke nødvendig for å få dekket endelig årspremie til Fellesordningen og sikre fullt oppgjør av forsikringstakernes samlede premieansvar i forsikringsåret.

Unntagelsesvis – f.eks. slik som i 2001 og 2002 – har utsiktene til finansavkastning og overskudd vært så usikre at KLP ikke har kunnet ta hensyn til mulig overskudd ved beregningen av kvartalsterminene. Utviklingen på verdipapirmarkedet gjør at KLP også i de nærmeste årene må vente moderat finansavkastning. Skulle tidligere praksis videreføres under slike forhold, ville dette stille KLP overfor valget mellom enten å fastsette høyere innbetalingsterminer for forskuddspremie eller oftere enn hittil måtte kreve særskilt innbetaling av tillegg i løpet av forsikringsåret eller ved årets utgang. I begge tilfelle ville en vesentlig større del av samlet årspremie til Fellesordningen få karakter av gjennomsnittspremie, dvs. bli undergitt reglene om fordeling mellom pensjonsordningene etter pensjonsgrunnlagene i de enkelte ordningene. Selskapet har derfor i stedet valgt å innføre en ordning med særskilt beregning av ”reguleringspremien” for hver pensjonsordning, og har krevet innbetaling av denne del av årspremien med egen frist uavhengig av de kvartalsvise terminer. Årets overskudd vil etter dette få vesentlig mindre betydning for oppgjøret av premieansvaret i KLP enn hva tilfellet har vært i 1980-90 årene.

Gjennomfører KLP en ordning basert – generelt sett – på et skille mellom (1) ordinær, forsikringsteknisk beregnet, forskuddspremie med etterfølgende gjennomsnittsberegning innenfor Fellesordningen, (2) ”reguleringspremie” beregnet særskilt for hver pensjonsordning, og (3) egen premie til dekning av ”tidligpensjon” helt eller delvis beregnet særskilt for den enkelte pensjonsordning, må altså følgen bli at årets overskudd ikke lenger vil bli trukket direkte inn i oppgjøret av premieansvaret slik som hittil. Hittil er årets overskudd først og fremst benyttet til å dekke premieansvar for de deler av årspremien som i så fall vil bli gjenstand for særskilt beregning for de enkelte pensjonsordninger. Det nye opplegget forutsetter således at fordelingen av overskudd blir frikoblet fra oppgjøret av premieansvaret og i sin helhet blir gjenstand for fordeling mellom pensjonsordningene og deres premiefond etter reglene i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 med tilhørende regelverk på samme måte som i andre selskaper. Dette vil også måtte medføre at KLP heller ikke ved forhåndsberegningen av terminene for kvartalsvis premieinnbetaling vil ta hensyn til forventet overskudd i forsikringsåret.

(3) Denne ordningen for betaling og oppgjør av premieansvaret som KLP hittil har praktisert, utelukker imidlertid ikke at summen av kvartalsvise premieinnbetalinger og overskuddet i forsikringsåret kunne vise seg å være utilstrekkelig til fullt ut å dekke samlet årspremien for pensjonsordningene i Fellesordningen, beregnet ut fra økning av forsikringsforpliktelsene i løpet av året. I så fall må Fellesordningen tilføres ytterligere premiemidler for at KLP kan oppfylle avsetningskravet for pensjonsordningene i Fellesordningen ved slutten av året, og hver pensjonsordning må etterbetale sin andel av udekket samlet årspremie til Fellesordningen, senest ved årets utgang.

Det dreier seg da altså om innbetaling av tilleggspremie etter KLPs regler for beregning og fordeling av forsikringstakernes premieansvar.Dette ansvaret er en konsekvens av at tidligere innbetalte premiebeløp fra de enkelte pensjonsordninger ikke er tilstrekkelig til å dekke den samlede premie som økningen av pensjonsrettighetene i pensjonsordningene i løpet av året betinger. Det dreier seg altså om et ansvar som følger av forsikringsforholdet, og derfor ikke om et medlemsansvar basert på reglene om etterutligning av underskudd i Fellesordningen eller egenkapitaltilskudd KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3. Betydningen av å skille mellom de ulike grunnlag og beregningsmåter for ansvar overfor KLP er det gjort nærmere rede for nedenfor avsnitt 3.3, 4.2.3 og 5.3(1).

3.2.3 Særlig om premieansvar for ikke forsikringsbare ytelser

Det fremgår foran avsnitt 3.2.1 at det ved forhåndsberegningen av årlig premie til Fellesordningen er tatt et visst hensyn til antatt lønnsregulering og G-regulering av pensjonsrettigheter i løpet av forsikringsåret. Når omfanget av lønnsstigningen og G-reguleringen er klart, normalt ved lønnsoppgjøret pr. 1. mai, foretas det endelig beregning av den premie slike forhold betinger. Dessuten må det beregnes premie til Fellesordningen (engangspremier) som følge av at andre ikke forsikringsbare ytelser er kommet til i løpet av året og har ført til økte forsikringsforpliktelser. Dette er nødvendig for å få beregnet den samlede årlige premie til Fellesordningen ut fra økningen av KLPs forsikringsforpliktelser i løpet av året. Hittil er den enkelte pensjonsordnings andel av årspremien til Fellesordningen deretter bestemt ved Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 og den særlige praksis som reelt for fordeling av ”reguleringspremien” (foran avsnitt 3.2.1).

KLPs ordning for innbetaling og annet oppgjør av premieansvar for ikke forsikringsbare ytelser har imidlertid vært nokså sammensatt. I praksis har summen av de premier Fellesordningen må tilføres for å dekke lønns- og G-regulering og andre ikke forsikringsbare ytelser i forsikringsåret, blitt dekket på flere ulike måter, slik redegjørelsen foran avsnitt 3.2.1 og 3.2.2 viser.

For det første, en normalt mindre del av premietillegg for lønnsutvikling og G-regulering er normalt blitt dekket innenfor de kvartalsvise premieterminer KLP har fastsatt for de enkelte pensjonsordninger ut fra pensjonsgrunnlagene i hver ordning. Dette skyldes at KLP allerede ved sin forhåndsberegning av samlet årlig premie til Fellesordningen normalt også har tatt noe hensyn til blant annet antatt lønnsøkning og G-regulering i forsikringsåret. Disse forhold er det nærmere redegjort for foran avsnitt 3.2.1, jf. nedenfor avsnitt 4.2.3 og 4.1. Det fremgår der at fordelingen mellom pensjonsordningene deretter er foretatt ut fra pensjonsgrunnlagene, og at resten av ”reguleringspremien” blir fordelt etter en annen fordelingsnøkkel fordi den i praksis er blitt dekket av finansavkastning ut over grunnlagsrenten.

For det annet, premietillegg til Fellesordningen for andre såkalte ikke forsikringsbare ytelser, f.eks. tidligpensjon før nådd pensjonsalder, har hittil i praksis blitt dekket dels ved et tillegg knyttet til ordinær årspremie og dels – om nødvendig for å dekke et restbeløp - ved KLPs egen direkte avregning mot det samlede overskudd fra finansavkastningen i forsikringsåret (foran avsnitt 3.2.2 og nedenfor avsnitt 4.3). Overskuddsmidler som benyttes på denne måte, er dermed også reelt blitt fordelt mellom pensjonsordningene ut fra pensjonsgrunnlagene, men KLPs praksis på dette området ventes nå å bli lagt om, se nedenfor avsnitt 3.2.4.

For det tredje, udekket rest av de premietillegg som Fellesordningen skal tilføres som følge av alle typer av ikke forsikringsbare ytelser i forsikringsåret, må i tilfelle deretter også dekkes ved en fordeling mellom pensjonsordningene i henhold til Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 eller de særlige regler for fordeling av ”reguleringspremie”. Uavhengig av om inndekningen av premietillegg skjer via ordinær premieinnbetaling eller ved innbetaling av tilleggspremie, blir derfor fordelingen mellom pensjonsordningene i stor grad reelt bestemt ut fra pensjonsgrunnlagene for pensjonsordningene.

Udekket premietillegg blir altså ikke fordelt mellom pensjonsordningene etter den fordelingsnøkkel for underskudd i Fellesordningen som KLPs vedtekter § 2-2 angir. Det vesentlige her er derfor ikke at alle pensjonsordningene i tilfelle må betale tillegg til de ordinære – kvartalsvise – innbetalinger av premie i løpet av året for at Fellesordningen skal bli tilført nødvendige midler. Det avgjørende er hvilken del av KLPs regelverk som er grunnlaget for deres ansvar overfor KLP og dermed bestemmer fordelingen av ansvaret mellom pensjonsordningene, dvs. hvor meget KLP kan kreve av hver av dem (nedenfor avsnitt 3.3).

3.2.4 Sammenfatning

Periodiseringen av innbetalinger til dekning av samlet årspremie for pensjonsordninger i KLP har hittil på flere måter avveket fra det som ellers er vanlig i kollektiv pensjonsforsikring, blant annet slik at endelig avregning og oppgjør av premieforpliktelse i praksis foretas ved forsikringsårets utgang. Dette gjør at en for pensjonsordninger innenfor Fellesordningen prinsipielt må skille i tid og realitet mellom:

(1) Selve beregningen av den samlede premie KLP skal ha fra den enkelte pensjonsordning i det enkelte forsikringsår i henhold til forsikringsavtalen, basert blant annet på en kombinasjon av forhåndsberegning ved årets begynnelse, beregning etter hvert av engangspremier, og endelig beregning ved årets avslutning. Denne beregningen bestemmer størrelsen av samlet årspremie for den enkelte pensjonsordning.

(2) Periodiseringen av premieinnbetalinger i løpet av året, samt bruk av pensjonsordningenes andel av årets overskudd ved oppgjør av KLPs tilgodehavende etter forsikringsavtalen, og innbetaling av mulig udekket rest ved forsikringsårets utgang. Disse forhold bestemmer oppgjørsmåten og på hvilke tidspunkter forsikringstakerens ansvar for samlet årspremie skal dekkes ved innbetalinger eller annet oppgjør.

(3) Forsikringstakerens ansvar overfor KLP etter forsikringsavtalen, og forsikringstakernes to typer av medlemsansvar etter KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 (nedenfor avsnitt 3.3).

3.3 Medlemsansvaret i KLP

(1) KLP er som nevnt et vanlig gjensidig forsikringsselskap og har dessuten organisert det aller meste av sin virksomhet i flere atskilte ”fellesordninger”. De kommuner og foretak som har sin kollektive pensjonsordning i selskapet, er derfor ikke bare vanlige forsikringstakere, men også medlemmer i en av dets ”fellesordninger” og i selve selskapet (KLPs vedtekter § 2-1), se vedlegg 4.1. Dette innebærer, for det første, at en kommune og foretak – i tillegg til sitt ansvar som vanlig forsikringstaker – også vil ha ansvar som medlem av den fellesordning det gjelder. Dette ansvaret er regulert i KLPs vedtekter § 2-2 og i regelverket for den enkelte fellesordning. For det annet vil forsikringstakeren også være medlem av et gjensidig selskap og derfor ha medlemsansvar etter regler i selskapets vedtekter, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 4-8. I samsvar med den avtalefrihet denne bestemmelsen gir, er ansvaret som selskapsmedlem nærmere regulert i KLPs vedtekter § 2-3.

I vedtektene skilles det således mellom (1) pro rata ansvar for underskudd oppstått i den forsikringsvirksomhet som gjelder pensjonsordninger i den fellesordning forsikringstakeren er medlem av, og (2) forsikringstakerens ansvar som medlem i et gjensidig forsikringsselskap til å betale sin del av ”egenkapitaltilskudd” for å sikre selskapets soliditet. Etter bestemmelser i KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 dreier det seg imidlertid i begge tilfelle om et pro rata ansvar uten innslag av subsidiært solidarisk ansvar for medlemmene.

§ 2-2 annet ledd lyder:

”Medlemmer av KLP som har tegnet kollektiv pensjonsforsikring er i fellesskap ansvarlige for at underskudd som er oppstått innen denne delen av virksomheten dekkes av medlemmene i forhold til den premiereserve som er beregnet for deres pensjonsordning. Kan slik dekning ikke gjennomføres av ett eller flere medlemmer, skal det foretas reduksjon av ytelsene i disse medlemmers pensjonsordninger. Nærmere bestemmelser gis i vedtektene for den enkelte pensjonsordning.” (Uthevet her).

§ 2-3 lyder:

”Medlemmer med pensjonsordning i KLP plikter å betale egenkapitaltilskudd i den utstrekning det er nødvendig for å gi selskapet tilfredsstillende soliditet. Tilskuddet fastsettes i forhold til premien og beregnes særskilt for den enkelte pensjonsordning av KLPs styre for det enkelte kalenderår.

Egenkapitaltilskuddet skal kunne nyttes til dekning av tap eller underskudd ved løpende drift, ... .

...

Nærmere bestemmelser om egenkapitaltilskudd gis i vedtektene for den enkelte pensjonsordning.” (Uthevet her).

Begge paragrafene pålegger altså medlemmene en plikt til å foreta innbetalinger til KLP i tillegg til årets premie for egen pensjonsordning. Det benyttes imidlertid ulike fordelingsnøkler i de to bestemmelsene. Etter ordlyden skal underskudd i Fellesordningen (§ 2-2) fordeles etter pensjonsordningenes premiereserver, mens egenkapitaltilskudd fra medlemmene (§ 2-3) – merkelig nok - skal beregnes og fordeles mellom medlemmene i selskapet ut fra årspremien for det enkelte medlem. Det er opplyst fra KLP at en for tiden vurderer å endre vedtektene § 2-3 slik at fordelingsnøkkelen blir den samme i begge bestemmelser.

KLP har opplyst at det bare i helt spesielle situasjoner vil være aktuelt å gjøre gjeldende medlemsansvar etter KLPs vedtekter. Skulle dette skje, er det dessuten forutsetningen at også de enkelte pensjonsordningers samlede tilskudd til dekning av underskudd i Fellesordningen i et år så vidt mulig skal dekkes direkte ved anvendelse av årets overskudd.

Begge disse typer av medlemsansvar må imidlertid prinsipielt holdes atskilt fra det enkelte medlems plikt som forsikringstaker til - ved utgangen av forsikringsåret - å foreta innbetaling av det beløp som trengs i tillegg til kvartalsvise premieterminer for at endelig beregnet årspremie for egen pensjonsordning skal være dekket fullt ut, se foran avsnitt 3.2.2 og 3.2.3. Disse to former for medlemsansvar er imidlertid av helt forskjellig rettslig karakter.

(2) Fellesordningen fremtrer som en forsikringsrettslig overbygningfor de enkelte kommunale pensjonsordninger, og den virker først og fremst som en premieberegningspool, dvs. et redskap for gjennomsnittsberegning av pensjonsordningenes premier med det hovedformål å sikre kjønns- og aldersnøytrale premier. Det som særtegner Fellesordningen er KLPs regler og praksis for selve beregningen av årspremie for de enkelte pensjonsordninger i Fellesordningen og for hvordan dette premieansvaret skal gjøres opp ved innbetaling, bruk av overskudd og i tilfelle etterbetaling av premie. Dette er det redegjort nærmere for foran avsnitt 3.2.

Rettsvirkningene av medlemskap i Fellesordningen fremgår således først og fremst av forsikringsavtalen med tilhørende forsikringsvilkår og vedtekter for Fellesordningen, dvs. det regelverk som bestemmer forsikringsforholdet mellom KLP og den enkelte forsikringstaker. De fem ”fellesordningene” KLP nå har, er derfor avgrenset ut fra behovet for at hver av ”fellesordningene” skal ha en høy grad av homogenitet vurdert ut fra forsikringstekniske prinsipper. Er ikke dette tilfellet, kan de utjevningsvirkninger når det gjelder premienivået for pensjonsordningene i en fellesordning som gjennomsnittsberegningen også medfører, bli større enn det forsikringstakerne i praksis vil godta. Fellesordningene har således forsikringsrettslig grunnlag og er derfor prinsipielt uavhengig av KLPs selskapsform, selv om det nok historisk her er en forbindelseslinje.

I tillegg kommer medlemmenes pro rata ansvar for underskudd i Fellesordningen etter KLPs vedtekter § 2-2. Dette ansvaret har imidlertid ikke vist seg å ha hatt noen betydning i praksis. Det er for øvrig også noe uklart i hvilke tilfelle og på hvilken måte det kan oppstå et underskudd i Fellesordningen som vil utløse dette medlemsansvar. Etter Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 skal nemlig de premier pensjonsordningene skal svare, beregnes slik at Fellesordningen hvert år tilføres de premiemidler som trengs for å dekke kostnadene, herunder de forsikringstekniske avsetninger. Det oppstår ikke noe underskudd når det er fullt samsvar mellom pensjonsordningenes årlige premieansvar etter forsikringsavtalen og Fellesordningens årlige kostnader. Fordelingsnøkkelen for underskudd er knyttet til pensjonsordningenes premiereserve, og dette skulle nærmest tyde på at et underskudd i tilfelle må skyldes tap som har sammenheng med kapitalforvaltningen. Som følge av at kapitalforvaltningen er felles for alle pensjonsordningene i KLP, vil imidlertid slikt tap være tap på selskapsnivå, felles for alle medlemmer av KLP uansett hvilken fellesordning de enkelte pensjonsordninger er tilknyttet.

Medlemsansvaret etter KLPs vedtekter § 2-3 er derimot rent selskapsrettslig, knyttet til samtlige medlemmer i KLP som gjensidig forsikringsselskap. Ansvaret, som skal sikre soliditeten i selskapet samlet sett, påhviler derfor også medlemmer som ikke inngår i noen av fellesordningene i KLP.

(3) Ved utgangen av et forsikringsår vil således en forsikringstaker og medlem i KLP kunne ha ansvar overfor selskapet på tre prinsipielt forskjellige grunnlag:

• ansvar som forsikringstaker for samlet årspremie for egen pensjonsordning som ikke er dekket ved innbetalte premieterminer og overskudd tilført pensjonsordningene i Fellesordningen. Dette ansvaret må sees i sammenheng med kravet i pkt. 5 i forsikringsvilkårene for Fellesordningen om at den samlede årspremien minst skal tilsvare ordningens årsutgifter (gjengitt foran 3.1),

• ansvar som medlem/forsikringstaker med pensjonsordning innenfor Fellesordningen, for sin andel av underskudd i Fellesordningen i henhold til vedtektene § 2-2. Det må her dreie seg om ansvar for underskudd som er oppstått selv om Fellesordningen i et år er tilført så store premiemidler som Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 krever,

• ansvar som selskapsmedlem for sin del av egenkapitaltilskudd for å sikre KLPs soliditet i henhold til vedtektene § 2-3.

Prinsipielt kan det tenkes at alle tre typer av ansvar vil kunne foreligge ved ett og samme årsoppgjør, til dels også være utløst av samme årsaksforhold. Denne tredelingen gir likevel viktige utgangspunkter når en skal klarlegge og forstå de rettslige og økonomiske realiteter i KLP-systemet. Årsaken er at det gjelder ulike vilkår for de tre former for ansvar og dessuten ulike regler om fordelingen av ansvaret mellom forsikringstakerne/medlemmene. Egenkapitaltilskudd må således være begrunnet i hensynet til selskapets samlede soliditet, og vil i tilfelle måtte kreves betalt av samtlige medlemmer i selskapet uavhengig av om de er tilsluttet en av fellesordningene eller ikke. Dessuten følges det ulike regler ved håndteringen innenfor KLP av innbetalinger eller oppgjør vedrørende den ene eller annen form for ansvar.

Med utgangspunkt i reglene om medlemmenes plikt til å yte egenkapitaltilskudd, gjøres det i KLPs balanse et skille mellom medlemmenes andel av selskapets egenkapital og selskapets egen del av egenkapitalen (grunnkapitalen). For begge typer av egenkapital gjelder at de årlig tilføres egen avkastning, men avkastningen på medlemmenes egenkapital anvendes generelt som bidrag til å redusere premiene og ikke til utbytte. Et medlems andel av medlemmenes egenkapital bestemmes heller ikke av summen av de egenkapitaltilskudd som i sin tid er ytet, men ut fra den foreliggende egenkapital på beregningstidspunktet og etter forholdet mellom premiereservene knyttet til de enkelte pensjonsordningene i Fellesordningen. Dette fremgår blant annet av forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 15 om tilbakeføring av egenkapitalinnskudd ved flytting av pensjonsordningen fra KLP.

3.4 Rettslige relasjoner og risikofordeling i Fellesordningen i KLP

3.4.1 Trepartsforholdet

I NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning s. 38 fremheves at kollektive pensjonsordninger rettslig sett er basert på et treparts- eller trekantforhold mellom pensjonsleverandør, arbeidsgiveren som forsikringstaker og arbeidstakerne som forsikrede. I kommunale pensjonsordninger kompliseres partsforholdene ved at det er forbindelseslinjer mellom pensjonsordningene og så vel Hovedtariffavtalen mellom arbeidsorganisasjonene i kommunal sektor som Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse.

Dette skulle tilsi at spørsmål knyttet til kommunale pensjonsordninger lot seg best drøfte med utgangspunkt i et kvadratisk tankeskjema, med Hovedtariffavtalen plassert i et fjerde hjørne. Pensjonsleverandøren er imidlertid ikke bundet av Hovedtariffavtalen, og et slikt kvadrat vil derfor egentlig bestå av to rettslige uavhengige trekanter, eller trepartsforhold:

• et arbeidsrettslig trekantforhold som omfatter arbeidsgiver, arbeidstakere og Hovedtariffavtalen, og

• et forsikringsrettslig trekantforhold som omfatter pensjonsleverandøren, arbeidsgiveren som forsikringstaker og arbeidstakerne som de forsikrede.

Ved beskrivelsen av de rettsspørsmål som gjelder pensjonsordningene i kommunal sektor, blir det derfor enda viktigere å skille mellom de ulike rettslige relasjoner når hver parts rettigheter og plikter i forhold til hver enkelt av de øvrige parter skal klarlegges. En kan ikke legge til grunn at det er – og det foreligger heller ikke - sammenfall og symmetri mellom rettigheter og plikter i de ulike relasjoner, se foran avsnitt 2.1.4. I hvilken utstrekning dette er tilfelle, vil bero på den fordeling av forsikringsrisiko og økonomisk/finansiell risiko mellom de tre partene som følger av det samlede regelverk med tilknytning til pensjonsordningene.

Denne tilnærmingsmåten gjør det mulig å kartlegge den reelle fordeling av forsikringsrisiko og økonomisk risiko innenfor Fellesordningen i KLP og de pensjonsordninger den omfatter. En slik analyse vil avdekke viktige innslag av asymmetri mellom rettigheter og plikter i de ulike rettslige relasjoner, og vil dermed bidra til reell forståelse av KLPs egen samlede risikoposisjon. Fordeling mellom KLP og forsikringstakerne av den økonomiske risiko som knytter seg til forsikringsforholdene, kan dessuten påvirkes/modifiseres av reglene om forsikringstakernes medlemsansvar etter KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3.

3.4.2 Arbeidsgiveren som forsikringstaker

Når det først gjelder kommunen som arbeidsgiver og forsikringstaker, må en skille mellom (1) de forpliktelser kommunen har etter Hovedtariffavtalen til å skaffe arbeidstakerne rett til tjenestepensjon, og (2) de pensjonsrettigheter arbeidstakerne til enhver tid er rettslig sikret i den pensjonsordning kommunen har etablert. Det førstnevnte forhold styres av ansettelsesvilkårene og tariffavtalens bestemmelser, det annet av forsikringsforholdet, dvs. forsikringsavtalen og reglene for pensjonsordninger i Fellesordningen. I kommunal sektor er dette skillet meget viktig fordi tariffavtalen pålegger arbeidsgiveren pensjonsforpliktelser som går ut over den rett til fremtidige pensjon som til enhver tid er sikret, eller som ut fra innhold og tidsperspektiv overhodet ikke kan sikres ved kollektiv pensjonsforsikring før de oppstår (foran avsnitt 2.1.3 og 1.4).

En kan altså ikke legge til grunn at pensjonsleverandørens forpliktelser overfor de forsikrede i alle henseender motsvarer de pensjonsforpliktelser kommunen som arbeidsgiver har overfor arbeidstakerne. Dette betyr at kommunen som arbeidsgiver har plikt - i forhold til arbeidstakerne - til fortløpende å sørge for nødvendige tillegg til allerede sikrede pensjonsrettigheter, og til etter hvert å dekke de merkostnader som sikringen av de økte rettigheter medfører. På disse områdene virker således pensjonsordningen rettslig sett kun som rammeavtale. I forsikringsforholdet vil den i praksis få konkret innhold etter hvert som nødvendige betingelser når det gjelder omfanget av KLPs ansvar, lar seg oppfylle og dessuten blir oppfylt fra arbeidsgiverens/kommunens side. Arbeidsgiverens plikt til å sikre økningen i opptjent pensjon som følge av den alminnelige lønnsutvikling eller til å sørge for G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter (jf. vedtektene for Fellesordningen §§ 1-4 og 11-4), er her praktisk viktige eksempler.

3.4.3 Arbeidstakerne som forsikrede

Når det dernest gjelder arbeidstakerne, må en på samme måte skille mellom (1) den rett til pensjon de har krav på å få etter arbeidsforholdet, herunder Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, og (2) arbeidstakernes pensjonsrettigheter til enhver tid overfor pensjonsleverandøren som forsikrede under pensjonsordningen. I kommunal sektor medfører tariffavtalen at arbeidstakerne etter arbeidsforholdet har krav på rettigheter som ennå ikke er blitt sikret eller overhodet kan bli forhåndssikret i pensjonsordningen. På dette punkt er det en prinsipiell forskjell mellom de tariffestede kommunale pensjonsordninger og de ikke tariffestede pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor.

Selv om vedtektene for Fellesordningen §§ 1-4 og 11-4 således forutsetter at løpende pensjoner og oppsatte rettigheter årlig skal oppreguleres, innebærer dette ikke at pensjonsleverandøren også har et ubetinget ansvar for de økte rettigheter oppreguleringen skal gi. Oppregulering kan ikke finne sted før omfanget av lønnsutviklingen og G-reguleringen er klart, og pensjonsleverandøren har ved slik oppregulering dessuten rett til premietillegg (engangspremier) til dekning av økte avsetninger og fondssikring av de økte rettigheter. Betales ikke tillegget, vil leverandørens ansvar avkortes etter selskapets vedtekter § 2-2 annet ledd eller bortfalle etter forsikringsvilkårene pkt. 9, men det fremgår ikke klart hvordan dette prinsippet skal anvendes i forhold til forutgående merutbetalinger i forsikringsåret til pensjonister (nedenfor avsnitt 4.4).

KLPs ansvar for de forsikredes økte rettigheter som følge av lønnsutvikling og G-regulering, er således prinsipielt betinget av beregning og dekning av engangspremie ut over, og i tillegg til, den årlige forskuddspremie som er beregnet ved begynnelsen av forsikringsåret ut fra blant annet ytelsesnivået før oppreguleringen. Dette er i samsvar med prinsippet om at en kollektiv pensjonsordning skal avvikles og allerede opptjente rettigheter sikres dersom arbeidsgiveren ikke lenger betaler premie, jf. lov om foretakspensjon § 15-1.

3.4.4 KLP som pensjonsleverandør

For KLP som pensjonsleverandør må en på tilsvarende måte skille mellom (1) det ansvar for pensjon som arbeidstakerne etter hvert vil opptjene, og som selskapet etter sin avtale med kommunen som forsikringstaker forutsettes å skulle overta mot en premie beregnet etter forsikringsvilkårene, og (2) det ansvar for rett til pensjon som er opptjent til enhver tid av arbeidstakerne etter regelverket for pensjonsordningen, og som selskapet rettslig til enhver tid har påtatt seg overfor arbeidstakerne. Dette skillet er helt grunnleggende for forståelsen av de ulike rettsforhold knyttet til kommunale pensjonsordninger i Fellesordningen i KLP og av KLPs forsikringsrettslige stilling, se foran avsnitt 2.1.4.

Oppreguleringen av pensjonsgrunnlaget i Fellesordningen og dermed oppreguleringen av KLPs forsikringsforpliktelser, er knyttet til tidspunktet for lønnsoppgjør i kommunal sektor og Stortingets vedtak om G-regulering. Endelig premieberegning fra KLPs side skjer derimot først senere og senest ved forsikringsårets utgang. I denne perioden vil pensjonsforpliktelsene overfor de forsikrede fremtre som større enn innbetalt premie skulle tilsi. Pensjonsordningene skal i tillegg også gi visse andre ytelser som ikke lar seg forsikringsteknisk premiesette på forhånd. Disse forhold er likevel uten betydning for KLPs forsikringsrisiko. Det følger av kommunens plikt etter forsikringsforholdet at den skal dekke kostnadene ved oppregulering og særlige ytelser ved engangspremier og i tilfelle tilleggsinnbetaling av premie ved årets utgang. I tillegg kommer det generelle medlemsansvar i Fellesordningen og i KLP som gjensidig selskap.

Det kan likevel tenkes at KLP som pensjonsleverandør i den relevante periode har en finansiell risiko (kredittrisiko) knyttet til kravet på tilleggspremier. Om dette er tilfelle, beror imidlertid på hvilken virkning det vil ha for ansvaret overfor de forsikrede, at slike tilleggspremier ikke blir dekket. Lov om foretakspensjon § 11-1 fjerde ledd viser at en pensjonsleverandør kan ha en slik risiko knyttet til forsikringstakerens betalingsevne og –vilje, fordi leverandørens ansvar overfor de forsikrede består selv om tillegget tilsvarende verdifallet i investeringsporteføljen ikke blir dekket av foretaket. Fellesordningen i KLP har imidlertid her den motsatte regel. De bestemmelser i KLPs vedtekter § 2-2 og forsikringsvilkår pkt. 9 som allerede er omtalt, må innebære at selskapets ansvar overfor de forsikrede i den pensjonsordning det gjelder, kan avkortes eller bortfalle dersom premietillegget ikke blir dekket. I så fall har KLP heller ingen finansiell risiko som nevnt, verken knyttet til kravet på tilleggspremier eller krav etter vedtektene § 2-2 om medlemsansvaret i Fellesordningen. Derimot vil selvsagt KLP alltid ha en finansiell risiko knyttet til selskapsmedlemmenes plikt til å innbetale egenkapitaltilskudd etter vedtektene § 2-3.

KLPs regler om medlemmenes ansvar for underskudd i Fellesordningen og om deres plikt til å innbetale egenkapitaltilskudd til KLP – sett i sammenheng med at KLPs forsikringstakere er kommuner og kommunale foretak – har imidlertid medført at det i praksis hittil ikke har vært noe behov for noen nærmere analyse av disse problemene og av skillet mellom forsikringsrisiko og finansiell risiko. Forsikringstakerne har i praksis dekket de samlede årspremier, i tilfelle inklusive egenkapitaltilskudd, som KLP har beregnet for å fondssikre forsikringsforpliktelsene ved utgangen av forsikringsåret. Som nevnt foran i avsnitt 3.2.2, benytter KLP Fellesordningens andel av årets overskudd til å dekke forsikringstakernes premieansvar ut over forskuddsbetalte premieterminer. I de aller fleste år har overskuddet også vært tilstrekkelig til å dekke meransvaret, men i senere år har KLP unntaksvis måttet kreve tilleggsinnbetaling ved årets utgang fordi overskuddet på finansavkastningen ikke har vært stort nok.

Analysen ovenfor er derimot relevant i forhold til risikoforholdene i kommunale pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP (nedenfor avsnitt 5.3). Ved å klarlegge den rettslig og risikomessig betydning prinsippet om endelig beregning av årspremie ved forsikringsårets utgang har for KLP, etablerer en samtidig også et grunnlag for å vurdere på hvilken måte de øvrige livselskapenes risikoposisjon vil bli påvirket dersom tilsvarende regler ble gjort gjeldende for deres virksomhet i kommunal sektor.

4 KLPs Fellesordning som pensjonsprodukt

4.1 Fellesordningen som ytelsesbasert bruttoordning

4.1.1 Problemer i bruttoordninger

Kommunale pensjonsordninger er i prinsippet utformet som ytelsesbasert brutto-ordning som - på samme måte som Statens Pensjonskasse - skal gi medlemmene rett til en pensjon tilsvarende to tredeler av lønnen ved oppnådd pensjonsalder. Dette er nødvendig for at pensjonsordningene skal imøtekomme de arbeidsrettsligekrav i Hovedtariffavtalen i kommunal sektor (foran avsnitt 2.1.3). I forsikrings- og pensjonsrettsligperspektiv derimot fremtrer ikke de kommunale pensjonsordningene i tilsvarende avklaret form. En har da å gjøre med kompliserte pensjonsprodukter hvor det foreligger et klart behov for å skille mellom form og rettslige realiteter. KLP har ikke avgitt noen bruttogaranti tilsvarende den forpliktelse forsikringstakerne som arbeidsgivere har i forhold til arbeidstakerne etter Hovedtariffavtalen.

For det første, KLPs ansvar som pensjonsleverandør og de forsikredes opptjente pensjonsrettigheter må til enhver tid bestemmes ut fra pensjonsgivende tjenestetid og det foreliggende lønnsnivå og pensjonsgrunnlag. Sluttlønn ved nådd pensjonsalder blir da en del av et fremtidsperspektiv som ennå ikke er og heller ikke kan være, sikret i pensjonsordningen, men som senere –etter hvert som årene går - forutsettes fortløpende å bli sikret rettslig forankring. Dette er det redegjort for foran avsnitt 2.1.4.

For det annet, pensjonsytelsene fra kommunale pensjonsordninger skal etter vedtektene for Fellesordningen fastsettes ”i hovedsak som etter lov om Statens Pensjonskasse” (§ 1-1), og pensjonsordningene fremtrer derfor i utgangspunktet som bruttoordninger. Den rettslige og økonomiske realitet for KLP som pensjonsleverandør er likevel en ganske annen. Dette skyldes at vedtektene § 1-3 viser til samordningsloven og dessuten uttrykkelig angir at KLPs forsikringsforpliktelser er undergitt de begrensninger som følger av at pensjonsytelsene er gjenstand for samordning med folketrygdens ytelser. Dette innebærer at KLPs forpliktelser til enhver tid skal bestemmes ved at det i pensjonsgrunnlaget gjøres fradrag for ytelser fra folketrygden. Dette legger selskapet også hvert år til grunn ved beregningen av premier og kravene til forsikringstekniske avsetninger. Et viktig spørsmål blir derfor hvilke virkninger det har for KLPs forsikringsforpliktelser og rettigheter i forholdet til forsikringstakerne og de forsikrede, at grunnlaget for beregningene senere viser seg å svikte fordi fradraget for ytelser fra folketrygden blir mindre enn forventet. Dette drøftes nærmere nedenfor i avsnitt 4.1.2, hvor det fremgår at det er forsikringstakeren/arbeidsgiveren og ikke KLP som her bærer risikoen.

For det tredje, opptjente pensjonsrettigheter skal hvert år økes ved at pensjonsordningene i Fellesordningen tilføres en årlig forskuddspremie, forsikringsteknisk forhåndsberegnet ut fra det da foreliggende lønns- og pensjonsgrunnlag. Dessuten skal opptjente rettigheter årlig oppreguleres tilsvarende økningen av pensjonsgrunnlaget som følge av lønnsutvikling og G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter. Dette betinger premietillegg, beregnet forsikringsteknisk som engangspremier så snart omfanget av årets lønnsoppgjør og G-regulering er klart. Årlig forskuddspremie med tillegg benyttes til nødvendig økning av de forsikringstekniske avsetninger. Den årlige økningen av KLPs forsikringsforpliktelser er imidlertid betinget av at årspremie og premietillegg blir dekket av forsikringstakerne, se nedenfor avsnitt 4.1.3 og 4.1.4.

For det fjerde, i en del tilfelle har en arbeidstaker adgang til å fratre med rett til (tidlig)pensjon fra KLP før pensjonsalderen er nådd. Det lar seg imidlertid ikke forutberegne i hvilket omfang det vil bli gjort bruk av ordninger med fleksibel pensjoneringsalder, og et forsikringsteknisk beregningsgrunnlag kan derfor ikke omfatte slike forhold. Beregningene kan først foretas når adgangen til å fratre før nådd pensjonsalder blir benyttet. Den økning av KLPs forsikringsforpliktelser dette vanligvis medfører, må i tilfelle sikres ved økte avsetninger, og de nødvendige midler må derfor tilføres KLP i form av tilleggspremie beregnet som engangspremie, se nedenfor 4.1.5 og 4.1.6.

4.1.2 Forholdet til folketrygden

I forholdet mellom KLP og de forsikrede, fremtrer de kommunale pensjonsordninger som bruttoordninger fordi omfanget av pensjonsrettighetene i utgangspunktet er fastsatt ut fra lønn ved nådd pensjonsalder. Rettighetene fremtrer dermed som formelt uavhengig av den rett til ytelser i folketrygden som også tilkommer de forsikrede. Pensjonsleverandørens ansvar og de forsikredes rett til pensjon synes derfor ikke å bli påvirket av hvilke pensjonsytelser det enkelte medlem måtte ha rett til fra folketrygden (eller fra andre pensjonsordninger). Den rettslige og økonomiske realitet er likevel at det ved utbetaling av pensjonsytelser skal gjøres fradrag for de pensjonsytelser som utbetales fra folketrygden. Dette følger av lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser og bekreftes av vedtektene for Fellesordningen § 1-3 første ledd.

Samordningen medfører altså en vesentlig reduksjon av KLPs forsikringsforpliktelser. Dette må selskapet selvsagt ta hensyn til ved sine beregninger av både premier og forsikringstekniske avsetninger. Det er likevel ikke til å unngå at det i praksis vil bli en viss forskjell på beregnet og faktisk virkning av samordningen. Etter regelverket for folketrygden kan således størrelsen av de trygdeytelsene som kommer til fradrag, ikke bestemmes før de kommer til utbetaling. Ved KLPs beregninger på tidligere tidspunkt kan det derfor bare gjøres fradrag for standardberegnet folketrygd til enhver tid.

Ytelsesbasert foretakspensjon etter lov om foretakspensjon derimot er utformet som såkalte netto-ordning, dvs. en pensjonsordning som skal gi bestemte ytelser fastsatt ut fra lønn og tjenestetid som tillegg til de ytelser folketrygden gir til enhver tid (§ 2-1, jf. § 5-5 første ledd bokstav c). Ytelsesnivået bestemmes i regelverket for pensjonsordningen. I praksis er imidlertid ytelsesplanen som regel utformet med sikte på at ytelsene fra pensjonsordningen og fra folketrygden til sammen skal ligge på et visst nivå i forhold til arbeidstakernes lønn ved nådd pensjonsalder (normalt 60-70 prosent). Dessuten inneholder loven § 5-7 retningslinjer for utformingen av pensjonsplanen som generelt sett setter en grense for samlet pensjon fra pensjonsordningen og folketrygden, fastsatt ut fra lønnen ved pensjonsalder. I forhold til så vel denne grensen som ved utarbeidelse av ytelsesplanen, benyttes også her standardberegnet folketrygd for samtlige medlemmer (§§ 5-2 og 5-5). Uavhengig av disse forhold skal imidlertid ytelsene fra pensjonsordningen opptjenes og utbetales selv om den enkelte arbeidstaker dermed skulle få litt mer eller mindre samlet pensjon enn forutsatt. Ytelsene fra pensjonsordningen endres heller ikke uten videre av den grunn at ytelsesnivået i folketrygden senere blir endret, f.eks. slik at folketrygdens bidrag til samlet pensjon blir vesentlig mindre enn forutsatt i ytelsesplanen, jf. lov om foretakspensjon § 5-5 første ledd. Skal ytelsene fra pensjonsordningen økes tilsvarende, må dette skje ved at forsikringstakeren endrer ytelsesplanen og godtar den økning i premie som økningen i livselskapets forpliktelser betinger.

Vi synes her å stå overfor en viktig forskjell mellom de kommunale pensjonsordninger og de ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor. Pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon bygger på det prinsipp at de forsikrede selv bærer risikoen for at samlet pensjon reduseres som følge av at ytelsesnivået i folketrygden blir lavere enn beregnet. I kommunale pensjonsordninger derimot fører samordningsloven og vedtektene for Fellesordningen til at det bare er de folketrygdytelser som til enhver tid faktisk blir utbetalt til den enkelte arbeidstaker, som kommer til fradrag i ytelsene fra pensjonsordningen. Dette gjelder selv om KLP er henvist til å legge standardberegnet folketrygd til grunn for sine beregninger av premier og avsetninger, ganske enkelt fordi ytelsene fra folketrygden først blir fastsatt ved nådd pensjonsalder. Dette synes å påvirke KLPs risikoposisjon i forhold til de forsikrede på to måter:

• KLP har risikoen for at faktisk utbetalt folketrygd vil avvike noe fra de standardberegnete ytelser i folketrygden som ligger til grunn for KLPs beregninger til enhver tid, og

• KLP bærer som leverandør av bruttopensjonsordninger også risikoen for en fremtidig – alminnelig - reduksjon av ytelsesnivået i folketrygden, f.eks. som følge av redusert kompensasjonsgrad.

En reduksjon av ytelsesnivået i folketrygden vil -i første omgang - automatisk innebære en generell økning av KLPs reelle ansvar overfor samtlige forsikrede i kommunale pensjonsordninger, ganske enkelt fordi en mindre del av deres samlede pensjon da vil bli dekket av ytelser fra folketrygden. I det tidsperspektiv som må legges til grunn på pensjonsområdet, fremtrer dette som en betydelig risiko knyttet til Fellesordningen. Rettslig og økonomisk sett er imidlertid risikoforholdet i de kommunale pensjonsordninger et annet, sett fra KLPs side.

Det er ikke KLP, men de kommunale arbeidsgiverne som forsikringstakere som reelt må bære risikoen for reduksjon av ytelsene fra folketrygden.

Dersom risikoen skulle materialisere seg, vil virkningen automatisk bli at fradraget etter samordningsloven blir mindre, og at en større del av samlet pensjon deretter må dekkes av ytelser fra pensjonsordningen. Når KLPs forsikringsforpliktelser øker på denne måten, må dessuten premiereserven knyttet til pensjonsordningene samtidig økes tilsvarende slik at opptjent pensjon fortsatt vil være fondssikret fullt ut. For pensjonsordninger i Fellesordningen fører begge deler til at tidligere beregnede og innbetalte premier viser seg å være utilstrekkelige, og at ytterligere premiemidler kreves for å dekke de økte ytelser og krav til avsetninger. Reduksjon av ytelsesnivået i folketrygden forrykker grunnlaget for KLPs premieberegninger i så stor grad at selskapet etter forsikringsavtalen, vil ha rett til å kreve at forsikringstakerne betaler det nødvendige premietillegg, selv om selskapet i sine forsikringsvilkår ikke har tatt et uttrykkelig forbehold som dekker vesentlig svikt i forutsetningene i beregningsgrunnlaget. I forhold til KLP er det da forsikringstakerne/medlemmenes plikt å tilføre KLP de midler som trengs, jf. Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5.

Premietillegget innebærer at det i så fall ikke oppstår noe underskudd i Fellesordningen som kan kreves dekket etter KLPs vedtekter § 2-2. Grunnlaget for KLPs krav er her av vesentlig betydning fordi prinsippene for fordeling av ansvaret mellom de enkelte pensjonsordningene vil være andre i forhold til premieansvaret enn medlemsansvaret. Dette fremgår klart hvis KLPs vedtekter § 2-2 sammenholdes med Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5, se foran avsnitt 3.2 og 3.3 og nedenfor avsnitt 4.2.

I den utstrekning KLP har krav på tilleggspremie som følge av endringene i folketrygden, oppstår altså intet underskudd i Fellesordningen fordi den vil bli tilført nødvendige premiemidler. Skulle en likevel anta at KLP etter selve forsikringsavtalen ikke har rett til å kreve tilleggspremie for å få tilført nødvendige midler, vil forholdet imidlertid være at det i Fellesordningen er oppstått et underskudd tilsvarende underdekningen i forsikringstekniske avsetninger. Dette underskuddet vil medlemmene av Fellesordningen i så fall ha plikt til å dekke etter KLPs vedtekter § 2-2 annet ledd.

I første omgang er det derfor forsikringstakeren – kommunen eller foretaket – som i forhold til KLP reelt må bære risikoen for redusert folketrygd. Dersom en forsikringstaker ikke dekker sin del av tilleggspremien, eller i tilfelle sin del av underskuddet i Fellesordningen, har KLP imidlertid verken rett eller plikt til å utligne den udekkede del på de øvrige pensjonsordninger i Fellesordningen. Medlemsansvaret etter vedtektene for KLP § 2-2 er et pro rata ansvar uten subsidiært solidarisk ansvar (foran avsnitt 3.3). Det bestemmes derfor i § 2-2 at manglende innbetaling fra en forsikringstaker/medlem skal ”dekkes” ved at det foretas avkortning av ytelsene i den pensjonsordning det gjelder, jf. Vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning (januar 1997) § 12 B pkt. 10 hvor det sies: ”Hvis premie ikke blir betalt, tar KLP dekning for skyldig premie i de opparbeidede rettigheter.” KLPs regel har derfor lenge vært at det er de forsikrede (arbeidstakerne) – og ikke KLP selv eller de øvrige medlemmene i Fellesordningen - som i siste omgang bærer risikoen for at en kommune eller foretak som medlem av Fellesordningen er i stand til å dekke sin del av tilleggspremie eller underskudd som følge av redusert ytelsesnivå i folketrygden.

4.1.3 Lønnsøkning i forsikringsåret

Etter vedtektene for Fellesordningen §§ 4-1 flg. er regelen at opptjent pensjon skal beregnes ut fra lønn og tjenestetid til enhver tid, jf. også vedtektene §§ 7-3 og 11-4. Etter et tariffoppgjør beregnes således opptjent pensjon etter det nye lønnsgrunnlaget som om arbeidstakeren hadde hatt dette lønnsnivået i hele tjenestetiden. Dette kan uttrykkes slik at det ved lønnsforhøyelse skjer tvungen medregning av tidligere tjenestetid.

Lønnsforhøyelse i forsikringsåret – vanligvis som følge av tariffoppgjør pr. 1. mai – fører derfor normalt til en betydelig økning av pensjonsleverandørens forsikringsforpliktelser og dermed også av kravet til avsetninger. Dette innebærer at samlet årspremie til Fellesordningen må økes tilsvarende ved særskilt ”reguleringspremie” slik at de økte pensjonsrettigheter skal være fondssikret fullt ut. Om dette fører til at KLP også krever innbetaling av premietillegg ved årets utgang, har imidlertid hittil berodd både på om lønnsøkningen er større enn den som er lagt til grunn ved forhåndsberegningen av årspremien, og på om resten av ”reguleringspremien” lar seg dekke ved anvendelsen av årets overskudd (foran avsnitt 3.2).

Virkningene av lønnsforhøyelse i forsikringsåret er prinsipielt de samme når det gjelder ytelsesbaserte pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon. Også i slike pensjonsordninger vil opptjent pensjon beregnes etter pensjonsplanen ut fra lønn og tjenestetid til enhver tid, se loven § 4-2 første ledd. Loven § 5-6 første ledd bokstav a) åpner imidlertid for at det ikke skal tas hensyn til tidligere tjenestetid ved lønnsforhøyelse ut over den alminnelige lønnsutvikling i foretaket, men dette har ikke betydning i forhold til lønnsøkning som følge av årlige lønnsoppgjør. Ved ytelsesbasert foretakspensjon vil det imidlertid gjelde andre regler for innbetaling av tilleggspremier som følge av lønnsøkning, blant annet fordi årets overskudd ikke vil kunne nyttes til å dekke tillegget.

Lov om foretakspensjon bygger på prinsippet om lineær opptjening av pensjon, og loven § 9-1 krever derfor at pensjonsordningens premiereserve (fondssikringen) til enhver tid skal være så stor at den er tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon medlemmene har opptjent. Dette kravet er antatt prinsipielt å måtte oppfylles ved at pensjonsordningen – som følge av lønnsforhøyelsen – tilføres et tillegg til forhåndsfastsatt og forskuddsinnbetalt årspremie tilsvarende behovet for økning av premiereserven (nedenfor avsnitt 4.4.1). Tillegget blir derfor normalt innkrevd som engangspremie forholdsvis kort tid etter at det er klart hvor store lønnsendringene blir.

For kommunale pensjonsordninger i Fellesordningen blir forholdet annerledes når det gjelder beregning og betaling av merpremie på grunn av lønnsstigning. ”Reguleringspremien” kan i og for seg beregnes så snart lønnsoppgjøret og G-reguleringen er fastsatt. KLP har imidlertid tradisjonelt lagt til grunn at ”reguleringspremien” skal dekkes direkte av finansavkastning ut over grunnlagsrenten, noe som i praksis har betydd at endelig oppgjør først ble gjennomført ved årets utgang. Resultatet i de aller fleste år har derfor vært at det ikke har vært behov for særskilt innbetaling av ”reguleringspremie”, verken i løpet av eller ved utgangen av forsikringsåret. Denne ordningen er utførlig beskrevet foran avsnitt 3.2. Der fremgår det også at KLP nå vil innføre en ordning med særskilt ”reguleringspremie” til dekning av oppregulering av forsikringsforpliktelsene som følge av lønnsutvikling og G-regulering, og at dekningen av ”reguleringspremien” frikobles fra disponeringen av overskudd på finansavkastningen. Den nye ordningen i KLP vil redusere ulikhetene vesentlig mellom KLPs praksis og det som ellers er vanlig i kollektiv livsforsikring.

For KLPs del har det således hittil foreligget en asymmetri i tid mellom økningen av selskapets pensjonsforpliktelser som følge av lønnsutvikling og endelig beregning og oppgjør når det gjelder årets premie. Dette er imidlertid prinsipielt uten betydning for hvilket premieansvar en forsikringstaker har overfor KLP og dermed for KLPs egen risikoposisjon. Det er selve lønnsøkningen som fører til økning av KLPs forsikringsforpliktelser overfor de forsikrede. Fra tidspunktet for lønnsøkningen vil derfor en forsikringstaker utvilsomt ha et ansvar overfor KLP for den tilleggspremie økningen av pensjonsforpliktelsene i tilfelle betinger. Prinsipielt forfaller imidlertid dette kravet til betaling først etter at endelig premieberegning er foretatt, senest ved årets utgang. Først da har KLP foretatt oppgjør, normalt ved å bruke årets overskudd til å dekke sitt krav på merpremie. Verken forfallstid eller oppgjørsmåte endrer imidlertid det forhold at KLPs krav på ”reguleringspremie” og en forsikringstakers samlede premieansvar rettslig sett er fastlagt fra og med det tidspunkt lønnsstigningen og økningen av KLPs forpliktelser finner sted. På dette tidspunkt kan også størrelsen av KLPs krav på merpremie beregnes slik at det – i samsvar med alminnelige prinsipper for regnskapsføring – skulle inntektsføres selv om selve oppgjøret utskytes til årets utgang. jf. forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper § 4-18 første ledd bokstav a), jf. for øvrig nedenfor avsnitt 4.2.

I perioden fra lønnsstigningen til årets utgang vil imidlertid KLP ha en finansiell – ikke forsikringsmessig – risiko knyttet til sitt krav på merpremie som følge av lønnsøkningen. Den finansielle risiko beror reelt på en kombinasjon av risiko knyttet til forsikringstakerens betalingsevne og risiko knyttet til størrelsen av overskudd på finansavkastningen i forsikringsåret, jf. foran avsnitt 2.1. og 3.2. At det knytter seg finansiell risiko til KLPs krav, er imidlertid ikke til hinder for at slike krav inngår i KLPs formuesmasse og dermed i de aktiva som etter reglene om kapitalforvaltningen skal dekke kravet til forsikringsmessige avsetninger i KLP (fondssikringen). I virkeligheten vil det knytte seg ulike finansielle risiki til samtlige aktiva i et livsforsikringsselskap. At KLPs krav på merpremie som følge av lønnsoppgjør er en del av KLPs aktivamasse, gjelder uavhengig av det særskilte pro rata ansvar for underskudd i Fellesordningen som medlemmene i Fellesordningen har etter selskapets vedtekter § 2-2. Skulle merpremien ikke bli betalt, fører Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 9 og KLPs vedtekter § 2-2 til at pensjonsordningens ytelser skal avkortes og KLPs ansvar overfor de forsikrede i pensjonsordningen reduseres tilsvarende, jf. foran avsnitt 4.1.2.

4.1.4 G-regulering av ytelsene

Det er også andre viktige særtrekk ved ytelsene i kommunale pensjonsordninger i Fellesordningen, hvorav de viktigste er:

For det første, pensjonsytelser under utbetaling skal hvert år reguleres i samsvar med den årlige regulering av folketrygdens grunnbeløp (G-regulering). Dette er en konsekvens av § 1-4 i vedtektene for Fellesordningen som viser til de bestemmelser tariffavtalene inneholder om regulering av pensjoner. Størrelsen på G-reguleringen fastsettes hvert år av Stortinget blant annet ut fra den alminnelige utvikling i pris- og lønnsnivået. Realiteten er at pensjonene stort sett øker i takt med lønnsnivået i samfunnet, og at pensjonsbeløpet for den enkelte pensjonist dermed vil reflektere et høyere lønnsgrunnlag enn lønnen ved nådd pensjonsalder. Differensen mellom G-regulert pensjonsnivå og pensjon beregnet etter pensjonistens sluttlønn – og den motsvarende økning av avsatt premiereserve til sikring av økningen – skal etter reglene for Fellesordningen dekkes innenfor årspremien fra de kommuner hvor de enkelte pensjonister sist var ansatt. Premietillegget er en del av ”reguleringspremien”.

Etter lov om foretakspensjon derimot har en arbeidsgiver ingen ubetinget plikt til å sørge for G-regulering av pensjoner under utbetaling, jf. § 5-8, men i praksis skjer dette likevel ofte. Grensen for samlet pensjon fra pensjonsordningen og folketrygden i loven § 5-7 påvirkes direkte av G-reguleringen, men i en nettoordning er endring av folketrygdens ytelser for øvrig uten direkte betydning for ytelsesnivået (foran avsnitt 4.1.1). Imidlertid åpner lovens § 5-10 flg. for oppregulering av pensjonene tilsvarende G-regulering i den utstrekning økningen kan finansieres ved overskudd tilført pensjonistenes overskuddsfond. Skulle overskuddet ikke være stort nok, kan arbeidsgiveren skyte til nødvendig midler (§ 5-11). Overskuddet og i tilfelle tilskudd fra arbeidsgiveren benyttes til å fondssikre økte rettigheter.

For det annet gjelder ordningen med G-regulering av pensjoner under utbetaling også uførepensjoner, jf. vedtektene for Fellesordningen § 8-8 tredje ledd. Ved ytelsesbasert foretakspensjon skjer slik regulering etter reglene i lov om foretakspensjon § 5-10 flg. når overskudd tilført pensjonistenes overskuddsfond tillater det. Uførepensjonen i kommunale ordninger kan i tillegg øke som følge av at arbeidstakeren godskrives ”automatiske lønnsopprykk” i uføreperioden, jf. vedtektene § 8-8 fjerde ledd. Utgangspunktet for beregningen av uførepensjon etter vedtektene § 8-8 første ledd er riktignok - på samme måte som i lov om foretakspensjon § 6-3 - lønnsgrunnlaget på uføretidspunktet (og den tjenestetid arbeidstakeren ville ha hatt ved nådd pensjonsalder), men lønnsgrunnlaget vil bli økt i samsvar med de lønnsopprykk som arbeidstakeren automatisk ville ha fått ved fortsatt arbeid i sin stilling.

For det tredje, i Fellesordningen skal også oppsatte pensjonsrettigheter (fripoliserettigheter) for fratrådte arbeidstakere reguleres årlig på samme måte som løpende pensjoner, se vedtektene for Fellesordningen § 11-4 første ledd. Kostnadene ved å fondssikre de økte rettigheter finansieres på samme måte som G-reguleringen av løpende pensjoner. Etter lov om foretakspensjon §§ 4-7 og 4-9 derimot er en fripolise et eget rettsforhold, basert på opptjent pensjon etter lønn og tjenestetid ved fratreden. Pensjonsytelsene vil deretter bare øke i den utstrekning fripolisen senere tilføres overskudd. I praksis har dette hittil betydd lite fordi overskudd på fripoliser er blitt benyttet på annen måte, særlig til å bygge opp nødvendig administrasjonsreserve.

Fellesordningens regler om G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter medfører tilleggspremie for de kommuner hvor de arbeidstakere reguleringen gjelder sist var ansatt, og utgjør en del av ”reguleringspremien”. For KLP blir således forholdet det samme som når det gjelder lønnsforhøyelse, se foran avsnitt 4.1.3. Som der nevnt akter KLP nå å etablere en ordning med særskilt ”reguleringspremie”, og denne skal også omfatte kostnadene ved økte forpliktelser som følge av G-regulering.

4.1.5 Retten til alderspensjon

Reglene om krav til tjenestetid for fulle pensjonsytelser er til dels forskjellige for pensjonsordninger i kommunal og privat sektor. Etter lov om foretakspensjon beregnes kravet til tjenestetid for full pensjon særskilt for hver enkelt arbeidstaker ut fra hvor mange år perioden fra opptak i pensjonsordningen og til nådd pensjonsalder vil utgjøre (§ 4-2), men minstekravet er 30 år eller et antall år i intervallet 30-40 år fastsatt i regelverket (§ 4-3). Ved avgang før fastsatt pensjonsalder skal det derfor – uavhengig av om minstekravet til tjenestetid er oppfylt - foretas forholdsmessig avkortning ut fra forholdet mellom arbeidstakerens faktisk tjenestetid og krav til tjenestetid for fulle pensjonsytelser beregnet etter loven § 4-2.

For kommunale pensjonsordninger gjelder andre regler. Kravet for rett til full alderspensjon er tjenestetid på 30 år. Er tjenestetiden kortere, skal det skje avkortning med 1/30 pr. år, se vedtektene for Fellesordningen § 7-4 bokstav a) og b). Dette kravet må være oppfylt på det tidspunkt retten til alderspensjon inntrer etter reglene i vedtektene § 7-l. Hovedregelen er at rett til alderspensjon inntrer når aldersgrensen er nådd, men i en del tilfelle har den enkelte arbeidstaker adgang til å fratre med rett til pensjon på et tidligere tidspunkt (”tidligpensjon”). For arbeidstakere som har fratrådt på et tidligere tidspunkt uten rett til pensjon, gjelder regler om avkortning i vedtektene for Fellesordningen § 11-4 annet og tredje ledd.

Kostnadene som følge av at arbeidstakere har adgang til å fratre med rett til pensjon før fastsatt pensjonsalder, lar seg ikke forsikringsteknisk beregne på forhånd. Merkostnadene ved sikring av rett til pensjon dersom en arbeidstaker gjør bruk av den adgang til å fratre før pensjonsalderen som regelverket for Fellesordningen gir, må derfor dekkes ved tilleggspremie beregnet som engangspremie ut fra forholdene ved fratreden. Dette vil det bli tatt hensyn til når KLP beregner endelig årspremie for pensjonsordningene i Fellesordningen ved forsikringsårets utgang.

Hittil har de samlede kostnader som følge av at en del arbeidstakere i Fellesordningen årlig gjør bruk av denne adgangen, blitt fordelt mellom pensjonsordningene etter pensjonsgrunnlagene slik Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 angir. KLP vurderer nå om det i stedet bør etableres en ordning som åpner for at slike kostnader helt eller delvis unntas fra slik gjennomsnittsberegning av premie og i stedet blir beregnet særskilt for den enkelte pensjonsordning som en egen premie for ”tidligpensjon” (foran avsnitt 3.2.1).

4.1.6 Avtalefestet pensjon

Kommunale pensjonsordninger omfatter også avtalefestet pensjon (AFP), se vedtektene for Fellesordningen § 7-1 bokstav e) og f), jf. § 7-4 bokstav e). Det er medlemmer som har fylt 65 år og fyller vilkårene for AFP i kommunal sektor, som vil ha rett til slik alderspensjon inntil fylte 67 år og retten til vanlig alderspensjon oppstår. En stort sett tilsvarende ordning er etablert for aldersgruppen 62-64 år. Det følger av lov om foretakspensjon § 3-10 at pensjonsordninger i privat sektor ikke gir rett til avtalefestet pensjon.

Kostnadene ved AFP-ytelser i et forsikringsår, kan ikke forutberegnes av KLP, og inkluderes derfor ved den endelige premieberegning ved årets utgang. Også de samlede kostnader for Fellesordningen ved AFP-ordningen er hittil blitt fordelt mellom pensjonsordningene i Fellesordningen ut fra det pensjonsgrunnlag som gjelder for hver ordning. Det skjer dermed en utjevning av kostnadene mellom pensjonsordningene uavhengig av i hvilken utstrekning medlemmene av de enkelte ordninger gjør bruk av rett til AFP. Som ledd i sin produktutvikling tar derfor KLP fra 2003 sikte på å etablere en ordning hvoretter AFP-kostnadene helt eller delvis kan kreves beregnet særskilt for den enkelte pensjonsordning som premie for ”tidligpensjon” og dermed unntas fra slik fordeling (foran avsnitt 3.2.1 og 3.2.3). AFP-kostnadene vil i så fall belastes den enkelte ordning i form av en engangspremie for de arbeidstakere som benytter sin rett til AFP-pensjon.

4.1.7 Sammenfatning

Fremstillingen foran i avsnittene 4.1.1 til 4.1.6 viser at de kommunale pensjonsordninger forsikringsrettslig ikke generelt kan betegnes som bruttoordninger.

I forhold til arbeidstakerne har pensjonsordningene riktignok både arbeids- og forsikringsrettslig normalt karakter av bruttoordning. Samtidig virker imidlertid pensjonsordningene i forholdet mellom KLP som pensjonsleverandør og arbeidsgiverne som forsikringstakere forsikringsrettslig i hovedsak som en nettoordning. Pensjonsleverandørens ansvar er her rettslig begrenset til forskjellen mellom pensjon tilsvarende 2/3 lønn til enhver tid og ytelsene fra folketrygden, utbetalt i samsvar med det ytelsesnivå i folketrygden som har ligget til grunn for premieberegningen (foran avsnitt 4.1.2). Øker forskjellen som følge av reduksjon av ytelsesnivået i folketrygden, plikter hver av forsikringstakerne ved tilleggspremie å dekke sin del av pensjonsleverandørens beregnede merkostnader som følge av økningen av forsikringsforpliktelsene. I en pensjonsordning som ikke får tilført nødvendige midler, forblir imidlertid pensjonsleverandørens forsikringsforpliktelser uendret, også i forhold til de forsikrede.

At en forsikringstaker som arbeidsgiver har en arbeidsrettslig plikt i forhold til sine arbeidstakere til å dekke sin del av pensjonsleverandørens merkostnader som følge av redusert ytelsesnivå i folketrygden, er derfor ikke avgjørende for det forsikringsrettslige forhold mellom arbeidsgiveren som forsikringstaker og pensjonsleverandøren. Det kan derfor heller ikke i forsikringsrettslig sammenheng trekkes slutninger fra det forhold at de kommunale pensjonsordningene i KLP i arbeidsrettslig sammenheng har karakter av bruttoordning.

Som det fremgår foran i avsnittene 4.1.3 til 4.1.6, gjelder dette tilsvarende også i forhold til KLPs forsikringsrettsligeansvar i forhold til ulike såkalte ikke forsikringsbare ytelser som arbeidstakerne etter tariffavtale skal ha rett til og som etter hvert skal dekkes forsikringsmessig.

4.2 Premieberegning og gjennomsnittspremier

4.2.1 Utgangspunkter

Bestemmelsene om premieberegning i lov om forsikringsvirksomhet med tilhørende forskrifter er meget generelle og skjønnsmessige, og gir derfor lite konkret veiledning, se lovens §§ 7-6 og 7-5. De regelverk som gjelder særskilt for pensjonsordninger i kommunal og privat sektor, har også det til felles at bestemmelsene om premieberegning er holdt i meget generelle ordelag, se lov om foretakspensjon §§ 9-2 og 9-3 og Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Hovedtrekkene når det gjelder premieberegning, vil imidlertid fremgå av de beregningsgrunnlag som det enkelte selskap har meddelt Kredittilsynet og som tilsynet ikke har grepet inn overfor. I praksis innebærer dette at premieberegningen i det store og hele grunnes på prinsipper som ligger innenfor akseptert aktuarpraksis i kollektiv livsforsikring slik de oppfattes av de ulike livselskaper. De enkelte livselskapers praktisering av prinsippene innenfor rammen av Kredittilsynets kontroll får derfor vesentlig betydning for enkelthetene ved premiesettingen.

En konsekvens av disse forhold synes å være at aktuar- og selskapspraksis blir tillagt vesentlig vekt også ved tolkingen og anvendelsen av de generelle bestemmelsene i lov- og forskriftsverket og i annet regelverk på kollektivområdet. Det vil da nødvendigvis knytte seg atskillig usikkerhet til hvilke konklusjoner som skal trekkes på dette grunnlag. Erfaringene fra senere år viser at det her er god plass for meningsforskjell, både mellom Kredittilsynet og selskapene og mellom de enkelte selskaper. Dette gir også en del av bakgrunnen for diskusjonen om konkurranseforholdene når det gjelder markedet for kommunale pensjonsordninger.

4.2.2 Foretakspensjon

Beregningen av årspremie for pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon skjer etter fast selskapspraksis for hver enkelt arbeidstaker. Utgangspunktet er den rett til pensjon som den enkelte etter sitt lønnsgrunnlag opptjener i løpet av året, men på grunnlag av generelle og grovmaskede risikostatistikker tas det dessuten hensyn til den enkeltes kjønn og alder. Risikoforholdene vurderes på selskaps- og gruppebasis slik at en rekke ulike konkrete risikoforhold knyttet til enkeltmedlemmer av kollektivet ikke blir tatt i betraktning. I praksis skjer det likevel en viss nyansering via inndeling og avgrensning av ulike risikogrupper, f.eks. når det gjelder uførerisiko. Premiene beregnes særskilt for henholdsvis alderspensjon, uførepensjon og etterlatteytelser.

Ved premieberegningen skal det i utgangspunktet ikke tas direkte hensyn til ytelsene fra folketrygden. Ytelsene fra pensjonsordningene er prinsipielt uavhengig av disse, jf. lov om foretakspensjon § 2-1 (foran avsnitt 4.1.1). Det er imidlertid ganske vanlig at ytelsesplanen er knyttet til beløp fastsatt ut fra lønn og beregnet folketrygd, jf. loven § 5-2, og i så fall tas det også hensyn til standardberegnet folketrygd ved premieberegningen til enhver tid.

Foretakets årspremie beregnes til summen av premiene for samtlige arbeidstakere i pensjonsordningen. Det antas å være i strid med forsikringsvirksomhetsloven § 7-5 å anvende prinsipper ved premieberegningen som fører til utjevning av premienivået for ulike pensjonsordninger. Denne oppfatningen innebærer at det ikke vil være adgang til å benytte premieberegningspool tilsvarende KLPs Fellesordning. Selv om hovedformålet med en premieberegningspool er personalpolitisk, dvs. å komme frem til kjønns- og aldersnøytrale premier, vil den nemlig i tillegg virke slik at premienivået mellom flere pensjonsordninger blir utjevnet (nedenfor avsnitt 5.4). Det blir nedenfor avsnitt 4.2.3 redegjort for utjevningsvirkningene.

Foretakets årspremie beregnes tradisjonelt med bindende virkning ved begynnelsen av forsikringsåret, og den skal betales inn som forskuddspremie, med mindre terminbetaling avtales. Livselskapet har som regel ikke adgang til å kreve premietillegg dersom forutsetninger lagt til grunn viser seg å svikte, jf. lov om foretakspensjon § 9-5 tredje ledd og NOU 2001: 24 s. 58. Endringer i arbeidsstokk og lønnsforhold i løpet av året skal imidlertid meldes fortløpende til selskapet, slik at det etter hvert kan foretas nøyaktig etterberegning og justering av årspremien, jf. også foran avsnitt 4.1.3 om forholdet ved lønnsøkning. Tilsvarende gjelder dersom såkalte ikke forsikringsbare ytelser skal sikres i pensjonsordningen, normalt ved belastning av engangspremie, jf. foran avsnitt 4.1.5 og 4.1.6.

Tillegg til forskuddsbetalt årspremie skal normalt betales inn omgående. Etter fast praksis i Kredittilsynet antas selskapene ikke å kunne gi kreditt når det gjelder premieinnbetalinger, men for særlige tilfelle har lov om foretakspensjon § 9-2 en mer fleksibel løsning. Den vanlige oppfatning synes å være at premie må betales ved forfall for at fondssikringen av forsikringsforpliktelsene til enhver tid skal være fullstendig. Dette synes likevel ikke å være til hinder for at også andre livselskaper enn KLP benytter kvartalsvise premieterminer eller venter til forsikringsårets utgang med å foreta nødvendige etterberegning og innkreving av premietillegg og engangspremier (nedenfor avsnitt 5.2).

4.2.3 Kommunale pensjonsordninger i Fellesordningen

Reglene om beregning av årspremien for pensjonsordninger i Fellesordningen er inntatt i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Denne bestemmelsen innholder to prinsipper:

• premiene fra pensjonsordningene i Fellesordningen skal fastsettes slik at de samlede premier tilført Fellesordningen er tilstrekkelige til å dekke Fellesordningens utgifter etter forsikringsteknisk gjennomsnittsberegning, og

• premien for den enkelte pensjonsordning fastsettes i prosent av pensjonsgrunnlaget for medlemmene av pensjonsordningen, dvs. full pensjonsgivende lønn til medlemmene av pensjonsordningen til enhver tid.

Disse prinsippene gjennomføres i samsvar med fast praksis i KLP ved beregninger i to trinn. Til grunn ligger et skille mellom det premievolum Fellesordningen ut fra forsikringstekniske beregninger må tilføres i et år, og de andeler av det samlede premievolum som de enkelte pensjonsordninger skal svare for.

(1) Det første trinn i beregningen gjelder de samlede premier som Fellesordningen må tilføres i et år for at utgiftene i Fellesordningen, herunder forsikringstekniske avsetninger, skal være dekket fullt ut. Dette gjelder i forhold til alle typer av ytelser fra pensjonsordningene, dvs. i forhold både til ordinær årspremie og premietillegg (engangspremier) i form av ”reguleringspremie”, ”premie for tidligpensjon” mv. Etter det som er opplyst fra KLP, legger selskapet ved disse beregningene til grunn de samme aktuarmessige prinsipper som de øvrige selskaper benytter ved beregningen av årspremien for hver enkelt arbeidstaker i ytelsesbaserte pensjonsordninger. Dette innebærer at en ved beregningen av samlet årspremie til Fellesordningen tar hensyn blant annet til lønnsgrunnlag, tjenestetid, kjønn og alder for de arbeidstakere Fellesordningen omfatter. Når det gjelder enkelthetene, vises til redegjørelsen foran avsnitt 3.2.1.

Som følge av at det dreier seg om pensjonsordninger med ytelser som er undergitt samordning med folketrygden, må det i de kommunale pensjonsordningene dessuten tas hensyn til den reduksjon av pensjonsytelsene fra pensjonsordningene som samordningen betinger (foran avsnitt 4.1.1 og 4.1.2). Premieberegningen foretas derfor av KLP etter at det fra bruttoytelsen på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget for de forsikrede er gjort et fradrag som tilsvarer standardberegnet folketrygd til enhver tid, jf. lov om foretakspensjon § 5-6. Når pensjon kommer til utbetaling, blir imidlertid fradrag gjort for faktisk utbetalt ytelse fra folketrygden slik samordningsloven krever. Det må da foretas etterberegning og -oppgjør, normalt med den virkning at premiereserven må økes noe.

De samlede premier Fellesordningen skal tilføres, vil deretter utgjøre summen av premiene for samtlige arbeidstakere i Fellesordningen beregnet på denne måten. Disse beregningene blir senere lagt til grunn når det gjelder beregningen av kravene til forsikringstekniske avsetninger for samtlige forsikringsforpliktelser knyttet til pensjonsordningene i Fellesordningen (se nedenfor avsnitt 4.4.2). Beregningene er derimot ikke direkte avgjørende for de enkelte pensjonsordningers årspremier. De bestemmes ved en etterfølgende beregning av hvor stor andel av årspremien til Fellesordningen som hver av pensjonsordningene skal dekke. Det er dette som gjør at Fellesordningen først og fremst fungerer som en premieberegningspool.

(2) Etter Forsikringsvilkårene for Fellesordningen § 5 første ledd skal den samlede årspremie som skal tilføres Fellesordningen, fordeles mellom pensjonsordningene i Fellesordningen etter pensjonsgrunnlagene. Andre forhold som normalt vil være relevante ved premieberegning ut fra forsikringstekniske prinsipper, f.eks. fordelingen av arbeidstakerne i pensjonsordningene etter kjønn og alder, skal det således ikke tas hensyn til ved fordelingen. Bakgrunnen for denne fremgangsmåten er at Hovedtariffavtalen i kommunal sektor av personalpolitiske grunner krever at premiekostnaden for de enkelte arbeidstakere skal være kjønns- og aldersnøytral, og at dette kan oppnås ved fordeling ut fra pensjonsgrunnlaget. Denne siden av premieberegningen for kommunale pensjonsordninger i KLP var et av hovedtemaene i Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002, og er utførlig behandlet nedenfor avsnitt 5.4.

Det er således ved det annet trinn av premieberegningen at KLP fastlegger hvor stor andel av samlet årspremie til Fellesordningen som skal belastes den enkelte pensjonsordning, og dermed utgjøre årspremien for pensjonsordningen. Hovedregelen i Forsikringsvilkårene pkt. 5 er som nevnt at fordelingen mellom pensjonsordningene skal foretas på grunnlag av hvilken andel av det samlede pensjonsgrunnlag for alle arbeidstakere i Fellesordningen som arbeidstakerne i den enkelte pensjonsordning representerer. En slik beregningsmåte er antatt generelt sett å være i strid med fordelingsreglene i § 7-5 i forsikringsvirksomhetsloven fordi den ikke bare ivaretar hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet, men også medfører utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordninger. Formelt skulle derfor nettopp denne bestemmelsen ha vært uttrykkelig omfattet av KLPs dispensasjon (foran avsnitt 2.1.5).

Fordelingsregelen i Fellesordningen medfører ikke ubetydelige utjevningsvirkninger når det gjelder premienivået for pensjonsordningene i Fellesordningen:

(a) For det første fører denne måten å beregne premien for den enkelte pensjonsordning på, til at virkningene av samordningen med folketrygden prinsipielt vil bli omfordelt mellom pensjonsordningene, med mindre fordelingen når det gjelder gjennomsnittlig lønnsnivå innenfor medlemsmassen, stort sett er den samme i alle pensjonsordningene. Som kjent fører regelverket for folketrygden til at kompensasjonsgraden i folketrygden faller med stigende inntektsnivå. Følgen er at den andel av samlet pensjon som ytelsene fra pensjonsordningen må dekke, vil stige med lønnsnivået. I en bruttoordning vil derfor pensjonskostnadene for den enkelte arbeidstaker, beregnet i prosent av lønn, stige med lønnsnivået. Pensjonsordninger med forholdsvis lavt gjennomsnittlig lønnsnivå – og tilsvarende lavere pensjonskostnader for Fellesordningen – vil dermed prinsipielt bidra til å dekke deler av de relativt sett høyere pensjonskostnadene for Fellesordningen når det gjelder pensjonsordninger med forholdsvis høyt gjennomsnittlig lønnsnivå. Det er imidlertid uklart hvor stor slike utjevningsvirkninger vil være i praksis, blant annet fordi KLP ved å inndele sine pensjonsordninger i fem særskilte ”fellesordninger” har kunnet ta hensyn til ulikheter i lønnsnivå ved avgrensningen av hver fellesordning.

Det kan her være grunn til å feste seg ved at bestemmelsene i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor ikke krever at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger skal være ”nøytralt” når det gjelder folketrygdens betydning for pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere og de enkelte kommunale arbeidsgivere. Dette var derfor heller ikke noe tema i Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002. At supplerende pensjonsordninger i kommunal og privat sektor har større praktisk betydning for høytlønnede enn for lavtlønnede er velkjent og er generelt sett en konsekvens av utformingen av folketrygdens ytelsesstruktur. At lønnsforskjeller derfor også må påvirke forholdet mellom pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere målt i forhold til lønn, er derfor ikke til å unngå. Den enkelte arbeidsgiver må ta hensyn til dette når lønnsstrukturen for arbeidstakerne fastsettes fordi de samlede pensjonskostnader vil variere med det gjennomsnittlige lønnsnivå for arbeidstakerne i pensjonsordningen.

Et helt annet spørsmål er imidlertid om det innenfor en ”fellesordning” med pensjonsordninger for flere arbeidsgivere bør benyttes et system for premieberegning som medfører at virkningene av folketrygdens ytelsesstruktur for de samlede pensjonskostnader for de enkelte arbeidsgivere, prinsipielt vil være gjenstand for utjevning slik som tilfelle er for kommunale pensjonsordninger i Fellesordningen i KLP. Er variasjonene når det gjelder gjennomsnittlig lønnsnivå for de pensjonsordninger som er med i en slik ”fellesordning” forholdsvis beskjedne, kan praktiske hensyn tilsi dette. Om en pensjonsordning da belastes gjennomsnittsberegnet premie ut fra pensjonsgrunnlaget eller ut fra andre kjønns- og aldersnøytrale kriterier, vil da være av mindre betydning. KLP har anført at de fem ”fellesordningene” i selskapet er slik avgrenset at dette må antas å være tilfellet.

(b) For det annet fører beregningsmåten for de enkelte pensjonsordningers premier til Fellesordningen også til at årspremien for hver pensjonsordning blir fastlagt uten at det tas hensyn til variasjoner når det gjelder kjønns- og alderssammensetningen av arbeidsstokken i de enkelte pensjonsordninger. Ulikheter når det gjelder kjønns- og alderssammensetningen, påvirker den forsikringsrisiko hver pensjonsordning i Fellesordningen representerer, jf. Ot.prp. nr. 100 (2001-2002) s. 30 og 36 flg. premieberegning basert på pensjonsgrunnlaget for de enkelte pensjonsordninger vil derfor prinsipielt medføre at også slike ulikheter i hovedsak settes ut av betraktning. Formålet – slik det fremgår av Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 – er nettopp at pensjonskostnaden for de enkelte arbeidstakere skal fremtre for de kommunale arbeidsgivere som uavhengig av arbeidstakernes kjønn og alder, blant annet for å motvirke at arbeidsgiverne i sin ansettelsespraksis av kostnadshensyn vektlegger kjønn eller alder.

Ved ansettelsen av en ny arbeidstaker vil således den direkte økning av den kommunale arbeidsgivers pensjonskostnad (grensekostnaden) bli bestemt av pensjonsgrunnlaget for arbeidstakeren, og ikke av premien beregnet individuelt ut fra alder og kjønn. Dersom slik premie overstiger økningen i pensjonskostnad, vil det overskytende bli fordelt mellom pensjonsordningene som ledd i gjennomsnittberegningen, men arbeidsgiveren vil dermed også reelt bli belastet med en forholdsmessig del av det overskytende beløp.

Uavhengig av dette medfører gjennomsnittsberegning av premie innenfor en fellesordning at pensjonskostnadene for den enkelte arbeidstaker formelt fremtrer som uavhengig av kjønn og alder både innenfor og mellom de enkelte pensjonsordningene som inngår i fellesordningen. Resultatet av gjennomsnittsberegningen er nemlig at hver pensjonsordning i Fellesordningen blir belastet en andel av det samlede premievolum Fellesordningen skal tilføres i året. Pensjonsordningens årspremie vil dermed fremtre som beregnet for pensjonsordningen som en enhet, i hovedsak uavhengig av hvor mange medlemmer den har og hvordan disse fordeler seg etter lønnsnivå, alder og kjønn.

Et annet spørsmål er i hvilken utstrekning gjennomsnittsberegning for å oppnå kjønns- og aldersnøytrale premier også medfører at det reelt skjer en utjevning mellom pensjonsordningene slik at årspremien (pensjonskostnaden) for den enkelte pensjonsordning blir høyere eller lavere enn hva den ellers ville ha vært, dvs. fastsatt som summen av individuelt beregnede premier for samtlige medlemmer (foran avsnitt 4.2.2). Det er dette forhold som i tilfelle antas å være uforenlig med gjeldende lov- og forskriftsverk, og som vil være av betydning for konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger. KLP har opplyst at det her tross alt dreier seg om meget begrensede – netto - utjevningsvirkninger sett i forhold til samlet årspremie for de enkelte pensjonsordninger. KLP viser til at variasjonene når det gjelder alders- og kjønnssammensetningen i pensjonsordningene i Fellesordningen, er forholdsvis beskjedne.

Det er mulig å sette i verk ”mottiltak” hvis det må antas at utjevningsvirkningene blir større enn pensjonsordninger som deltar i en fellesordning er parat til å godta. Et eksempel på det er den oppsplitting av Fellesordningen i reelt tre ”fellesordninger” som KLP nylig har gjennomført (foran avsnitt 2.1.1). De viktigste mottiltakene vil være:

• avgrensningen av den enkelte fellesordning slik at variasjonene mellom de enkelte pensjonsordningene når medlemsmassen fordeles etter kjønn og alder, blir forholdsvis beskjedne, f.eks. ved utfisjonering av en avvikende gruppe av pensjonsordninger,

• avgrensning av de deler av samlet årspremie som skal være gjenstand for gjennomsnittsberegning, f.eks. slik at utjevningsvirkningene bare knytter seg til ordinær årlig forskuddspremie, slik at øvrige deler av samlet årlig premie beregnes særskilt for hver enkelt pensjonsordning.

Prinsipielt vil imidlertid årspremien for den enkelte pensjonsordning i alle tilfelle få karakter av gjennomsnittspremie, beregnet ut fra de enkelte arbeidstakeres lønnsforhold. Reelt dreier det seg om en form for premieberegning som har et betydelig større innslag av gjennomsnittsberegning enn det som er vanlig i annen kollektivforsikring. Der benyttes gjennomsnittsberegning basert på grovmaskede risikostatistikker som i hovedsak reflekterer ulikheter i risiko for persongrupper inndelt etter gjennomsnittlig levealder, dødelighet og uførhet. Det legges lite vekt på risiko som varierer med andre forhold enn alder og kjønn.

(c) Det fremgår foran avsnitt 3.2.1 at KLPs prinsipper for gjennomsnittsberegning av premier hittil først og fremst har vært benyttet i forhold til de premieelementer som inngår ved beregningen av ordinær (forskudds)premie, eller som er engangspremier for ikke forsikringsbare ytelser. Dette gjelder imidlertid ikke ”reguleringspremie” til dekning av oppregulering av ytelser og forpliktelser som følge av lønnsutvikling og G-regulering i løpet av året.

Det aller meste av ”reguleringspremien” er i praksis ikke blitt dekket ved innbetaling av premie etter vanlig fordeling mellom pensjonsordningenesom fastsatt i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. I stedet er reguleringspremien med få unntak dekket av KLP ved direkte anvendelse årets finansavkastning ut over beregningsrenten, dvs. av midler som ellers skulle ha vært tilført pensjonsordningene som overskudd (foran avsnitt 3.2). Den enkelte pensjonsordnings ”reguleringspremie” tilsvarer dermed reelt den del av overskuddet som ordningen skulle ha vært tilført om dette ikke var blitt gjort. Etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 tredje ledd, beregnes en pensjonsordnings andel av overskuddsmidlene ut fra størrelsen av premiereserven knyttet til ordningen. I virkeligheten innebærer KLPs praksis derfor at reguleringspremien reelt er blitt fordelt mellom pensjonsordningene ut fra størrelsen av premiereservene knyttet til de enkelte ordningene (nedenfor avsnitt 4.3) . Denne fremgangsmåten er også forsikringsteknisk forsvarlig fordi en prosentvis oppregulering av pensjonsytelsene krever en i hovedsak tilsvarende økning av pensjonsordningens premiereserve. Det fremgår for øvrig foran avsnitt 3.2.1 at KLP beregner ”reguleringspremien” ut fra gjennomsnittlig lønnsøkning og G-regulering for alle arbeidstakerne og pensjonister i Fellesordningen. Dette kan gi visse mindre utjevningsvirkninger fordi det ikke alltid vil være slik at gjennomsnittlig lønnsøkning er den samme for alle pensjonsordningene i Fellesordningen.

Det fremgår foran avsnitt 3.2 at den omleggingen av prinsippene for premieberegningen KLP er i ferd med å gjennomføre fra 2003, vil bygge på en tilsvarende kombinasjon av prinsipper om gjennomsnittsberegning av premien for pensjonsordningene i Fellesordningen. Det vesentlige vil i så fall være at ordinær, forsikringsteknisk beregnet (forskudds)premie til Fellesordningen fortsatt blir gjenstand for fordeling mellom pensjonsordningene etter Forsikringsvilkårene pkt. 5, og at ”reguleringspremie” blir beregnet i prosent av pensjonsordningenes premiereserve slik at særlig problemer ikke oppstår i forhold til kravet om kjønns- og aldersnøytrale premier. Dette er også nødvendig dersom Kommunale pensjonsordninger i KLP skal være i samsvar med de forpliktelser kommunale arbeidsgivere har etter Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, slik disse nå er fastlagt gjennom Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 (nedenfor avsnitt 5.4).

(d) Om en pensjonsordning i Fellesordningen kommer premiemessig bedre eller dårligere ut ved den beregningsmåte KLP benytter, enn pensjonsordningen ville ha gjort ved særskilt premieberegning for hver pensjonsordning, beror i stor grad på netto utjevningsvirkninger for den enkelte ordning av de forhold som er omtalt ovenfor (a)-(c).

(3) Den praksis for premieberegning for pensjonsordninger i Fellesordningen som KLP hittil har fulgt, antas som nevnt å være i strid med forsikringsvirksomhetsloven §§ 7-6 og 7-5 slik disse bestemmelsene blir tolket i samsvar med akseptert aktuarpraksis. KLPs praksis må derfor ha sitt grunnlag i selskapets dispensasjon fra loven § 7-6 (foran avsnitt 2.1.5). De øvrige livselskaper – som hittil ikke har hatt tilsvarende dispensasjon - antas ikke å ha hatt adgang etter gjeldende rett til å benytte tilsvarende gjennomsnittsberegning av premier, verken for pensjonsordninger i kommunal eller privat sektor. De svært så generelle bestemmelsene i lovens §§ 7-6 og 7-5 er blitt tolket slik at de antas å stenge for premieberegning som kan innebære innslag av utjevningsvirkninger eller kryss-subsidiering mellom ulike pensjonsordninger. Hovedsynspunktet må da være at det i så fall ikke har skjedd en fordeling av premiekostnadene ”på en rimelig måte” mellom forsikringstakerne, slik lovens § 7-5 krever.

I hvilken utstrekning det faktisk har funnet sted eller vil skje kryss-subsidiering innenfor en ”fellesordning” i større grad enn de fordeler forenklet administrasjon og reduserte kostnader kan rettferdiggjøre, vil bero på hvilke ulikheter når det gjelder forsikringsrisiko, som måtte foreligge innenfor medlemsmassen i de ulike pensjonsordninger som omfattes av ”fellesordningen”. Slike ulikheter vil særlig ha sammenheng med at virkningene av samordning med ytelser fra folketrygden vil variere med ulikheter i gjennomsnittlig lønnsnivå innenfor de enkelte pensjonsordninger, samt med virkningene av variasjoner i alders- og kjønnssammensetningen i medlemsmassene. Markerte ulikheter mellom en del av pensjonsordningene og det øvrige kollektivet må under normale konkurranseforhold, antas i praksis å føre til at denne delen skilles ut som ny egen gruppe. I hvilken grad risikobildet innenfor en gruppe til enhver tid er så vidt homogent at ulike former for forenklet gjennomsnittsberegning av premier lar seg forsvare og gjennomføre i praksis, må vurderes fortløpende på bakgrunn av oppdatert forsikringsstatistikk.

Disse forhold har ført til at KLP nå vurderer ulike tiltak for å unngå at prinsippene for premieberegningen får utjevningsvirkninger innenfor kundemassen som kan oppleves som urimelige (foran avsnitt 3.2):

• KLP vil fra 2003 etablere pensjonsordningene for henholdsvis statlige helseforetak og fylkeskommunene som egne ”fellesordninger”, utskilt fra Fellesordningen for kommunale pensjonsordninger. Formålet er å oppnå at medlemsmassen i de ulike ”fellesordningene” i forsikringssammenheng fremtrer som så vidt homogene at premiene for pensjonsordningene i hver gruppe fortsatt lar seg beregne ut fra pensjonsgrunnlagene uten for store utjevningsvirkninger,

• premietillegg for oppregulering av opptjente rettigheter i samsvar med omfanget av lønnsutvikling og G-regulering i forsikringsåret skal ikke inngå ved premieberegning ut fra pensjonsgrunnlaget eller dekkes av årets overskudd, men skal i stedet formelt fastsettes for de enkelte pensjonsordninger som særskilt ”reguleringspremie”. Denne premien vil motsvare det tillegg i nåverdi som oppreguleringen av pensjonsrettighetene i pensjonsordningen gjør påkrevet og fastsettes derfor generelt som en prosent av premiereserven knyttet til hver ordning, tilsvarende den prosentvise oppregulering,

• premietillegg for ”tidligpensjon” i henhold til 85-års regelen og AFP-ordningene skal kunne unntas helt eller delvis fra vanlig premieberegning i Fellesordningen og beregnes særskilt for hver pensjonsordning hvor de arbeidstakere som gjør bruk av ordningene for ”tidligpensjon” er medlemmer.

Slike tiltak vil i tilfelle være ledd i tilpasningen av virksomheten i KLP til konkurranseforholdene i markedet for pensjonsordninger i kommunal sektor. Tiltakene vil imidlertid samtidig bety at forskjellen mellom virksomheten i KLP og i de øvrige livselskapene vil bli betydelig mindre fordi også KLP vil få et større innslag av premier fastsatt særskilt ut fra forholdene i de enkelte pensjonsordninger. Utjevningsvirkningene når det gjelder premienivået for de enkelte pensjonsordningene, vil i så fall først og fremst knytte seg til den ordinære årlige premie til Fellesordningen, beregnet ved årets begynnelse ut fra vanlige forsikringstekniske prinsipper.

4.3 Overskudd i KLP

4.3.1 KLPs regelverk og praksis

Lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 angir at forsikringsteknisk overskudd skal fordeles mellom forsikringstakerne ”etter den enkelte kontrakts bidrag til dannelsen av overskuddet”. Bestemmelsen har størst betydning for den del av avkastningen ved kapitalforvaltningen som overstiger det avkastningsnivå som ligger til grunn for premieberegningen (beregningsrenten), men omfatter også overskudd på risikoelementet i premien. Det er åpnet for at livselskapene i sine vedtekter bestemmer at det årlig kan holde tilbake i selskapet inntil 35 prosent av overskuddet blant annet til forrentning og oppbygging av egenkapital, skatt mv.

Prinsippene for disponeringen av overskudd i KLPs pensjonsordninger er til dels andre. Selskapets vedtekter § 4-1 annet ledd bestemmer at årets inntekt, herunder finansinntektene, skal anvendes i prioritert rekkefølge til dekning av:

1. kostnader som vedrører selskapets drift,

2. pliktige avsetninger til forsikringsfondet,

3. beløp som gjenstår etter dekning av kostnader og avsetninger, skal fordeles mellom selskapet/eierne og forsikringstakerne på følgende måte:

   • summen av avsetninger til frie fonds, utbetaling av utbytte og selskapets skatt kan maksimalt utgjøre 35 prosent av det gjenstående overskudd og årets kostnader til lønnsregulering og G-regulering av pensjoner under utbetaling og oppsatte (fripolise)rettigheter, likevel ikke mer enn gjenstående overskudd,

   • resten av overskuddet fordeles mellom pensjonsordningene etter lov om forsikringsvirksomhet § 8-l med tilhørende forskrift.

Disse bestemmelsene må sees i sammenheng med Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 som bestemmer at Fellesordningen utgjør egen bonusgruppe. Det forutsettes at også de andre ”fellesordningene” i KLP utgjør egne bonusgrupper. Dette skulle i så fall innebære at brutto forsikringsteknisk overskudd må deles mellom de tre (fem) fellesordningene i KLP etter deres bidrag til overskuddet før fordelingsreglene i selskapets vedtekter § 4-1 kommer til anvendelse. Som følge av at kapitalforvaltningen i KLP – på samme måte som i andre livselskaper – forestås samlet av selskapet, blir den enkelte fellesordnings andel av overskudd på avkastningsresultatet i et år bestemt ut fra størrelsen av premiereservene knyttet til pensjonsordningene i den enkelte fellesordning.

Etter vedtektene § 4-1 annet ledd nr. 2 skal ”pliktige avsetninger til forsikringsfondet” foretas før fordeling av overskudd. Det samme gjelder også i andre livselskaper. KLPs nåværende praksis med

1. beregning av ordinær årlig (forskudds)premie etter pensjonsgrunnlaget som omtalt foran avsnitt 4.2.3,

2. endelig beregning og avregning av samlet årspremie ved forsikringsårets utgang som beskrevet foran avsnitt 3.2, og

3. anvendelse av årets overskudd til å dekke det aller meste av ”reguleringspremie” til Fellesordningen, samt andre premier i tillegg til ordinær (forskudds)premie, jf. foran avsnitt 3.2.1 og 3.2.2,

medfører at denne bestemmelsen vil få en særlig betydning for anvendelsen av overskuddsmidler. Dette fremgår klarest av vedtektene § 4-1 annet ledd nr. 4 bokstav a) som forutsetter at en del av overskuddet allerede er benyttet direkte - en bloc - til dekning av ”fellesordningenes” samlede kostnader ved lønnsregulering og G-regulering. Som det fremgår av vedtektene § 4-1 annet ledd nr. 4 bokstav b), er det bare resten av overskuddet, dvs. overskudd ut over det som går til dekning av merpremien for og fondssikringen av de økte pensjonsrettigheter beregnet ved årets utgang, som blir fordelt etter bidragsprinsippet i loven § 8-1.

Denne ordningen er det gjort nærmere rede for foran avsnitt 3.2. Det fremgår der at ordningen medfører at:

• finansavkastning ut over grunnlagsrenten i hovedsak blir fordelt i samsvar med bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 fordi ”reguleringspremien” til Fellesordningen fordeles mellom pensjonsordningene ut fra hvor stor premiereserve som knytter seg til den enkelte ordning og ikke etter pensjonsgrunnlagene (foran avsnitt 4.2.3(2)). Reelt blir derfor hver pensjonsordning tilført avkastning i samsvar med hvilken avkastning midler tilsvarende premiereserven har gitt,

• endelig avregning av den enkelte pensjonsordnings premieansvar først skjer ved årets utgang når samlet finansavkastning lar seg beregne.

En del av finansavkastningen ut over grunnlagsrenten har imidlertid hittil også vært benyttet på tilsvarende måte til å dekke premietillegg til Fellesordningen for andre ikke forsikringsbare ytelser, dvs. ytelser som hittil har inngått ved fordeling av årspremien til Fellesordningen ut fra pensjonsgrunnlagene i de enkelte pensjonsordninger. I den utstrekning dette har skjedd, vil denne del av overskuddsmidlene også reelt bli fordelt mellom pensjonsordningene etter reglene om fordeling av årspremien til Fellesordningen. Dette vil gi utjevningsvirkninger i strid med bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1. En slik fordeling innebærer at pensjonsordninger innenfor Fellesordningen med store premiereserver og tilsvarende større bidrag til det samlede overskuddet, ikke kommer like godt ut som om fordelingen var basert på bidragsprinsippet. Det samme ville være tilfelle – og med betydelig større omfordelingsvirkninger – dersom også reguleringspremien til Fellesordningen var blitt fordelt mellom pensjonsordningene etter størrelsen av pensjonsgrunnlaget i de enkelte pensjonsordningene, i stedet for som i praksis hittil å bli dekket direkte ved bruk av overskuddsmidler (foran avsnitt 4.2.3).

Overskudd i forsikringsåret ut over det som blir anvendt til dekning av premie til Fellesordningen, skal fordeles mellom de enkelte pensjonsordninger etter bidragsprinsippet i loven § 8-1. Det følger imidlertid av vedtektene § 4-1 annet ledd nr. 4 bokstav a) at beregningen av hvor stor del av årets samlede overskudd KLP har rett til å tilbakeholde, skal foretas ut fra størrelsen av overskuddet før noe av overskuddet er benyttet til å dekke merkostnadene ved lønnsøkning og G-regulering. Som det fremgår av denne bestemmelsen, kan dette bety at alt gjenstående overskudd dermed blir tilbakeholdt av KLP til styrking av egenkapitalen og fordelt mellom selskapets egen (grunn)kapital og medlemmenes egenkapital, jf. foran avsnitt 3.3.

4.3.2 Endringer i KLPs praksis

KLPs praksis på dette området betyr at det meste av de overskuddsmidler som skriver seg fra finansavkastning ut over grunnlagsrenten, blir direkte anvendt i forbindelse med det årlige oppgjøret av pensjonsordningenes premieansvar. Dette - sett i sammenheng med enkelthetene når det gjelder beregningen av ulike deler av premien til Fellesordningen – gjør at KLP neppe i tilstrekkelig grad får synliggjort overfor forsikringstakerne og omverdenen hvor stor finansavkastningen, ut over grunnlagsrenten, reelt er. Når den største delen av overskuddet i praksis er benyttet direkte til å dekke reguleringspremien, vil det heller ikke fremgå hvor stor del den enkelte pensjonsordning reelt tilføres av slike overskuddsmidler. Det er bare unntaksvis – når overskuddet er utilstrekkelig til å dekke reguleringspremien og KLP må kreve resten innbetalt som særskilt reguleringspremie – at de reelle forhold synliggjøres. I andre livselskaper derimot vil en pensjonsordnings andel av overskudd bli tilført premiefondet og alltid fremgå av kontoutskrift før det disponeres av forsikringstakeren på annen måte.

Den endring KLP nå vil gjennomføre i sin praksis når det gjelder beregning og oppgjør av premieansvar, basert på et skille mellom ordinær forsikringsteknisk (forskudds)premie, ”reguleringspremie” og andre tilleggspremier, vil innebære at fordelingen av overskuddsmidler helt frikobles fra oppgjøret av premieansvaret og i hovedsak vil foregå på samme måte som i andre livselskaper. Dette er det redegjort nærmere for foran avsnitt 3.2.1 og 2.2. Den nye praksis på disse områder vil også bety at fordelingen av overskuddet i sin helhet vil skje med utgangspunkt i bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1, og at en pensjonsordnings andel av overskuddet vil bli tilført et premiefond knyttet til ordningen.

4.3.3 Forholdet til forsikringsvirksomhetsloven

Det kan prinsipielt reises spørsmål om KLPs praksis hittil når det gjelder disponering og fordeling av forsikringsteknisk overskudd, til dels har vært i strid med forsikringsvirksomhetsloven § 8-1 med tilhørende regelverk. KLPs dispensasjon fra lovens bestemmelser omfatter kun § 7-6 om premier, men som det fremgår foran avsnitt 2.1.5, vises det i dispensasjonen til at KLP skal kunne ”videreføre sitt nåværende forsikringsprodukt”. Hvilken betydning skal dette tillegges i forhold til andre bestemmelser i loven som vil være av betydning for KLPs produktutforming?

KLPs prinsipper for premieberegning og tilhørende praksis vedrørende disponering av overskudd kan hevdes å være så nært knyttet til utformingen av pensjonsordningene i Fellesordningen, at KLPs dispensasjon ved en naturlig tolkning må antas i nødvendig utstrekning også å omfatte lovens regler om forsikringsteknisk overskudd og disponeringen av dette. I tillegg kommer at beregningsgrunnlaget for Fellesordningen er godkjent av Kredittilsynet, og at reglene i KLPs vedtekter om disponeringen og fordelingen av overskudd også har slik godkjennelse. Dette er momenter som vil måtte tillegges betydelig vekt ved tolkningen av dispensasjonens rekkevidde. Etter at KLP nå gjennomfører endringer i sin praksis på disse områder, er det her ikke grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmål. En praksis i KLP som ville innebære at også reguleringspremien til Fellesordningen ble fordelt mellom pensjonsordningene etter pensjonsgrunnlagene og deretter dekket av overskuddsmidler, ville imidlertid få slike omfordelingsvirkninger i forhold til bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1, at en uttrykkelig dispensasjon ville være påkrevd.

4.4 Forsikringstekniske avsetninger (fondssikring)

4.4.1 Avsetningskrav i kollektiv livsforsikring

Lov om foretakspensjon § 9-1 fastsetter at premiereserven (avsetningene) for en pensjonsordning til enhver tid skal være så stor at den er tilstrekkelig til å sikre opptjente pensjonsrettigheter. Premiereserven er et rent forsikringsteknisk beregnet uttrykk for nåverdien av et livselskaps forsikringsforpliktelser knyttet til pensjonsordningen til enhver tid. Premiereserven for den enkelte pensjonsordning vil derfor være en del av de samlede forsikringstekniske avsetninger (ofte kalt forsikringsfondet) som et livselskap plikter å føre opp i selskapets balanse som ”gjeldspost” på passivasiden, jf. § 8-2 i lov om forsikringsvirksomhet som gjelder et livselskaps samlede forsikringsforpliktelser.

Selskapet skal også sørge for til enhver tid å ha en formuesmasse – verdiberegnet etter gjeldende regnskapsregler - oppført på aktivasiden i balansen som minst tilsvarer det samlede avsetningskravet til enhver tid. Det følger av reglene om kapitalforvaltning hvilke aktiva som kan inngå i den del av formuesmassen som skal dekke pliktige avsetninger i forsikringsfondet. Disse forhold er det gjort nærmere rede for i NOU 2001: 24 s. 85 flg. Det fremgår der at formuesmassen er gjenstand for fellesforvaltning, slik at ingen del av formuesmassen er særskilt tilordnet den enkelte pensjonsordning til dekning av dennes premiereserve.

I samsvar med disse reglene har det vært vanlig oppfatning at et kollektivselskap som regel må kreve årlig premie forskuddsbetalt ved begynnelsen av året, og at det ikke kan påta seg nye forsikringsforpliktelser, f.eks. som følge av lønnsøkning i året, uten omgående innbetaling av premie (foran avsnitt 4.2.2). Dette er ment å sikre at forsikringsforpliktelsene ikke øker uten at formuesmassen samtidig øker tilsvarende. Selv kortsiktig premiekreditt er antatt normalt å være i strid med lov- og forskriftsverket, jf. loven § 7-1, men et slikt krav fremgår ikke uttrykkelig av regelverket, jf. forsikringsavtaleloven §§ 14-1 og 19-5. En slik hovedregel vil få særlig betydning i kollektiv forsikring fordi en må regne med at både lønnsgrunnlaget og arbeidsstokkens sammensetning vil endre seg i løpet av et forsikringsår med den følge at premietillegg ofte må beregnes og betales under året.

Denne oppfatningen av regelverket innebærer at et livselskap som hovedregel må få premie beregnet og innbetalt omlag samtidig med at forsikringsforpliktelsene øker, f.eks. som følge av tilgang på arbeidstakere, lønnsforhøyelse og G-regulering, eller sikring av særlige ikke forsikringsbare ytelser. Lov om foretakspensjon åpner bare i enkelte tilfelle for at foretaket kan foreta innbetaling av skyldig beløp i ettertid, se loven §§ 9-2(2) og (3), 9-5(2) og 11-1(4). I andre tilfeller skulle således et livselskap normalt ikke kunne gi ”kreditt” når det gjelder premieinnbetaling fra foretakene, f.eks. ved at en del av premien beregnes og innkreves ved slutten av året som premietillegg. Noe annet vil i tilfelle forutsette at premietillegget ikke lar seg beregne og fakturere før ved årets utgang, se forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper § 4-18 første ledd bokstav a).

4.4.2 Avsetningspraksis i KLP

De alminnelige regler om krav til forsikringstekniske avsetninger og reglene om kapitalforvaltningen gjelder også for KLP. KLP har opplyst at størrelsen av forsikringstekniske avsetninger i hovedsak beregnes på samme måte som for nettoordninger i henhold til lov om foretakspensjon. Dette vil innebære at man beregner avsetningskravet for hver enkelt arbeidstaker i Fellesordningen, hensett til standardberegnet folketrygd, alder, kjønn mv. Avsetningen er til enhver tid lik lineært opptjent fripolise multiplisert med engangspremien for vedkommende s alder og kjønn. Avsetningskravet beregnes således ut fra de forhold som inngår ved beregningen av de samlede årspremier som Fellesordningen må tilføres, og ikke etter de prinsipper som ligger til grunn for beregningen av årspremien for den enkelte pensjonsordning, jf. foran avsnitt 4.2.3.

Virkningen av regelverkets bestemmelser om avsetninger og kapitalforvaltning blir likevel til dels andre når de gis anvendelse på KLPs virksomhet. Dette skyldes først og fremst at KLP foretar endelig beregning av avsetningskrav og samlet årspremie for de enkelte pensjonsordninger ved årets utgang, og at det deretter foretas oppgjør av samlet premieansvar ved avregning av forskuddsbetalte terminer, andel av årets overskudd og i tilfelle tilleggsinnbetaling av udekket rest, se foran avsnitt 3.2.2.

Ved den beregning av ordinær årspremie (med visse antatte premietillegg i løpet av året) som KLP foretar ved forsikringsårets begynnelse, tas det i liten grad hensyn til forventet lønnsstigning og G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte (fripolise)rettigheter og annen særlig økning av forsikringsforpliktelsene gjennom året. Årspremien beregnet på denne måten legges deretter til grunn ved beregningen av kvartalsvise premieterminer. Målet er at innbetalte terminer med tillegg av antatt finansavkastning (overskudd) i løpet av året til sammen fullt ut vil tilsvare det premievolum Fellesordningen må tilføres for at økning av forsikringsforpliktelsene i løpet av året, beregnet ved årets utgang, skal være fondssikret fullt ut. Lønnsutviklingen og omfanget av G-reguleringen vil vanligvis fastlegges ved tariffoppgjør og stortingsvedtak i første halvdel av forsikringsåret. Deretter foretar KLP beregning av de premietillegg dette betinger, men endelig oppgjør av samlet premieansvar er hittil normalt foretatt først ved årets utgang. Dette skyldes altså at årets finansavkastning ut over grunnlagsrenten (overskuddsmidler) blir trukket inn i det endelige oppgjør av premieansvaret fordi avkastningsresultatet først kan beregnes ved årets utgang.

Denne praksis innebærer at kravet til forsikringstekniske avsetninger i KLP, beregnet ut fra økningen i forsikringsforpliktelser blant annet som følge av årets lønnsøkning og G-regulering mv., normalt blir endelig fastlagt og fullt ut dekket av tilførte premiemidler først ved årets utgang, jf. KLPs vedtekter § 4-1 (foran avsnitt 4.3.1). Dette synes å ha gitt grunnlag for den oppfatning i KLP at avsetningskravet ikke kan eller vil være fullt ut oppfylt før det ved utgangen av året er foretatt avregning og oppgjør for den enkelte pensjonsordnings samlede premieansvar. Dette uttrykkes slik at prinsippene for foreløpig premieberegning ved begynnelse av året og de etterfølgende innbetalinger av forskuddsterminer normalt fører til at selskapets avsetninger vil ligge noe over minstekravet til avsetninger i perioden frem til vårens lønnsoppgjør, og deretter ligge noe under avsetningskravet for opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid. Underdekningen vil imidlertid gradvis reduseres mot null frem til utgangen av året.

KLPs beskrivelse her har sammenheng med regnskapspraksis i KLP. KLPs regnskaper bygger på den hovedregel at krav på premie ikke blir inntektsført før kravet er beregnet og betalingsfrist fastsatt. Det fremgår foran avsnitt 3.2 og 3.3 at de kommuner og foretak som har pensjonsordninger i KLP har plikt som forsikringstakere til å dekke den tilleggspremie selskapet skal ha som følge av økningen av de pensjonsrettigheter arbeidstakerne vil opptjene i løpet av året, blant annet hensett til lønnsøkning og G-regulering, og at ansvaret for slik tilleggspremie prinsipielt oppstår på det tidspunkt økningen av KLPs forsikringsforpliktelser inntrer. Slike krav på premietillegg er hittil likevel ikke blitt omgående inntektsført eller krevet innbetalt av KLP, ganske enkelt fordi forutsetningen har vært at tilleggene til slutt skulle dekkes av overskudd på finansavkastningen i samme år og ikke ved innbetaling. KLP har opplyst at man i stedet hver måned økte avsetningskravet med 1/12 av antatt/beregnet økning i forsikringsforpliktelsene på grunn av årets lønnsutvikling og G-regulering. Denne regnskapspraksis har ikke skapt problemer. Normalt økte KLPs formuesmasse omtrent tilsvarende som følge av at den finansavkastning KLP fortløpende mottok representerte et noenlunde tilsvarende månedlig overskudd, dvs. finansavkastningen ut over grunnlagsrenten. Dette forklarer hvorfor endelig beregning av avsetningskrav og selve oppgjøret av forsikringstakernes premieansvar først kunne foretas ved årets utgang, etter at det var blitt klart hvor stor finansavkastningen ut over grunnlagsrenten var blitt.

Denne praksis medførte reelt at forsikringstakerne i KLP – vurdert ut fra prinsippet om forskuddsbetaling av premier - fikk en kortsiktig kreditt fordi oppgjøret av premieansvaret først ble foretatt ved årets utgang, og fordi årets overskudd på finansavkastningen ble benyttet til å dekke deler av premieansvaret før vanlig fordeling av overskudd ble foretatt. Dessuten vil KLP i perioden fra lønnsoppgjøret til årets utgang ha en finansiell risiko knyttet til kravet på slik tilleggspremie (foran avsnitt 3.4 og 4.1.3). Det påpekes der at dette likevel ikke er til hinder for at KLPs krav på tilleggspremie fra forsikringstakerne i Fellesordningen likevel inngår i KLPs formuesmasse og dermed blir en del av de aktiva som kan benyttes til dekning av forsikringstekniske avsetninger. Dette fremgår også av forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper § 4-18 første ledd bokstav a), og av EU/EØS direktivet 92/96/EØF art. 21 nr. 1 bokstav B, bokstav h). I forhold til disse reglene er det ikke oppgjørstidspunktet, men det tidspunkt da kravet oppstår som vil måtte bli avgjørende, men en forutsetning er selvsagt at kravet er presisert og varslet.

De endringer som KLP er i ferd med å gjennomføre når det gjelder beregning og oppgjør av premieansvar (foran avsnitt 4.2 og 3), vil bringe betydelige endringer i den praksis som hittil har vært fulgt. Disse endringene synes å måtte innebære at:

• avsetningskravene beregnes etter hvert som forsikringsforpliktelsene oppstår,

• premietillegg for økte forsikringsforpliktelser som oppstår i løpet av forsikringsåret, blir beregnet og innkrevd etter hvert som forpliktelsene oppstår,

• overskudd trekkes ikke inn i oppgjøret av premieansvaret, men blir gjenstand for vanlig fordeling etter gjeldende regler, og

• behovet for endelig beregning av avsetningskrav og avregning av premier ved årets utgang bortfaller eller reduseres vesentlig.

4.5 Fripoliserettigheter mv.

I kommunale pensjonsordninger utstedes pensjonsbevis for opptjente rettigheter beregnet etter lønn og tjenestetid ved fratreden. Pensjonsgrunnlaget G-reguleres deretter frem til nådd pensjonsalder, se foran avsnitt 4.1.4. Som følge av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse (foran avsnitt 2.1.3), gjelder her dessuten en del særregler ved gjeninntreden i offentlig stilling:

• ved senere gjeninntreden i kommunal eller statlig stilling, vil den tidligere tjenestetid gi grunnlag for tvungen medregning ved beregning av pensjon på grunnlag av sluttlønn og samlet tjenestetid (Overføringsavtalen §§ 2 og 4), dvs. tidligere tjenestetid anses opptjent i siste ordning,

• ved gjeninntreden tas en arbeidstaker opp som medlem uavhengig av alder,

• virkningen av medregningen, hvorved tidligere tjenestetid anses opptjent i siste ordning, er at oppsatt (fripolise)rettighet i den tidligere ordningen bortfaller, sml. lov om foretakspensjon §§ 4-11 og 4-12,

• ved nådd pensjonsalder vil samlet pensjon utbetales etter sluttlønn og samlet tjenestetid under ordningen for den siste offentlige arbeidsgiver (Overføringsavtalen § 5). Utbetalende ordning har imidlertid regressadgang til de ordninger hvor vedkommende tidligere var ansatt. Refusjonen beregnes ut fra pensjonsrett opptjent i refunderende ordning på medregningstidspunktet med tillegg av avkastning frem til tidspunktet for refusjon (Overføringsavtalen § 6),

• arbeidstakeren kan ikke flytte opptjente rettigheter med tilhørende midler til annen pensjonsinnretning, og premiereserve til sikring av slike rettigheter har hittil ikke fulgt med ved flytting av pensjonsordningen.

Disse prinsippene følger i hovedsak av Overføringsavtalen mellom Statens Pensjonskasse og de kommunale pensjonsinstitusjonene. Kommunale ordninger i andre selskaper enn KLP har tilsvarende ordning etter avtale mellom SPK og vedkommende kommune. Denne ordningen omfatter ikke pensjonsordninger for kommunale foretak.

I pensjonsordninger med ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor, utstedes egen fripolise for opptjente rettigheter beregnet etter lønn og tjenestetid ved fratreden. Rettsforholdet blir da annerledes:

• inntreden i ny privat eller offentlig stilling påvirker ikke opptjente rettigheter,

• i tilfelle hvor den nye ordningen har regler om medregning, gjelder reglene i lov om foretakspensjon §§ 4-11 til 4-13. En forutsetning for medregning er at arbeidstakeren samtykker i at premiereserve knyttet til fripolisen overføres til den nye pensjonsordningen. Opptjente rettigheter ved tjenestetid på lavere lønnsnivå, og med tilsvarende lavere premiereserve, vil etter § 4-12 få redusert betydning ved fastsettelse av samlede rettigheter i den nye ordningen fordi nivået bestemmes av overført premiereserve,

• fripolisen er et eget rettsforhold (lovens § 4-9) som kan flyttes til annet selskap, og følger derfor ikke med ved flyttingen av pensjonsordningen til annet selskap. Fripoliser oppreguleres ikke, men har rett til eget overskudd, noe som i praksis har vist seg å bety lite. Overskuddet har hittil stort sett gått til dekning av kostnadsoverforbruk og oppbygging av administrasjonsreserve i selskapene,

• hver pensjonsleverandør foretar utbetaling i henhold til sine forpliktelser uten samordning, unntatt ved sammenslåing etter lovens § 4-15.

5 Kommunale pensjonsordninger i andre livselskaper

5.1 Regelverket i andre livselskaper

Forsikringsforholdet for kommunale pensjonsordninger i de øvrige livselskapene er undergitt et regelverk som i hovedsak er bygget opp på samme måte som i KLP (jf. foran avsnitt 3.1). Det skilles således mellom selve forsikringsavtalen, tilhørende standardvilkår, og vedtekter for pensjonsordningen. Vedtektene er tilpasset de krav tariffavtalene stiller og har derfor i alt vesentlig samme innhold som KLPs vedtekter for Fellesordningen. En prinsipielt viktig forskjell er imidlertid at det i de øvrige livselskapene er forsikringsavtalen med tilhørende standardvilkår som er bestemmende for rettigheter og plikter i forsikringsforholdet. Vedtektenes bestemmelser er bare del av forsikringsforholdet i den utstrekning forsikringsavtalen og vilkårene henviser til dem. Vedtektene virker derfor i større grad som en ramme for pensjonsordningen.

Selve forsikringsavtalen synes også å utgjøre en vesentlig viktigere del av regelverket for de kommunale pensjonsordningene i de øvrige selskapene. I samsvar med de krav til innhold som oppregnes i standardvilkårene, blant annet når det gjelder ytelser og premier, forutsettes en rekke av de sentrale forhold i praksis å bli regulert uttrykkelig i selve forsikringsavtalen. Dette åpner for en viss valgfrihet og innslag av ”skreddersøm” ved utformingen av den enkelte pensjonsordning. De kommunale pensjonsordningene i de øvrige selskapene får derfor ikke helt samme karakter av standardprodukt som i KLP. Hovedlinjene må likevel bli de samme, ganske enkelt fordi pensjonsordningene må ligge innenfor rammen av gjeldende tariffavtaler.

5.2 Produktutformingen

5.2.1 Hovedpunkter

De øvrige livselskapene har som nevnt utviklet og markedsført kommunale pensjonsprodukter med utgangspunkt i de rammer som følger av tariffavtalene i kommunal sektor (foran avsnitt 2.2). Pensjonsordningene dekker således et tilsvarende spekter av ytelser, dvs. alderspensjon, uførepensjon, etterlattepensjoner og - stort sett - også AFP-pensjoner og andre særlige ytelser forutsatt i tariffavtalene. Ytelsene bestemmes imidlertid formelt og reelt – som i KLP - med utgangspunkt i hvor stor del av samlet pensjon for den enkelte arbeidstaker som ytelsene fra folketrygden må ventes å dekke (foran avsnitt 4.1.2). Samordningsloven gjelder også for kommunale pensjonsordninger i andre selskaper enn KLP.

De øvrige selskapene har utformet sine kommunale produkter ut fra et klart skille mellom (1) pensjonsytelser hvor premier og avsetningskrav kan beregnes på forhånd etter vanlige forsikringstekniske prinsipper, og (2) særlige ytelser som skal dekkes i henhold til tariffavtalen, men som ikke på forhånd lar seg premiesette ut fra vanlige risikofaktorer og forsikringstekniske beregninger. Dette gjelder blant annet:

• oppregulering av opptjente rettigheter og løpende pensjoner som følge av lønnsutvikling og G-regulering i forsikringsåret,

• bruk av rett til AFP-pensjon,

• uttak av pensjon før pensjonsalderen, blant annet etter 85-års regelen,

• endring av ytelsesnivået i folketrygden,

• forskjell mellom standardberegnet og utbetalt folketrygd.

Disse ytelsene og enkelte andre særlige forhold blir derfor i første omgang holdt utenfor den vanlige forsikringstekniske beregning av årlige forskuddspremier og avsetningskravene. Inntrer vilkårene for slike ytelser, forutsettes imidlertid slike forpliktelser å inngå som en del av selskapets forsikringsforpliktelser, noe som fører til økte ytelser og avsetningskrav i forsikringsåret. Normalt må det derfor – på samme måte som ved endringer i arbeidsstokken i løpet av året - fortløpende foretas etterberegning og innbetaling av tilleggspremier (jf. foran avsnitt 4.1.3 til 4.1.6). Økningen i forsikringsforpliktelsene er knyttet til det tidspunkt pensjonsordningen skal belastes med en særskilt engangspremie til dekning av kostnadene, herunder avsetninger til sikring av fremtidige utbetalinger.

I forhold til arbeidstakernes pensjonsrettigheter ligger derfor de kommunale pensjonsprodukter i de øvrige livselskapene rettslig og økonomisk så å si helt på linje med KLPs standardprodukt. Forsikringsrettslig blir også pensjonsleverandørenes risikoposisjon i hovedsak den samme (nedenfor avsnitt 5.3). Dette medfører at pensjonsordningene – på samme måte som i KLP – reelt virker i hovedsak som nettoordninger i forholdet mellom forsikringstakeren og selskapet (foran avsnitt 4.1.1 og 4.1.7). Det har da for så vidt mindre betydning at kommunale pensjonsordninger i de øvrige selskaper heller ikke i utgangspunktet fremtrer som bruttoordninger.

Den vesentlige forskjell mellom kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene gjelder finansieringssystemet, dvs. prinsippene for premieberegningen. Dette er det redegjort for nærmere foran avsnitt 4.2. Det fremgår der at gjeldende lov- og forskriftsverk antas å være til hinder for at de øvrige livselskapene for premieformål organiserer de kommunale pensjonsordninger innenfor fellesordninger slik som i KLP, og således etablerer en premieberegningspool for gjennomsnittsberegning av premiene for de enkelte pensjonsordninger. Dette forhindrer de øvrige livselskapene fra å benytte et finansieringssystem for kommunale pensjonsordninger som er i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller. Dette er en konsekvens av Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 (nedenfor avsnitt 4.4). Redegjørelsen nedenfor avsnitt 5.2 og 5.3 tar derfor utgangspunkt i de øvrige livselskapenes kommunale pensjonsprodukter slik de var utformet før denne dommen.

5.2.2 Gjennomføringsmåten

De virksomhetsregler som gjelder for de øvrige livselskapene, uavhengig av om pensjonsproduktene retter seg til offentlig eller privat sektor, har gjort det nødvendig for selskapene rettslig og praktisk å velge til dels andre fremgangsmåter og kontraktsvilkår ved produktutformingen enn de som ligger til grunn for KLPs praksis i kommunal sektor.

Dette innebærer, for det første, at de årlige premier og avsetninger for pensjonsordningene hittil er beregnet særskilt for hver pensjonsordning slik som redegjort for foran avsnitt 4.2.2. I hovedsak foretas beregningene ut fra de forsikringstekniske beregningsgrunnlag selskapene ellers benytter. Beregningsrenten er imidlertid lavere og ligger på samme nivå som i KLP, dvs. 3,4 prosent mot ellers om lag 3,8 prosent.

For det annet må selskapene beregne årspremien for pensjonsordningen med bindende virkning ved årets begynnelse slik at årspremien kan innbetales forskuddsvis for et år av gangen eller i terminer i løpet av året (foran avsnitt 4.2.2). Beregningen skjer da ut fra foreliggende lønnsnivå og pensjonsgrunnlag med fradrag for standardberegnet folketrygd på dette tidspunkt. Dessuten gis det et overslag over antatt tilleggspremie for økte forpliktelser vedrørende ikke forsikringsbare ytelser som ventes å oppstå i løpet av året, og i samsvar med dette kan det etableres et bufferfond for særskilte engangspremier for slike forpliktelser beregnet i løpet av året etter hvert som forpliktelsene oppstår.

Videre benyttes det forsikringsvilkår som innebærer at endringer i arbeidsstokken og økning i forsikringsforpliktelser i løpet av forsikringsåret skal anses som utvidelse av forsikringen. I så fall kan det etter forsikringsvilkårene beregnes tilleggspremier, også etter annet forsikringsteknisk beregningsgrunnlag enn opprinnelig benyttet, med virkning fra den dag melding om utvidelsen er sendt til selskapet. Slike bestemmelser gjør det mulig for et selskap å beregne særskilte engangspremier i tilfelle hvor forsikringsforpliktelsen vil øke som følge av lønnsutvikling og G-regulering av opptjente rettigheter eller som følge av at arbeidstakere gjør bruk av adgang til å fratre med rett til pensjon før nådd aldersgrense (jf. foran avsnitt 4.1).

Selv om slike tilleggspremier prinsipielt forfaller til betaling etter påkrav i samsvar med forsikringsavtalelovens regler, og derfor forutsettes dekket omtrent samtidig med utvidelsen av selskapets forsikringsforpliktelser (foran avsnitt 4.1.3 og 4.4.1), åpner forsikringsvilkårene for at det kan avtales henstand på inntil seks måneder. Avtalefriheten på dette punkt kan, i forhold til de økninger i ytelsene det her dreier seg om, i praksis innebære at endelig årspremie for pensjonsordningen ikke trenger å være brakt på det rene og fullt ut oppgjort før mot slutten av forsikringsåret.

For det tredje benyttes det også forsikringsvilkår som inneholder helt generelle forbehold med rett for selskapet til å endre forsikringsvilkår og premier dersom det inntrer forhold som er vesentlig forskjellig fra forutsetningene i beregningsgrunnlaget. En økning av forsikringsforpliktelsene som følge av betydelig reduksjon av ytelsesnivået i folketrygden vil således utvilsomt omfattes av slike bestemmelser, og det samme gjelder andre økte forsikringsforpliktelser og vesentlige endringer i risikoforløpet i selskapet. Slike forhold vil betinge særskilt premietillegg, normalt i form av engangspremie til dekning av økte krav til forsikringstekniske avsetninger.

For det fjerde inneholder forsikringsvilkårene bestemmelser hvoretter en økning av selskapets forsikringsforpliktelser i løpet av forsikringsåret bortfaller, eller pensjonsordningen skal opphøre, dersom skyldig premie eller premietillegg ikke betales innen de fastsatte frister. I forsikringsforholdet med andre livselskaper enn KLP er det således også forsikringstakeren og i siste omgang de forsikrede som må bære den rettslige og økonomiske risiko knyttet til forhold som forutsettes å øke forsikringsforpliktelsene i løpet av forsikringsåret, jf. foran avsnitt 4.1 og 3.4.

For det femte skal forsikringsteknisk overskudd fordeles mellom pensjonsordningene etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 med tilhørende forskrift. Risikoresultatet for pensjonsordninger i kommunal sektor beregnes likevel til dels atskilt fra risikoresultatet i privat sektor. Bidraget til overskudd fra finansavkastningen må også beregnes særskilt fordi premiene for kommunale pensjonsordninger blir beregnet ut fra en lavere beregningsrente enn det avkastningsnivå selskapet ellers legger til grunn .Pensjonsordningens andel av overskuddet kan ikke trekkes direkte inn i oppgjøret av premieansvaret. Tilført overskudd skal i sin helhet godskrives premiefondet etter utgangen av forsikringsåret. Det er ikke knyttet noe overskuddsfond for pensjonister til kommunale pensjonsordninger. Forklaringen er at pensjonene blir G-regulert uavhengig av årets overskudd, og at oppsatte rettigheter, som ikke utgjør egne rettsforhold (fripoliser), også blir G-regulert. Imidlertid har selskapene etter forsikringsvilkårene rett til selv å belaste premiefondet dersom premier ikke blir betalt innen betalingsfristen, og økonomisk sett trenger derfor sluttresultatet ikke å bli så svært forskjellig.

De øvrige regler om fordeling av overskudd i livselskapene fører således til at en forsikringstaker får godskrevet sin andel av årets overskudd først i det etterfølgende år. Dette skyldes at fordeling av overskudd foretas etter at årsregnskapet er fastsatt, og overskuddet tilføres premiefondet i forbindelse med utsendelse av kontoutskriftene til forsikringstakerne. I forhold til KLPs praksis dreier det seg her om en viss forskyvning i tid som vanligvis vil være av betydning for forsikringstakernes likviditetssituasjon.

De ulikheter som hittil har foreligget mellom kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene knytter seg etter dette først og fremst til selve beregningen av premien, periodisering av premieinnbetalinger og oppgjøret av forsikringstakerens premieansvar (se nærmere nedenfor avsnitt 5.3 og 5.4). Selskapene kan ikke benytte en fremgangsmåte for beregning av premiene for kommunale pensjonsordninger med så betydelige innslag av gjennomsnittsberegning som er karakteristisk for den praksis KLP hittil har fulgt. Dette kan føre til at premienivået i større grad varierer fra år til annet.

Også de andre livselskapene inkluderer som regel et forhåndsanslag over årets kostnader ved forpliktelser og ytelser som ikke lar seg premiesette på forhånd. Likevel vil nok de engangspremier for slike ytelser som beregnes og innkreves i løpet av forsikringsåret, lettere fremtre som særskilte premietillegg til den forskuddsbetalte årspremie. På bakgrunn av KLPs praksis på området gir derfor flere selskaper forsikringstakerne overslag over antatte årskostnader og oppfordrer til innbetaling av tillegg til beregnet årlig forskuddspremie som kan fungere som bufferfond. Livselskapene kan således ikke benytte pensjonsordningens andel av årets overskudd for å dekke tilleggene før overskuddet er tilført pensjonsordningens premiefond.

Ulikheter i premieberegning og bruk av overskudd ved oppgjør av premieansvar, samt uklare grenser mellom forsikringstakernes premieansvar i KLP og deres ansvar som medlemmer av Fellesordningen (foran avsnitt 3.2 og 3), gjør det vanskelig uten videre å sammenligne det reelle premienivå for en pensjonsordning i KLP og pensjonsordning i et av de øvrige selskaper. Dette – sammen med ulikheter av mer formell art ved utformingen av regelverket for pensjonsordningene - bidrar vesentlig til at gjennomsiktigheten i markedet for kommunale pensjonsordninger blir mindre enn ønskelig ut fra konkurransesynspunkt.

5.3 Regelverksbakgrunn for produktutformingen

Kredittilsynet har i et brev av 16. desember 1998 til Statens Pensjonskasse kommet utførlig inn på de prinsipielle spørsmål knyttet til henholdsvis KLPs og de øvrige selskapenes ansvar og risikoposisjon som leverandør av kommunale pensjonsordninger, se vedlegg 5.2. Det fremgår der at det etter Kredittilsynets oppfatning foreligger slike forskjeller mellom institusjonene og det lov- og forskriftsverket de er undergitt, at det bare er de kommunale pensjonsordninger i KLP som kan karakteriseres som bruttoordninger i samsvar med de krav tariffavtaler i kommunal sektor angir. Det anføres videre at de øvrige selskapene heller ikke – på samme måte som KLP - kan overta ansvar for pensjonsordninger utformet som bruttoordninger, eller avgi slik bruttogaranti som etter Kredittilsynets oppfatning er knyttet til pensjonsordningene i KLP. Synspunktene i brevet ble kort tid etter retningsgivende for Kredittilsynets merknader til de kommunale pensjonsprodukter i andre livsforsikringsselskaper enn KLP (1999).

Ved vurderingen av synspunktene i Kredittilsynets brev er det flere forhold som må tas i betraktning. For det første, det synes å ha vært en vanlig oppfatning på den tiden at KLPs ansvar knyttet til pensjonsordninger i Fellesordningen omfattet bruttogaranti og G-regulering, og at forpliktelsene var sikret ved et felles ansvar for forsikringstakerne. En ventet således at KLP i praksis ikke ville påberope seg bestemmelser i regelverket som ga adgang til å redusere ytelsen i tilfelle av manglende premiebetaling fra en forsikringstaker. Det må antas at Kredittilsynet har tatt utgangspunkt i slike oppfatninger. For det annet, KLPs regelverk er redaksjonelt omarbeidet siden 1998. Dette kan ha medført at begrensningene i KLPs ansvar knyttet til pensjonsordninger i Fellesordninger har kommet klarere frem i det någjeldende regelverk (foran avsnitt 3.1).

Banklovkommisjonen må – ved vurderingen av de spørsmål som for tiden knytter seg til kommunale pensjonsordninger - legge til grunn KLPs regelverk slik det nå fremtrer i forsikringsvilkår og vedtekter for Fellesordningen. En viser til den betydning synspunktene i Kredittilsynets brev har hatt for utformingen av kommunale pensjonsprodukter i andre livselskaper enn KLP, og til at synspunktene – i den utstrekning de fortsatt er dekkende – vil kunne få vesentlige virkninger for fremtidig konkurranse i pensjonsmarkedet. For Banklovkommisjonen blir derfor et sentralt spørsmål om det er samsvar mellom Kredittilsynets oppfatninger fra 1998 og KLPs regelverk slik det i dag er utformet. De relevante deler av KLPs regelverk er utførlig drøftet foran avsnitt 3.3 og 4.1. Konklusjonene der er:

• at KLPs forsikringsrettslige ansvar ikke innbefatter noen bruttogaranti eller plikt til G-regulering,

• at slikt ansvar bare oppstår i den utstrekning KLP har mottatt premie til forsikringsmessig dekning av ansvaret, og

• at de øvrige forsikringstakere i fellesordningen ikke har noe felles ansvar for premie som ikke dekkes av en forsikringstaker.

Disse konklusjonene avviker prinsipielt fra det som tidligere synes å ha vært vanlig oppfatning. Det er derfor behov for å foreta en nærmere analyse og vurdering av i hvilken utstrekning hovedsynspunktene i Kredittilsynets brev fortsatt er dekkende.

(1) I brevet til Statens Pensjonskasse drøftes først de prinsipielle spørsmål som er knyttet til kommunale pensjonsordninger i KLP og KLPs virksomhet generelt, og som det her er redegjort for foran i avsnitt 2.1, kapittel 3 og avsnittene 4.1 og 4.2. Disse uttalelsene tyder på at Kredittilsynet her bygger på det som var vanlig oppfatning på den tiden og legger derfor ikke vekt på at rettslig sett har heller ikke KLP på forhånd påtatt seg – ved bruttogaranti eller på annen måte - noen forpliktelse for de såkalte ikke forsikringsbare ytelser som skal dekkes etter tariffavtalene. Også KLPs forpliktelse oppstår først når forsikringstilfellet eller andre vilkår inntrer. I så fall må også KLPs beregning av hvilke ytterligere premiemidler Fellesordningen har behov for å få tilført når KLPs forsikringsforpliktelser øker som følge av G-regulering (eller andre ikke forsikringsbare forhold), foretas ut fra forsikringstekniske prinsipper på samme måte som når de øvrige selskaper beregner engangspremier i slike tilfeller. Dette er nødvendig for at KLP skal kunne beregne økningen i kravet til forsikringstekniske avsetninger som følge av de nye forpliktelser som er oppstått, og for at Fellesordningen skal bli tilført nødvendige midler til dekning av avsetningskravene.

(2) Brevet fra Kredittilsynet er her av interesse også fordi Kredittilsynet der gir uttrykk for hvordan kommunale pensjonsordninger i de øvrige livselskapene bør eller må utformes dersom ordningene skal unngå å komme i konflikt med de virksomhetsreglene selskapene er undergitt. Ved en sammenligning av disse synspunktene med fremstillingen foran, avsnitt 5.1 og 5.2, fremgår det at Kredittilsynets oppfatninger – naturlig nok - har fått bestemmende innvirkning på utformingen av kommunale pensjonsordninger i de øvrige livselskapene. I brevet til Statens Pensjonskasse, som særlig knytter seg til pensjonsordninger for kommunale foretak, uttaler Kredittilsynet generelt blant annet:

”Kredittilsynet har ved vurderingen lagt til grunn at livsforsikringsselskapene ikke har adgang til å gi garantier eller annen form for sikring av ytelser som ikke er forsikringsbare, herunder dekke ytelser/krav som det ikke er mulig å legge inn forutsetninger for i premiefastsettelsen etter forsikringstekniske prinsipper.

...

Innen privat pensjonsforsikring innbetales premie forskuddsvis for et år av gangen. Når kommunale pensjonsordninger (som må oppfylle kravene i Overføringsavtalen og tariffavtalen) skal sikres i et livsforsikringsselskap, vil det ikke være mulig å dekke alle ytelser forsikringsteknisk ved innbetaling av årlig premie [= forskuddspremie].

Kredittilsynet legger til grunn at eneste mulige løsning er at livsforsikringsselskapene utarbeider produkter (innenfor de rammer forsikringsvirksomhetsloven setter bl.a. i §§ 7-5 til 7-7) hvor selskapene i forsikringsavtalen har forbeholdt seg adgang til å kunne kreve innbetaling av tilleggspremie i form av engangspremie for ytelser som det ikke er mulig å fastsette før forsikringstilfellet inntreffer, f.eks. på grunn av bruttogarantien og tilleggsytelser som skyldes den årlige G-reguleringen. Innbetaling av tilleggspremien må foretas på det tidspunkt forsikringstilfellet inntreffer, hhv. det tidspunkt G-reguleringen trer i kraft.”

Kredittilsynet påpeker videre at et slikt opplegg for andre livselskaper enn KLP, basert på etterberegning av engangspremier, ikke må forveksles med den ordning for etterutligning som KLP praktiserer i samsvar med sine vedtekter og reglene for gjensidige forsikringsselskaper i lov om forsikringsvirksomhet § 4-8. Slik etterutligning innebærer at

”...alle forsikringstakere innbetaler ytterligere premie når det i ettertid viser seg at det er betalt for lite premie på forskudd, og premieberegningssystemet forutsetter at reguleringer, bruttogaranti mv. skal være forsikret. Dersom det i henhold til avtale med forsikringstakerne, eller som følge av et produkts utforming, er forutsatt at det skal betales tilleggspremier som skissert ovenfor for nærmere angitte dekninger, er dette ikke å anse som et etterutligningssystem.”

Banklovkommisjonenviser til at også i KLP blir de tilleggspremier Fellesordningen må tilføres som følge av at vilkårene for oppregulering av pensjonsrettighetene eller andre ikke forsikringsbare ytelser er oppfylt, beregnet ut fra forsikringstekniske prinsipper (engangspremier), og deretter belastet eller fordelt mellom forsikringstakerne etter reglene om premieberegning i KLPs forsikringsvilkår og KLPs praksis for øvrig. Det dreier seg derfor her også for KLP om ”etterberegning” av tilleggspremie, og således ikke om ”etterutligning” i henhold til KLPs vedtektsbestemmelser om medlemsansvar gitt med hjemmel i lov om forsikringsvirksomhet § 4-8.

Slike tilleggspremier til KLP blir riktignok bare unntaksvis dekket ved innbetaling fra forsikringstakerne, se nærmere foran avsnitt 4.3 om anvendelsen av overskudd. De premiemidler som etter KLPs beregninger må tilføres Fellesordningen i slike tilfeller, vil i praksis nå bli dekket på flere måter, se foran avsnitt 3.2.3, hvorfra gjengis følgende:

” For det første, en normalt mindre del av premietillegg for lønnsutvikling og G-regulering er normalt blitt dekket innenfor de kvartalsvise premieterminer KLP har fastsatt for de enkelte pensjonsordninger ut fra pensjonsgrunnlagene i hver ordning. Dette skyldes at KLP allerede ved sin forhåndsberegning av samlet årlig premie til Fellesordningen normalt også har tatt noe hensyn til blant annet antatt lønnsøkning og G-regulering i forsikringsåret. Disse forhold er det nærmere redegjort for foran avsnitt 3.2.1, jf. nedenfor avsnitt 4.2.3 og 4.1. Det fremgår der at fordelingen mellom pensjonsordningene deretter er foretatt ut fra pensjonsgrunnlagene, og at resten av ”reguleringspremien” blir fordelt etter en annen fordelingsnøkkel fordi den i praksis er blitt dekket av finansavkastning ut over grunnlagsrenten.

For det annet, premietillegg til Fellesordningen for andre såkalte ikke forsikringsbare ytelser, f.eks. tidligpensjon før nådd pensjonsalder, har hittil i praksis blitt dekket dels ved et tillegg knyttet til ordinær årspremie og dels – om nødvendig for å dekke et restbeløp - ved KLPs egen direkte avregning mot de samlede overskudd fra finansavkastningen i forsikringsåret (foran avsnitt 3.2.2 og nedenfor avsnitt 4.3). Overskuddsmidler som benyttes på denne måte, er dermed også reelt blitt fordelt mellom pensjonsordningene ut fra pensjonsgrunnlagene, men KLPs praksis på dette området ventes nå å bli omlagt, se nedenfor avsnitt 3.2.4.

For det tredje, udekket rest av de premietillegg som Fellesordningen skal tilføres som følge av alle typer av ikke forsikringsbare ytelser i forsikringsåret, må i tilfelle deretter også dekkes ved en fordeling mellom pensjonsordningene i henhold til Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5 eller de særlige regler for fordeling av ”reguleringspremie”. Uavhengig av om inndekningen av premietillegg skjer via ordinær premieinnbetaling eller ved innbetaling av tilleggspremie, blir derfor fordelingen mellom pensjonsordningene i stor grad reelt bestemt ut fra pensjonsgrunnlagene for pensjonsordningene.

Udekket premietillegg blir altså ikke fordelt mellom pensjonsordningene etter den fordelingsnøkkel for underskudd i Fellesordningen som KLPs vedtekter § 2-2 angir. Det vesentlige her er derfor ikke at alle pensjonsordningene i tilfelle må betale tillegg til de ordinære – kvartalsvise – innbetalinger av premie i løpet av året for at Fellesordningen skal bli tilført nødvendige midler. Det avgjørende er hvilken del av KLPs regelverk som er grunnlaget for deres ansvar overfor KLP og dermed bestemmer fordelingen av ansvaret mellom pensjonsordningene, dvs. hvor meget KLP kan kreve av hver av dem (nedenfor avsnitt 3.3).”

(3) Kredittilsynet kommer i brevet deretter inn på hvilke virkninger endringer i ytelsesnivået i folketrygden vil ha i kommunale pensjonsordninger i henholdsvis KLP og de øvrige livselskapene. Kredittilsynet legger til grunn at en bruttoordning innebærer at pensjonsinnretningen - som følge av bruttogaranti - vil være forpliktet til å dekke den differanse som skyldes at ytelser utbetalt fra folketrygden blir lavere enn forutsatt ved premieberegningen. Kredittilsynet legger deretter til grunn at det i forsikringsforholdet er KLP som har risikoen for størrelsen av ytelsene utbetalt fra folketrygden, og uttaler blant annet:

”I bruttoordninger tas det utgangspunkt i at det skal oppnås et bestemt nivå på totalytelsene inkludert folketrygdens ytelser. Pensjonsordningens ytelser defineres som differansen mellom en bestemt total prosent av pensjonsgrunnlaget og faktiske folketrygdytelser til enhver tid. Reglene for beregning av ytelsene i folketrygden er utformet slik at ytelsenes eksakte størrelse først kan fastsettes når forsikringstilfellet er inntruffet.

...

En bruttoordning innebærer at pensjonsinnretningen er forpliktet til å dekke opp manglende folketrygdytelser dersom disse blir lavere enn forutsatt.

Det antas at det ved bruk av en differanseordning, kombinert med at det i tillegg foretas dekning med engangspremie for ytelser som ikke er forsikringsteknisk dekket gjennom innbetalingene i premiebetalingstiden, vil være mulig å sikre bruttogarantien på en måte som er tilfredsstillende i forhold til Overføringsavtalens (og tariffavtalens) krav. Private livsforsikringsselskaper (utenom KLP) må benytte differanseordninger, og fastsette premien på grunnlag av antatte ytelser fra folketrygden.

Etter Kredittilsynets oppfatning kan bruttogarantien i dag ikke forsikres i andre livsforsikringsselskaper enn KLP. Årsaken til at KLP kan forsikre bruttogarantien er blant annet at dette er et gjensidig selskap der det i vedtektene er bestemt at det kan innkalles ytterligere premie. KLP kan foreta en etterutligning på forsikringstakerne ved årets slutt for å dekke manglende premie som skyldes at grunnbeløpet i folketrygden og pensjonsgrunnlaget til medlemmene har utviklet seg annerledes enn det som er lagt til grunn i den beregnede forskuddspremie.

En annen medvirkende årsak til at KLP kan forsikre bruttogarantien er at selskapet har felles solidariske pensjonsordninger for de kommuner og kommunale foretak som er forsikringstakere, og hvor det benyttes et solidarisk premiesystem hvor den enkelte forsikringstaker betaler en andel av den samlede premie til fellesordningen basert på sine medlemmers andel av det samlede pensjonsgrunnlag.”

De spørsmål Kredittilsynet her tar opp vedrørende hvilket ansvar KLP som ”pensjonsinnretning” har i tilfelle av avvik mellom standardberegnet og utbetalt folketrygd, er det nærmere redegjort for foran avsnitt 4.1.2 og 4.1.7, jf. avsnitt 3.4. Det fremgår der at rettslig sett har heller ikke KLP - etter reglene for Fellesordningen - på forhånd påtatt seg noen forpliktelse i forhold til forsikringstakerne som innebærer at selskapet har den økonomiske risikoen for slike avvik. Ved slike avvik kan og skal KLP sørge for at Fellesordningen tilføres tilleggspremier fra forsikringstakerne som i sum tilsvarer engangspremier beregnet etter den økning i forsikringsforpliktelsene avvikene medfører, og i tilfelle fordele premiebeløpet mellom pensjonsordningene etter Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Samtidig må forsikringstekniske avsetninger økes tilsvarende for å sikre forsikringsmessig dekning av det økte ansvaret. Heller ikke KLP kan derfor – ved bruttogaranti eller på annen måte – påta seg ansvar for slike tilleggsforpliktelser og sørge for at disse er sikret ved forsikringstekniske avsetninger, før selskapet har hatt mulighet til å beregne en forsikringsteknisk premie for tilleggsansvaret.

I KLP vil selvsagt ansvaret for de tilleggspremier Fellesordningen må tilføres som følge av at ytelsene fra folketrygden blir lavere enn forutsatt, fordeles mellom pensjonsordningene i Fellesordningen på vanlig måte etter forholdet mellom pensjonsgrunnlagene – og ikke etter KLPs vedtekter § 2-2. Gjeldende regelverk i KLP gir ikke grunnlag for å hevde at pensjonsordningene i KLP forsikringsrettslig må anses som ”felles solidariske pensjonsordninger” for forsikringstakerne. KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 forutsetter begge at medlemsansvaret for underskudd i Fellesordningen og for innbetaling av egenkapitaltilskudd er et pro rata ansvar uten subsidiært solidaransvar (foran avsnitt 3.3). At omfanget av de enkelte forsikringstakernes premieansvar bestemmes ved en gjennomsnittsberegning ut fra pensjonsgrunnlagene, endrer ikke det forhold at hver forsikringstaker kun er ansvarlig for sin andel av de samlede premier som Fellesordningen må tilføres i hvert forsikringsår (foran avsnitt 4.2.3).

Den ordning som KLP må praktisere på dette området, tilsvarer derfor prinsipielt den modell som etter Kredittilsynets oppfatning bør legges til grunn av de andre livselskapene når det gjelder kommunale pensjonsordninger. Som nevnt foran avsnitt 5.2.2, har de andre livselskapene også rett etter forsikringsvilkårene til å kreve tillegg i form av engangspremier når utbetalte folketrygdytelser viser seg å bli lavere enn forutsatt ved premieberegningen. KLPs og de øvrige livselskapenes risikoposisjon på dette området er således den samme uten hensyn til om pensjonsordningene i utgangspunktet er utformet som ”bruttoordninger” eller ”differanseordninger”.

Forsikringsrettslig kan de kommunale pensjonsordningene derfor heller ikke etter KLPs regelverk sies å være basert på ”bruttogaranti” (foran avsnitt 4.1.7).

En annen sak er at de kommunale pensjonsordningene – uavhengig av om de er opprettet i KLP eller andre livselskaper - i praksis vil fungere overfor de forsikrede som om de var bruttoordninger. Dette skyldes imidlertid det faktiske forhold at de kommunale forsikringstakere så å si uten unntak dekker sitt ansvar overfor selskapet når økning av forsikringsforpliktelser ut over det som er forutsatt ved beregningen av de ordinære årlige premiene, gir selskapet krav på tilleggspremie. Det forsikringsrettslige forhold trer først klart frem dersom en av forsikringstakerne ikke dekker sin andel av tilleggspremiene (foran avsnitt 4.1.2 og 4.1.7). Dette gjelder uavhengig av om ansvaret for tilleggspremie grunnes på forsikringsavtalens vilkår eller på medlemsansvaret i et gjensidig selskap, og derfor også uavhengig av om pensjonsinnretningen er KLP eller et av de øvrige selskapene. I kommunal sektor vil risikoen for en forsikringstakers evne og vilje til å dekke sitt ansvar også være den samme enten pensjonsinnretningen er KLP eller et av de øvrige selskapene. En annen sak er at risikoen rent faktisk vil bero på om det er en kommune eller et foretak med kommunale eierinteresser som er forsikringstaker, noe som også påpekes av Kredittilsynet.

(4) Kredittilsynet kommer i brevet deretter inn på de tilsvarende spørsmål knyttet til G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter. Også dette er såkalte ikke forsikringsbare ytelser fordi omfanget av oppreguleringen ikke vil være kjent når vanlig beregning av årlige forskuddspremier foretas. Det uttales blant annet:

”I henhold til Overføringsavtalen (og tariffavtalen) skal oppsatte og løpende ytelser sikres en regulering i takt med folketrygdens grunnbeløp. Kredittilsynet er av den oppfatning at det i private livsforsikringsselskaper (utenom KLP) ikke er mulig å sikre G-reguleringen på annen måte enn ved innbetaling av en engangspremie for reguleringen på det tidspunkt reguleringen foretas. Engangspremien vil være en tilleggspremie i forhold til årets ordinære premie. Slik dekning av G-regulering innebærer i praksis at det må innbetales en tilleggspremie en gang hvert år med virkning fra reguleringstidspunktet, som normalt er 1. mai.

...

Kredittilsynet vil presisere at det ikke vil være mulig for andre livsforsikringsselskaper enn KLP innenfor gjeldende regler i forsikringsvirksomhetsloven å sikre G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter før reguleringstillegget er gitt. ...

Bakgrunnen for at private livsforsikringsselskaper ikke kan sikre G-reguleringen før reguleringen har funnet sted, er hovedsakelig den samme som bakgrunnen for at disse selskapene ikke kan forsikre en bruttogaranti før pensjonstilfellet inntreffer. Det er hovedsakelig forsikringsvirksomhetsloven § 7-6, jfr. § 7-5, som er til hinder for at det kan opprettes en ordning i private livsforsikringsselskaper hvor en gruppe av forsikringstakere er kollektivt ansvarlig for finansiering av regulering av oppsatte og løpende pensjoner for forsikrede uavhengig av blant annet om den enkelte forsikringstakers virksomhet er opphørt på det tidspunkt reguleringen skal finne sted eller ikke. KLP har de dispensasjoner som er nødvendige for å kunne sikre regulering framover i tid av oppsatte og løpende pensjoner for kommunale foretak etter at foretaket har gått til opphør. Det vises igjen til at KLP er organisert som et gjensidig forsikringsselskap og har vedtektsfestet adgang til etterutligning.”

Kredittilsynet gir her uttrykk for i alt vesentlig de samme synspunktene som når det gjelder økte forsikringsforpliktelser som følge av endring av ytelser fra folketrygden og andre ikke forsikringsbare ytelser. Det vises derfor til bemerkningene ovenfor og til avsnitt 4.1.3 og 4.1.4 foran. Heller ikke etter KLPs regelverk er forsikringstakerne ”kollektivt ansvarlig for finansieringen av regulering av oppsatte og løpende pensjoner” slik at selskapet vil ”kunne sikre reguleringen framover i tid av oppsatte og løpende pensjoner for kommunale foretak etter at foretaket er gått til opphør”. Derimot vil både KLP og de øvrige livselskapene kunne sikre oppreguleringen etter hvert som regulering finner sted, men forutsetningen er da at det i det enkelte tilfelle blir innbetalt engangspremier til dekningen av de avsetninger økningen av forsikringsforpliktelsene vil betinge.

(5) De synspunkter som fremgår av Kredittilsynets brev av 16. desember 1998, svarer i alt vesentlig til de synspunkter på KLPs og de øvrige livselskapers rettslige stilling som senere fremkommer i NOU 2000: 28 Tjenestepensjon etter skifte av arbeidsgiver og strukturendringer i offentlig sektor. I denne utredningen er det betydningen av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse som KLP har sluttet seg til, som er det sentrale tema. Hovedsynspunktet der er at gjeldende lov- og forskriftsverk er til hinder for at de øvrige livselskapene påtar seg de forpliktelser Overføringsavtalen medfører. De spørsmål som oppstår i denne forbindelse er utførlig behandlet nedenfor avsnitt 7.10.

5.4 Arbeidsrettens dom av 8. oktober 2002

I Arbeidsrettens dom vedrørende bestemmelsene i Hovedtariffavtalen i kommunal sektor (foran avsnitt 2.1.3) legges det til grunn at kommunale pensjonsordninger innenfor Fellesordningen i KLP oppfyller de krav avtalen setter. Det konstateres samtidig at kommunale pensjonsordninger etablert i andre livselskaper ikke gjør dette fordi finansieringssystemet, dvs. systemet for premieberegning, ikke fyller de krav til kjønns- og aldersnøytralitet som følger av Hovedtariffavtalen, jf. foran avsnitt 4.2 hvor ulikhetene mellom KLP og de øvrige selskapene på dette området er omtalt. Derimot antar Arbeidsretten at de kommunale pensjonsproduktene i de øvrige livselskapene er utformet slik at det ytelsesspekter Hovedtariffavtalen omhandler, må antas å være ”forsikringsmessig dekket” i avtalens forstand på samme måte som i KLP. Det fremgår for øvrig av en sammenligning med redegjørelsen foran avnitt 4.1 og 4.4, og 5.1 og 5.2 at de rettslige og økonomiske realiteter her er de samme for KLP og de øvrige selskapene.

Det er her grunn til å komme noe nærmere inn på Arbeidsrettens syn på disse spørsmålene:

(1) Arbeidsretten drøfter først (dommen pkt. 593 flg.) hva som ligger i kravet om at ytelsene skal være ”forsikringsmessig dekket”. Etter rettens syn krever dette at ansvaret og risikoen for pensjonsytelsen må være overført til pensjonsleverandøren i henhold til forsikringsavtalen slik at

” alle de former for pensjonsytelser som er hjemlet i HTA ... skal være dekket i et forsikringsselskap eller en pensjonskasse gjennom en forhåndsbetalt risikopremie.”

En kommunal arbeidsgiver har således ikke adgang til å stå som selvassurandøren for enkelte ytelser og ta kostnadene over driften etter hvert som de påløper. I dommens pkt. 733 utdypes hovedsynspunktet slik:

”Dette innebærer at forsikringsbare pensjonsytelser skulle være dekket ... gjennom en forhåndsbetalt risikopremie, og at ikke forsikringsbare pensjonsytelser skulle være dekket gjennom engangspremier som innbetales når forsikringstilfellet inntrer.”

Ut fra dette konkluderer Arbeidsretten (dommen pkt. 735) med at det ikke var tariffstridig av de kommunale arbeidsgivere å etablere pensjonsordning ved avtale som fastsatte at de ikke forsikringsbare ytelser skulle dekkes etter hvert ved engangspremier, og at ytelsene derfor ikke trengte å være omfattet av den ordinære årlige forskuddspremie. Utformingen av kommunale pensjonsprodukter i andre livselskaper enn KLP (foran avsnitt 5.2) var derfor på dette punkt ikke i strid med Hovedtariffavtalens krav.

(2) Arbeidsretten behandler deretter kravet om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger må være ”kjønns- og aldersnøytralt” (dommen pkt. 608 flg.). Retten presiserer først at utrykket ”kjønnsnøytralt” naturlig gir uttrykk for ”et krav om at finansieringskostnadene utgjør det samme beløp for kvinner og menn under ellers like forutsetninger”. Kravet om at finansieringssystemet ikke ”virker utstøtende på eldre arbeidstakere” gir derimot i seg selv ”ikke anvisning på noe tariffkrav om absolutt premiemessig nøytralitet i forholdet mellom eldre og yngre arbeidstakere”. Retten peker også på at disse bestemmelsene bygger på en ”personalpolitisk målsetning” slik at de enkelte arbeidsgivere ikke skal ha ”økonomisk motiv for å tilsette menn fremfor kvinner og yngre fremfor eldre arbeidstakere”.

Etter en utførlig drøftelse av avtaleforarbeider og forhandlinger omkring disse bestemmelsene i Hovedtariffavtalen, er Arbeidsrettens konklusjon (dommen pkt. 628) at avtalen

”hjemler et krav om at en tjenestepensjonsordning på hovedtariffavtalens område må bygge på et finansieringssystem som innebærer at premieutgiftene utjevnes over et kollektiv som består av flere forsikringstakere (kommuner m.v.). ... Ved flytting av pensjonsordningen til et livsforsikringsselskap ... må finansieringssystemet således bygge på et prinsipp om gjennomsnittsberegning av premie i den forstand at forsikringsteknisk utregnet premie blir utliknet på flere forsikringstakere. Videre må konsekvensen av de forutsetninger partene må antas å ha bygd på under tariffrevisjonen i 1998, være at premieutjevningen skal omfattealle kostnadselementenei finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen FKP i KLP[det vises her til vilkår lik Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5]. Ut over dette er det imidlertid ikke grunnlag for å stille opp noe krav om at et pensjonsforsikringsprodukt idetaljmå bygge på de utjevningsprinsippene som praktiseres av KLP... .

Heller ikke spørsmålene om hvor stort et kollektiv av forsikringstakere må være, eller hvor mange kommuner m.v. og arbeidstakere det må omfatte, for å være tariffmessig, er det nødvendig for Arbeidsretten å ta stilling til slik saken ligger an. ... Det som her vil være avgjørende, er de underliggende økonomiske realiteter. Kravet må nærmere bestemt være at en gitt fellesordning rent faktisk medfører at den enkelte kommunesgrensekostnaderved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder og kjønn. Etter det Arbeidsretten kan se, vil det derfor måtte gjelde visse grenser for hvor lite et slikt kollektiv kan være uten at ordningen støter an mot kravet om at finansieringssystemet skal være kjønnsnøytralt og ikke virke utstøtende på eldre arbeidstakere. Den nærmere grensedragningen er det ikke nødvendig å gå inn på i vår sak.”

I samsvar med dette ble de saksøkte kommuner pålagt å sørge for at finansieringssystemet for deres pensjonsordninger ble brakt i samsvar med Hovedtariffavtalens krav innen 1. juli 2003.

(3) Resultatet av Arbeidsrettens dom er således at kommunale arbeidsgivere, som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, ikke vil kunne videreføre sine pensjonsordninger på grunnlag av de forsikringsavtaler som er inngått med andre livselskaper enn KLP. Arbeidsretten betegner det for øvrig som et ”tankekors” at tariffpartene forutsatte at det under Hovedtariffavtalen fortsatt skulle være en reell flytteadgang, fordi bevisførselen viste at de også var klar over at ”de private livselskapene ville være avhengig av blant annet dispensasjon fra forsikringsvirksomhetsloven for å kunne imøtekomme det tariffkravet som ble innført ved HTA”.

Arbeidsrettens henvisning til de prinsipper for beregning av gjennomsnittspremier som KLP praktiserer i samsvar med Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5, innebærer at systemet for premieberegning må føre til at pensjonskostnadene for kvinner og menn og for eldre og yngre arbeidstakere blir utjevnet. Det avgjørende her er etter Arbeidsrettens syn at grensekostnadeneved ansettelse og medlemskap i pensjonsordningen på denne måten blir utjevnet slik at forskjellen på grensekostnaden ved å ansette menn eller kvinner og yngre eller eldre reelt blir redusert i forhold til hva den ellers ville være, jf. foran avsnitt 4.2.3. I denne sammenheng er det grunn til å feste seg ved at Arbeidsretten (dommen pkt. 628) ikke stiller noe krav om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger ”i detalj” må bygge på KLPs praksis.

(4) Det grensekostnadssynspunkt Arbeidsretten legger til grunn, innebærer at slik utjevning av pensjonskostnadene ikke vil kunne skje innenfor en og samme pensjonsordning. Ansettes en ny arbeidstaker vil arbeidsgiverens samlede pensjonskostnad i alle tilfelle reelt øke med den premie som blir beregnet for denne arbeidstakeren ut fra blant annet alder og kjønn. Dette lar seg ikke skjule ved en etterfølgende gjennomsnittsberegning for arbeidstakerne i pensjonsordningen. Dette er bakgrunnen for at Arbeidsretten stiller krav om utjevning innenfor et kollektiv bestående av flere forsikringstakere med særskilte pensjonsordninger (en fellesordning), likevel uten å angi hvor stort kollektivet eller utjevningsvirkningen vil måtte være.

Denne del av Arbeidsrettens begrunnelse reiser særlige spørsmål i forhold til de kommunale pensjonsordninger som er etablert som særskilte pensjonskasser. Som nevnt ovenfor, vil arbeidsgiverens samlede premie alltid måtte øke med grensekostnaden for rett til pensjon for den nye arbeidstaker det gjelder. Heller ikke i en pensjonskasse med en pensjonsordning er det til å unngå at den individuelt beregnede premie blir avgjørende for hvor stor premieøkningen og dermed grensekostnaden vil være, og at denne vil variere med arbeidstakerens alder og kjønn. På denne bakgrunn kan det reises spørsmål om Arbeidsrettens dom også betyr at Hovedtariffavtalen er til hinder for at kommuner viderefører egne kommunale pensjonskasser.

Det må ved vurderingen av dette spørsmål tas hensyn til at ingen av kommunene med egne pensjonskasser var trukket inn i saken, og at det i dommen derfor knapt uttales noe om pensjonskassenes stilling i forhold til Hovedtariffavtalen. Dessuten utgjør pensjonskasser tradisjonelt et betydelig innslag i det kommunale pensjonsområdet. Disse forhold taler for at en ikke kan trekke en slik slutning av dommen, og at det er et åpent spørsmål om Hovedtariffavtalen rettslig sett stenger for at en kommune viderefører sin pensjonsordning i egen pensjonskasse.

Et annet spørsmål er om en kommune som i dag har pensjonsordningen i KLP eller et annet livselskap, kan - uten å handle tariffstridig - omdanne denne til en pensjonskasse for derved å unngå de krav som Hovedtariffavtalen etter Arbeidsrettens dom stiller. Dette beror først et fremst på en tolkning av Hovedtariffavtalen i lys av det lojalitetsprinsipp som gjelder ved all kontraktstolkning, også på arbeidsrettens område. Spørsmålet berører således ikke regelverket for forsikringsvirksomhet, og det er derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på dette her.

(5) Banklovkommisjonen bør ta utgangspunkt i Arbeidsrettens dom ved vurderingen av hvilke regelverksendringer det vil være behov for ut fra hensynet til konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger. Dette er det redegjort for foran avsnitt 2.4. Som det fremgår der, vil imidlertid også andre forhold enn de dommen angår, måtte vurderes dersom målet er at rammebetingelsene for pensjonsleverandørene skal kunne anses som konkurransenøytrale. Dette gjelder først og fremst andre ulikheter ved den praksis som følges i KLP og de øvrige livselskapene (se nedenfor kapittel 6).

5.5 Nye dispensasjoner fra lov om forsikringsvirksomhet

Kort tid etter Arbeidsrettens dom søkte de tre største livselskapene, Storebrand Livsforsikring AS, Vital Forsikring ASA og Gjensidige Nor Spareforsikring, om dispensasjon fra lov om forsikringsvirksomhet §§ 7-5 og 7-6, samt visse andre bestemmelser. Hovedbegrunnelsen var at selskapene etter gjeldende lov- og forskriftsverk ville være avskåret fra å tilby kommunale pensjonsordninger i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen stiller til finansieringssystemet for slike pensjonsordninger. Det ble også vist til at KLP ellers ville ha så å si monopol på slike pensjonsordninger i tiden frem til nødvendige regelverksendringer kunne gjennomføres.

Ved brev av 29. november 2002 meddelte Finansdepartementet de tre selskapene dispensasjon fra lov om forsikringsvirksomhet §§ 7-5 og 7-6 på vilkår som i hovedsak vil gjøre det mulig for selskapene å tilby kommunale pensjonsordninger med et finansieringssystem tilsvarende det som ble benyttet av KLP. Vilkårene angir således prinsippene for beregning av premier og avsetningskrav, og det presiseres at overskudd skal fordeles etter lovens § 8-1 med tilhørende forskrift. Dispensasjonen gjelder bare for pensjonsordninger for kommuner og foretak som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor, men derimot ikke for kommunale foretak som er medlem i, og derfor bundet av, tariffavtale inngått av NHO og NAVO.

6 Kommunale pensjonsordninger i KLP og andre livselskaper

Redegjørelsen foran i kapitlene 2 til 5 viser at de kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene i hovedsak er like når det gjelder produktegenskaper, selv om det kan konstateres visse formelle ulikheter når det gjelder utforming av forsikringsavtalen med tilhørende forsikringsvilkår. Selskapenes forsikringsforpliktelser og risikoposisjon er derfor i hovedsak sammenfallende når det gjelder kommunale pensjonsordninger, og dette gjelder også i forhold til dekningen av såkalte ikke forsikringsbare ytelser. Minstekravene til forsikringstekniske avsetninger i selskapene blir derfor også beregnet på samme måte etter vanlige forsikringstekniske prinsipper ut fra de forsikringsrettslige forpliktelser som foreligger til enhver tid.

Uavhengig av hvilke forpliktelser forsikringstakerne som arbeidsgivere måtte ha overfor sine arbeidstakere etter tariffavtale, har ingen av livselskapene på et gitt tidspunkt noe ansvar for pensjonsrettigheter som vil bli opparbeidet i de etterfølgende år. Slike pensjonsrettigheter omfattes ikke av de premier selskapene har beregnet seg eller har fått rett til å beregne seg, og de skal heller ikke på forhånd sikres ved forsikringstekniske avsetninger. Alle selskapene har for øvrig også bestemmelser som innebærer at en økning av forsikringsforpliktelsene i løpet av et forsikringsår, for eksempel som følge av lønnsstigning og G-regulering, bortfaller dersom den premie økningen betinger, ikke blir dekket av forsikringstakeren (foran avsnitt 3.3, jf. 4.1.2, og 5.2).

Redegjørelsen foran i kapitlene 2 til 5 viser imidlertid også at det på enkelte områder likevel har vært fulgt en til dels forskjellig praksis i KLP og de øvrige livselskapene. Dette gjelder først og fremst forhold knyttet til premieberegning og oppgjør av premieansvar. Samtidig viser redegjørelsen at KLP har gjennomført og er i ferd med å gjennomføre, endringer i sin praksis på disse områdene som vil redusere de ulikheter i selskapspraksis som tidligere forelå. For Banklovkommisjonen ligger det da nær å ta utgangspunkt i den situasjon som må antas å foreligge etter at arbeidet i KLP er sluttført. Tidligere praksis i KLP vil således først og fremst gi bidrag til forståelsen av hvilke forsikringsrettslige problemer som kollektivvirksomheten i kommunal sektor har aktualisert. Dette viser også at det fortsatt kan være behov for rettslig avklaring i en del henseender.

I dette perspektivet synes de viktigste ulikhetene mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene å gjelde:

(1) Beregning av årlige premier.Beregning av årlige forskuddspremier foretas både i KLP og de øvrige livselskapene ut fra de samme forsikringstekniske prinsipper, men for øvrig er fremgangsmåten forskjellig.

I andre livselskaper enn KLP har ordinær årlig forskuddspremie vært beregnet særskilt for hver pensjonsordning som summen av årspremiene for hver av arbeidstakerne i den enkelte pensjonsordning (foran avsnitt 4.2.2). Ved beregningen tas det ikke hensyn til de premietillegg som en forventer at nye forpliktelser vedrørende ikke forsikringsbare ytelser i løpet av året vil betinge. For slike forpliktelser beregnes særskilte engangspremier etter hvert som de oppstår i løpet av året som følge av lønnsstigning, G-regulering og ”tidligpensjonering”.

I KLP derimot beregnes først ordinær forskuddspremie for samtlige arbeidstakere i alle pensjonsordningene i Fellesordningen. Hver pensjonsordnings andel av den samlede forskuddspremie til Fellesordningen blir deretter bestemt ved en etterfølgende fordeling av samlet premie for samtlige arbeidstakere ut fra forholdet mellom samlet pensjonsgrunnlag for de arbeidstakere som omfattes av hver av ordningene. Denne form for gjennomsnittsberegning i KLP gir kjønns- og aldersnøytrale premier i den enkelte pensjonsordning, men fører samtidig til utjevning av premienivået for de pensjonsordninger som inngår i en fellesordning (foran avsnitt 4.2.3).

Dernest går KLP fra 2003 over til formelt å beregne en særlig ”reguleringspremie” for hver pensjonsordning til dekning av den økning av forsikringsforpliktelsene som lønnsstigning og G-regulering i året vil medføre. ”Reguleringspremien” skal imidlertid fortsatt beregnes i prosent av premiereserven knyttet til de enkelte pensjonsordninger. Årsaken er, at det i hovedsak er en direkte sammenheng mellom den prosentvise oppregulering av pensjonsrettighetene og den prosentvise økning av premiereserven for pensjonsordningen som oppreguleringen gjør nødvendig. Denne ordningen vil redusere forskjellen til praksis i andre livselskaper, blant annet når det gjelder disponering og fordeling av overskudd på avkastningsresultatet. KLP beregner også engangspremier for andre ikke forsikringsbare ytelser (”tidligpensjon”) oppstått i løpet av året, og her vil selskapet nå innføre en ordning som gir den enkelte pensjonsordning en mulighet til å velge om den premien helt eller delvis skal omfattes av prinsippet om gjennomsnittsberegning (foran avsnitt 3.2 og 4.2.3).

Den viktigste forskjell mellom KLP og de øvrige livselskapene vil derfor knytte seg til de prinsippene for gjennomsnittsberegning av ordinær årlig forskuddspremie som omhandles i Arbeidsrettens dom av 8. oktober 2002 (foran avsnitt 5.4).

(2) Avregning og oppgjør av årlig premieansvar. I KLP beregnes en pensjonsordnings andel av årlig forskuddspremie til Fellesordningen før begynnelsen av forsikringsåret, men premiebeløpet innbetales i kvartalsvise rater som fastsatt i forsikringsvilkårene. Dessuten er det hittil ved årets utgang foretatt endelig avregning og oppgjør av premien for den årlige økning av forsikringsforpliktelsene som følge av ikke forsikringsbare ytelser, blant annet ”reguleringspremien”, og i praksis blir årets overskudd direkte trukket inn i oppgjøret. Denne praksis vil nå bli endret (foran avsnitt 4.3). Når KLP innfører en ordning for premieberegning basert på skille mellom ordinær forskuddspremie, ”reguleringspremie” og premie for ”tidligpensjon”, vil dette måtte bety at bruken og fordelingen av årets overskudd frikobles fra oppgjøret av premieansvaret (foran avsnitt 3.2). De øvrige livselskapene kan ikke benytte pensjonsordningenes andel av årets overskudd til å dekke premieansvar før det er tilført premiefondet for pensjonsordningen (foran avsnitt 5.2.2).

I de øvrige livselskapene omfatter beregningen av forskuddspremie som nevnt, bare elementer som da kan inngå i en forsikringsteknisk beregning, og etter vanlig oppfatning forfaller forskuddspremien i sin helhet til betaling før begynnelsen av forsikringsåret eller fordeles kvartalsvis over året. I den utstrekning engangspremier beregnes og belastes forsikringstakerne i løpet av forsikringsåret, forfaller også slike premiebeløp til betaling etter hvert som de påløper. Periodiseringen av innbetalinger synes derfor fortsatt å bli noe forskjellig.

(3) Fordelingen av årets overskudd. KLPs praksis hittil når det gjelder bruk av årets overskudd til å dekke de tilleggspremier som Fellesordningen skal tilføres for ikke forsikringsbare ytelser, har betydning for fordelingen av overskudd (foran avsnitt 4.3). Ulikhetene mellom KLP og de øvrige livselskapene på dette området vil imidlertid fjernes når KLP – som følge av endringer i praksis når det gjelder oppgjør av premieansvar – går over til særskilt fordeling av overskudd etter lov om forsikringsvirksomhet § 8-1 med tilhørende forskrifter og etablerer premiefond tilknyttet de enkelte pensjonsordningen.

(4) Forsikringstekniske avsetninger.Kravene til forsikringstekniske avsetninger blir beregnet ut fra samme forsikringstekniske prinsipper og til i hovedsak samme tidspunkter både i KLP og de øvrige livselskapene. Den ordning KLP hittil har praktisert, er omtalt foran avsnitt 4.4.3. De endringer som KLP nå gjennomfører når det gjelder premieberegning, oppgjør av premieansvar og fordeling av overskudd, synes å medføre at også de mindre ulikheter som har foreligget på dette området blir fjernet. Av hensyn til behovet for å sikre at de forsikringstekniske avsetninger er tilfredsstillende sikret ved innbetalte premier, vil det imidlertid være behov for like regler når det gjelder periodiseringen av premieinnbetalinger.

7 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

7.1 Tilnærmingsmåten til lovarbeidet

7.1.1 Behovet for felles rammebetingelser

Banklovkommisjonenlegger til grunn at de ulikheter mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene som det er gitt oversikt over foran kapittel 6, på ulike måter og i varierende omfang , vil kunne ha betydning for konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger. En del av disse ulikhetene har direkte sammenheng med de krav til kommunale pensjonsordninger som følger av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. Det fremgår således av Arbeidsrettens dom at under gjeldende regelverk vil andre livselskaper enn KLP være avskåret fra å markedsføre kommunale pensjonsprodukter som oppfyller de krav til finansieringssystem som avtalen inneholder, men de store livselskapene har i ettertid søkt om og fått nødvendig dispensasjon for å kunne gjøre det (foran avsnitt 5.5). På andre områder er årsaksforholdet mer sammensatt.

Ett forhold er at det innenfor KLP - forlengelsen av de tariffestede krav - over tid har kunnet utviklet seg en praksis som fortsatt til dels avviker fra hva som ellers har vært og er vanlig i andre livselskaper. Dette må ses i sammenheng med utformingen av den dispensasjon KLP har hatt fra reglene om premieberegning mv. i lov om forsikringsvirksomhet (foran avsnitt 2.1.5). Et annet forhold er at det til dels har knyttet seg betydelig usikkerhet til hvordan ulike deler av det gjeldende lov- og forskriftsverk skal praktiseres i forhold til den virksomhet knyttet til tariffestede kommunale pensjonsordninger som andre livselskaper enn KLP driver. Resultatet er til dels blitt at disse selskapene har hatt vanskelig for å håndtere kommunale pensjonsordninger på samme måte som KLP også på områder som ikke direkte berøres av de krav Hovedtariffavtalen stiller.

Ut fra dette legger Banklovkommisjonen til grunn at det nå foreligger et klart behov for å vurdere i hvilken utstrekning det på disse områdene kan og bør gjennomføres endringer i gjeldende lov- og forskriftsverk som kan sikre felles rammebetingelser for alle leverandører av kommunale pensjonsordninger. Slike endringer vil kunne ta form av regler som på visse områder vil harmonisere praksis i KLP og de øvrige livselskapene, og som på andre områder åpner for at de øvrige livselskapene kan følge en praksis som hittil har vært forbeholdt KLP, se foran avsnitt 2.4 hvor det er gitt en oversikt over hovedproblemene. Det viktigste spørsmål knytter seg til utformingen av regler som åpner for gjennomsnittsberegning av premier innenfor de rammer Arbeidsrettens dom trekker opp ut fra kravet til kjønns- og aldersnøytrale premier (foran avsnitt 5.4).

I tillegg vil det imidlertid være behov for regler som klargjør ulike forhold vedrørende anvendelsen av virksomhetsreglene i lov- og forskriftsverket både når det gjelder virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger, og når det gjelder virksomheten i selskaper med kollektivvirksomhet i så vel kommunal som privat sektor. Lovgivningsbehovene på slike områder har nær sammenheng med det vide ytelsesspekteret i kommunale pensjonsordninger, og vil derfor i liten grad bli påvirket av en mulig fremtidig endring av Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet i de kommunale pensjonsordningene. Ved vurderingen av behovet for avklaring på disse områder bør det generelt sett legges stor vekt på å legge forholdene til rette for ryddig konkurranse og bedre gjennomsiktigheten i markedet for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 2.3.2).

7.1.2 Gjennomføringsmåten

Det er mye som taler for at den sterkere vektlegging av hensynet til effektiv konkurranse fra Stortingets side vil medføre at dispensasjoner og andre særlige regler for kommunale pensjonsordninger i KLP vil ha vanskelig for å overleve på sikt. En overordnet målsetning bør være at finanslovgivningen - slik den er utformet til enhver tid - kan anvendes generelt uten at det gjøres bruk av dispensasjoner for å unngå eller begrense ulike virkninger av sentrale lovbestemmelser. Banklovkommisjonenlegger dette til grunn. Skal regelverket i det store og hele kunne virke konkurransenøytralt, må det til enhver tid gjeldende lov- og forskriftsverk prinsipielt gjelde på samme måte for virksomheten i alle livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Særregulering gjennom dispensasjoner vil lett kunne få utilsiktede virkninger, blant annet fordi det lett kan oppstå uklarhet med hensyn til hvor langt en dispensasjon egentlig rekker. Den foreliggende dispensasjon til KLP illustrerer dette (foran avsnitt 2.1.5).

I den foreliggende situasjon vil det generelt sett neppe være noen fullgod løsning på sikt å søke å løse de konkurranseproblemer som ulikheter i regelverket for KLP og andre livselskaper medfører i markedet for kommunale pensjonsordninger, ved å utvide området for den foreliggende dispensasjon til også å omfatte de øvrige livselskapene. En slik fremgangsmåte kan likevel være velbegrunnet som et rent midlertidig og begrenset tiltak i påvente av gjennomføringen av en samlet regulering av de ulike spørsmål som praksis på dette område både i KLP og i de øvrige livselskapene aktualiserer. I samsvar med dette , ble dispensasjonssøknader som tre av de store livselskapene fremmet umiddelbart etter Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002, innvilget for tiden frem til ny lovgivning er gjennomført. Dispensasjonene - utformet innenfor rammen av gjeldende lovgivning - inneholder derfor vilkår som i første rekke er knyttet til selv bruken av gjennomsnittsberegning av premie. Andre spørsmål av betydning for konkurranseforholdene kan imidlertid vanskelig håndteres innenfor rammen av slike dispensasjoner.

Banklovkommisjonen legger etter dette til grunn at det fortsatt er behov for en samlet gjennomgang av de grunnleggende problemer vedrørende konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger som er avdekket i løpet av de senere år. De spørsmål som er aktualisert i den foreliggende situasjon som følge av Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002, utgjør tross alt kun en del – om enn en svært viktig del – av dette problemkomplekset. I tillegg kommer at KLPs dispensasjon er direkte knyttet opp til KLPs tidligere praksis på området, og at det over tid derfor har oppstått en del usikkerhet om rekkevidden av den i forhold til ulike deler av gjeldende lov- og forskriftsverk. Dette er det redegjort for foran avsnitt 2.1.5. Banklovkommisjonen mener derfor at det fortsatt vil være behov for lovgivning som kan etablere felles rammebetingelser når det gjelder KLP og de øvrige livselskapenes virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger.

Banklovkommisjonenvurderer situasjonen slik at det må antas å være høyst usikkert om det vil bli foretatt vesentlige endringer i det tariffastsatte opplegg for pensjonsordningene i kommunal sektor før Pensjonskommisjonens endelige utredning foreligger, og konklusjonene når det gjelder det fremtidige pensjonssystem er trukket i den etterfølgende politiske behandling av utredningen. Først deretter vil det være klart hvilken rolle de supplerende pensjonsordningene skal ha innenfor det fremtidige pensjonssystem. I tillegg må det tas hensyn til at det nok kan bli behov for et lovarbeid av til dels betydelig omfang som ledd i oppfølgningen av de prinsipper som fastlegges under den politiske behandling av utredningen. Det knytter seg derfor ikke liten usikkerhet til omfanget av og tidsrammen for dette arbeidet. Det tidsperspektiv en her står overfor, tilsier etter Banklovkommisjonens oppfatning derfor også at de regelendringer som hensynet til effektiv konkurranse i kollektivmarkedet nå begrunner, bør søkes gjennomført ved lovendring.

Banklovkommisjonen legger etter dette til grunn at det er behov for regelverkstiltak for å motvirke den konkurransesituasjon i markedet for kommunale pensjonsordninger som nå foreligger. Det legges videre til grunn at de endringer i regelverket som i tilfelle gjennomføres, vanskelig kan ventes å bli av helt midlertidig karakter. I tillegg kommer at de endringer i regelverket det vil kunne bli tale om, i atskillig utstrekning vil berøre prinsipper som ligger til grunn for utformingen av gjeldende lovregulering. En generell retningslinje for Banklovkommisjonensarbeid er dessuten at hovedtrekkene i regelverket bør lovfestes slik at forskriftsformen først og fremst benyttes i forhold til utfyllende detaljregler. Det har i denne sammenheng betydning at de kommunale pensjonsordningene til sammen utgjør et betydelig innslag i kollektivmarkedet sett under ett. Hensynet til ordnede konkurranseforhold både i denne delen av kollektivmarkedet og i markedet generelt , tilsier at det nå bør skje en avklaring når det gjelder markedsaktørenes rammebetingelser i et bredere perspektiv enn det som i tilfelle vil kunne ligge til grunn for midlertidige dispensasjoner.

På denne bakgrunn er Banklovkommisjonenkommet til at et utkast til endringer i gjeldende regelverk, tilpasset forholdene i kollektivmarkedet i kommunal sektor, bør utarbeides med henblikk på at de nye reglene vil kunne komme til å gjelde inntil videre over et ikke uvesentlig antall år, og at utkastet til nye regler også av den grunn bør utarbeides i form av utkast til lovendring.

7.1.3 Utgangspunkter for utformingen av lovutkastet

(1) Banklovkommisjonen har kommet til at utgangspunktet for utformingen av et utkast til lovendringer i den foreliggende situasjon, bør være at lovreguleringen for kollektiv pensjonsforsikring og for selskaper som driver kollektivvirksomhet skal kunne gjøres generelt gjeldende for alle leverandører i markedet for kommunale pensjonsordninger. Det må særlig legges vekt på å utforme lovutkastet slik at alle pensjonsleverandører vil kunne tilby kommunale pensjonsprodukter i samsvar med de krav som følger av den gjeldende Hovedtariffavtale i kommunal sektor slik disse er fastlagt ved Arbeidsrettens dom. I tillegg er det behov for å vurdere andre sider ved virksomhetsreglene for kollektiv livsforsikring i kommunal sektor enn de som direkte knytter seg til de forhold som står sentralt i Arbeidsrettens dom (foran kapittel 6). På slike områder vil det være behov både for en harmonisering av rammebetingelsene for alle pensjonsleverandører, og for en presisering av regelverket på enkelte områder for å motvirke at anvendelsen av reglene praktisk sett gir forskjellige virkninger for de ulike markedsaktører. Også i slik sammenheng vil det være en viktig målsetting å sikre at regelverket så vidt mulig vil virke konkurransenøytralt.

Et utgangspunkt for Banklovkommisjonen vil videre være at samtlige pensjonsleverandører i markedet for kommunale pensjonsordninger prinsipielt bør være undergitt det alminnelige lov- og forskriftsverket for livsforsikringsselskapers virksomhet. Dette skulle tilsi at lov- og forskriftsverk bør søkes utformet så vidt fleksibelt at det kan utgjøre et i hovedsak felles rammeverk for leverandører av ytelsesbaserte pensjonsordninger uavhengig av om det gjelder pensjonsordning i kommunal eller privat sektor. Banklovkommisjonen antar at opplegget i lovutkastet i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning ,her - generelt sett - vil utgjøre en egnet ramme og i store trekk imøtekomme dette hovedsynspunktet. De særlige regler som det i tillegg skulle være behov for av hensyn til virksomhet i kollektivmarkedet i kommunal sektor, f.eks. som følge av tariffastsatte krav til kommunale pensjonsordninger, burde forholdsvis lett kunne la seg innpasse i lovopplegget der eller som et tillegg til dette. Også ved utformingen av slike særlige regler for virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger , må det legges til grunn at reglene skal gjelde for samtlige aktører i denne del av kollektivmarkedet.

(2) Det foreligger generelt sett en nær sammenheng mellom den offentlige regulering av livselskapenes virksomhet og regelverket for ulike typer av kollektiv pensjonsforsikring, se NOU 2001: 24 s. 15-16. Dette innebærer at også regler som formelt fremtrer som pensjonsrettslige, kan få virkninger for konkurransesituasjonen. Lovtiltak med henblikk på harmonisering av pensjonsrettslige regler og praksis hos de ulike pensjonsleverandørene kan derfor også bidra til å gjøre reguleringen av kollektivmarkedet mer konkurransenøytral. En årsak til ulikheter mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder kommunale pensjonsordninger, synes således å være at det for tiden ikke gjelder sikre ”kjøreregler” på flere områder av konkurransemessig betydning. Mange av de ulikheter i praksis som inngår i sammenfatningen foran kapittel 6, kan således ha en slik forklaring. Dersom målet er å sikre felles rammebetingelser for aktørene i markedet for kommunale pensjonsordninger, foreligger det derfor etter Banklovkommisjonens oppfatning behov for å inkludere i lovutkastet regler som i og for seg formelt fremtrer som pensjonsrettslige, men som reelt også vil ha karakter av virksomhetsregler for KLP og de øvrige livselskapene.

Det vises i denne sammenheng til at kommunale pensjonsordninger hittil ikke har vært gjenstand for særskilt lovregulering, og til at det heller ikke er Banklovkommisjonens oppgave å fremme forslag om ny lovgivning på dette området. De særlige lovregler som det antas å være behov for i den foreliggende situasjon, kan vanskelig tas inn i lov om foretakspensjon uten at dette vil medføre en vesentlig utvidelse av virkeområdet for denne loven. En er derfor blitt stående ved at de pensjonsrettslige regler som det ut fra konkurransehensyn nå er behov for, bør innarbeides i det lovutkast som nå fremlegges, for å legge forholdene til rette for markedskonkurranse når det gjelder kommunale pensjonsordninger.

(3) Banklovkommisjonenlegger til grunn at pensjonsleverandørene i markedet for kommunale pensjonsordninger fortsatt vil kunne være organisert i forskjellige typer av selskaper samt pensjonskasser. I dag er KLP et gjensidig forsikringsselskap, mens de øvrige selskapene er aksjeselskaper. Særlig i forhold til et gjensidig selskap er det vesentlig at det trekkes et klart skille mellom det enkelte medlems ansvar i selskapsforholdet og ansvar i forsikringsforholdet. Er forsikringsselskapet et aksjeselskap, følger et slikt skille allerede av den selskapsrettslige lovgivning. KLPs regelverk (2001) har imidlertid vist seg å inneholde bestemmelser i forsikringsvilkårene og vedtektene for Fellesordningen og i selskapsvedtektene som har innbudt til atskillig tolkingstvil på dette punkt, noe som blant annet fremgår foran avsnitt 5.3 og i NOU 2000: 28 s. 185 flg. Banklovkommisjonen har derfor lagt vesentlig vekt på å utforme sitt lovutkast slik at forsikringstakerens og selskapets rettigheter og plikter i forsikringsforholdet blir avgrenset på en klar måte. Dermed etableres også en klar grense til det eieransvar som forsikringstakerne vil ha som medlemmer av det gjensidige selskap. Uten at det her skilles mellom forsikringstakeransvar og eieransvar, vil det neppe være mulig å få frem en enhetlig regulering av forsikringsforholdet, prinsipielt uavhengig av pensjonsleverandørens selskapsform. I lovutkastet legges det imidlertid ikke vekt på å nøytralisere virkningene av ulike selskapsformer som benyttes.

(4) Banklovkommisjonenhar som nevnt , lagt vesentlig vekt på å utforme lovutkastet som et fleksibelt rammeverk. Lovutkastet inneholder derfor først og fremst bestemmelser som adresserer prinsipielle og viktige spørsmål som gjelder virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger. Det foreligger imidlertid klarligvis atskillig usikkerhet med hensyn til på hvilke områder behovet for lovregler vil melde seg i praksis etter hvert som virkningene av at markedet for kommunale pensjonsordninger åpnes for markedskonkurranse mellom et antall av pensjonsleverandører. På enkelte områder kan det også vise seg behov for mer detaljerte regler enn lovutkastet inneholder. Banklovkommisjonenmener derfor at det forholdsvis snart melder seg behov for nærmere regler til utfylling og avgrensning av enkelte bestemmelser i lovutkastet. En har derfor i lovutkastet § 8b-1 tredje ledd tatt inn en hjemmel for Kongen til å fastsette slike forskrifter.

7.1.4 Lovtekniske spørsmål

Det utkast til ny lovgivning om livsforsikringsvirksomhet som Banklovkommisjonen la frem i sin Utredning nr. 7 (NOU 2001: 24), var utformet som et nytt kapittel 8a i lov om forsikringsvirksomhet ,se vedlegg 1.1. Denne fremgangsmåte ble valgt fordi utkastet først og fremst dekket de sentrale emneområder ved en lovregulering av livsforsikringsvirksomhet. Da lovutkastet ble utarbeidet , var det klart nok at det - senere eller etter at ny lovgivning var gjennomført - ville være behov for å komplettere utkastet på en del punkter. Viktige områder i denne sammenheng vil være ny lovgivning om kommunale pensjonsordninger og om flytting av pensjons- og livsforsikringskontrakter, som begge inngår i denne utredningen. Banklovkommisjonensmålsetning var og er , at lovarbeidet kan sluttføres på et senere tidspunkt og presenteres redaksjonelt i form av i et samlet utkast til lovregulering av liv- og skadeforsikring.

Banklovkommisjonener kommet til at arbeidet med de spørsmål som knytter seg til kommunale pensjonsordninger ikke har avdekket noe behov for en fornyet gjennomgang av ulike deler av utkastet til lovregulering av livsforsikringsvirksomhet i sin alminnelighet i NOU 2001: 24. Lovutkastet ble i sin tid utformet med henblikk på at det skulle utgjøre et så vidt fleksibelt regelverk at det kunne gjelde for samtlige livselskaper i markedet for kollektive pensjonsordninger. I hvilken utstrekning det nå foreligger behov for særlig lovregulering av virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger, er derfor vurdert først og fremst på bakgrunn av lovutkastet i NOU 2001: 24, selv om lovbehandlingen av dette forslaget ennå ikke er sluttført.

Banklovkommisjonenhar ved denne vurderingen lagt til grunn at de tariffestede rammer for utformingen av kommunale pensjonsordninger, vil innebære at det i kollektivmarkedet fortsatt vil foreligge et markert skille mellom det kommunale og det private markedssegment. Som et utgangspunkt, må det legges til grunn at denne situasjonen nok vil vedvare, i det minste til hovedstrukturen i det fremtidige nasjonale pensjonssystem vil være fastlagt ved den politiske behandling av Pensjonskommisjonens endelige utredning. I den foreliggende situasjon tilsier dette at virkeområdet for lovutkastet bør begrenses til kommunale pensjonsordninger, og dessuten at lovutkastet innholdsmessig bør begrenses til å regulere de særlige spørsmål som knytter seg til slike pensjonsordninger og som ikke lar seg løse innenfor rammen av de alminnelige reglene om livsforsikringsvirksomhet. Hvilke emneområder dette er , fremgår i hovedsak foran kapittel 6.

Det lovutkastet som fremlegges i denne utredningen , fremtrer derfor som et supplement til lovutkastet i NOU 2001: 24. Redaksjonelt er lovutkastet i samsvar med dette utformet som utkast til et nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger i lov om forsikringsvirksomhet. Denne tilnærmingsmåten innebærer altså at Banklovkommisjonenikke kan se at virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger gir grunnlag for å foreslå endringer i de alminnelige regler om virksomheten i livsforsikringsselskaper, unntatt på et par punkter hvor forholdet mellom dette regelverket og de særlige regler som foreslås for kommunale pensjonsordninger må avklares.

Banklovkommisjonen vil imidlertid presisere at utkastet til nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger også lar seg lett kombinere med , og kan gjennomføres som supplement til de alminnelige virksomhetsreglene i någjeldende lovgivning. Det vil selvsagt i så fall være behov for enkelte bestemmelser som avklarer forholdet mellom de generelle regler for livsforsikringsvirksomhet og utkastet til et nytt kap. 8b om kommunale pensjonsordninger. Det fåtall av bestemmelser som det her er behov for, må imidlertid da gis en noe annen lovteknisk utforming. I lovutkastet er dette synliggjort ved bruk av hakeparenteser.

7.1.5 Forholdet til EØS-reglene

I overensstemmelse med prinsippet om fri flyt av tjenesteytelser , er hovedreglene i EØS-reglene at markedsadgangen skal være lik for alle forsikringsselskaper , uavhengig av i hvilket EØS-land et selskap har hovedkontor. Banklovkommisjonenkan ikke se at kommunal pensjonsordning vil skape særlige problemstillinger eller stå i noen særskilt stilling i forhold til EØS-regelverket. EØS-selskaper med hovedkontor i andre EØS-land vil i forhold til kommunale pensjonsordninger ha tilsvarende markedsadgang som norske livsforsikringsselskaper. En annen sak er om denne markedsadgangen vil bli benyttet av utenlandske EØS-selskaper.

7.2 Virkeområdet for lovutkastet

Banklovkommisjonen er , som det fremgår ovenfor, kommet til at det ut fra hensynet til konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger bør utarbeides et utkast til nye særlige lovregler om kommunale pensjonsordninger i den utstrekning dette er påkrevd for å etablere felles rammebetingelser for alle pensjonsleverandører i dette markedet. Blant aktørene vil det på tilbudssiden finnes både livsforsikringsselskaper og kommunale pensjonskasser. Disse pensjonsinnretningene bør alle ha adgang til å utforme sine kommunale pensjonsprodukter slik at de imøtekommer de krav kommunale arbeidsgivere vil stille i samsvar med tariffavtaler og de behov som for øvrig gjør seg gjeldende i kommunal sektor. Banklovkommisjonener derfor kommet til at lovutkastet bør omfatte både livsforsikringsselskaper og pensjonskasser som har kommunale pensjonsordninger. Med kommunal pensjonsordning forstås her en pensjonsordning som imøtekommer de produktkrav som det er redegjort for foran avsnitt 2.1.3.

Kommunale pensjonsordninger er i dag et pensjonsprodukt som først og fremst har betydning for kommunale arbeidsgivere som er bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor eller av særskilt tariffavtale som stiller tilsvarende krav til pensjonsordning for de arbeidstakere denne gjelder for. Foruten kommuner og fylkeskommuner vil dette være ulike foretak som er eiet av eller for øvrig har nær tilknytning til en kommune. I tillegg kommer statlige helseforetak, samt en del ”fristilte” kommunale foretak som fortsatt vil etterspørre kommunale pensjonsordninger i stedet for ytelsesbasert foretakspensjon eller andre pensjonsordninger etter lovene om foretakspensjon eller innskuddspensjon. Det dreier seg her først og fremst om foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel, eller som har nær tilknytning til en kommune, f.eks. kraftselskaper. De av disse foretakene som er skattepliktige, vil få inntektsfradrag for kostnadene knyttet til kommunal pensjonsordning (foran avsnitt 2.3.3), og foretakene står derfor reelt fritt til å velge slik pensjonsordning i stedet for ytelsesbasert foretakspensjon.

Banklovkommisjonen mener etter dette at kommunale pensjonsordninger for slike kommunaleide og kommunaltilknyttede foretak også bør omfattes av lovutkastet, selv om foretaket ikke har noen tariffestet plikt til å ha kommunal pensjonsordning fordi de er medlemmer av NAVO eller NHO. Pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning vil fortsatt være en ikke uvesentlig del av markedet for kommunale pensjonsordninger, og virkeområdet i lovutkastet § 1-1 første og annet ledd er utformet i samsvar med disse synspunkter.

Lov om foretakspensjon kapittel 12 inneholder regler som gjør det mulig å opprette felles pensjonsordning for flere foretak som inngår i samme konsern. Også innenfor den kommunale sektor , vil det kunne være praktisk at en kommune og ett eller flere foretak hvor kommunen har den bestemmende innflytelse, har felles pensjonsordning uavhengig av om pensjonsordningen er opprettet i et livselskap eller i en pensjonskasse. Foretak som har eller har hatt en kommunal eierandel, eller som har nær tilknytning til kommunen, bør også kunne omfattes av en slik felles pensjonsordning. Det er særlig de større kommunene som kan ha interesse av å ha slik felles pensjonsordning, og det bør derfor fremgå klart at også slike pensjonsordninger vil omfattes av lovutkastet. Banklovkommisjonenforeslår således at det gis uttrykkelige bestemmelser om adgangen til å opprette felles pensjonsordning i kommunal sektor, se lovutkastet § 1-2. Reglene der er i hovedsak utformet i samsvar med reglene i lov om foretakspensjon kapittel 12 om felles pensjonsordning i konsernforhold. I tillegg er det åpnet for at en felles pensjonsordning skal kunne fungere som en fellesordning for premieberegning, dvs. oppfylle tariffestede krav til finansieringssystem, se nedenfor avsnitt 7.3.

7.3 Premier i kommunale pensjonsordninger – hovedspørsmål

7.3.1 Alminnelige synspunkter

Det fremgår foran avsnitt 4.2 og 5.2 at det foreligger ulike, til dels kompliserte spørsmål knyttet til beregningen av premier for kommunale pensjonsordninger. Det er flere årsaker til dette.

For det første er ytelsesspekteret i kommunale pensjonsordninger meget bredt og variert. Dette medfører at årets premie for en pensjonsordning normalt vil utgjøre summen av premier for ulike typer av ytelser, til dels også beregnet på forskjellige måter, jf. lovutkastet § 8b-4 første ledd. Dessuten er det her nødvendig å bygge på et skille mellom ytelser som lar seg premiesette på forhånd ut fra forsikringstekniske beregninger, og ulike ytelser som ikke kan premiesettes på denne måten før vilkårene for pensjonsrettighetene er oppfylt, jf. lovutkastet § 8b-5. Innslaget av engangspremier vil derfor som regel måtte bli ganske betydelig. Det er behov for å tilpasse lovreguleringen til en slik premiestruktur.

For det annet, Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller bestemte krav til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger som setter grenser for i hvor stor utstrekning de premier som skal belastes den enkelte pensjonsordning kan beregnes direkte ut fra vanlige forsikringstekniske prinsipper (foran avsnitt 5.4). Formålet er å motvirke de ulikheter slik beregning vil gi når det gjelder pensjonskostnadene for kvinner og menn og for eldre og yngre arbeidstakere. En forutsetning for dette er - slik det fremgår av Arbeidsrettens dom - at det kan etableres fellesordninger for premieberegning som hver omfatter et antall pensjonsordninger for forskjellige kommunale arbeidsgivere. Lov- og forskriftsverket må derfor endres slik at det åpnes adgang til å benytte fellesordninger ved premieberegning, og dessuten inneholde regler for hvordan premieberegningen skal foregå innenfor en fellesordning, jf. lovutkastet § 8b-6.

For det tredje fører disse forhold til at det har oppstått en god del spørsmål knyttet til innbetaling av premier og oppgjøret av premieansvaret (foran avsnitt 3.2.2 og 5.2), først og fremst når det gjelder tidspunktene for betaling av de ulike deler av samlet årlig premie for en pensjonsordning, jf. lovutkastet § 8b-9. Dette er spørsmål som har en praktisk betydning - også konkurransemessig - fordi periodiseringen av innbetalingene påvirker forsikringstakernes likviditetssituasjon og livselskapenes økonomi. Dessuten er det med henblikk på kommunale pensjonsordninger - utformet i utgangspunktet som bruttoordninger - behov for å klargjøre hvilken virkning det har for pensjonsinnretningens forpliktelser overfor forsikringstaker og de forsikrede at premie ikke blir innbetalt, jf. lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd. Det har i praksis knyttet seg betydelig usikkerhet til hvordan dette spørsmålet er og bør bli løst.

Banklovkommisjonen viser til at det her dreier seg om forhold av til dels stor betydning for premiestruktur, og dermed for beregning og betaling av priser for forsikringstjenester i markedet for kommunale pensjonsordninger. Praksis på disse områdene vil derfor kunne få vesentlig innvirkning på konkurranseforholdene i markedet. Videre viser erfaringen fra senere år at det knytter seg atskillig usikkerhet til i hvilken grad de alminnelige regler om livsforsikringsvirksomhet vil sette grenser for livselskapenes praksis på området. Her er det behov for en avklaring, både av hensyn til de ulike leverandører av kommunale pensjonsprodukter, og for at konkurranse mellom dem skal kunne foregå på et sikrere rettslig grunnlag enn hittil. Det dreier seg her om forhold som i stor grad har sammenheng med kommunale pensjonsordningers egenart som følge av det brede ytelsesspekter ordningene omfatter, og som derfor ikke er direkte knyttet til de krav til finansieringssystemet for pensjonsordningene som Hovedtariffavtalen inneholder. Uavhengig av om kravene til finansieringssystemet skulle bli endret, foreligger det derfor behov for nødvendig avklaring av en del hovedpunkter gjennom lovgivning.

Banklovkommisjonen mener derfor at det foreligger et klart behov for lovregulering av hovedpunktene når det gjelder premieberegning og premiebetaling for kommunale pensjonsordninger. Dette vil gi rammer for utformingen av forsikringsvilkårene som er felles for alle pensjonsleverandører. En slik regulering vil også bringe nødvendig klarhet i forhold til de alminnelige regler for livsforsikringsvirksomhet, fordi den vil avgrense rekkevidden av dette regelverket i forhold til kontraktspraksis fra selskapenes side som er godtatt av de særlige regler om kommunale pensjonsordninger. Det er således blant annet behov for lovregler som gjør det klart at alle leverandører av kommunale pensjonsordninger vil ha adgang til å etablere fellesordninger for premieberegning som oppfyller tariffastsatte krav til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger.

7.3.2 Forholdet til folketrygden

Pensjonsytelsene i kommunale pensjonsordninger er i utgangspunktet fastsatt som bruttoytelser. Dette er i samsvar med Hovedtariffavtalens bestemmelser som viser til det opplegg Statens Pensjonskasse benytter. For Statens Pensjonskasse gjelder imidlertid ikke noe krav om at pensjonsrettighetene skal være fondssikrede slik som i vanlige livselskaper og pensjonskasser. Når et slikt opplegg skal gjennomføres for kommunale pensjonsordninger opprettet i slike pensjonsinnretninger, oppstår det derfor en del særlige spørsmål. Dette skyldes at både samordningsloven og særlige forsikringsvilkår medfører at pensjonsinnretningens forpliktelser reelt og rettslig likevel er begrenset til forskjellen mellom fastsatte bruttoytelser og ytelsene fra folketrygden. Dette gjelder for så vel KLP som for de øvrige livselskapene. Konsekvensen er at premier for kommunale pensjonsordninger må bli - og blir - beregnet ut fra pensjonsinnretningens reelle og rettslige forpliktelser, og at de forsikringsmessige avsetninger til sikring av opptjente pensjonsrettigheter må beregnes på samme grunnlag.

Dette byr imidlertid på visse problemer. Størrelsen av ytelser fra folketrygden lar seg således ikke nøyaktig fastsette før retten til utbetaling oppstår ved nådd pensjonsalder. Det vil derfor knytte seg en viss usikkerhet til enhver premieberegning før dette tidspunkt. Livselskapene er her henvist til å bygge på beregnet folketrygd, dvs. størrelsen av de ytelser som, ut fra folketrygdens regelverk på beregningstidspunktet, må antas å bli utbetalt ved nådd pensjonsalder. Det kan også tenkes at ytelsesnivået i folketrygden senere blir endret i forhold til det som ligger til grunn for tidligere års premieberegning. En større del av samlet pensjon kan da måtte dekkes ved ytelser fra pensjonsinnretningen. Slike risiki knyttet til størrelsen av ytelsene fra folketrygden lar seg ikke premiesette på forhånd, og kan derfor vanskelig bæres av pensjonsinnretningene.

Dette er det redegjort for foran avsnitt 4.1.2. Det fremgår der at det i forholdet mellom pensjonsleverandøren og forsikringstakeren/den kommunale arbeidsgiver er det forsikringstakeren som må bære slike risiki og dermed - i form av tilleggspremie - de økonomiske virkninger av at det blir en forskjell på beregnet og faktisk utbetalt folketrygd. I forholdet mellom pensjonsleverandøren og forsikringstakeren virker altså den kommunale pensjonsordning ikke som en bruttoordning (foran avsnitt 4.1.7).

Disse forhold har ført både til betydelig usikkerhet med hensyn til de kommunale pensjonsordningers karakter i henholdsvis arbeidsrettslig og forsikringsrettslig sammenheng, og til uklarhet med hensyn til de ulike pensjonsinnretningers forpliktelser knyttet til kommunale pensjonsordninger. Dette fremgår blant annet i de uttalelser fra Kredittilsynet som er gjengitt foran avsnitt 5.3. Det fremgår der at slik usikkerhet og uklarhet også kan innvirke på konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger.

På denne bakgrunn antar Banklovkommisjonen at det er behov for en uttykkelig avklaring når det gjelder hvilken betydning ytelser fra folketrygden skal tillegges i forsikringsrettslig sammenheng, dvs. ved beregning av premier og avsetningskrav for kommunale pensjonsordninger. Det vises her til lovutkastet § 8b-5 fjerde ledd og 8b-10 tredje ledd, som begge angir at det skal gjøres fradrag for beregnet folketrygd ved beregningene av premier og forsikringsmessige avsetninger.

I tillegg er det behov for en klar plassering av risikoen for avvik mellom beregnet og utbetalt folketrygd. Dette er en risiko som i tid og omfang har en slik karakter at den vanskelig kan bæres av en pensjonsinnretning. Banklovkommisjonenmener derfor at risikoen – som hittil – må bæres av forsikringstakeren (kommunen eller det kommunale foretak), se lovutkastet § 8b-8 første ledd. Dette er også i samsvar med de forpliktelser den kommunale arbeidsgiver har påtatt seg overfor arbeidstakerne ved Hovedtariffavtalen i kommunal sektor (foran 2.1.4).

Banklovkommisjonenmener videre at pensjonsinnretningen heller ikke i forhold til arbeidstakerne bør pålegges noe subsidiært ansvar for at den kommunale arbeidsgiveren faktisk oppfyller sine forpliktelser overfor arbeidstakerne og betaler den tilleggspremie som i tilfelle er påkrevd for å sikre forsikringsmessig dekning av den reduksjon av samlede pensjonsytelser som ellers vil følge av redusert ytelsesnivå i folketrygden. Pensjonsinnretningen bør heller ikke subsidiært bære en så vidt betydelig og ubestemmelig risiko. Blir slik tilleggspremie ikke innbetalt, må derfor resultatet bli at pensjonsinnretningens forpliktelser og avsetninger opprettholdes på det reelle ytelsesnivå som er lagt til grunn ved premieberegningen i tidligere år, se lovutkastet §§ 8b-9 fjerde ledd og 8b-10 fjerde ledd.

7.3.3 Nye lovregler om premier i kommunale pensjonsordninger

Etter Banklovkommisjonens oppfatning er det vesentlig at et nytt regelverk for beregning av premier for kommunale pensjonsordninger dekker de områder som vil være av betydning for ordnet konkurranse i kollektivmarkedet i kommunal sektor. Det er således viktig at regelverket vil virke på en konkurransenøytral måte i forhold til markedsaktørene. Disse synspunkter tilsier, for det første, at regelverket utformes i hovedsak som et rammeverk som også vil gi pensjonsleverandørene gode muligheter til å fastlegge sin strategi ut fra markedsforholdene til enhver tid. Denne tilnærmingsmåten til utformingen av forsikringslovgivningen er det gjort nærmere rede for i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning s. 17-18. For det annet, skal regelverket for beregning av premier kunne virke konkurransenøytralt, må regelverket også være tilpasset de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller til ytelsesspekteret (foran avsnitt 4.1) og til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 5.4).

(1) Banklovkommisjonen viser til at konklusjonene i Arbeidsrettens dom er nært knyttet til hovedtrekkene ved det opplegg for premieberegning i Fellesordningen for kommunale pensjonsordninger som er utviklet i KLPs praksis (foran avsnitt 5.4). Arbeidsretten gir uttrykk for at et opplegg som i hovedsak svarer til KLPs praksis vil være i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen.

KLPs beregning av premier for kommunale pensjonsordninger vil på flere måter avvike vesentlig fra vanlig praksis når det gjelder ytelsesbaserte pensjonsordninger i privat sektor. Dette er det utførlig redegjort for foran avsnitt 4.2.3 og 3.2.1. Forsikringsteknisk fremtrer KLPs system på mange måter som en hybrid fordi det bygger på et skille mellom (1) beregningen av premien for de enkelte pensjonsordningene (”finansieringssystemet”), og (2) beregningen av kravet til forsikringsmessige avsetninger for den rett til pensjon som er opptjent i den enkelte ordning. Skal pensjonsrettighetene være fullt fondssikret (forsikringsmessig dekket), må avsetningskravet alltid beregnes forsikringsteknisk på personnivå, dvs. ut fra hver enkelt arbeidstakers opptjente pensjonsrettigheter. Premiene derimot fastsettes på pensjonsordningsnivå,dvs. prinsipielt uavhengig av forsikringsteknisk beregnet premie for hver enkelt arbeidstaker i pensjonsordningen.

Utgangspunktet ved beregning av premien for kommunale pensjonsordninger er likevel en vanlig forsikringsteknisk beregning ut fra den rett til pensjon den enkelte arbeidstaker opptjener i løpet av et forsikringsår. Dette gjelder uavhengig av om det dreier seg om ordinære årspremier eller ulike engangspremier til dekning av ytelser som ikke lar seg premiesette på forhånd. Slike beregninger vil fastslå det samlede premievolum som pensjonsinnretningen må bli tilført i det enkelte forsikringsår. Beregningene er i alle tilfelle nødvendig for at så vel KLP som de øvrige livselskapene skal kunne bestemme og oppfylle minstekravene til forsikringsmessige avsetninger for kommunale pensjonsordninger, og dermed for at pensjonsrettigheter opptjent under den enkelte ordning til enhver tid skal være fullt fondssikret (”forsikringsmessig dekket”). Avsetningskravene bestemmes som nevnt etter særskilte beregninger av den avsetning som er påkrevd for å sikre den rett til pensjon som hver enkelt arbeidstaker har opptjent (nedenfor avsnitt 7.6).

Resultatet av forsikringsteknisk beregning av premie for de enkelte arbeidstakere blir imidlertid ikke lagt direkte til grunn når premien for den enkelte pensjonsordning skal fastlegges, dvs. slik at premien for en pensjonsordning tilsvarer summen av premiene for samtlige medlemmer av pensjonsordningen. Dette skyldes de krav til kjønns- og aldersnøytralt ”finansieringssystem” for kommunale pensjonsordninger som er fastsatt i Hovedtariffavtalen, slik disse nå er fortolket i Arbeidsrettens dom. Disse kravene innebærer at det samlede premievolum til pensjonsinnretningen er gjenstand for etterfølgende omfordeling mellom pensjonsordningene ut fra prinsipper som ikke er forsikringsteknisk begrunnet. Resultatet av omfordelingen er derfor en samlet premie for hver enkelt pensjonsordningsom prinsipielt er uavhengig av hvordan medlemsmassen er sammensatt og hva som er forsikringsteknisk beregnet pensjonskostnad for de enkelte arbeidstakere.

Ved utformingen av utkast til nye lovregler om premieberegning for kommunale pensjonsordninger, felles for alle pensjonsinnretninger, er Banklovkommisjonenetter dette kommet til at det vil være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i det system som KLP praktiserer for sine fellesordninger i kommunal sektor og for tiden søker å videreutvikle. De tiltakene som overveies, vil i seg selv medføre at forskjellen mellom praksis i KLP og de øvrige livselskapene vil bli mindre enn den har vært hittil. Forutsetningen for det lovutkast som er utarbeidet, er at KLPs nåværende dispensasjon etter lov om forsikringsvirksomhet § 13-8 bortfaller, og at verken KLP eller de øvrige livselskapene vil ha behov for slike eller andre dispensasjoner når det gjelder virksomhet knyttet til kommunale pensjonsordninger.

(2) Det fremgår av redegjørelsen foran avsnitt 3.2 og 4.2 at KLP over tid har utviklet et system for premieberegning basert på premie beregnet som gjennomsnittspremie for alle pensjonsordninger i en fellesordning, supplert med visse innslag av premier beregnet særskilt for de enkelte pensjonsordningene. Innenfor dette systemet skiller KLP mellom:

• ordinær årspremie, beregnet ved årets begynnelse,

• reguleringspremie til dekning av økte pensjonsforpliktelser som følge av årlig lønnsutvikling og av G-regulering av løpende pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter, beregnet så snart omfanget av lønnsutviklingen og G-reguleringen er klarlagt,

• andre premier for såkalte ikke forsikringsbare ytelser, beregnet foreløpig ved årets begynnelse, men endelig etter hvert som vilkårene for pensjonsrettighetene er oppfylt (forsikringstilfellet inntrer) eller ved årets utgang.

Denne tredeling av samlet årlig premie, basert på et skille mellom ordinær årspremie, reguleringspremie og andre særlige premier som KLP nå introduserer, vil gi en hensiktsmessig struktur ved utformingen av lovregler som skal være felles for alle leverandører av kommunale pensjonsprodukter. En slik premiestruktur vil være godt tilpasset ytelsesspekteret i kommunale pensjonsordninger. Inndelingen reflekterer også at de tre ulike typer av premie vil bli beregnet på ulike tidspunkter i løpet av et forsikringsår, og at de dessuten – og det er viktig - vil stå i en noe forskjellig stilling i forhold til regler om premieberegning innenfor en fellesordning. Denne tredelingen, og dens betydning i forhold til reglene om fellesordninger fremgår av lovutkastet § 8b-4.

En slik premiestruktur er også godt i samsvar med den praksis som hittil er blitt fulgt av andre livselskaper enn KLP ved beregningen av premier for kommunale pensjonsordninger. Det har imidlertid hittil eksistert atskillig uklarhet når det gjelder til hvilke tidspunkter de ulike typer av premier skal beregnes. På dette området har derfor praksis i KLP og de øvrige livselskapene hittil vært til dels forskjellig. Denne uklarhet kan og bør nå ryddes av veien. Her er det behov for harmonisering av praksis. Lovutkastet § 8b-5 legger her opp til en periodisering av premieberegningene som stemmer både med den praksis andre livselskaper enn KLP hittil har fulgt, og den praksis som KLP nå gjennomfører. Som det fremgår av lovutkastet § 8b-9 er det ut fra konkurransehensyn likevel behov for særlige regler om periodiseringen av premieinnbetalingene.

(3) Banklovkommisjonenlegger til grunn at de ulike typer av premie i utgangspunktet skal beregnes etter vanlig forsikringstekniske prinsipper, se lovutkastet § 8b-5. Slike beregninger vil pensjonsinnretningene i alle tilfelle måtte foreta ved beregningen av det samlede premievolum som en fellesordning årlig skal tilføres, og som ledd i beregningen av kravet til de forsikringsmessige avsetninger som skal sikre opptjente pensjonsrettigheter i de pensjonsordninger som fellesordningen omfatter.

Lovutkastet tar som utgangspunkt at premie for den enkelte pensjonsordning skal beregnes forsikringsteknisk med mindre annet følger av de regler om gjennomsnittsberegning av premie som lovutkastet inneholder, se lovutkastet § 8b-4 annet ledd. Selv om det i lovutkastet åpnes adgang til å etablere fellesordninger for premieberegning, bør pensjonsleverandøren stå forsikringsrettslig fritt til å avgjøre om adgangen skal benyttes. I hvilken utstrekning det vil være nødvendig for en pensjonsleverandør å gjøre dette for å kunne delta i markedet for kommunale pensjonsordninger, vil bero på utformingen av Hovedtariffavtalen til enhver tid. Denne tilnærmingsmåten vil gi nødvendig fleksibilitet i det forsikringsrettslige regelverk. Den innebærer således at det forsikringsrettslige regelverk om kommunale pensjonsordninger ikke nødvendigvis vil måtte endres, selv om det skulle skje endringer i de bestemmelser om finansieringssystemet som den någjeldende Hovedtariffavtale inneholder.

Banklovkommisjonenlegger således til grunn at lovutkastet må ha bestemmelser som uttrykkelig gir adgang til å etablere fellesordninger av flere kommunale pensjonsordninger, basert på prinsipper for premieberegning som vil motvirke at pensjonskostnadene for de enkelte medlemmer , for likeverdige pensjonsrettigheter , vil variere med kjønn og alder, se lovutkastet § 8b-6 første ledd. Gjeldende Hovedtariffavtale medfører at slike bestemmelser er nødvendig for at alle pensjonsinnretninger skal kunne ha adgang til markedet for kommunale pensjonsordninger. Lovreguleringen av fellesordninger vil imidlertid utgjøre et helt nytt innslag i norsk forsikringslovgivning, og utformingen av et regelverk på dette området reiser derfor en god del spørsmål som ikke har vært vurdert tidligere. Disse spørsmål behandles nedenfor i avsnitt 7.4.

I forbindelse med utformingen av lovutkastet på dette punkt , er det ikke nødvendig for Banklovkommisjonen å foreta en nærmere vurdering av fordeler og ulemper ved slike fellesordninger eller å foreta en avveining av de kryssende hensyn. En vil imidlertid peke på at kommunale pensjonsordninger ,i visse henseender , her står i en særlig stilling. I pensjonsordninger med det ytelsesspekter som disse ordningene har, vil således de samlede pensjonskostnader for den enkelte arbeidstaker i meget beskjeden grad variere med arbeidstakerens kjønn. Det er mulig at utslagene vil bli noe større dersom pensjonsleverandørene tar i bruk risikostatistikker som er mer nyanserte enn den svært så grovmaskede gruppeinndeling som det hittil har vært vanlig å benytte. På den annen side er det klart nok at pensjonskostnadene for den enkelte arbeidstaker vil variere med arbeidstakerens alder, og at variasjonene her er betydelig større enn variasjoner etter kjønn. I hvilken utstrekning det er ønskelig å benytte et system for premieberegning som motvirker slike variasjoner, beror i stor grad på hvilken vekt det legges på målsetningen om å legge forholdene til rette for at eldre arbeidstakere skal forbli yrkesaktive.

Lovutkastet § 8b-6 vil bare kunne inneholde hovedreglene når det gjelder premieberegningen for kommunale pensjonsordninger som inngår i en fellesordning. Banklovkommisjonen antar at det i praksis etter hvert kan vise seg å være behov for visse supplerende regler. En foreslår derfor at Kongen gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om fellesordninger.

(4) Det bør videre komme klart til uttrykk i regelverket for kommunale pensjonsordninger at det ved de forsikringstekniske beregninger av premie skal legges til grunn at rett til pensjon opptjenes lineært fra ansettelsen og frem til nådd pensjonsalder eller annen særlig aldersgrense, se lovutkastet § 8b-7 første ledd. Dette prinsipp ligger også til grunn for lov om foretakspensjon § 4-2 første ledd. I motsetning til ytelsesbasert foretakspensjon , er imidlertid regelen i kommunale pensjonsordninger at det skal skje medregning av tidligere tjenestetid i kommunal eller annen pensjonsordning omfattet av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse. Virkningen av at tidligere tjenestetid medregnes , vil være at en ved premieberegningen må legge et tilsvarende tidligere tidspunkt til grunn som ansettelsestidspunktet.

Premieberegning basert på prinsippet om lineær opptjening reiser visse særlige problemer i de tilfelle hvor regelverket for kommunale pensjonsordninger gir arbeidstakere rett til å fratre med rett til utbetaling av pensjon før pensjonsalderen nås, jf. foran avsnitt 4.1.5 og 4.1.6. I den utstrekning arbeidstakere gjør bruk av slik rett, forrykkes grunnlaget for beregningen av tidligere års premier, med det resultat at premiereserven vil være utilstrekkelig til å sikre de pensjonsrettigheter som dermed tilkommer den enkelte arbeidstaker. Det er derfor behov for beregning og innbetaling av særskilt engangspremie til dekning av manglende premiereserve, se lovutkastet § 8b-7 tredje ledd.

(5) Lovutkastet bør også inneholde bestemmelser for det tilfelle at vesentlige forutsetninger for beregningsgrunnlaget for kommunal pensjonsordning skulle svikte. Tilsvarende bestemmelser finnes i lov om foretakspensjon § 9-5, som imidlertid krever at slike spørsmål blir regulert i forsikringsvilkårene. Spørsmålet har imidlertid atskillig større rekkevidde for kommunale pensjonsordninger fordi disse i utgangspunktet fremtrer som bruttoordninger. Behovet for avklaring av virkningene av vesentlig forutsetningssvikt er tilsvarende større. De fleste livselskapene har slike bestemmelser i sine alminnelige forsikringsvilkår. KLP derimot , mangler tilsvarende uttrykkeligebestemmelser.

Banklovkommisjonen mener at det her er å foretrekke at de regler som skal gjelde, fremgår av loven selv. En side av dette problemkomplekset er behandlet foran avsnitt 7.3.2, nemlig virkningen av at forutsetninger med hensyn til utbetaling av ytelser fra folketrygden viser seg å svikte, se lovutkastet § 8b-8 første ledd. Viser det seg at andre vesentlige forutsetninger svikter, bør pensjonsleverandøren sørge for at beregningsgrunnlaget og forsikringsvilkårene tilpasses den nye situasjonen, se lovutkastet § 8b-8 annet ledd. En slik bestemmelse er også begrunnet ut fra soliditetshensyn, jf. lovutkastet i NOU 2001: 24 § 8a-8.

At det i tilfelle utarbeides nytt beregningsgrunnlag og nye premietariffer, er imidlertid ikke ensbetydende med at pensjonsleverandøren i slike tilfelle også vil ha rett til etterberegning av premie for tidligere forsikringsår. Som nevnt foran avsnitt 5.2, er det vanlig at andre livselskaper enn KLP benytter forsikringsvilkår som gir rett til slik etterberegning. Regelverket for KLP har også bestemmelser som reelt fører til det samme selv om de ikke er utformet på samme uttrykkelige måte (foran avsnitt 3.3 og 4.1.2). Det er derfor behov for en lovregel som krever at forbehold om etterberegning fremgår klart av forsikringsvilkårene, se lovutkastet § 8b-8 annet ledd.

7.4 Fellesordninger for premieberegning

7.4.1 Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger

Hovedtariffavtalen krever at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger skal være ”kjønnsnøytralt” og for øvrig være utformet slik at det ”ikke virker utstøtende på eldre arbeidstakere”. Avtalen inneholder imidlertid ikke ytterligere bestemmelser som angir hva som ligger i kravet til kjønns- og aldersnøytralitet. Avtalen stiller heller ikke bestemte krav til hvordan premier til finansiering av kommunale pensjonsordninger skal beregnes. Det dreier seg altså om krav til finansieringssystemets virkemåte, dvs. funksjonskrav. Hovedtariffavtalen selv inneholder ikke konkrete krav til hvordan systemet for premieberegning skal utformes for at kjønns- og aldersnøytralitet skal oppnås. Dette er forhold som Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 bidrar til å klarlegge.

(1) Arbeidsretten behandler først hva som ligger i kravet om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger må være kjønns- og aldersnøytralt (dommen pkt. 608 flg.). Retten presiserer at utrykket ”kjønnsnøytralt” naturlig gir uttrykk for ”et krav om at finansieringskostnadene utgjør det samme beløp for kvinner og menn under ellers like forutsetninger”. Kravet om at finansieringssystemet ikke ”virker utstøtende på eldre arbeidstakere” gir derimot i seg selv ”ikke anvisning på noe tariffkrav om absolutt premiemessig nøytralitet i forholdet mellom eldre og yngre arbeidstakere”. Arbeidsretten viser til at kravene om kjønns- og aldersnøytralitet bygger på en ”personalpolitisk målsetning”, og innebærer at premiene i kommunale pensjonsordninger må beregnes slik at de enkelte arbeidsgivere ikke skal ha ”økonomisk motiv for å tilsette menn fremfor kvinner og yngre fremfor eldre arbeidstakere”.

Arbeidsrettens uttalelser innebærer at kravene i Hovedtariffavtalen ikke vil være oppfylt ved den form for forsikringsteknisk premieberegning som livselskapene vanligvis har gjort og fortsatt gjør bruk av. Slik premieberegning bygger på risikostatistikk som skiller etter kjønn og alder, og – under ellers like forhold – blir resultatet følgelig ulike pensjonskostnader for kvinner og menn og for eldre og yngre arbeidstakere. Skal kommunale arbeidsgivere i sin personalpolitikk, f.eks. ved valg av arbeidstaker ved nyansettelse, ikke påvirkes av ulikheter i pensjonskostnadene, må finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger derfor også omfatte en ordning for utjevningav forskjeller som forsikringsteknisk premieberegning gir. Systemet må imidlertid samtidig sikre at pensjonsinnretningen blir tilført et så stort samlet premievolum for den gruppe arbeidstakere det gjelder, at pensjonsrettighetene vil være fullt ut forsikringsmessig dekket, dvs. sikret ved forsikringsteknisk beregnet avsetning i pensjonsinnretningen. Utjevningen vil derfor få karakter av en etterfølgende omfordeling av de samlede pensjonskostnader etter forsikringsteknisk beregning. Omfordelingsnøkkelen må derfor være kjønns- og aldersnøytral og dessuten føre til at virkningene av omfordelingen er tilstrekkelige til at pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere vil fremstå som kjønns- og aldersnøytrale. En slik utjevningsordning må etableres i form av en premieberegningspool – en fellesordning – som omfatter et antall pensjonsordninger, og som fastsetter en samlet premie for hver pensjonsordning, prinsipielt uavhengig av hvordan medlemsmassen er sammensatt.

(2) Prinsippene for en ordning for premieutjevning omtales utførlig i Arbeidsrettens dom. Konklusjonen er der (dommens pkt. 628) at Hovedtariffavtalen

”hjemler et krav om at en tjenestepensjonsordning på hovedtariffavtalens område må bygge på et finansieringssystem som innebærer at premieutgiftene utjevnes over et kollektiv som består av flere forsikringstakere (kommuner m.v.). ... Ved flytting av pensjonsordningen til et livsforsikringsselskap ... må finansieringssystemet således bygge på et prinsipp om gjennomsnittsberegning av premie i den forstand at forsikringsteknisk utregnet premie blir utliknet på flere forsikringstakere. Videre må konsekvensen av de forutsetninger partene må antas å ha bygd på under tariffrevisjonen i 1998, være at premieutjevningen skal omfattealle kostnadselementenei finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen FKP i KLP [det vises her til vilkår lik Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5]. Ut over dette er det imidlertid ikke grunnlag for å stille opp noe krav om at et pensjonsforsikringsprodukt idetaljmå bygge på de utjevningsprinsippene som praktiseres av KLP ...

Heller ikke spørsmålene om hvor stort et kollektiv av forsikringstakere må være, eller hvor mange kommuner m.v. og arbeidstakere det må omfatte, for å være tariffmessig, er det nødvendig for Arbeidsretten å ta stilling til slik saken ligger an. Retten vil likevel understreke at HTA ... gir anvisning på to selvstendige krav til nøytralitet i forhold til alder og kjønn, og at disse følgelig må oppfylles selv under et regime med premieutjevning. Foranlediget av de saksøkte kommuners anførsler vil retten bemerke at disse kravene ikke kan anses som oppfylt bare ved at premien for den enkelte kommune oppgis i prosent av det samlede pensjonsgrunnlag. Bestemmelsen krever noe mer enn en kjønns- og aldersnøytral faktura. Det som her vil være avgjørende, er de underliggende økonomiske realiteter. Kravet må nærmere bestemt være at en gitt fellesordning rent faktisk medfører at den enkelte kommunesgrensekostnaderved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder og kjønn. Etter det Arbeidsretten kan se, vil det derfor måtte gjelde visse grenser for hvor lite et slikt kollektiv kan være uten at ordningen støter an mot kravet om at finansieringssystemet skal være kjønnsnøytralt og ikke virke utstøtende på eldre arbeidstakere. Den nærmere grensedragningen er det ikke nødvendig å gå inn på i vår sak.”

Arbeidsrettens domsgrunner inneholder to hovedsynspunkter.

For det første, finansieringssystemet må bygge på et prinsipp om gjennomsnittsberegning av premie som innebærer at ”forsikringsteknisk utregnet premie blir utliknet på flere forsikringstakere”. Kravet til utjevning av premiene for de enkelte arbeidstakere er at ”den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder eller kjønn.”

For det annet, premieutjevningen må omfatte ”alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i FKP [Felles kommunal pensjonsordning] i KLP”. Denne uttalelsen viser at det system for premieberegning som praktiseres av KLP på grunnlag av pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen, er antatt å være i samsvar med kravet til kjønns- og aldersnøytralitet i Hovedtariffavtalen. Den grad av utjevning av premieforskjeller som skyldes arbeidstakernes alder og kjønn som KLPs premiepraksis fører til, anses således som tilstrekkelig. Imidlertid fastslår Arbeidsretten samtidig at det ikke er grunnlag for å kreve at ”et pensjonsprodukt i detalj må bygge på de utjevningsprinsipper som praktiseres av KLP”. Så vel KLP som andre livselskaper har dermed et visst spillerom i forhold til de prinsipper for premieberegning som KLP hittil har lagt til grunn. Det grensekostnadsynspunkt Arbeidsretten benytter, angir her rammen for hvilke avvik som vil være tariffmessige.

(3) Arbeidsrettens hovedsynspunkter gir viktige føringer ved utformingen av et regelverk om premieberegning som vil gi alle pensjonsleverandører adgang til å tilby kommunale pensjonsprodukter i samsvar med kravet til kjønns- og aldersnøytrale premier i Hovedtariffavtalen. Det er derfor behov for å søke klarlagt noe nærmere, hvilke krav til gjennomsnittsberegning av premier innenfor et kollektiv av pensjonsordninger – en fellesordning – som følger av Arbeidsrettens to hovedsynspunkter (nedenfor avsnitt 7.4.2 til 7.4.4).

7.4.2 Premieutjevning i et kollektiv av pensjonsordninger

Arbeidsretten er kommet til at det i Hovedtariffavtalens krav om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger skal være kjønns- og aldersnøytralt, ligger et krav om at pensjonskostnadene, forsikringsteknisk beregnet for de enkelte arbeidstakere, må ”utjevnes over et kollektiv som består av flere forsikringstakere”, dvs. en gruppe av flere pensjonsordninger. Dette standpunkt er en konsekvens av det grensekostnadssynspunkt som retten legger til grunn. Skal premieforskjeller knyttet til kjønn og alder bli utjevnet i en slik grad at forskjell i pensjonskostnader i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder eller kjønn, er det nødvendig å foreta gjennomsnittsberegning av premien for de enkelte pensjonsordninger ut fra samlede pensjonskostnader for samtlige arbeidstakere i en gruppe av pensjonsordninger.

Slik utjevning av pensjonskostnadene vil ikke kunne skje ved en gjennomsnittsberegning innenfor en og samme pensjonsordning. Ved ansettelse av en ny arbeidstaker vil arbeidsgiverens samlede pensjonskostnader i alle tilfelle måtte øke med den forsikringstekniske premie , beregnet for denne arbeidstakeren , ut fra blant annet alder og kjønn. Grensekostnaden blir derfor lik forsikringsteknisk premie. Dette er nødvendig for å fondssikre de nye pensjonsrettighetene og lar seg ikke skjule ved en etterfølgende gjennomsnittsberegning for alle arbeidstakerne i pensjonsordningen. Utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere for å oppnå kjønns- og aldersnøytralitet , kan derfor bare oppnås ved å beregne en samlet premie for hver enkelt pensjonsordning ved en etterfølgende omfordeling mellom pensjonsordningene av det samlede - forsikringsteknisk beregnede - premievolum for alle arbeidstakerne i det kollektiv av enkelte pensjonsordninger som en fellesordning utgjør.

Utjevningsvirkninger i samsvar med de krav til ”kjønnsnøytrale” og ”aldersnøytrale” pensjonskostnader for de enkelte arbeidstakere Hovedtariffavtalen stiller, forutsetter derfor - slik Arbeidsretten er kommet til - at premieberegningen skjer innenfor et kollektiv av pensjonsordninger for ulike arbeidsgivere, dvs. en fellesordning som premieberegningspool. Beregningen av premie for hver pensjonsordning må foregå slik at det samlede - forsikringstekniske - premievolum for samtlige arbeidstakere i kollektivet blir fordelt mellom pensjonsordningene i kollektivet etter prinsipper som er kjønns- og aldersnøytrale, f.eks. - som i KLP - etter pensjonsgrunnlaget. Graden av utjevning av forskjeller i pensjonskostnader vil reelt bero på størrelsen, samt sammensetningen ut fra kjønn, alder og lønnsnivå, av medlemsmassen i kollektivet av pensjonsordninger sett i forhold til størrelsen, samt sammensetningen ut fra kjønn, alder og lønnsnivå, av medlemsmassen i den enkelte pensjonsordning. Medlemsmassen i kollektivet må imidlertid være av et visst omfang, i hvert fall hvis utjevningsvirkningen i forhold til arbeidstakernes kjønn og alder skal samsvare med det grensekostnadssynspunkt Arbeidsretten benytter.

Banklovkommisjonenviser til at Arbeidsrettens dom gir begrenset veiledning når det gjelder hvilken sammensetning eller størrelse kollektivet av pensjonsordninger må ha for å tilfredsstille de krav Hovedtariffavtalen stiller til finansieringssystemet. Som det fremgår foran 7.4.1, uttaler Arbeidsretten kun at en fellesordning må medføre at

”den enkelte kommunes grensekostnader ved å ansette kvinner fremfor menn eller eldre fremfor yngre, reelt sett pulveriseres i en slik grad at de i praksis ikke vil kunne gi noe incitament i retning av diskriminering ut fra alder og kjønn. Etter det Arbeidsretten kan se, vil det derfor måtte gjelde visse grenser for hvor lite et slikt kollektiv kan være ...”.

Den grensekostnad Arbeidsretten her omtaler, blir fordelt (”pulverisert”) innenfor kollektivet av pensjonsordninger. Det avgjørende for om omfordelingsvirkningen er tilstrekkelig, synes derfor å være hvor stor del av grensekostnaden den kommunale arbeidsgiver indirekte må dekke som medlem av kollektivet, når grensekostnaden blir fordelt mellom pensjonsordningene i fellesordningen etter en kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel.

Banklovkommisjonenlegger etter dette til grunn at også en fellesordning som omfatter en begrenset portefølje av kommunale pensjonsordninger, gjennomgående vil medføre en slik grad av utjevning av grensekostnadene at det vil være tilstrekkelig til å imøtekomme den retningslinje Arbeidsretten gir uttrykk for. Heller ikke Banklovkommisjonen ser imidlertid grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmål. Hvor den nedre grense skal trekkes , beror i første rekke på en tolking av Hovedtariffavtalen.

7.4.3 KLPs system for premieberegning

Arbeidsretten viser i sin dom til de prinsipper for beregning av gjennomsnittspremier som KLP benytter og tradisjonelt har benyttet. Retten uttaler at ”premieutjevningen skal omfatte alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen FKP i KLP”, og viser i den sammenheng til pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen. Det er altså rettens oppfatning at et opplegg som i hovedsak gir tilsvarende utjevningsvirkninger som de prinsipper KLP praktiserer, tilfredsstiller kravene til finansieringssystemet i Hovedtariffavtalen.

For premieberegningsformål er de kommunale pensjonsordninger i KLP gruppert i ”fellesordninger” som hver for seg i hovedsak har samme opplegg for premieberegning. Etter Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5, skal premien for en kommunal arbeidsgiver ”fastsettes av KLPs styre i prosent av pensjonsgrunnlaget”, dvs. samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for alle arbeidstakerne i den enkelte pensjonsordning. Opplegget i pkt. 5 bygger på følgende prinsipper:

• fellesordningen skal i et år tilføres et premievolum som tilsvarer summen av de forsikringsteknisk beregnede pensjonskostnader for samtlige arbeidstakere i de pensjonsordninger som inngår i Fellesordningen,

• premien for hver pensjonsordning fastsettes deretter ved at det samlede premievolum til Fellesordningen i et år fordeles mellom pensjonsordningene etter forholdet mellom samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for samtlige medlemmer i hver av ordningene, og

• det samlede pensjonsgrunnlag for samtlige medlemmer i en pensjonsordning beregnes prinsipielt uavhengig av antall medlemmer og den enkeltes lønnsnivå, alder og kjønn.

Det er foran avsnitt 3.2 og 4.2 gjort utførlig rede for KLPs praktisering av denne ordningen. Det fremgår av redegjørelsen foran avsnitt 3.2.1 at KLP tradisjonelt har benyttet et ”nettopremie” system. Denne praksis er i hovedsak basert på et skille mellom (1) årlig forskuddspremie basert på forsikringsteknisk beregning av samlet premievolum til fellesordningen, og (2) etterskuddsvis beregnet premie for økte pensjonsforpliktelser som følge av årlig oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering, og av andre ytelser som ikke kan premiesettes på forhånd og derfor ikke anses som forsikringsbare. I samsvar med dette har KLPs forsikringstakere i de aller fleste år kun innbetalt sin andel av årlig forskuddspremie. Resten av de årlige pensjonskostnader i fellesordningen har KLP normalt - uavhengig av fordelingsregelen i pkt 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen - selv dekket under ett ved årets utgang ved intern overføring fra samlet finansavkastning ut over beregningsrenten, dvs. av overskuddsmidler. Dette systemet har medført at fordelingsregelen i pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen i KLPs praksis nesten utelukkende er blitt anvendt ved beregningen av de enkelte pensjonsordningers andel av årlig forskuddspremie. Når det derimot gjelder de samlede pensjonskostnader for oppregulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser i løpet av året, har den reelle fordelingsnøkkelen vært en annen. Den økonomiske realitet i KLPs overskuddspraksis er at den enkelte pensjonsordnings andel av disse pensjonskostnadene normalt har tilsvart den del av overskuddet på finansavkastningen som pensjonsordningen har gått glipp av, men som ville vært tilført pensjonsordningen dersom pensjonskostnadene ikke først var dekket en bloc , direkte av KLP selv , ved intern overføring fra årets overskuddsmidler. I så fall ville samlet overskudd på finansavkastningen blitt fordelt mellom KLPs pensjonsordninger etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1, dvs. etter størrelsen av premiereservene knyttet til de enkelte pensjonsordninger (foran avsnitt 4.3). KLPs overskuddspraksis har derfor normalt ført til at andre premier enn årlig forskuddspremie reelt er blitt fordelt mellom pensjonsordningene etter størrelsen av premiereserven for hver pensjonsordningog ikke etter fordelingsregelen i pkt. 5 i forsikringsvilkårene.

I enkelte år har overskuddet på finansavkastningen i KLP ikke vært tilstrekkelig til fullt ut å dekke pensjonskostnadene for oppregulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser. KLP har opplyst at en da har vært nødt til å belaste forsikringstakerne med en særskilt ”reguleringspremie” beregnet i prosent av størrelsen av premiereserven knyttet til den enkelte pensjonsordning. Dette skjedde blant annet i 2002, da samlet reguleringspremie til fellesordningen deretter ble fordelt etter pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen, se vedlegg 4.2. Premietillegg for andre ikke forsikringsbare ytelser som unntaksvis ikke har latt seg dekke av overskuddsmidler, er blitt fordelt på samme måte. Det vises til redegjørelsen foran avsnitt 3.2.1 og 4.2.3(2).

Karakteristisk for det system for premieberegning som KLP har praktisert over tid er således at det først og fremst er årlig forskuddspremie som er blitt fordelt etter - og fastsatt i prosent av - samlet lønnsgrunnlag for den enkelte pensjonsordning slik pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen angir. Reguleringspremien for oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering er derimot reelt blitt fordelt etter - og fastsatt i prosent av - størrelsen av premiereserven knyttet til den enkelte pensjonsordning, fordi disse pensjonskostnadene nesten alltid er blitt dekket ved overskuddsmidler og ikke ved innbetalt premie. Kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene ligger årlig i området 1/3 til ½ av samlet årspremie for pensjonsordningene, og utgjør således en meget stor del av årlige pensjonskostnader for kommunale arbeidsgivere.

Når Arbeidsretten - med henvisning til pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen - uttaler at premieutjevningen skal omfatte alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes av KLP, må uttalelsen naturlig forstås som en henvisning til den rekkevidde fordelingsregelen i pkt. 5 over tid er gitt i KLPs egen praksis. Dersom også den enkelte pensjonsordnings andel av samlet reguleringspremie først skulle beregnes etter pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen og deretter dekkes av KLP ved intern overføring av overskuddsmidler, ville KLPs samlede overskudd reelt bli fordelt mellom pensjonsordningene på en måte som klart strider mot bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1. KLPs dispensasjon omfatter imidlertid ikke denne bestemmelsen, og det er ingen direkte sammenheng mellom den enkelte pensjonsordnings samlede lønnsgrunnlag og ordningens bidrag til overskudd på finansavkastningen. Det er derimot en direkte sammenheng mellom pensjonsordningens premiereserve, dennes bidrag til overskudd på finansavkastningen , og den prosentvise økning av premiereserven som årlig oppregulering av pensjonsrettighetene gjør påkrevet. At KLP har kunnet bruke overskuddsmidler direkte til dekning av reguleringspremier før fordeling av overskudd etter ellers gjeldende regler, skyldes således at KLPs praksis når det gjelder dekning av reguleringspremien, har ført til en fordeling av samlet overskudd mellom pensjonsordningene som i hovedsak stemmer med bidragsprinsippet (foran avsnitt 4.3).

7.4.4 Utjevning av kostnadsnivået for pensjonsordningene i en fellesordning

(1) Det fremgår foran avsnitt 7.4.2 at Hovedtariffavtalens krav om at kommunale pensjonsordninger skal ha et kjønns- og aldersnøytralt finansieringssystem bare kan gjennomføres innenfor rammen av en fellesordning bestående av et kollektiv av pensjonsordninger. Premien for den enkelte pensjonsordning fastsettes da etter en beregning i to trinn:

• først beregnes det samlede premievolum fra pensjonsordningene i fellesordningen ved forsikringsteknisk beregning av pensjonskostnadene for samtlige medlemmer i alle pensjonsordningene,

• dernest beregnes premien for den enkelte pensjonsordning ved en fordeling av det samlede premievolum mellom pensjonsordningene etter en kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel, f.eks. - som i KLP - etter samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for medlemmene i hver enkelt pensjonsordning.

Denne form for omfordelingen av samlet premievolum mellom pensjonsordningene i en fellesordning - basert på lønnsgrunnlaget som kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel - vil samtidig også føre til en større eller mindre utjevning av de samlede pensjonskostnader (kostnadsnivået) for de enkelte pensjonsordningene i fellesordningen. Enkelte pensjonsordninger i fellesordningen kan få premier som er høyere enn de pensjonskostnader som deres medlemsmasse faktisk medfører for fellesordningen, mens forholdet er omvendt for andre pensjonsordninger. Det er redegjort for dette foran avsnitt 4.2.3(2). Det fremgår der at slike utjevningsvirkninger vil skyldes at premien for den enkelte pensjonsordning blir fastsatt etter en fordelingsnøkkel som ikke tar hensyn til at:

• virkningene av samordningen med folketrygden varierer med ulike gjennomsnittlige lønnsnivå i den enkelte pensjonsordning,

• sammensetning etter alder og kjønn av medlemsmassen i de enkelte pensjonsordninger vil variere.

De kravene til finansieringssystemet i kommunale pensjonsordninger som bestemmelsene i Hovedtariffavtalen stiller, har personalpolitisk begrunnelse og skal praktisk sett føre til at pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere fremtrer som nøytrale i forhold til kjønn og alder. Det ligger imidlertid ikke innenfor formålet med disse eller andre bestemmelser i Hovedtariffavtalen å frembringe utjevning av nivået på pensjonskostnadene for de ulike kommunale pensjonsordningene. En annen sak er at en del kommunale arbeidsgivere vil dra fordel av slike utjevningsvirkninger, eller se dem som fordelaktige fordi de vil kunne dempe variasjoner i årlige pensjonskostnader. Uavhengig av dette er imidlertid en viss utjevning av pensjonsordningenes årlige pensjonskostnader for pensjonsordningene i en fellesordning en uunngåelig følge av den form for premieberegning innenfor en fellesordning som er nødvendig for å få gjennomført en kjønns- og aldersnøytral personalpolitikk.

Dette innebærer at adgangen til markedet for kommunale pensjonsordninger reelt vil være betinget av at pensjonsleverandøren kan beregne premie for de enkelte pensjonsordninger innenfor rammen av en fellesordning slik at prinsippet om kjønns- og aldersnøytrale pensjonskostnader for arbeidstakerne blir gjennomført i nødvendig utstrekning. Etter vanlig tolking av gjeldende lov- og forskriftsverk , er imidlertid den utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordninger (forsikringstakere) som samtidig vil oppstå, til hinder for at et vanlig livselskap gjør bruk av fellesordninger ved beregningen av premier, se foran kapittel 2. KLP står her i en særstilling fordi selskapet – i motsetning til andre livselskaper – lenge har hatt nødvendig dispensasjon (foran avsnitt 2.1.5). Den tolking av Hovedtariffavtalen som ble fastlagt ved Arbeidsrettens dom, innebar derfor at andre selskaper enn KLP reelt ble stengt ute fra markedet (foran avsnitt 5.2).

Banklovkommisjonenmener at det er påkrevd med lovendring for å rette på dette forhold og for at samtlige livselskap skal kunne tilby kommunale pensjonsordninger uten dispensasjon fra regelverket. Dette betyr at det må innføres bestemmelser i regelverket som godtar den grad av utjevning av premienivået for ulike forsikringstakere som premieberegning innenfor en fellesordning nødvendigvis må medføre.

(2) For den enkelte kommunale arbeidsgiver som forsikringstaker , vil virkningene av at pensjonsordningen inngår i en fellesordning i KLP vise seg på tre måter (foran avsnitt 3.2.l):

• premie som belastes arbeidsgiveren, fremtrer som pensjonsordningens premie, og som en premie beregnet uavhengig av arbeidstakernes kjønn og alder,

• endring i samlet pensjonskostnad for pensjonsordningen som følge av at en arbeidstaker kommer til eller utgår som medlem (grensekostnaden), bestemmes i hovedsak ut fra arbeidstakerens lønnsnivå, og ikke etter alder eller kjønn,

• det skjer en viss utjevning av premienivået for de enkelte pensjonsordninger i fellesordningen som følge av at fordelingen av medlemmene etter kjønn, alder og lønnsnivå som regel ikke er den samme i alle pensjonsordningene i en fellesordning.

I debatten om konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger , har utjevningen av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordningene lenge vært et sentralt tema. For den enkelte kommunale arbeidsgiver vil de samlede pensjonskostnader etter omfordelingen innenfor fellesordningen, og ikke nødvendigvis detaljene i premieberegningen, være et viktig forhold ved valget av pensjonsleverandør og dermed for konkurransen i markedet. I forhold til den enkelte pensjonsordning kan imidlertid netto - positive eller negative - utjevningsvirkninger over tid vise seg å være beskjedne, selv om utslagene kan fremtre som mer markerte i et kortere tidsperspektiv og dermed innvirke på konkurransesituasjonen. KLP har opplyst at netto utjevningsvirkninger mellom pensjonsordningene over tid er meget begrensede, men dette synes å være trukket i tvil av andre livselskaper som anslår at utjevningsvirkningene ikke er helt ubetydelige. Uavhengig av dette er det – som redegjort for foran avsnitt 4.2.3(3) – mulig for pensjonsleverandørene å sette i verk ulike ”mottiltak” dersom disse utjevningsvirkningene blir større enn akseptabelt for arbeidsgiverne ut fra markedsforholdene. Det er derfor grunn til å anta at utjevningen av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordningene vil bli holdt på et beskjedent nivå i et marked med konkurranse uten at dette får virkninger for gjennomføringen av prinsippet om kjønns- og aldersnøytral premieberegning.

Banklovkommisjonenmener at ny lovgivning om kommunale pensjonsordninger bør legge forholdene til rette for slik konkurranse. Ved utformingen av nye lovregler om bruk av fellesordninger ved premieberegning i kommunale pensjonsordninger , bør det derfor legges vekt på å unngå at utjevningsvirkningene når det gjelder pensjonskostnadene (premienivået) for de enkelte pensjonsordninger innenfor en fellesordning, blir større enn nødvendige for å ivareta Hovedtariffavtalens krav om kjønns- og aldersnøytrale premier. I hvilken utstrekning slik utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordninger vil finne sted, beror i stor grad på hvilke kriterier som legges til grunn ved fordelingen innenfor en fellesordning. Kan prinsippet om kjønns- og aldersnøytralitet gjennomføres på ulike måter, ligger det derfor nær å velge den form for kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel som har minst utjevningsvirkninger når det gjelder de samlede pensjonskostnader for de enkelte pensjonsordningene. I denne sammenheng er det grunn til å feste seg ved at Arbeidsretten (dommen pkt. 628) ikke stiller noe krav om at finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger ”i detalj” må bygge på de prinsipper som KLP har praktisert. Det vises for øvrig til avsnittene 7.4.5 flg. nedenfor.

(3) Det følger av Hovedtariffavtalen at de pensjonsrettigheter medlemmene av en kommunal pensjonsordning har opptjent, årlig skal oppreguleres i samsvar med lønnsutviklingen, og at løpende pensjoner og oppsatte pensjonsrettigheter til arbeidstakere som har fratrådt uten rett til utbetaling av pensjon, årlig skal reguleres i samsvar med endringen av folketrygdens grunnbeløp. Pensjonsordningene i en fellesordning må derfor årlig tilføres de midler – forsikringsteknisk beregnet – som trengs for å øke avsetningene til sikring av den økning av pensjonsrettighetene som lønnsutviklingen og G-reguleringen betinger.

KLPs praksis har vært at denne delen av de samlede pensjonskostnader i et år (reguleringspremien), med noen få unntak, har vært dekket i sin helhet direkte av KLP selv ved intern overføring av årets overskudd på finansavkastningen ut over beregningsrenten og uten noen forutgående fordeling mellom pensjonsordningene etter reglene i pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen, se foran avsnitt 7.4.3. Det fremgår der at den økonomiske realitet i denne ordningen er at hver pensjonsordning blir belastet med en samlet reguleringspremie fastsatt i prosent av pensjonsordningens samlede premiereserve. Det er bare rent unntaksvis at KLP ikke har kunnet dekke reguleringspremien fullt ut ved årets overskudd, og har krevd resten innbetalt som premie i samsvar med fordelingsnøkkelen i pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen. Det er imidlertid en lite tilfredsstillende ordning at fordelingsnøkkelen for en så vidt stor del av samlet årspremie – og dermed den reelle økonomiske fordeling mellom pensjonsordningene i en fellesordning – blir vesentlig endret alt etter om KLP i et år har oppnådd tilstrekkelig overskudd på finansavkastningen eller ikke.

KLPs normale praksis på dette området er forsikringsteknisk forsvarlig fordi en prosentvis oppregulering av pensjonsrettighetene – tilsvarende prosentvis lønnsøkning eller G-regulering – krever en i hovedsak tilsvarende prosentvis økning av pensjonsordningens premiereserve. Den prosentvise lønnsøkning eller G-regulering ligger utenfor den enkelte arbeidsgivers kontroll og er også fastsatt på en måte som generelt er uavhengig av alder og kjønn. Oppreguleringen av pensjonsrettighetene blir gitt anvendelse og får virkning for alle medlemmer og pensjonister og fratrådte arbeidstakere knyttet til pensjonsordningen uavhengig av deres alder og kjønn. Fremgangsmåten i KLP er derfor også godt i samsvar med de personalpolitiske hensyn Hovedtariffavtalen vektlegger.

Etter sin ordlyd omfatter pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen i KLP hele den premie som skal innbetales for pensjonsordningene i Fellesordningen. Bestemmelsen må antas å skrive seg fra den tid da KLPs overskudd på finansavkastningen var tilstrekkelige til fullt ut å dekke pensjonskostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene uten særskilt innbetaling fra forsikringstakerne. I alle fall har KLP i praksis normalt ikke fordelt kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene etter den fordelingsnøkkel pkt. 5 angir, dvs. samlet pensjonsgrunnlag i den enkelte pensjonsordning. Denne fordelingsnøkkelen passer heller ikke særlig godt for fordeling av kostnadene ved årlig oppregulering av pensjonsrettighetene. Dette har flere årsaker.

For det første, pensjonsgrunnlaget for en pensjonsordning tilsvarer summen av pensjonsgrunnlagene for medlemmene av ordningen, dvs. den yrkesaktive del av arbeidstakerne tilknyttet ordningen. Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom samlet pensjonsgrunnlag og kostnadene ved en prosentvis oppregulering av medlemmenes opptjente pensjonsrettigheter. Selv om pensjonsgrunnlaget er det samme for to pensjonsordninger, kan kostnadene ved prosentvis samme økning av opptjente rettigheter bli ganske forskjellig, ganske enkelt fordi summen av opptjente rettigheter i en av ordningene er vesentlig større enn i den andre. Kostnadene for hver av pensjonsordningene vil derimot være proporsjonale med premiereserven i den enkelte ordning fordi den reflekterer i nåverdi summen av medlemmenes opptjente rettigheter.

For det annet må det tas i betraktning at den årlige prosentvise lønnsøkning for medlemmene i flere pensjonsordninger ikke nødvendigvis vil være den samme. Under ellers like forhold , er kostnadene tilsvarende større for medlemmene i den pensjonsordning med størst lønnsøkning.

For det tredje, pensjonsgrunnlaget i den enkelte pensjonsordning reflekterer overhodet ikke i hvilken utstrekning det er knyttet pensjonister eller fratrådte arbeidstakere med oppsatte rettigheter til ordningen. Samlet pensjonsgrunnlag beregnes som nevnt ut fra pensjonsgrunnlaget for yrkesaktive medlemmer i en pensjonsordning. Antallet pensjonister og fratrådte arbeidstakere og summen av deres pensjonsrettigheter kan derfor være nokså forskjellig i den enkelte pensjonsordning uten at dette fanges opp eller vektlegges av den fordelingsnøkkel pkt. 5 i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen i KLP inneholder. En vesentlig del av kostnadene ved oppregulering av pensjonsrettighetene skriver seg imidlertid fra G-reguleringen av løpende pensjoner og oppsatte rettigheter.

Disse forhold medfører at en omfordeling av de samlede kostnader ved oppregulering av pensjonsrettighetene til samtlige medlemmer, pensjonister og fratrådte arbeidstakere i pensjonsordningene i en fellesordning, gjennomført ut fra samlet lønnsgrunnlag i hver av pensjonsordningene, vil kunne ha betydelige utjevningsvirkninger når det gjelder nivået på pensjonskostnadene for de enkelte pensjonsordningene. Slike utjevningsvirkninger, som ikke kan begrunnes som nødvendige ut fra prinsippet om kjønns- og aldersnøytralitet, unngås dersom kostnadene ved årlig oppregulering av pensjonsrettighetene i stedet - slik KLP tradisjonelt reelt har gjort - belastes i prosent av premiereserven knyttet til hver pensjonsordning. Banklovkommisjonen antar at hensynet til ordnet konkurranse i markedet for kommunale pensjonsordninger tilsier at dette reflekteres i de nye lovreglene om premieberegning i fellesordninger. Som det fremgår foran avsnitt 7.4.3, må det også antas at Arbeidsretten generelt har gitt sin tilslutning til KLPs premiepraksis på dette området.

(4) Ut fra dette mener Banklovkommisjonenat et regelverk for premieberegning innenfor en fellesordning bør utformes med utgangspunkt i den tredeling av samlet årspremie for en pensjonsordning som ligger til grunn for KLPs praksis:

• ordinær årlig forskuddspremie (nedenfor avsnitt 7.4.5),

• reguleringspremie til dekning av årlig oppregulering av pensjonsrettighetene som følge av lønnsutvikling og G-regulering (nedenfor avsnitt 7.4.6),

• andre premier for ikke forsikringsbare ytelser som utgår når forsikringstilfellet inntrer (nedenfor 7.4.7).

7.4.5 Beregningen av ordinær årspremie til fellesordningen

(1) I samsvar med synspunktene på rekkevidden av Arbeidsrettens dom (foran avsnitt 7.4.1 til 7.4.4) , legger Banklovkommisjonentil grunn at den ordinære årlige forskuddspremiefor pensjonsordningene i en fellesordning må fastsettes ved at de forsikringstekniske beregnede pensjonskostnader for året omfordeles mellom pensjonsordningene etter en kjønns- og aldersnøytral fordelingsnøkkel. For denne delen av samlet årspremie for pensjonsordningen tilsier de personalpolitiske målsetninger i Hovedtariffavtalen utvilsomt at det må skje en utjevning av pensjonskostnadene for de enkelte arbeidstakere slik at grensekostnaden ikke varierer med den enkeltes kjønn eller alder. Dette kan oppnås ved at omfordelingen av pensjonskostnadene innenfor fellesordningen - slik som i KLP - baseres på samlet pensjonsgrunnlag (lønnsgrunnlag) for hver av de enkelte pensjonsordninger som inngår i fellesordningen (foran avsnitt 7.4.2 og 7.4.3). Ved utformingen av lovutkastet har en derfor tatt utgangspunkt i denne fordelingsnøkkelen, se lovutkastet § 8b-6 annet ledd. Denne beregningsmåten som innebærer at grensekostnaden for den enkelte arbeidstaker blir bestemt uavhengig av arbeidstakerens kjønn og alder, står helt sentralt i Arbeidsrettens dom.

Det er foran avsnitt 4.2.3(2) , pekt på at KLPs praksis for beregning av ordinær årspremie for den enkelte pensjonsordning ut fra samlet pensjonsgrunnlag i pensjonsordningene (lønnsgrunnlaget) , medfører utjevningsvirkninger ut over det som er nødvendig for å oppnå kjønns- og aldersnøytralitet. Denne fordelingsnøkkelen tar ikke hensyn til at ytelser fra folketrygden utbetalt til de enkelte arbeidstakere , reelt og rettslig kommer til fradrag i selskapets pensjonsforpliktelse. Virkningen av samordningen med folketrygden er imidlertid forskjellig for de enkelte arbeidstakere fordi kompensasjonsgraden i folketrygden faller med høyere lønnsnivå. Dette tar KLPs fordelingsnøkkel ikke hensyn til, selv om selskapets reelle pensjonsforpliktelser er prosentvis mindre ved lavt lønnsnivå enn ved høyt lønnsnivå. Resultatet blir derfor at variasjoner i gjennomsnittlig lønnsnivå for arbeidstakerne i de enkelte pensjonsordningene i en fellesordning - og dermed variasjoner når det gjelder virkningene av samordningen med folketrygden - ikke får betydning for størrelsen av den premie den enkelte pensjonsordning skal betale.

En slik utjevning av virkningene av samordning med folketrygden betyr praktisk sett at en pensjonsordning med lavere lønnsgjennomsnitt enn de øvrige ordningene i en fellesordning, reelt belastes med en noe høyere premie enn om utgangspunktet for premieberegningen var den del av de opptjente pensjonsrettigheter for arbeidstakerne i pensjonsordningen som KLP selv reelt står ansvarlig for. En pensjonsordning med et høyere gjennomsnittlig lønnsnivå vil omvendt få en noe lavere premie enn KLPs prosentvise høyere pensjonsforpliktelse skulle tilsi. Denne utjevningen av premienivået mellom pensjonsordningene er mer omfattende enn påkrevd ut fra hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet, og bør - i samsvar med synspunktene foran avsnitt 7.4.4(2) - om mulig kunne unngås.

Utjevningsvirkninger som følge av folketrygdens varierende betydning vil kunne unngås dersom den samlede ordinære årspremie til en fellesordning i stedet ble fordelt mellom pensjonsordningene ut fra brutto alderspensjon etter lønnsgrunnlaget fratrukket beregnet alderspensjon fra folketrygden for samtlige medlemmer i hver av pensjonsordningene i fellesordningen. Også en slik fordelingsnøkkel vil ivareta hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet fordi ytelsene fra folketrygden ikke varierer med kjønn og alder. Den nøytralitet i forhold til lønnsnivåets betydning for ytelsene fra folketrygden som er virkningen av den fordelingsnøkkel KLP har benyttet, vil derimot unngås.

Banklovkommisjonenmener etter dette at kravet til kjønns- og aldersnøytralitet vil være oppfylt enten fordelingsnøkkelen for ordinær årspremie knyttes til pensjonsgrunnlaget (lønnsgrunnlaget) slik som i KLP, eller til nivået på alderspensjonsytelsen etter fradrag av beregnet folketrygd. De krav til finansieringssystemet Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller, vil derfor ikke være til hinder for at den enkelte fellesordning gis adgang til å velge hvilken av disse fordelingsnøklene som skal benyttes ved fordelingen mellom pensjonsordningene av samlet premievolum til fellesordningen, se lovutkastet § 8b-6 annet ledd.

(2) Kommunale pensjonsordninger er i utgangspunktet utformet som bruttoordninger, men samordningsloven og forsikringsvilkårene medfører likevel at pensjonsinnretningens forpliktelser reelt og rettslig er begrenset til forskjellen mellom fastsatte bruttoytelser og ytelsene fra folketrygden. Dette må det tas hensyn til også ved beregningen av premien for pensjonsordningene i en fellesordning. Folketrygdytelsene lar seg imidlertid ikke nøyaktig fastslå før ved utbetaling, og ved forsikringsteknisk beregning av pensjonskostnadene må en derfor gjøre fradrag for beregnet folketrygd, dvs. størrelsen av de ytelser som - ut fra folketrygdens regelverk på beregningstidspunktet - må antas å bli utbetalt til de enkelte arbeidstakere.

Når ytelsene fra folketrygden kommer til utbetaling ved nådd pensjonsalder - ofte mange år senere - kan det vise seg at utbetalte ytelser blir mindre enn beregnet , og at ytelsene fra pensjonsinnretningen må bli tilsvarende større. Dette gjelder selv om regelverket for folketrygden ikke er blitt endret i mellomtiden. Risikoen for slike avvik lar seg ikke premiesette på forhånd, og pensjonsinnretningen må derfor beregne premietillegg i form av engangspremie til dekning av økte kostnader på det tidspunkt avvik viser seg. Dette er det redegjort for foran avsnitt 4.1.2 og 7.3.2.

Ut fra dette foreligger det et visst behov for å avklare hvordan slike engangspremier skal håndteres i forhold til reglene om premieberegning i fellesordninger. I praksis viser det seg at de fleste arbeidstakere ved nådd pensjonsalder vil få ytelser fra folketrygden som avviker noe, men ikke meget fra den ytelse pensjonsinnretningen har lagt til grunn for sine beregninger. Praktisk sett kan dette være et problem av noe omfang fordi det år om annet vil være et ikke ubetydelig antall arbeidstakere som når pensjonsalderen, men økonomisk sett dreier det seg tross alt totalt om forholdsvis begrensede beløp. Dette taler for at slike engangspremier blir inkludert i beregningen av ordinær årspremie til fellesordningen i det etterfølgende år.

Avvik mellom beregnet og utbetalt folketrygd kan imidlertid også skyldes at folketrygdens regelverk blir endret slik at ytelsesnivået reduseres generelt eller med virkning for store grupper. Et eksempel på dette er innføringen av såkalte ”knekkpunkter” i begynnelsen av 1990-årene. Selv om det her dreier seg om enkeltstående tilfelle, vil en slik endring økonomisk sett medføre at pensjonsinnretningens forpliktelser øker tilsvarende overfor samtlige eller større grupper av medlemmene i pensjonsordningene i en fellesordning. Dette innebærer at de forsikringstekniske avsetninger (premiereserven) må økes omgående med et beløp tilsvarende nåverdien av de økte forpliktelser for at disse skal være forsikringsmessig dekket, og pensjonsinnretningen har derfor krav på engangspremie til dekning av økte avsetningskrav (foran avsnitt 4.1.2).

Den reelle økning av pensjonsinnretningens forpliktelser i forhold til medlemmene i den enkelte pensjonsordning vil imidlertid kunne variere som følge av at kompensasjonsgraden i folketrygden varierer med lønnsnivået. En regelverksendring som innføringen av ”knekkpunkter” i folketrygden i begynnelsen av 1990-årene , illustrerer dette. Dersom de engangspremier til dekning av de økte forpliktelser skulle inngå ved omfordelingen av pensjonskostnadene innenfor en fellesordning, vil virkningene av endringene i folketrygdens regelverk for de enkelte pensjonsordningene bli utjevnet i betydelig grad. Dette vil ikke være i samsvar med de hensyn som tilsier at kompensasjonsgraden i folketrygden bør variere med lønnsnivået. Det er også vanskelig å se at personalpolitiske hensyn og kravet om kjønns- og aldersnøytralitet i Hovedtariffavtalen krever at slike engangspremier omfattes av omfordelingen innenfor fellesordningen. Engangspremiene skyldes i tilfelle utelukkende endringer i folketrygdsystemet som - når det gjelder så vel kostnader som ytelser - i seg selv er kjønns- og aldersnøytralt, og virkningene av en omfordeling vil bare være en utjevning av engangspremiene i forholdet mellom de ulike pensjonsordninger og forsikringstakere innenfor en fellesordning.

Ut fra dette , og i samsvar med synspunktene foran avsnitt 7.4.4(2), er Banklovkommisjonen prinsipielt kommet til at engangspremier til dekning av økning av pensjonsforpliktelsene som følge av regelverksendring i folketrygden , bør beregnes særskilt for hver pensjonsordning i en fellesordning. Virkningene for de ulike pensjonsordningene vil imidlertid kunne variere med de endringer i folketrygdens regelverk som i tilfelle gjennomføres. Nærmere regler om beregningen av tilleggspremier bør derfor i tilfelle tilpasses det aktuelle tiltak og gis ved forskrift.

(3) Ordinær årspremie skal prinsipielt dekke alle ytelser og risiki som ved begynnelsen av et forsikringsår lar seg premiesette ved forsikringsteknisk beregning. Hovedtariffavtalen forutsetter således at samtlige elementer som inngår ved beregning av ordinær årspremie, blir gjenstand for omfordeling mellom pensjonsordningene i en fellesordning. Dette gjelder også i forhold til retten til uførepensjon i tilfelle hvor uføregraden er mindre enn 50 prosent og derfor ikke gir rett til uførepensjon fra folketrygden. Verken i Hovedtariffavtalen eller i KLPs vedtekter for Fellesordningen inneholder reglene om uførepensjon noe minstekrav til uføregrad, heller ikke regler for uføregrad i området 20 til 50 prosent slik som i lov om foretakspensjon § 6-1. Hovedtariffavtalens krav om forsikringsmessig dekning av uføreytelsene må derfor innebære at kommunale pensjonsordninger skal gi uførepensjon uavhengig av hvilken uføregrad som påvises. Dette - sammen med kravet om kjønns- og aldersnøytrale premier - tilsier at ordinær årspremie beregnes slik at den også omfatter uføreytelser ved uføregrader som er mindre enn hva som kreves etter folketrygden.

Det har vært hevdet at enkelte livselskaper likevel ikke inkluderer denne ytelsen ved ordinær premieberegning, men i stedet beregner engangspremie når forsikringstilfellet inntrer. Banklovkommisjonenviser til at dette i tilfelle ikke foranlediger særlig lovtiltak. Det vil være opp til partene i Hovedtariffavtalen å ta opp spørsmål som gjelder om avtalens bestemmelser blir etterlevd i praksis.

(4) Ordinær årspremie blir beregnet ut fra arbeidsstokkens sammensetning ved årets begynnelse og tar ikke hensyn til de ulike endringer som vanligvis skjer i løpet av et forsikringsår. Spørsmål om kjønns- og aldersnøytrale pensjonskostnader knytter seg imidlertid særlig til slike tilsettings- og oppsigelsessituasjoner. Tilsettes en arbeidstaker i løpet av året, er det klart nok at arbeidsgiveren skal dekke pensjonskostnadene for den del av året som gjenstår når arbeidstakeren opptas som medlem av pensjonsordningen. Banklovkommisjonenantar at hensynet til kjønns- og aldersnøytralitet prinsipielt er til hinder for at pensjonskostnadene da beregnes forsikringsteknisk for den enkelte arbeidstaker selv om dette bare skjer med virkning for resten av forsikringsåret. Dette tilsier at en i stedet tar utgangspunkt i det premienivå som er reflektert i pensjonsordningens ordinære årspremie , og beregner en premie tilsvarende det prosentvise tillegg i det samlede pensjonsgrunnlag som følger av at arbeidstakeren er opptatt som medlem, se lovutkastet § 8b-6 tredje ledd. Tilsvarende metode bør omvendt kunne benyttes ved beregning av hvor meget av for meget betalt forskuddspremie som skal refunderes dersom en arbeidstaker fratrer i løpet av året.

(5) Et lignende spørsmål, men av atskillig større rekkevidde, oppstår i tilfelle hvor en kommunal pensjonsordning flyttes til eller for øvrig nyetableres i et livselskap og blir del av dettes fellesordning. Dette volder ikke vanskeligheter for premieberegningen for pensjonsordningene i fellesordningen dersom tilflyttingen skjer med virkning fra et årsskifte. Skjer imidlertid flyttingen i løpet av forsikringsåret, oppstår det spørsmål om hvordan premien for pensjonsordningen for resten av året skal beregnes.

Banklovkommisjonenlegger til grunn at tilflytting av en pensjonsordning ikke kan eller bør medføre ny premieberegning for hele fellesordningen. De øvrige pensjonsordninger i fellesordningen har før tidspunktet for tilflyttingen fått fastlagt de premier som de skal betale. At en ny pensjonsordning senere kommer til, kan vanskelig tillegges virkninger for deres rettsstilling. Dette innebærer at premien for den tilflyttede pensjonsordningen må fastsettes særskilt.

En mulig løsning vil være å foreta vanlig forsikringsteknisk beregning av premien for denne pensjonsordningen for resten av året. Dette lar seg prinsipielt sett vanskelig forene med Hovedtariffavtalens krav om kjønns- og aldersnøytral premieberegning. Slik premieberegning kan også gi et premienivå som fremtrer som lavere eller høyere enn premienivået for de pensjonsordningene som allerede er i fellesordningen, og således inneholde et element av forskjellsbehandling. En annen løsning som ivaretar begge disse innvendinger, vil være å fastsette premien for den tilflyttede pensjonsordning ut fra det samlede årlige premievolum for fellesordningen som beregnet på flyttetidspunktet, og den prosentvise økning av det samlede pensjonsgrunnlag i fellesordningen som følge av tilflyttingen.

Banklovkommisjonen er kommet til at den sistnevnte løsningen er å foretrekke. Det livselskap som pensjonsordningen flytter til, har selv kontroll over fra hvilket tidspunkt det vil overta ansvaret for pensjonsordningen. Selskapet bør da også selv bære risikoen for at premie beregnet ut fra det premienivå som ligger til grunn for fellesordningen er tilstrekkelig til å dekke den økning av kravet til forsikringstekniske avsetninger som tilflyttingen av pensjonsordningen utløser.

7.4.6 Beregning av reguleringspremie til fellesordningen

(1) Den andre tunge delen av årspremien i kommunale pensjonsordninger er reguleringspremien. Denne del av samlet årspremie vil grovt sagt ligge omtrentlig på samme nivå som den ordinære årspremie, dvs. utgjøre nær halvparten av samlet årspremie for en pensjonsordning. Reguleringspremien går til dekning av generell oppregulering av de pensjonsrettigheter samtlige aktive arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister har opptjent på tidspunktet for oppregulering.

For aktive arbeidstakere foretas oppregulering av opptjent pensjon i samsvar med lønnsutviklingen ved årets lønnsoppgjør, men den kan bli noe forskjellig for ulike grupper av arbeidstakere innenfor en pensjonsordning. Fra og med lønnsendringen skal opptjente pensjonsrettigheter beregnes ut fra det nye lønnsgrunnlaget og samlet tjenestetid. Premiereserven til sikring av opptjent pensjon må derfor økes tilsvarende, og dekkes ved en reguleringspremie beregnet som engangspremie. For aktive arbeidstakere vil dessuten fortsatt opptjening av pensjon bli basert på det nye og høyere lønnsgrunnlaget, noe som også gjør omberegning av ordinær årspremie nødvendig. Den ekstra premie som omberegningen fører til, inngår imidlertid ikke i reguleringspremien, men fremtrer som tilleggspremie til ordinær årspremie.

Reguleringen av oppsatte rettigheter for fratrådte arbeidstakere og av ytelsene til pensjonister med løpende pensjoner, skjer derimot ut fra den årlige, prosentvise endring i grunnbeløpet i folketrygden (G-regulering). Stort sett vil G-reguleringen bli tilpasset den alminnelige lønnsutvikling i samfunnet, men innenfor den enkelte pensjonsordning kan G-reguleringen likevel avvike fra prosentvis lønnsøkning. Normalt skjer oppreguleringen av pensjonsrettighetene fra tidspunktet for årets lønnsoppgjør, selv om Stortingets vedtak om G-regulering ofte treffes på et annet tidspunkt. Også økningen av slike pensjonsrettigheter må sikres ved økt premiereserve og særskilt reguleringspremie.

(2) Ved beregning av reguleringspremie har KLP hittil tatt utgangspunkt i en forsikringsteknisk beregning av det samlede premievolum fellesordningen må tilføres for at de rettigheter som følger av oppreguleringen, skal være fullt ut forsikringsmessig dekket og sikret. En har imidlertid her ikke tatt hensyn til variasjoner i lønnsutviklingen for enkelte grupper av arbeidstakere eller til at omfanget av lønnsutviklingen og G-reguleringen ofte vil være noe forskjellig. KLP har i stedet benyttet et beregnet prosentvis gjennomsnitt av økning av pensjonsgrunnlaget for alle arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere med oppsatte rettigheter, og pensjonister i Fellesordningen (foran avsnitt 3.2.1). En prosentvis lik oppregulering av pensjonsrettighetene vil gjennomgående slå ut i behov for en tilsvarende prosentvis økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen. De pensjonsrettigheter som samtlige medlemmer i en pensjonsordning har opptjent, vil dermed være fullt sikret ved slik prosentvis økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen, selv om særskilt beregnet premiereserve for de enkelte arbeidstakere for likeverdige pensjonsrettigheter fortsatt vil variere med medlemmenes kjønn, alder og lønnsnivå.

Denne beregningsmåten medfører at reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning generelt sett alltid har hatt karakter av gjennomsnittspremie selv om den er blitt beregnet på annen måte enn ordinær årspremie. Likevel har begrepet ”reguleringspremie” ikke vært ofte brukt i KLP systemet. Selskapet har i stedet regelmessig sørget for at den samlede reguleringspremie til fellesordningen i sin helhet ble dekket internt i selskapet ved bruk av det årlige overskudd på avkastningsresultatet. Dette er midler som ellers skulle ha vært fordelt mellom forsikringstakerne etter bidragsprinsippet i lov om forsikringsvirksomhet § 8-1. Praktisk sett innebærer derfor KLPs praksis på dette området at hver pensjonsordnings andel av reguleringspremien i fellesordningen indirekte ble bestemt ut fra den samlede premiereserve som var knyttet til den enkelte ordning. Kravet til kjønns- og aldersnøytralitet har således vært iakttatt også ved den beregningsmåten. Det er foran avsnitt 7.4.3 redegjort for KLPs praksis på dette området.

Arbeidsrettens dom kommer ikke direkte inn på spørsmål knyttet til kjønns- og aldersnøytralitet når det gjelder reguleringspremien. I de sentrale avsnitt i dommens pkt. 628, vises det helt generelt tilbake til dommens pkt. 59, som imidlertid ikke inneholder annet enn en gjengivelse av KLPs Forsikringsvilkår for Fellesordningen pkt. 5. Denne bestemmelsen (gjengitt foran 3.1.1) angir at premien for den enkelte pensjonsordning skal beregnes i prosent av pensjonsgrunnlaget. Bestemmelsen er åpenbart utformet på et tidspunkt hvor KLP ikke belastet pensjonsordningene med særskilt reguleringspremie, men uten unntak dekket reguleringspremien direkte ved bruk av overskudd på finansavkastningen. Det er bare i de senere år , med til dels lav finansavkastning og utilstrekkelig overskudd ,at KLP i enkelte år har vært nødt til å innkalle noe tilleggspremie for å få dekket den gjenstående del av reguleringspremien.

(3) Banklovkommisjonenviser til at reguleringspremien utgjør en meget vesentlig del av samlet årspremie for en pensjonsordning. I utgangspunktet skulle derfor Hovedtariffavtalens krav til finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger tilsi at reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning blir beregnet på samme måte som ordinær årlig forskuddspremie. Dette gjelder selv om forbindelseslinjen mellom premieberegning og den kommunale arbeidsgivers personalpolitikk blir svakere og mer indirekte i forhold til en samlet og samtidig oppregulering av pensjonsrettighetene til samtlige arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister i en og samme pensjonsordning.

I Arbeidsrettens dom 8. oktober 2002 pkt. 628 gis det uttrykk for at kjønns- og aldersnøytral premieberegning ”skal omfatte alle kostnadselementene i finansieringssystemet, slik den gjør etter den modellen som anvendes i fellesordningen FKP i KLP”. Det er foran avsnitt 7.4.3 , redegjort utførlig for KLPs praksis på dette området. Det fremgår der som karakteristisk for KLPs praksis at det ikke er beregnet særskilt reguleringspremie for den enkelte pensjonsordning med omfordeling etter reglene i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Det er videre foran avsnitt 7.4.4(3) antatt at KLPs fremgangsmåte er godt i samsvar med de personalpolitiske hensyn Hovedtariffavtalen vektlegger.

Banklovkommisjonenviser til at etter KLPs praksis har beregning av de enkelte pensjonsordningers reelle reguleringspremie hele tiden i hovedsak vært basert på en annen fordelingsnøkkel enn pensjonsgrunnlaget. Som følge av at reguleringspremien nesten alltid er blitt dekket av overskudd på avkastningsresultatet, er den enkelte pensjonsordnings reguleringspremie indirekte, men reelt , bestemt av størrelsen av den premiereserve som er knyttet til pensjonsordningen. Det har bare vært unntaksvis – når overskuddet ikke har vært stort nok – at KLP har krevd innbetaling av premie for å få reguleringspremien dekket i sin helhet og har fastsatt premiebeløpet for den enkelte ordning etter fordelingsnøkkelen i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5. Realiteten vil i så fall være at den del av reguleringspremien som dekkes av overskuddsmidler, reelt fordeles mellom pensjonsordningene etter en fordelingsnøkkel (premiereserven), mens den del som innbetales , blir fordelt mellom pensjonsordningene etter den annen fordelingsnøkkel (pensjonsgrunnlaget). Banklovkommisjonenmener at en lovregel her bør reflektere det som normalt har vært KLPs praksis på dette området.

KLP tar sikte på - med virkning for 2003 - også formelt , å gå over til å beregne særskilt reguleringspremie for de enkelte pensjonsordninger i fellesordningen, men selskapet vil samtidig videreføre prinsippet om reguleringspremie fastsatt i prosent av den enkelte ordningens samlede premiereserve. Den samlede reguleringspremie til fellesordningen vil dermed fortsatt bli bestemt etter samlet premiereserve knyttet til hver av ordningene, og premiereservene for de enkelte pensjonsordninger vil beløpsmessig bli økt med samme prosentsats. Denne fordelingsnøkkelen er som nevnt , nøytral i forhold til den enkelte arbeidstakers kjønn, alder og lønnsnivå. Også en ordning med særskilt beregnet reguleringspremie oppfyller således de krav Hovedtariffavtalen stiller til finansieringssystemet. Dessuten fører ordningen til mindre utjevning av premienivåene for de enkelte pensjonsordningene enn om reguleringspremien var blitt fordelt etter pensjonsgrunnlagene i hver pensjonsordning. Det er foran 7.4.4 redegjort nærmere for dette.

Banklovkommisjonen er etter dette kommet til at lovutkastets bestemmelser om reguleringspremie bør utformes med utgangspunkt i de prinsipper som reelt har kommet til uttrykk i KLPs praksis på dette området, se lovutkastet § 8b-6 femte ledd, jf. § 8b-5 annet ledd. Det stemmer best med Arbeidsrettens dom å legge til grunn den forelingsnøkkel som KLP indirekte har benyttet i lang tid og som KLP fra 2003 også tar sikte på å benytte direkte ved beregningen av reguleringspremie for de enkelte pensjonsordninger.

(4) Ved beregning av reguleringspremie for den enkelte pensjonsordning , bygger som nevnt KLP på et prosentvis gjennomsnitt av lønnsstigning og G-regulering for samtlige arbeidstakere, fratrådte arbeidstakere og pensjonister i fellesordningen. Dette tar ikke hensyn til at oppreguleringen for yrkesaktive arbeidstakere kan være prosentvis noe forskjellig fra G-reguleringen av pensjonsrettighetene for fratrådte arbeidstakere og pensjonister, og at fordelingen mellom disse tre grupper kan variere i pensjonsordningene i fellesordningen. Brukes en gjennomsnittsprosent beregnet ut fra lønnsøkning og G-regulering for samtlige pensjonsordninger, er det ikke til å unngå at det også skjer en utjevning av premienivåene for de ulike pensjonsordningene. Så lenge Hovedtariffavtalens målsetning om kjønns- og aldersnøytrale premier oppnås, er det imidlertid ikke ønskelig at premieberegningen gir slike utjevningsvirkninger, se foran avsnitt 7.4.4(2).

Banklovkommisjonenmener at en slik fremgangsmåte må føre til større grad av utjevning når det gjelder premienivået i de enkelte pensjonsordningene, enn om reguleringspremie for den enkelte ordning blir basert på en tilsvarende gjennomsnittsprosent beregnet for hver ordning. I den enkelte pensjonsordning vil det være direkte sammenheng mellom den gjennomsnittlige prosentvise økning av pensjonsrettighetene og den prosentvise økning av samlet premiereserve knyttet til pensjonsordningen, og det vil ikke ha betydning at lønnsutviklingen for ulike grupper av yrkesaktive er forskjellig eller prosentvis avviker fra G-reguleringen. Reguleringspremien kan derfor beregnes ut fra den prosentvise økning av samlet premiereserve knyttet til den enkelte pensjonsordning som oppreguleringen av pensjonsrettighetene betinger.

Banklovkommisjonenbemerker for øvrig at utjevningsvirkningene når det gjelder premienivået for pensjonsordningene i en fellesordning, ville bli vesentlig mindre enn etter KLPs praksis dersom beregningen av reguleringspremie i stedet ble basert på et skille mellom gjennomsnittlig prosentvis lønnsutvikling for yrkesaktive og prosentvis G-regulering for fratrådte arbeidstakere og pensjonister. Reguleringspremien for den enkelte pensjonsordning ville i så fall bli tilsvarende todelt slik at premiereserven for pensjonsrettigheter for henholdsvis yrkesaktive og for fratrådte arbeidstakere og pensjonister ble oppregulert etter noe ulike prosentsatser. Dette ville motvirke utjevning av premienivåene mellom pensjonsordningene i fellesordningen som følge av at fordelingen mellom yrkesaktive, fratrådte arbeidstakere og pensjonister varierer.

Dersom lønnsoppgjøret innebærer små forskjeller mellom de yrkesgrupper som inngår i fellesordningen, og det etter pensjonsinnretningens vurdering vil være praktisk å anvende gjennomsnittlig prosentvis lønnsvekst for samtlige yrkesaktive, bør dette anses å være i overensstemmelse med lovutkastet § 8b-6 femte ledd første punktum.

7.4.7 Beregning av andre premier til fellesordningen

Den tredje gruppe av premier omfatter først og fremst engangspremier som følge av at arbeidstakere velger å gjøre bruk av rett til gå av med utbetaling av pensjon før nådd pensjonsalder, dvs. tidligpensjonering etter AFP-ordningen eller etter 85-års regelen eller andre regler i KLPs vedtekter for Fellesordningen § 7-1. I tillegg kommer enkelte spesialpremier av mindre betydning. I den utstrekning slike engangspremier unntaksvis ikke har latt seg dekke ved overføring fra årets overskudd på finansavkastningen, har slike premietillegg blitt fordelt av KLP etter fordelingsnøkkelen i Forsikringsvilkårene for Fellesordningen pkt. 5.

For engangspremier for tidligpensjonering , vurderer KLP nå å gjennomføre en ordning som vil gi forsikringstakerne adgang til å velge mellom ulike alternativer for gjennomsnittsberegning og særskilt beregning for den enkelte pensjonsordning. Gjennomsnittsberegning vil i tilfelle skje helt eller delvis etter pensjonsgrunnlagene, dvs. ut fra samme fordelingsnøkkel som for ordinær årspremie (foran avsnitt 7.4.5) Variasjonene i størrelse når det gjelder de kommunale pensjonsordningene er så vidt store at en må regne med at de enkelte forsikringstakere her kan foretrekke ulike løsninger. En må således regne med at det her kan skje en viss utvikling når det gjelder prinsippene for premieberegning.

Banklovkommisjonener etter dette kommet til at det her neppe er behov for å lovfeste noen bestemt fremgangsmåte for beregningen av slike engangspremier. En viser til at Arbeidsretten i sin dom påpeker at premieberegningen ”ikke i detalj må bygge på de utjevningsprinsipper som praktiseres av KLP”. Dette er spørsmål som i tilfelle kan reguleres i forsikringsvilkårene for de ulike pensjonsleverandører, alt etter sammensetningen av porteføljen av kommunale pensjonsordninger, se lovutkastet § 8b-6 tredje ledd.

7.5 Innbetaling av årets premier

7.5.1 Innbetalingsregler

Gjeldende lov- og forskriftsverk inneholder ikke klare regler om innbetaling av premier for kollektive pensjonsordninger. Dette er en medvirkende årsak til at praksis når det gjelder innbetaling av premier , har vært forskjellig for KLP og andre livselskaper. Det har dels hatt betydning at det har vært noe uklart i hvilken utstrekning lov- og forskriftsverket her krever forskuddsbetaling av premie, og således begrenser adgang for andre livselskaper enn KLP til å regulere spørsmålet i forsikringsvilkårene. Et annet forhold er at KLP tradisjonelt har koblet oppgjør av premieansvaret sammen med disponeringen av årets overskudd, men KLP gjennomfører nå endringer i sin praksis som vil innebære at det i KLP - på samme måte som i andre livselskaper - vil bli trukket et klart skille mellom fordelingen av overskudd og innbetaling av premier. Dette skille reflekteres i lovutkastet §§ 8b-9 og 8b-14. Det følger av § 8b-14 at årets overskudd som hovedregel skal tilføres premiefondet etter ellers gjeldende regler og ikke trekkes direkte inn i oppgjøret av årets premieansvar.

Banklovkommisjonener selvsagt klar over at spørsmålene knyttet til innbetaling av premier i første rekke er av praktisk karakter. Likevel viser erfaringen når det gjelder kommunale pensjonsordninger at det her er et område hvor det er behov for en viss opprydding for å legge et grunnlag for ordnede konkurranseforhold i markedet for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 7.3.1). Dette tilsier at reglene om innbetaling av premie utformes noe forskjellig for de tre ulike typer av premie som inngår i den premiestruktur som er lagt til grunn for lovutkastet (foran avsnitt 7.4.1).

Når det først gjelder ordinær årspremie, beregnet ved årets begynnelse og undergitt gjennomsnittsberegning innenfor fellesordning, bør regelen i samsvar med praksis hittil være at innbetaling skal skje i like kvartalsvise terminer, med mindre forsikringsvilkårene fastsetter at hele premiebeløpet skal forskuddsbetales eller innbetales i like månedlige terminer, se lovutkastet § 8b-9 første ledd. Dermed gjøres det også klart at de alminnelige regler om livselskapenes virksomhet ikke stenger for en slik praksis i kollektiv livsforsikring. Den lovbestemmelse som foreslås, overlater til den enkelte pensjonsleverandørs forsikringsvilkår å fastlegge om terminbeløpet skal innbetales forskudds- eller etterskuddsvis for hver termin.

Når det dernest gjelder reguleringspremie, er praksis i KLP og de øvrige livselskapene nå at den kreves innbetalt så snart den kan beregnes og fastsettes, dvs. den forfaller til betaling etter påkrav i samsvar med reglene i forsikringsavtaleloven §§ 14-1 og 14-2. Banklovkommisjonenantar imidlertid at praktiske hensyn kan tilsi at det bør være adgang til å fordele reguleringspremien i like deler over de innbetalingsterminer som gjenstår når reguleringspremien er beregnet, se lovutkastet § 8b-9 annet ledd.

Øvrige engangspremier for ikke forsikringsbare ytelser, bør som hovedregel kreves innbetalt så snart de er beregnet. Her kan det imidlertid av praktiske grunner være hensiktsmessig å åpne for at det i påkravet fastsettes betalingsfrist lik fristen for siste termin, senest ved utgangen av året, se lovutkastet § 8b-9 tredje ledd.

7.5.2 Virkningen av unnlatt betaling av premie

De bestemmelser som foreslås i lovutkastet § 8b-9 første til tredje ledd, innebærer at det vil kunne oppstå en viss asymmetri mellom økningen av pensjonsleverandørens forpliktelser og selve innbetalingen av de premier som skal gå til dekning av økningen, med mindre forsikringsvilkårene krever forskuddsbetaling av premie. Hvilken løsning som her velges innenfor rammen av lovutkastets bestemmelser om premieinnbetaling, vil imidlertid ikke få virkninger for fondssikringen av opptjente rettigheter eller for livselskapenes soliditet. Det fremgår foran avsnitt 3.4.4 og 5.2 og 5.3 at de innbetalingsregler som foreslås, ikke vil påføre pensjonsleverandørene særlig forsikringsmessig eller finansiell risiko. Både KLP og de øvrige selskapene har bestemmelser i sitt regelverk som innebærer at økning av forsikringsforpliktelsene bortfaller dersom skyldig premie ikke blir betalt. Det fremgår for øvrig også at slike bestemmelser ikke har hatt nevneverdig betydning i forhold til kommunale arbeidsgivere som forsikringstakere. Dette må antas å ha sammenheng med at unnlatt betaling av premie til dekning av pensjonsytelser som kommunale arbeidsgivere har plikt etter Hovedtariffavtalen til å sørge for at arbeidstakerne får, i alle tilfelle vil innebære brudd på avtalen og tariffstridig handlemåte fra arbeidsgiverens side.

Uavhengig av disse forhold, antar Banklovkommisjonen at det - i lys av det meget vide og varierte ytelsesspektret kommunale pensjonsordninger skal omfatte etter Hovedtariffavtalen - er behov for å lovfeste en regel om at unnlatt innbetaling av premie medfører bortfall av den økning av pensjonsleverandørens forpliktelser som premien skulle dekke, se lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd. Dette vil prinsipielt klargjøre at det er den kommunale arbeidsgiver - og ikke pensjonsleverandøren - som bærer ansvaret for at arbeidstakerne faktisk erverver de pensjonsrettigheter de etter Hovedtariffavtalen har krav på. Dermed fjernes også den uklarhet vedrørende den rettslige karakter av og ansvarsforholdet for kommunale pensjonsordninger i KLP som bestemmelsene i KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 om medlemsansvar synes å ha gitt grunnlag for (foran avsnitt 3.3 og 4.4, jf. avsnitt 4.1.2 og 5.3). Ut fra konkurransehensyn er det vesentlig at en kommunal pensjonsordning undergitt de bestemmelser som foreslås i lovutkastet, vil ha og fremtrer med samme forsikringsrettslige karakter uavhengig om den er opprettet i KLP eller et av de øvrige livselskapene.

7.5.3 Inntektsføring av premiekrav

Det fremgår av forskrift 16. desember 1998 nr. 1241 om årsregnskap m.m. for forsikringsselskaper § 4-18 første ledd bokstav a) at krav på premie som hovedregel ikke kan inntektsføres før kravet er forfalt. Når annen forfallstid ikke er fastsatt, vil forfallstidspunktet bli bestemt av forsikringsavtaleloven § 14-1, jf. § 19-1, det vil si tidligst en måned etter premievarsel. Bestemmelsene om innbetaling av premie i lovutkastet § 8b-9 første til tredje ledd kan her skape visse problemer fordi de kan innebære en lengre betalingsfrist for et varslet premiekrav og dermed at kravet forfaller på et senere tidspunkt. Som det fremgår foran avsnitt 4.4.2, har tilsvarende forhold ført til usikkerhet innenfor KLP med hensyn til om varslede, men ikke forfalte premiekrav skal inntektsføres og inngå i selskapets aktivamasse før kravene er forfalt.

Banklovkommisjonenantar at det her er behov for en klar regel, felles for alle pensjonsleverandører. En legger til grunn at premiekrav utgjør en vanlig fordring på selskapets hånd, og at den derfor bør regnskapsmessig håndteres som andre fordringer. En foreslår derfor at premiekrav som er varslet med innbetalingsfrist i samsvar med bestemmelsene i lovutkastet § 8b-9 første til tredje ledd, skal inntektsføres som forfalt premie selv om krav forfaller til betaling på et senere tidspunkt, se lovutkastet § 8b-9 femte ledd. Reglene i lovutkastet § 8b-9 vil i alle tilfelle medføre at årets premie skal være innbetalt ved årets utgang.

7.6 Premiereserve

(1) Lov om foretakspensjon § 9-1 fastlegger minstekravet til den premiereserve som skal være knyttet til en pensjonsordning i henhold til loven. Bestemmelsen må sees i sammenheng med lovens § 4-2 om lineær opptjening av pensjon, og lovens § 9-2 om minstekrav til den premie som forsikringstakeren årlig skal tilføre pensjonsordningen. Gjeldende lov- og forskriftsverk inneholder ikke tilsvarende bestemmelser for kommunale pensjonsordninger. Spørsmål om krav til og beregning av premiereserve for kommunale pensjonsordninger har derfor hittil vært håndtert innenfor de alminnelige regler om livsforsikringsselskapers forsikringsmessige avsetninger, jf. lov om forsikringsvirksomhet § 8-2.

Banklovkommisjonenmener at det i tillegg til reglene om premieberegning i lovutkastet §§ 8b-5 til 8b-7, som er motstykket til lov om foretakspensjon §§ 4-2 og 9-2, er behov for bestemmelser også om minstekrav til og beregning av premiereserven for en kommunal pensjonsordning, se lovutkastet § 8b-10. Det har i denne sammenheng betydning at innføring av adgangen til å etablere fellesordninger for premieberegning medfører at det for kommunale pensjonsordninger vil gå et mer markert skille mellom premieberegning og beregning av premiereserve enn forholdet er ved pensjonsordninger med foretakspensjon, jf. lovutkastet §§ 8b-6 annet ledd og 8b-10 annet ledd (foran avsnitt 7.3.3). Premiereserven (de forsikringsmessige avsetninger) skal beregnes ut fra forpliktelsene i den enkelte pensjonsordning, og premiereserven er knyttet til selve pensjonsordningen selv om denne inngår i en fellesordning for premieberegningsformål. For kommunale pensjonsordninger oppstår det også enkelte særlige spørsmål ved beregningen av premiereserve. Det er således behov for å få avklart spørsmålet om hvilken betydning samordningen med ytelser fra folketrygden skal tillegges ved beregning av premiereserve.

(2) Banklovkommisjonen legger til grunn at minstekravet til premiereserve for en kommunal pensjonsordning prinsipielt - på samme måte som etter lov om foretakspensjon § 9-1 - bør være at premiereserven til enhver tid skal være så stor at den etter beregningsgrunnlaget for ordningen er tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon som samtlige medlemmer har opptjent på beregningstidspunktet. Dette vil også være i samsvar med de alminnelige regler om forsikringsmessige avsetninger som er foreslått i lovutkastet §§ 8a-17 til 8a-19 i NOU 2001: 24. Det er dessuten behov for å presisere at beregningen av premiereserve dermed er uavhengig av premieberegningen innenfor en fellesordning (lovutkastet § 8b-6 annet ledd), og at premiereserven minst skal utgjøre summen av de premiereserver som trengs for å sikre retten til opptjent pensjon for hvert enkelt medlem i pensjonsordningen, se lovutkastet § 8b-10 annet ledd. Premiereserve for rett til pensjon opptjent av arbeidstakere som har fratrådt sin stilling med eller uten rett til utbetaling av pensjon, kommer i tillegg.

Lovutkastet § 8b-10 annet ledd innebærer at gjennomsnittsberegning av premie innenfor en fellesordning ikke vil innvirke på beregningen av minstekravet til premiereserve. Beregningen av premiereserve som skal være tilstrekkelig til å sikre opptjent rett til pensjon, må nødvendigvis baseres på forsikringstekniske prinsipper og vil således uunngåelig reflektere variasjoner i forsikringsmessig risiko innenfor medlemsmassen. Størrelsen av beregnet premiereserve for den enkelte arbeidstaker må derfor variere blant annet med arbeidstakerens kjønn og alder dersom premiereserven til enhver tid skal være tilstrekkelig til å sikre den rett til pensjon som den enkelte har opptjent. Denne beregningsmåten er for øvrig i samsvar med den praksis som både KLP og de øvrige livselskapene har fulgt, og den er også fullt forenlig med den personalpolitiske målsetning som ligger bak kravene i Hovedtariffavtalen vedrørende finansieringssystemet for kommunale pensjonsordninger. Det avgjørende i så måte er at pensjonsrettighetene er forsikringsmessig dekket fullt ut, samtidig som selve pensjonskostnaden for den enkelte arbeidstaker ikke skal variere med kjønn og alder, slik at dette kan innvirke på den kommunale arbeidsgivers valg av arbeidstakere (foran avsnitt 7.3.3).

(3) Ved beregning av premiereserve for arbeidstakere som har fått medregnet tidligere tjenestetid fra annen pensjonsordning som omfattes av overføringsavtale med Statens Pensjonskasse, oppstår særlige spørsmål. Hovedregelen etter Overføringsavtalen er at utbetaling av samlet pensjon skal foretas av den pensjonsinnretning hvor arbeidstakeren sist var ansatt, men denne vil ha regressrett i forhold til pensjonsordningen hvor rett til pensjon var opptjent ved den tjenestetid som er medregnet. Den pensjonsordning som skal utbetale pensjonsytelsen , bør derfor ha adgang til å gjøre fradrag ved beregningen av sine avsetninger tilsvarende den premiereserve som må antas å være tilstrekkelig til å sikre tidligere opptjent rett til pensjon, se lovutkastet § 8b-10 annet ledd. Fradraget vil imidlertid ikke nødvendigvis være identisk med premiereserven i den tidligere pensjonsordningen eller verdien av den regressrett som kan gjøres gjeldende ved utbetaling av pensjon.

(4) Banklovkommisjonen viser til avsnitt 7.3.2 foran vedrørende de spørsmål som oppstår i kommunale pensjonsordninger som følge av samordningen av ytelsene fra pensjonsordningen og ytelsene fra folketrygden. Den reduksjon av pensjonsleverandørens forpliktelser til enhver tid som samordningen medfører, bør tillegges virkning både ved beregningen av premier (lovutkastet § 8b-5 fjerde ledd) og ved beregningen av minstekravet til premiereserve (lovutkastet § 8b-10 tredje ledd). I forholdet mellom pensjonsleverandøren og forsikringstakeren/den kommunale arbeidsgiver er det den sistnevnte som i første omgang skal bære den økonomiske risikoen for reduksjon av ytelsene fra folketrygden. Pensjonsleverandøren kan i slike tilfelle kreve tilleggspremie til dekning og sikring av økte forpliktelser overfor arbeidstakerne (lovutkastet § 8b-8 første ledd). Dette er også i samsvar med den forpliktelse forsikringstakeren (den kommunale arbeidsgiver) har overfor sine arbeidstakere etter Hovedtariffavtalen. Blir slik tilleggspremie ikke betalt, bortfaller imidlertid pensjonsleverandørens ansvar overfor arbeidstakerne i tilsvarende omfang (lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd).

Banklovkommisjonenantar at disse hovedreglene bør lovfestes både fordi de gjelder spørsmål av sentral betydning for partene, og fordi de vil yte vesentlige bidrag til avklaring av de kommunale pensjonsordningers rettslige karakter og av pensjonsleverandørens forpliktelser og risiko knyttet til slike pensjonsordninger. Dette tilsier at det bør fremgå klart av lovgivningen at minstekravet til premiereserve skal beregnes ut fra pensjonsleverandørens reelle forpliktelser til enhver tid. Det foreslås derfor i lovutkastet § 8b-10 tredje ledd at det ved beregningen av premiereserve knyttet til en kommunal pensjonsordning , skal gjøres fradrag i pensjonsytelsene for de ytelser som ut fra til enhver tid gjeldende regler for folketrygden kan antas å bli utbetalt av folketrygden. Endres regelverket for folketrygden slik at fradraget viser seg å bli mindre enn antatt, må tilleggspremie kreves etter lovutkastet § 8b-8 første ledd, og kravet til premiereserve oppjusteres tilsvarende. Skulle tilleggspremien ikke bli innbetalt, bortfaller imidlertid økningen av pensjonsleverandørens forpliktelser, og dette tilsier at det i så fall også gjøres tilsvarende fradrag ved beregningen av minstekravet til premiereserve, se lovutkastet § 8b-10 fjerde ledd.

7.7 Pensjonsordningens midler

7.7.1 Alminnelige regler

Banklovkommisjonen viser til at kommunale pensjonsordninger hittil ikke har vært lovregulert, og at det for slike pensjonsordninger således ikke gjelder regler tilsvarende lov om fortakspensjon del 3 om pensjonsordningens midler (kapitlene 8 til 11). Lovutkastet §§ 8b-4 til 8b-10 om premier og premiereserve i kommunale pensjonsordninger har imidlertid sitt motstykke i bestemmelser i lov om foretakspensjon kapittel 9. På de øvrige områder som lov om foretakspensjon del 3 omfatter, vil det således kunne være behov for lovfesting av en del hovedregler for kommunale pensjonsordninger.

For det første, ”pensjonsordningens midler” er et sentralt begrep i lov om foretakspensjon. Også i forhold til kommunale pensjonsordninger vil begrepet pensjonsordningens midler ha betydning i ulike sammenheng, blant annet i forhold til rådighet over og flytting av pensjonsordningens midler. Begrepets innhold vil imidlertid til dels være et annet når det gjelder kommunale pensjonsordninger, og det foreligger derfor behov for en klar avgrensning. I samsvar med dette foreslås det i lovutkastet § 8b-11 presisert at en kommunal pensjonsordnings midler omfatter premiereserve til sikring av opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid, samt tilleggsavsetninger,[kursreserve] og premiefond. I motsetning til lov om foretakspensjon § 8-1 , vil premiereserven knyttet til en kommunal pensjonsordning også omfatte premie til sikring av pensjonsrettigheter opptjent av arbeidstakere som har fratrådt uten rett til utbetaling av pensjon (jf. foran avsnitt 4.5), samt premiereserve som sikrer pensjoner under utbetaling.

I samsvar med Hovedtariffavtalen fastsetter regelverket for kommunale pensjonsordninger at løpende pensjoner skal reguleres årlig i samsvar med endringene i folketrygdens grunnbeløp (G-regulering). Kommunale pensjonsordninger trenger derfor ikke noe pensjonistenes overskuddsfond for regulering av løpende pensjoner, jf. lov om foretakspensjon § 8-5 annet ledd og §§ 5-10 flg. Alt overskudd tilført pensjonsordningen bør derfor som hovedregel godskrives forsikringstakeren og overføres til et premiefond for pensjonsordningen, se nedenfor avsnitt 7.7.3. Lovutkastet forutsetter således at det skal være knyttet et eget premiefond til hver kommunale pensjonsordning, og at midlene i premiefondet vil være en del av pensjonsordningens midler.

En side av kravet om at pensjonsrettighetene i en kommunal pensjonsordning skal være ”forsikringsmessig dekket”, er at pensjonsordningens midler forvaltes av pensjonsleverandøren og således blir holdt rettslig og praktisk atskilt fra forsikringstakerens midler. Med utgangspunkt i lov om foretakspensjon §§ 8-2 til 8-4 foreslår Banklovkommisjonen at de viktigste hovedregler om rådigheten over pensjonsordningens midler og kapitalforvaltningen nå blir lovfestet for kommunale pensjonsordninger, se lovutkastet §§ 8b-12 og 8b-13. Det er her lagt vekt på at de fleste kollektivselskapene nå vil drive virksomhet både i privat og kommunal sektor, og at det vil være en fordel at reglene i hovedsak blir de samme på disse områdene. Når det gjelder disponeringen av midler i premiefondet , foreslås at reglene i lov om foretakspensjon §§ 10-2 til 10-4 gis tilsvarende anvendelse så langt de passer.

7.7.2 Investeringsvalg

Lov om foretakspensjon § 11-1 gir forsikringstakeren adgang til å avtale at midler tilsvarende premiereserven knyttet til ytelsesbasert foretakspensjon skal forvaltes som en investeringsportefølje tilordnet pensjonsordningen. Avtalen skal angi hvordan porteføljen er sammensatt, hvilken adgang det er til å endre sammensetningen og hvilken avkastningsgaranti som i tilfelle er knyttet til porteføljen. Også midler i premiefond kan forvaltes i egen investeringsportefølje (lovens § 11-3).

Banklovkommisjonenlegger til grunn at også kommunale arbeidsgivere vil kunne være interessert i å gjøre bruk av tilsvarende ordninger, og mener derfor at det nå bør åpnes adgang for å knytte særskilte investeringsporteføljer til ytelsesbaserte, kommunale pensjonsordninger, se lovutkastet § 8b-15. En legger særlig vekt på at en bestemmelse tilsvarende lov om foretakspensjon § 11-1 fjerde ledd vil medføre at det er forsikringstakeren/den kommunale arbeidsgiver som i tilfelle vil bære risikoen for resultatet av slik forvaltning, og at pensjonsleverandøren vil ha et subsidiært ansvar overfor de sikrede for at differansen mellom det avkastningsnivå som inngår i beregningsgrunnlaget, og det avkastningsresultat som oppnås, blir dekket. Arbeidstakernes pensjonsrettigheter vil således ikke bli påvirket av om avkastningsresultatet er godt eller dårlig. For øvrig minnes om at lovutkastet §§ 8a-17 til 8a-24, særlig § 8a-22, i NOU 2001: 24 er utformet med henblikk på tilfelle hvor midler knyttet til kollektive pensjonsordninger, blir forvaltet som egen investeringsportefølje.

7.7.3 Overskudd

Banklovkommisjonenviser til bemerkningene foran avsnitt 7.7.1. Det fremgår der at overskudd som tilføres en kommunal pensjonsordning, som hovedregel i sin helhet skal overføres til premiefondet for pensjonsordningen. Dette fremgår av lovutkastet § 8b-14 første ledd.

Til grunn for denne bestemmelsen ligger også prinsippet om at årets overskudd ikke skal trekkes inn i oppgjøret av forsikringstakerens ansvar for årets premier, slik dette inntil ganske nylig ble gjort i KLPs praksis (foran avsnitt 4.3.1). Ut fra konkurransehensyn er det viktig at KLP og de øvrige livselskapene følger en ensartet praksis når det gjelder disponeringen og fordeling av overskudd. KLP gjennomfører nå endringer i sin praksis som vil innebære at selskapet vil frikoble disponeringen av overskudd fra oppgjøret av premieansvaret (foran avsnitt 4.3.2). Denne ordningen vil innebære at overskudd vil bli fordelt etter at årsregnskapet er fastsatt, og at overskudd tilført pensjonsordningen vil kunne disponeres av forsikringstakeren først når kontoutskrift er utsendt.

Banklovkommisjonenantar at det - tross dette - vil være en fordel at den overskuddsordning som skal praktiseres av KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder kommunale pensjonsordninger, kommer klart til uttrykk i lovreglene for kommunale pensjonsordninger. Disponeringen av overskudd har vært et omtvistet tema i diskusjonen av konkurranseforholdene i markedet for kommunale pensjonsordninger, og det har vært uklart om KLPs dispensasjon indirekte ga rom for unntak også fra ellers gjeldende regler om fordeling og disponering av overskudd. Det bør derfor gjennom lovgivning nå gjøres klart at lov- og forskriftsverkets regler om overskudd skal gjelde for pensjonsordninger i så vel privat som kommunal sektor.

En forutsetning for at alt overskudd tilføres premiefondet, er at oppsatte (fripolise)rettigheter for fratrådte arbeidstakere og løpende pensjoner årlig blir regulert i samsvar med endringen i folketrygdens grunnbeløp. Etter Hovedtariffavtalen plikter en kommunal arbeidsgiver å sørge for at dette blir gjort og å dekke de engangspremier oppreguleringen betinger. Om overskuddet tilført pensjonsordningens premiefond i det enkelte år , eller over tid, er større eller mindre enn slike engangspremier, har da betydning bare for arbeidsgiveren og ikke - som etter lov om foretakspensjon §§ 5-10 og 4-9 - for pensjonister og fratrådte arbeidstakere med fripoliserettigheter.

En regel om at alt overskudd som godskrives pensjonsordningen skal tilføres premiefondet, kan imidlertid ikke gjelde uten unntak. Det foreligger enkelte særlige tilfelle hvor Hovedtariffavtalens regler om G-regulering av oppsatte rettigheter og pensjoner under utbetaling ikke blir fulgt opp i praksis. I så fall må det ved fordelingen av overskudd tas hensyn til dette for at premiereserve knyttet til slik pensjonsrettighet blir tilført eget overskudd.

(1) En del av de arbeidstakere som fratrer sin stilling med oppsatte rettigheter, trer senere inn istilling som omfattes av annen pensjonsordning i offentlig sektor. Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse § 4 fører i så fall til at tidligere tjenestetid alltid skal medregnes ved fastsettelsen av rett til pensjon i den nye pensjonsordningen hvor arbeidstakeren blir medlem. Virkningen av slik ”tvungen” medregning vil være at arbeidstakerens oppsatte (fripolise)rettighet da faller bort og ikke deretter blir G-regulert, jf. KLPs vedtekter for Fellesordningen § 11-5. Den tidligere arbeidsgiver har altså ikke lenger noen plikt til å sørge for G-regulering. På den annen side, den nye pensjonsordning som senere utbetaler pensjon til arbeidstakeren basert på samlet tjenestetid, vil til gjengjeld få et refusjonskrav mot tidligere pensjonsordning hvor arbeidstakeren var medlem (foran avsnitt 2.1.3).

Etter Overføringsavtalen vil refusjonskravet i omfang bli bestemt av den premiereserve som knytter seg til den oppsatte rettighet på tidspunktet for medregning, med tillegg av avkastning tilført i perioden frem til tidspunktet for refusjon. Refusjonsordningen forutsetter således at premiereserven for oppsatt rettighet som faller bort på grunn av medregning, årlig blir tilført sin andel av overskudd i samsvar med reglene om fordeling av overskudd. En annen sak er at den pensjonsinnretning som krever refusjon, reelt vil bære risikoen for størrelsen av det overskudd som faktisk er oppnådd av den pensjonsinnretning hvor arbeidstakeren opprinnelig hadde sin oppsatte rettighet.

(2) Dersom et foretak med kommunal pensjonsordning skulle gå konkurs eller opphøre på annen måte, må foretaket avvikles og pensjonsordningen derfor normalt også opphøre. I så fall vil pensjonsordningen bli avviklet og arbeidstakernes opptjente rett til pensjon sikret ved oppsatte (fripolise)rettigheter. Det vil deretter ikke være grunnlag for senere G-regulering av oppsatte rettigheter, heller ikke av rettigheter fra tiden før opphøret av pensjonsordningen. Det samme gjelder i forhold til løpende pensjoner, som i et slikt tilfelle heller ikke vil bli G-regulert. Årsaken er ganske enkelt at den kommunale arbeidsgiver som plikter å betale de premier G-reguleringen betinger, ikke lenger eksisterer (nedenfor avsnitt 7.10.3). I slike tilfelle bør imidlertid de oppsatte rettighetene og løpende pensjoner i stedet bli tilført overskudd i samsvar med gjeldende regler.

I samsvar med dette, er det i lovutkastet § 8b-14 annet ledd foreslått at premiereserve knyttet til oppsatte pensjonsrettigheter og løpende pensjoner som ikke er blitt G-regulert, i stedet skal ha rett til å få tilført overskudd.

7.7.4 Flytting av kommunale pensjonsordninger

Reglene om flytting av pensjonsordninger er av vesentlig betydning for konkurransen i kollektivmarkedet sett under ett. I Del 2 av denne utredningen legger Banklovkommisjonen frem forslag til nye lovregler på dette området. Som nevnt foran avsnitt 2.4, vil spørsmålet om det fortsatt vil være behov for særlige regler om flytting av kommunale pensjonsordninger bli vurdert i forbindelse med, og på bakgrunn av utkastet til ny lovgivning på dette området. Lovutkastet § 8b-17 viser derfor til utkastet til et nytt kapittel 8c om flytting.

7.8 Kommunale pensjonsordninger som egen bransje

Det er foran avsnitt 2.3 pekt på at utviklingen i kollektivmarkedet må antas å medføre at de aller fleste leverandører av kommunale pensjonsordninger også vil ha en betydelig del av sin virksomhet knyttet til pensjonsordninger i privat sektor og til individuell livsforsikring. Som følge av at kommunale pensjonsordninger – selv om lovutkastet blir gjennomført – fortsatt vil stå i en viss særstilling, foreligger det likevel et visst behov for regler som i det enkelte livselskap etablerer nødvendige økonomiske skiller mellom virksomheten i den kommunale og i den private del av kollektivmarkedet. Ulikhetene både når det gjelder ytelsesspekteret og premieberegningen , er så vidt betydelige at det av hensyn til ryddig konkurranse her må antas å være et behov for økonomiske skiller.

Banklovkommisjonen er derfor kommet til at de kommunale pensjonsordningene bør behandles som egen bransje og at det bør kreves at det føres eget regnskap for bransjen, se lovutkastet § 8b-3. En legger til grunn at dette vil bidra til å legge forholdene til rette for tilfredsstillende tilsyn med virksomheten i kommunal sektor. Det legges også til grunn at en slik ordning ikke vil få betydning for inndelingen av forsikringsklasser som grunnlag for tildeling av konsesjon.

7.9 Særlige konkurranseforhold: Flytting av pensjonsordning til KLP

Et hovedformål med det lovutkast Banklovkommisjonen har utarbeidet, har vært å sikre like rammebetingelser for alle pensjonsleverandører og ryddige konkurranseforhold i markedet for kommunale pensjonsordninger. Dette er ikke alene tilstrekkelig til å sikre balanserte konkurranseforhold. Organisatoriske forhold i KLP som gjensidig forsikringsselskap vil innebære at selskapet likevel vil ha vanskelig for fullt ut å kunne gjøre seg gjeldende i markedskonkurransen. Hovedårsaken til dette er at det i KLPs regelverk ikke er trukket noe klart skille mellom en forsikringstakers ansvar i forsikringsforholdet og det eieransvar forsikringstakeren har som selskapsmedlem. Det er en forutsetning for ryddig konkurranse at en kommunal pensjonsordning forsikringsrettslig kan opprettes eller flyttes ut fra rådende markedsforhold uten direkte virkninger for eieransvaret (foran avsnitt 7.1.3).

Konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger har hittil først og fremst dreiet seg om flytting av pensjonsordninger fra KLP til de øvrige livselskapene (foran avsnitt 2.3.1). Sett fra KLPs side har det vesentlige derfor vært å legge forholdene til rette for å beholde mest mulig av eksisterende portefølje. Å søke å få tilbake fraflyttede pensjonsordninger vil praktisk sett være meget vanskelig for KLP. Spørsmålet om tilbakeflytting kan således ikke vurderes alene ut fra de forsikringsmessige forhold. En kommunal arbeidsgiver må nå også ta i betraktning at KLP som gjensidig selskap vil ha behov for egenkapitalinnskudd for å kunne oppfylle økte krav til solvensmarginkapital og ansvarlig kapital, beregnet ut fra premiereserven knyttet til pensjonsordningen (foran avsnitt 3.1). Praktisk sett vil imidlertid plikten etter gjeldende regelverk til å foreta egenkapitalinnskudd - sett fra KLPs side - virke som et hinder for konkurranse om etablerte kommunale pensjonsordninger. Ved nyetablering av pensjonsordning, f.eks. for et nytt kommunalt foretak, vil derimot valget av pensjonsleverandør som regel bli bestemt ut fra en vurdering av forsikringsmessige forhold.

Omvendt kan det også få vesentlig betydning for markedskonkurransen at en kommunal pensjonsordning som flytter fra KLP - i tillegg til pensjonsordningens midler - også vil få utbetalt sin andel av KLPs egenkapital på flyttetidspunktet. Som nevnt foran avsnitt 3.3, skilles det i KLPs balanse mellom medlemmenes andel av selskapets egenkapital og selskapets egen del av egenkapitalen (grunnkapitalen). Det gis ikke utbytte, men medlemmenes egenkapital tilføres avkastning i samsvar med årsresultatet. Et medlem kan likevel få frigjort sin del av egenkapitalen ved å avslutte forsikringsforholdet og flytte pensjonsordningen til annen pensjonsinnretning som er aksjeselskap uten plikt til kapitalinnskudd. Dette kan gi en kommunal arbeidsgiver insentiv til å flytte pensjonsordningen til annet selskap, selv om markedsforholdene isolert sett ikke gir grunnlag for det.

KLPs regelverk om medlemmenes eieransvar og andel av selskapets egenkapital bidrar således vesentlig til å skape en ubalanse i annenhåndsmarkedet for kommunale pensjonsordninger. Selskapets konkurransekraft i markedet ville endres vesentlig dersom selskapets stilling som pensjonsleverandør ble frikoblet fra forsikringstakernes eierkapital og eieransvar. En forutsetning for dette er at flytting av pensjonsordninger til eller fra KLP ikke automatisk vil innvirke på størrelsen av den egenkapital selskapet har til enhver tid. Slike variasjoner i egenkapitalen er imidlertid ingen nødvendig konsekvens av den gjensidige selskapsform. Også et gjensidig selskap vil kunne la medlemmenes egenkapitalandel komme til uttrykk i egenkapitalinstrumenter i stedet for å la den fremtre som en rett til andel av selskapets faktiske kapital til enhver tid.

Det vil selvsagt i første omgang være opp til selskapet selv å vurdere om den nåværende situasjon foranlediger særlige tiltak fra selskapets side for å oppnå dette. Spørsmålet har imidlertid også en samfunnsmessig side, i den utstrekning en vektlegger hensynet til ryddig konkurranse i så vidt stor del av kollektivmarkedet som markedet for kommunale pensjonsordninger utgjør. Et aktuelt lovtiltak vil således kunne være å kreve – uavhengig av selve medlemsansvaret – at et gjensidig selskap skal utstede grunnfondsbevis for den kapital medlemmene faktisk skyter inn i selskapet. Dette vil bidra til en høyere grad av stabilitet i selskapets kapitalsituasjon enn det någjeldende regelverk i KLP gjør. Vurderingen av dette bør imidlertid utstå til man har et bedre overblikk over resultatet av den omstillingsprosess som for tiden pågår i KLP.

7.10 Særlige konkurranseforhold: Pensjonsordninger for kommunale foretak

7.10.1 Begrenser Overføringsavtalen flytteretten?

Kommunale foretak er i meget stor grad omfattet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor. En del av de foretakene som har kommunale eierinteresser eller for øvrig nær tilknytning til kommuner, er imidlertid medlemmer av NHO, og således ikke bundet av Hovedtariffavtalen. Mange av disse foretakene kan likevel ha vanlig kommunal pensjonsordning i KLP. Det er foran avsnitt 2.3.3 redegjort for den adgang også skattepliktige foretak med kommunal tilknytning har til å etablere kommunal pensjonsordning i stedet for ytelsesbasert foretakspensjon. Det samme gjelder de statlige helseforetakene som er tilsluttet NAVO.

Det synes å være en utbredt oppfatning at pensjonsordningene for kommunale foretak står i en viss særstilling når det gjelder konkurransen i markedet for kommunale pensjonsordninger. Det anføres at slike pensjonsordninger i praksis vanskelig lar seg flytte. En særlig grunn til dette er at pensjonsordninger for kommunale foretak som er etablert i KLPs Fellesordning, omfattes av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse, som er utførlig omtalt foran avsnitt 2.1.3. Det samme vil ikke være tilfelle dersom slike pensjonsordninger flyttes fra KLP og etableres i andre livselskaper. Den vanlige oppfatning har vært at gjeldende lov- og forskriftsverk er til hinder for at disse selskapene slutter seg til Overføringsavtalen og påtar seg de forpliktelser avtalen medfører.

Denne oppfatningen fremgår klart både av Kredittilsynets brev 16. desember 1998 til Statens Pensjonskasse (foran avsnitt 5.3), og av redegjørelsen i NOU 2000: 28 s. 185 flg., jf. s. 28-29. Hovedsynspunktet er at en pensjonsordning bare kan være med i Overføringsavtalen dersom den gir, og forsikringsmessig dekker, ytelser som er likeverdige med ytelsene i Statens Pensjonskasse. Dette omfatter også ytelser basert på den bruttogaranti og G-regulering som det har vært vanlig å forbinde med pensjonsordninger i Statens Pensjonskasse og Fellesordningen i KLP (foran avsnitt 5.3). I samsvar med dette synet anføres det at dette kravet vil være oppfylt av pensjonsordninger i KLP, og – samtidig – at kravet derimot ikke kan oppfylles av kommunale pensjonsordninger i andre livselskaper (NOU 2000: 28 s. 28). Bakgrunnen for den oppfatningen er i hovedsak at:

• en kommunal pensjonsordning bare vil være likeverdig med Statens Pensjonskasse dersom hele ytelsesspekteret i pensjonsordningen, basert på bruttogaranti, G-regulering av oppsatte rettigheter og oppsatte pensjoner, og fleksibel pensjoneringsalder, til enhver tid er fullt forsikringsmessig dekket i pensjonsinnretningen,

• en pensjonsinnretning som slutter seg til Overføringsavtalen får ansvar for bruttogaranti, G-regulering og andre ikke forsikringsbare ytelser tilsvarende Statens Pensjonskasses ansvar,

• KLPs dispensasjon fra lov om forsikringsvirksomhet §§ 7-6 og 7-5 gjør det mulig for selskapet å påta seg de forpliktelser og risiki dette medfører, og KLPs vedtekter §§ 2-2 og 2-3 om etterutligning av premier og medlemsansvar gir også tilfredsstillende sikkerhet for at selskapets pensjonsforpliktelser vil bli oppfylt, og

• gjeldende lov- og forskriftsverk medfører at andre livselskaper enn KLP ikke kan påta seg forpliktelser som innebærer at hele ytelsesspekteret etter kommunale pensjonsordninger til enhver tid er fullt forsikringsmessig dekket. Disse selskapene må derfor utforme sine kommunale pensjonsprodukter slik at de ikke omfatter bruttogaranti og G-regulering slik som i KLP, og de kan heller ikke påta seg tilsvarende forpliktelser ved å slutte seg til Overføringsavtalen.

Etter det Banklovkommisjonen kan se , er disse synspunktene holdbare bare under den forutsetning at (1) KLP faktisk har et så vidtgående forsikringsrettslig ansvar som her forutsatt (nedenfor avsnitt 7.10.2), og (2) tilslutning til Overføringsavtalen krever eller medfører at en pensjonsinnretning har et så vidtgående forsikringsrettslig ansvar som KLP antas å ha (nedenfor avsnitt 7.10.3). Banklovkommisjonen mener at verken KLPs någjeldende regelverk eller Overføringsavtalen rettslig kan forstås på denne måten.

7.10.2 Er det forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene?

(1) Banklovkommisjonen viser til avsnitt 4.1, 5.2 og 5.3 foran, hvor det er gjort nærmere rede for utformingen av de kommunale pensjonsordninger i henholdsvis KLP og de øvrige livselskapene. Den redegjørelsen for KLPs någjeldende regelverk som der er gitt, viser at KLP og de øvrige livselskapene i virkeligheten har utformet sine kommunale pensjonsprodukter i hovedsak på samme måte, både når det gjelder selve ytelsesspekteret og i hvilken utstrekning ytelsene til enhver tid er forsikringsmessige dekket. Videre fremgår det at de forpliktelser og risiki kommunale pensjonsordninger medfører, for så vel KLP som de andre livselskapene, gjør at pensjonsordningene - i forholdet mellom selskapet og forsikringstakeren - verken har eller kan gis karakter av bruttoordning, med risiko for selskapet for at ytelsene fra folketrygden blir mindre enn beregnet. Selskapenes håndtering av forhold knyttet til fremtidig G-regulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser er også i hovedsak den samme, dvs. alle selskaper krever engangspremier til dekning av slike rettigheter etter hvert som de oppstår.

Det fremgår foran avsnitt 4.1, jf. avsnitt 3.3, at etterutligningsansvaret i Fellesordningen etter KLPs vedtekter § 2-2 bare er et pro rata ansvar uten subsidiært solidarisk ansvar og - i samsvar med dette - at manglende premiebetaling for en pensjonsordning fører til motsvarende avkortning av ytelsene til de forsikrede i denne ordningen. Dette har lenge vært den rettslige situasjon i KLP, jf. blant annet Vedtekter for Felles Kommunal Pensjonsordning (januar 1997) § 12B pkt. 10 hvor det heter: ”Hvis premie ikke blir betalt, tar KLP dekning for skyldig premie i de opparbeidede rettigheter”, dvs. ved å trekke på premiereserven knyttet til pensjonsrettighetene. Regelen i så vel tidligere som någjeldende regelverk er således at ikke-innbetalt premie for en pensjonsordning ikke kan etterutlignes på de øvrige medlemmer av Fellesordningen. Også på dette punkt er forholdet tilsvarende når det gjelder andre livselskaper enn KLP (foran avsnitt 5.2).

Banklovkommisjonen må derfor – uavhengig av hva som i sin tid måtte ha vært vanlig oppfatning – ut fra gjeldende regelverk legge til grunn at verken KLP eller forsikringstakerne som medlemmer av Fellesordningen eller av selskapet, har et særlig ansvar knyttet til bruttogaranti og G-regulering slik som beskrevet i NOU 2000: 28. En annen sak er at den gode betalingsevnen til forsikringstakerne i KLP og KLPs egen interne bruk av årets overskudd til å dekke deler av premieansvaret har medført at de rettslige spørsmål sjelden har kommet på spissen.

(2) På bakgrunn av dette er det vanskelig å se at den beskrivelse av ansvarsforholdene i KLP som gis i NOU 2000: 28 som grunnlag for et skille i forhold til Overføringsavtalen mellom KLP og de øvrige livselskapene, gir et dekkende bilde av forholdene i dag. I virkeligheten er forholdet at forpliktelser og risiko knyttet til kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene, i hovedsak er de samme, særlig når det gjelder bruttogaranti og G-regulering. Selskapenes forsikringsmessige avsetninger er således også bestemt ut fra den rett til pensjon som er opptjent til enhver tid.

Det er derfor klart nok at forpliktelsene til KLP og de øvrige livselskapene atskiller seg vesentlig fra pensjonsforpliktelsene til Statens Pensjonskasse. Forklaringen på dette er at den statlige pensjonsordning i hovedsak ikke er premiefinansiert, og at den derfor heller ikke er fondsbasert. Den ”forsikringsmessige dekning” av pensjonsrettighetene i Statens Pensjonskasse sikres gjennom statens alminnelige ansvar for oppfyllelsen av pensjonsforpliktelsene etter hvert som utbetaling skal foretas. Et skille i tid mellom forsikringsmessig fondssikring av opptjente pensjonsrettigheter til enhver tid og ansvaret ved utbetaling av pensjonsytelser er derfor ikke relevant for Statens Pensjonskasse.

Selv om det er et vilkår for at en pensjonsordning skal omfattes av Overføringsavtalen at den i hovedsak gir ytelser som er likeverdige med Statens Pensjonskasse, kan det derfor ikke - som anført i NOU 2000: 28 s. 28 - legges til grunn at de ytelser som må antas å komme til utbetaling i pensjonsordninger i KLP eller annet livselskap, til enhver tid også skal være fullt ut forsikringsmessig sikret i selskapet slik som i Statens Pensjonskasse. Kravet til premiefinansierte og fondsbaserte kommunale pensjonsordninger i KLP og de øvrige livselskapene vil tvert imot måtte begrenses til et krav om forsikringsmessig dekning av de pensjonsrettigheter som er opptjent til enhver tid, se foran avsnitt 2.1.4 og avsnitt 4.1.7. Ingen av disse selskapene har økonomisk styrke til - uavhengig av motsvarende premieinnbetaling fra forsikringstakeren/arbeidsgiveren - å bære ansvar for pensjonsrettigheter som vil opptjenes eller oppstå i fremtiden, f.eks. som følge av G-regulering av pensjonsrettighetene. Som nevnt pålegger heller ikke KLPs vedtekter § 2-2 om etterutligning medlemmene av Fellesordningen noe solidarisk ansvar som kan gi sikkerhet i så måte.

(3) Overføringsavtalens formål og innhold er det redegjort for foran avsnitt 2.1.3. Avtalen inneholder i hovedsak et regelverk for samordning av pensjonsutbetalinger basert på prinsippet om tvungen medregning av tjenestetid fra tidligere ansettelsesforhold i stat og kommunesektoren. Avtalen inneholder således overhodet ikke bestemmelser som medfører at KLPs eget - forsikringsrettslige - ansvar øker i forhold til de pensjonsordninger som KLPs tilslutning til avtalen omfatter. Tvert imot forutsetter avtalen at det ved utbetaling av pensjoner fra KLP er KLPs regelverk som skal legges til grunn, se Overføringsavtalens § 5 første ledd. På samme måte skal det refusjonskrav en utbetalende pensjonsinnretning har mot den pensjonsordning hvor den tidligere tjenestetid er opptjent, bestemmes ut fra de bestemmelser som gjelder for den pensjonsrett som er opptjent i den refunderende ordning, se Overføringsavtalen § 6 første ledd.

En annen sak er at de rettslige begrensninger i KLPs ansvar i forsikringsforholdet som regelverket inneholder, neppe vil få praktisk betydning i forhold til kommunenes pensjonsordninger, ganske enkelt fordi kommunene fortløpende oppfyller sine forpliktelser til å betale premier til KLP for dekning av G-regulering av pensjonsrettigheter og andre ikke forsikringsbare ytelser etter hvert som selskapets forpliktelser oppstår. Har en kommune sin pensjonsordning i et annet livselskap blir forholdet tilsvarende, uavhengig av hvilket særlig ansvar kommunen - i samsvar med etablert praksis - i så fall måtte påta seg ved egen tilslutning til Overføringsavtalen. Risikoen knyttet til en kommunes betalingsevne og -vilje er den samme, enten det er KLP eller et annet selskap som er pensjonsleverandør. Den samme risiko knytter seg for øvrig også til den forpliktelse en kommune har påtatt seg i forhold til Statens Pensjonskasse gjennom egen tilslutning til Overføringsavtalen når pensjonsordningen er flyttet fra KLP.

Sett fra Statens Pensjonskasses side blir derfor den eneste forskjell mellom KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder tilslutning til Overføringsavtalen, at KLPs vedtekter § 2-3 gir selskapet - som gjensidig forsikringsselskap - rett til å innkalle egenkapitaltilskudd fra sine medlemmer dersom selskapets soliditet er truet. Egenkapitalinnskudd kan imidlertid bare innkreves til dekning av det ansvar som selskapet rettslig har påtatt seg. Begrensningene i KLPs forsikringsrettslige ansvar knyttet til kommunale pensjonsordninger kommer således til anvendelse uavhengig av om adgangen til å innkalle egenkapitaltilskudd benyttes eller ikke.

Banklovkommisjonen kan etter dette ikke se at det – i forhold til kommunale pensjonsordninger utformet i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen stiller – er forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige selskapene når det gjelder adgangen til å slutte seg til Overføringsavtalen, eller i forhold til kravet om at en kommune selv må slutte seg til Overføringsavtalen.

Banklovkommisjonenkan for øvrig heller ikke se at det lovutkast som nå fremlegges, medfører endringer i de forsikringsrettslige ansvarsforhold slik de er i dag. En viser særlig til lovutkastet § 8b-9 fjerde ledd som vil innebære en lovfesting av prinsippet om at manglende premiebetaling medfører bortfall av den økning av forsikringsforpliktelsene som den ikke innbetalte premie skulle dekke. Som det fremgår ovenfor, er en slik regel allerede bygget inn både i KLPs någjeldende regelverk og i de forsikringsvilkår som er benyttet av de øvrige livselskapene (se også foran avsnitt 4.1.2).

7.10.3 Opphør av pensjonsordning for kommunalt foretak

Pensjonsordninger for kommunale foretak står i en viss særstilling i forhold til Overføringsavtalen fordi slike foretak kan – i motsetning til den kommune den har tilknytning til - gå konkurs eller opphøre på annen måte. I så fall vil det - etter opphøret - ikke lenger finnes noen arbeidsgiver, og dermed forsikringstaker, som kan betale nødvendig premie til sikring av en økning av pensjonsforpliktelsene etter at foretaket er opphørt. Når foretaket opphører, må også pensjonsordningen avvikles på en slik måte at den rett til pensjon arbeidstakerne har opptjent ved avslutningen av arbeidsforholdet, sikres ved oppsatte (fripolise)rettigheter, og at utbetalingen av løpende pensjoner kan fortsette ut fra det grunnlag som foreligger når foretaket opphører. Banklovkommisjonen antar at det er behov for å lovfeste disse hovedreglene, se lovutkastet § 8b-18.

Et viktig spørsmål etter at foretaket og pensjonsordningen er avviklet, er om de oppsatte rettigheter og løpende pensjoner fortsatt skal G-reguleres, og i tilfelle hvordan kostnadene skal dekkes. Et helt tilsvarende spørsmål oppstår dersom ytelsene fra folketrygden viser seg å bli mindre enn beregnet, eller en arbeidstaker gjør bruk av adgang til å fratre med rett til utbetaling av pensjon før nådd pensjonsalder. Spørsmålet om G-regulering er her det praktisk viktigste, og redegjørelsen nedenfor er derfor begrenset til dette.

I KLP er alle pensjonsordninger i Felles kommunal pensjonsordning omfattet av Overføringsavtalen som følge av at KLP er tilsluttet Overføringsavtalen. Dette gjelder pensjonsordninger for så vel kommuner som for foretak med kommunale eierinteresser eller annen kommunal tilknytning. Mange av disse foretakene vil være egne rettssubjekter som er atskilt rettslig og økonomisk fra de kommuner de har tilknytning til, og som derfor kan gå konkurs eller bli avviklet på annen måte uten ansvar for kommunen. I NOU 2000: 28 s. 188 antas at dette ikke vil skape noe problem i forholdet mellom KLP og Statens Pensjonskasse, fordi nødvendig premie til sikring av økning i pensjonsrettighetene etter opphøret, f.eks. ved G-regulering, vil bli dekket ved etterutligning på Fellesordningens medlemmer i KLP:

”Medlemmer [de forsikrede] av Felles kommunal pensjonsordning i KLP må kunne anses å være sikret bruttogaranterte ytelser som i hovedsak tilsvarer de ytelsene som medlemmene av Statens Pensjonskasse har rett til, herunder regulering av oppsatte og løpende ytelser. Tilsvarende gjelder for andre fellesordninger i KLP.

Dette gjelder også medlemmer i fellesordningen(e) som er eller har vært ansatt i kommunale foretak som har opphørt. Deres pensjonsrettigheter blir med andre ord regulert på linje med de øvrige, selv om vedkommende foretak/ arbeidsgiver ikke lenger innbetaler premie til Fellesordningen. Det er de øvrige forsikringstakere i Fellesordningen som i disse tilfeller står ansvarlig for finansieringen av regulering av de oppsatte rettigheter og løpende pensjoner for disse medlemmer av Fellesordningen, i den grad reguleringen ikke finansieres gjennom avkastning på premiereserven knyttet til disse medlemmers rettigheter. Dette må antas til tross for at KLP's ansvar er betinget av at de enkelte forsikringstakerne innbetaler tilleggspremier dersom dette er nødvendig for å dekke utbetalinger av bruttogaranterte ytelser på linje med ytelsene i Statens Pensjonskasse.

Bakgrunnen for dette er dels den implisitte kommunale garantien som ligger i etterutligningsordningen. ...

Vilkårene i Fellesordningen innebærer for øvrig at KLP i motsetning til andre livsforsikringsselskaper har forpliktet seg til å anvende avkastningen av forsikringsmidlene til regulering av pensjonene. Det vil derfor bare helt unntaksvis være nødvendig å dekke reguleringen med tilleggspremie (eventuelt ved etterutligning) fra de andre forsikringstakere i Fellesordningen.”

Det legges altså til grunn i NOU 2000: 28 at oppsatte rettigheter og løpende pensjoner til medlemmer av pensjonsordningen til det foretak som er opphørt, skal G-reguleres også etter opphøret av foretaket, og at premiekostnadene for slik G-regulering skal etterutlignes på de øvrige pensjonsordningene i Fellesordningen. Hensett til de tidsperspektiver en står overfor i pensjonssammenheng , vil det i så fall kunne dreie seg om et både betydelig og langvarig ansvar. Det er imidlertid da neppe noen rimelighet i at de øvrige kommunale forsikringstakere skal dekke et slikt ansvar når heller ikke den kommune det opphørte foretaket har hatt tilknytning til, selv gjør det. En slik løsning er heller ikke forenlig med det pro rata ansvar uten subsidiær solidaritet som KLPs vedtekter § 2-2 nå inneholder. Fellesordningen i KLP er en premieberegningspool som skal sikre kjønns- og aldersnøytrale premier, ikke en selskapslignende konstruksjon med varig fellesansvar dersom noen av medlemmene ikke dekker sitt ordinære premieansvar.

Overføringsavtalen endrer ikke dette. Avtalens § 11, jf. § 10 forutsetter derimot ganske enkelt at en pensjonsordning som må opphøre, trer ut av avtalen senest tre måneder etter opphøret. Overføringsavtalen har overhodet ingen bestemmelser som krever fremtidig G-regulering av oppsatte rettigheter i de tilfelle hvor medregning av tjenestetid finner sted. Den forutsetter kun at utbetalende pensjonsinnretning har et refusjonskrav mot den pensjonsordning hvor arbeidstakeren tidligere var medlem, beregnet etter den rett til pensjon som var opptjent etter regelverket i denne pensjonsordningen (nedenfor avsnitt 7.10.5). For øvrig medfører også opphør av tilknytningen til Overføringsavtalen at heller ikke avtalens regler om tvungen medregning av tjenestetid deretter skal anvendes i forhold til tjenestetid opptjent i en pensjonsordning som ikke lenger er tilsluttet Overføringsavtalen.

7.10.4 Pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP

Andre livselskaper enn KLP har som nevnt ikke sluttet seg til Overføringsavtalen. Etter vanlig oppfatning kan de heller ikke påta seg de forpliktelser Overføringsavtalen antas å medføre, uten å handle i strid med gjeldende lov- og forskriftsverk (foran avsnitt 7.10.2).

Når det gjelder kommunenes egne pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP, er som nevnt det problem dette antas å reise, i praksis blitt løst ved at den enkelte kommune i stedet slutter seg til Overføringsavtalen. Det fremgår foran avsnitt 7.10.2 at dette først og fremst har betydning rent formelt. Uavhengig av dette kan denne fremgangsmåten imidlertid ikke benyttes for pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning. Kommuneloven § 51 første ledd om kommunale garantier er til hinder for at den kommune et kommunalt foretak har tilknytning til, påtar seg et tilsvarende ansvar hva angår pensjonsordningen for foretak som driver næringsvirksomhet.

I NOU 2000: 28 s. 28 legges det ut fra dette til grunn at et annet livselskap enn KLP vil være avskåret fra å ha pensjonsordninger for kommunale foretak, med mindre det ansvar som der antas å følge av Overføringsavtalen, sikres ved kredittforsikring eller annen garanti fra tredjemann:

”Dersom et kommunalt foretak opphører, vil nåværende og tidligere ansatte i foretaket som har rettigheter til pensjon som ikke har begynt å løpe, imidlertid ikke lenger ha en forsikringstaker som kan betale eventuell nødvendig tilleggspremie for bruttogarantien. Utvalget mener at det bør kunne gis en tilfredsstillende sikkerhet for varig dekning av bruttogarantien dersom det stilles en kommunal garanti eller en kredittforsikring ... .

Utvalget mener videre at det bør kunne gis tilfredsstillende sikkerhet for varig regulering av løpende og oppsatte rettigheter, dersom det stilles en kommunal garanti eller kredittforsikring, ...” (Uthevet her).

Banklovkommisjonenviser til at etter gjeldende regelverk er heller ikke pensjonsrettigheter i pensjonsordninger i KLP sikret varig G-regulering dersom pensjonsordningen opphører fordi foretaket går konkurs eller opphører av annen grunn (foran avsnitt 7.10.2), og til at pensjonsordningen i så fall må utgå av Overføringsavtalen med de virkninger dette har i forhold til øvrige parter (foran avsnitt 7.10.3). Synspunktene i NOU 2000: 28 må være bygget på den oppfatning at det skal være fullt samsvar mellom arbeidsgiverens forpliktelse etter Hovedtariffavtalen og den forsikringsmessige dekning til enhver tid av disse forpliktelsene i form av ansvar for pensjonsinnretningen (jf. foran avsnitt 2.1.4 og 4.1.7). Som nevnt foran 7.10.2, kan imidlertid verken KLP eller de øvrige livselskapene gi fondsbasert forsikringsmessig dekning for annet enn de pensjonsrettigheter som til enhver tid er opptjent i pensjonsordningen. Det er heller ikke livselskapenes oppgave å innestå for at de arbeidsgivere som er bundet av Hovedtariffavtalen, også fortløpende sørger for forsikringsmessig dekning av de pensjonsrettigheter arbeidstakerne etter hvert vil opptjene ved fremtidig arbeid, eller for at arbeidsgiverne oppfyller sin tariffestede plikt til fortsatt å ha pensjonsordning.

Når et foretak med kommunal tilknytning går konkurs eller opphører på annen måte, foreligger ikke lenger noe rettssubjekt som kan holdes ansvarlig, verken arbeidsrettslig eller forsikringsrettslig, for fremtidige lønns- og pensjonsforpliktelser, uavhengig av om forpliktelsene er kommet til uttrykk i Hovedtariffavtalen eller i de enkelte arbeidsavtaler. De pensjonsrettigheter som er opptjent på opphørstidspunktet , er derimot fondssikret i pensjonsinnretningen. I samsvar med dette bestemmer også Overføringsavtalen § 11 jf. § 10, at en pensjonsordning som opphører, trer ut av Overføringsavtalen innen den vanlige oppsigelsesfrist på tre måneder. Dette betyr at avtalens bestemmelser om tvungen medregning og samordning av pensjonsutbetaling trer ut av kraft i forhold til den pensjonsordning det gjelder. Dette vil forhindre at de øvrige parter i Overføringsavtalen senere vil bli påført tap som følge av at pensjonsordningen for foretaket er avviklet.

7.10.5 Refusjonsordningen i Overføringsavtalen

Spørsmålene knyttet til G-regulering av pensjonsrettigheter etter at et foretak med kommunal pensjonsordning er opphørt, må også sees i sammenheng med den refusjonsordning Overføringsavtalen § 6 etablerer. Denne ordningen har sin bakgrunn i reglene om tvungen medregning av tidligere tjenestetid i annen pensjonsordning i offentlig sektor, se avtalens § 4 (foran avsnitt 2.1.3). Virkningen av slik medregning er at den oppsatte (fripolise)rettighet arbeidstakeren har fra sitt tidligere tjenesteforhold, må anses bortfalt slik det er sagt uttrykkelig i KLPs vedtekter for Fellesordningen § 11-5 første ledd. Deretter skal rett til pensjon beregnes ut fra samlet tjenestetid og ved nådd pensjonsalder utbetales av den pensjonsordning hvor arbeidstakeren sist var medlem (Overføringsavtalen § 5). Til gjengjeld får utbetalende pensjonsordning rett til refusjon fra den tidligere pensjonsordningen, beregnet ut fra de bestemmelser som gjelder for den pensjonsrett som er opptjent i den refunderende pensjonsordning (Overføringsavtalen § 6). Refusjonskravet vil i omfang bli bestemt ut fra den premiereserve som knyttet seg til den oppsatte (fripolise)rettighet på tidspunktet for medregning, med tillegg av tilført overskudd i perioden frem til tidspunktet for refusjon (foran avsnitt 7.7.3). Alt dette betyr at G-reguleringen av den oppsatte rettighet opphører på medregningstidspunktet.

Dersom et foretak med kommunal pensjonsordning opphører, vil arbeidstakernes rett til pensjon opptjent på opphørstidspunket, bli sikret ved oppsatte pensjonsrettigheter for hver enkelt arbeidstaker. Som følge av at foretaket er opphørt, vil G-regulering av den oppsatte rettighet ikke finne sted. Har arbeidstakeren hele sin tjenestetid fra denne pensjonsordningen, vil arbeidstakeren ved nådd pensjonsalder motta pensjon beregnet ut fra den oppsatte rettighet og det overskudd premiereserven knyttet til pensjonsrettigheten i mellomtiden er blitt tilført (foran avsnitt 7.7.3).

Har arbeidstakeren fått medregnet tjenestetid fra annen offentlig pensjonsordning omfattet av Overføringsavtalen, vil den oppsatte pensjonsrettighet på det tidspunkt pensjonsordningen avvikles, bli beregnet ut fra samlet tjenestetid. For øvrig blir forholdet det samme. Den pensjonsinnretning hvor det opphørte foretaket hadde sin pensjonsordning, vil ved nådd pensjonsalder utbetale slik pensjon som den oppsatte rettighet på avviklingstidspunktet med tilført overskudd gir grunnlag for. Medregningen av tidligere tjenestetid har medført at den oppsatte pensjonsrettighet fra det tidligere tjenesteforhold er bortfalt på medregningstidspunktet, blant annet med den virkning at G-regulering opphørte. At oppsatt pensjonsrettighet beregnet ut fra samlet tjenestetid ikke blir G-regulert etter at foretaket er opphørt, gir således ikke arbeidstakeren noen rett til å vekke den oppsatte pensjonsrettighet fra det tidligere tjenesteforhold til live igjen med henblikk på særskilt fremtidig G-regulering.

I den situasjon som foreligger etter at foretaket er opphørt, vil derfor den tidligere oppsatte pensjonsrettighet bare ha betydning for utbetalende pensjonsordnings refusjonskrav etter Overføringsavtalens § 6. Dette vil som nevnt foran, bli beregnet ut fra den premiereserve som på medregningstidspunktet knytter seg til den oppsatte pensjonsrettighet i den tidligere pensjonsordningen, med tillegg av det overskudd som senere er tilført premiereserven. Noe spørsmål om G-regulering oppstår således heller ikke i forhold til refusjonsordningen. Dersom en arbeidstaker fra det opphørte foretaket senere skulle bli medlem av en annen pensjonsordning i offentlig sektor, vil bestemmelsene om medregning av tidligere tjenestetid i prinsippet ikke komme til anvendelse fordi den pensjonsordning tjenestetiden skriver seg fra, ikke lenger er tilsluttet Overføringsavtalen. Det er derfor også av denne grunn uten betydning for de øvrige parter i Overføringsavtalen om opptjent rett til pensjon for medlemmene av den opphørte ordningen senere er blitt G-regulert eller ikke.

Banklovkommisjonenkan etter dette ikke se at det av hensyn til refusjonsordningen i Overføringsavtalen skulle være påkrevd å sikre at oppsatte rettigheter i pensjonsordningen for et foretak som er gått konkurs eller for øvrig opphørt, blir G-regulert etter opphøret.

7.10.6 Forsikringsrettslige konklusjoner

Etter dette antar Banklovkommisjonen at det i forhold til Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse ikke foreligger forsikringsrettslig grunnlag for å skille mellom KLP og de øvrige livselskapene når det gjelder adgang til å slutte seg til avtalen for pensjonsordninger som er utformet i samsvar med kravene i Hovedtariffavtalen for kommunal sektor. Dette innebærer at:

• det for kommuners pensjonsordninger i andre livselskaper enn KLP ikke er grunnlag for å stille krav om at en kommune selv må slutte seg til Overføringsavtalen når et slikt krav ikke gjøres gjeldende for kommuners pensjonsordninger i KLP,

• det for pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning i andre livselskaper enn KLP, ikke er grunnlag for å stille krav om særskilt garanti eller kredittforsikring, når et slikt krav ikke gjøres gjeldende for slike foretaks pensjonsordninger i KLP,

• det av hensyn til refusjonsordningen i Overføringsavtalen ikke er grunnlag for å stille krav om særskilt garanti eller kredittforsikring verken fra KLP eller de øvrige livselskapene, for å sikre G-regulering av oppsatte rettigheter i kommunal pensjonsordning for foretak som har gått konkurs eller opphørt på annen måte.

Endringer i praktiseringen av Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse i samsvar med disse konklusjoner, vil legge forholdene til rette for markedskonkurranse også når det gjelder kommunale pensjonsordninger for foretak med kommunal tilknytning.

Banklovkommisjonen kan ikke utelukke at for eksempel Statens Pensjonskasse ved sin utforming eller praktisering av Overføringsavtalen kan tenkes å ha bygget på en oppfatning av hvilket rettslig ansvar KLP har etter någjeldende og tilsvarende tidligere regelverk, som avviker fra konklusjonene foran avsnitt 7.10.2. Det vil i tilfelle være opp til Statens Pensjonskasse selv å vurdere betydningen i forhold til Overføringsavtalen av at virksomheten i så vel KLP som i de øvrige livselskapene er - og må være - basert på de prinsipper som ligger til grunn for fondsbaserte pensjonsordninger. Det samme gjelder i forhold til betydningen av at en tilslutning til Overføringsavtalen ikke medfører endring i selskapenes forsikringsrettslige ansvar i henhold til det regelverk som gjelder for kommunale pensjonsordninger (foran avsnitt 7.10.3 og 7.10.4). Det fremgår imidlertid foran avsnitt 7.10.3 til 7.10.5 at Overføringsavtalen selv har bestemmelser som forhindrer at partene påføres særlig tap som følge av disse forholdene, eller av at en pensjonsordning må avvikles og utgå av ordningen.

8 Administrative og økonomiske konsekvenser

8.1 Innledning

Banklovkommisjonenforeslår at det i lov om forsikringsvirksomhet inntas et nytt kapittel 8b om kommunale pensjonsordninger. Forslaget inneholder de regler som trengs for at alle livsforsikringsselskaper skal kunne tilby kommunale pensjonsprodukter som er i samsvar med de krav Hovedtariffavtalen i kommunal sektor stiller, og er ment å legge forholdene til rette for ryddige konkurranseforhold i dette pensjonsmarkedet. Forslaget innholder utførlige regler om premieberegningen, blant annet om bruk av fellesordninger for å motvirke at premiekostnadene varierer med kjønn og alder, og om virkningene av samordning med ytelsene fra folketrygden. I tillegg foreslås regler om krav til forsikringsmessig dekning av pensjonsforpliktelsene og om forvaltning og disponering av midler knyttet til slike pensjonsordninger. Det foreslås at midlene skal kunne forvaltes som egen investeringsportefølje etter samme regler som i lov om foretakspensjon.

Banklovkommisjonen mener at lovutkastet imøtekommer de lovgivningsbehov som utviklingen på markedet for kommunale pensjonsprodukter har ført med seg. Kommunale pensjonsordninger har hittil ikke vært undergitt særskilt lovregulering, noe som medfører atskillig uklarhet med hensyn til anvendelsen av reglene i lov om forsikringsvirksomhet på dette området. Lovutkastet er ment å avklare slike spørsmål.

Lovutkastet er utarbeidet slik at det kan innpasses så vel i gjeldende forsikringsvirksomhetslov som i det lovopplegg som det er fremmet forslag om i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning. Det er således ikke nødvendig å ha sluttført den lovmessige behandling av nevnte utredning for at regelverket for kommunale pensjonsordninger skal kunne gjennomføres i lovgivningen.

8.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovutkastet vil neppe medføre ekstra kostnader eller nye arbeidsoppgaver av betydning for myndighetene. Livsforsikringsselskapenes virksomhet innenfor det kommunale pensjonsmarkedet er allerede undergitt myndighetstilsyn. Lovforslaget vil derimot innebære at myndighetene nå får et samlet lovverk å forholde seg til på et område som i liten grad har vært lovregulert og som hittil har vært dominert av atskillig uklarhet og dels vanskelig tilgjengelig praksis. Avklaringen av rettstilstanden antas å ville gi arbeidsbesparelser hos tilsynsmyndighetene og dessuten å bidra til bedre innsikt i, og lettere kontroll av, dette markedssegmentet. Over tid vil det kunne vise seg behov for visse utfyllende regler, men i et begrenset omfang.

Videre vil myndighetene på vanlig måte motta produktmeldinger fra selskapene som ønsker å etablere fellesordninger for premieberegning i kommunale pensjonsordninger i henhold til lovutkastet. Dette antas imidlertid ikke å ville legge beslag på vesentlige ressurser hos tilsynsmyndighetene, blant annet fordi antallet markedsaktører neppe vil øke vesentlig i forhold til dagens situasjon. Lovforslaget legger til rette for at selskapene skal kunne tilby produkter i det kommunale markedssegmentet uten behov for særskilte dispensasjoner. Dette vil være en administrativ gevinst både for myndighetene og for livselskapene.

8.3 Administrative og økonomiske konsekvenser for private

For forsikringskundene - kommuner, fylkeskommuner, kommunale foretak mv. – vil lovutkastet først og fremst imøtekomme et behov for avklaring av rettstilstanden og klargjøring av de rammer som vil gjelde for de ulike markedsaktørers produkter. En del kostnadskrevende tvister og rettsprosesser vil derfor kunne unngås. Lovutkastet antas å øke gjennomsiktigheten i markedet og således skape mer ryddige og oversiktlige markeds- og konkurranseforhold. Et mer gjennomsiktig marked vil være til fordel både for forsikringskundene og for de forsikrede.

Utover bruk av ressurser til å sette seg inn i regelverket, vil livselskapene få en del datautviklingskostnader knyttet til etablering av premieberegning innenfor fellesordninger og enkelte andre forhold. Det er vanskelig å skulle gi noe anslag på størrelsen av disse kostnadene. For KLP som allerede har etablert systemer for fellesordninger, vil det kunne være behov for produkttilpasning og utvikling av alternative produkter for å møte den økte konkurransen som antas å oppstå som følge av lovutkastet.

På samme måte som i andre områder med markedskonkurranse, vil tilbydernes markedsføringskostnader kunne øke. På den annen side vil den offentligrettslige regulering - slik som det lovutkast som foreslås - kunne gis karakter av rammeregulering med betydelig handlefrihet for markedsaktørene. Det er vanskelig å bedømme om livselskapene dermed vil få høyere markedsføringskostnader i det kommunale pensjonsmarkedet enn hittil, noe som blant annet vil bero på det enkelte selskaps egen strategi. En kostnadsøkning fremstår i alle tilfelle som begrenset i forhold til de fordeler lovutkastet gir ved å etablere et grunnlag for ryddig konkurranse innenfor dette markedssegmentet.

9 Spesielle motiver til kapittel 8b. Kommunale pensjonsordninger

Til § 8b-1. Virkeområde

Første ledd angir virkeområde for kapittel 8b. Bestemmelsene i første ledd bokstav a omfatter pensjonsordninger som er opprettet av kommunale arbeidsgivere som er bundet av hovedtariffavtale mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor eller annen tariffavtale som stiller tilsvarende krav til pensjonsordningen som Hovedtariffavtalen for kommunal sektor. Bestemmelsene gjelder uavhengig av om pensjonsordningen opprettes i et livsforsikringsselskap med rett til å drive slik virksomhet i Norge eller i pensjonskasse. Et mål er å sikre felles rammebetingelser for samtlige aktører i markedet for kommunale pensjonsordninger. I dette ligger at det er uten betydning om forsikringsselskapet er organisert som et aksjeselskap eller et gjensidig selskap. Lovutkastet har imidlertid ikke som siktemål å nøytralisere virkningene av de ulike selskapsformer som benyttes. Dette er nærmere behandlet i Del I avsnitt 7.1.3, 7.2 og 7.9.

I ”tariffavtale med tilsvarende krav” ligger det blant annet at opprettelsen av kommunal pensjonsordning kan være avtalt direkte mellom arbeidsgiveren og arbeidstakeren. Det behøver ikke dreie seg om en tariffavtale inngått mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene.

Foruten kommuner og fylkeskommuner vil ulike foretak som er eiet av eller for øvrig har nær tilknytning til en kommune og som er medlem av Kommunenes Sentralforbund, være bundet av Hovedtariffavtalen i kommunal sektor eller annen tariffavtale som stiller tilsvarende krav til pensjonsordning.

Første ledd bokstav b som omfatter ”statlige helseforetak og andre statlige foretak”, er tatt med for at reglene ikke skal være til hinder for at foretak som tidligere har vært innenfor det kommunale pensjonssystem skal kunne opprettholde slike pensjonsordninger selv om eierforholdet endres. Dessuten kan også statlige arbeidsgivere som følge av tariffavtale utenom kommunal sektor ha en plikt til å opprette pensjonsordninger som tilfredsstiller de samme krav som til en kommunal pensjonsordning. ”Tilsvarende pensjonsordninger” innebærer at pensjonsordningen må oppfylle de samme krav som følger av Hovedtariffavtalen for kommunal sektor, jf. bokstav a.

Bokstav c dekker blant annet ”fristilte” kommunale foretak. Slike foretak kan etterspørre kommunale pensjonsordninger selv om de ikke har en tariffestet plikt til å ha slike ordninger. Formuleringen i lovteksten er i samsvar med bestemmelsen om inntektsfradrag for kostnader til kommunal pensjonsordning i forskrift 19. november 1999 nr. 1158, endret ved forskrift 5. juli 2002 nr. 788. Lovteksten omfatter for eksempel interkommunale foretak som eies eller har vært eiet av flere kommuner. Det samme gjelder foretak hvor en kommune har eller har hatt et indirekte eierskap. Selskapsformen vil imidlertid ikke være avgjørende for at et foretak skal falle inn under denne bestemmelsen. Stiftelser vil for eksempel kunne omfattes av bestemmelsen dersom stiftelsen har en slik nær tilknytning til en kommune som vil gi skattefradrag i medhold av skattereglene.

Når det gjelder tidligere statseide foretak som ikke er medlem av Statens Pensjonskasse, har Banklovkommisjonen valgt å overlate spørsmålet om slike foretak skal kunne etablere kommunale pensjonsordninger i overensstemmelse med det foreslåtte regelverk til regulering i forskrift. Variasjonene mellom foretakene kan her være så store at det er lite hensiktsmessig å regulere dette spørsmålet i lovbestemmelser.

I annet ledd gis det en definisjon av ”kommunal pensjonsordning”. I definisjonen ligger det ingen begrensning i hvem som kan opprette en kommunal pensjonsordning. En pensjonsordning kan være utformet i samsvar med de krav som er fastsatt i Hovedtariffavtalen for kommuner og således anses som en kommunal pensjonsordning, selv om ikke arbeidsgiveren har en tariffestet plikt til å opprette en pensjonsordning som tilfredsstiller disse krav. Det vises til Del I avsnitt 7.2.

Etter hvert som virkningene av at markedet for kommunale pensjonsordninger åpnes for markedskonkurranse blir synlige, kan det på enkelte områder vise seg behov for mer detaljerte regler enn det lovutkastet inneholder. I tredje ledd er tatt inn hjemmel for å gi slike regler samt avgrense rekkevidden av bestemmelsene. Det vises til Del I avsnitt 7.1.3.

Til § 8b-2. Kommunale konsernforhold

På samme måte som innenfor privat sektor vil det kunne være praktisk at en kommune og et eller flere foretak hvor kommunen har den bestemmende innflytelse, har en felles pensjonsordning uavhengig av om pensjonsordningen er opprettet i et livselskap eller i en pensjonskasse. I første ledd er fastsatt en uttrykkelig adgang til å opprette slik felles pensjonsordning. Det vises til Del I avsnitt 7.2.

Annet ledd åpner for at en slik felles pensjonsordning skal kunne fungere som en fellesordning for premieberegning, jf. § 8b-6. For øvrig gir annet ledd bestemmelser i lov om foretakspensjon § 12-3 om fordeling av premie, avkastning, overskudd og kostnader mellom de ulike gruppene i pensjonsordningen tilsvarende anvendelse. Videre er lov om foretakspensjon § 12-4 gitt tilsvarende anvendelse så langt den passer. Når det gjelder § 12-4 første ledd vil det bare være felles premiefond som er aktuelt for kommunal konsernordning idet en kommunal pensjonsordning ikke har overskuddsfond for pensjoner under utbetaling.

Tredje ledd gir lov om foretakspensjon §§ 12-5 til 12-7 tilsvarende anvendelse ved opphør av tilknytningen mellom kommunen og et foretak som er beskrevet i første ledd.

Til § 8b-3. Kommunal bransje

Kommunale pensjonsordninger vil stå i en viss særstilling i forhold til andre kollektive pensjonsordninger. Det er derfor behov for regler som i det enkelte selskap etablerer nødvendige økonomiske skiller mellom den kommunale og den private del av kollektivvirksomheten. Bestemmelsen innebærer at det skal etableres en egen bransje for kommunale pensjonsordninger med eget bransjeregnskap. Dette er nærmere behandlet i Del I avsnitt 7.8.

Flere fellesordninger i samme livselskap vil kunne inngå i samme bransje og samme bransjeregnskap. Bestemmelsen innebærer ikke krav om at risikoresultatet må skille mellom de ulike fellesordningene. Bransjen for kommunale pensjonsordninger og bransjeregnskapet vil omfatte alle kommunale pensjonsordninger i et livselskap både de som er etablert innenfor og utenfor en fellesordning.

Bestemmelsen er ikke aktuell for pensjonskasser da en pensjonskasse etter gjeldende regler enten vil dekke kommunal eller privat pensjonsordning. En kombinasjon kan vanskelig tenkes ut fra de hovedprinsipper som gjelder for pensjonskasser. Lovteksten i § 8c-3 omfatter derfor bare livselskaper.

10 Utkast til lov om endring i forsikringsvirksomhetsloven

I

I lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet (forsikringsvirksomhetsloven) gjøres følgende endringer:

Nytt kapittel 8b skal lyde: