Del 1
Sammendrag og forslag

1 Sammensetning og mandat

1.1 Utvalgets sammensetning

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. desember 2002, og har hatt følgende sammensetning:

Advokat, dr. juris, Anders Ryssdal, leder

Professor Rigmor Austgulen

Universitetsdirektør Arne Benjaminsen

Forsker, dr. oecon, Camilla Brautaset

Professor Nils-Henrik Mørch von der Fehr

Student, nå sivilindustridesigner, Monika Hestad

Professor Jan Grund

Rektor Bjarne Kvam

Professor Inger Johanne Pettersen

Ekspedisjonssjef Vidar Oma Steine

1.2 Utvalgets mandat

Ved kongelig resolusjon 6. desember 2002 ble utvalget gitt følgende mandat:

Utvalget skal

• utarbeide forslag til et felles lovverk for statlig og privat høyere utdanning innenfor rammene av Kvalitetsreformen og i lys av en økende grad av internasjonalisering;

• vurdere om det skal være en eller flere felles lover og hvordan loven(e)s indre struktur bør være. Det må tas stilling til på hvilken måte ulike elementer i Kvalitetsreformen skal lovfestes innenfor rammene av et felles lovverk, og i hvilken grad man skal ha identisk regulering uavhengig av eierforhold og organisasjonsform;

• vurdere lovregulering som styringsverktøy i forhold til andre virkemidler, som f.eks. avtalestyring, instruks eller budsjettføringer, og hvorvidt lovregulering eller andre styringsverktøy vil være det mest hensiktsmessige virkemiddel for å nå gitte nasjonale mål. I denne sammenheng må det også vurderes hvor langt statsråden skal stå ansvarlig for aktiviteten ved institusjonene. I lys av den tilnærming som har skjedd mellom privat og statlig høgre utdanning både hva angår faglige fullmakter og finansieringsmodell, må det også vurderes hvorvidt de samme styringsvirkemidlene skal brukes overfor offentlige og private høgre utdanningsinstitusjoner. Overordnet i vurderingene må være at hensynet til studentenes rettssikkerhet og høy kvalitet i utdanning og forskning må balanseres mot målet om å gi institusjonene størst mulig autonomi og redusere departementets rolle i enkeltsaker;

• vurdere hvordan gratisprinsippet i høyere utdanning fungerer gitt en større grad av likestilling mellom [private] og statlige institusjoner, og hvordan dette virker inn på konkurransen mellom private og offentlige utdanningsinstitusjoner;

• utrede og fremme forslag til lovregulering av ny tilknytningsform for statlige universiteter og høgskoler;

• vurdere ny tilknytningsform i forhold til spørsmålet om institusjonell autonomi og akademisk frihet, spørsmålet om institusjonenes handlingsrom i økonomiske og administrative spørsmål og deres mulighet for samarbeid med andre aktører i samfunns- og næringsliv;

• vurdere om ny tilknytningsform skal være obligatorisk for alle universiteter og høgskoler, eller om forvaltningsorganformen skal videreføres for visse av eller alle utdanningsinstitusjonene;

• vurdere hvilke konsekvenser en økende grad av internasjonalisering bør ha for lovgivningen både med hensyn til student- og lærermobilitet, lovenes virkeområde, men også i forhold til den pågående WTO prosessen hvor utdanning vurderes som en av de tjenester som vil kunne omfattes av den nye GATS-avtalen.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som blir fremmet, herunder se til at minst ett av de forslag til samlet lovregulering som fremmes, er innenfor rammene av dagens ressursbruk i universitets- og høyskolesektoren.

Utvalget skal avgi innstilling innen 1. september 2003.

I tillegg mottok utvalget 11. april 2003 et brev fra Utdannings- og forskningsdepartementet. Depar­tementet viser til en dom fra EFTA-domstolen 24. januar 2003, hvor det ble slått fast at Norge, ved å tillate at et antall akademiske stillinger øremerkes utelukkende for et underrepresentert kjønn, har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til EØS-avtalen og likebehandlingsdirektivet. Departementet ba lovutvalget i sitt arbeide vurdere dommen og foreslå nødvendige endringer i gjeldende lov om universiteter og høgskoler, som en konsekvens av EFTA-domstolens avgjørelse.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalgets sekretariat har vært organisert ved advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bech. Utvalgets leder har også vært leder for sekretariatets arbeid.

Advokat Erik Chr. Furu (Wiersholm, Mellbye & Bech) og rådgiver Lars Vasbotten (Utdannings- og forskningsdepartementet) har vært utvalgets sekretærer. I tillegg har rådgiver Anne Grøholt (Utdannings- og forskningsdepartementet) bidratt i arbeidet med å beskrive gjeldende rett. Utvalgsmedlemmet Brautaset har bidratt i arbeidet med å oppsummere utvalgets studieturer, samt med beskrivelser av systemet for høyere utdanning i de respektive land. Utvalgsmedlemmet Hestad har utarbeidet innstillingens forside.

1.3.1 Møter

Utvalget har hatt 10 heldagsmøter. Utvalgets møter har vært avholdt i lokalene til advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bech i Oslo.

Utvalget har videre gjennomført høringsmøter med representanter fra institusjonenes interesseorganisasjoner, studentene, arbeidstakerorganisasjonene og student­sam­skipnadene. Disse møtene ble avholdt i lokalene til Arkitekthøgskolen i Oslo som angitt i det følgende. Utvalget ønsker å takke Arkitekthøgskolen og deres ansatte for bidraget i forbindelse med avviklingen av møtene.

10. mars 2003:

Universitets- og høgskolerådet

Nettverk for private høyskoler

Norges forskningsråd

NOKUT

11. mars 2003:

Norsk studentunion

Studentenes landsforbund

Studentpolitisk lederutvalg – BI

Samskipnadsrådet

12. mars 2003:

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Utdanningsgruppenes hovedsammenslutning

Forskerforbundet

Norsk tjenestemannslag

Videre deltok utvalgslederen samt medlemmene Grund og Benjaminsen på Universitets- og høgskolerådets representantskapsmøte i Bergen 19. og 20. mai 2003.

På grunn av den knappe tid som har stått til utvalgets disposisjon, har utvalget måttet arbeide under høyt trykk. Utvalget fant likevel å måtte be om én måneds utsettelse med å avgi sin innstilling, og denne anmodning ble innvilget.

1.3.2 Studieturer

Utvalget har i mindre grupper foretatt reiser til utlandet for å se nærmere på hvordan utdanningssystemet er organisert andre steder. Utvalget har fått presentert organisatoriske løsninger ved forskjellige enkeltinstitusjoner i de respektive land. Utvalget har også hatt møter med representanter som arbeider med høyere utdanning i OECD og UNESCO:

USA (North Carolina): 1.-4. april. Møter med representanter fra University of North Carolina system, University of North Carolina Chapel Hill, Kenan-Flagler Business School og Duke University.

England: 7.-9. april. Møter med representanter fra the London School of Economics and Political Science.

Nederland: 23. april. Møter med representanter fra Cheps Institute ved Universitetet i Twente.

Frankrike: 24. april. Møter med representanter fra OECD og UNESCO i Paris.

1.3.3 Andre utredninger

På oppdrag fra utvalget har Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU) levert to utredninger:

Kvalitet i norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv (Gornitzka – red– 2003). Denne ut­redningen følger som trykt vedlegg til innstillingen.

Statlige tilknytningsformer i et internasjonalt perspektiv (Maasen/Børing – 2003). Utredningen vil bli publisert i NIFUs egen skriftserie for 2003.

2 Oppbygging av innstillingen

Innstillingen er bygget opp i tre deler og 9 kapitler:

Del I Sammendrag og forslag

Kap. 1 Sammensetning og mandat

Kap. 2 Oppbygging av innstillingen

Kap. 3 Sammendrag av utvalgets forslag

Del II Styring og organisering av høyere utdanning og forskning i Norge

Kap. 4 Prinsipielle utgangspunkt

Kap. 5 Statlig styring av høyere utdanning

Kap. 6 Aktuelle organisasjonsformer for statlige høyere utdanningsinstitusjoner

Del III Felles lovverk for høyere utdanning i Norge

Kap. 7 Hva skal reguleres i en felles lov?

Kap. 8 Utkast til lov om universiteter og høyskoler

Kap. 9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Vedlegg

• Brev til utvalget fra Utdannings- og forskningsdepartementet datert 11. april 2003

• Kvalitet i norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv (Gornitzka – red – 2003)

• Flertallets forslag til lov

• Mindretallets forslag til lov

3 Sammendrag av utvalgets forslag og vurderinger

3.1 Statens styring

Utvalget er samlet om at det er overordnet viktig at institusjonene, så vel statlige som private, er uavhengige fra staten i utførelsen av sine faglige oppgaver. Utvalget er delt i et flertall på syv og et mindretall på tre i spørsmålet om hvilken organisasjonsform som best kan sikre de statlige institusjonenes uavhengighet, men står samlet om at slik uavhengighet må være det overordnede mål, uavhengig av tilknytningen til staten. Statens direkte politiske styring av universitetene og høyskolene må som utgangspunkt være begrenset til rammestyring. Utførelsen av det faglige arbeid innen den enkelte institusjon kan ikke overprøves av de politiske myndigheter, dersom man skal sikre en fri og uavhengig universitets- og høyskolesektor. Etter utvalgets vurdering må de politiske myndigheter kunne kontrollere at institusjonene retter seg etter lov, forskrifter og enkeltvedtak samt stille krav til at den enkelte institusjon rent faktisk bedriver slik forskning og undervisning som det ytes støtte til. Det vil imidlertid ikke være akseptabelt dersom lovgivnings-, vedtaks-, eierstyrings- eller bevilgningsmekanismer benyttes til å forsøke å overstyre utøvelsen av den faglige frihet. Når det gjelder de finansielle rammebetingelser, er det etter utvalgets vurdering viktig at disse ligger fast over tid, slik at det blir mulig for institusjonene å foreta investeringer og forstandig planlegging med et langt tidsperspektiv.

Utvalget er også samlet når det gjelder spørsmålet om institusjonenes behov for uavhengighet også i den administrative delen av virksomheten. Institusjonene må selv kunne fastsette sin egen organisering og foreta de interne prioriteringer i møtet med stadig nye utfordringer – både nasjonalt og internasjonalt. Institusjonell frihet og god omstillingsevne vil etter utvalgets vurdering være av avgjørende betydning for at de norske institusjonene skal kunne møte disse utfordringene og utføre sitt samfunnsoppdrag på en best mulig måte. Utvalget viser også til at universiteter og høyskoler er kompetanseinstitusjoner som stiller særlige utfordringer til så vel faglig som administrativ ledelse, og det er derfor viktig at universitetene og høyskolene her gis frihet til å tilpasse sin egen organisasjon til de særegne forholdene ved den enkelte institusjon.

3.2 Organisering av statlige institusjoner

3.2.1 Innledning

Universitetene og de statlige høyskolene er i dag organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Valg av organisasjonsform er – slik hele utvalget ser det – avhengig av hvilke hovedutfordringer organisasjonene står overfor. Utvalget har delt seg i et flertall på syv og et mindretall på tre når det gjelder spørsmålet om universitetene og høyskolene bør omdannes til egne rettssubjekter. Slik utvalget ser det, er det overordnede spørsmål om det er ønskelig å foreta en omorganisering fra forvaltningsorganer til egne rettssubjekter. Flertallet mener at en slik omorganisering er nødvendig for at institusjonene skal ivareta sine samfunnsmessige oppgaver på en best mulig måte, og går inn for at statlige universiteter og høyskoler omorganiseres til selveiende institusjoner.Mindretallet ønsker å beholde dagens organisasjonsform, men mener det bør foretas enkelte justeringer for å sikre og tydeliggjøre de statlige institusjonenes uavhengighet fra staten, som uavhengige forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter.

3.2.2 Flertallets forslag

Flertallet, bestående av lederen Ryssdal og medlemmene Brautaset, Grund, Hestad, Kvam, Steine og von der Fehr, fremmer forslag om at universiteter og høyskoler omdannes til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner. Styret blir institusjonens øverste organ. Ansatte og studenter er representert i styret, men flertallet består av eksterne medlemmer. Rektor blir institusjonens daglige leder. Rektor blir den øverste faglige og administrative leder, og institusjonens ansikt og representant utad. Rektor bør ha faglig autoritet så vel som administrative kvalifikasjoner. Rektor ansettes av styret. Stillingen administrerende direktør bortfaller i sin nåværende form, men stillingsinnholdet ventes i grove trekk videreført ved at en administrativ leder utnevnes under rektor.

Departementet vil utføre tilsyn i kraft av særlige bestemmelser i flertallets forslag til ny lov. Departementet regnes imidlertid ikke som eier, og kan ikke instruere institusjonene – verken gjennom et foretaksmøte eller indirekte ved å utnevne flertallet av styremedlemmene. De eksterne styremedlemmer skal tvert om utpekes av institusjonen selv, blant personer med faglige og allmenne kvalifikasjoner som institusjonen vil knytte til seg.

Denne organisasjonsmodell vil best kombinere to hovedmålsetninger. For det første videreføres universitetenes og høyskolenes frie stilling som akademiske institusjoner, som verken kan instrueres eller overstyres i utøvelsen av sin virksomhet. For det andre bedres de organisatoriske muligheter for målrettet ledelse i en tid der institusjonene er stilt overfor store utfordringer. Universiteter og høyskoler vil gjennom iverksettelsen av Kvalitetsreformen og tilknyttede omlegninger møte vesentlige utfordringer:

• Etter Kvalitetsreformen er det overlatt til den enkelte institusjon å opprette og nedlegge faglige tilbud. Departementets overstyring av undervisningstilbudet bortfaller. NOKUT fører imidlertid tilsyn med institusjonenes faglige nivå, og kan nekte akkreditering eller trekke tidligere tildelte akkrediteringer tilbake.

• Reformen av finansieringssystemet og overgangen til nettobudsjettering innebærer at universitetene og høyskolene har stor selvbestemmelsesrett når det gjelder å fordele tildelte økonomiske midler, og til å øke egne inntekter ved å bedre gjennomstrømningen samt ved å søke ekstern finansiering.

Disse viktige reformene, som alt er vedtatt, innebærer at institusjonene i fremtiden trenger et øverste organ som kan foreta prioriteringer mellom fagtilbud, samt legge en overordnet strategi som tar utgangspunkt i institusjonens samlede utfordringer.

Kvalitetsreformen og endringene av budsjett- og finansieringssystemet utgjør de klart viktigste omlegninger av institusjonenes rammebetingelser. Også andre endringer i institusjonenes omgivelser vil imidlertid stille skjerpede krav til strategiarbeid og ledelse:

1. Institusjonene må nå ha egne kvalitetssikringssystemer.

2. Universiteter og vitenskapelige høyskoler vil oppleve et sterkere innslag av internasjonal konkurranse.

3. Institusjonene bør gis bedre mulighet til å bidra til utviklingen av sine regioner.

4. Ved alle institusjoner er det behov for å kunne gjennomføre forbedringsprogram.

5. Dagens todelte ledelsesstruktur er på vikende front internasjonalt.

6. Dagens uklare rettsforhold når det gjelder departementets instruksjonsmyndighet er heller ikke heldig og bør avklares ved at institusjonene gjøres til egne rettssubjekter.

Behovet for å forbedre ledelsesfunksjonene, samtidig som man viderefører de sterkeste sider ved status quo, med institusjonene som selvstendige og uavhengige bærere av den akademiske tradisjon, begrunner etter dette forslag om omdanning til selveiende institusjoner. I andre land understrekes ofte behovet for at institusjonenes akademiske frihet er understøttet av deres frie rettslige stilling som selvstendige institusjoner. Dette er en forutsetning for at de kan være attraktive også som samarbeidspartnere.

Flertallets modell har følgende hovedtrekk:

• Ved at institusjonene får et flertall av eksterne styremedlemmer, inkludert styrets leder, vil styrets arbeid som institusjonens øverste organ bli solid forankret i målsetningen om at styret skal arbeide for hele institusjonens beste og i mindre grad kunne preges av fordelingsdiskusjoner mellom representanter for ulike fagområder internt på institusjonen.

• Sterk representasjon fra ansatte og studenter i styret vil bidra til en god ledelse av universiteter og høyskoler som kompetanseinstitusjoner. Det foreslås også at ansatte og studenter skal delta i behandlingen av viktige saker – de nærmere regler om dette fastsettes i vedtektene for den enkelte institusjon.

• Ledelse av kompetanseinstitusjoner fordrer at også den øverste utførende ledelse har solid forankring i institusjonens faglige miljø. At rektor blir institusjonens daglige leder, vil forene det faglige og det administrative lederskap. Dette er i tråd med den utvikling man ser i andre land.

• Flertallets modell legger opp til at de eksterne styremedlemmer må representere ledelsesinnsikt fra sektoren samt samfunnsinnsikt i bred forstand. Det er institusjonene selv som skal kunne finne frem til eksterne medlemmer til styret. Fremgangsmåte for utvelgelse av slike eksterne styremedlemmer, samt deres kvalifikasjoner, skal fastsettes i institusjonens vedtekter. Departementet skal kun ta stilling til om de oppnevnte personer fyller lovens krav. På denne måten styrkes institusjonens frie stilling, samtidig som styrearbeidet tilføres verdifull, ekstern kompetanse. De ansattes innflytelse blir i realiteten sterkere enn i dag. Ansatte og studenter velger direkte sine egne representanter, og indirekte øver de innflytelse ved at institusjonen selv utpeker de eksterne styremedlemmene.

• Departementet vil ha et soliditets- og legalitetstilsyn med virksomheten ved den enkelte institusjon. Departementets samtykke vil være påkrevet for å endre institusjonenes vedtekter, samt før det foretas større investeringer eller vesentlige omlegninger av virksomheten. Departementet vil imidlertid ikke kunne gi instrukser i noen sak, og heller ikke indirekte påvirke ledelsen av institusjonen ved å utpeke styreflertallet.

• Det forutsettes at de enkelte universitetene og høyskolene får overført eiendomsmasse samt andre ressurser etter en konkret vurdering, og at det settes opp en åpningsbalanse som gjør institusjonen i stand til å utføre sitt oppdrag.

Den særlovsmodell flertallet foreslår, har likhetstrekk med den alminnelige stiftelsesmodell. Flertallet har imidlertid funnet det mest beskrivende å benytte betegnelsen «selveiende institusjoner» fremfor «stiftelser» om den form for egne rettssubjekter som utvalget går inn for. Fellesbetegnelsen foreslås å bli statlig høyere utdanningsinstitusjon (SHU).

I tiden fremover blir det nødvendig at institusjonene kan foreta klare prioriteringer og forplikte seg til å gjennomføre sine strategiske valg. Flertallet mener at dagens modell er lite egnet til å sette institusjonene i stand til dette. Reform er også nødvendig for å forbedre institusjonenes juridiske handlekraft. Til tross for delegerte fullmakter er institusjonene i dag en del av forvaltningen og har bare råderett over økonomiske ressurser innen de rammer som følger av statsbudsjettet og departementets utøvelse av sine kontroll- og styringsfullmakter. Flertallet mener at denne organiseringen i utgangspunktet vil måtte stille statlige institusjoner dårligere enn private.

Flertallets modell vil erstatte dagens uklare og/eller uheldige styringssystem med klare regler tuftet på allment aksepterte prinsipper for ledelse av egne rettssubjekter, samtidig som institusjonenes frie og uavhengige stilling gis et reelt rettslig vern. Flertallets modell vil også bringe organiseringen av norske universiteter og høyskoler mer på linje med de organisasjonsformer som benyttes i en rekke andre land.

3.2.3 Mindretallets forslag

Mindretallet, bestående av medlemmene Austgulen, Benjaminsen og Pettersen , fremmer forslag om at statlige universiteter og høyskoler opprettholdes som forvaltningsorgan, med utvidede fullmakter som lovfestes. Styret blir institusjonens øverste ledelse. Styret består av ansatte, studenter og eksterne representanter, med en sammensetning der ingen av grupperingene har flertall alene. Rektor blir institusjonens styreleder og dermed øverste leder, og velges av og blant institusjonens ansatte og studenter, slik ordningen er i dag. Alternativt kan institusjoner som ønsker det, velge en ordning der rektor ansettes som administrerende direktør. Dette alternativ innebærer at rektor ikke er medlem av styret, og at styrets leder velges blant styrets medlemmer. Styret skal, om en slik ordning velges, fortsatt være sammensatt slik at ingen gruppering har flertall.

NOKUT fører tilsyn med institusjonens faglige nivå, og akkreditering er en forutsetning for å få statlige bevilgninger til et utdanningstilbud. Statlige utdannings­institusjoner skal bare kunne kreve egenbetaling fra studenter i forbindelse med videre – og etterutdanning, og private høyere utdanningsinstitusjoner som mottar støtte til et utdanningstilbud, kan bare kreve egenbetaling i den grad dette er fastsatt i forbindelse med tildelingen av slik støtte.

Norsk forskning må ses som et samlet nasjonalt anliggende hvis målsettingen skal være å øke den samlede aktivitet og kvalitet på utdanning og forskning. Mindretallet mener at det eksisterer et sektorovergripende og offentlig fordelingspolitisk ansvar når det gjelder anvendelse av statlige ressurser. En fragmentert modell hvor institusjonene er selvstendige rettsubjekter, fremmer ikke en nasjonal tilnærming til fremtidens utfordringer. En utvikling i retning av selvstendige utdanningsaktører medfører at konkurransemekanismer i større grad kan påvirke utviklingen innenfor høyere utdanning og forskning. Dette vil etter mindretallets oppfatning være et risikabelt eksperiment. Universitetene og høyskolene i Norge bør betraktes som deler av et nasjonalt forsknings- og utdanningssystem med institusjonell, men ikke økonomisk autonomi, slik dagens lov regulerer sektoren.

Forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter

De norske universitetene og høyskolene har de siste tretti årene vært inne i omfattende omorganiserings- og omstillingsprosesser med en sterk økning i studenttall og store faglige utfordringer. Slik disse medlemmer ser det, må det legges til grunn at institusjonene har håndtert disse utfordringene på en god måte. Norsk utdanning kommer godt ut i sammenligninger med andre land, spesielt fremheves godt samsvar mellom utdanning og de krav som stilles til kandidatene i den yrkesaktive fase. Når det gjelder norsk forskning, viser ulike kvalitetsindikatorer en positiv utvikling de senere år. Disse medlemmer regner det som sannsynlig at den påviste bedringen i forskningsaktivitet og -kvalitet har sammenheng med den økningen i ressurstilgang som samtidig har funnet sted. Det vises også til at flere høyskoler gjennom målrettet strategisk arbeid og klare faglige prioriteringer er i ferd med å oppnå de kvaliteter som kreves for å oppnå status som universiteter. De svakheter som kan påvises er ikke større enn man må vente innenfor et stort forvaltningssystem med uensartede oppgaver og rammebetingelser.

Mjøsutvalget (2000) konkluderte i sin innstilling med at de statlige institusjonene burde gis større selvstendighet, en konklusjon som på mange måter samsvarte med institusjonenes egen oppfatning av situasjonen på det tidspunkt. Etter at Mjøsutvalget leverte sin innstilling, er det imidlertid innført en rekke endringer som har økt institusjonenes faglige, økonomiske og organisatoriske friheter. Disse ligger til grunn for begrepet «forvaltningsorgan med særskilte fullmakter». De svakheter som institusjonene påpekte da sektoren var underlagt mer tradisjonell forvaltningsorganisering, er langt på vei korrigert gjennom siste års endringer og reformer.

Da helsereformen med foretaksorganisering av sykehusene ble innført i 2000, var begrunnelsen todelt. Mange års erfaring med svak budsjettstyring på fylkesnivå og dårlig nasjonal koordinering motiverte den utforming reformen fikk. Disse svakhetene måtte spesielt adresseres. Helsesektorens problemer kan dermed ikke anvendes som referanse for universitets- og høyskolesektoren. Når det gjelder universitets- og høyskolesektoren, er det fortsatt forhold som kan forbedres. Mindretallet kan imidlertid ikke se at det er dokumentert så avgjørende svakheter ved dagens system at det kan forsvares å føre institusjonene inn i en slik omfattende organisatorisk prosess som den flertallet foreslår.

Styring og ledelse

Norske universiteter og høyskoler har i dag et styre som øverste ledelsesorgan. Styret er sammensatt av eksterne representanter utpekt av departementet, representanter valgt av vitenskapelig ansatte, studenter og teknisk/administrativt personale. Ingen gruppe har flertall. Institusjonene har gode erfaringer med denne sammensetningen som på en balansert måte sikrer styret de erfaringer og den kompetanse som er nødvendig for å lede kompliserte kunnskapsorganisasjoner. Mindretallet går derfor inn for at dagens sammensetning av styret opprettholdes.

Motivert av ønsket om målrettet ledelse går flertallet inn for at det skal være et flertall av eksterne representanter i styret. For mindretallet fremstår det som et paradoks at institusjonens øverste fagstrategiske organ skal ha eksternt flertall. Mindretallet mener at en slik ordning vil svekke styrets faglige kompetanse og legitimitet. I tillegg vil en slik sammensetning kunne gi uheldige signaler om måldefineringen av institusjonens virksomhet og retning, og vil kunne disponere for beslutninger med uønskede konsekvenser for institusjonens faglige utvikling og kvalitet.

I dag utnevnes de eksterne representanter av departementet, etter forslag fra institusjonen. I utvelgelsen legges det vekt på å sikre et mangfold. Flertallets forslag innebærer at institusjonen selv, dvs. styret, skal oppnevne nye eksterne representanter. Det vil si at flertallet i styret rekrutteres ved selvsupplering. Mindretallet er bekymret for at styrer med den type rekruttering etterhvert vil kunne miste det mangfold som er betydningsfullt for god ledelse av universiteter og høyskoler.

Ifølge dagens ordning står rektor som styreleder, sammen med resten av styret, for den faglige ledelse på institusjonens sentrale styringsnivå, mens den administrative ledelse ivaretas gjennom universitets- eller høyskoledirektøren. Rektor velges av og blant institusjonens ansatte og har dermed faglig legitimitet. Universitets- eller høyskoledirektøren ansettes av styret. Slik mindretallet oppfatter dagens lov, innebærer den todelte ledelsesstrukturen at det skilles mellom besluttende og utførende nivå, hvor rektor i kraft av sin posisjon som styrets leder representerer det besluttende nivå når styret ikke sitter sammen. Dette er ikke prinsipielt annerledes enn det man vil kunne møte i private bedrifter med arbeidende styreformann. Det forhold at direktøren har en representasjonsfullmakt og legitimasjon, endrer ikke dette. Det ligger ingen selvstendig beslutningsmyndighet i dette. Det som er spesielt ved universitets- og høyskolemodellen er i første rekke at man fastslår i lovs form at verken styret, rektor eller andre styringsorganer har noen direkte instruksjonsmyndighet overfor administrativt ansatte. Disse opptrer på direktørens vegne, og denne kan selv overta saken eller instruere sine underordnede innenfor de rammer som ligger i vedtak av styre eller rektor. Denne ledelsesmodellen uttrykker institusjonenes særlige samfunnsoppdrag ved å legge det øverste ledelsesansvar til en leder utpekt blant de faglig ansatte, samtidig som den ivaretar behovet for en profesjonell administrativ toppledelse. Mindretallet vil vise til at den lovfestede todelte ledelsesstrukturen er en veletablert modell ved våre universiteter og høyskoler, og at erfaringene med rolle- og arbeidsfordelingen på institusjonenes sentrale styringsnivå i hovedsak er positive. Etter disse medlemmers oppfatning er det ikke dokumentert avgjørende svakheter ved denne modellen som tilsier at den bør avskaffes.

Mindretallets lovforslag åpner for at institusjonen selv kan velge om rektor skal velges eller ansettes. For institusjoner som opplever at dagens lov i praksis kan innebære uklarheter i rollefordelingen mellom rektor og universitets- eller høyskoledirektør, kan rektor ansettes. Dette alternativet forutsetter at ansettelsesprosessen innebærer stor medvirkning fra ansatte, og at ingen av grupperingene i styret har flertall. I en slik modell velges styrets leder blant og av styrets medlemmer.

Mindretallet mener at stiftelse eller lignende organisering ikke er hensiktsmessig for universiteter og høyskoler. Utdanning og forskning er sentrale samfunns- og statsoppgaver som bør forvaltes og utvikles i en helhetlig nasjonal sammenheng. Det vil derfor være behov for en fleksibel styringsform som kombinerer behovet for nasjonal styring og koordinering av institusjonenes ytre rammer, men som ikke berører institusjonenes lovfestede frihet og selvstendighet i utøvelsen av selve virksomheten. Ut fra disse hensyn mener mindretallet at statlige universiteter og høyskoler bør organiseres som uavhengige forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter.

3.3 Felles lovverk

3.3.1 Innledning – lovens formål

Utvalget viser til at universiteter og høyskoler, så vel statlige som private, skal ha som fremste oppgave å tilby høyere utdanning og forskning, samt bidra til den allmenne dannelse gjennom formidling av kunnskap om akademisk forskning og vitenskapelige metoder, til samfunnet for øvrig. Dette er selve kjernen i disse institusjonenes «samfunnsoppdrag», i den utstrekning staten er med på å finansiere virksomheten. Formålsparagrafen vil være retningsgivende for lovtolkning og for skjønnsutøvelse etter loven. Universiteter og høyskoler er viktige kulturbærere, og det har vært naturlig for utvalget at dette reflekteres i en forholdsvis klar formålsparagraf, som i hovedtrekk viderefører de prinsipper og den akademiske tradisjon som er nedfelt i dagens lov for de statlige institusjonene.

I tillegg til en overordnet formålsparagraf har utvalget foreslått en bestemmelse om virkemidler, som angir de arbeidsmåter og delmål som universiteter og høyskoler i dag rent praktisk må forfølge. I lovutkastet er virkemiddelbestemmelsen langt på vei selvforklarende; hensikten er å gi en praktisk opplisting av hvordan institusjonene må forventes å innrette seg.

Utvalget vil peke på at så vel formålsbestemmelsen som virkemiddelbestemmelsen vil ha betydning som inspirasjon for samtlige av lovens adressater. Det er ikke tvilsomt at institusjonene i dag står overfor store utfordringer. For det første er det gjennom ulike tiltak i de siste år lagt et stort ansvar på institusjonene når det gjelder gjennomføring av Kvalitetsreformen og oppfølgning av endret finansieringssystem. For det andre må institusjonene være i stand til å tilpasse seg raske samfunnsendringer, både av nasjonal og internasjonal karakter. For det tredje innebærer de finansieringsreformer som er gjennomført at institusjonene i større grad enn tidligere er avhengige av å utvikle studie- og velferdstilbud som gjør dem attraktive for et større antall studenter.

Utvalget er også samlet når det gjelder betydningen av den akademiske og kunstneriske frihet. Uansett organisasjonsform kan det ikke komme på tale å åpne for et system der det enkelte lærested kan gis instrukser eller pålegg av noen art om det faglige innholdet i undervisning eller forskning. Utvalget mener at lovrevisjonen bør benyttes til å klargjøre omfanget av den akademiske og kunstneriske frihet og utvide den ytterligere, ved at det også inntas bestemmelser om at institusjonen ikke kan gis pålegg om enkeltutnevnelser eller -ansettelser. Retten til å bestemme over egen forskning og undervisning, samt retten til å knytte til seg de lærere som institusjonen selv ønsker, er fundamental for en høyere utdanningsinstitusjon. Kun slik frihet kan sikre fri forskning, ubundet utvikling av nye undervisningsformer og derigjennom sikre at ny innsikt vinnes for samfunnet. Forskningens søken etter innsikt, og undervisningens formidling av slik innsikt, er universitetenes og høyskolenes kjerneoppgaver. Kun med en slik frihet kan også universitetsansatte og studenter delta i samfunnsdebatten som representanter for den frie akademiske profesjon.

3.3.2 Behovet for felles bestemmelser

Kvalitetsreformen har medført at statlige og private institusjoner i større grad er likestilt med hensyn til faglige fullmakter. Det er også etablert finansierings­systemer som i det vesentlige er identiske. Utvalget mener det er riktig at det nå rettes nasjonalt fokus mot kvalitet som det fremste kriteriet for å kunne tilby høyere utdanning i Norge, og at det skapes incentiver som gjør det nødvendig for institusjonene å ha fokus på kvalitet i forbindelse med finansiering av både utdanningstilbud og forskningsaktiviteter. Det vil fremdeles være de statlige institusjonene som utgjør ryggraden i det nasjonale tilbudet innen høyere utdanning, og staten vil også i tiden fremover måtte ta ansvaret for en finansiering av sektoren som sikrer befolkningen et tilbud som holder høy internasjonal kvalitet og som tilfredsstillende dekker det nasjonale behovet for disse tjenestene. Samtidig ser utvalget det som en naturlig konsekvens av de endringene som er gjennomført gjennom Kvalitetsreformen, at ramme­betingelsene for privat og offentlig sektor i større grad bør være like. De private høyskolene er etter flertallets vurdering i dag ikke bare et supplement til det offentlige tilbudet, men er likeverdige institusjoner som tilbyr høyere utdanning og forskning av høy kvalitet.

Mindretallet mener at de private institusjonene fortsatt i første rekke må betraktes som et supplement til det offentlige tilbudet.

Utvalget har lagt til grunn at loven i så stor grad som mulig skal gi bestemmelser som vil gjelde likt for statlige og private institusjoner, med hensyn til faglige bestemmelser, studentenes rettigheter og muligheter for å samarbeide og tiltrekke seg eksterne samarbeidspartnere i både inn- og utland. Som hovedsak foreslår utvalget at de hovedprinsipper som er nedfelt i dagens lov om universiteter og høgskoler føres videre og gjøres gjeldende for både private og offentlige institusjoner, med enkelte nødvendige justeringer. Av nye ordninger foreslår utvalget blant annet at arbeidsmiljølovens regler om svangerskapspermisjon også gjøres gjeldende for studenter.

Utvalget har forsøkt å utforme enkeltbestemmelsene i en så enkel form som mulig, samtidig som alminnelige rettssikkerhets- og for­ut­sig­bar­hets­­hensyn er forsøkt ivaretatt. For den nærmere begrunnelse for utvalgets forslag vises det til vurderingene i kap. 7 og til merknadene til de enkelte bestemmelser i kap. 8.

3.3.3 Faglige fullmakter

Etter dagens lovverk er det forskjeller med hensyn til faglige fullmakter for offentlige og private universiteter. Etter universitets- og høgskoleloven kan de statlige universitetene opprette og legge ned fag på alle områder og på alle nivåer, uten å måtte søke om en faglig akkreditering fra NOKUT. Eventuelle private institusjoner med akkreditering som universitet kan imidlertid kun opprette nye tilbud på høyere grads nivå innenfor de fagområder der de har rett til å tildele doktorgrad.

Utvalget foreslår at det i en felles lov innføres identiske faglige bestemmelser for statlige og private institusjoner. I et system hvor NOKUT fører faglig tilsyn med institusjonenes virksomhet, er det intet som tilsier at de faglige fullmaktene bør være forskjellige for statlige og private institusjoner. En stringent logikk i det nasjonale akkrediteringssystemet tilsier etter utvalgets vurdering at de faglige fullmaktene til å fritt opprette nye fagtilbud, må være betinget av at det er dokumentert et tilstrekkelig høyt nivå innenfor det enkelte område. Utvalget foreslår derfor at det for samtlige institusjoner bør være et krav om at institusjonen må ha rett til å tildele doktorgrad innenfor et fagområde for at institusjonen fritt skal kunne opprette tilbud på høyere grads nivå.

Utvalget viser til at kunsthøyskolene i dag ikke har formaliserte utdanningstilbud som leder til grader på doktorgradsnivå eller har rett til å tildele doktorgrad. Dette er fordi det for disse institusjonenes fagområder ikke er aktuelt å operere med tradisjonelle vitenskapelige doktorgradsprogram. Dette innebærer at disse institusjonene må søke NOKUT om akkreditering av tilbud på høyere grads nivå, til tross for at disse institusjonene i dag har stipendiatprogrammer som i omfang tilsvarer doktorgradsprogrammene.

Utvalget foreslår at det i loven gis mulighet for kunsthøyskolene til å søke om akkreditering for utdanningstilbud «tilsvarende» doktorgrad. På de områder institusjoner har akkreditering «tilsvarende» doktorgrad, vil de fritt kunne opprette nye tilbud på høyere grads nivå uten å måtte søke om akkreditering fra NOKUT i hvert enkelt tilfelle. Det vises til de nærmere vurderingene i kap 7.

3.3.4 Kort om lovforslagets fellesbestemmelser

Utvalget foreslår at det etableres et felles lovverk for statlige og private institusjoner. For de statlige institusjonene er de reelle endringene i fellesbestemmelsene i loven i stor grad en videreføring av de rammer de i dag er underlagt. Konsekvensene for de statlige institusjonene vil derfor være av begrenset omfang når det gjelder implementering av og tilpasning til det nye lovverkets fellesbestemmelser.

Fellesbestemmelsene er inntatt i lovforslagets del I, fordelt på kapitlene 1 til og med 7. Lovens formål og virkeområde er angitt i kap. 1 sammen med regler om institusjonenes virkemidler, om akademisk og kunstnerisk frihet og om kvalitetssikring. Lovforslagets kap. 2 inneholder faglige bestemmelser, herunder reglene om NOKUTs organisasjon og virksomhet. Kap. 3 gjelder studentenes rettigheter og plikter, mens kap. 4 gir bestemmelser om klagerett og -behandling. Organisatoriske bestemmelser og regler om ansettelser med videre følger av utkastets kap. 5 og 6. Endelig foreslås under kap. 7 regler om egenbetaling, om beskyttelse av institusjonsnavn og om forholdet til annen lovgivning.

3.3.5 Statsstøtte

Utvalget vil bemerke at det gjennomgående i sektoren er blitt gitt uttrykk for at det i forbindelse med implementeringen av Kvalitetsreformen, ikke har kommet tilstrekkelig med midler som kompenserer for de nye oppgaver som institusjonene pålegges. Ikke minst gjelder dette i forbindelse med at studentene nå skal følges opp tettere fra institusjonenes side, med mer undervisning og hyppigere evalueringer. For at Kvalitetsreformen skal bli et reelt kvalitetsløft for sektoren, er det viktig at de bevilgende myndigheter følger opp endringene i loven med midler som gjenspeiler det behovet reformen gir.

I praksis vil mange av de endringene som nå foreslås, være endringer som allerede har funnet sted, eller som er i ferd med å bli implementert også ved de private institusjonene. Imidlertid vil de private institusjonenes samlede ansvar nå være utvidet, og de har et ansvar for sine studenter som nå i det store og hele er sammenfallende med de statlige institusjonenes ansvar. Det er gitt tydelige politiske føringer om at de private institusjonene ikke lenger skal være et supplement til de statlige institusjonene, men snarere et likeverdig og utfyllende alternativ. Etter utvalgets vurdering er det helt nødvendig for å sikre at de private institusjonene får like muligheter til å realisere Kvalitetsreformens intensjon, og til å ta aktivt del i de nasjonale utfordringer innen høyere utdanning og forskning, at disse institusjonene gis finansielle vilkår som i større grad gjenspeiler likheten i faglige fullmakter og ansvar.

Utvalget mener at en større grad av likestilling mellom statlige og private institusjoner, med hensyn til faglige fullmakter, finansiering og institusjonell frihet, tilsier at de generelle overordnede krav og formål med virksomheten bør være mest mulig like. Dette for å sikre at det ikke reelt etableres konkurransevridende elementer under ellers like vilkår. Dette spørsmålet står imidlertid i prinsippet uavhengig av den konkrete finansieringen av institusjonene, som til enhver tid vil være et spørsmål om statens finansieringsevne og -vilje.

Utvalgets flertall ser imidlertid ikke behov for noen bestemmelse i den nye loven om vilkårene for statsstøtte slik det i dag er regulert i privathøyskoleloven § 11 – verken til norske private eller utenlandske institusjoner. Staten bør kunne benytte sin bevilgningskompetanse på en fleksibel måte til å gi støtte til de institusjoner som oppfyller de sektorpolitiske mål som staten har. Det er verken nødvendig eller hensiktsmessig at denne vurderingen i dag bindes opp med en lovtekst om vilkår for statsstøtte.

3.4 Gratisprinsippet

Det er ikke lovfestet et prinsipp om at høyere utdanning i Norge skal være gratis, selv om det ofte vises til det såkalte «gratisprinsippet». Det er verken i universitets- og høgskoleloven eller privathøyskoleloven bestemmelser som regulerer institusjonenes adgang til å ta egenbetaling fra studentene. Departementet har imidlertid i et rundskriv fastsatt egne retningslinjer for de statlige institusjonenes rett til å kreve egenbetaling.

Utvalget foreslår at det i en felles lov for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner inntas bestemmelser som direkte regulerer institusjonenes adgang til å kreve egenbetaling. En slik regulering skal sikre at institusjonene ikke tar egenbetaling for studier som er forutsatt dekket av statlige tildelinger. Prinsippet bør etter flertallets vurdering bygge på at i den utstrekning staten fullfinansierer enkeltstudier, bør ikke institusjonene ha rett til å kreve betaling. Dette vil sikre at tildelingene fra staten ikke benyttes til andre formål enn forutsatt i statsbudsjett eller tildelingsbrev. Et slikt prinsipp lovfester også i utgangspunktet et «gratisprinsipp» for studentene, i den grad staten finansierer studietilbudene som retter seg mot enkeltstudenter fullt ut. Et slikt prinsipp vil også være klargjørende for å gi de private institusjonene mer konkrete rammer for hvordan tildelingene fra staten skal benyttes enn etter dagens system. Institusjonene må fastsette et beregningsgrunnlag for eventuell egenbetaling, og departementet fastsetter nærmere regler om dette.

Etter flertallets vurdering er det viktig at et slikt prinsipp, om at det er nivået på den statlige finansieringen som avgjør rett til å ta egenbetaling, lovfestes for både statlige og private institusjoner. Dette prinsippet vil sikre mot krav om egenbetaling for utdanning der staten yter tilskudd. I dag er det ingen slik beskyttelse i lovverket. Et slikt prinsipp vil forplikte institusjonen samtidig som det beskytter studentene. Hvor stor grad av tilskudd staten vil yte over statsbudsjettet vil være avhengig av skifter i konjunkturer og demografiske forhold. Lovregelen vil imidlertid ikke gi institusjonene frihet til å ta egenbetaling ut fra egne økonomiske behov.

Mindretallet mener at det er grunnleggende viktig å holde fast ved gratisprinsippet for grunnutdanning ved offentlige utdanningsinstitusjoner, og foreslår derfor at det fastslås uttrykkelig i loven at de statlige institusjonene bare kan kreve egenbetaling for etter- og videreutdanning. Disse medlemmene mener det, før det gis statsstøtte til studietilbud ved private institusjoner, må være avklart i hvilken grad og på hvilket nivå man tenker seg at studentene skal betale for studietilbudet. For både statlige og private institusjoner gjelder det at akkreditering av NOKUT er en forutsetning for å være kvalifisert for statlig støtte.

3.5 Internasjonalisering

Gjennom Kvalitetsreformen har det blitt satt et særskilt fokus på de høyere utdanningsinstitusjonenes internasjonale orientering og samhandling med institusjoner fra andre land. Det er oppstilt nye krav for utveksling av studenter og ansatte, og institusjonene må i større grad forberede seg mot at markedet for høyere utdanning i større grad blir et internasjonalt marked. Det er etter utvalgets vurdering særlig målsettingene om å holde internasjonal standard og delta i internasjonalt samarbeid som vil komme til å gi de norske institusjonene de største utfordringene i tiden som kommer. Det felleseuropeiske samarbeidsområdet innen høyere utdanning vil øke fleksibiliteten og gjøre det enklere for både studenter og institusjoner å samarbeide på tvers av landegrensene. Dette vil stille nye krav til undervisningstilbud på nye språk og en økt satsing på internasjonalisering generelt.

Utvalget foreslår at det i lovens formåls­bestemmelse, og i en egen virke­middel­be­stem­melse, understrekes at universiteter og høyskoler må utføre sitt oppdrag under hensyn til den internasjonale utvikling. Plikten til å sørge for at norske institusjoner holder internasjonalt nivå på alle måter, er i dag en av de viktigste utfordringer og en helt nødvendig inspirasjon for samtlige som arbeider innen høyere utdanning og forskning. Hvordan denne forpliktelsen vil utkrystallisere seg i forhold til den enkelte institusjon, lærer og student, vil selvsagt avhenge av vedkommendes akademiske og kunstneriske mandat, men grunnlaget for utfordringen er den samme.

For at norske universiteter og høyskoler skal holde et faglig høyt nivå etter internasjonal standard både på undervisnings- og forskningssiden, vil disse utfordringene måtte møtes offensivt ved den enkelte institusjon, og utfra institusjonens egne premisser. Slik utvalget ser det er det derfor et selvstendig hovedhensyn at lovgivningen om universiteter og høyskoler ikke pålegger tvingende juridiske rammebetingelser som hindrer eller forsinker institusjonens tilpasning til en ny hverdag, eller som pålegger norske statlige eller private institusjoner konkurransemessige ulemper i forhold til institusjoner i andre land.

GATS

I GATS-forhandlingene (WTO) om handel med tjenester har Norge forpliktet seg fullt ut, også på området for høyere utdanning. Dette innebærer at GATS må respekteres når rammeverket i sektoren skal utformes og anvendes. Gjennom GATS er Norge forpliktet til å gi alle private tilbydere av utdanning fra andre medlemsland adgang til det norske utdanningsmarkedet. En utdanningsaktør fra et WTO-land kan ikke hindres i å starte opp en institusjon i Norge. I tråd med GATS-prinsippene må aktøren imidlertid gå frem på samme måte som en norsk privat tilbyder hvis denne ønsker å søke om eksamensrett og eventuelt statsstøtte. Dersom en tilbyder fra et annet WTO-land må anses etablert i Norge, følger det av GATS at den utenlandske tilbyderen skal gis en behandling som ikke er mindre gunstig enn den behandling som gis norske tilbydere av utdanningstjenester.

Unntatt fra GATS er tjenester som ytes under utøvelse av statsmyndighet. Unntaket gjelder tjenester som verken ytes på kommersiell basis eller i konkurranse med én eller flere tjenesteytere. Flertallet legger til grunn at en eventuell omorganisering av de statlige institusjonene fra forvaltningsorgan til selveiende institusjoner ikke bringer forholdet til GATS-reglene i en annen stilling. Disse institusjonene vil, på samme måte som tilsvarende institusjoner i andre land, fortsatt regnes som et statlig utdanningstilbud til befolkningen.

EØS-avtalen

En eventuell endring av tilknytningsform for de statlige institusjonene vil etter flertallets vurdering ikke i seg selv ha noen konsekvenser i forhold til EØS-reglene. Oppmerksomheten rundt konkurransemessige spørsmål vil imidlertid kunne øke her som på andre områder som vil være finansiert dels over statsbudsjettet og dels fra kommersielle kilder. Særlig vil spørsmål knyttet til kryssubsidiering av virksomhet som skjer i kommersielle markeder, kunne få stor oppmerksomhet. I forhold til de høyere utdanningsinstitusjonene innebærer kryssubsidiering konkret at en institusjon drar fordel av statsstøtte på områder utenfor den pålagte kjerneaktiviteten. For å tilfredsstille EØS-reglene er det påkrevet at institusjonenes randsoneaktiviteter virkelig finansieres av institusjonene selv, og dette er reflektert i det gjeldende reglementet for eksternt finansiert virksomhet i statlige institusjoner, jf. 5.2.1.7.