Del 2
Styring og organisering av høyere utdanning og forskning i Norge

4 Prinsipielle utgangspunkt

4.1 Oversikt over kapitlet

I dette kapitlet gir utvalget en oversikt over de rammebetingelser og utfordringer som må møtes når det skal gis en ny lov om universiteter og høyskoler. I neste kapittel gis en oversikt over de styringsmidler staten kan benytte – lov og alternativer til lov. Her skal det først gis en beskrivelse av det landskap innstillingen skal behandle.

• Universitets- og høyskolesektorens samfunnsmessige betydning kan knapt overdrives. I tillegg til at bred tilgang til høyere utdanning er et samfunnsmessig gode i seg selv, har sektoren en viktig rolle å fylle når det gjelder nasjonal verdiskapning, utvikling av regionene og – ikke minst – når det gjelder å tilby det enkelte samfunnsmedlem et så vesentlig gode som høyere utdanning er. Det er bred enighet om disse verdier, og om det derav følgende behov for en god nasjonal politikk for sektoren, der lovgivningen om institusjonene utgjør en viktig del.

• Universitets- og høyskolesektoren består av offentlige (statlige) og private institusjoner. Gjeldende lover om de to typer institusjoner er svært forskjellige, men de utfordringene institusjonene står overfor, og de krav samfunnet vil stille til dem som vilkår for økonomisk støtte, er på mange områder like. På den annen side er det også store forskjeller mellom de statlige institusjoner innbyrdes, og mellom private institusjoner innbyrdes.

• I vår tid er høyere utdanning et tilbud for hele befolkningen – dvs. et massefenomen. Kvaliteten på norsk høyere utdanning og forskning er gjennomgående tilfredsstillende, men det er også klare muligheter for forbedring, både når det gjelder å øke studentgjennomstrømningen og å bedre forskningsledelse og undervisningsformer.

• Internasjonale utviklingstrekk vil i sterkere grad påvirke hverdagen ved universiteter og høyskoler. Økt studentmobilitet innebærer at norske institusjoner bør være internasjonalt konkurransedyktige. Bolognaprosessen har målsetninger om et felleseuropeisk utdanningsområde med et felles gradsystem, som Norge har innført gjennom Kvalitetsreformen. EU-Kommisjonen peker på at europeiske universiteter og høyskoler står overfor en utfordring i den globale konkurransen. Gjennom WTO/GATS-forhandlingene har Norge ønsket å delta i den internasjonale handel med tjenester (herunder utdanningstjenester). EØS-avtalen legger begrensninger på kryssubsidiering av konkurranseutsatte utdanningstilbud ved universiteter og høyskoler. Samlet viser disse utviklingstrekk at norsk høyere utdanning og forskning i fremtiden må møte en rekke internasjonale utfordringer.

• Innføringen av Kvalitetsreformen, med dertil knyttede videre faglige fullmakter overført fra departementet til universitetene og høyskolene selv, og opprettelsen av tilsynsorganet NOKUT, stiller sterkere krav til organisering og ledelse ved den enkelte institusjon.

Samtlige av de trekk som her er nevnt er viktige rammebetingelser for utvalgets arbeid, og legger hver på sin måte føringer på de forslag utvalget kan fremme.

4.2 Universitets- og høyskolesektorens samfunnsmessige betydning

4.2.1 Innledning

Universiteter og høyskoler er viktige for den enkeltes kunnskapsutvikling. De er kulturbærere og demokratibyggere, og viktige kilder til dannelse av oppfatninger om oss selv, samfunnet og naturen omkring oss. Disse institusjonene er sentrale for å tilføre fellesskapet kritisk forskning og kunnskap av høy kvalitet. De har viktige oppgaver å ivareta i det moderne kunnskapssamfunnet, både i kraft av sine sterke miljøer innenfor grunnforskning, og fordi fagmiljøene gir bidrag til utvikling av nye produkter og arbeidsprosesser i arbeidslivet. Institusjonene har et stort ansvar som forvaltere og formidlere av kunnskap når det gjelder å sikre et høyt nasjonalt kunnskapsnivå. Hver enkelt utdanningsinstitusjon har gjennom Kvalitetsreformen blitt møtt med krav om høy kvalitet og relevans når det gjelder undervisning og forskning, styrket faglig ledelse og bedre ressursutnyttelse.

4.2.2 Samfunnsmessig gode

Utbredt tilgang til høyere utdanning er i dag et viktig samfunnsmessig gode. Det er politisk enighet om at høyere utdanning skal være tilgjengelig for alle, og at staten har et særlig ansvar for finansieringen av institusjonene. Det er også politisk enighet om at det normalt er helt uaktuelt at institusjoner innenfor høyere utdanning i Norge skal drive sin virksomhet alene basert på forretningsmessige prinsipper. Gjennom en høy andel statlig finansiering, den geografiske plassering av statlige institusjoner og gjennom det ulovfestede gratisprinsippet, er den norske universitets- og høyskolesektoren i dag godt rustet til å ivareta sine rent nasjonale oppgaver. Det norske utdanningssystemet er tuftet på grunnleggende rettferdighetsbetraktninger, og skal gi alle lik rett og mulighet til utdanning, uavhengig av økonomisk situasjon eller fysiske handikap.

Institusjoner innenfor høyere utdanning har også et klart formidlingsansvar som en del av sitt overordnede samfunnsoppdrag. Institusjonene må anses som nasjonale «kunnskapsbanker», og er gitt et særlig ansvar for at kunnskapen også skal tilflyte det øvrige samfunnsliv gjennom formidling. Dette kan skje blant annet gjennom publisering, egen kommersialisering av forskningsresultater eller gjennom samarbeid med regionalt samfunns- og næringsliv.

4.2.3 Nasjonal verdiskapning

Investeringer i utdanning og forskning er av betydning for den nasjonale verdiskapningen. I det globale kunnskapssamfunnet vil den samlede verdien av en nasjons totale humankapital også bety mye for landets samlede konkurranseevne. At investeringsnivået for høyere utdanning og forskning er høyt, vil ha betydning for en nasjons økonomiske vekst.

Det har vært utført studier med tanke på å konkretisere hvilken faktisk avkastning høyere utdanning og forskning gir. I Mjøsutvalgets innstilling 1 foretas det en gjennomgang av dette temaet. Mjøsutvalget viser til at det gjennom såkalte vekstregnskap er forsøkt å tilbakeføre vekst i produksjon til endringer i innsatsen i en rekke produksjonsfaktorer. Mjøsutvalget viser til at studier av norsk økonomi antyder et beskjedent vekstbidrag fra utdanning.

I en rapport fra Statistisk Sentralbyrå fra 2000 2 , som også Mjøsutvalget viser til, gis det en bred gjennomgang av spørsmålet om høyere utdanning og akademisk forsknings betydning for økonomisk vekst. I rapporten vises det til beregninger som antyder at økning i utdanningsnivå har bidratt til kun 9 prosent av veksten i norsk industri fra 1972 til 1990. Den viktigste faktoren bak veksten var i følge disse studiene en økt kapitalintensitet. Vekstbidraget har i følge disse studiene således vært beskjedne for industrien. Samtidig er det vanskelig å dokumentere i hvilken grad disse studiene fanger opp alle effekter av en heving i kompetansen på arbeidskraften. I Norge er dessuten over 80 prosent 3 av alle med høyere utdanning ansatt i offentlig sektor og tjenesteytende næringer, og således ikke innbefattet i studiene.

Undersøkelser av hvilken betydning forskning ved universiteter og høyskoler har for den økonomiske og industrielle veksten, viser at det er vanskelig å tallfeste avkastningen av investeringene. Mjøsutvalget peker imidlertid på at empiriske studier viser at universitets- og høyskoleforskningen er av stor betydning for den økonomiske veksten, både på lang og kort sikt. Eldre studier av akademisk forskning i USA viser blant annet at grunnforskningen, dvs. forskning uten spesielle formål, står for en vesentlig del av institusjonenes produksjon av forskningsresultater. I rapporten fra Statistisk sentralbyrå fremheves spesielt betydningen av universiteter og høyskolers samhandling med næringslivet, og viktigheten av at forskningsresultater og kunnskap formidles videre på en effektiv måte. Spesielt fremheves det at empiriske studier viser at universiteter, i kraft av å være en vekstimpuls, har stor betydning for det regionale næringslivet. I rapporten fremheves det at dersom man sprer ressursinnsatsen enda mer enn i dag, kan det enkelte forskningsmiljø bli for lite, og således bli lite produktivt – blant annet fordi nødvendige forskningskritiske aspekter uteblir.

I rapporten Financing education – investments and returns 4 , utarbeidet av UNESCO og OECD, foretas det en gjennomgang av betydningen for økonomisk vekst av investeringer i humankapital i 16 utvalgte land. I rapporten vises det blant annet til prognoser om at det i enkelte utvalgte land rundt år 2020 kun vil være ca. 10-15 prosent industriarbeidsplasser av den samlede arbeidsstyrken. I økende grad vil industriarbeidsplasser bli erstattet med kunnskapsintensivt arbeid, slik at kunnskap vil bli en stadig mer avgjørende ressurs for økonomien. Solide investeringer i humankapital vil i et slikt perspektiv være spesielt viktig. Det er imidlertid viktig å understreke at overgangen til en tjenestebasert økonomi ikke er en ny trend – avindustrialiseringen har preget vestlig økonomi siden midten av 1970-tallet. 5

4.2.4 Regional betydning

I tillegg til utdanningsinstitusjonens betydning når det gjelder opplæring og uteksaminering av kandidater, samt produksjon av publikasjoner og andre forskningsresultater, er det blitt stadig klarere at universiteter og høyskoler også har en stor betydning for det regionale samfunns- og næringsliv.

På oppdrag for Mjøsutvalget 6 har Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) foretatt en analyse 7 av høyskolenes betydning for regionene. Undersøkelsen viser at høyskolene har stor økonomisk betydning gjennom sin etterspørsel etter arbeidskraft, varer og tjenester. Høyskolene bidrar også til kompetanseheving og verdiskaping i regionene, og er viktige knutepunkt for kunnskapsformidling i og på tvers av regioner. Gjennom produksjon av kandidater og forskningsresultater, er høyskolene – i synergi med lokalt næringsliv – viktige premissleverandører for innovasjon og nyskapning i regionene.

De statlige høyere utdanningsinstitusjonene har gjennom Kvalitetsreformen blitt stilt overfor nye utfordringer når det gjelder interaktivt samarbeid med samfunns- og næringsliv. Institusjonene har i formålsbestemmelsen til gjeldende lov fått presisert at de har et betydelig ansvar for å samarbeide med samfunns- og arbeidsliv, og å sørge for at vitenskapens metoder og resultater blir anvendt i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv. Gjennom ytterligere endringer i arbeidstakeroppfinnelsesloven 8 er institusjonene gitt nye incentiver til å sørge for spredning av forskningsresultater gjennom kommersialisering, og Utdannings- og forskningsdepartementet har utstyrt institusjonene med vide fullmakter 9 til å opprette egne selskaper og til å inngå samarbeidsavtaler med det lokale næringslivet.

4.2.5 Betydning for den enkelte

Den enkeltes motiv for å ta høyere utdanning vil som regel være av sammensatt karakter. De fleste ønsker å kvalifisere seg til et yrke de selv har valgt, og derigjennom sikre seg økonomisk trygghet og interessante arbeidsoppgaver. Mange finner at akademisk og kunstnerisk fordypning også har stor egenverdi.

Høyere utdanning spiller en viktig rolle når det gjelder å bygge enkeltindividers alminnelige samfunnsforståelse, evne til å reflektere og til å innta begrunnede og kritiske standpunkter. Kvaliteten på høyere utdanning er således sentral for den «alminnelige dannelse» og en opplyst befolkning. Høyere utdanning skaper muligheter for den enkelte til å realisere drømmer, og til å forske og studere, som igjen vil komme samfunnet til gode.

Høyere utdanning har også stor betydning for den enkeltes økonomiske situasjon. Studier som er foretatt for å kartlegge avkastning av høyere utdanning, viser at utdanning gir høyere livsinntekt 10 . Det er også foretatt studier av avkastning på ulike utdanningstyper 11 , som viser store variasjoner, også mellom utdanninger av samme lengde. Disse studiene viser at siviløkonomer, jurister og leger har høyest avkastning av høyere utdanning målt i livsinntekt, mens lærerutdanning og sykepleierutdanning gir mindre avkastning. Både lærere og sykepleiere har i gjennomsnitt lavere relativ livsinntekt enn de som kun har fullført treårig videregående skole. De nevnte studiene tar imidlertid ikke hensyn til de endringene som er skjedd når det gjelder gruppenes relative lønnsvekst de senere år. Det er på den annen side også indikasjoner på at forskjellene i lønn, mellom de som kun har videregående utdanning, og de som har fullført høyere utdanning, vil øke i tiden fremover. Samlet viser både utførte studier og fremskriving av trender at høyere utdanning vil ha stor betydning for inntektsnivå, mens det er noe vanskeligere å måle virkningen for enkeltgrupper.

4.3 Nasjonale og internasjonale målsetninger

Utvalget vil ved sine vurderinger forholde seg til sitt mandat. Som et utgangspunkt for alle de sider av høyere utdanning utvalgets arbeid vil berøre, er det likevel naturlig å gå gjennom formålet med høyere utdanning og forskning, og vise hvilke nasjonale og internasjonale målsettinger som i dag gjelder. Det er av sentral betydning for å klarlegge hvilke mål og vurderinger som ligger til grunn for gjeldende lovverk, og de tanker som er presentert om utviklingen nasjonalt og internasjonalt. En slik klarlegging vil også være nødvendig for å synliggjøre det rom og behov det er for eventuelle endringer i rammeverket for høyere utdanning i Norge.

4.3.1 Dagens lover

Gjeldende rett, med redegjørelse for det nærmere innholdet i de gjeldende lover for henholdsvis statlige og private institusjoner, presenteres under 5.2 nedenfor.

4.3.1.1 Universitets- og høgskoleloven

Universitets- og høgskoleloven § 2 angir krav til virksomheten ved de statlige institusjonene.

Loven oppstiller forholdsvis detaljerte mål og plikter for institusjonenes virksomhet, og understreker at det skal være et høyt nivå på den utdanningen som skal tilbys, og at denne skal være forskningsbasert, eller basert på kunstnerisk utviklingsarbeid eller erfaringskunnskap. Gjennom Kvalitetsreformen er det nå også inntatt krav om at institusjonene har interne kvalitetssikringssystemer, som skal evalueres og godkjennes i et nytt nasjonalt akkrediteringssystem, jf. 5.2.1.4. Loven presiserer også at institusjonene har et særlig ansvar for å legge forholdene til rette for at forskningens resultater blir utnyttet slik at de på en best mulig måte kommer samfunnet til gode. Institusjonene har altså ikke bare et ansvar for frembringelsen av forskningsresultater, men også for utnyttelsen av dem. Endringer i loven ble her inntatt i sammenheng med forslag til endringer i arbeidstakeroppfinnelsesloven. Endringer i denne loven er satt i kraft fra 1. januar 2003, og innebærer blant annet at det såkalte «lærerunntaket» er fjernet i loven, slik at institusjonene nå på visse vilkår vil kunne overta retten til patentering av oppfinnelser som er gjort av ansatte ved institusjonene. Institusjonene skal i sammenheng med dette også ha et godt samarbeid med samfunns- og næringsliv.

4.3.1.2 Privathøyskoleloven

Privathøyskoleloven § 2 angir formålet med loven.

Formålsbestemmelsen er kort, og henviser i utgangspunktet til de faglige krav som stilles til de statlige institusjonene. Formålsbestemmelsen bærer preg av at privathøyskoleloven i utgangspunktet ikke er utformet som en institusjonslov, men heller med sikte på godkjenning, tilskudd og faglig kvalitetssikring av enkelteksamener som tilbys utenfor det offentlige universitets- og høyskolesystemet. I forbindelse med lovrevisjonen juni 2002, som innførte nye bestemmelser om studentenes rettigheter og plikter, ble det i et nytt annet ledd inntatt formuleringer for å tydeliggjøre at studentene skal sikres tilfredsstillende vilkår. Her ble også lovens tittel endret til en institusjonslov.

4.3.2 Regjeringen

I regjeringen Bondevik II’s tiltredelseserklæring er regjeringens generelle mål for utdanning og forskning formulert slik:

«Det er Regjeringens mål at Norge skal bli en nasjon som ligger i teten internasjonalt når det gjelder ny teknologi, kompetanse og kunnskap. Norge er rikt på naturressurser. Befolkningens verdier og holdninger, deres kunnskap og kompetanse, er likevel den største ressurs Norge har i møtet med fremtiden. Regjeringen vil derfor øke satsingen på utdanning og kompetanse…»

«…Samarbeidsregjeringen vil gradvis øke norsk forskningsinnsats til minst gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005. En vesentlig del av opptrappingen skal gå til grunnforskning. Det vil bli innført skatteincentiver for bedriftenes forsknings- og utviklingsvirksomhet.»

De formelle sider av Kvalitetsreformen i høyere utdanning er i hovedsak politisk ferdigbehandlet på de fleste områder. Det som gjenstår i oppfølgingen av Stortingets vedtak til Innst. S. nr. 337, er i første rekke en samling av lovverket for private og statlige institusjoner. Her var regjeringspartiene samlet, og uttalte i merknadene, sammen med Senterpartiet og Fremskrittspartiet, som komiteens flertall, at de:

«…vil derfor understreke at enkelte utdanningstilbud ved private institusjoner er mer enn et supplement til offentlige tilbud, slik Regjeringen framstiller det i stortingsmeldingen. Flere private tilbud er faglig ledende med grunnlag i tunge forskningsmiljøer.»

Regjeringens øvrige målformuleringer for høyere utdanning og forskning fremgår av de særlige mål som er oppstilt i den årlige budsjettproposisjonen. I statsbudsjettet for 2003 12 uttales det blant annet følgende:

«Universitet og høgskolar har i dei siste åra fått auka fagleg, økonomisk og organisatorisk fridom. Dette gir institusjonane større handlingsrom til å møte utfordringane i samfunnet og auka behov for utdanning. Departementet er oppteke av å gi universitet og høgskolar fridom til å møte målsetjingane i Kvalitetsreforma, og har tru på at institusjonane sjølve finn dei rette verkemidla for å nå måla. Departementet vil derfor sette færre resultatmål for den einskilde institusjon, jf. omtala under institusjonskapitla. Det er og viktig for departementet å gi institusjonane auka fridom til å verne om si faglege sjølvstende.»

4.3.3 Stortinget

I Innst. S. nr. 337 (2000–2001) var det bred støtte fra en samlet komité om en kvalitetsreform av høyere utdanning. Prinsippet om at undervisningen ved universiteter og høyskoler fortsatt skal være forskningsbasert ble fremhevet, sammen med målsettingen om en opptrapping av norsk forskningsinnsats til OECD-nivå innen 2005. Komiteen fremhevet at en satsing på høyere utdanning og forskning er lønnsomt, som en grunnmur for fremtidig verdiskapning i samfunnet, samtidig som det er avgjørende for forståelsen av holdninger, verdier og helheten i samfunnet.

I behandlingen av Innst. S. nr. 337 (2000–2001) fattet Stortinget følgende vedtak:

«XIV

Stortinget ber Regjeringa utforme eit framlegg til ei felles lov for statlege og private institusjonar innafor høgare utdanning.»

I merknadene til innstillingen var en samlet stortingskomité klar på at offentlige institusjoner skal utgjøre hovedstammen innen norsk høyere utdanning, samtidig som det må legges opp til en likeverdig behandling av statlige og private institusjoner. Private institusjoner som oppfyller de samme kvalitetskravene som de statlige, skal behandles på samme måte. Slik utvalget tolker komiteens vedtak og merknadene til innstillingen, synes det å være en klar forutsetning at det etableres én felles lov for statlige og private institusjoner, og ikke flere lover, jf. også komiteens merknad:

«Komiteen går inn for at private høgskular ut frå prinsippet om eit mest muleg samordna og oversiktleg regelverk, bør kome inn under den felles lova om statlege universitet og høgskular. Komiteen viser i denne samanhengen til at også Universitets- og høgskolerådet er ope for prinsippet om ei felles lov for all høgare utdanning.»

Komiteens syn på hvilken rolle private institusjoner skal ha i forhold til det offentlige tilbudet, nyanseres i særmerknader fra mindretall og flertall. Stortingets forutsetning om en samordnet behandling av statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner ble gjentatt ved Stortingets behandling av regjeringens forslag til endringer i privathøyskoleloven, jf. Ot.prp. nr 69 (2001–2002) og Innst. O. nr. 71 (2001–2002).

4.3.4 Mjøsutvalget

I 1998 nedsatte regjeringen Bondevik I et utvalg til å utrede høyere utdanning etter år 2000. Utvalget fikk i mandat å gi en samlet fremstilling av høyere utdanning, og vurdere behovet for endringer i sektoren, i lys av blant annet internasjonal utvikling og nye krav fra studenter, samfunns- og næringsliv. Utvalget avga sin innstilling 13 til departementet 8. mai 2000. Mjøsutvalget fremla forslag til en omfattende reform av høyere utdanning, som ble fulgt opp av regjeringen Stoltenberg i St. meld. nr. 27 (2000–2001), og ved Stortingets behandling av Innst. S. nr. 337 (2000–2001).

Mjøsutvalget foreslo blant annet at de statlige institusjonene skulle gis større selvstendighet; innføring av et nytt finansieringssystem for høyere utdanning; organisering av statlige institusjoner i egne rettssubjekter (flertallsforslag), utarbeidelse av et felles lovverk for statlige og private institusjoner og implementering av prinsipper nedfelt i Bolognaerklæringen og Prahakommunikeet, herunder med tettere oppfølging av enkeltstudenter, innføring av en ny gradsstruktur, og opprettelsen av et eget, uavhengig akkrediteringssystem og -organ.

Mjøsutvalget pekte også på den betydning høyere utdanning har for nasjonal verdiskapning og vekst, og utfordringene som norsk høyere utdanning står overfor i den internasjonale samhandlingen.

Av særlig relevans for dette utvalgets arbeid er Mjøsutvalgets vurdering knyttet til organiseringen av statlige institusjoner og disse institusjonens tilknytning til den statlige forvaltningen. Et flertall av Mjøsutvalgets medlemmer (10) gikk inn for at universiteter og høyskoler skulle organiseres som egne rettssubjekter i henhold til en egen særlov. Et mindretall (6) gikk inn for at institusjonene skulle organiseres som forvaltningsorganer med særskilte og utvidede fullmakter. Mjøsutvalgets mindretall sitt forslag er lagt til grunn både av regjeringen Stoltenberg i St. meld. nr. 27 (2000–20012000–2001) og av Stortinget ved behandlingen av denne, jf. Innst. S. nr. 337 (2000–2001). Samtidig har et flertall på Stortinget, gjennom merknader i Innst. S. nr. 337 (2000–2001) signalisert at det vil kunne være aktuelt med en forsøksordning med ny tilknytningsform.

4.3.5 Internasjonale trekk

4.3.5.1 Bolognaprosessen

Gjennom de europeiske utdanningsministrenes felleserklæring, som ble undertegnet i Bologna, 19. juni 1999, er følgende målsettinger for et felleseuropeisk utdanningsområde innen 2010 14 oppstilt:

1. Innføring av et gradssystem som er lett forståelig og sammenlignbart, herunder bruk av tillegg til vitnemålet (Diploma Supplement), for å fremme europeiske borgeres mulighet til sysselsetting og gjøre det europeiske systemet for høgre utdanning mer konkurransedyktig.

2. Inndeling av gradssystemet i to hovednivåer, lavere og høgre nivå. Lavere nivå, som skal ha en varighet på minimum 3 år, må være bestått for å kunne fortsette til høgre nivå. Graden som tildeles etter lavere nivå, skal tilfredsstille det europeiske arbeidsmarkedets behov for kvalifikasjoner. Høgre nivå skal føre til en mastergrad og/eller en doktorgrad slik det gjør i mange europeiske land.

3. Innføring av et system med studiepoeng, slik som i ECTS-systemet, for å fremme størst mulig mobilitet for studentene. Studiepoeng skal også kunne oppnås i sammenhenger utenfor høgre utdanning, innbefattet livslang læring, forutsatt at de blir godkjent av de mottakende høgre utdanningsinstitusjonene.

4. Fremme av mobilitet ved å overkomme hindre for en effektiv praktisering av fri flyt med særlig henblikk på:

   1. for studenter: tilgang til studie- og utdanningsmuligheter og beslektede tjenester

   2. for lærere, forskere og administrativt ansatte: godkjenning og uttelling for perioder brukt til forskning, undervisning og utdanning i en europeisk kontekst uten at deres lovbestemte rettigheter blir forringet.

5. Fremme av europeisk samarbeid om kvalitetssikring for å utvikle sammenlignbare kriterier og metodikk.

6. Fremme av de nødvendige europeiske dimensjoner i høgre utdanning, særlig når det gjelder utvikling av studieplaner, samarbeid mellom institusjoner, utvekslingsordninger og integrerte studie-, utdannings- og forskningsprogrammer.

Bolognaerklæringen ble fulgt opp av det såkalte Prahakommunikeet, som ble undertegnet av de europeiske utdanningsministrene i Praha 19. mai 2001.

I kommunikeet ble det konstatert at implementeringen og oppfølgingen av Bolognaerklæringen var i god gang. I tillegg ble det fokusert på viktigheten av nasjonale og europeiske strategier for livslang læring og deltakelse fra studenter i beslutningsprosesser på utdanningsinstitusjonene. Det ble også understreket viktigheten av at europeisk utdanning blir attraktiv både for europeiske studenter og studenter fra andre land, og at kvalitet i tiden fremover vil være spesielt viktig for den samlede europeiske konkurranseevnen innenfor høyere utdanning.

4.3.5.2 EU-kommisjonen

EU-kommisjonen sendte i februar 2003 ut et notat 15 om universitetenes rolle i kunnskapens Europa. Hensikten med notatet er å starte en debatt om de høyere utdanningsinstitusjonenes rolle i det nye, internasjonale kunnskapssamfunnet, og hvordan forholdene i dag ligger til rette for at disse institusjonene kan ivareta sine viktige roller i fremtiden. Kommisjonen fremhever spesielt institusjonenes betydning med hensyn til forskning og utnyttelse av forskningsresultater, uteks­aminering av kandidater og regional og lokal utvikling. Kommisjonen oppstiller en målsetting om at EU skal være verdens mest konkurransedyktige og dynamisk-kunnskapsbaserte økonomi.

Kommisjonen påpeker at de europeiske utdanningsinstitusjonene i dag ikke fremstår som konkurransedyktige i et globalt perspektiv, og oppsummerer enkelte sentrale utfordringer:

• behovet for å skaffe institusjonene inntekter og sikker finansiering

• sikring av en effektiv ressursbruk

• sikring av institusjonenes autonomi

• sikring av profesjonalitet i både faglig og administrativ virksomhet

• behovet for konsentrasjon av ressurser mot fagmiljøer av høy kvalitet for å skape forhold som gjør institusjonen i stand til å utvikle tilbud av høy kvalitet

• sikring av at institusjonene bidrar til lokale og regionale behov og strategier

• etablering av tettere samarbeid mellom institusjonene og næringsliv for bedre utnyttelse av forskningens resultater

• tilrettelegging av et enhetlig europeisk område for høyere utdanning i tråd med Bolognaerklæringen og et europeisk område for forskning (EU)

Kommisjonen peker også på institusjonenes utfordringer i lys av prognoser om fremtidig økning i etterspørsel etter høyere utdanning og i lys av de krav til konkurransedyktighet og omstillingsevne som kreves gjennom den sterke og økende internasjonaliseringen innenfor høyere utdanning og forskning. Det vises blant annet til at europeiske institusjoner er mindre konkurransedyktige og har langt mindre ressurser til disposisjon enn for eksempel de store institusjonene i USA.

4.3.5.3 OECD

OECD er en medlemsorganisasjon med 30 faste medlemmer og 70 tilknyttede nasjoner, som har som hovedformål å fremme økonomisk samarbeid og økonomisk utvikling i medlemslandene.

OECD har i liten grad utformet egne strategier for medlemslandenes aktiviteter innen høyere utdanning. OECD"s hovedfokus ligger på å utarbeide rapporter og analyser av ulike sektorer, samt å legge til rette for et internasjonalt nettverk for de tilknyttede nasjoner. OECD er en konsensusorganisasjon, som i svært liten grad fatter beslutninger som gjøres bindende for medlemslandene (med noen unntak – for eksempel i arbeidet mot korrupsjon).

For høyere utdanning er det særlig OECD" årlige publikasjon, «Education at a Glance», som gir statistiske sammenligninger og analyser av medlemslandenes aktiviteter på utdanningsfeltet, som er av betydning for å beskrive norsk, høyere utdanning i et relevant internasjonalt perspektiv. Det vises for øvrig til presentasjon av visse statistikker/analyser fra OECD under 4.4.

Nivået på utdanning og forskning i OECD-landene, både når det gjelder kvalitet og finansieringsnivå, er stadig brukt som målestokk av politiske myndigheter i Norge. Blant annet har både regjeringen og Stortinget et uttalt mål om at norsk forskningsfinansiering skal være på et gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005. De statistikker og analyser som utarbeides av OECD, er derfor nyttige redskaper som mål for den norske forsknings- og utdanningspolitikken.

4.3.5.4 UNESCO

UNESCO er FNs særorganisasjon for utdanning, vitenskap og kultur. UNESCO har som mål å bidra til fred og sikkerhet ved å fremme internasjonalt samarbeid innen utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon. Utdannings- og forsk­ningsdepartementet (UFD) er fra 1. juli 2002 administrativt og koordinerende departement for UNESCO i Norge og har dermed hovedansvaret for å ivareta og samordne Norges aktiviteter som medlem i organisasjonen.

Verdenskonferansen om høyere utdanning, som ble holdt i Paris 5.- 9.oktober 1998, vedtok en erklæring og en handlingsplan for høyere utdanning. De prinsipper og tilrådinger som kommer til uttrykk i verdenserklæringen og handlingsplanen er i hovedsak i samsvar med norsk utdanningspolitisk praksis. Tilrådingene retter seg både mot myndigheter og institusjoner. I Utdannings- og forskningsdepartementets arbeid med utvikling av utdanningspolitiske strategier og tiltak er de to dokumentene definert som viktige referansepunkt.

Som en global organisasjon er UNESCO opptatt av å sikre retten til grunnleggende opplæring for alle. Hovedsatsingen innenfor grunnutdanning er Education for All (EFA). EFA sprang ut av en FN-konferanse i Jomtien, Thailand, i 1990. I april 2000 ble det holdt en oppfølgingskonferanse i Dakar, Senegal. Her ble det vedtatt en handlingsplan (Dakar Framework for Action) som oppfordrer medlemslandene til oppfølging. I Norge er det etablert en koordineringsgruppe for oppfølging av EFA med representanter fra Utenriksdepartementet, NORAD, UNESCO-kommisjonen og UFD. Ansvaret for norske bidrag til internasjonal oppfølging ligger i NORAD.

4.4 Norsk høyere utdanning og forskning i et internasjonalt perspektiv

4.4.1 Innledning

Utvalget har innhentet en utredning fra Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU). Utredningen følger som vedlegg til utvalgets innstilling. Her skal kun gjennomgås noen hovedfunn fra utredningen.

4.4.1.1 Norsk høyere utdanning – noen hovedtrekk

Utdanningsnivået i den norske befolkningen er høyt i internasjonal målestokk. Alle de nordiske landene ligger på topp i Europa når det gjelder andelen av befolkningen i aldersgruppen 25 til 64 som har fullført høyere utdanning (se Figur 4.1). Norge er på samme nivå som Danmark, mens utdanningsnivået 16 i befolkningen er høyere i Sverige og Finland. Utdanningsnivået i Norge er imidlertid godt over gjennomsnittet av OECD-landene.

Kilde: OECD 2001: Education at a Glance – OECD indicators

Norge har den høyeste utdanningstilbøyeligheten i befolkningen innenfor OECD-området, med unntak av Finland og USA (se Figur 4.2). I Norge vil en norsk 17-åring kunne forventes å studere i 3,1 år, og det er betydelig høyere enn det som er gjennomsnittet for OECD-landene (2,5 år).

Kilde: OECD 2002: Education at a Glance C2.2

Det har vært en kraftig vekst i utdanningskapasiteten i høyere utdanning på 1990-tallet. Antallet studenter i universitets- og høyskolesektoren (inkludert utenlandsstudenter) ble fordoblet fra midten av 1980-tallet og fram til 1999. Totalt var det 205 600 personer i høyere utdanning i 1999 (Maus 2001:95). Slik vekst i utdanningskapasiteten finner vi igjen i de aller fleste land. Til de norske totaltallene vil utvalget imidlertid tilføye at det fortsatt er regionale forskjeller når det gjelder utdanningstilbøyelighet og -kapasitet mellom de ulike deler av landet.

Norge har i internasjonal målestokk en noe avvikende aldersprofil i studentmassen. I 1999/2000 var median-verdien for norske fulltidsstudenter 24,5 år, mens den typiske studenten i Europa var 22,7 år. Mindre enn 15 prosent av norske studenter var yngre enn 21,2 år (gjennomsnitt i Europa var 19,7 år), og 15 prosent av norske studenter var over 33,8 år. Det er betydelig eldre enn det som er vanlig i de fleste andre europeiske land og illustrerer at norske institusjoner har en utfordring først og fremst når det gjelder å øke studentgjennomstrømningen.

De siste 25 årene har om lag seks prosent av den totale, norske studentmassen befunnet seg i utlandet, men andelen har steget de siste årene. I absolutte tall er veksten i utenlandsstudenter betydelig. I 1999-2000 var over 14,000 av Lånekassens kunder registrert som utenlandsstudenter. Økende internasjonal mobilitet i studentmassen er et internasjonalt fenomen, men det finnes få gode, komparative data om andel utenlandsstudenter. Vi kan likevel med ganske stor sikkerhet anta at få land i Vest-Europa kan vise til en tilsvarende andel av studentmassen som studerer i utlandet, som det man finner i Norge. Dette viser at det er en utfordring for politiske myndigheter, så vel som de norske utdanningssystemer, å tiltrekke seg norske studenter. Det er reell konkurranse med lærersteder i andre land.

I internasjonal målestokk er arbeidsledigheten i Norge lav for alle utdanningsnivåer. Arbeidsledigheten for akademikere varierer en god del fra land til land, men synes først og fremst å avhenge av det generelle arbeidsledighetsnivået i landet. Selv om utdanningsnivået blant befolkningen er høyere enn i de fleste land utenom Norden og USA, er ledigheten blant høyere utdannede betraktelig lavere enn i andre land. Norge har tradisjonelt hatt et meget godt arbeidsmarked (også) for kandidater fra høyere utdanning (se Figur 4.3). I den senere tid har det imidlertid vist seg at arbeidstakere med høyere utdanning faktisk kan være mer utsatt for ledighet.

Kilde: OECD 2001: E1.2

4.4.1.2 Strukturelle kjennetegn ved norsk universitets- og høyskolesektor 17

Norge følger i hovedtrekk den internasjonale utviklingslinjen der høyskolesektoren de siste 20 år har vokst gjennom utbyggingen og oppgraderingen av norske yrkesutdanninger. Med etableringen av de første distriktshøyskolene i Norge i 1968 forventet man at læresteder for kortere, yrkesrettede utdanningstilbud også skulle ha en distrikts-/regional rolle som kunne ivareta lokalsamfunnets behov og gjøre høyere utdanning geografisk og sosialt mer tilgjengelig. Gjennom høyskolereformen i 1994 ble de små, spesialiserte høyskolene slått sammen til store, flerfaglige institusjoner.

Som i de fleste andre land med en høyskolesektor har studenttallet i høyskolesektoren økt mer enn i universitetssektoren. Allerede i 1980 hadde høyskolesektoren 45 prosent av studieplassene i høyere utdanning, og i løpet av første halvdel av 1980-tallet passerte antallet studenter i høyskolesektoren antallet på studenter ved landets universiteter og vitenskapelige høyskoler. I 2000 var andelen førsteårsstudenter på høyskolene rundt 55 prosent, og i internasjonal målestokk betyr dette at Norge har en relativt stor høyskolesektor. Det finnes land der denne andelen er høyere, men det er vanligere at universitetssektoren har en større andel av førsteårsstudentene (se Kyvik 2002: 81).

Norge skiller seg imidlertid fra de fleste andre land ved at kortvarige profesjonsutdanninger er inkorporert og beholdt i høyskolesektoren, men samtidig tilbyr høyskolene universitetsutdanning på lavere grads nivå og til dels også på hovedfags- og doktorgradsnivå. Det er ikke vanlig i andre land. I europeisk sammenheng er det kun Sverige og Norge som har åpnet muligheten for å avlegge en doktorgrad i høyskolesektoren. Når det gjelder lengden på utdanningen har norsk høyskolesektor hatt en mer sammensatt portefølje enn de fleste andre europeiske land, med to og fireårige studieløp i økonomi- og administrasjonsfag, fireårige allmennlærerutdanning, og treårige studieløp for de fleste andre profesjons­utdanninger.

Trolig er den norske høyskolesektoren mer forskningsorientert enn tilsvarende sektorer i andre land (se Kyvik 2002:85). Et særtrekk ved den norske universitets- og høyskolesektoren er at universiteter og høyskoler har en felles stillingsstruktur. Slik stillingsstrukturen en utformet i Norge, kan det representere en forskningsmotiverende faktor i det norske systemet, som man ikke finner i andre binære eller todelte systemer for høyere utdanning.

Utvalget viser for øvrig til St. meld. nr. 35 (2001–2002) om rekruttering til undervisnings- og forskerstillinger i universitets- og høyskolesektoren, hvor det signaliseres en økt satsing på å heve kvaliteten og styrke vilkårene for forskning ved universitetene og høyskolene.

4.4.1.3 FoU-innsats i norsk universitets- og høyskolesektor

Utgifter til forskning og utvikling

I internasjonal sammenheng er Norge en liten forskningsnasjon. I 1999 var de totale norske FoU-utgiftene 18,5 milliarder kroner, eller knapt fire promille av OECD-landenes samlete FoU-innsats. Også målt i andel av BNP ligger Norge lavere enn de fleste andre OECD-land (se Tabell 4.1). Dersom man ser FoU-innsatsen i forhold til folketallet, kommer Norge bedre ut; i 1999 var FoU-utgiftene beregnet til 4 151 norske kroner per capita, og det er på nivå med land som Canada, Danmark og Nederland.

Det er store variasjoner mellom landene når det gjelder vekst i utgifter til FoU i løpet av 1990-tallet. Det har vært 33 prosent vekst i FoU-innsatsen i Norge i dette tidsrommet, og det er på nivå med land som Nederland og Sverige. Enkelte andre land har hatt en betydelig større vekst. Irland, Island og Finland mer enn fordoblet sin FoU-innsats fra 1989 til 1999, mens både Storbritannia og Tyskland reduserte sin FoU-innsats i samme perioden (se Tabell 4.1).

En betydelig del av ressursinnsatsen i norsk forskning og utvikling foregår ved landets universiteter og høyskoler. I internasjonal målestokk er universitets- og høyskolesektorens andel ganske høy i Norge, med 29 prosent i 1999. Norsk universitets- og høyskolesektors andel av totale FoU-utgifter er den høyeste i Norden. Generelt må man være klar over at strukturelle forskjeller ved universitets- og høyskolesektorene i de ulike land gjør sammenligninger vanskelig, men det gir likevel et grovt mål for betydningen av universitets- og høyskolesektoren i landenes forskningssystem.

I Norge ble det i faste priser brukt 1189 kroner per innbygger på FoU i universitets- og høyskolesektoren i 1999. Det er lavere enn i Sverige, omtrent på nivå med Finland, og høyere enn i Danmark.

Finansieringskilder

Figur 4.4 viser hvilke kilder som finansierer forskning og utvikling ved universiteter og høyskoler. Offentlige kilder dominerer som finansieringskilde til forskning og utvikling ved europeiske universiteter og høyskoler. Med unntak av Sverige og Storbritannia finansierer offentlige kilder mer enn 80 prosent av FoU i denne sektoren i alle de utvalgte europeiske landene. I Norge finansierer det offentlige 86,7 prosent. Næringslivet står som kilde til 5,1 prosent av FoU-utgiftene i den norske universitets- og høyskolesektoren.

I norsk universitets- og høyskolesektor er andelen av FoU som finansieres fra utlandet den laveste i Norden, med unntak av Island, men for Norges del har denne finansieringen økt betraktelig de siste årene.

Kilde: NIFU FoU-statistikk

FoU-utgifter – fordeling etter lærested

Som vi ser av Tabell 4.2 og Figur 4.5 har universitetene den overveiende del (78 prosent) av forsk­nings- og utviklingsutgiftene i universitets- og høyskolesektoren. Universitetet i Oslo er det dominerende, forskningsutførende lærestedet, med 1,9 milliarder kroner i 2001.

De statlige høyskolenes samlete utgifter til forskning og utvikling var i 2001 under 700 millioner kroner, eller 11 prosent av FoU-utgiftene i universitets- og høyskolesektoren.

Kilde: NIFU FoU-statistikk

4.4.2 Kvalitet på forskning ved universiteter og høyskoler

Begrepet «forskningskvalitet» blir ofte brukt uten en presisering av hva som menes. Begrepet er langt fra entydig og det er vanskelig å måle. Utvalget viser til NIFU-rapporten som gjennomgår de foreliggende undersøkelser om dette temaet. NIFUs utredning kan oppsummeres som følger:

• Norske forskere publiserer totalt sett mindre i internasjonale, vitenskapelige tidsskrifter enn forskere i de øvrige nordiske landene. Norge ligger på en tiendeplass blant OECD-landene. Artikkelproduksjonen i norsk forskning har økt kraftig i perioden fra 1981 til 2002, men veksten har vært mye sterkere for de andre nordiske landene enn for Norge. Norske artikler siteres mindre hyppig enn artikler fra Sverige, Danmark og Finland. Forskjellene i sitering har imidlertid blitt utjevnet de siste 20 årene. Norge har hatt en positiv utvikling, særlig i siste halvdel av 1990-tallet. I 2002 ble for første gang norske tidsskriftsartikler sitert over verdensgjennomsnittet.

• Norges fagprofil er preget av særlig høy publiseringsaktivitet i geovitenskap og biologi. Motsatt er publiseringsaktiviteten lav innenfor biokjemi, fysikk, kjemi og teknologi. Det vil si at vi finner en sterk spesialisering mot fag med en særlig innretning mot utnyttelse og ivaretakelse av landets spesielle naturressurser.

• Disiplinevalueringene sier at norsk universitetsforskning på de fagområdene som er evaluert, er av gjennomgående god faglig kvalitet i internasjonal målestokk, med noen fagfelt hvor forskningen er av topp internasjonal standard. Dette gjelder spesielt informatikkfaget og matematikk. Som en kunne forvente, varierer kvaliteten relativt mye innen det enkelte fag. Data omfatter kun én disiplin innenfor humaniora og én i samfunnsvitenskap, og fanger dermed opp lite av den forskningen som foregår ved norske universiteter innenfor disse fagområdene.

• Norske doktorgradsavhandlinger vurderes gjennomgående som gode. To tredjedeler blir vurdert som over gjennomsnittet av standarden ved verdens fremste universiteter, og i forhold til kvaliteten innenfor disiplinen i bedømmernes eget land. Europeiske og nordamerikanske bedømmere er mer positive i sin vurdering av kvaliteten på norske avhandlinger enn nordiske og norske kolleger. Den delen av norsk forskning som viser seg i norske doktorgradsavhandlinger holder i overveiende grad en standard som ligger godt over internasjonalt nivå, men ikke når det kommer til effektivitet i avhandlingsarbeidet. I internasjonal målestokk bruker doktorgradsstudenter i norsk UH-sektor lang tid og har en høyere gjennomsnittsalder ved disputas enn det som er vanlig i andre land.

• Institusjonsevalueringene inneholder få vurderinger av den faglige kvaliteten på forskningen som foregår ved norske universiteter, men peker på en del trekk ved kvaliteten på rammevilkårene for universitetsforskningen.

4.4.3 Kvaliteten på norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv

NIFUs rapport gjennomgår også de foreliggende undersøkelser om kvalitet i norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv. Vurderingen av kvalitet av utdanning er en mangfoldig oppgave. Internasjonale sammenligninger er vanskelig, og trolig også mer komplisert enn for forskningens del i og med at utdanning som oftest er sterkt preget av spesielle nasjonale omstendigheter, tradisjoner og rammevilkår. Hovedkonklusjonene i NIFUs rapport er som følger:

• Kvalitetsarbeidet i høyere utdanning har hatt et mindre organisatorisk fotfeste enn det som er vanlig i andre land. I internasjonal målestokk kom man sent i gang med å introdusere systematisk og organisert kvalitetsarbeid. Internasjonale ekspertvurderinger av universitetene som undervisningsinstitusjoner peker også på dette forholdet, og de eksterne evalueringene av norske universiteter etterlyser etab­lering av systemer for kvalitetssikring ved lærestedene som er forankret i institusjonenes ledelse.

• Det er et visst sammenfall mellom internasjonale eksperter og ferske studenter i vurderingen av studiekvaliteten i norsk høyere utdanning: De internasjonale ekspertene som var involvert i de eksterne evalueringene av universitetene, peker på at den faglige standarden er god, men at undervisningsformene er konservative.

• Studenters førsteinntrykk av studiekvaliteten viser også variasjoner mellom lærestedene. Dette viser undersøkelser foretatt blant studenter i sitt første år i den aktuelle utdanningen. Høyskolene blir vurdert mer positivt enn universitetene når det gjelder veiledning og andre tilbakemeldinger fra undervisningspersonalet. Høyskolene kommer også bedre ut i vurderingen av rammekvaliteten på utdanningen, det vil si undervisningslokaler og administrativ studentservice. Siden dette refererer til studenters opplevelser av utdanning og lærested på et meget tidlig stadium, kan det ikke trekkes generelle konklusjoner om studenters vurderinger av studiekvalitet på andre stadier i studieløpet eller etter endt utdanning.

• Internasjonale eksperter peker på et kvalitetsproblem ved norske universiteter med hensyn til gjennomstrømming og tidsbruk i utdanningen. Dette sammenfaller også med vurderingene som kom fram i den internasjonale evalueringen av doktorgradsutdanningen.

• Norsk høyere utdanning scorer høyt på såkalt relevanskvalitet i en komparativ studie av forholdet mellom utdanning og arbeidsmarked i Europa. Kunnskap og ferdigheter brukes og kommer til nytte i arbeidslivet i større grad i Norge enn i de øvrige land som er med i denne studien. Dette gjelder kandidater som ble uteksaminert på midten av 1990-tallet, og resultatene er trolig preget av det meget gode arbeidsmarkedet for høyt utdannete på undersøkelsestidspunktet.

Grovt sett kan kvaliteten på høyere utdanning oppsummeres med å peke på følgene forhold:

• Den faglige undervisningskvaliteten ser ut til å være høyere enn utviklings-/pedagogisk kvalitet.

• Styringskvaliteten blir av internasjonale eksperter vurdert som gjennomgående lav.

• Rammekvaliteten og deler av studiekvaliteten oppleves av begynnerstudenter som høyere ved høyskolene enn ved universitetene.

• Norsk høyere utdanning har meget høy relevanskvalitet.

4.4.4 WTO og GATS

4.4.4.1 Generelt

Verdens Handelsorganisasjon (WTO) ble etablert i 1995. WTO er en folkerettslig organisasjon med 146 medlemsstater over hele verden 18 og har som målsetning å øke levestandard, sysselsetting og reallønnsnivå på verdensbasis, samt å bidra til en optimal utnyttelse av verdens ressurser i tråd med målsetningen om en bærekraftig utvikling.

WTOs hovedoppgave er å administrere, og være et forum for diskusjon om, et avtaleverk bestående av fire hoveddeler:

• Handel med varer (GATT, General Agreement on Tariffs and Trade)

• Handel med tjenester (GATS, General Agree­ment on Trade in Services)

• Immaterielle rettigheter (TRIPS, Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) 

• Internasjonal tvisteløsning (DSU, The Dispute Settlement Understanding)

4.4.4.2 Nærmere om GATS og høyere utdanning

Innledningsvis i GATS-avtalen erkjennes den økende betydningen av internasjonal handel med tjenester, og det fastslås at avtalen har til hensikt å opprette en multilateral ramme av prinsipper og regler for handel med tjenester, der man ønsker et stadig høyere nivå av liberalisering. Det er et eksplisitt formål at utviklingsland skal kunne øke sin deltakelse i handelen og utvide sin eksport. Avtalen omfatter alle typer tjenester, unntatt slike som ytes under utøvelse av statsmyndighet. Unntaket gjelder tjenester som verken ytes på kommersiell basis eller i konkurranse med én eller flere tjenesteytere. Høyere utdanning omfattes av GATS, men på grunn av unntaket må avtalen forstås slik at den kun omhandler det private supplerende utdanningsmarkedet. Det er således ikke konkurransevridende når medlemslandenes offentlige institusjoner får mer statlig støtte enn private institusjoner. Utvalget legger til grunn at en eventuell omorganisering av institusjonene fra forvaltningsorganer til egne rettssubjekter ikke bringer forholdet til GATS-reglene i en annen stilling, så lenge de er eiet fullt ut av staten.

Grunnprinsippene i GATS er disse:

• Nasjonal behandling: Et medlemsland må gi tjenesteytere fra ethvert annet medlemsland minst like gunstige vilkår som innenlandske tjenesteytere.

• Bestevilkårsregelen: Et medlemsland må gi tjenesteytere fra ethvert annet medlemsland vilkår som ikke er mindre gunstige enn de vilkår som gjelder for det GATS-landet som får den mest fordelaktige behandlingen.

• Markedsadgang: Med mindre et medlemsland har tatt forbehold i de såkalte bindingslistene, må det gi andre WTO-staters tjenester og tjenesteytere adgang til sitt nasjonale marked for de tjenestetyper landet har valgt å forplikte seg for.

På området for høyere utdanning har Norge så langt forpliktet seg fullt ut, slik at GATS må respekteres når rammeverket i sektoren skal utformes og anvendes. Dette innebærer at Norge er forpliktet til å gi alle private tilbydere av utdanning fra andre medlemsland adgang til det norske utdanningsmarkedet, selv om det andre landet ikke har forpliktet seg på utdanningsfeltet. Norge kan heller ikke legge begrensninger på hvordan et utenlandsk rettssubjekt ønsker å drive sin virksomhet, for eksempel i form av et aksjeselskap.

En utdanningsaktør fra et WTO-land kan derfor ikke hindres i å starte opp en institusjon i Norge. I tråd med GATS-prinsippene må aktøren imidlertid gå frem på samme måte som en norsk privat tilbyder hvis den ønsker å søke om eksamensrett og eventuelt statsstøtte. Følgelig må også utenlandske institusjoner være akkreditert av NOKUT.

4.4.4.3 Spesielt om statsstøtte

Statsstøtte eller subsidier må i GATS-sammenheng forstås som direkte overføringer fra staten til enkelte støttemottakere/tjenesteytere som konkurrerer i markedet. Det må således foretas en klar avgrensning i forhold til offentlig skole- og institusjonsdrift. Det er et grunnleggende synspunkt at utdanning anses som et offentlig anliggende, og dermed som en tjenesteytelse som det offentlige selv kan forestå.

I bindingslistene har Norge benyttet seg av adgangen til å ta forbehold ved å fastsette at berettigelse til subsidier kan begrenses til juridiske personer etablert i Norge. Et utenlandsk selskap må derfor oppfylle krav for å kunne ha rett til statlig støtte.

Hva som ligger i kravet til «etablert i Norge» må avgjøres ut fra nasjonal lovgivning. Dette innebærer at et utenlandsk selskap må etablere et datterselskap i Norge eller i det minste ha en norsk forretningsadresse og norsk organisasjonsnummer samt norsk tilstedeværelse.

Dersom en tilbyder fra et annet WTO-land må anses etablert i Norge, vil hovedregelen være at den utenlandske tilbyderen skal gis en behandling som ikke er mindre gunstig enn den behandling som gis norske tilbydere av utdanningstjenester. En utenlandsk, offentlig institusjon som etablerer en filial i Norge, vil i utgangspunktet bli vurdert etter samme kriterier som en privat aktør i Norge.

Utvalget er kjent med at flere land (blant annet USA) i forhandlingene har lagt frem forslag om at høyere utdanning i hovedsak må betraktes som en nasjonal oppgave og som et samfunnsmessig gode, og at det private og globale markedet av tilbydere må sees på som et supplerende marked.

4.4.4.4 Kort om studiefinansiering.

Norge har tatt forbehold om at støtte til personer kan begrenses til norske statsborgere, slik at et regelsett om studiestøtte kun til norske studenter i Norge er uproblematisk i forhold til GATS. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om den støtten Norge gir til studenter for å studere ved særskilte institusjoner i utlandet under visse omstendigheter kan være i strid med GATS’ prinsipp om ikke-diskriminering. Dette gjelder konkret det såkalte tilleggsstipendet som ytes til studenter ved utvalgte utenlandske institusjoner. For at slik støtte ikke skal anses som konkurransevridende subsidiering etter GATS, må det stilles strenge krav til objektiviteten mht. de vilkår som benyttes ved utvalg av institusjoner.

Utvalget har merket seg at en intern arbeidsgruppe i departementet foreslår endringer i dagens ordning for finansiering av skolepenger ved utdanning i utlandet. Det er foreslått en ny modell for skolepengestøtte der dagens begrensninger på hvilke fagretninger som er godkjent for skolepengestøtte fjernes, noe som vil gi studentene større frihet ved valg av hvilken utdanning de ønsker å ta i utlandet. Samtidig foreslår prosjektet at skolepengestøtten skal gis som delvis lån og delvis stipend. Meningen er at dette i større grad vil ansvarliggjøre studentene når det gjelder å vurdere kvaliteten på den utdanningen de tar i utlandet. Målsetningen er en større geografisk spredning av utenlandsstudentene til land som ikke krever skolepenger. Prosjektet foreslår også et eget stipendprogram for studenter som kommer inn på særlig prestisjetunge og dyre læresteder i utlandet.

Ettersom studiefinansiering ikke er en del av dette utvalgets mandat, vil dette spørsmålet ikke behandles nærmere i innstillingen.

4.4.5 EØS-avtalens betydning

4.4.5.1 Innledning

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å respektere en rekke regler som skal fremme målet om et velfungerende marked i EØS-området, dvs. et marked med færrest mulig konkurransehemmende regler og særordninger. Formålet med EØS-avtalen er gjengitt i dens art. 1:

«å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler.»

Det kan være hensiktsmessig innledningsvis å slå fast at organiseringen av et medlemslands offentlige virksomhet ligger utenfor EØS-avtalens virksomhetsområde, og at avtalen heller ikke har noen innvirkning på regulering av hhv. offentlig og privat eierskap til institusjoner. Dette følger av avtalens art. 125, som fastslår at «Denne avtale skal ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten».

EØS-retten er ikke spesielt innrettet mot formelle forhold, men snarere mot reelle eller potensielle konsekvenser av avtalepartenes regler eller handlinger. Utgangspunktet er at EØS-landene kan organisere sin offentlige virksomhet etter eget forgodtbefinnende, så lenge organiseringen ikke har konkurranseskadelige eller diskriminerende virkninger.

Offentlig og privat eide høyere utdanningsinstitusjoner med ulikt organisatorisk og rettslig grunnlag har lange tradisjoner i Europa, og EØS-avtalen er ikke ment å skulle føre til gjennomgripende endringer for institusjonene eller medlemslandenes styring med dem. I tråd med avtalens formål er det derfor særlig dersom institusjonene involverer seg i kommersiell virksomhet i konkurranse med private at EØS-reglene må hensyntas. Fordi utdanningsinstitusjoner i alle europeiske land i økende grad er henvist til å skaffe seg inntekter i konkurranse med andre, kommer den offentlige støtten til institusjonene i søkelyset, og det blir nødvendig å sikre at lovverket og dets praktisering sikrer at offentlige midler ikke får konkurransevridende virkninger.

4.4.5.2 Foretak av allmenn økonomisk betydning – EØS-avtalens art. 59 nr. 2

Når universiteter og høyskoler selv må skaffe seg inntekter utover offentlige bevilgninger, går de i EØS-terminologi over fra å være ordinære stats­etater til å bli «foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen økonomisk betydning» og kommer dermed innenfor unntaksregelen i art. 59 nr 2. Denne bestemmelse er ment å representere et kompromiss mellom a) medlemsstatenes interesser i å opprettholde foretak som er blitt pålagt visse samfunnsmessige oppgaver, og b) de krav som må stilles med hensyn til behovet for effektiv gjennomføring av EØS-avtalen.

Bestemmelsen gjelder altså for «foretak» – dette er et begrep som må forstås uavhengig av formell, norsk terminologi, og høyere utdanningsinstitusjoner vil EØS-rettslig anses som foretak uavhengig av om de organisatorisk er del av statsforvaltningen eller selvstendige rettssubjekter. Bestemmelsen innebærer at institusjonene, så langt de driver blandet samfunnspålagt og økonomisk aktivitet, skal være underlagt EØS-avtalens bestemmelser, «fremfor alt konkurransereglene», så langt anvendelsen av reglene «ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem».

Konsekvensen av art. 59 er altså at institusjonene er underlagt de EØS-rettslige konkurransereglene, slik at de for eksempel ikke kan utnytte en eventuelt dominerende markedsposisjon (art. 54) eller inngå avtaler som hindrer konkurransen (art. 53). Videre kan reglene om statsstøtte og kryssubsidiering få stor betydning.

4.4.5.3 Statsstøtte

Etter EØS-avtalens art. 61 er det ulovlig å gi offentlig støtte eller på annen måte begunstige virksomheter på en slik måte at den vrir eller truer med å vri konkurransen. Det er støttens virkning som er avgjørende, så støttens eventuelle «gode» formål er prinsipielt uten betydning.

I forhold til institusjoner innen høyere utdanning er det sentrale poeng at enhver direkte eller indirekte finansieringsordning kun må være innrettet mot å begunstige de offentlige utdannings- og forskningsoppgaver som ordningen er ment å dekke. For eksempel må finansieringsmodellen for jusstudiet ved Universitetet i Oslo utformes slik at den ikke dekker mer enn de «korrekte» kostnadene ved å utdanne jurister. Et eventuelt «overskudd» på juristutdanningen kan ikke benyttes til å subsidiere for eksempel et utdanningstilbud ved UiO for advokatsekretærer som universitetet på eget initiativ måtte ønske å tilby i konkurranse med private aktører.

På bakgrunn av det som fremgår ovenfor, vil en eventuell endring av tilknytningsform for de statlige institusjonene, etter flertallets vurdering, ikke i seg selv ha noen konsekvenser i forhold til EØS-reglene. Likevel må man anta at oppmerksomheten rundt konkurransemessige spørsmål vil kunne øke her som på andre områder som skal finansieres dels over statsbudsjettet og dels fra kommersielle kilder. Det er grunn til å anta at det særlig er etterutdanningstilbud og kursvirksomhet som ikke leder frem til akademisk grad eller tittel som i praksis vil bli sammenlignet med tilsvarende utdanningstilbud fra rent kommersielle aktører.

4.4.5.4 Særskilt om kryssubsidiering

Med kryssubsidiering siktes det til at kostnader tilknyttet ett prosjekt allokeres til et annet. I forhold til de høyere utdanningsinstitusjonene innebærer kryssubsidiering konkret at en institusjon drar fordel av statsstøtte på områder utenfor den pålagte kjerneaktiviteten. For å tilfredsstille EØS-reglene er det påkrevet at institusjonenes randsoneaktiviteter virkelig finansieres av institusjonenes oppdragsgivere, og dette er reflektert i det gjeldende reglementet for eksternt finansiert virksomhet i statlige institusjoner.

Det såkalte innsynsdirektivet 19 , som er i ferd med å bli innarbeidet i norsk rett, skal sikre åpenhet om statens økonomiske forbindelser med «offentlige foretak», med det formål å forhindre ulovlig kryssubsidiering. En følge av direktivet er at alle institusjoner med blandet økonomisk og samfunnspålagt aktivitet blir pålagt å føre separate regnskaper for de kommersielt pregede aktivitetene dersom omsetningen overstiger 40 millioner Euro. Ut fra EØS-avtalens prinsipper gjelder kravet om separat regnskap uavhengig av institusjonenes organisasjonsform.

4.5 Statlig og privat høyere utdanning – en sammenligning

Private og statlige universiteter og høyskoler er i dag preget av store ulikheter, når det gjelder juridisk og økonomisk rammeverk. Gjennom Stortingets behandling av Kvalitetsreformen er det gitt klare signaler om at institusjonene i større grad skal være likestilte. Det gjelder særlig de faglige betingelser for institusjonenes utdannings- og forskningsvirksomhet.

Også innenfor gruppene statlig og privat er det store forskjeller, både i størrelse, faglig profil og verdimessig og pedagogisk grunnsyn. Terminologien «privat» er heller ikke alltid helt dekkende. Mange av de private institusjonene er selveiende, men det er staten som finansierer den overveiende delen av virksomheten også ved enkelte av institusjonene under privathøyskole­loven.

4.5.1 Statlige universiteter og høyskoler – likheter og ulikheter 20

Den statlige universitets- og høyskolesektoren teller i dag 38 institusjoner – fire universiteter, seks vitenskapelige høyskoler, to statlige kunsthøyskoler og 26 statlige høyskoler. I tillegg kommer Politihøgskolen og Forsvarets høyskoler som ligger under henholdsvis Justis- og politidepartementet og Forsvarsdepartementet. Det er ved kongelig resolusjon bestemt at universitets- og høgskoleloven skal gjelde delvis også for Forsvarets høyskoler. Utvalget er kjent med at det også er innledet en prosess med tanke på at loven skal gjelde helt eller delvis for Politihøgskolen. Ved siden av disse institusjonene tilbyr Praktisk-teologisk seminar og Kirkelig utdanning i nord (KUN) utdanning som er anbefalt godkjent som høyere utdanning. Det er fire universiteter i Norge: Universitetet i Oslo – som er det eldste og største, Universitetet i Bergen, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim, NTNU, og Universitetet i Tromsø. De seks vitenskapelige høyskolene er: Norges landbrukshøgskole på Ås, Norges handelshøyskole i Bergen, og Norges musikkhøgskole, Norges idrettshøgskole, Norges veterinærhøgskole og Arkitekthøgskolen, alle i Oslo. I tillegg kommer to statlige kunsthøyskoler, i Oslo og Bergen. Universitetene og de vitenskapelige høyskolene har i dag en dobbel oppgave: de skal både tilby undervisning og utføre forskning. De tilbyr undervisning på forskjellige nivåer og har doktorgradsprogram på mange eller de fleste av sine områder. Universitetene har et særskilt ansvar for grunnforskning.

Høyskolene tilbyr gjennomgående kortere og mer yrkesrettede kurs enn universitetene. Fagtilbudene er lærer-, førskolelærer-, ingeniør-, helse- og sosialfagutdanninger, andre to- til treårige yrkesrettede utdanninger og en del universitetsparallelle studier på bachelor- og masternivå. Disse institusjonene har vært sett på som viktige ledd i desentraliseringen av den høyere utdanningen i Norge, og institusjonene har stor betydning for det regionale samfunns- og næringslivet. Mange studenter kombinerer utdanningen med ytterligere utdanning fra universitetene.

Gjennom Kvalitetsreformen åpnes det for at dagens høyskoler kan søke om akkreditering som universitet eller vitenskapelig høyskole. Pr. juni 2003 har Høgskolen i Stavanger og Norges landbrukshøgskole søkt NOKUT om akkreditering som universitet. Det er ventet at flere av de statlige institusjonene etter hvert vil søke om endret institusjonsstatus. Flere av de statlige høyskolene er nå i ferd med å etablere flere studier på master- og doktorgradsnivå, for å bygge seg ut med tanke på fremtidig universitetsstatus eller status som vitenskapelig høyskole. Det er i forskrift oppstilt særskilte krav om at doktorgradsstudier skal ha en regional betydning, og andre regionale aspekter vil kunne tillegges vekt ved behandling av søknader om universitetsstatus.

4.5.2 Private høyskoler – likheter og ulikheter

Høyere utdanning i Norge er i hovedsak finansiert over offentlige budsjetter, og statlig eide institusjoner har et hovedansvar innenfor sektoren. Private høyskoler spiller imidlertid en viktig rolle på sine utdanningsområder. Innenfor teologiske fag, i helse- og sosialutdanning og i lærerutdanning er det lang tradisjon for at livssynsbaserte høyskoler tilbyr utdanning. Innenfor økonomisk-administrativ utdanning har Handelshøyskolen BI en høy markedsandel.

Det er for tiden 20 private høyskoler som har faglig godkjenning og som mottar tilskudd etter Privathøyskoleloven. I tillegg er det flere institusjoner som i dag faller inn under privatskoleloven, som har ambisjoner om å søke godkjenning etter privathøyskoleloven. De private høyskolene har et samlet studenttall (helårsekvivalenter) i 2001 på 19 147.

Private høyskoler kan deles inn i tre kategorier. Disse korresponderer med privathøyskolelovens vilkår for å motta statsstøtte, dvs. at høyskolen må:

1. være opprettet av religiøse eller etiske grunner, eller

2. være opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ, eller

3. utfylle det offentliges utdanningstilbud på felter hvor det er udekket behov.

I den første kategorien (de verdibaserte) er det 12 høyskoler. Disse kan grupperes i tre utdanningsområder – innen teologi/kristendomskunnskap (ca. 900 studenter), helse- og sosialfag (ca. 2800 studenter) og pedagogikk/media/lærerutdanning (ca. 2000 studenter). Høyskolene varierer i størrelse og nivå, men har likevel visse fellestrekk:

• De er livssynsforankrede institusjoner med en kristen basis. Dette har innvirkning på de valg og de prioriteringer disse institusjonene foretar med hensyn til undervisning, forskning og miljø.

• Alle de kristne høyskolene gir yrkesutdanning, og det er derfor nær kontakt mellom disse institusjonene og det som kan betegnes som kristne yrkesretninger. Samtidig utdanner disse høyskolene også for sekulære yrkessammenhenger.

• Institusjonene har i sine vedtektsfestede formål gjennomgående nedfelt en folkepedagogisk oppgave relatert til den kristne tro.

• De kristne høyskolene har ulike eierforhold. De fleste er stiftelser, mens noen er eid av en eller flere organisasjoner. Som private institusjoner er flere høyskoler avhengig av god kontakt med sine eiere for å sikre sitt økonomiske grunnlag.

I den andre kategorien (pedagogisk alternativ) er det 2 høyskoler, Rudolf Steinerhøyskolen med ca. 100 studenter som utdanner lærere for Steinerskoler og -barnehager, og Den norske Eurytmihøyskole med 15 studenter.

I den tredje kategorien (udekket behov) er det 6 høyskoler. Disse kan grupperes i 2 utdanningsområder innen det økonomisk-administrative (ca. 13 300 studenter) og det kunstfaglige (ca. 200 studenter). Også disse høyskolene varierer i størrelse og nivå. Den dominerende institusjonen er Handelshøyskolen BI med sine ca. 11 000 studenter. Den minste er Den norske Balletthøyskole med 30 studenter.

4.5.3 Likheter og ulikheter mellom statlige og private institusjoner.

Lov om private høyskoler sikrer at institusjonene får sine eksamener og grader godkjent på linje med de statlige institusjonene. Etter etableringen av NOKUT, jf. 5.2.1.4, skal private høyskoler kunne søke om akkreditering som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet etter de samme kriterier som for de statlige institusjonene. Forskjellen ligger i at de statlige institusjonene ved etableringen av et nasjonalt akkrediteringssystem i utgangspunktet er akkreditert i egne institusjonskategorier, mens de private institusjonene må søke NOKUT om institusjonsakkreditering for å få de samme faglige fullmaktene. Utvalget er kjent med at Det teologiske Menighetsfakultet har søkt om å få status som vitenskapelig høyskole.

Privathøyskoleloven sikrer også at godkjente private høyskoler kan motta statstilskudd. Frem til 2003 var dette satt sammen av en kostnadsfaktor tilsvarende sammenlignbare statlige institusjoner ganget med et godkjent måltall. Støtten utgjorde en prosentsats av beregningsresultatet. Historiske faktorer og politiske vurderinger har over tid medført at det er relativt store forskjeller i nivået på finansieringsbistand fra staten til de enkelte private høyskolene.

Privathøyskolelovens tilskuddsbestemmelser er nå supplert med et felles tilskuddssystem for statlige (2002) og private institusjoner, i kraft fra budsjettåret 2003. Felles system betyr at en legger til grunn de samme faktorer: en undervisnings­komponent, en forskningskomponent og en basiskomponent. Ved overgangen til det nye systemet tok en både for de statlige og de private institusjonene utgangspunkt i den reelle tildeling på det aktuelle tidspunkt, og transformerte støtten til beløp under de tre nevnte faktorene. For de private høyskolene betyr dette at de over nevnte forskjellene i finansieringsnivå mellom de private høyskolene er blitt ført videre i det nye tilskuddssystemet. Det var også en nivåforskjell i finansie­ringen av hhv. statlige og private høyskoler som blir ført videre.

De fleste private høyskolene er selveiende stiftelser, og samtlige institusjoner har et ikke-kommersielt og allmennyttig siktemål med sin virksomhet. Ettersom både eierskap og formål for disse institusjonene skiller seg fra de statlige universitetene og høyskolene, er det i privathøyskoleloven bare oppstilt minimumskrav når det gjelder styresammensetning og intern organisering. Eier har således store friheter når det gjelder fastsetting av den interne styringsstrukturen. Arbeidsmiljøloven regulerer ansettelsesforholdene mens tjenestemannsloven gjelder for de statlige institusjonene.

4.6 Kvalitetsreformen

4.6.1 Generelt om Kvalitetsreformen

I henhold til utvalgets mandat skal de endringer som er foretatt i forbindelse med Kvalitetsreformen ligge fast. Således legger Stortingets behandling av Kvalitetsreformen klare føringer for utvalgets arbeid, jf. pkt. 4.3.3. Deler av Kvalitetsreformen er imidlertid ikke lovfestet for private høyskoler, og det må klargjøres hvordan Kvalitetsreformen skal gjennomføres også for disse institusjonene. Selv om de private institusjonene ikke er lovpålagt å innføre reformen i alle dens enkeltheter, har det vist seg at disse institusjonene i tilsvarende grad som de statlige institusjonene har iverksatt implementering også av de deler av reformen som ikke eksplisitt er pålagt. Det må i utformingen av nye lovbestemmelser gjennomgås hvilke deler av Kvalitetsreformen som ikke er lovfestet for noen av institusjonene og om, og eventuelt hvordan, slike elementer skal lovfestes.

Store deler av lovverket – både for statlige og private institusjoner – ble ikke gjennomgått ved siste revisjon av de to lovene. Det samlede lovarbeidet bærer preg av at implementeringen av Kvalitetsreformen i lovverket var planlagt i to trinn – først de nødvendige endringene for å realisere Kvalitetsreformen innen høsten 2003 (gjennom Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) og Ot.prp. nr. 69 (2001–2002)) og dernest en fullstendig lovrevisjon ved utarbeidelse av en felles lov. Dette betyr at lovutvalget konkret må gjennomgå samtlige lovbestemmelser i de to lovene og ta stilling til mulige endringer. Også bestemmelser som ble inntatt i den siste lovrevisjonen, vil måtte vurderes på nytt ved endring av lovstruktur.

Kvalitetsreformen legger generelt opp til at statlige universiteter og høyskoler skal få større frihet. I tillegg er det gitt overordnede politiske signaler om at departementet i mindre grad skal behandle enkeltsaker, og i større grad være et sekretariat for politisk ledelse. Dette er eksplisitt uttalt i mandatet ved at utvalget skal balansere hensynet til kvalitet på utdanning og forskning og studentenes rettssikkerhet, opp mot målet om å gi institusjonene størst mulig autonomi og redusere departementets rolle i enkeltsaker. En slik presisering av den statlige styring vil også være i samsvar med den generelle utviklingen internasjonalt.

Stortingets behandling av Kvalitetsreformen (Innst. S. nr. 337 (2000–2001)) synes å forutsette at det etableres én felles lov for statlige og private institusjoner, jf. komiteens merknad gjengitt i 4.3.3 ovenfor.

4.6.2 Endringer gjennom Kvalitetsreformen – oppsummering

Oppsummert er de viktigste endringene som er innført ved Kvalitetsreformen, følgende:

• Ny gradsstruktur med bachelor-, master- og ph.d.-grader.

• Økt faglig frihet for institusjonene til selv å opprette og legge ned tilbud.

• Innføring av det felleseuropeiske ECTS-systemet (European Credit Transfer System) med 60 studiepoeng og en karakterskala fra A-F.

• Utvidelse av studieåret til 10 måneder.

• Nye evaluerings- og undervisningsformer og tettere oppfølging av enkeltstudenter. Det skal utarbeides egen utdanningsplan mellom institusjon og studenter som tas opp til studier av ett års varighet eller mer.

• Etablering av NOKUT som uavhengig faglig tilsyn og nye krav til interne kvalitetssikringssystemer.

• Økte krav til studentenes læringsmiljø. Arbeidstilsynet vil føre tilsyn.

• Økt institusjonell autonomi ved at større myndighet til å fastsette intern organisering er overlatt til institusjonene.

• Ny finansieringsmodell for både statlige og private institusjoner.

• Ny studiefinansiering gjennom Statens Lånekasse for Utdanning.

• Økt internasjonalisering – fokus på utveksling av studenter og ansatte. Alle studenter skal tilbys minst ett semester av sin utdanning i utlandet.

5 Statlig styring av høyere utdanning

5.1 Oversikt over kapitlet

Etter at utvalget i kapittel 4 har gitt en beskrivelse av det landskapet en universitets- og høyskolelov må formes etter, går vi i dette kapitlet over til å beskrive de styringsmidler som står til statens disposisjon. Det naturlige utgangspunkt ved en lovreform er først å se på innholdet i gjeldende rett. Utvalget gir derfor en oversikt over universitets- og høgskoleloven 12. mai 1995 nr. 22 som gjelder for de statlige universiteter og høyskoler, og privathøyskoleloven 11. juli 1986 nr. 53. Begge lover er relativt nylig revidert for å tilpasses Kvalitetsreformen. De er likevel fortsatt svært forskjellige i sin oppbygning, og ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvordan disse to reguleringer kan føres sammen i et felles lovverk. Dette fordrer at man først skaffer en oversikt over lovenes sentrale innhold.

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å se på lovenes innhold. I forhold til universiteter og høyskoler er statens viktigste styringsmiddel økonomiske bevilgninger. Nivået på statlig finansiering i forhold til institusjonenes totale virksomhet varierer, men for de statlige universiteter og høyskoler dreier det seg om godt over 80 %. For de private høyskoler ligger nivået normalt lavere, og det er store individuelle variasjoner. Tilskuddsordningen for private høyskoler følger nå de samme hovedprinsipper som finansieringen for statlige universiteter og høyskoler.

Gjennom Kvalitetsreformen er det innført andre viktige systemendringer – det faglige tilsyn er overført til akkrediteringsorganet NOKUT, som også fører tilsyn både med statlige og private institusjoner. Det er lagt til rette for at statlige institusjoner skal kunne drive randsonevirksomhet av kommersiell karakter gjennom opprettelsen av egne randsoneselskaper. Det er lagt til rette for at statlige universiteter og høyskoler skal kunne medvirke til spredning av forskningsresultater, blant annet gjennom endringer i arbeidstakeroppfinnelsesloven som gir universitetene og høyskolene de samme rettigheter som andre arbeidsgivere. Disse spesialreguleringene kommer i tillegg til endringer i universitets- og høgskoleloven. De mange regelendringer har ikke bare forandret rammebetingelsene for institusjonene selv, men også reist en rekke utfordringer med hensyn til hvordan departementet skal utøve sin overordnede ledelse av sektoren.

Etter en generell oversikt over lov og alternativer til bruk av lov gir kapitlet også en orientering om hvilke styringsinstrumenter som benyttes i andre land. Utvalget har besøkt og innhentet opplysninger om styringen av høyere utdanning i Danmark, Nederland, England og USA. Hensikten med denne oversikten er å vise hvilke modeller man har valgt i andre land. Dette utsynet dokumenterer imidlertid også at selv om organisasjonsspørsmålet kan være løst på ulik måte, er det påfallende sammenfall når det gjelder hvilke hovedutfordringer sektoren som helhet står overfor. Fordi de er av særlig interesse for å belyse ledelsesutfordringene, gjengis også enkelte funn fra de internasjonale evalueringer som har funnet sted av norske universiteter.

Gjennomgangen i kapittel 5 vil vise at staten som lovgiver, som eier og som overordnet forvaltningsorgan, kan velge ulike virkemidler når det skal utformes et styringssystem for universitets- og høyskolesektoren. Hvilke slutninger utvalget for sin del vil trekke når det gjelder de tema som faller under utvalgets mandat, behandles dernest i kapittel 6 (om tilknytningsform for statlige universiteter og høyskoler) og kapittel 7 (om fellesbestemmelser for offentlige og private universiteter og høyskoler).

5.2 Dagens styring av statlige utdanningsinstitusjoner

5.2.1 Gjeldende rett – universitets- og høgskoleloven

De statlige utdanningsinstitusjonene er i dag organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Dette innebærer at de er en del av staten og underlagt det generelle regelverk for statlige virksomheter. Institusjonene omfattes dermed av bevilgnings- og økonomireglementet for staten og andre generelle lover og regler for økonomi- og personalforvaltning. De er som utgangspunkt også underlagt andre, generelle regelverk som gjelder for statlige forvaltningsorganer. De statlige utdanningsinstitusjonene er i dag regulert av lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitets- og høgskoleloven). Loven ble revidert i forbindelse med gjennomføringen av Kvalitetsreformen, og disse endringene trådte i kraft 1. juli 2002 og 1. januar 2003.

5.2.1.1 Lovens virkeområde og formål

Institusjoner loven gjelder for

De statlige høyere utdanningsinstitusjonene loven omfatter, er inndelt i fire kategorier: universiteter, vitenskapelige høyskoler, statlige høyskoler og kunsthøyskoler. Som en del av Kvalitetsreformen er det nå åpnet for at utdanningsinstitusjoner skal kunne endre institusjonskategori. En slik endring skal baseres på en uavhengig, faglig vurdering foretatt av NOKUT, se pkt. 5.2.1.4. I tillegg til de statlige utdanningsinstitusjoner som faller inn under de fire kategoriene, kan loven også gjøres delvis gjeldende for andre statlige utdanningsinstitusjoner som gir høyere utdanning. I første omgang gjelder dette Forsvarets høyskoler 21 .

Institusjonenes virksomhet

Universitets- og høgskoleloven inneholder en angivelse av institusjonenes viktigste oppgaver og ansvarsområder:

• Institusjonene skal gi høyere utdanning basert på det fremste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.

• Institusjonene skal samarbeide og utfylle hverandre i sine faglige aktiviteter.

• Institusjonene skal drive forskning og faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid.

• Institusjonene skal samarbeide med samfunns- og arbeidsliv og har ansvar for å formidle kunnskap om sin virksomhet og forståelse for anvendelse av vitenskapens metoder og resultater til offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv.

• Institusjonene skal tilby etter- og videreutdanning på sine fagområder.

• Universitetene og de vitenskapelige høyskolene har et særlig nasjonalt ansvar for grunnforskning, forskerutdanning, bibliotek og museer. Kunsthøyskolene har et tilsvarende ansvar på sine områder, og andre institusjoner kan tillegges et slikt ansvar på særskilte fagområder.

• Institusjonene har faglig frihet og kan ikke gis pålegg om innholdet i undervisningen, forsk­ningen eller utviklingsarbeidet ut over det som er hjemlet i lov. Se pkt. 5.2.2.6 nedenfor.

Nytt etter Kvalitetsreformen er at det i loven stilles krav om at utdanningsinstitusjonene skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring. Disse kvalitetssikringssystemene vil med jevne mellomrom bli evaluert av NOKUT.

5.2.1.2 Institusjonens ledelse

Styrets oppgaver

Styret er øverste organ ved institusjonen. Det har ansvar for å trekke opp strategien for den faglige virksomheten og sørge for at den holder høy kvalitet. Det har også ansvar for at institusjonen drives effektivt og i samsvar med lover og regler og de rammer og mål som gis av myndighetene. Styret har forvaltningsansvar for egne eiendommer og kan selv avhende fast eiendom med departementets samtykke. Universitetene og Norges landbrukshøgskole har i statsbudsjettet fått delegert myndighet til å avhende fast eiendom uten departementets samtykke.

Et av Kvalitetsreformens mål er å gi institusjonene større frihet, men også et større ansvar for strategisk styring og bedre ressursutnyttelse. Som en konsekvens av dette er det nå overlatt til styret selv å fastsette virksomhetens interne organisering på alle nivåer. Tidligere var organiseringen av avdelinger og grunnenheter regulert i loven. Ved valg av organisasjonsstruktur er styret lovpålagt å sikre at studentenes og de ansattes demokratiske rettigheter blir ivaretatt.

Alle beslutninger ved institusjonene som ikke treffes av styret selv, treffes på dettes vegne og ansvar. Styret står fritt til å delegere sin myndighet til personer eller organer ved institusjonen, med mindre det fremkommer av loven at styret selv må treffe vedtaket. Som en følge av Kvalitetsreformens målsetning om større frihet og ansvar for styret ble formuleringen «styret selv» og den delegasjonssperren den innebærer, fjernet i flere bestemmelser i loven.

Styret, eller eventuelt styrets klageorgan, er klageorgan for vedtak fattet av andre som har fått delegert myndighet fra styret. Tilsvarende avgjør avdeling klage på vedtak fattet på grunnenhetsnivå. Dette innebærer et unntak fra forvaltningslovens regel om at klage på enkeltvedtak skal behandles av nærmeste overordnede forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 28.

Styrets sammensetning

I forbindelse med Kvalitetsreformen ble bestemmelsen om styrets sammensetning endret. For mange institusjoner innebar endringene at antallet eksterne medlemmer i styret økte, og styret fikk en fast sammensetning som innebærer at ingen enkeltgruppering har flertall alene. Styret skal nå ha elleve medlemmer og består av rektor, prorektor, to medlemmer valgt av ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt av teknisk-administrativt ansatte, to medlemmer valgt av studentene og fire eksterne medlemmer. Loven åpner for at departementet i særlige tilfeller kan fastsette en annen styringsordning.

Styrets funksjonstid ble forlenget fra tre til fire år. Studentmedlemmer velges fortsatt for ett år. Eksterne medlemmer til styret oppnevnes av departementet. Tidligere var det institusjonens råd og fylkestinget som hver for seg fremmet forslag til eksterne styremedlemmer til departementet. Nå er det lovfestede kravet om at institusjonene skal ha universitetsråd eller høyskoleråd opphevet, og oppgaven med å fremme forslag til eksterne styremedlemmer er lagt til institusjonens styre. Ordningen med at fylkestinget fremmer forslag til eksterne medlemmer, er avskaffet, men det er fortsatt slik at Sametinget fremmer forslag til eksterne styremedlemmer for Samisk høgskole, og Norsk kulturråd fremmer forslag til eksterne styremedlemmer for kunsthøyskolene. Departementet oppnevner de eksterne styremedlemmene på fritt grunnlag, det vil si at departementet ikke er bundet av styrets forslag.

Rektor og prorektor

Rektor er styrets leder og har på styrets vegne det overordnede ansvar for institusjonens virksomhet og ledelsen av denne. Rektor er institusjonens rettslige representant og talsperson overfor offentlige myndigheter og allmennheten. Rektor kan på visse vilkår treffe avgjørelser på styrets vegne dersom styret ikke kan samles. Rektor og prorektor velges for fire år. Valgbare som rektor og prorektor er institusjonens fast ansatte i minst halv undervisnings- og forskerstilling. Både faglig og administrativt ansatte, samt studentene har stemmerett ved valg av rektor og prorektor. Loven åpner for at departementet etter forslag fra styret kan fastsette at rektor skal ansettes på åremål.

Administrerende direktør

Administrerende direktør er den øverste leder for den samlede administrative virksomhet ved institusjonen, innenfor de rammer styret fastsetter. Direktøren er ansvarlig for iverksetting av de vedtak som treffes i institusjonens styringsorganer, og for disponering av ressurser og eiendom i samsvar med de vedtak styret har fattet. Direktøren er også ansvarlig for at økonomi- og formuesforvaltningen skjer i tråd med retningslinjer gitt av departementet. Direktøren har generell anvisningsmyndighet og er legitimert til å inngå avtaler om institusjonens eiendommer. Det er styret selv som ansetter administrerende direktør på grunnlag av en innstilling fra et innstillingsutvalg hvor studentene skal være representert. Ansettelse kan skje på åremål.

Styrets klagenemnd

Styret kan oppnevne en klagenemnd til å ta seg av klager over vedtak, samt saker om utestenging av studenter og annullering av eksamener. Nemnden opptrer på vegne av styret og vil følgelig ikke kunne behandle klage over vedtak truffet av styret. Slike klager behandles av departementet.

Andre bestemmelser om institusjonens ledelse

I loven er det gitt en rekke generelle regler om institusjonens styringsorganer. Det stilles blant annet krav om at studentene skal ha minst 20 prosent og aldri mindre enn to av medlemmene i alle kollegiale organer som tildeles beslutningsmyndighet. Dette er en generell bestemmelse som ikke kommer til anvendelse for organer hvor sammensetningen er spesifikt regulert i loven, som for eksempel styret. Kravet om studentrepresentasjon kan kun fravikes hvis det delegerende organ enstemmig bestemmer det.

Likestillingslovens krav om kjønnsmessig balanse gjelder for utvalg, styrer, råd og nemnder med videre oppnevnt på institusjonen.

5.2.1.3 Grader og faglige fullmakter

Med Kvalitetsreformen ble det innført en ny felles gradsstruktur som omfatter de fleste utdanningene. Lavere grads nivå er normert til tre studieår og har fått betegnelsen bachelor. Høyere grads nivå er normert til to studieår utover bachelorgraden og har fått betegnelsen master. Enkelte utdanninger har et femårig integrert studieløp frem til mastergrad. Kongen bestemmer hvilke grader og yrkesutdanninger institusjonene kan gi, og hvilken tittel de gir rett til. Med Kvalitetsreformen har institusjonene selv fått myndighet til å fastsette krav til bredde og fordypning i bachelorgraden. For å sikre det faglige nivået for høyere grad har departementet fastsatt forskrift om krav til mastergrad og omfanget av selvstendig arbeid 22 .

En viktig målsetning med Kvalitetsreformen var at institusjonene skulle få større frihet til å etablere og nedlegge studier. Tidligere hadde departementet myndighet til å fastsette hvilke fag, emner og emnegrupper institusjonene kunne tilby på alle nivåer. Nå gir loven vitenskapelige høyskoler, statlige høyskoler og kunsthøyskoler myndighet til å selv bestemme hvilke fag og emner institusjonen skal tilby på lavere grads nivå. På høyere grads nivå er det, for disse institusjonskategoriene, fortsatt departementet som bestemmer hvilke fag og emner som kan tilbys, men på de fagområder der en institusjon har rett til å tildele doktorgrad, kan den opprette og nedlegge fag på alle nivåer. Universitetene bestemmer selv hvilke fag og emner de skal tilby på alle nivåer, inkludert doktorgrad. En institusjons myndighet til selv å bestemme hvilke studier som skal tilbys, kan trekkes tilbake dersom NOKUT etter en evaluering finner at de interne systemer for kvalitetssikring ikke er tilfredsstillende.

5.2.1.4 Organ for akkreditering og evaluering – NOKUT

NOKUTs oppgaver

I forbindelse med Kvalitetsreformen ble det 1. januar 2003 etablert et uavhengig, statlig organ som gjennom akkreditering og evaluering skal kontrollere kvaliteten ved norske institusjoner som tilbyr høyere utdanning. Akkreditering er i loven definert som en faglig bedømmelse av om en utdanningsinstitusjon eller et studietilbud oppfyller et gitt sett av standarder. Alle evalueringer som foretas av NOKUT, er offentlige, og organet skal bidra til at de gjøres kjent.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) har følgende oppgaver:

• Akkreditering av utdanningsinstitusjoner. Dette innebærer blant annet å akkreditere institusjoner som søker om å endre institusjonskategori, se pkt. 5.2.1.1.

• Akkreditering av studietilbud institusjonen ikke selv har myndighet til å opprette, se pkt. 5.2.1.3.

• Revidering av akkrediteringer som allerede er gitt. Hvis NOKUT finner at en utdanningsinstitusjon ikke lenger oppfyller vilkårene for akkreditering, skal institusjonen gis en frist til å rette forholdene. Hvis vilkårene fortsatt ikke er oppfylt ved fristens utløp, skal akkrediteringen trekkes tilbake.

• Andre evalueringer som er av betydning for å bedømme kvaliteten i høyere utdanning. Slike evalueringer kan organet foreta på eget initiativ eller etter pålegg fra departementet.

• Jevnlige evalueringer av institusjonenes interne systemer for kvalitetssikring.

• Generell godkjenning av utenlandsk utdanning og norsk utdanning tatt ved institusjoner som ikke går inn under loven. En student med slik utdanning kan henvende seg til NOKUT og få en generell vurdering av utdanningens nivå og omfang, samt uttelling i studiepoeng. Institusjonene selv avgjør spørsmål om innpassing av slik utdanning i sine grader og yrkesutdanninger.

Organiseringen av NOKUT

NOKUT treffer sine avgjørelser uavhengig av både departementet og utdanningsinstitusjoner. Organets uavhengige rolle er lovfestet ved at det slås fast at organet bare kan instrueres gjennom lov og forskrift, og at departementet ikke kan sette organets faglige vurderinger til side. Loven gir imidlertid departementet myndighet til å gi forskrift om saksbehandlingsregler og prosedyrer for fastsetting av standarder, herunder hvem som har myndighet til å fastsette standardene 23 .

NOKUT ledes av et styre oppnevnt av Kongen. Det ble først lovfestet at styret skulle ha fem medlemmer. Ved en lovendring av 1. juli 2003 ble antallet styremedlemmer endret til syv for å sikre et bredt sammensatt styre med internasjonal deltakelse og representanter fra både private og statlige institusjoner. Ett styremedlem skal være student. Styremedlemmene skal ha bred, relevant kompetanse og må ha legitimitet i sektoren og i samfunnet ellers. Det er viktig at styret har god innsikt og forståelse for kvalitetssikringssystemer på et overordnet nivå, og at det har god kjennskap til sektoren, herunder forskningsvirksomhet og akkrediteringsordninger. Styrets funksjons­tid er fire år, men studentmedlemmet oppnevnes for to år av gangen. For å unngå at det oppstår habilitetsproblemer i styret, kan personer som er rektor, prorektor eller administrerende direktør ved en utdanningsinstitusjon, ikke sitte i NOKUTs styre. Styret ansetter daglig leder for organet på åremål for seks år av gangen.

5.2.1.5 Studentenes forhold

Studentorganene

Studentene ved institusjonene kan opprette et studentorgan ved institusjonen for å ivareta studentenes interesser og fremme studentenes synspunkter overfor styret. Tilsvarende kan studentene ved en avdeling eller en grunnenhet opprette et studentorgan for denne. Dette innebærer at studentorganene skal anerkjennes som en del av institusjonens organisatoriske nettverk, og det stilles krav om at studentorganene skal høres i alle saker som angår studentene. I loven stilles det også krav om at institusjonen legger forholdene til rette for at studentorganene kan drive sitt arbeid på en tilfredsstillende måte. Studentorganet kan ikke pålegge institusjonen bestemte ytelser, men de har krav på å bli tatt med på råd når det skal fastsettes hvilken tilrettelegging som er nødvendig. Omfanget av tilretteleggingen skal spesifiseres i en avtale.

Hovedregelen er at valg til studentorganer skal skje ved urnevalg. Denne hovedregelen kan fravikes, men fordi det er viktig at studentorganene har den nødvendige tillit, og at studentorganet er politisk representativt i forhold til egen velgermasse, må vedtak om å benytte en annen valgordning være enstemmig og vil kun gjelde for ett enkelt valg. Loven inneholder også en bestemmelse om konstituering av studentorgan, mens innhold i vedtekter og den videre organiseringen av studentorganets arbeid er det overlatt til studentene selv å bestemme.

Opptak

Hovedregelen er at kravet for opptak til høyere utdanning er generell studiekompetanse, det vil si fullført og bestått norsk, videregående opplæring med de krav til fagsammensetning og timefordeling som departementet fastsetter. Departementet kan også fastsette at annen, egnet utdanning eller kombinasjon av utdanning og yrkespraksis skal likestilles med generell studiekompetanse. Søkere over 25 år som mangler generell studiekompetanse, kan dessuten bli tatt opp til enkeltstudier hvis de på grunnlag av realkompetanse har de nødvendige kvalifikasjoner for vedkommende studium. For søkere under 25 år kan institusjonene i særskilte tilfelle hvor helt spesielle hensyn tilsier det, gi dispensasjon fra kravet om generell studiekompetanse. For enkelte studier har departementet, etter innstilling fra styret, gjort unntak fra kravet om studiekompetanse. Tilsvarende er det for enkelte studier fastsatt spesielle opptakskrav i tillegg til kravet om generell studiekompetanse. Alle regler om opptakskrav, inklusive unntak fra kravet om generell studiekompetanse, er samlet i forskrift om opptakskrav til grunnutdanninger ved universitet og høyskoler 24 . Til høyere grads studier er det styret som har myndighet til å fastsette særlige opptakskrav.

Departementet har etter loven adgang til å gi bestemmelser om nasjonal samordning av opptakene. På bakgrunn av dette har departementet etablert Samordna Opptak, som koordinerer opptak til grunnutdanninger ved de statlige institusjonene, og en nasjonal klagenemnd for opptakssaker. Også private institusjoner kan søke om å delta i det samordnede opptaket. Til høyere grads studier skal det være eget opptak, og disse blir administrert av den enkelte utdanningsinstitusjon. Departementet fastsetter regler om rangering av søkere ved opptak til grunnutdanninger. Myndighet til å gi regler om opptakskrav til og rangeringsregler for opptak til høyere grads studier, til profesjonsdelen av studier og til videreutdanning er delegert til den enkelte institusjon. Tidligere var det Kongen som, etter forslag fra styret, kunne fatte vedtak om å regulere adgangen til et studium når kapasitets- eller ressurshensyn krevet det. I forbindelse med Kvalitetsreformen ble dette endret, slik at det nå er styret selv som kan regulere adgangen til enkelte studier, innenfor de rammer og mål som gis av overordnet myndighet. Departementet kan fastsette adgangsregulering når det er nødvendig etter en samlet vurdering av utdanningen i landet. Denne muligheten har vært lite brukt de siste årene.

Utestenging

Loven gir styret myndighet til å bortvise eller utestenge en student i bestemte tilfeller. Med unntak av fuskesaker kan et slikt vedtak bare fattes av styret selv og må treffes med minst to tredjedelers flertall. Klage over slikt vedtak behandles av departementet. Bortvisning er den mildeste reaksjonsformen. Styret kan bortvise studenter som gjentatte ganger opptrer på en måte som virker grovt forstyrrende for medstudenter og virksomheten ved institusjonen. Et vedtak om bortvisning skal gjelde nærmere bestemte områder ved institusjonene og kan fattes for inntil ett år. Hvis en student ikke respekterer et bortvisningsvedtak, kan styret fatte vedtak om fullstendig utestenging i inntil ett år.

Styret kan også utestenge en student for inntil tre år, hvis studenten har opptrådt grovt klanderverdig på en måte som har skapt fare for liv eller helse for personer studenten har å gjøre med i forbindelse med klinisk undervisning og praksisopplæring. Det samme gjelder hvis en student opptrer grovt usømmelig overfor disse eller gjør seg skyldig i grove brudd på den lovfestede taushetsplikten. Hvis en student har forsøkt å fuske, eller forsettlig eller grovt uaktsomt har fusket ved eksamen, kan styret eller styrets klagenemnd utestenge studenten fra institusjonen og frata vedkommende retten til å gå opp til eksamen i inntil ett år. I tillegg kan eksamen annulleres. Det samme gjelder hvis studenten har brukt falsk vitnemål for å skaffe seg adgang til å gå opp til en eksamen.

I bestemte utdanninger kan en student utestenges i inntil tre år dersom vedkommende blir vurdert som ikke skikket for yrket utdanningen fører frem til. Vedtak fattes av styret på bakgrunn av en innstilling fra en egen skikkethetsnemnd på institusjonen. For de utdanningene hvor det skal foretas skikkethetsvurdering, må det fastsettes en forskrift med vurderingskriterier og saksbehandlingsregler. I 1999 ble det fastsatt en slik forskrift for lærerutdanningene 25 , og våren 2003 sendte departementet på høring et utkast til forskrift om skikkethetsvurdering også for helse- og sosialfagutdanningene.

I studier der studentene kommer i kontakt med pasienter, klienter, barnehagebarn, elever og andre i forbindelse med praksisopplæring, kan en student utestenges fra praksisopplæring og klinisk undervisning på grunn av straffbare forhold. I de studier det gjelder, skal studentene levere politiattest ved opptak. En nasjonal nemnd oppnevnt av departementet avgjør, på bakgrunn av innstilling fra institusjonens styre, om studenten skal utestenges fra praksisopplæring og klinisk undervisning fordi det av hensyn til pasienter og lignende ville være uforsvarlig å la studenten delta i denne typen undervisning. Det er i forskrift 26 ­fastsatt hvilke studier som omfattes av denne bestemmelsen, og hvilke straffbare forhold som skal vurderes opp mot de ulike studier.

Når det blir reist utestengingssak mot en student, har studenten rett til å få utgifter til advokat dekket av institusjonen. Institusjonen skal også dekke alle utgifter dersom et vedtak om utestenging blir brakt inn for domstolen.

Læringsmiljø

Etter loven er det styret som har det overordnede ansvar for at læringsmiljøet, herunder det fysiske og psykiske arbeidsmiljø, er fullt forsvarlig. Når det gjelder studentvelferd, skal institusjonene samarbeide med studentsamskipnaden, slik at styret har det strategiske ansvaret for studentvelferden, mens studentsamskipnaden har det operasjonelle ansvaret. I loven stilles det en rekke konkrete krav til det fysiske arbeidsmiljøet, som skal oppfylles så langt det er mulig og rimelig. I en lovendring av 1. juli 2003 er det bestemt at Arbeidstilsynet skal føre kontroll med at disse kravene overholdes.

Ved hver institusjon skal det være et eget læringsmiljøutvalg som skal bidra til at bestemmelsene i loven blir fulgt opp. Læringsmiljøutvalget skal sikre studentene kontroll og medbestemmelsesrett i saker som angår studentenes læringsmiljø, og studenter og institusjonen skal ha like mange representanter hver i utvalget. Læringsmiljøutvalget skal delta i planlegging av tiltak vedrørende læringsmiljøet og følge med i utviklingen i spørsmål som angår studentenes sikkerhet og velferd. Utvalget har krav på å bli orientert om klager institusjonen mottar vedrørende læringsmiljøet, og kan gi uttalelser om disse forholdene. Utvalget skal hvert år avgi en rapport om institusjonens arbeid med læringsmiljø. Dokumentasjon av institusjonens arbeid med læringsmiljø skal inngå som en del av de interne systemer for kvalitetssikring som NOKUT skal evaluere.

Institusjonene skal, så langt det er mulig og rimelig, legge til rette for studenter med særskilte behov. Slik tilrettelegging skal sikre at funksjonshemmede og andre grupper med særskilte behov får mulighet til å ta høyere utdanning på lik linje med andre studenter, men det er et absolutt krav at de faglige krav til studenten ikke reduseres.

Utdanningsplan

I forbindelse med Kvalitetsreformen ble det innført en bestemmelse om utdanningsplan. Utdanningsplanen skal sikre et tettere og mer forpliktende forhold mellom institusjonen og den enkelte student. Planen skal vise hvordan institusjonen legger til rette for at studenten kan nå et definert læringsmål på normert tid. Planen skal også synliggjøre studentens ansvar for å oppfylle de studiekravene institusjonen stiller, blant annet i form av krav til deltakelse, obligatoriske arbeider og studieprogresjon. Institusjonen og studentene skal samarbeide om å utforme maler for utdanningsplanene, og den enkelte student skal ha mulighet til å påvirke innholdet i egen utdanningsplan. Institusjonen skal inngå utdanningsplan med alle studenter som er tatt opp til studier av minimum 60 studiepoengs omfang. Utdanningsplanen skal inngås i løpet av første semester. Privatister har ikke krav på utdanningsplan.

Studieåret

Det er fastsatt i loven at studieåret normalt skal være 10 måneder. Dette innebærer at det må begrunnes særskilt hvis hovedregelen fravikes. Et fullt studieår for heltidsstudenter er normert til 60 studiepoeng. Beregningen av studieomfanget er i overensstemmelse med beregningen i ECTS (European Credit Transfer System).

Adgang til å ta eksamen som privatist

De som fyller kravene for opptak og eventuelt andre krav for å gå opp til eksamen, har rett til å ta eksamen selv om de ikke er tatt opp til studiet. Styret selv kan fastsette at privatister skal betale et vederlag som dekker institusjonens merutgifter ved å holde eksamen for denne gruppen. En student som er tatt opp ved utdanningsinstitusjonen, og som følger en utdanningsplan, skal ikke betale privatistvederlag selv om vedkommende tar eksamener som ikke er en del av utdanningsplanen.

Eksamen og sensur

Institusjonens styre skal sørge for at studentenes ferdigheter og kunnskaper blir prøvet og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte. Tidligere inneholdt loven et krav om at det alltid skulle være to sensorer, hvorav minst en ekstern, ved vurderingen av en eksamen eller prøve. For å åpne for nye og mer varierte evalueringsformer med hyppigere tilbakemeldinger ble dette kravet opphevet i forbindelse med Kvalitetsreformen. Men for å ivareta studentenes rettssikkerhet og sikre uavhengig kvalitetskontroll av det enkelte studium stilles det krav om at det skal være ekstern evaluering av vurderingsordningene. Den enkelte institusjon skal selv bestemme hvordan ekstern deltakelse i vurderingen kan gjennomføres, enten ved ekstern deltakelse i den enkelte vurdering eller ved ekstern evaluering av vurderingsordningene. Av hensyn til studentenes rettssikkerhet skal bedømmelse av selvstendig arbeid i høyere grad foretas av to sensorer, hvorav minst én ekstern.

En student har rett til å få begrunnelse for karakterfastsettingen. Hvis en student klager over karakterfastsettelsen, skal det foretas ny sensurering med to sensorer, hvorav minst én ekstern. En student kan også klage over formelle feil ved eksamen. En slik klage behandles av styret eller styrets klagenemnd.

Med Kvalitetsreformen er det innført en felles, nasjonal karakterskala. Den graderte skalaen skal ha fem trinn fra A til E for bestått og F for ikke bestått. Alternativt kan vurderingsuttrykkene bestått/ikke bestått benyttes.

Vitnemål og karakterutskrift

Institusjonen skal utferdige vitnemål om fullført utdanning. Hvis en kandidat har gått opp til eksamen som privatist, skal det angis på vitnemålet hvis kandidatens kunnskaper og ferdigheter er prøvet på en annen måte enn for studenter som er tatt opp til studiet. Studenter som ikke har avsluttet en utdanning, kan be om å få en karakterutskrift. Samtidig med vitnemålet skal det utstedes Diploma Supplement. Dette er et vitnemålstillegg som skal sikre internasjonal akademisk og yrkesmessig godkjenning av kvalifikasjoner.

For utdanninger hvor yrkesutøvelse krever autorisasjon etter helsepersonelloven, kan det i forskrift bestemmes at utdanningsinstitusjonen skal tildele slik autorisasjon i forbindelse med utstedelse av vitnemålet.

5.2.1.6 Ansettelsesforhold

Utgangspunktet er at reglene i tjenestemanns­loven med forskrifter gjelder ved ansettelse ved høyere utdanningsinstitusjoner, med mindre særregler er fastsatt i universitets- og høgskoleloven.

Ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger foretas enten av styret eller delegeres av styret til underordnet organ eller særskilt ansettelsesutvalg. For å sikre studentenes medbestemmelsesrett skal studentene være representert i ansettelsesorganet, med mindre styret enstemmig vedtar noe annet. Ansettelsesorganet utlyser selv undervisnings- og forskerstillinger. Loven åpner for at styret kan bestemme at en stilling kun skal utlyses for det underrepresenterte kjønn, men denne bestemmelsen er trolig i strid med EFTA-domstolens dom av 24. januar 2003, jf. 7.2.2.4. Ansettelse skal skje på grunnlag av innstilling basert på en sakkyndig bedømmelse. I særskilte tilfeller kan kravet om sakkyndig bedømmelse fravikes for stillinger som ikke er førstestillinger eller professorstillinger. Styret selv fastsetter nærmere regler om innstilling med mer. Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om fremgangsmåte og kriterier ved ansettelse og opprykk.

I forbindelse med Kvalitetsreformen ble det tatt inn en bestemmelse som åpner for at ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger kan skje på åremål når tjenestemannen skal delta i et prosjekt. Økt adgang til bruk av åremålsansettelse skal gjøre omstillingsprosesser ved institusjonene enklere ved at en mindre andel av bevilgningene er bundet opp i lønn til fast ansatt personale. Åremålsperioden skal tilsvare det konkrete prosjektets varighet.

Det er styret selv som fastsetter den interne organisering av institusjonen, og som bestemmer om leder av avdeling eller grunnenhet skal velges eller ansettes. Loven åpner for at leder for avdeling eller grunnenhet kan ansettes på åremål dersom styret ønsker det. Åremålsperioden skal være fire år, og kan gjentas inntil to ganger. Når særlige grunner taler for det, kan ansettelse skje etter kallelse. Ansettelse av leder for avdeling eller grunnenhet er blant de strategisk viktigste ansettelsesvedtak som fattes ved institusjonen. Det er derfor lovfestet at styret selv skal foreta utlysing og ansettelse.

Ansettelse i teknisk eller administrativ stilling skjer i ansettelsesråd oppnevnt etter reglene i tjenestemannsloven, hvis ikke styret selv skal foreta ansettelse.

5.2.1.7 Andre bestemmelser

Forsøksvirksomhet

I forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk er det adgang til å gjøre unntak fra loven og forskriftene til loven. Et slikt vedtak fattes av departementet på bakgrunn av en innstilling fra institusjonens styre.

Randsonevirksomhet

Loven gir institusjonene adgang til, innenfor generelle retningslinjer fastsatt av departementet, å opprette eller delta i selveiende tiltak eller selskaper når slik deltakelse er av interesse for institusjonens faglige virksomhet og til nytte for samfunnet. Institusjonen har ikke adgang til å skille ut sine ordinære undervisnings- og forskningsoppgaver.

Som en del av Kvalitetsreformen skal institusjonene få økt frihet til å organisere sin eksternt finansierte virksomhet, og på bakgrunn av dette har departementet fastsatt nye retningslinjer for slik virksomhet som gir institusjonene vesentlig videre fullmakter 27 . Retningslinjene suppleres ved at departementet i eget delegasjonsbrev gir fullmakt til den enkelte institusjon til å opprette egne selskaper, selge og kjøpe aksjer, motta utbytte fra virksomhet i egne selskaper og forvalte statens eierinteresser. Slike fullmakter gir departementet med hjemmel i særskilt stortingsvedtak til statsbudsjettet. Samtlige statlige institusjoner har fra 1. januar 2003 fått delegert slike fullmakter fra departementet. Departementet har påpekt at denne delegasjonen ikke innebærer noen begrensninger i statsrådens ansvar eller instruksjonsmyndighet på dette området, og har signalisert at fullmaktene vil trekkes tilbake dersom en institusjon ikke overholder retningslinjene.

Driftsansvar for nasjonale fellesoppgaver

Departementet kan i samråd med institusjonene legge driften av en nasjonal fellesoppgave til en bestemt institusjon når det anses som praktisk at en institusjon påtar seg driftsansvar, sekretariatsfunksjon eller lignende for nasjonale fellesoppgaver. Selve styringsansvaret for denne virksomheten vil ikke ligge til vedkommende institusjon, men til departementet eller til det styret som departementet eventuelt har oppnevnt for virksomheten. Et eksempel på slik virksomhet er BIBSYS som er lagt til NTNU.

Lærerutdanning

Loven har et eget kapittel om lærerutdanning som inneholder særlige regler om formålet med og innholdet i lærerutdanning. Regjeringen har signalisert 28 at det er mest hensiktsmessig at dette fastsettes i rammeplan og forskrift, og at det ved neste revisjon av universitets- og høgskoleloven derfor skal vurderes om dette kapittelet bør oppheves.

Søksmål

Ved søksmål er staten ved institusjonene part når tvisten dreier seg om et enkeltvedtak fattet ved institusjonen, og det ikke er adgang til å påklage vedtaket til departementet eller annet organ utenfor institusjonen. I andre tilfelle er staten ved departementet part, med mindre departementet har delegert partsrettighetene til institusjonen.

5.2.2 Departementets styringsmidler

Departementet har flere styringsmidler til disposisjon for å styre den nasjonale politikken for høyere utdanning og den enkelte institusjons virksomhet. I dette kapitlet gis det en kort presentasjon av de styringsmidler departementet har til rådighet.

5.2.2.1 Departementets lovbestemte beslutningsmyndighet

En rekke bestemmelser i universitets- og høgskoleloven gir departementet myndighet til å gjøre unntak fra hovedreglene i loven. Eksempler er § 2a om unntak fra loven i forbindelse med organisatorisk forsøksvirksomhet, § 6 nr. 4 om unntak fra den lovbestemte styresammensetning, § 10 nr. 5 om adgang til åremålsansettelse av rektor og § 50 nr. 8 om alternative vurderingsformer i kunstutdanninger. Loven gir også departementet myndighet til å gi nærmere regler om en rekke forhold. Eksempler er:

• Etter § 12 nr. 3 kan departementet gi forskrift for akkrediterings- og evalueringsorganet NOKUTs arbeid.

• Etter § 16 kan departementet gi regler om avhending og leie/utleie av fast eiendom.

• Etter § 30 nr. 6 kan departementet gi nærmere bestemmelser om fremgangsmåte og kriterier for ansettelse eller opprykk i undervisnings- og forskerstilling.

• Etter §§ 37, 38 og 39 har departementet dels rett, dels plikt til å fastsette nærmere bestemmelser om opptak.

Etter loven er departementet i flere saker klage­instans for vedtak fattet ved institusjonen. Dette gjelder vedtak om utestenging og alle enkeltvedtak som er truffet av institusjonens styre. Departementet skal også avgjøre spørsmålet hvis styret, rektor eller direktøren er i tvil om et styrevedtak vil ligge innenfor generelle bestemmelser eller forutsetningene for tildelte bevilgninger.

5.2.2.2 Styringsmøter

Etatsstyringsmøter

På de årlige etatsstyringsmøtene mellom departementet og den enkelte institusjons ledelse drøftes forholdene ved institusjonen på et relativt detaljert plan. Budsjettdokumentene danner grunnlag for møtet, og spørsmålet om resultatoppnåelse står sentralt. Departementet gjennomfører hver vår etatsstyringsmøter med samtlige statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Etatsstyringsmøtene legger beslag på en stor del av departementets universitets- og høyskoleavdelings kapasitet hver vår, og utgjør således en stor og sentral del av departementets virksomhet overfor universiteter og høyskoler. Dette er et sentralt styringsverktøy for departementet som «eier».

Styringsdialogmøter

Styringsdialogmøter finner sted hvert tredje år og er et overordnet kontaktmøte mellom departementet og den enkelte institusjon. I tillegg til institusjonens sentrale ledelse deltar vanligvis en rekke representanter for de ansatte samt student­representanter. Styringsdialogmøtene har et mer uformelt preg enn etatsstyringsmøtene og tar i større grad opp de strategiske utfordringene ved den enkelte institusjon. Styringsdialogmøtene gir også et større utvalg ved den enkelte institusjon anledning til å ta saker direkte opp i dialog med departementet. I forbindelse med at styrets funksjonstid er økt fra tre til fire år, vil styringsdialogmøtene heretter trolig finne sted hvert fjerde år.

5.2.2.3 Økonomiske styringsmidler

Statsbudsjettet

I kategoriomtalen for høyere utdanning i statsbudsjettet (07.60 Høgre utdanning) omtales regjeringens målsettinger og krav til de høyere utdanningsinstitusjonenes aktivitet. Det fastsettes blant annet egne aktivitetskrav for enkelte prioriterte utdanninger og konkrete resultatmål for den enkelte institusjon. Kategoriomtalen gir klare føringer for institusjonenes virksomhet, ved at de regjeringsformulerte mål for de forskjellige områder legges til grunn som «forutsetninger» for de budsjettforslag som fremmes. På enkelte områder spesifiseres det også nærmere at midlene skal benyttes til spesifikke områder eller prosjekter. Statsbudsjettet gir altså klare føringer for hvordan bevilgningene til universiteter og høyskoler skal benyttes, og er, sammen med tildelingsbrevet til den enkelte institusjon, et av de viktigste virkemidlene departementet og regjeringen har til disposisjon i sin styring av sektoren.

Tildelingsbrev

Gjennom egne tildelingsbrev stiller departementet bevilgningen over statsbudsjettet formelt til disposisjon for den enkelte institusjon. Brevet har typisk følgende deler:

• Spesifisering av budsjettvedtaket fra Stortinget, under henvisning til programomtalen og annen kommunikasjon fra departementet. Denne spesifikasjon inneholder en fordeling mht hvilke midler som gis til løpende drift og hvilke midler som gis til særskilte formål (f.eks. investeringer i bygninger).

• Mål for virksomheten: Angivelse av resultatmål og enkelte aktivitetskrav (minimumstall for opptak ved visse samfunnsmessig viktige utdanninger).

• Krav til rapportering til departementet.

• Invitasjon til årets etatsstyringsmøte.

• Generell omtale av fullmakter og budsjettekniske forutsetninger for disponering av bevilgningen.

Tildelingsbrevet er også et av departementets sentrale styringsdokumenter. Gjennom de rapporteringskrav som settes opp, vil departementet få både detaljert oversikt over hva institusjonene bruker de tildelte midler på og i hvilken grad institusjonene oppnår tilfredsstillende resultater i forhold til de mål som settes opp.

Finansieringsmodellen

Mjøsutvalget 29 foreslo at finansieringssystemet for statlige universiteter og høyskoler i større grad skulle være resultatbasert. Utvalget foreslo at finansieringen skulle fastsettes på grunnlag av avlagte vekttall og kandidattall, og et flertall gikk også inn for at det skulle etableres et såkalt voucher-system, hvor en del av den statlige bevilgningen skulle følge den enkelte student, etter modell av Lånekassens ordning med gebyrstipend for studenter i utlandet. Utvalget foreslo i tillegg at det skulle være et fast basistilskudd for å ivareta spesielle behov ved den enkelte institusjon, og en tredelt forskningsbevilgning med fordeling etter kvalitets- og resultatkriterier, regional- og fagpolitiske prioriteringer og tallet på studenter.

I St.meld. nr. 27 (2000–2001) foreslo departementet at det skulle innføres en tredelt finansieringsmodell, i hovedsak basert på Mjøsutvalgets forslag. Stortinget gav sin tilslutning til dette forslaget gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 337 (2000–2001). I St.prp. nr. 1 2001–2002 fremmet derfor departementet forslag til ny finansieringsmodell for de statlige institusjonene. Modellen er basert på en undervisningskomponent, en basiskomponent og en forskningskomponent. For utgangsåret 2002 utgjorde basiskomponenten for sektoren i gjennomsnitt ca 60. % av budsjettrammen, undervisningskomponenten ca. 25 %, og forskingskomponenten ca. 15 %. Den nye finansieringsmodellen ga fordelende virkning fra budsjettåret 2003.

Undervisningskomponenten utgjorde i gjennomsnitt ca. 25 % av tildelingene til de statlige institusjonene i utgangsåret 2002. Uttellingen for avlagte studiepoeng baserer seg på faste satser for studiepoeng, uteksaminerte kandidater og utvekslingsstudenter. Uttelling etter undervisningskomponenten får utslag i tildelingene to år etter rapporteringsåret.

Basiskomponenten skal ivareta hensynet til stabilitet og gjennomføring av særskilte prioriteringer. Kostnader ved å ha bredde i institusjonens fagtilbud, faste kostnader for ansatte, midler til forskning, distriktshensyn, drift, leieutgifter og vedlikehold av bygningsmasse mv. varierer fra institusjon til institusjon, og skal i utgangspunktet være finansiert gjennom basiskomponenten.

Forskningskomponenten er delt i en incentivbasert del og en strategisk del.

Den incentivbaserte delen av forskningskomponenten er for universitetene og de vitenskapelige høyskolene avhengig av uteksaminerte doktorgrader, profesjons- og mastergrader. På de statlige høyskolene regnes det med tallet på avlagte studiepoeng. For alle institusjoner inngår det i den incentivbaserte delen antall førstestillinger, samt tildelte midler fra EU og Norges forskningsråd. For de statlige høyskolene gir samarbeid med regionalt nærings- og samfunnsliv uttelling ved at omfanget av eksternt finansiert virksomhet fungerer som indikator. I St.prp. nr.1 la departementet til grunn at 10 % av budsjettrammen for universiteter og vitenskapelige høyskoler og 5 % av budsjettrammen for de statlige høyskolene blir fordelt i den incentivbaserte utregningsmodellen.

Den strategiske delen av forskningskomponenten blir fordelt etter en vurdering av forsk­ningskvalitet, på grunnlag av nasjonale evalueringer og institusjonenes forskningsstrategier. Midler til rekrutteringsstillinger vil også inngå i den strategiske delen av forskningskomponenten. Størrelsen på den strategiske forskningskomponenten vil fastsettes i de årlige budsjettene, og vil være avhengig av den samlede satsingen på forskning.

Nettobudsjettering

Utgangspunktet er at forvaltningsorganer i Norge er bruttobudsjettert. Det vil si at det i Stortinget treffes separate budsjettvedtak for virksomhetenes inntekts- og utgiftsside. Etter dette system vil inntekter utover det budsjetterte i utgangspunktet ikke kunne disponeres fritt av det enkelte forvaltningsorgan. Samtidig vil det ikke få noen betydning for organets rett til å disponere utgiftsbevilgningen fra Stortinget dersom et organ får mindre inntekter enn budsjettert.

I St.meld. nr. 27 (2000–2001) la departementet frem forslag om at de statlige universitetene og høyskolene skulle gjøres om til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, og at de således skulle gjøres til nettobudsjetterte tilskuddsinstitusjoner. Stortinget ga sin tilslutning til departementets forslag ved behandlingen av Innst. S. nr. 337 (2000–2001). Fra 2001 ble universitetene gjort om til nettobudsjetterte institusjoner, og fra 2003 er nær samtlige statlige høyere utdanningsinstitusjoner gått over til nettobudsjettering.

Nettobudsjettering innebærer at det bare treffes ett budsjettvedtak, som angir statens tilskudd til virksomheten. Bevilgningene gis som tilskudd over såkalte 50-poster på statsbudsjettet, og innebærer at det stilles en rundsum til disposisjon for den samlede virksomheten. Ved nettobudsjettering gis det ikke like detaljerte føringer om bruken av midlene som det gjøres i et bruttobudsjetteringssystem. Nettobudsjetterte institusjoner kan overføre og beholde overskudd ved virksomheten og allokere midler internt, friere enn ordinære forvaltningsorganer. Innføringen av nettobudsjettering gjennom Kvalitetsreformen er i første rekke ment å skulle gi institusjonene et økt økonomisk handlingsrom og omstillingsevne, samtidig som en overgang til nettobudsjettering er antatt å gi effektiviseringsgevinster ved at institusjonene får bedre mulighet til å vurdere drifts- og investeringsbehov i sammenheng med eksterne inntekter.

Regnskap

I henhold til bevilgningsreglementet § 14 skal alle statens inntekter og utgifter i utgangspunktet tas med i statsregnskapet for den budsjetterminen da inntekten eller utgiften er blitt kontant betalt. Universiteter og høyskoler som er nettobudsjettert, følger et kontantprinsipp som kan suppleres med posteringer ført etter andre prinsipper (bl.a. avsetninger). For universiteter og høyskoler foretas det imidlertid ikke avskrivninger og rentebelastninger, slik det gjøres etter regnskapslovens periodiseringsprinsipp. Andreassenutvalget 30 foreslår at regnskapsprinsippet innføres for all statlig virksomhet.

Økonomisk tilsyn

Det følger av Grunnlovens § 19 at Kongen (departementet) har plikt til, og er ansvarlig for, å føre tilsyn med statens eiendom og bruken av offentlige bevilgninger. Institusjonenes regnskaper skal dessuten med hjemmel i Grl. § 75k og nærmere bestemmelser revideres av Riksrevisjonen på vegne av Stortinget. I den grad Riksrevisjonen mener at det er forhold som er kritikkverdige, tas dette opp med departementet, som igjen følger opp overfor institusjonene.

5.2.2.4 Staten som ekstern oppdragsgiver

Staten er også institusjonenes viktigste eksterne finansieringskilde. De forskjellige departementer og andre statsorganer bruker i utstrakt grad institusjonene til å realisere forskjellige mål innen forsknings- og utdanningspolitikk på sine særskilte sektorområder. Utviklingen viser at universiteter og høyskoler i større grad enn tidligere får sine inntekter gjennom ekstern finansiering. Når staten også står for de største andelene av disse eksterne inntektene, vitner dette om at staten i større grad enn tidligere har inntatt en rolle som bestiller/oppdragsgiver.

5.2.2.5 Oppnevning av eksterne styremedlemmer.

Det følger av universitets- og høgskoleloven § 11 nr. 3 at departementet skal oppnevne fire eksterne styremedlemmer. Departementet skal innhente forslag fra institusjonens styre, men det er nå presisert i loven at departementet oppnevner på fritt grunnlag – dvs. uavhengig av de forslag institusjonen selv fremmer. Etter de siste lovendringene er styret sammensatt på en slik måte at ingen enkeltgruppe i styret har flertall alene, og med et større innslag av eksterne medlemmer. Før siste lovrevisjon var styret sammensatt med et flertall av representanter ansatt ved institusjonen.

5.2.2.6 Instrukser – og begrensninger i instruksjonsmyndigheten

Som en del av staten er universitetene og høyskolene underlagt de overordnede myndigheters generelle instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Staten, representert ved den aktuelle statsråd, har direkte instruksjonsmyndighet overfor institusjonene i alle forhold, med mindre annet er fastsatt i lov. De instrukser som gis, må ikke være i strid med loven. Ved Kvalitetsreformen har institusjonene på flere områder fått større fullmakter enn tidligere, noe som har gitt signaler om en mindre detaljert statlig styring av den interne virksomheten ved universiteter og høyskoler.

En konkret og prinsipielt viktig begrensning i instruksjonsmyndigheten finnes i universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3 som fastslår prinsippet om den akademiske frihet. Bestemmelsen lyder:

«Institusjonene kan ikke gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller det kunstneriske og faglige utviklingsarbeid.»

Institusjonenes faglige frihet avgrenses i § 46 nr. 3 og 4. Førstnevnte bestemmelse gir departementet rett til å fastsette at bestemte emner inntil 20 stu­diepoeng skal inngå i en grad, mens nr. 4 sier at departementet kan fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger. Når det gjelder innholdet i forskningen, er institusjonens frihet som utgangspunkt og hovedregel ubegrenset.

I praksis benytter departementet i hovedsak sin instruksjonsmyndighet overfor institusjonene i økonomiske forhold. Dette kan for eksempel skje gjennom pålegg om utarbeidelse av interne retningslinjer eller om hvordan en konkret sak skal håndteres. Der Riksrevisjonen påpeker enkelte forhold ved en institusjons økonomiforvaltning, vil departementet regelmessig følge opp dette gjennom instruksjoner som følger opp de sider Riksrevisjonen peker på. Når det gjelder mer interne forhold ved institusjonen, er departementet mer tilbakeholdne med å benytte sin instruksjonsmyndighet, og den seneste lovrevisjonen gir også signaler om at detter er saker som bør løses internt på den enkelte institusjon.

5.3 Dagens styring av private utdanningsinstitusjoner

5.3.1 Gjeldende rett – privathøyskoleloven

Lov 11. juli 1986 nr. 53 om private høyskoler (privathøyskoleloven) ble revidert i forbindelse med gjennomføringen av Kvalitetsreformen. Endringene trådte i kraft 1. juli 2002 og 1. januar 2003.

5.3.1.1 Lovens virkeområde og formål

Loven gjelder for private høyskoler som har institusjonsakkreditering, får statstilskudd eller har eksamensrett etter loven. Loven er ikke stedlig begrenset til virksomhet i Norge. Det siste ble klart i rettssaken om Atlantis Medisinske høgskoles studietilbud i Spania.

Lovens formål er å sikre drift av private høyskoler som faglig er på høyde med statlige høyskoler. Loven skal også sikre studentene ved slike private høyskoler tilfredsstillende vilkår.

5.3.1.2 Generelle vilkår for eksamensrett, akkreditering eller statstilskudd

Det stilles i loven en rekke generelle vilkår som må være oppfylt for at en privat høyskole skal få eksamensrett, institusjonsakkreditering eller statstilskudd. Det stilles krav om at representanter for både de ansatte og studentene skal ha plass enten i høyskolens styre eller i et eventuelt høyskoleråd. De faglige ansatte må ha kvalifikasjoner på samme nivå som faglig ansatte ved statlige universiteter og høyskoler. Høyskolen skal ha reglementer for opptakskrav og eksamen som i det vesentlige tilsvarer ordningene i universitets- og høgskoleloven.

5.3.1.3 Godkjennelse og akkreditering

Søknader om eksamensrett, det vil si godkjennelse av eksamener og grader, skal vurderes av NOKUT. En privat høyskole har krav på slik godkjenning hvis lovens generelle krav er oppfylt og det godtgjøres at utdanningen er faglig jevngod med utdanning gitt av statlige institusjoner. Nytt med Kvalitetsreformen er at private høyskoler kan oppnå såkalt institusjonsakkreditering og få rett til å bruke betegnelsen akkreditert høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet. Slik akkreditering medfører faglige fullmakter på linje med dem som tilligger statlige institusjoner, jf. 5.2.1.3 og 5.2.1.4.

NOKUT skal føre faglig tilsyn med høyskolene som har institusjonsakkreditering, statstilskudd eller eksamensrett. Hvis vilkårene er brutt, skal en rett en høyskole har fått, trekkes tilbake.

5.3.1.4 Studentenes rettigheter og plikter

Bestemmelsene i privathøyskoleloven om studentenes rettigheter tilsvarer i hovedsak bestemmelsene i universitets- og høgskoleloven, jf. 5.2.1.5. Ved lovrevisjonen i forbindelse med Kvalitetsreformen ble det føyd til en rekke bestemmelser om studentenes forhold for i størst mulig grad å sikre like forhold for studenter uavhengig av om de studerer ved statlige eller private utdanningsinstitusjoner. Det er imidlertid ikke lovfestet regler om studentenes fysiske arbeidsmiljø, tilrettelegging for studenter med særskilte behov og opprettelse av en ordning med utdanningsplaner. Dette skyldes at forslag til slike lovendringer i privathøyskolen ikke har vært på alminnelig høring, slik at berørte parter ikke har hatt anledning til å uttale seg om spørsmålet. Det er heller ikke tatt inn bestemmelser om ny karakterskala og ny beregning av studieomfang (ECTS), men de fleste av de private høyskolene har allikevel valgt å gå over til ny ordning.

Saker om opptak, bortvisning og utestenging, fritak for eksamen, annullering av eksamen og klage over formelle feil regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I slike saker skal klage behandles av en egen klagenemnd ved høyskolen.

5.3.1.5 Statstilskudd

Private høyskoler har ikke automatisk krav på statstilskudd, men departementet legger etter søknad fra institusjonen frem budsjettsak for Stortinget om statstilskudd til dekning av driftskostnader. For å kunne få statstilskudd må høyskolen oppfylle lovens organisatoriske krav, ha vært i drift i minst ett år og oppfylle ett av følgende alternative vilkår:

• Være opprettet av religiøse eller etiske grunner, eller

• være opprettet som et faglig-pedagogisk alternativ, eller

• utfylle det offentliges utdannelsestilbud på felter hvor det er et udekket behov.

5.3.2 Finansiering

Tildeling av statstilskudd skjer på den måte at det er regjeringen som avgjør om en institusjon kvalifiserer til tilskudd, mens Stortinget står for selve tildelingen av midler gjennom behandlingen av statsbudsjettet. Departementet følger så opp med tildelingsbrev til institusjonene, med krav til rapporteringskrav og øvrige forutsetninger for tildelingene.

Private høyskoler som får statstilskudd, må akseptere de generelle føringer som gis i statsbudsjett og tildelingsbrev. De private høyskolene pålegges relativt omfattende rapporteringsplikter, som i det vesentlige svarer til de rapporteringskrav som stilles til de statlige institusjonene.

Finansieringsmodellen

Ved Stortingets behandling av Innst. S. nr. 12 (2001–20022001–2002), gikk Stortingets flertall inn for at det for private høyskoler skulle etableres en ny, tredelt finansieringsmodell, på linje med finansieringsmodellen for de statlige institusjonene, jf. 5.2.2.3. I St.prp. nr. 1 (2002–2003) la departementet derfor frem forslag til en ny finansieringsmodell for de private høyskolene i tråd med merknadene fra Stortingets flertall. I Innst. S. nr 12 (2002–2003) har Stortingets flertall gitt sine kommentarer til departementets forslag til finansieringsmodell.

Med utgangspunkt i de private institusjonenes rapportering for 2001 er det innført en tredelt finansieringsmodell, basert på en undervisningskomponent, en basiskomponent og en forskningskomponent.

For undervisningskomponenten gis det uttelling for avlagte 60-studiepoengssenheter samt innreisende og utreisende studenter ved nærmere angitte studier. Ikke alle studier ved disse institusjonene er omfattet av finansieringsmodellen. I stortingsbehandlingen påpekes at denne studieporteføljen vil være gjenstand for årlige vurderinger. Stortingsflertallet mener målet med en fremtidig modell må ta høyde for at private, akkrediterte høyskoler og vitenskapelige høyskoler må kunne opprette og avvikle studier etter gitte kriterier på like vilkår med statlige institusjoner. Undervisningskomponenten vil gi resultatbasert uttelling for budsjettåret 2004.

Forskningskomponenten gir uttelling basert på vitenskapelige publiseringer, antall doktorgradsstudenter og tildelte midler fra Norges forskningsråd. Forskningsaktiviteten ved de private institusjonene er sterkt varierende, og ved noen institusjoner er det så langt ikke dokumentert forskningsresultater som departementet mener tilsier en egen forskningskomponent. (Alle institusjonene skal ha en forskningskomponent, men ved felles kriterier vil kanskje noen institusjoner tidvis ikke få tildeling.) For budsjettåret 2003 er det kun fire private høyskoler som forskningskomponenten er gjort gjeldende for. Dette er: Handelshøyskolen BI, Det teologiske Menighetsfakultetet, Misjonshøgskolen og Diakonhjemmets høgskole. Stortingsflertallet har merket seg at departementet arbeider med et nytt tildelingssystem for forskningsmidler til statlige universiteter og høyskoler, og har gitt uttrykk for at dette også må omfatte private høyskoler. Så vel forskningsmidler som stipendiatstillinger bør etter Stortingets oppfatning kunne tildeles private høyskoler etter likeverdige kriterier med statlige institusjoner

Basiskomponenten er en komponent som skal gi institusjonene stabile rammevilkår, og inneholder faste midler til forskning og undervisning. Basiskomponenten er i utgangspunktet ikke gjort resultatbasert. Basiskomponenten er det som står igjen av institusjonens totale tilskuddsramme etter at undervisningskomponent og forskningskomponent er trukket ut. Som et utgangspunkt skal basiskomponenten ikke overstige 60 % av institusjonens totale tildeling ved utgangsposisjonen i 2003.

Stortingsflertallet viser til at departementet ønsker å begrense basiskomponenten til 60 % for de private høyskolene, som er gjennomsnitt for basiskomponentene for offentlige utdanningsinstitusjoner. Det pekes imidlertid på at det er variasjon også for ulike institusjonskategorier innenfor det offentlige, og at alle offentlige institusjoner får forskningsmidler. Stortinget har også merket seg at departementet foreslår en overgangsperiode på 4 år for å møte kravet om 60 % basisfinansiering for de private høyskolene. Det nevnes at for flere institusjoner kan dette kravet bli vanskelig å møte på grunn av høyskolenes studieportefølje. Stortingsflertallet har lagt til grunn at departementet må foreta en ny vurdering på det tidspunktet for å se om dette er et realistisk krav for de private høyskolene.

5.4 Om Utdannings- og forskningsdepartementet

Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) har det overordnede, sektorpolitiske ansvaret for den norske universitets- og høyskolesektoren, utarbeider blant annet forslag til statsbudsjett for og forvalter tildeling av midler til universiteter og høyskoler. UFD er overordnet forvaltningsorgan for de statlige høyere utdanningsinstitusjonene, med de begrensningene som følger av loven.

UFD har i dag seks avdelinger:

• Opplæringsavdelingen har ansvaret for grunnskolen og videregående opplæring. Praktiske oppgaver med utviklingstiltak og enkelte prosjekter ligger i det underliggende forvaltningsorganet, Læringssenteret.

• Universitets- og høgskoleavdelingen har forvaltningsansvaret for de statlige universitetene og høyskolene, organisatorisk ansvar for NOKUT og forvalter tilskuddsordningen til de private høyskolene.

• Avdeling for kompetanse og arbeidsliv arbeider med Kompetansereformen, voksenopplæring, fagskoleutdanning og studiefinansiering gjennom Statens lånekasse for utdanning.

• Forskningsavdelingen har forvaltningsansvaret for Norges forskningsråd, forvaltning og finansiering av forskningsinstitutter m.m.

• Avdeling for analyse og internasjonalt arbeid koordinerer departementets internasjonale arbeid og analyse- og policyarbeid, og har oppgaver med samordning av den helhetlige utdannings- og forskningspolitikken.

• Administrasjonsavdelingen har ansvaret for drift og utvikling i departementet og samordning av budsjettarbeidet i departementet. Avdelingen har også forhandlingsansvaret for underliggende institusjoner i lønns- og personalspørsmål.

Hver avdeling ledes av en ekspedisjonssjef, og de fleste avdelingene er delt inn i seksjoner.

Universitets- og høgskoleavdelingen, som er den avdelingen som har ansvaret for universitetene og høyskolene, er delt inn i tre seksjoner: Fagseksjonen, Seksjon for regelverk og organisering og Seksjon for budsjett og økonomi. I tillegg til å være sekretariat for den politiske ledelsen i spørsmål knyttet til universiteter og høyskoler gjennomfører avdelingen hvert år egne etatsstyringsmøter med de underliggende statlige universitetene og høyskolene. Avdelingen behandler enkelte klager over vedtak fattet ved institusjoner under loven og har ansvaret for arbeidet med nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger. Avdelingen tildeler også midler til private og statlige høyere utdanningsinstitusjoner over statsbudsjettet og følger opp institusjonenes forvaltning av tildelte midler og forvaltning av statens eierinteresser i foretak m.m.

5.5 Om NOKUT

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) ble vedtatt opprettet av Stortinget i 2002 og var operativt fra 1. januar 2003. NOKUT er i henhold til universitets- og høgskoleloven kap. 3 et statlig, uavhengig organ, som gjennom evaluering, akkreditering og godkjenning av kvalitetssystem, institusjoner og studietilbud har til formål å kontrollere og utvikle kvaliteten ved norske høyere utdanningsinstitusjoner. NOKUT har rundt 30 stillinger og blir ledet av et styre på syv medlemmer, som har det overordnede ansvaret for virksomheten og de vedtakene som NOKUT treffer.

NOKUT behandler søknader fra enkeltinstitusjoner om akkreditering av institusjonen (som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskoler). NOKUT behandler også søknad om godkjenning av enkelteksamener (eksamensrett) etter privathøyskoleloven og søknader om akkreditering av studietilbud som akkrediterte institusjoner ikke selv har myndighet til å opprette. NOKUTs hovedoppgave er å føre tilsyn med at institusjoner innenfor høyere utdanning har tilfredsstillende systemer for kvalitetssikring, og skal gjennomgå institusjonenes systemer for kvalitetssikring innenfor sykluser på ikke mer enn seks år. Dersom institusjonene ikke har tilfredsstillende kvalitetssikringssystemer, skal departementet trekke deres faglige fullmakter helt eller delvis tilbake.

NOKUT skal også føre kontroll med akkrediteringer som er gitt, og kan trekke tilbake akkrediteringer for enkeltstudier og akkreditering som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskoler der de finner mangler ved institusjonens oppfyllelse av fastsatte standarder. Departementet kan gi NOKUT i oppdrag å gjennomføre evalueringer på enkelte områder.

NOKUT behandler også søknader fra enkeltpersoner om godkjenning av utenlandsk utdanning etter universitets- og høgskoleloven § 48 nr. 1. NOKUT skal sørge for at norske interesser og forpliktelser etter internasjonale avtaler om godkjenning og informasjon om høyere utdanning blir fulgt opp, og representerer Norge i de internasjonale nettverkene for gjensidig godkjenning av og informasjon om høyere utdanning. NOKUT har også ansvaret for drifting av den nasjonale godkjenningsdatabasen for utenlandsk høyere utdanning og for nasjonal koordinering av bruken av Diploma Supplement (vitnemålstillegg).

NOKUT er et uavhengig organ i den forstand at departementet ikke kan gi NOKUT instrukser ut over det som har hjemmel i lov eller er fastsatt i forskrift. Departementet kan heller ikke overprøve de vedtak som NOKUT fatter, og kan således ikke gi tillatelse til å etablere studietilbud som er nektet akkreditering eller godkjenning fra NOKUT.

5.6 Randsoneaktiviteter

Med randsoneaktiviteter menes her institusjonenes aktivitet utover den sentrale undervisnings- og forskningsaktivitet som finansieres over grunnbevilgningen. Eksempler kan være kursvirksomhet eller oppdragsforskning.

Eksternt finansiert virksomhet kan organiseres på en rekke måter, det være seg som en mer eller mindre uavhengig del av institusjonen selv eller som eget rettssubjekt som eies helt eller delvis av institusjonen. Utvalget har inntrykk av at institusjonene ser på opprettelse av og deltakelse i selskaper som en god mulighet til å være med og tilby tjenester til nærings- og samfunnsliv.

Etter lov om universiteter og høyskoler § 17 kan statlige universiteter og høyskoler opprette eller delta i selveiende tiltak eller selskaper når slik deltakelse er av interesse for institusjonenes faglige virksomhet og til nytte for samfunnet. Som forvaltningsorganer trenger de statlige institusjonene tillatelse, eller fullmakt, fra Utdannings- og forskningsdepartementet for slik deltakelse – dette er en naturlig konsekvens av at staten selv er ansvarlig for institusjonenes deltakelse. Aktiviteten skal skje innenfor rammene av generelle retningslinjer fastsatt av departementet.

Departementet fastsatte 20. desember 2002 nytt reglement for forvaltning av eksternt finansiert virksomhet ved universiteter og høyskoler og om disse institusjonenes samarbeid med andre rettssubjekter. Reglementet var en oppfølging av Stortingets vedtak til Inst. S. Nr. 337 (2000–2001) og trådte i kraft 1. januar 2003.

I reglementets artikkel 4.1 stilles følgende krav til eksternt finansiert virksomhet organisert som eget rettssubjekt:

1. Institusjonene skal ikke subsidiere virksomhet i slike rettssubjekter.

2. Virksomheten skal organiseres slik at den sikrer at institusjonenes faglige og økonomiske interesser blir ivaretatt.

3. Flere institusjoner kan gjennom delfinansiering og lignende inngå samarbeid om virksomhet i ett eller flere rettssubjekter.

4. Virksomheten skal være i overensstemmelse med de etiske standarder som for øvrig gjelder for institusjoner innen høyere utdanning.

5. Organisering av eksternt finansiert virksomhet må skje i overensstemmelse med forutsetninger for tildelinger eller spesifikke krav fra den eksterne finansierings­kilden.

6. Institusjonens øverste leder kan ikke inneha styreverv i selskap hvor institusjonen har eierposisjon med mindre selskapet fullt ut eies av staten, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e.

Kapitalinnskudd i slike rettsubjekter, som ifølge reglementet helst skal være aksjeselskaper, skal som regel dekkes av institusjonens overskudd av eksternt finansiert virksomhet. Dette har sammenheng med konkurransereglene, jf. nedenfor,

Fra universiteter og høyskolers side er randsoneaktivitetene et viktig økonomisk virkemiddel, blant annet fordi selskapene i randsonen, i motsetning til de statlige institusjonene selv, har anledning til å ta opp lån til finansiering av virksomheten. Svært mange institusjoner har dessuten knyttet til seg forskjellige former for fondsselskaper, slik at de har penger til disposisjon ved siden av de offentlige bevilgninger. I tråd med departementets reglement går tendensen i retning av en utvidet bruk av aksjeselskapsformen i randsonen.

Aller størst økonomisk betydning har stiftelsen SINTEF, som ble stiftet med utgangspunkt i NTH/NTNU og fortsatt virker i nært samarbeid med universitetet. SINTEF-gruppen har over 1700 ansatte og hadde i 2002 en omsetning på NOK 1,6 mrd. 31

Et annet stort randsoneselskap i sektoren er Stiftelsen Universitetsforskning Bergen (Unifob), som er en forskningsstiftelse tilknyttet Universitetet i Bergen. Unifob ble opprettet i 1986 og hadde i 2002 ca. 350 ansatte og en omsetning på NOK 224 mill. Unifob er for tiden under omdanning til aksjeselskap. Unifob presenteres som «UIBs hovedredskap og foretrukne samarbeidspartner i universitetets oppdragsvirksomhet. Unifob utfører forskning og annet faglig arbeid innen alle UiBs fagområder. Arbeidet skjer vanligvis i nær kontakt med universitetets egne miljøer. Gjennom samarbeid med Unifob får oppdragsgiver dermed tilgang til UiBs totale faglige kompetanse.» 32

I randsonen kan institusjonene finne det formålstjenlig å inngå samarbeide med en rekke forskjellige typer juridiske enheter, slik som stiftelser, aksjeselskaper, offentlige institusjoner, særlovsselskaper, ansattes enkeltforetak eller såkalte § 18-institusjoner (for eksempel BIBSYS). Reelt sett er universitetssykehusene kanskje den viktigste randsonen for universitetene, idet det er omfattende økonomisk samkvem mellom de to sektorene.

På vegne av Stortinget fører Riksrevisjonen tilsyn med bruken av statlige midler og forvaltningen av statens eierinteresser. I Riksrevisjonens dokument nr. 3:2 (2002–2003) avgitt 8. november 2002, ble det påpekt uregelmessigheter i forbindelse med forvaltningen av statens eierinteresser i enkelte randsoneselskaper. Dette er igjen fulgt opp av Stortinget, som altså i likhet med Riksrevisjonen følger opp statsrådens ansvar for forvaltningen av statens eierinteresser.

Utvalget er kjent med at Utdannings- og forskningsdepartementet for 2002 rapporterer for anslagsvis 20 selskaper i randsonen. De utvidede fullmaktene til institusjonene synes å føre til sterk vekst i antall selskaper i institusjonenes randsone, noe som medfører mye ansvar og arbeid for departementet. Signalene fra departementet til institusjonene er at det skal være kurant å få fullmakt til opprettelse og deltakelse i selskaper, men at slike fullmakter også lett kan trekkes tilbake dersom reglementet ikke overholdes. Departementet har blant annet understreket behovet for ryddige ansettelsesforhold der personer er ansatt dels ved institusjonene selv og dels i randsoneselskaper.

En rekke av bestemmelsene i departementets reglement er et utslag av den generelle begrensning som følger av EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2 (foretak av allmenn økonomisk betydning) og 61 om statsstøtte. Bestemmelsene innebærer at grunnbevilgning til ordinære undervisnings- og forskningsoppgaver normalt ikke kan benyttes til finansiering av oppdragsvirksomhet. Det samme følger av nasjonal konkurranselovgivning. Dette kan sammenfattes som et forbud mot kryssubsidiering. Begrunnelsen for reglene er at universiteter og høyskoler ellers ville kunne ha økonomiske konkurransefortrinn i konkurransen med andre markedsaktører. Private aktører er naturlig nok svært oppmerksomme på dette, og Konkurransetilsynet har behandlet enkelte saker der det har vært påstått at statlige midler har tilflytt selskaper der høyere utdanningsinstitusjoner er inne på eiersiden.

Når det gjelder forholdet til institusjonenes kjernevirksomhet, har departementet understreket betydningen av at institusjonene respekterer begrensningen i reglementet om at vekttallsgivende utdanning ikke kan skilles ut. Ved Høgskolen i Agder er tilbud om etter- og videreutdanning lagt til et eget selskap (Filonova AS), som også selger undervisnings­tjenester til høyskolen. Slik organisering representerer et grensetilfelle i forhold til normal organisering.

5.7 Innovasjon og formidling

5.7.1 Ansvaret for spredningen av forskningens resultater

Ved lov av 28. juni 2002 nr. 62 ble universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 4 endret for å synliggjøre institusjonenes særlige ansvar for å legge forholdene til rette for at forskningens resultater blir utnyttet slik at de på en best mulig måte kommer samfunnet til gode, både i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv. Endringen skulle markere at institusjonene ikke bare har et ansvar for frembringelsen av forskningsresultater, men også for utnyttelsen av disse.

Spredning av resultater kan skje 1) ved patentering og samarbeid med kommersielle partnere, 2) ved at forskningsresultater formidles til og stilles vederlagsfritt til rådighet for eksempel for norske sykehus eller andre statsinstitusjoner, eller 3) ved annen samfunnsdeltakelse, slik som deltakelse i den offentlige debatt i massemedia, ved foredragsvirksomhet og rådgivning samt som ekspertise for rettsvesenet og det offentlige ellers.

Den private høyskolesektoren utmerker seg gjennom et omfattende samarbeid med frivillige organisasjoner, og i en del tilfeller eies institusjonene av nettopp slike organisasjoner. Denne formen for samfunnsdeltakelse må antas å gi gode muligheter for formidling av kunnskap ervervet ved institusjonene.

5.7.2 Endringer i arbeidstakeroppfinnelsesloven

Med virkning fra 1. januar 2003 ble det såkalte «lærerunntaket» i arbeidstaker­oppfinnelsesloven opphevet. Lærerunntaket innebar at vitenskapelig ansatte ved universiteter og høyskoler var unntatt fra lovens normalordning med rett til arbeidsgiver til å få retten til oppfinnelser overført til seg. Etter lovendringen er altså universiteter og høyskoler likestilt med andre arbeidsgivere.

Bakgrunnen for lovendringen var et ønske om å bedre det samfunnsmessige utbyttet av forskning ved universiteter og høyskoler, og endringen innebærer en bevisst overføring av ansvaret for kommersialisering over til disse institusjonene.

For at den ansatte forskeren selv fortsatt skal ha anledning til å velge om en oppfinnelse skal tillates patentert, gir loven nå oppfinneren en publiseringsrett som innebærer at han, dersom han umiddelbart varsler arbeidsgiveren, har rett til å publisere oppfinnelsen, selv om dette innebærer at patentering utelukkes.

Endelig skal det pekes på at reglene i arbeidstakeroppfinnelsesloven i all hovedsak kan fravikes ved avtale mellom partene, noe som kan være særlig aktuelt der de ansatte skal arbeide med eksternt finansierte oppdrag.

5.7.3 Organisering av innovasjonsarbeidet

Det er opp til den enkelte institusjon å vurdere om innovasjonsarbeidet best kan organiseres i eksterne innovasjonssentre eller i interne innovasjonsenheter på institusjonene. Institusjonene må vurdere disse spørsmålene ut fra egne forutsetninger og behov, men departementet kom i Ot. prp. nr. 67 (2001–2002) med visse generelle anbefalinger om organiseringen av innovasjonsarbeidet ved institusjonene.

Departementet viser blant annet til at institusjonene må bygge opp intern kompetanse for å ivareta institusjonens og forskernes interesser. Det påpekes at det er særlig viktig å sikre at institusjonen har tilgang på juridisk kompetanse knyttet til rettighetsspørsmål og kontraktsrett.

Departementet viser til at det kan være hensiktsmessig å bygge på etablerte randsoneinstitusjoner, forskningsparker eller allerede eksisterende innovasjonsmiljøer fremfor å bygge opp parallelle organisasjonsstrukturer. Departementet anser at det kan være formålstjenlig at små institusjoner samarbeider med større institusjoner fremfor å bygge opp egne innovasjonsapparat.

Det er for tiden stor aktivitet ved landets universiteter og høyskoler for å bygge opp egnede apparater til å ta seg av kommersialisering av forskningsresultater, og etter det Utvalget kjenner til, er flere forskjellige modeller under vurdering.

Ved Universitetet i Oslo er det vedtatt å opprette et eget aksjeselskap, UiO Technology Transfer Office, som skal forvalte, videreutvikle og selge rettighetene til UiOs patenter og alle forskingsresultater som kan kommersialiseres. Selskapet planlegges etablert ved årsskiftet 2003/2004 som et heleid datterselskap under Unirand AS, som er UiOs selskap for kommersiell randsonevirksomhet.

Styret ved NTNU har vedtatt at det skal etableres et heleid aksjeselskap med arbeidstittelen NTNU Technology Transfer AS, der universitetets styre skal være generalforsamling i selskapet.

5.8 Uformelle styringskanaler

5.8.1 Departementet

Representanter for offentlige og private institusjoner er ofte i kontakt med Utdannings- og forskningsdepartementet utenfor rammen av etatstyrings- og styringsdialogmøter. Det finnes en rekke forskjellige uformelle sammenhenger hvor informasjon, meninger og signaler kan utveksles, og slik mer personlig kontakt er i mange tilfeller et viktig supplement til de formelle styringskanaler. Denne formen for styring er i prinsippet legitim, men den stiller krav til personlig integritet hos de involverte, som må være seg bevisst hvem de representerer og forsikre seg om at det som sies, er i samsvar med oppfatningene for øvrig i henholdsvis institusjonens styre og departementet.

Jevnlig, uformell kontakt med departementet kan være nyttig for institusjonenes posisjonering i forhold til politiske mål, og det er klart at også departementet vil kunne ha stor nytte av uformelle styringsmetoder. Slike kanaler må anses som helt legitime, så lenge den har en formell basis i partenes styrende organer. Viktige beslutninger bør imidlertid formaliseres i vedtak og instrukser som begrunnes og kan etterprøves.

5.8.2 Stortinget

Som bevilgende og lovgivende myndighet har Stortinget en sentral stilling også i universitets- og høyskolesektoren. Stortinget skaffer seg grunnlag for sine beslutninger innen området gjennom formelle informasjonskanaler som informasjon fra departementet og forskjellige utvalg, men det er klart at enkeltpersoner, institusjoner, interessegrupper og andre også har interesse av å stå i mer uformell kontakt med stortingsrepresentanter for å fremme sine forskjellige formål. Stortinget tar også kontakt med institusjonene, og Kirke-, utdannings- og forskningskomitéen foretar jevnlig besøk på institusjoner. Forskjellige former for lobbyisme vil være aktuelt i forbindelse med statsbudsjettet, ved lovvedtak og ved behandling av stortingsmeldinger. Både private og statlige institusjoner kan ønske å påvirke ved kontakt med enkeltrepresentanter eller grupperinger på Stortinget. Lobbyvirksomhet finner også sted gjennom ansatt- og studentorganisasjoner. Lobbyisme er i det hele tatt en del av det politiske system.

Spillereglene for uformell kontakt med Stortinget vil være forskjellige for private og statlige institusjoner. Mens de private institusjonene står i en forholdsvis fri stilling, vil kontakten mellom statlige institusjoner og Stortinget også måtte ta hensyn til statsrådens ansvarsposisjon i forhold til Stortinget. For de statlige institusjoners del er det videre slik at Stortinget formelt forholder seg til statsråden, mens stortingsrepresentantenes ombudsrolle innebærer at de for øvrig også kan stå i tett kontakt med samfunnet direkte.

5.9 Om lov som styringsverktøy

En rekke av de forhold som er gjennomgått over, ligger det utenfor utvalgets mandat å utrede nærmere, slik at de må anses som utgangspunkter for utvalgets arbeid. Dette gjelder særlig Kvalitetsreformen, NOKUT, finansieringsmodellen og de uformelle styringskanaler.

Det utvalget skal behandle i det følgende, er først og fremst det rettslige rammeverket for universiteter og høyskoler. Utvalget er bedt om å foreslå et felles lovverk, og i det ligger at det må vurderes hva og hvilke av statens styringsmidler som mest hensiktsmessig kan nedfelles i lovs form. I denne forbindelse skal det foretas en vurdering av de styringsmidler som fremstår som alternativer til lovformen. Av utvalgets mandat fremgår også eksplisitt at utvalget skal vurdere behovet for en ny tilknytningsform for statlige universiteter og høyskoler.

5.9.1 Generelt

Kvalitetsreformen legger opp til at de statlige institusjonene får større frihet enn tidligere. Myndighet og ansvar er i stor grad delegert fra departementet til den enkelte institusjon, blant annet slik at institusjonene har rett til å fastsette den interne organiseringen og er tildelt utvidede, faglige fullmakter. Der institusjonene nå ikke selv har den endelige faglige myndighet er myndigheten i hovedsak overført fra departementet til NOKUT. Etter de seneste lovendringene er de statlige institusjonene nå definert som «forvaltningsorganer med særskilte fullmakter». Dette er et begrep som krever at man ser nærmere på de fullmakter det dreier seg om. Her vises til fremstillingen i kap. 6. Dersom det ikke gjelder noen særskilt lovregel for et bestemt område vil statlige universiteter og høyskoler være underkastet de samme styringsprinsipper som forvaltningen for øvrig; som del av forvaltningen mangler de også slik egen rettslig identitet som selvstendige rettssubjekter har.

De private høyskolene har fått en lovmessig åpning for å bli akkreditert med tilsvarende faglig myndighet som statlige institusjoner, men mange av de rammebetingelsene som er lovfestet for de statlige institusjonene er fremdeles ikke lovfestet for de private institusjonene.

5.9.2 Fordeler og ulemper ved bruk av lov

Lovformens styrke som styringsverktøy er først og fremst lovens autoritet og den politiske legitimitet som Stortingets lovvedtak representerer. I det norske rettssystemet er det kun Grunnloven som ved konflikt vil ha forrang fremfor lov, og en norsk rettsanvender vil derfor normalt respektere et lovvedtak. (Unntak gjelder lover i strid med konvensjoner som EMK og EØS-avtalen som er innført ved særlige norske gjennomføringslover med forrangsbestemmelser.)

I og med at lover vedtas av et flertall i den folkevalgte forsamling, blir de respektert som et balansert uttrykk for folkeviljen. Lover gir derfor en god forankring av handleregler, fullmakter og minimumsstandarder og er godt egnet til å angi tvingende regler og sanksjoner. Lovgivning kan med rette også beskrives som et sterkt strategisk styringsverktøy. Loven gir også et sterkt vern for de grupper som loven tilgodeser. Brukt på en fornuftig måte vil lovformen gi et praktisk og fleksibelt styringssystem som avtvinger respekt blant adressatene. Det er viktig at detaljeringsnivået tilpasses det retts- eller livsområde loven skal regulere, slik at private, forvaltning og domstoler senere kan finne frem til fornuftige løsninger på konkrete spørsmål.

Lovgivningsprosessen innebærer at forslag til nye lover går gjennom flere ledd med utredning og vurdering, og det endelige produkt vil normalt være av høy kvalitet, altså gjennomtenkt og utformet på en hensiktsmessig måte. På den annen side representerer lovgivning en tung prosess, slik at lovbestemmelser normalt blir stående lenge. Lovfesting representerer stabilitet på godt og vondt.

For så vidt gjelder tilgjengelighet, har lovregulering tradisjonelt hatt den fordel at reglene blir enklere å finne for brukerne. Forskrifter er nok noe mindre tilgjengelige for publikum, men med dagens elektroniske hjelpemidler og effektive informasjons­innhentingssystemer er hensynet til praktisk tilgjengelighet nok ikke så viktig som før.

Forskrifter gitt av forvaltningen mangler lovens autoritet og politiske legitimitet, men kan til gjengjeld raskere endres. En forskrift er normalt utformet av eksperter på det området forskriften skal regulere.

Et sentralt kriterium for lovregulering vil etter dette være forholdets viktighet og det derav følgende behov for autoritet og legitimitet som lovformen gir.

5.9.3 Legalitetsprinsippet

Hjemmel i lov er nødvendig for tiltak som går ut på offentlig inngrep i privates rettsforhold. Dette følger av det såkalte legalitetsprinsippet, som er et grunnleggende prinsipp i norsk rett, med konstitusjonell trinnhøyde. Institusjonenes rettslige status vil derfor være av avgjørende betydning for myndighetenes adgang til direkte regulering av virksomheten uten hjemmel i lov. Staten, ved det enkelte departement, har en videre adgang til direkte forvaltningsrettslig styring av forvaltningsorganers virksomhet enn styring av den virksomhet som utføres av selvstendige rettssubjekter. Dette gjelder i utgangspunktet uavhengig av om staten er eier av rettssubjektet.

Utgangspunktet etter gjeldende rett er at departementene har full instruksjonsmyndighet overfor underliggende forvaltningsorganer. Departementenes (Kongens) instruksjonsmyndighet er hjemlet i Grunnloven § 3, jf. § 19, og i konstitusjonelle prinsipper.

Styring og påvirkning av selvstendige rettssubjekter kan skje gjennom styredeltakelse/-oppnevning, avtalestyring, budsjettføringer eller – hvis staten er eier – gjennom eierstyring på generalforsamling/foretaksmøte. Hvis myndighetene ved instruks eller organisasjons­vedtak skal kunne styre institusjoner som er selvstendige rettssubjekter direkte, må det vedtas eksplisitte lovhjemler som åpner for dette.

I det gjeldende lovverket er det flere forhold som har vært ansett å behøve hjemmel i lov. Blant annet gjelder dette inngrep overfor studenter (bortvisning, annullering av eksamen). Det samme gjelder tildeling av offentlig beskyttet grad og tittel. Gjeldende rett avspeiler nok her den oppfatning at personer som har kvalifisert seg for høyere studier, gjennom eksamen fra videregående skole, har hatt en (lovbeskyttet) rett til høyere utdanning, som det må kreves lovhjemmel for å gjøre bestemte inngrep i. Uansett om dette er en riktig oppfatning, har hensynet til forutberegnelighet og klarhet gjort lovregulering ønskelig og egnet.

Den rolle legalitetsprinsippet fyller som vern mot inngrep fra forvaltningen, gjør at lovgivning er egnet til å plassere ansvar der Stortinget mener det bør være. Hvilken rolle legalitetsprinsippet spiller for statlige institusjoner, vil etter dette i stor grad avhenge av tilknytningsformen. Overfor egne rettssubjekter slår legalitetsprinsippet inn med full tyngde.

5.10 Alternativer til lov

5.10.1 Utgangspunkt

Styring ved lov er regelstyring. Dagens sektorlovgivning inneholder en rekke handle- og fullmaktsregler; tilførsel av økonomiske ressurser reguleres derimot gjennom bevilgningsvedtak i Stortinget. I forhold til universitets- og høyskolesektoren er både lovformen og bevilgningsvedtak viktige instrumenter. Hensiktsmessig lovregulering og tilførsel av økonomiske bevilgninger er ikke bare styringsinstrumenter, men forutsetninger for at sektoren skal holde det ønskede aktivitetsnivå.

Når utvalget i det følgende gir en oversikt over alternativer til lov, er det rent juridisk ikke helt korrekt at budsjettstyring listes opp som alternativ til lov, avtalestyring, instruks eller eierstyring. Tilførsel av økonomiske bevilgninger er en elementær forutsetning for aktivitet i sektoren, men slik tilførsel må enten virke sammen med en avtalerettslig mekanisme (i forhold til uavhengige rettssubjekter) eller en instruks (i forhold til underordnet forvaltningsorgan) for å legge plikter på dem som mottar midlene.

5.10.2 Avtalestyring

Det foreligger beskjeden praksis når det gjelder bruk av avtaler som instrument for departementets styring av underliggende etater eller organisasjoner. Inngåelse av en mer overordnet rammeavtale mellom departementet og en institusjon for høyere utdanning kan være et mulig instrument til å angi nærmere kravspesifikasjoner mht. hvilke tjenester institusjonen skal levere, omfanget av dem og konkrete kvalitetskrav. Avtalestyring forutsetter imidlertid at departementets motpart har juridisk kompetanse til å inngå avtalen. Dersom universiteter og høyskoler er egne rettssubjekter, vil avtalestyring derfor kunne være et reelt alternativ.

I utgangspunktet kan avtaler inngås om hva som helst, så lenge de alminnelige begrensninger på avtalefriheten respekteres. Begrensninger i avtalefriheten kan skyldes innholdet i lov – loven kan angi en løsning som vil være obligatorisk med mindre loven selv angir at noe annet bestemmes ved avtale.

Utvalget har merket seg at departementet nå er i ferd med å inngå en rammeavtale med UNINETT AS om leveranser av tjenester på oppdrag for departementet. UNINETT AS er et heleiet selskap under UFD og drifter det akademiske forskningsnettet i Norge. UNINETT har gjennom datterselskaper også ansvar for fellesadministrative datatjenester for universitetene og høyskolene.

5.10.3 Instruksjon

Som nevnt ovenfor i 5.2.2.6, vil departementet, overfor institusjoner organisert som forvaltningsorganer, i utgangspunktet kunne gi både generelle instrukser og instrukser i enkeltsaker, med mindre instruksjonsadgangen er begrenset ved lov.

Instruksjonsadgang for departementet kan på enkelte områder også tenkes overfor selvstendige rettsubjekter, men en slik rett vil representere et unntak fra den rettslige hovedordning. I tråd med legalitetsprinsippet må instruksjonsadgangen da være hjemlet i lov.

5.10.4 Budsjettstyring

Så lenge staten finansierer hele eller deler av institusjonenes virksomhet, vil staten også ha anledning til å stille vilkår om bruken av midlene. Slike vilkår anses akseptert ved at bevilgningene tas i bruk.

Dersom mottaker er et forvaltningsorgan, vil et bevilgningsvedtak gjerne bli ansett kombinert med en instruks om at det mottakende organ skal ha både rett og plikt til å bruke pengene. Hvis mottaker er et uavhengig rettssubjekt, vil det forhold at bevilgningen benyttes anses som en avtalerettslig aksept av forutsetningene for bevilgningen. Dersom en institusjon som er et uavhengig rettssubjekt, finner vilkårene uakseptable, må den avstå fra å bruke midlene. Som for adgangen til å inngå avtaler, kan Stortinget i lovs form fastsette begrensninger i adgangen til å sette vilkår for bevilgninger.

Når det gjelder forhold som ikke angår institusjonens organisering og rettigheter, er budsjettstyring et virkemiddel som kan brukes på en fleksibel måte, slik at Stortinget, dersom det ønsker det, kan treffe vedtak med lavere detaljeringsgrad. Det kan også oppstilles vilkår etter en mer individuell vurdering.

5.10.5 Eierstyring

Så lenge en virksomhet er organisert som forvaltningsorgan, har statsråden parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for alle deler av virksomheten, med mindre noe annet er eksplisitt fastsatt av Stortinget 33 . Handlingsrommet for et forvaltningsorgan vil med dette nødvendigvis være begrenset gjennom det generelle regelverk for statlig forvaltning. Det gjelder både overordnet og underordnet organ. For de statlige universitetene og høyskolene er det for eksempel i dag lagt en begrensning på statsrådens ansvar ved at de ikke kan instrueres i faglige spørsmål.

Institusjonene har fra 1. januar 2003 fått utvidede fullmakter i sin forvaltning og organisering av eksternt finansiert virksomhet, jf. 5.2.1.7 og 5.6. Dette innebærer at institusjonene står friere til å etablere egne selskaper og organisere deler av virksomheten i egne rettssubjekter. Samtidig har departementet faktisk delegert den praktiske oppfølgingen av forvaltningen av eierinteressene til den enkelte institusjon som har de reelle eierinteressene i vedkommende selskap. Per 31. desember 2002 hadde departementet eller dets underliggende virksomheter eierinteresser i ikke mindre enn 38 aksjeselskaper 34 . Oppfølgingen av statsrådens ansvar for disse virksomhetene krever et stort arbeid fra departementets side. Riksrevisjonen har i de senere år trappet opp sin kontrollvirksomhet i forbindelse med statsrådens eierforvaltning, og har gitt signaler om at dette arbeidet vil bli ytterligere prioritert i tiden fremover. I praksis betyr dette at der institusjoner under dagens lov forvalter eierinteresser i egne selskaper (randsoneselskaper) eller gjennom andre tiltak, skjer dette på statsrådens ansvar og etter delegasjon fra departementet. Departementet har blant annet i egne brev til institusjonene delegert myndighet til å forvalte eierinteresser på statens vegne, men samtidig gjort oppmerksom på at dette ikke medfører noen begrensning i departementets instruksjonsmyndighet. Departementet har lagt til grunn at det foreligger full instruksjonsmyndighet i disse sakene, og har ved flere anledninger gitt direkte instruks til enkeltinstitusjoner i deres forvaltning av statens eierinteresser. Riksrevisjonens har også hatt økende fokus på departementets styring av sektoren og forvaltningen av statens eiendommer, og har lagt til grunn et fullt statsrådsansvar for denne del av virksomheten, jf. blant annet Riksrevisjonens dok. 3:2 (2002–2003) og Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S nr. 123 (2002–2003).

5.11 Styring av høyere utdanning i andre land

Utvalget har sett nærmere på styring av høyere utdanning i et utvalg av andre OECD-land. Etter utvalgets syn er et slikt utsyn nyttig av flere årsaker:

• For det første viser oversikten at reglene om organisering av de enkelte utdanningsinstitusjoner i utpreget grad har vært et resultat av historisk utvikling.

• For det andre viser denne oversikt at det er flere alternative måter å organisere utdanningsinstitusjoner på.

• For det tredje viser oversikten – på tross av de ulike organisatoriske regler – at fellesutfordringene for sektoren stort sett er de samme. Utvalget minner i den forbindelse også om den problembeskrivelse EU-kommisjonen har gitt når det gjelder sektorens utfordringer, som er inntatt i 4.3.5.2.

Selv om det gjennom mediadekning og politisk oppmerksomhet til tider kan virke slik, er utfordringer knyttet til internasjonalisering ikke et nytt fenomen for den norske utdanningssektoren. Snarere tvert imot. Norske forskere har lange tradisjoner for å ta del i kunnskapsutveksling på internasjonale arenaer og ha nettverk orientert rundt faglige muligheter fremfor geografiske grenser.

Det er imidlertid særlig tre forhold som har endret seg det siste tiåret. For det første har samarbeidet mellom ulike land i langt større grad blitt formalisert og til en viss grad institusjonalisert. For det andre er dette samarbeidet rettet mot nasjonale sektorer og multilaterale avtaler fremfor bilaterale avtaler mellom individuelle institusjoner som var normen tidligere. For det tredje har norske studenter som tar hele eller deler av sin utdanning ved utenlandske institusjoner, bokstavelig talt gått fra å være unntaket til å bli regelen og et massefenomen, og ønsket om at flest mulig skal få anledning til å ta delstudier i utlandet er blant annet knesatt som prinsipp gjennom Kvalitetsreformen.

Utvalget har lagt stor vekt på å innhente hvilke erfaringer man har gjort seg i andre land. Dette er både et uttrykk for at utdanningsbildet har endret seg, men først og fremst for å se hvilke virkemidler som kan stilles til rådighet for å løse de utfordringer den norske utdanningssektoren står ovenfor. Utvalget har hentet inn erfaringer både på makro og mikronivå fra Danmark, England, Nederland og USA. Den mest slående konklusjonen erfaringene fra disse landene viser, er at til tross for ulike former for styring er det de samme hovedproblemstillingene man står ovenfor. Samtidig er det slik at man trenger et sammenligningsgrunnlag for å se seg selv i perspektiv. Gjennom sammenligning med andre land blir det altså lettere å se hva som er særegent ved det norske systemet og de norske utfordringene, og som dermed trenger skreddersydde virkemidler, og hvilke erfaringer vi deler med andre land og dermed kan løse i fellesskap.

Utvalget har sett hen til de opplysninger som er innhentet om situasjonen i andre land ved sine vurderinger av forslagene til lovtekst, som behandles nærmere i kapitlene 6 og 7.

5.11.1 Danmark

5.11.1.1 Bakgrunn

Det danske Folketinget vedtok en ny universitetslov 8. mai 2003. Siden lovreformen ligger så nært i tid, er det vanskelig å skulle gi praktiske eksempler på konsekvensene av loven. Utvalget har derfor lagt størst vekt på å innhente informasjon om bakgrunnen for og innholdet i loven.

5.11.1.2 Den danske universitetssektoren

Den nye danske universitetsloven er del av en større reformprosess for høyere utdanning. Siden begynnelsen av 1990-tallet har universitetenes tilknytning til embetsverket variert. 35 I dag er det Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling som har ansvaret for universitetene. Tanken bak dette departementet var å legge forholdene til rette for et tettere samarbeid mellom universiteter, forskningsinstitusjoner, nærings- og samfunnsliv.

Det danske departementet definerer universitetenes fire hovedoppgaver til å være utdannelse, forskning, formidling og utveksling av kunnskap. Universitetene forpliktes til å fremme grunnforskning, verne om forskningsfriheten og til å forvalte institusjonens akademiske arv. Departementet kan i tillegg pålegge universitetene å påta seg særlige samfunnsoppgaver, som for eksempel bibliotekdrift.

Danmark har 12 universiteter, der det største er Københavns universitet med nær 35000 studenter og 2500 ansatte. Samlet er det nesten 110000 studenter ved universitetene og i overkant av 10000 vitenskapelig ansatte. Av de 12 universitetene er fem breddeuniversiteter, fem såkalte monofakultære universiteter rettet mot spesifikke profesjonsstudier og to handelshøyskoler. I tillegg til universitetene er det 20 høyere utdanningsinstitusjoner som faller inn under det danske kulturdepartementet, med til sammen 6100 studenter. 36 Av disse er det arkitekthøyskolene som er de største institusjonene.

For utdannelser som går inn under Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, har de siden 1994 blitt finansiert gjennom det som refereres til som «taksametersystemet». Det innebærer at bevilgninger til heltids- og deltidsstudenter blir gitt for produserte vekttall multiplisert med satsen for det enkelte fagområdet.

5.11.1.3 Ny dansk universitetslov av 8. mai 2003

Loven har tre hovedmålsettinger. For det første er loven tenkt å skulle gi større frihet gjennom økt selvstyre. Institusjonene hadde allerede før reformen utstrakt frihet, blant annet til å foreta økonomiske disposisjoner, ettersom offentlige tilskudd blir gitt i form av blokkbevilgninger. For det andre knesetter loven rammer for interne ledelsesmodeller ved institusjonene. Mens hovedprinsippene for ledelse blir nedfelt i loven, har universitetene likevel gode muligheter for å velge en ledelsesform som er tilpasset den enkelte institusjon, innen for de rammer som loven setter, gjennom utformingen av egne vedtekter. For det tredje var det et ønske både fra institusjonene og fra myndighetene om en regelforenkling.

Den nye loven gjør de danske universitetene institusjonelt selveiende, men der de fremdeles er innenfor sfæren for offentlige forvaltning. Juridisk sett er tilknytningsformen en hybrid mellom selskap og forvaltningsorgan. Universitetene faller imidlertid fremdeles inn under andre lover som omfatter forvaltningen, som offentlighetsloven, forvaltningsloven og likestillingsloven

5.11.1.4 Departementets rolle

Universitetene kjennetegnes ved at de ikke inngår i det statlige hierarki. Departementet/statsråden har ikke instruksjonsrett ovenfor institusjonene. Det er dermed etablert en form for «brannmur» mellom institusjonene og den politiske ledelse. 37 Statsrådens og departementets primære rolle er å se til at institusjonene holder seg innenfor de regler og prinsipp som universitetsloven forutsetter.

Universitetene bestemmer selv sitt eget curriculum. Departementet skal imidlertid godkjenne tilbudet av bachelorgrader, profesjonsstudier og masterstudier, samt retten til tildeling av akademiske grader. Det faller også inn under departementets arbeidsoppgaver å fastsette retningslinjer for sensur, kvalitetsutvikling og opptaksprosedyrer. Statsråden skal også godkjenne samarbeidsavtaler institusjonen inngår som fraviker fra universitetslovens bestemmelser, samt dersom det ønskes sammenslåing av institusjoner.

5.11.1.5 Universitetenes selvstyre

Styret er institusjonenes øverste organ og er ansvarlig for institusjonens drift, økonomi og for måloppnåelse i henhold til strategiplaner.

En av de viktigste endringene som fremkommer av den nye loven, er eksternt styreflertall. Dette blir fremhevet som en grunnleggende forutsetning for å skulle gi en reell ledelsesreform. Styret er sammensatt av representanter fra studentene, de teknisk og administrativt ansatte, vitenskapelig ansatte og eksterne styremedlemmer. Styreleder velges blant de eksterne medlemmene. Institusjonen kan tilpasse styringsmodellen individuelt, gjennom etablering av vedtekter. Vedtektene må imidlertid godkjennes av departementet.

Besettelse av posisjoner som inngår i den faglig administrative ledelsen ved institusjonene skal skje gjennom en ansettelsesprosess. Styret ansetter rektor, mens rektor ansetter dekaner som igjen ansetter instituttstyrere og «studieledere». Disse prosedyrene er tenkt å skulle gi både faglig og ledelsesmessig legitimitet. Samtidig åpner loven for at det kan opprettes ett eller flere akademiske råd ved institusjonene, slik at de vitenskapelig ansatte har en bredere arena for å kunne uttale seg om akademisk anliggende som er av særlig betydning for institusjonens faglige virksomhet.

Institusjonene skal ha mulighet til å inngå strategiske samarbeidsavtaler med andre utdanningsinstitusjoner, offentlige og private virksomheter i inn- og utland. En sterk og fri grunnforskning blir sett som en forutsetning for at universitetene skal være attraktive samarbeidspartnere.

Gjennom status som en selvstendig juridisk person kan institusjonene også inngå rettslig forpliktende avtaler i eget navn. Dette innebærer blant annet at institusjonene kan akkumulere egen kapital samt inngå låneopptak. Bygningsmassen skal fremdeles tilhøre staten, men loven har en hjemmel som åpner for at institusjonene senere kan overta bygningsmassen med de bevilgende myndigheters godkjennelse.

Universitetene må forholde seg til statlige budsjett- og bevilgningsreglement, men der statsråden, i samråd med finansministeren, kan gi adgang for at universitetenes plikt til å følge budsjett- og bevilgningsreglement reduseres. Eventuelle slike forslag må imidlertid forelegges Folketingets finanskomité. Universitetene faller inn under Riksrevisjonens tilsyn og reglene for statsregnskap. Riksrevisjonen kan imidlertid i samråd med statsråden avtale at revisjonsoppgavene for en institusjon kan foretas i et nærmere fastlagt samarbeid mellom Riksrevisjonen og et privat revisorfirma.

Departementet gir bevilgninger som skal dekke undervisnings-, forsknings- og formidlingsoppgaver som universitetene er satt til å utføre. Universitetene har handlingsfrihet til å disponere midlene slik de selv ønsker det, gitt at de overholder tilskuddsbetingelser, disponeringsregler og ivaretar de oppgaver de har fått tilskudd for. Ved brudd på disse forutsetningene, eller dersom det er fare for at universitetets virksomhet må innstilles, kan statsråden holde eller trekke tilbake tilskudd.

Universitetene mottar blokkbevilgninger der fordelingsnøkkelen er 35 prosent til utdannelse, forskning 36 prosent, kapitalkostnader 17 prosent og øvrige driftskostnader 12 prosent.

Den nye loven åpner for at institusjonene kan kreve egenbetaling fra studentene i den utstrekning institusjonene ikke mottar statsstøtte. Det danske ministeriet kan gi utfyllende regler om hvordan universitetene skal beregne egenandeler i forhold til statsstøtte.

5.11.2 Nederland

5.11.2.1 Bakgrunn

Det nederlandske utdanningssystemet kan deles inn i to hovedsektorer; universiteter og høyskoler. Hver av disse har imidlertid flere kategorier, og fremstår som komplekse.

Nederland har 13 forskningsbaserte universiteter med omtrent 160000 studenter som er offentlig finansierte. Disse har alle status som egne juridiske personer («særlovsselskaper»), men har til dels svært ulikt opphav. Mens det eldste universitetet, Universitetet i Leiden, ble opprettet i 1575, ble det yngste, Universitetet i Maastricht, etablert i 1976. Nederlands spesielle historiske bakgrunn, med spenninger mellom religiøse grupper, har også gitt seg til uttrykk i universitetssektoren, blant annet ved opprettelsen av de katolske universitetene i Nijmegen i 1923 og i Tilburg i 1927. Universitetene som har utspring i et religiøst fundament, har juridisk status som stiftelser eller foreninger og blir regnet som private non-profit institusjoner. Full likestilling med hensyn til offentlig finansiering av disse universitetene og statlige universiteter, ble ikke gjennomført før i 1970. Selv om skillet mellom offentlige og private institusjoner fremdeles gjør seg gjeldende, er det dermed ikke et skille som omfatter finansiering, men som retter seg mot interne styringsmodeller og juridisk status.

I tillegg faller syv andre institusjoner med ca. 1200 studenter inn under universitetskategorien, men som ikke er offentlig finansiert. Videre tilbys også høyere utdanning gjennom fjernundervisningen («Open university»).

Til sammenligning er det rundt 56 offentlig finansierte høyskoler med nesten 300000 studenter. I tillegg er det 58 andre høyskoler som er akkrediterte, men ikke er offentlig finansierte. De sistnevnte har en studentmasse på omtrent 35000, og er private institusjoner.

5.11.2.2 Reformer av den nederlandske utdanningssektoren

Den nederlandske utdanningssektoren har gått gjennom flere omfattende reformer i etterkrigstiden. Tradisjonelt hadde utdanningsinstitusjonene i stor grad blitt overlatt til seg selv. På 1960- og 1970-tallet så myndighetene et stadig større behov for å ta i bruk politisk og finansielt styringsverktøy ovenfor sektoren. Målsettingen var å fremme effektivitet gjennom blant annet å innføre en «two-tier structure», endret personalpolitikk, endret curriculum og gjennom å innføre prestasjonsrettet finansiering. Mens man tidligere hadde hatt liten styring, førte reformene til en nærmest diametralt motsatt situasjon med sterk og detaljert statlig styring, uten at de politiske målsettingene som var satt ble realisert.

På 1980-tallet ble det derfor satt i verk en rekke nye reformer. En offentlig utredning i 1985, «Higher Education: Autonomy and Quality», etablerte nye målsettinger og lanserte nye virkemidler for å få en bedre balanse mellom institusjonell frihet og statlig overblikk. Tanken her var at myndighetene skulle ha avstandsstyring, mens institusjonene var forventet å skulle ha et større samarbeid med marked og næringsliv. Reformen hadde omfattende konsekvenser, både for finansiering og kvalitetskontroll. Et nytt planleggingssystem ble introdusert. Dette skulle baseres på dialoger på et overordnet nivå mellom departementet og institusjoner. Finansieringssystemet stilte større krav til innhenting av eksterne midler. Kvalitetskontrollen ble i stor grad overlatt til institusjonene selv, mens departementet hadde en overvåkningsfunksjon ovenfor hvordan institusjonene valgte å gjennomføre disse kontrollene. En lovendring som ble gjort gjeldende fra 1993, «Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek», kodifiserte prinsippene fra 1985-reformen.

Verken reformen fra 1985 eller den påfølgende lovendringen endret imidlertid på de interne ledelsesmodellene ved institusjonene. Den interne styringen ble gjenstand for stor debatt. der synspunktene var delt mellom å beholde den eksisterende ordningen, med styring basert på indre demokrati, og en mer forretningsmessig styring. Mens tilhengerne av internt flertall hevdet at den ga beslutninger legitimitet innad i systemet, mente andre at utdanningssektoren hadde endret seg så dramatisk at det var på tide med en ledelsesreform slik at de interne styringsmodellene i bedre grad samsvarte med de utfordringene institusjonene stod ovenfor.

5.11.2.3 Ny ledelsesmodell ved utdanningsinstitusjonene

I 1995 startet det nederlandske utdanningsdepartementet arbeidet med å skissere alternative styringsmodeller for universitetene. Situasjonen ble da vurdert som akutt, og departementet refererer selv til komiteen som foretok dette arbeidet som en ad hoc komité. Problemene ved den da eksisterende modellen ble pekt på å være: manglende identifisering av ansvaret for undervisningsforhold, ledelsens autoritet var fragmentert, det formelle skillet mellom ledelse og administrasjon var utydelig (spesielt på fakultetsnivå), det hadde skjedd en nedprioritering av undervisning til fordel for forskning og kommunikasjonslinjene mellom de ulike nivåene var dårlige.

I 1997 ble det vedtatt en ny lov, «Modernisering Universitaire Bestuursorganisatie», som nettopp tok sikte på å endre universitetenes indre styring. Formålet med endringen av styringsmodell var å forbedre kvaliteten og effektiviteten både på forskning og undervisning. Tanken var å legge forholdene til rette for en mer effektiv beslutningsprosess, fremme institusjonell autonomi og på den måten gjøre institusjonene i stand til å kunne tilpasse seg raske endringer i utdanningssektoren.

Lovendringen fra 1997 endret maktstrukturen ved institusjonene. Fra vektlegging av horisontale beslutningsprosesser skulle nå styringen ha et vertikalt preg. En styrking av ledelsesposisjoner var både forutsetning og konsekvens av reformen. Modellen bygger på en integrasjon av administrative og ledelsesmessige oppgaver. Representative organer som for eksempel høyskolerådene gikk over fra å ha en beslutningsmessig til en rådgivende funksjon. Selve styringsmodellen minner om et amerikansk mønster med «The Supervisory Board» som tilsvarer Board of Trustees og med et mindre Executive Board. 38 Ordningen åpner for en viss fleksibilitet gjennom utforming av vedtekter for institusjonens drift. Erfaringene fra 1997 viser at institusjonene har tatt denne muligheten, og som resultat er de interne styringsformene på enkelte punkter mer variert i dag enn hva som var tilfelle før reformen.

De nederlandske styringsorganene er små og har stor makt. The Supervisory Board har fem medlemmer som er utpekt av og har rapporteringsplikt til departementet. The Supervisory Board har ansvaret for økonomi og budsjettplanlegging. The Executive Board består av tre medlemmer, inkludert rektor.

Høyskolerådet har som nevnt en rådgivende funksjon. Loven fra 1997 ga to valgmuligheter for organisering av høyskolerådene. Man kunne enten velge delte råd, der man har ulike organer for studenter og ansatte, eller man kunne velge et samlet råd med 50 prosents representasjon av ansatte og 50 prosents representasjon av studenter. Hittil har seks universiteter valgt den delte modellen med ni til 21 medlemmer, mens syv har valgt et samlet råd med 16 til 24 medlemmer. I den nye modellen har dekaner og fakultetstyrene mer makt, mens fakultetsrådene og instituttstyrenes makt har blitt betydelig nedtonet.

I 2001 ble det foretatt en evaluering av den nye styreformen med spesielt henblikk på integrasjonen av ledelse og administrative funksjoner, gjennomsiktige styreformer, deltakelse, handlingskraft og effektivitet i beslutningsprosesser. Konklusjonen var at erfaringene var delt. Mens man så og si uten unntak var fornøyd med reformene som var gjort på øverste hold, var det langt mer problematisk med de endringene som hadde skjedd på instituttnivå. En intern matriseorganisering med programdirektører og forskningsdirektører for hele institusjonen har medført at instituttstyrers rolle er noe uklar. I prinsippet skal instituttstyrer, programdirektører og forskningsdirektører forhandle seg frem til hvordan de ansatte skal fordele sin tid til forskning og undervisning. I praksis har denne modellen vist seg lite håndterlig, først og fremst på grunn av uklare prosedyrer og til dels manglende aksept internt.

En annen utfordring har vært gjennomsiktighet i de såkalte ledelsesgruppene. Problemet er at disse gruppene ikke har en juridisk beslutningsmessig status, men har så stor påvirkningskraft at det i praksis er her store deler av beslutningene blir fattet.

Ved de universitetene som har valgt et samlet høyskoleråd, har det vist seg at akademikerne kommer i mindretall ettersom ansattes representanter velges blant både teknisk og administrativt ansatte og vitenskapelig ansatte. I disse organene er det studentene som er i flertallsposisjon. Som resultat av dette er det liten interesse blant vitenskapelig ansatte å sitte i disse rådene. Det kan også synes som om interessen avtar med kvalifikasjonsnivået til den enkelte, og den største utfordringen er å få professorer til å sitte i rådene. 39

5.11.3 England

5.11.3.1 En kort beskrivelse av utdanningssystemet i England

Fakta

Det er 73 universiteter, 18 andre høyere utdanningsinstitusjoner og 43 colleger i England. I Storbritannia sett under ett er det 171 høyere utdanningsinstitusjoner, 139940 akademisk ansatte og 345000 ansatte totalt sett 40 . Storbritannia har stor tilstrømming av utenlandske studenter, noe som gjenspeiler seg i statistikken over studentmassen (se Tabell 5.1).

Storbritannia er nettoeksportør av høyere utdanning, og utdanningstjenester hadde en brutto eksportverdi på £ 2.7 milliarder. Økonomi og ledelse er den mest populære studieretningen både på høyere og lavere grad, etterfulgt av samfunnsvitenskapelige og medisinske fag. Kvinneandelen blant studentene har økt markant mellom 1989/1990 og 2000/2001. Veksten er både relativ og absolutt ettersom sektoren hadde en tilnærmet dobling i antall studenter i samme periode.

Institusjonens rettslige status

Universitetene og høyskolene har juridisk status som selvstendige enheter i form av en egen type rettssubjekter, såkalte «chartered bodies». De er selveiende og uten profittformål. Selv om universitetene er egne rettssubjekter, blir de regnet som del av den offentlige forvaltning, med unntak av University of Buckingham.

Institusjonene er ansvarlige gjennom styret, som har det overordnede ansvar for alle aspekter ved driften, inkludert økonomi, curriculum og kvalitet. Styrets sammensetning og oppnevning følger som regel av stiftelsesdokumenter, vedtekter og lignende. Styret ansetter institusjonenes ledere og har strategisk ansvar. Verken rektor eller styreleder trenger å være akademiker.

England har ingen nedskrevet grunnlov. Sektoren har imidlertid hatt felles nasjonal lovgivning siden 1980/1990-tallet. Lovgivning brukes i liten grad som styringsmiddel, men det finnes unntak som for eksempel en ny lov som er tiltenkt å skulle sikre universitetene mot forsøk fra myndighetenes til å bruke finansielle pressmidler til å endre curriculum.

5.11.3.2 Finansiering – historisk bakgrunn

Historisk bakgrunn

Universitetene i England har lange tradisjoner, men opphav og styreform har store variasjoner. Mens de eldste universitetene var grunnlagt ved Royal Charters, er de nyere universitetene en videreutvikling fra lokale og regionale polytechnics. Skillet i opphav gjør seg fremdeles sterkt gjeldende. De eldste universitetene blir identifisert med prestisje og kvalitet, samtidig som flere av de «unge» universitetene sliter med å markere seg i positiv forstand, målt i forhold til ulike kriterier for kvalitet.

Det synes å være en sammenheng mellom finansieringskilder og utviklingen av interne styreformer. I utgangspunktet var universitetene uavhengige, selvfinansierte og styrt av eksterne representanter (laymen). Først etter første verdenskrig begynte den akademiske profesjonen å kreve medbestemmelsesrett i styret av universitetene. Kravet kom samtidig som de første organiserte innslag av offentlig finansiering. 41 De eksterne representantene ga gradvis fra seg styreretten over akademiske anliggende, og gikk over til å konsentrere seg om finansielle og administrative oppgaver. I perioden fra rundt 1960 til 1980-tallet var universitetene i stor grad selvstyrte, der de ansatte hadde makten gjennom Academic Senates eller Academic Boards. Akademisk selvstyre sammenfalt med en periode der det offentlige stod for den største delen av finansieringen. Internt selvstyre viste seg kun å være et mellomspill. 42 Sektorens vekst, universitetenes utvikling som masseinstitusjoner, kompleksiteten, økende knapphet på offentlige midler, mangelen på en felles lovgivning og sosial uro førte til krav om systemendring fra flere hold. 43

To offentlige rapporter har hatt særlig stor betydning for sektoren. I 1985 kom The Jarrett Report on University Efficiency. Rapporten representerer et vannskille gjennom å introduserte nye termer i form av hvilke krav som skulle stilles til universitetene. Institusjonene skulle fremdeles styres faglig etter prinsippet om akademisk frihet. Administrativt skulle de imidlertid styres etter forretningsmessige prinsipper som økonomisk effektivitet og markedstenkning, der studentene er kunder og konsumenter av utdanningssektorens tilbud av tjenester. Senates og Boards ble utfordret til å nedsette felles komiteer og organer som skulle gjennomgå utformingen og implementering av «forretningsstrategi» og tilhørende ressursallokering. Disse styrende organene skulle ha en mer aktiv og effektiv involvering av lekmenn/eksterne representanter.

The Nolan Report fra 1995 knesatte syv prinsipper for offentlig virksomhet, og har hatt stor betydning for den administrative ledelse og innehavere av styreverv ved institusjonene: Uselviskhet, integritet, objektivitet, åpenhet, ærlighet, lederskap og etterrettelighet. Rapporten fastslo veier for å oppnå dette: Etablerte og effektive normer, uavhengige kontrollmekanismer og tilbud om opplæring for medlemmer av styringsorgan. For utdanningsinstitusjonene hadde dette konsekvenser for valg/utpeking av styremedlemmer (som også skal være tidsbegrenset), styrets rolle i forhold til administrativt og akademisk ansatte, samt kontrollmekanismer for interessekonflikter.

Den største endringen i universitetssektoren kom i 1992, da en rekke tidligere Polytechnics fikk universitetsstatus. Polytechnics var små, lokale institusjoner med fokus på yrkesrettet opplæring og var kontrollert av lokale myndigheter. Overgangen til universitetsstatus skjedde gradvis. I 1983 ble New Advisory Body opprettet, som markerte slutten på lokale myndigheters kontroll over polytechnics. «The 1988 Education Reform Act» etablerte institusjonene som juridisk selvstendige enheter. Ettersom lokale og regionale myndigheter nå var fratatt styreretten, og institusjonene var gitt autonomi som et universitet, kom det som en logisk oppfølging fem år senere å gi dem full universitetsstatus.

Et av de viktigste tiltakene for å likestille gamle og nye universiteter var å opprette et felles råd for fordeling av offentlige forskningsmidler i 1992 under prinsippet «equal money for equal activities».

Finansiering

Universitetenes organisering som egne, selvstendige rettssubjekter som disponerer sin egen bygningsmasse og selv bestemmer curriculum, gjør at departementet, Department of Education and Skills, ikke har noen formell styringsrett over institusjonene. Sektoren styres imidlertid gjennom tildeling av forskingsmidler. Siden størstedelen av forskningsmidlene er offentlige og skjer gjennom organer der myndighetene har både formelle og uformelle styringskanaler, har myndighetene virkemidler som gjør at de i stor grad kan styre sektoren i ønsket retning. 44 Myndighetene synes likevel å styre etter prinsippet om at man ikke skal nødvendigvis beordre hva institusjonene skal gjøre, men til en hver tid skal være informert om hva, hvordan og hvorfor universitetene handler, prioriterer og presterer som de gjør.

Kvalifisering for tildeling av midler går gjennom tre kanaler: forskning, undervisning og formidling. Forskningsmidler fra staten blir kanalisert gjennom to hovedkilder: HEFCE (Higher Education Funding Council for England) samt ulike nasjonale forskningsråd.

HEFCE distribuerte 10.7 milliarder kroner i studieåret 2002/03. HEFCE fokuserer på og prioriterer økt kvalitet innen forskning, økt tilgang til undervisning og en satsing på infrastruktur. HEFCE finansierer infrastruktur, akademiske stillinger og andre kostnader som kan tilskrives drift (direkte og indirekte kostnader). De nasjonale forskningsrådene gir tilskudd for å dekke direkte kostnader ved et forskningsprosjekt. Forskningsprosjektene blir lagt ut på anbud, og universitetene konkurrerer seg i mellom. Et av de viktigste styringsverktøyene til myndighetene er nettopp utformingen av instrukser og vilkår for å få disse forskningsmidlene. 45

Det engelske gjennomsnittsuniversitetet får 40 prosent av sine inntekter gjennom HEFCE, 23 prosent fra skolepenger, 15 prosent fra andre forskningsoppdrag, 7 prosent fra studentboliger og kantiner, 2 prosent fra inntekter av fond/bygningsmasse, mens andre inntektskilder utgjør 11 prosent. Sistnevnte gruppe inneholder også gaver fra alumni eller andre støttespillere for skolen. 46

Ser man på de offentlige forskningsmidlene samlet, får gjennomsnittsuniversitetet direkte og indirekte rundt 58 prosent av sine inntekter fra statlige midler. 47 Det er imidlertid til dels store avvik. London School of Economics og London Business School får under 30 prosent av inntektene sine gjennom staten, mens universiteter som Westminster, South Bank og Guildhall (nå London Metropolitan University etter fusjonen med North London University) får mer enn 80 prosent av inntektene sine fra staten. Selv om forskning og undervisning ligger til grunn for tildelingen av det meste av offentlige midler, er den tredje kanalen (formidling) ikke ubetydelig og vil i 2005-06 utgjøre omtrent 1 milliard kroner.

Det å eie sine egne bygninger, blir vektlagt på som en av de viktigste sikkerhetskanalene for institusjonelt selvstyre og økonomisk handlingsrom. Spesielt for Storbritannia er det sterke innslaget av gjeldsfinansiering, som står for den viktigste enkeltkilden til innhenting av kapital for universitetene og høyskolene. 48 Eiendomsretten til egne bygninger blir derfor fremholdt som spesielt viktig gjennom at institusjonene gjerne stiller disse som sikkerhet for opptak av lån.

Et annet karakteristisk element for Storbritannia er finansieringsformen der privat kapital og offentlige interesser møtes. Denne finansieringsformen omtales gjerne som PFI (Private Finance Initiative) eller PPP (Private Public Partnership). 49 Ordningen er omdiskutert, men har i stor grad blitt brukt ved offentlige institusjoner som sykehus, fengsler, veier og nylig for London Underground. De ulike interessene organiseres gjennom det man kaller Special Purpose Vehicle, som er et juridisk «skall» opprettet med tanke på et gitt prosjekt. 50 Det er vanlig med to eller tre hovedparter: Én som har ansvaret for design og oppførelsen av bygget, én som har ansvaret for driften og i tilfeller der det er behov for spesielt teknisk utstyr, tar oftest en tredjepart på seg denne oppgaven. Kontraktspartene kan igjen legge deler av eller hele sitt ansvarsområde ut på anbud. 51 Denne formen for finansiering er brukt i flere av de seneste byggeprosjektene hos utdanningsinstitusjoner, som for eksempel ved byggingen av 1600 studentboliger, samt sports- og konferansesenter ved University of Hartfordshire. 52

5.11.3.3 Eksempler på styreformer

London School of Economics and Political Science (LSE)

LSE er en del av University of London. 53 University of London har i praksis liten innflytelse for administrasjonen av LSE, med unntak av at en formalitetsgodkjenning av PhDs. 54

Den juridiske statusen til LSE er «as a company limited by guarantee and not having a share capital registered under The Company’s Act». Dette betyr at skolen er et selvstendig rettssubjekt med begrenset ansvar. Skolen har en rekke viktige styringskomiteer/faste utvalg:

Court of Governors består av 93 medlemmer og regnes som det øverste organ. Seks av medlemmene er fra akademisk stab, seks fra studentorganisasjonene, 74 Lay Governors samt ett medlem fra University of London. The Council tilsvarer styret og består av 28 medlemmer fra Court of Governors. Her inngår det seks ex officio medlemmer, seks fra akademisk stab samt to studentrepresentanter. De resterende 14 kandidatene er valgt fra Lay Governors. Chairman og Vice-Chairman av Court of Governors har samme posisjon i the Council, men fyller ulike funksjoner.

I realiteten opererer LSE dermed med to styrer: et rådgivende organ og et mindre, utøvende organ som fatter beslutninger og har ansvaret for alle forhold som faller inn under skolens virksomhet. Direktørens rolle er som en administrerende direktørs. Direktøren sitter i begge styrene (Court of Governors, samt the Council), men er ikke sin egen styreleder. Mens Board of Governors velger direktøren, er det the Council som gir direktøren instrukser og retningslinjer for daglig drift.

University of Oxford/University of Cambridge

Oxford består av 39 colleger, som igjen er forholdsvis autonome, og som inngår i University of Oxford i en form for føderal sammenslutning. De lokale styreenhetene består av styreleder (Head of House), samt et styre sammensatt hovedsakelig av akademisk ansatte. Den administrative lederen ved Oxford som helhet er the Vice-Chancellor, sammen med tre Pro-Vice-Chancellors. 55 The Chancellor er først og fremst en representasjonspost, og vedkommende blir valgt på livstid. Styret ved Oxford, the Council, har 26 medlemmer. Styret er sammensatt av representanter valgt av the Congregation, representanter fra collegene ved Oxford samt to eksterne medlemmer. Det juridiske ansvaret ligger imidlertid hos det øverste organet, nemlig the Congregation, som består av 3200 medlemmer fra den akademiske stab, ansatte ved bibliotekene og museene, samt administrativt personell. The Chancellor velges av the Convocation, som hovedsakelig består av alumni og omfatter omtrent 40000 medlemmer. 56

Cambridge University består av ett universitet og 31 colleger, og har en tilsvarende styreform som Oxford. Styret, the Council, (tidligere "the Council of the Senate") er sammensatt av the Chancellor, dersom vedkommende ønsker å møte, the Vice-Chancellor, som er styreleder, samt 19 medlemmer: fire fra Heads of Houses, fire fra senior akademisk stab (professorer og senior readers), åtte andre medlemmer valgt av Regent House, tre studentrepresentanter (hvorav én må være opptatt ved høyere studier). Det øverste organ ved Cambridge er The Regent House, som har mer enn 3000 medlemmer. Tidligere var det Senatet som hadde denne funksjonen, men Senatets rolle er nå begrenset til å velge the Chancellor. Senatet består av alle alumni som holder en mastergrad eller høyere fra Cambridge, og omfatter flere hundre tusen medlemmer.

5.11.4 USA

5.11.4.1 En kort beskrivelse av utdanningssystemet i USA

Fakta

I studieåret 2000-01 tilbydde 4182 akkrediterte institusjoner fra associate degrees og oppover. Dette inkluderer 2450 4-årige colleger og universiteter og 1732 2-årige colleger. I studieåret 1999-2000 var det 2546 institusjoner som ga associate degrees, 1995 ga bachelorgrad, 1499 mastergrad og 535 doktorgrad. Det er nærmere 15 millioner studenter ved amerikanske universiteter, med ca. 2 millioner akademisk ansatte og rundt 900000 administrativt ansatte. 57

Trenden er at flere og flere fullfører college, og det er en sterk økning i uteksaminerte med fullført grad. Mellom studieåret 1989-90 og 1999-2000 økte antall uteksaminerte med associate degrees med 24 prosent, med bachelorgrad 18 prosent, med mastergrad 41 prosent og med doktorgrad 17 prosent. I samme periode var økningen i antallet med første oppnådde grad 13 prosent. Flere kvinner enn menn tar utdanning som leder til associate degrees, bachelorgrad og mastergrad. Over 20 prosent av bachelorgradene er innen business, mens det er en sterk reduksjon i ingeniør- og matematikkrelaterte fagområder. 58

Gjennomsnittlig koster det $ 7621 for et år ved et statlig college og $ 21423 ved et privat college. Mellom 1991-92 og 2000-01 økte skolepengene ved offentlige institusjoner med 23 prosent, mens tilsvarende økning for private institusjoner var på 27 prosent. 59 Den siste omfattende undersøkelsen som er gjort for finansieringen ved offentlige og private institusjoner, var «The Finance FY 97 Survey» og dekker studieåret 1996-97. (Se tabell 5.2).

Lovgivning

Eksisterende lovgivning på føderalt nivå er fastsatt i Higher Education Act. Loven er fra 1965, men har gjennomgått en rekke revisjoner, sist i 1998. Vocational education er regulert gjennom «P.L 105-332: Carl D. Perkins Vocational and Technical Education Act of 1998». Ettersom utdanning ikke er nevnt i Grunnloven, faller dette derfor utenfor føderale myndigheters autoritet. Det amerikanske systemet er i stor grad et «hands off system». Det kommer da også til uttrykk gjennom kongressens erklæring ved opprettelsen av The U.S. Department of Education. 60

5.11.4.2 Organiseringen av høyere utdanning i USA

Institusjonene

• Amerikanske universiteter er organisert gjennom et mangfoldig og stort antall organisasjoner, som overlapper hverandre. Disse organisasjonene representerer hver på sin måte særinteresser, men de felles interessene synes klare: Holde de føderale myndighetene på en armlengdes avstand, sikre institusjonenes autonomi, samt å sikre at offentlige midler blir kanalisert til forskning og utdanning. Det amerikanske utdanningssystemet står overfor flere store utfordringer, blant annet økningen i for-profit institusjoner (mest kjent er University of Phoenix). Den største utfordringen virker imidlertid å være finansiering, eller mer presist, hvordan kombinere ønsket om mer midler til universitetssektoren samtidig som man vil holde myndighetene utenfor styre og drift av institusjonene.

Ansatte

Den største arbeidstakerorganisasjonen for akademisk ansatte er NEA (National Education Association). NEA hevder at akademisk og intellektuell frihet er best ivaretatt gjennom tenure (fast ansettelse), åpne (transparente) akademiske prosesser og selvstyre. NAE uttrykker bekymring over en utvikling som medfører utstrakt bruk av deltidsansatte, misbruk av midlertidige og fornybare kontrakter som utvikler seg til rullerende kontrakter samt for lang prøvetid.

Akademisk frihet innebærer også akademikernes rett til fritt å publisere forskningsresultater, opphavsretten til egne forskningsresultater, delta i styrende organer ved institusjonen, kunne kritisere ledelse og administrasjon ved institusjonen og støtte kolleger som har opplevd en krenkelse av sin akademiske frihet.

Selv om praksis varierer noe, er det vanlig at fast ansettelse først trår i kraft etter en prøvetid (tenure track). Denne prøvetiden varierer, men skal maksimalt være syv år. 61 NEA understreker at ansatte i prøvetiden skal ha lik rett til akademisk frihet som fast ansatte, og at vilkårene for å oppnå fast ansettelse skal være klart og entydig definert. 62

5.11.4.3 Eksempler på styreformer

Duke University

Duke University ble opprettet i 1924 da James Buchanan Duke tok over Trinity College (1838/1859), som var et metodist- og kvekeruniversitet. Universitetet har i dag ni ulike fakulteter (schools and colleges). 63 I studieåret 2001-02 hadde Duke 6146 undergraduate studenter, og 5456 graduate studenter. Av studentmassen er 4.4 prosent utenlandske studenter. 64 I skoleåret 2000-01 uteksaminerte universitetet 1589 med undergraduate degrees og 1813 med graduate degrees. Duke har 7574 fast ansatte.

Skolepenger for studieåret 2002-03 er for undergraduate degrees ved Art, Science and Engineering $ 27050. 65 Fire av ti undergraduates mottar imidlertid finansiell støtte fra skolen, og i løpet av 2002-03 vil Duke gi ulike stipender tilsvarende $ 46.8 millioner. Duke University Health System, som driver utstrakt oppdragsforskning på det medisinske området, stod for mer enn 52 prosent av inntektene i 2001-02, offentlige midler for 13 prosent, skolepenger for ni prosent, eksterne gaver seks prosent, private donorer fem prosent, avkastning av investeringer for fem prosent og andre aktiviteter for fem prosent. 66

Styret og administrasjon

Den administrative ledelsen ved skolen består av en president, en visepresident, provosten og en sekretær. I praksis er presidenten mer en representasjonspost, og den reelle innehaveren av daglig ansvar og funksjonen som administrerende direktør fylles av visepresidenten. 67 Provosten har det daglige ansvaret for alle akademisk anliggende, både forskning og undervisning. Provosten gir blant annet anbefalinger for ansettelser, forfremmelser, tenureprosesser (inkludert tenure track). Provosten har også ansvaret for implementeringen av strategiske målsettinger, samt budsjett og budsjettbruk.

Av skolens reglement går det frem at all makt skal tillegges styret, The Board of Trustees, som består av 36 valgte medlemmer med presidenten som nurs medlem. Valgprosessen er som følger: 12 medlemmer skal velges av North Carolina Conference of the United Methodist Church; 12 av Western North Carolina Conference of the United Methodist Church og 12 av alumni. Forslag til styremedlemmer skal meldes til Office of the University Secretary. The Executive Committee av Board of Trustees foretar så sine vurderinger, som resulterer i et sett med anbefalinger som blir lagt frem for styret. Board of Trustees nominerer deretter hvem de ønsker skal bli valgt til styremedlem og fremlegger så listen over kandidater for valg hos metodistkirken og alumni. Det er først og fremst gjennom disse komiteene at ansatte og studenter har sine representanter i styret ved universitetet.

De ansatte

De akademisk ansattes organ er The Academic Council og dets styre; The Executive Committee of The Academic Council. The Academic Council ble vedtatt opprettet i 1962. 68 I utgangspunkt var det 48 medlemmer, men det har nå steget til 85-90. Presidenten og én til to andre medlemmer av administrasjonen er ex offico medlemmer. Medlemmer med full stemmerett blir valgt av de ansatte gjennom en valgkomite, som tidligere var underlagt administrasjonen, men som nå er gjort helt uavhengig. The Academic Council er først og fremst i direkte kontakt med administrasjonen, og i liten grad med Board of Trustees og andre ledelsesorgan.

University of North Carolina, Chapel Hill

Fakta

University of North Carolina Chapel Hill er USAs eldste offentlige universitet og ble vedtatt opprettet allerede i 1776/1779. UNCCH er et forskningsbasert universitet som tilbyr mer enn 100 fagområder, og har hele 84 ulike bachelorgrader, 165 ulike mastergrader og 108 ulike spesialiseringer for doktorgrad. Medisinsk og teknologisk forskning står likevel i en særstilling, og universitetet har fem medisinske fakultet samt et eget sykehus: UNC Hospital.

UNCCH består av 14 fakulteter, med 80 underliggende sentre og med 11267 ansatte (hvorav 749 er deltidsansatte). Av de ansatte er det 2701 fulltidsansatte og 307 deltidsansatte i akademiske stillinger. UNCCH har en studentmasse på omtrent 25480, hvorav 16000 studenter på lavere grad og 9000 på høyere grad. Av disse er det nærmere 1000 studenter fra utlandet, mens et sted mellom 1000 og 1200 UNCCH studenter reiser ut hvert år.

Av inntektskilder utgjør eksterne kilder omtrent $ 140 millioner, offentlige midler $ 390 millioner og eksterne forskningsmidler $ 480 millioner i siste regnskapsår. 69 UNCCH satser tungt på medisinsk forskning og mottar blant annet $ 180 millioner fra National Institute of Health årlig. UNCCH har en relativt høy andel av eksterne forskningsmidler til å være et offentlig universitet. Det er likevel en praktisert politikk ikke å godta bindinger på tildelinger til forskningsprosjekter. Forskningspengene blir fordelt gjennom «såkorn-tildelinger» på institusjonsnivå, og eksterne forskningsmidler blir administrert og koordinert gjennom et eget kontor for eksternt finansiert virksomhet.

Styret og administrasjonen 70

Administrasjonen ved UNCCH er tilnærmet fullstendig underlagt «Office of the president». Av spesiell interesse er ansvarsfordelingen mellom administrasjon og ledelse, samt mellom The Board of Trustees, The Board of Governors og The Office of the President.

Som ved Duke er provosten ansvarlig for gjennomføringen, kvaliteten og koordineringen av UNCCHs akademiske virksomhet. Han gir anbefalinger ved ansettelser, og hver enkelt av de 14 ulike fakultetsdirektørene rapporterer direkte til provosten. Provosten leder en rekke komiteer, inkludert The Budget Advisory Committee.

The UNC-Board of Governors har ansvaret for og er juridisk ansvarlig for beslutninger, kontroll, ettersyn, ledelse og administrasjon ved alle institusjoner som faller inn under UNC. Board of Governors velger presidenten, som har det administrative ansvaret for UNC. Board of Governors er valgt av The General Assembly for en fire-årsperiode og består av 32 medlemmer med full stemmerett. 71 Styret har imidlertid flere ex officio medlemmer, som spenner fra tidligere styreledere til presidenten av The UNC Association of Student Governments, eller en annen utnevnt studentrepresentant.

The Board of Trustees har 12 medlemmer, ett ex officio medlem (studentrepresentant) og en sekretær. Board of Governors gir Board of Trustees ansvaret for at institusjonen følger opp målsettinger og forpliktelser innen forskning, undervisning og samfunnsansvar. Board of Trustees har også ansvar for ansettelser og forfremmelser (anbefaling fra the chancellor). Ansettelsene skal skje i henhold til ansettelsespolitikk og lønnsnivå fastsatt av the Board of Governors og reguleringer og retningslinjer fra the Office of the President. The Board of Trustees gir anbefalinger, mens the Chancellor har ansvaret for avskjedigelser og sanksjoner. Ansettelse er ellers underlagt delstatens lovgivning, universitetets eget reglement og retningslinjer fra The Board of Govenors.

5.12 Evaluering av norske universiteter

NIFU har i sin rapport gjennomgått foreliggende undersøkelser av forskningskvalitet og andre undersøkelser av miljøfaktorer som fremmer kvalitet i forskningen. I tillegg har NIFU presentert institusjonsevalueringer av norske universiteter og høyskoler.

Utvalget vil peke på at disse to former for evaluering retter søkelyset mot to helt forskjellige sider av virksomheten ved offentlige universiteter og høyskoler. De evalueringer som er foretatt av forskningsorganisering og forskningsledelse, retter stort sett søkelyset mot de enkelte institutter og forskeropplæringsvirksomheten. Dette er i utgangspunktet intet tema som bør reguleres i lov. God forskningsledelse krever tilrettelegging ved den enkelte institusjon ut fra institusjonens faglige utfordringer. Utvalget vil derfor nøye seg med å vise til NIFUs sammenfatning av de undersøkelser som er foretatt om forskningsledelse og forskningskvalitet.

Når det gjelder de undersøkelser som er rettet mot institusjonene, kommer saken i en annen stilling. Å legge til rette for god institusjonsledelse ved å oppstille de riktige handleregler og incentiver er en helt sentral oppgave for lovgivningen om universiteter og høyskoler. Utvalget vil derfor gjennomgå de evalueringer som er foretatt av de fire norske universitetene.

5.12.1 Internasjonale vurderinger av norske universiteter

De fire evalueringene av universitetene hadde ulikt utgangspunkt. Felles for de eksterne evalueringer var at de bygget på interne evalueringer som alt var foretatt. Det har ikke vært utarbeidet tilsvarende rapporter for høyskolesektoren, og det er en svakhet. De tilgjengelige rapporter er – med de nevnte forbehold – likevel av interesse.

De eksterne evalueringskomiteene hadde mange meninger om hvordan universitetene bør styres og organiseres, men ikke alle anbefalingene er eksplisitt begrunnet med at de er antatt å øke kvaliteten på forskningen og utdanningen ved norske universiteter. Temaene styring og ledelse og organisering av kvalitetsarbeidet er gjennomgående behandlet av alle ekspertpanelene, og vi gjengir her NIFUs sammenfatning om styring og ledelse.

Dette temaet berøres av de internasjonale ekspertkomiteene ved alle de fire universitetene. Ekspertpanelet som evaluerte Universitetet i Tromsø, understreket at det er behov for et mer beslutningsdyktig styre og tilsvarende handlekraftig ledelse for at universitetet skal nå sine mål. Komiteen anser videre den delte ledelsesstrukturen som problematisk og en årsak til at ledelsen internt framstår som svak. Komiteen anbefaler at man ansetter akademikere med forskerbakgrunn og lang ledelseserfaring som øverste leder på universitetene. Det vises her til eksempler fra Storbritannia, USA og Nederland.

Evalueringskomiteen for Universitetet i Bergen har ikke viet organisering veldig stor oppmerksomhet. Behovet for å styrke instituttlederfunksjonen framheves imidlertid. Komiteen utfordrer også Universitetet i Bergen til å utvikle en organisasjonsstruktur og -kultur som er formålstjenlig for å styre mot felles mål. Komiteen påpeker videre at det er behov for å være mindre dogmatisk og tradisjonsorientert i organisasjonsstruktur og i organiseringen av fagene for å møte nye utfordringer i tida framover. Det er bruk for nye og mer fleksible institusjonelle rammer som sikrer at langsiktige, nyskapende og kritiske perspektiver kan overleve innenfor den akademiske forskningen. Komiteen utpeker egen forskningsmelding fra instituttene og styrking av den faglige ledelsen på instituttnivå som de to sentrale virkemidlene som skal bidra til profilering og kvalitetsutvikling av universitetet.

NTNU har arbeidet aktivt med styrings- og ledelsesstrukturene, blant annet gjennom det såkalte Orgut-prosjektet. Siktemålet med prosjektet var å effektivisere og rasjonalisere universitetets virksomhet, frigjøre ressurser til primæroppgavene og øke kvaliteten og relevansen på de teknisk-administrative tjenestene, slik at NTNU kan tilby bedre betingelser for undervisning og forskning. Også evalueringskomiteen ønsker administrative ressurser frigjort til forskning og undervisning. Komiteen som evaluerte NTNU, beskriver den demokratiske styringsformen som ressurskrevende og mener denne er «et av de sterkeste hindre for rask og dynamisk tilpasning av universitetet i en omskiftelig verden». Komiteen anser ledelse som et verktøy for gode resultater og tilfredse medarbeidere og kunder. I den forbindelse anbefaler komiteen ansatt leder og enhetlig ledelse. Verktøy som måling av medarbeidertilfredshet, studenttilfredshet og tilfredshet med forskningsvirksomheten bør også utvikles, i følge komiteen. Komiteen for NTNU har klare anbefalinger om endringer i organisasjons- og ledelsessystemet, men det begrunnes ikke eksplisitt ut fra kvalitet. Endringene er antatt å kunne gi bedringer med hensyn til informasjonsflyt, bedre beslutninger, en mer effektiv organisasjon og for å kunne legge forholdene til rette for tverrfaglighet.

Komiteen som evaluerte Universitetet i Oslo, påpeker at den nedadgående tendensen i forskningsproduktivitet ved universitetet krever handling. Ifølge komiteen er dette til en viss grad et spørsmål om akademisk ledelse, som av og til er for svak. Komiteen viser til de begrensede midlene til disposisjon til å utøve strategisk forskningsledelse og mange interne hindringer som må overkommes. Siden mesteparten av ressursene er bundet opp i lønninger, er deres styringsverktøy redusert til å formulere strategiske mål og å fordele mer eller mindre små, ofte symbolske incentiver, ifølge komiteen. Komiteen mener at en effektiv, strategisk forskningsledelse ved Universitetet i Oslo må være basert på bevisste prioriteringer. For at en strategi skal fungere på tvers i organisasjonen, vil et første steg være å etablere generelle suksesskriterier for all forskning, for alle enheter. Deretter må det utvikles forskningsplaner med mål som bør forhandles fram med hver enkelt enhet. Neste steg er å utvikle et overvåkningssystem og et kvalitetssikringssystem som dekker hele institusjonen. Universitetet i Oslo har per i dag ikke en styringsmekanisme i denne betydning.

Komiteen mente dessuten at Universitetet i Oslo ville tjent på å utvikle seg til en mer konsolidert organisasjon enn i dag, uten å ofre verken strategiske verdier eller tradisjonelle styrker. Komiteen begrunner dette med endringer i universitetenes omgivelser, og at indikatorer viser at Universitetet i Oslo presterer dårligere enn forventet, og at dette er relatert til organisasjonsfaktorer. Skal Universitetet i Oslo nå sine ambisiøse mål, må det foreta valg med hensyn til retning og prioriteringer, noe som kan være vanskelig om organisasjonen ikke er mer samlet til ett hele. Komiteen mener videre at institusjonsnivåets posisjon bør styrkes, ikke minst på områder som resultatindikatorer, kvalitetssikring og personalpolitikk. Man mener Universitetet i Oslos styringsmodell vil vise seg å være for proteksjonistisk og lite effektiv i fremtiden. Den ekstreme graden av desentralisert makt- og organisasjonsstruktur som kjennetegner Universitetet i Oslo, er god når det gjelder å forsvare standarder og verdier, men mindre god når det gjelder endring og tilpasning til omgivelsene, ifølge komiteen.

NIFUs sammenfatning gjør klart at vurderingene fra internasjonale eksperter som har evaluert fagdisiplinene og universitetene som institusjoner, rimelig entydig understreker betydningen av faglig ledelse for kvaliteten på forskning og utdanning. De viser stor tiltro til dette som middel til å opprettholde og utvikle kvalitet. De peker generelt på at norske universiteter har svakt utviklete tradisjoner og betingelser for å utøve faglig lederskap – det snakkes om et underskudd på faglig lederskap. Disiplinevalueringene, der utvalget har nøyd seg med å vise til NIFU-rapporten, peker på dette forholdet på forskningsutførende nivå, mens institusjonsevalueringene, der NIFUs oppsummering er gjengitt over, i hovedsak henviser til mangel på lederskap og styring på institusjonsnivå.

6 Aktuelle organisasjonsformer for statlige høyere utdanningsinstitusjoner

6.1 Dagens ordning – organisering som forvaltningsorgan

6.1.1 Om forvaltningsorganer

Virksomhet som er organisert som del av staten som juridisk person, er underlagt Kongens (regjeringens) myndighet, innenfor de rammer som fastlegges av Stortinget. Forvaltningen har en hierarkisk oppbygging. I praksis er det de enkelte fagdepartementene som er overordnet myndighet for underliggende forvaltningsorganer i sine sektorer. Utdannings- og forskningsdepartementet er overordnet myndighet for de statlige universitetene og høyskolene.

Utgangspunktet er at departementet har full instruksjonsmyndighet overfor sine underliggende virksomheter, med mindre det i lov eller ved vedtak i Stortinget er bestemt noe annet. Den enkelte statsråd står konstitusjonelt (rettslig) og parlamentarisk (politisk) ansvarlig for den samlede virksomhet i underliggende virksomheter. Statsrådenes ansvar er imidlertid begrenset til det instruksjonsmyndigheten omfatter. Hvis det i lov er foretatt begrensninger i et departements instruksjonsmyndighet, vil statsrådens ansvar begrenses tilsvarende. Et eksempel her er universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3 som fastslår at departementet ikke kan instruere statlige universiteter og høyskoler i faglige spørsmål.

Virksomheter som er organisert som forvaltningsorganer, er underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet, og således også Stortingets bevilgningsreglement. Utgangs­punktet etter bevilgningsreglementet er at forvaltningsorganer er bruttobudsjetterte. Unntak er nå gjort for universiteter og høyskoler. Det innebærer at Stortinget i de årlige budsjettvedtak fatter vedtak som spesifiserer vedkommende organs inntekter og utgifter. Etter Grunnloven § 75 d tilligger det Stortingets myndighet å ta opp lån på statens vegne. De enkelte forvaltningsorganer har ikke selvstendig myndighet til å ta opp lån i eget navn for å finansiere sin virksomhet. Forvaltningsorganer er også underlagt økonomireglementet i staten, som inneholder spesielle krav til økonomistyring, regnskap og budsjettprosessen.

Forvaltningsorganer er underlagt forvaltningsloven og offentlighetsloven med mindre annet er særskilt bestemt i lov, og de er underlagt Sivilombudsmannens kompetanse. Riksrevisjonen fører kontroll med at tilførte bevilgninger benyttes i samsvar med forutsetningene for tildelingene fra Stortinget.

Ansatte i forvaltningsorganer er offentlige tjenestemenn (tjenestemannsloven og tjenestetvistloven) og deres ansettelsesforhold faller inn under hovedavtalen i staten, statlige særavtaler og aktuelle lønnsregulativ. De enkelte departementer har forhandlingsansvaret som arbeidsgiver i sine sektorer, med mindre dette er delegert til underliggende etater.

6.1.2 Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter

De statlige universitetene og høyskolene er, etter de seneste endringene i universitets- og høyskoleloven, i dag kategorisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, jf. Innst. S. nr. 337 (2000–2001). Det gjelder imidlertid ingen klar forvaltningsrettslig definisjon med hensyn til hva som nøyaktig ligger i dette begrepet.

Hermansenutvalget

I utredningen En bedre organisert stat (Hermansenutvalget) 72 , beskrives forvaltningsorganer med særskilte fullmakter som statlige virksomheter der det er lagt til rette for at de løpende bevilgningene på statsbudsjettet skjer i form av en samlet uspesifisert overføring på såkalte 50-poster (nettobudsjettering). Det ble videre vist til at slike virksomheter gjennom regelverk og budsjettmessig behandling har blitt tildelt en særlig selvstendig stilling, men slik at delegasjon av fullmakter foretas av Kongen, og ikke gjennom lov. Hermansenutvalget viste til de tidligere forskningsrådene som gode eksempler på hvordan vide faglige fullmakter kan kombineres med tilknytning til offentlig forvaltning og ulike former for rammestyring. Utvalget pekte imidlertid på at det ved organisering av statlig virksomhet som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter må klarlegges hvorvidt slike organer reelt sett er selvstendige rettssubjekter eller deler av staten, hvilke fullmakter de har og hvor langt disse rekker.

Mjøsutvalget

I et vedlegg til Mjøsutvalget 73 gir advokat Gudmund Knudsen en beskrivelse av forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Knudsen viser til at dette er en uensartet gruppe av forvaltningsorganer, med forskjellige «særskilte» fullmakter. Knudsen avgrenser ikke begrepet til kun å gjelde institusjoner som er nettobudsjetterte, slik Hermansenutvalget gjorde. Eksempelvis nevner han universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3, som også før siste lovendring begrenser departementets instruksjonsmyndighet i faglige spørsmål, som et eksempel på slike særskilte fullmakter. Knudsen uttaler at en slik lovfestet uavhengighet reduserer statsrådens ansvar tilsvarende, men slik at virksomheten likevel, økonomisk og administrativt, vil være underordnet overordnet forvaltningsorgan (departementet). Knudsen viser til at grensen mellom forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og stiftelseslignende institusjoner, som ikke er en del av staten, i praksis kan være uklar og i enkelte tilfeller tvilsom.

Statskonsult

I en rapport fra Statskonsult 74 fra oktober 2002 foretas det en gjennomgang av organisering av statlige virksomheter som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, og det analyseres visse effekter av slik organisering. Statskonsult legger til grunn at forvaltningsorganer med særskilte fullmakter i hovedsak kan avgrenses til forvaltningsorganer som er nettobudsjetterte, og som i tillegg er gitt andre fullmakter og særordninger, og viser til Knudsens utredning til Mjøsutvalgets innstilling.

Statskonsult viser til at rammer for forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er trukket opp gjennom en kombinasjon av generelt og spesielt lov- og regelverk. Det vises også til at med unntak av universiteter og høyskoler, har samtlige forvaltningsorganer med særskilte fullmakter egne vedtekter som er fastsatt av Kongen eller av overordnet fagdepartement. Det vises videre til at samtlige forvaltningsorganer med særskilte fullmakter har egne styrer, som normalt har ansvaret for å påse at virksomheten drives forsvarlig og i overensstemmelse med formålene.

Statskonsult viser til at en etablering av forvaltningsorganer med særskilte fullmakter i utgangspunktet ikke formelt etablerer faglig og administrativ uavhengighet i forhold til overordnet myndighet. En slik organisering kan imidlertid markere et politisk ønske om å begrense den politiske styringen av virksomheten, og vil i de fleste tilfeller føre til en kulturendring med hensyn til slik styring. Dersom et departement skal avskjæres fra å instruere et forvaltningsorgan, kreves vedtak i Stortinget, som i tilfelle også begrenser statsrådens ansvar for virksomheten. Kongen eller et departement kan ikke selv avskjære sin myndighet.

Statskonsult peker etter sin kartlegging på at overgang til nettobudsjettering ikke har ført til store endringer i den enkelte virksomhets faglige frihet. En eventuell omdanning kan etter Statskonsults vurdering betraktes mer som en formalisering av en etablert praksis enn endring i faglig frihet. I rapporten pekes blant annet på at et alternativ for å sikre den faglige friheten, kan være en organisering utenfor staten.

Inntrykket til Statskonsult er at virksomhetene er positive til å bli ledet av et styre, men at det i mange sammenhenger vil være en uklar rolle- og ansvarsfordeling mellom styrene og departementet. Blant annet vil det forhold at et forvaltningsorgan er underlagt statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar, reelt legge begrensninger på hva departementet kan eller bør delegere til styret. Statskonsult mener gjennomgående at styrenes ansvar og rolle må tydeliggjøres og styrenes fullmakter bør presiseres

Statskonsult viser for øvrig til at en overgang til nettobudsjettering har ført til økt brukerfokusering og til mer effektiv og profesjonell drift.

6.1.3 Statlige universiteter og høyskoler som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

6.1.3.1 Budsjettfullmakter

I St.meld. nr. 27 (2000–2001) ble det foreslått at de statlige universitetene skulle omorganiseres til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. For å gi disse institusjonene økt frihet til å forvalte bevilgningene over statsbudsjettet på den mest hensiktsmessige måten, og for å skape økt handlingsrom for samhandling med andre aktører, ble det foreslått at disse institusjonene skulle gå over fra bruttobudsjettering til nettobudsjettering. Denne overgangen innebærer at institusjonene vil stå fritt til å beholde overskudd og prioritere bruk av midler i sin interne virksomhet. Overgangen til nettobudsjettering ble også forventet å skulle gi effektiviserings- og kostnadsgevinster. Stortinget sluttet seg til dette forslaget gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 337 (2000–2001).

Fra 1. januar 2001 gikk universitetene over til nettobudsjettering, og fra 1. januar 2003 er, med unntak av noen få institusjoner, alle de statlige institusjonene under universitets- og høgskoleloven nettobudsjetterte. Dette innebærer at disse institusjonene nå får sine bevilgninger i form av en rundsum over en såkalt «50-post» på statsbudsjettet.

Som nevnt over under 5.2.1.7 og 5.6 har departementet med virkning fra 1. januar 2003 fastsatt nye retningslinjer 75 for de statlige institusjonenes forvaltning av sin eksternt finansierte virksomhet. Disse institusjonene har nå fått utvidede fullmakter til å opprette selskaper i sin randsone, rett til å ta utbytte og kjøpe og selge aksjer i selskaper, og større frihet i å inngå samarbeidsavtaler med andre aktører. Fullmaktene innebærer ingen begrensning i departementets instruksjonsmyndighet i disse sakene, og fullmaktene kan trekkes tilbake av departementet dersom de ikke etterleves. Det formelle grunnlaget for disse retningslinjene er gitt departementet av Stortinget, gjennom særskilt fullmakt i behandlingen av St. prp. nr. 1 (2002–2003).

I Statskonsults rapport om nettobudsjetterte institusjoner er det registrert få eller ingen endringer i detaljeringsgraden i statsbudsjettet og i departementets tildelingsbrev etter overgangen til nettobudsjettering. Dette innebærer at departementet, gjennom budsjettet, fremdeles foretar en forholdsvis detaljert styring av disse institusjonene. Det er fra 1. januar 2002 også etablert et nytt incentiv- og resultatbasert finansieringssystem for de statlige institusjonene, jf, ovenfor under 5.2.2.3.

6.1.3.2 Endringer i lovverket

Gjennom Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) fikk institusjonene delegert flere nye fullmakter. Blant annet fikk institusjonene større faglige friheter til selv å opprette og legge ned fag, styret fikk frihet til å fastsette den interne organiseringen ved institusjonen uten å måtte innhente departementets forhåndsgodkjenning og større frihet i ansettelsessaker (åremålsansettelse).

6.1.3.3 Instruksjonsmyndighet under gjeldende lov

Departementet har etter dagens modell i utgangspunktet full instruksjonsmyndighet overfor universiteter og høyskoler, med de begrensninger som fremkommer av universitets- og høgskole­loven § 2 nr. 3.

Også Mjøsutvalget 76 legger til grunn at de statlige institusjonene er underlagt departementets instruksjonsmyndighet (som ordinære forvaltningsorganer), med unntak for lovens begrensning for faglige spørsmål. Mjøsutvalget viser også til at styret ved institusjonen har endelig beslutningsmyndighet på flere områder, særlig knyttet til klagebehandling og omgjøring av vedtak. Mjøsutvalget legger til grunn at statsrådens ansvar for beslutninger truffet av styret, til en viss grad må være begrenset, ettersom departementet ikke oppnevner alle styrets medlemmer.

I et vedlegg til Mjøsutvalget 77 legger professor Jan Fridthjof Bernt til grunn at universitetene må anses som uavhengige forvaltningsorganer. Etter Bernts oppfatning er de alminnelige regler om styring og instruksjonsmyndighet speilvendt i forhold til det som ellers gjelder i forvaltningen, slik at universiteter og høyskoler bare er underlagt departementets styrings- og instruksjonsmyndighet i den utstrekning det gis uttrykkelig hjemmel for dette. Som begrunnelse for sitt syn anfører Bernt blant annet at lovens § 3 bestemmer at «institusjonen ledes av et styre», og at det i § 4 sies at «styret er det øverste organ ved institusjonen». Bernt anfører videre at det ikke hadde vært behov for en rekke bestemmelser i loven som legger myndighet til departementet, dersom det var meningen at departementet skulle ha instruk­sjons­myndighet.

Bernts forståelse av departementets myndighet og ansvar overfor de statlige høyere utdanningsinstitusjonene er ikke i overensstemmelse med den tolking som blir lagt til grunn av departementet. Det synes også utfra lovens struktur å være vanskelig å hevde at universiteter og høyskoler i dag faller inn under en egen kategori kalt «uavhengige forvaltningsorganer». For eksempel vil bestemmelsen i lovens § 2 nr. 3, som begrenser departementets instruksjonsmyndighet i faglige spørsmål, være uten betydning dersom departementet ikke hadde en alminnelig instruksjons­myndighet i utgangspunktet. Lovens § 4 nr. 1 og 2 presiserer også at styret har ansvar for at institusjonenes virksomhet drives i overensstemmelse med de rammer og mål som gis av overordnet myndighet. Dersom departementet ikke har en alminnelig instruksjonsmyndighet overfor de statlige institusjonene, vil departementet heller ikke kunne fastsette slike bindende rammer og mål for virksomheten.

6.2 Andre organisasjonsformer

6.2.1 Aksjeselskap

6.2.1.1 Generelt

Aksjeselskaper reguleres i lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap (aksjeloven) og lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven).

Et aksjeselskap er faktisk, rettslig og økonomisk skilt fra eier, som et selvstendig rettssubjekt. Eier hefter i utgangspunktet ikke personlig for selskapets forpliktelser overfor kreditorer utover den innskutte aksjekapitalen i selskapet. Eier rår heller ikke fritt over selskapets inntekter og formue. Uttak av midler i et selskap må skje etter de foreskrevne bestemmelser i aksjeloven.

Eierskap og styring med aksjeselskaper utøves i hovedsak gjennom selskapets generalforsamling. Reell utøvelse av eiermyndighet kan også utøves ved utforming av selskapets vedtekter og gjennom eventuell deltakelse i selskapets styre.

6.2.1.2 Aksjeselskap som organisasjonsform i staten

Aksjeselskapsformen er i hovedsak utformet med henblikk på virksomheter som har ervervsmessig formål. Dette gjenspeiles blant annet ved at det i aksjeloven er et spesielt krav om at det i selskapets vedtekter skal presiseres dersom en virksomhet ikke har erverv som formål. For slike selskaper kan det eventuelt også vedtektsfestes at selskapet ikke skal utdele utbytte. Aksjeselskapsformen er også egnet for organisering av virksomhet som innebærer økonomisk risiko, ved at eiers ansvar er økonomisk begrenset. Blant annet viser dette seg ved at større virksomheter ofte organiseres i konsernmodeller med morselskaper og en rekke datterselskaper, der forretningsområder holdes økonomisk adskilt for å begrense den økonomiske risikoen. Samtidig gir konsernmodellen eierne mulighet til å samle virksomheter i ulike selskaper under ett hierarkisk styringssystem.

Aksjeselskapsformen har blitt benyttet ved flere omorganiseringer av statlig virksomhet, og Utdannings- og forskningsdepartementet har lagt til grunn at aksjeselskap som hovedregel skal benyttes dersom universiteter og høyskoler skal organisere sin eksternt finansierte virksomhet i egne rettssubjekter 78 . Dette var også tilrådingen fra Mjøsutvalget i deres delinnstilling 79 om organisering av oppdragsvirksomhet.

I Sørensenutvalget 80 ble det vist til at det ved organiseringen av Telenor, Statoil og NRK som aksjeselskaper, er gjort modifiseringer gjennom selskapets vedtekter, der staten er gitt noe større styringsmulighet i spørsmål av vesentlig samfunnsmessig betydning. Sørensenutvalgets flertall la til grunn at det ikke burde oppstilles noe forbud for fylkeskommuner eller staten mot å benytte aksjeselskapsformen for organisering av sykehusene. I Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) gikk imidlertid Helsedepartementet inn for en obligatorisk organisering av de statlige sykehus i egne helseforetak, regulert i egen lov – nå lov om helseforetak av 15. juni 2001 nr. 93.

6.2.1.3 Særregler for statlige heleide aksjeselskaper

I utgangspunktet gjelder de alminnelige reglene i aksjelovene også for selskaper der staten eier samtlige aksjer. Imidlertid er det i aksjeloven kap. 20 II oppstilt særlige regler for selskaper som er eiet 100 prosent av staten. Blant annet er det gitt bestemmelser som gir generalforsamlingen (statsråden) større kompetanse i forbindelse med oppnevning av styret. I tillegg er Kongen gitt en rett til å overprøve bedriftsforsamlingens beslutninger dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Generalforsamlingen er heller ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte. Departementet som selskapet hører under, er gitt myndighet til å innkalle til generalforsamling, og kan også kreve at ekstraordinær generalforsamling skal holdes.

Riksrevisjonen er gitt en særskilt rett til å innhente de opplysninger den finner påkrevd fra selskaper der staten eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper. Riksrevisjonen skal også varsles og har rett til å være til stede på generalforsamlingen og på møter i bedriftsforsamlingen i disse selskapene. I henhold til særskilt instruks fra Stortinget fører Riksrevisjonen kontroll med departementets forvaltning av statens interesser i aksjeselskaper. Riksrevisjonen gir Stortinget årlige rapporter om departementenes forvaltning av statlige eierinteresser i selskaper og foretak. Statsråden sender årlige beretninger til Riksrevisjonen i statlige selskaper der staten eier mer enn 40 prosent av aksjene eller på annen måte har en dominerende innflytelse over selskapene.

Økonomireglementet i staten § 22 krever også at hvert enkelt departement utarbeider egne retningslinjer for departementets forvaltning av statens eierinteresser i selskaper.

6.2.2 Statsforetak

Statsforetak er regulert i lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak.

Statsforetaksformen har fellestrekk med aksjeselskap, og er utformet etter modell av denne. Statsforetak kan imidlertid bare benyttes for virksomheter som eies av staten alene, og som Kongen (regjeringen) har bestemt at loven skal gjelde for. Foretaket er avtalepart i de avtaler som inngås, og er debitor for selskapets forpliktelser, ved at det svarer med egen formue. Statsforetakslovens formål er å danne et hensiktsmessig grunnlag for organisering og drift av forretningsmessig virksomhet som er etablert og/eller drives med sikte på realisering av bestemte, sektorpolitiske mål.

Statsforetakene er selvstendige rettssubjekter, og kan i utgangspunktet ikke undergis reguleringer av offentlige myndigheter, uten etter hjemmel i lov. Staten utøver sin eiermyndighet på foretaksmøtet og eventuelt gjennom styredeltakelse. Den ansvarlige statsråd vil være parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for forvaltningen av statens eierinteresser i foretaket. Statsrådens ansvar er således begrenset til den mulighet for myndighetsutøvelse som ligger i foretaksmøtet. Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens forvaltning av eierinteresser i foretaket, etter samme instruks fra Stortinget, og på samme måte som ved forvaltning av eierinteresser i aksjeselskaper, jf. pkt. 6.2.2.

Ved en endring i loven 81 som ble satt i kraft fra 1. januar 2003, ble bestemmelser som ga staten ansvaret for foretakets forpliktelser ved oppløsning av foretaket, fjernet, og det ble videre fjernet bestemmelser om at det ikke kan åpnes gjeldsforhandling og konkurs i et statsforetak. Bakgrunnen for disse endringene var at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har lagt til grunn at disse bestemmelsene innebærer en statlig garantistillelse for foretakene, som ESA betraktet som en statsstøtteordning i strid med EØS-avtalens art. 61 nr. 1, ettersom foretakene hadde en slik garanti uten å betale en markedsmessig premie.

6.2.3 Stiftelse

Stiftelser er i dag regulert i lov 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser. Stortinget har vedtatt en ny lov om stiftelser 82 , men denne er fremdeles ikke satt i kraft.

En stiftelse karakteriseres ved at en formuesverdi stilles til disposisjon for å fremme et bestemt formål, av ideell, humanitær, utdanningsmessig eller annen art. Stiftelsene er selveiende, det vil si at eierstyring ikke er mulig.

Selv om stiftelser ikke kan styres direkte gjennom eierstyring, kan stiftelser styres ut fra vedtekter, som kan angi nærmere mål og krav for virksomheten og kan for eksempel angi hvem som skal oppnevne styrets medlemmer m.m. I tillegg kan staten styre stiftelser gjennom vilkår ved tildelinger av statlig støtte. Stiftelser kan også styres gjennom spesiallovgivning som setter nærmere krav til den type virksomhet som drives i stiftelsene.

I St. meld. nr. 35 (1991-1992) uttaler Arbeids- og administrasjonsdepartementet at stiftelser ikke er egnet når staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar. I Riksrevisjonens seneste gjennomgang av statens bruk av stiftelser 83 , rettes det kritikk mot at staten i stor utstrekning bruker stiftelsesformen for virksomheter som staten har styringsinteresser i. Riksrevisjonen peker på at dersom økonomiske ytelser fra staten utgjør en vesentlig del av stiftelsens inntekter, samtidig som offentlig myndigheter oppnevner styret, og virksomheten er en del av offentlige planer og/eller helt eller delvis styrt ved offentlige forskrifter for slik virksomhet, kan det stilles spørsmål om selvstendighetskriteriet i stiftelsesloven er oppfylt. Riksrevisjonens gjennomgang avdekket at hele 16 av 18 stiftelser var avhengig av tilskudd eller oppdragsinntekter fra staten for å oppfylle sine formål. Stortinget 84 har bedt regjeringen følge opp de forhold som Riksrevisjonen viser til i sin rapport.

Med bakgrunn i Riksrevisjonens kommentarer har blant annet Utdannings- og forskningsdepartementet opprettet et nytt aksjeselskap for Universitetssenteret på Svalbard, hvor stiftelsen UNIS er oppløst og virksomheten overført til selskapet.

Ny stiftelseslov

Med bakgrunn i en utredning fra Woxholth­utvalget 85 , ble det i 2001 vedtatt en ny lov om stiftelser, jf. Ot.prp. nr. 15 (2000–2001). Den nye loven legger sterkere vekt på å hindre misbruk av stiftelsesformen, og loven legger opp til sterkere vern av lovens krav til selvstendighet for at en stiftelse skal anses som et reelt selvstendig rettssubjekt.

Det er uvisst når denne loven trer i kraft. Bakgrunnen for at loven ikke er satt i kraft, er at det ikke er opprettet et eget stiftelsestilsyn, som ligger i den nye loven, og det er heller ikke avsatt midler til dette i inneværende statsbudsjett. Det er således ikke lovens materielle sider som har medført en utsettelse, men snarere organisatoriske forhold i forvaltningen.

6.2.4 Særlovsmodell

Særlovsselskaper er selvstendige rettssubjekter som er etablert ved egen lov. Ved utforming av en særlov er det vanlig å ta utgangspunkt i andre, generelle lovverk, og tilpasse disse til den konkrete virksomhetstypen. Dette åpner for at organiseringen og andre forhold ved virksomheten kan skreddersys egenart og målsetninger for virksomhetene.

Det er vanskelig å beskrive særlovsselskapene som en ensartet gruppe, ettersom de enkelte lovgivningene er tilpasset den enkelte virksomhetenes spesielle forhold og bærer forskjellige organisatoriske løsninger. Bakgrunnen for at det velges en særlovsregulering, vil regelmessig være at staten ikke har funnet det formålstjenlig å legge helt spesielle virksomheter inn under den generelle lovgivningen i aksjeloven og statsforetaksloven. Eksempler på særlovsselskaper av forskjellige karakter er helseforetakene, Norsk Tipping, Vinmonopolet, Posten, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Statens jernbanetrafikk.

6.3 Valg av organisasjonsform for statlige universiteter og høyskoler – innledning

6.3.1 Utvalgets utgangspunkt og samstemmige vurderinger

Universitetene og de statlige høyskolene er i dag organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter i henhold til gjeldende universitets- og høgskolelov. Utvalget skal ut fra sitt mandat vurdere om det er ønskelig å endre tilknytningsformen for de statlige universiteter og høyskoler. Med uttrykket «endring av tilknytning» siktes i realiteten til om det er ønskelig å foreta en rettslig omorganisering av disse organisasjonene til egne rettssubjekter. Valg av organisasjonsform er – slik hele utvalget ser det – avhengig av hvilke hovedutfordringer organisasjonene står overfor, og hvilke problemer en ny lovregulering er ment å skulle løse. Utvalget har delt seg i et flertall på syv og et mindretall på tre når det gjelder spørsmålet om universitetene og høyskolene bør omdannes til egne rettssubjekter. Dersom det skal finne sted en omorganisering, må det tas stilling til en rekke enkeltspørsmål. Vurderingen av slike enkeltspørsmål, som kan være viktige nok i seg selv, må imidlertid ikke overskygge den overordnede vurdering.

Fremfor å spalte drøftelsen i enkeltspørsmål, ønsker både flertallet og mindretallet derfor å gi en sammenhengende redegjørelse for sitt syn i henholdsvis pkt. 6.4 og 6.5. Før dette vil imidlertid både flertallet og mindretallet her i pkt. 6.3 gi en samlet oversikt over de organisatoriske konsekvenser av å følge det ene eller det andre forslaget. Aller først vil utvalget også gi uttrykk for hvilke oppfatninger man står sammen om.

Utvalget er enig om at lovens formål må være tredelt; universiteter og høyskoler skal utføre høyere utdanning og forskning, samt bidra til den allmenne dannelse ved å formidle kunnskap om akademisk forskning og vitenskapelige metoder til samfunnet for øvrig. Universiteter og høyskoler er viktige kulturbærere, og det har vært naturlig for utvalget at dette reflekteres i lovens formålsparagraf. Denne paragraf er viktig selv om den ikke i seg selv er direkte rettsnormerende. Formålsparagrafen skal bidra til å inspirere beslutningstagere på alle nivåer, og vil være retningsgivende for beslutningsprosessene ved de enkelte institusjoner og hos de sentrale myndigheter. Dersom det oppstår tvil om hvordan lovens bestemmelser skal tolkes, eller om et vedtak ligger innenfor eller utenfor loven, vil formålsparagrafen også være retningsgivende for lovtolkningen og myndighets­utøvelsen.

Formålsparagrafen anviser den overordnede retning for samtlige adressater for loven. I tillegg har utvalget foreslått en bestemmelse om virkemidler, der man lister opp de arbeidsmåter og delmål som universiteter og høyskoler i dag rent praktisk må forfølge. Sentralt i både formålsparagrafen og virkemiddelparagrafen er at universiteter og høyskoler må utføre sitt oppdrag under hensyn til den regionale, nasjonale og internasjonale utvikling. Plikten til å sørge for at norske institusjoner holder internasjonalt nivå på alle måter, er i dag en av de viktigste utfordringer og en helt nødvendig inspirasjon for samtlige som arbeider innen høyere utdanning og forskning. I tillegg påhviler det institusjonene å ivareta regionale og nasjonale forsknings- og utdanningsmessige forpliktelser. Hvordan disse oppgavene vil utkrystallisere seg for den enkelte institusjon, forsker, lærer og student vil avhenge av vedkommendes akademiske og kunstneriske mandat, men grunnlaget er det samme. Virkemiddelbestemmelsen i lovutkastet er langt på vei selvforklarende; hensikten er å gi en praktisk opplisting av hvordan institusjonene forventes å innrette seg.

Utvalget er også samstemt når det gjelder betydningen av den akademiske og kunstneriske frihet. Uansett tilknytningsform kan det ikke komme på tale å åpne for et system der det enkelte lærested kan gis instrukser eller pålegg av noen art om innholdet i undervisning eller forskning. Utvalget mener at lovrevisjonen bør benyttes til å klargjøre omfanget av den akademiske og kunstneriske frihet og utvide den ytterligere, ved at det også inntas bestemmelser om at institusjonen ikke kan gis pålegg om enkeltutnevnelser eller -ansettelser. Retten til å bestemme over egen forskning og undervisning, samt retten til å knytte til seg de lærere som institusjonen selv ønsker, er fundamental for en høyere utdanningsinstitusjon. Kun slik frihet kan sikre fri forskning, ubundet utvikling av nye undervisningsformer og derigjennom sikre at ny innsikt vinnes for samfunnet. Forskningens søken etter innsikt, og undervisningens formidling av slik innsikt, er universitetenes og høyskolenes kjerneoppgaver. Kun med slik frihet for institusjonene kan universitetsansatte og studenter også delta i samfunnsdebatten som representanter for den frie, akademiske profesjon.

Utvalget vil derfor understreke betydningen av at institusjonene er uavhengige av staten i utførelsen av sine faglige oppgaver. Selv om flertallet og mindretallet mener at slik uavhengighet best kan sikres gjennom ulike tilknytningsformer, står man sammen om dette mål. Statens politiske styring – gjennomført ved bevilgninger og vedtak i lov, forskrifts og enkeltvedtaks form – må være begrenset til rammestyring. Det ligger i dette at det må være nasjonal styring og koordinering av overordnede spørsmål, som for eksempel etablering av nye fag og studier samt dimensjonering av opptak. Utførelsen av det faglige arbeid innen den enkelte institusjon, derunder den nærmere sammensetningen av fag og studier, kan imidlertid ikke overprøves av de politiske myndigheter, dersom man skal sikre en fri og uavhengig universitets- og høyskolesektor. Det er ikke tvilsomt at de politiske myndigheter må kunne kontrollere overholdelsen av lov, forskrifter og enkeltvedtak samt stille krav til at den enkelte institusjon rent faktisk bedriver slik forskning og undervisning som det ytes støtte til. Det vil imidlertid ikke være akseptabelt dersom lovgivnings-, vedtaks-, eierstyrings- eller bevilgningsmekanismer benyttes til å forsøke å overstyre utøvelsen av den faglige frihet. Når det gjelder de finansielle rammebetingelser, er det også nødvendig at de ligger fast over tid, slik at det blir mulig for institusjonene å foreta investeringer og forstandig planlegging.

Utvalget vil også understreke at universiteter og høyskoler er kompetanse­institusjoner. Ledelse av slike institusjoner forutsetter høy grad av medvirkning fra ansatte og faglig legitimitet blant ledere. Det er også norsk tradisjon at studentene medvirker i institusjonenes ledelse. Det er ingen uenighet i utvalget om betydningen av at ansatte og studenter er representert i styrende organer, og det vises til gode erfaringer med dette.

6.3.2 Valg av tilknytningsform

Utvalget har delt seg når det gjelder valg av tilknytningsform for statlige universiteter og høyskoler. Flertallet går inn for at universiteter og høyskoler bør organiseres som selveiende institusjoner, mens mindretallet ønsker å beholde dagens organisasjonsform der institusjonene er forvaltningsorganer med særlige fullmakter.

Flertallets og mindretallets valg av tilknytnings- og organisasjonsform legger føringer på hvordan en rekke spørsmål foreslås løst. Disse vil bli behandlet løpende i flertallets og mindretallets sammenhengende redegjørelse. Det er imidlertid nyttig alt her å ta inn en tabell som viser hvordan flertallet og mindretallet ønsker å løse nøkkelspørsmål. Denne tabell representerer en klargjøring av de to hovedalternativer, hhv. selveiende institusjon med dertil hørende ledelsesprinsipper, og forvaltningsorgan med særskilte fullmakter og de spesialtilpasninger som kan foretas innenfor denne modell.

6.4 Flertallets syn

6.4.1 Hovedmålet: Styrking av universiteter og høyskoler som samfunnsinstitusjoner

Flertallet, bestående av lederen Ryssdal og medlemmene Brautaset, Grund, Hestad, Kvam, Steine og von der Fehr, fremmer forslag om at universiteter og høyskoler omdannes til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner. Styret blir institusjonens øverste organ. Ansatte og studenter er representert i styret, men flertallet består av eksterne medlemmer. Rektor blir institusjonens daglige leder. Rektor blir den øverste faglige og administrative leder og institusjonens ansikt og representant utad. Rektor bør ha faglig autoritet så vel som administrative kvalifikasjoner. Rektor ansettes av styret. Stillingen administrerende direktør bortfaller i sin nåværende form, men stillingsinnholdet ventes i grove trekk videreført ved at en administrativ leder utnevnes under rektor.

Departementet vil utføre tilsyn i kraft av særlige bestemmelser i flertallets forslag til ny lov. Departementet regnes imidlertid ikke som eier, og kan verken instruere direkte gjennom et foretaksmøte eller indirekte ved å utnevne flertallet av styremedlemmene. De eksterne styremedlemmer skal tvert om utpekes av institusjonen selv, blant personer med faglige og allmenne kvalifikasjoner som institusjonen vil knytte til seg.

Denne organisasjonsmodell vil best kombinere to hovedmålsetninger. For det første videreføres universitetenes og høyskolenes frie stilling som akademiske institusjoner, som verken kan instrueres eller overstyres i utøvelsen av sin virksomhet. For det andre bedres de organisatoriske muligheter for målrettet ledelse i en tid der institusjonene er stilt overfor store utfordringer. Universiteter og høyskoler vil gjennom iverksettelsen av Kvalitetsreformen og tilknyttede omlegninger møte vesentlige utfordringer:

• Etter Kvalitetsreformen er det overlatt til den enkelte institusjon å opprette og nedlegge faglige tilbud. Departementets overstyring av undervisningstilbudet bortfaller. NOKUT fører imidlertid tilsyn med institusjonenes faglige nivå, og kan nekte akkreditering eller trekke tidligere tildelte akkrediteringer tilbake.

• Reformen av finansieringssystemet og overgangen til nettobudsjettering innebærer at universitetene og høyskolene har stor selvbestemmelsesrett når det gjelder å fordele tildelte økonomiske midler, og til å øke egne inntekter ved å bedre gjennomstrømningen samt ved å søke ekstern finansiering.

Disse viktige reformer, som alt er vedtatt, innebærer at institusjonene i fremtiden trenger et øverste organ som kan foreta prioriteringer mellom fagtilbud, samt legge en overordnet strategi som tar utgangspunkt i institusjonens samlede utfordringer.

Kvalitetsreformen og endringene av budsjett- og finansieringssystemet utgjør de klart viktigste omlegninger av institusjonenes rammebetingelser. Også andre endringer i institusjonenes omgivelser vil imidlertid stille skjerpede krav til strategiarbeid og ledelse:

• Samtlige institusjoner er nå pålagt å ha egne kvalitetssikringssystemer. Utviklingen av slike systemer, og omverdenens oppfattelse av kvalitetsnivået, vil bli bestemmende for institusjonens faglige nivå og studenttilgang.

• Universiteter og vitenskapelige høyskoler, samt andre institusjoner med doktorgradsprogram, har en særskilt forpliktelse til å heve nivået på grunnforskning og utøve forskningsledelse innen de fag institusjonene tilbyr utdanning. Rekruttering av studenter og lærere har for mange institusjoner en internasjonal dimensjon. Institusjoner og forskningsmiljøer i flere land måles mot hverandre, og konkurrerer om studenter og lærere. Det er viktig at den enkelte institusjon selv settes i stand til å inngå slike allianser med andre norske institusjoner og institusjoner i andre land, som gjør institusjonen i stand til å fylle sin rolle.

• Høyskolene har en viktig forpliktelse til å bidra til utviklingen i sine regioner. Samspillet med andre offentlige institusjoner i regionen og med regionens næringsliv, vil bedres dersom høyskolen får anledning til å opptre på egne vegne, inngå egne avtaler, samt selv velge styremedlemmer med nødvendige kvalifikasjoner for å ivareta regionalt ansvar og nettverksbygging.

• De internasjonale evalueringer som er gjennomført av de norske universiteter, har hatt ulik oppbygning og siktemål. Hver på sin måte gir evalueringene imidlertid gode råd når det gjelder hvordan kvaliteten på institusjonsledelse og forskningsledelse kan bedres. Forutsetningen for å kunne iverksette de foreslåtte og andre forbedringsprogrammer, er imidlertid at institusjonene har en ledelse som kan foreta nødvendige valg og utføre omlegninger, og som er fullt ut ansvarlig for gjennomføringen av de reformer som vedtas.

• Norske universiteter og høyskoler har i dag en todelt ledelsesstruktur, som – i alle fall implisitt – bygger på at rektor (som er styreformann) sammen med resten av styret utfører en form for faglig ledelse, mens den administrative ledelse hensiktsmessig kan utskilles og ivaretas gjennom en annen funksjon – en administrerende direktør. Denne modell kan ikke forsvares utfra normale ledelsesprinsipper og er – ikke overraskende – på vikende front internasjonalt. I tråd med allmenne prinsipper for ledelse må institusjonene ha én ansvarlig daglig leder, som blir rektor. Flertallet ser det slik at det også i Norge er nødvendig å forene det faglige og administrative ledelsesansvar.

• Sist, men ikke minst: Dagens ordning der institusjonene er forvaltningsorganer med såkalte «særskilte fullmakter», innebærer ingen reell sikkerhet mot innblanding fra departementet som overordnet forvaltningsnivå. Departementet mener i utgangspunktet å ha sedvanlig instruksjonsrett med de unntak som følger uttrykkelig av loven, departementet fører aktivt og til dels detaljert tilsyn med svært forskjellige deler av virksomheten fra klagesaker til opprettelse av randsoneselskaper, og Riksrevisjonen holder departementet fullt ut ansvarlig for hele virksomheten. Overføring til egne rettssubjekter vil avskjære slik innflytelse.

Behovet for å forbedre ledelsesfunksjonene, samtidig som man viderefører de sterkeste sider ved status quo ved institusjonene som selvstendige og uavhengige bærere av den akademiske tradisjon, begrunner etter dette forslaget om omdanning til selveiende institusjoner. I andre land understrekes ofte at institusjonenes akademiske frihet er understøttet av en fri rettslig stilling som selvstendige institusjoner. Dette blir igjen en forutsetning for at de kan være attraktive også som samarbeidspartnere.

Flertallets modell har følgende hovedtrekk:

Ved at universitetene får tilknyttet et flertall av eksterne styremedlemmer, inkludert universitetsstyrets leder, vil styrets arbeid som institusjonens øverste organ bli solid forankret i målsetningen om at styret skal arbeide for institusjonens beste. Fordelingsdiskusjoner mellom representanter for ulike fagområder vil ikke i en slik modell kunne dominere styrearbeidet. Prioritering mellom ulike fag vil måtte foretas ut fra objektive kriterier, samt forankres i institusjonens strategiske plan. Dette gir god overordnet ledelse, mer stabile rammebetingelser internt ved institusjonen, og bedre mulighet til å utvikle forskningsmiljøene over tid enn en modell som dagens, der ingen gruppering har flertall, slik at beslutningsprosessen per se må preges av større usikkerhet. Fordelingsdiskusjoner kan føre til intern polarisering og tar tid og krefter bort fra den samlede innsats for å heve den enkelte institusjon. Motvilje mot å foreta nødvendige prioriteringer og vanskelige valg kan sette en institusjon vesentlig tilbake i en utfordrende tid.

Ledelse av universiteter og høyskoler som kompetanseinstitusjoner fordrer deltagelse fra ansatte og studenter. Sterk representasjon fra ansatte og studenter i styret vil sikre dette. Ledelse av kompetanseinstitusjoner fordrer også at den øverste utførende ledelse har solid forankring i institusjonens faglige miljø. Det å gjøre rektor til institusjonens øverste utførende leder, bidrar vesentlig i så måte. Rektorstillingen vil forene den faglige og den organisatoriske ledelse, og derfor være en krevende stilling å fylle. Styret må følgelig ha frihet til å kunne lete etter kandidater også utenfor institusjonenes egne rekker. Selvregulerende mekanismer vil imidlertid i praksis sikre at ingen rektorkandidat blir ansatt dersom hun eller han ikke har den nødvendige tillit blant samtlige av de grupperinger som sitter i styret – eksterne medlemmer, ansatte og studenter. Ytterligere vil det bli lagt opp til at rektor bør ansettes på åremål á fire år, og at ingen kan ansettes for lengre enn to perioder. At rektor blir administrerende direktør, er i tråd med den utvikling man ser i andre land – for eksempel i Sverige og Danmark. Utviklingen skyldes utvilsomt behovet for å gjøre den daglige ledelse handlekraftig, samtidig som det sikres at øverste leder også har faglig kompetanse. Stillingen administrerende direktør har vært en ren administrativ lederfunksjon. Det er utvilsomt viktig at universiteter og høyskoler har erfarne administratorer, men dagens ordning, der direktøren har en direkte kanal til det øvrige styret og rektor kun er styreformann, legger opp til dobbeltrapportering og uklare ansvarsforhold. Den strider mot allment aksepterte prinsipper for ledelse. Dagens modell hindrer også at rektor får den sentrale plass som hun eller han etter flertallets syn bør ha, og tiden er inne til å forlate denne modellen også i Norge.

Flertallets modell legger opp til at de eksterne styremedlemmer må representere ledelsesinnsikt fra sektoren samt samfunnsinnsikt i bred forstand. Det er institusjonene selv som skal kunne finne frem til eksterne medlemmer til styret, og det må utarbeides en egen vedtekt for den fremgangsmåte som skal følges. Departementet skal kun ta stilling til om de oppnevnte personer fyller lovens krav, på samme måte som departementet for øvrig fører legalitetskontroll. På denne måten styrkes institusjonenes frie stilling, samtidig som styrearbeidet tilføres verdifull, ekstern kompetanse. De ansattes innflytelse blir i realiteten sterkere enn i dag. Ansatte og studenter velger direkte sine egne representanter, men indirekte øver de innflytelse ved at institusjonen selv utpeker de eksterne styremedlemmene. Fordi det nettopp vil bli stilt krav om at flertallet, inkludert lederen, er eksternt rekruttert, vil styret likevel kunne arbeide målbevisst til hele institusjonens beste.

Departementet vil ha et soliditets- og legalitetstilsyn med virksomheten ved den enkelte institusjon. I tillegg kreves departementets samtykke for å endre institusjonenes vedtekter og for å foreta større investeringer eller vesentlig omlegning av virksomheten. Departementet må, med bakgrunn i de omfattende offentlige investeringer som er gjort i sektoren, kunne gripe inn mot et styre som opptrer i strid med lov eller som setter institusjonens økonomi på spill. Derimot vil departementet ikke gjennom noe overordnet selskapsorgan – en generalforsamling, et foretaksmøte eller lignende – kunne gi instrukser i noen sak, og heller ikke indirekte påvirke ledelsen av institusjonen ved å utpeke styreflertallet. Flertallet peker på dette som en viktig grunn til at institusjonene må være selveiende og selv gis anledning til å finne frem til kandidater til de øverste organer. Universiteter og høyskoler skal – i motsetning til for eksempel helseforetakene – ikke utføre et bestemt «produksjonsoppdrag», men bidra til utviklingen av forskning, undervisning og akademisk frihet. Dersom man hadde valgt en foretaksmodell, ville det ikke vært mulig å opprette noen «brannmur» som en gang for alle kunne sikre at departementet som eier ikke la seg opp i institusjonens ledelse. Med den modell flertallet har valgt, vil det være styret som er institusjonens øverste organ. Foruten å ansette rektor, vedtar styret strategien, budsjettet og regnskapet og utfører den overordnede ledelsen.

Modellen klargjør også forskjellen mellom statens ulike roller i forhold til institusjonene. Som bevilgende myndighet kan departementet stille krav om etterlevelse av bevilgningers forutsetninger. Som bestiller av bestemte oppdrag, kan staten legge til rette for at samfunnsviktige oppdrag utføres. Dersom det for eksempel skulle være slik at bestemte former for forskning og undervisning som samfunnet trenger ikke kan finansieres innenfor institusjonenes budsjett, vil det være en statlig oppgave å påse at en eller flere institusjoner får de bevilgninger som trengs for å utføre denne virksomheten. Det politiske system vil påse at departementet holdes ansvarlig for utførelsen av slike oppgaver.

Omorganiseringen gjennom ny lovregulering er ikke ment å tilføre universitetene og høyskolene realaktiva direkte. Det forutsettes at de enkelte universitetene og høyskolene får overført eiendomsmasse samt andre ressurser etter en konkret vurdering, og at det settes opp en åpningsbalanse som gjør institusjonen i stand til å utføre sitt oppdrag. Gjennom denne prosessen må departementet i samarbeid med vedkommende institusjon også ta stilling til om eiendomsretten til historiske bygninger (f.eks. universitetsbygningene i sentrum i Oslo, observatorier, museer osv.) bør overføres til vedkommende institusjon (f.eks. på bestemte vilkår om at de ikke kan avhendes, skal være åpne for allmennheten osv.), eller om institusjonen kun skal ha en (hel eller delvis) bruksrett. Hvilke aktiva institusjonen skal utrustes med, er et spørsmål som ikke kan løses av et lovutvalg. Det må finne sin løsning etter en konkret vurdering.

Den modell flertallet foreslår, har likhetstrekk med den alminnelige stiftelsesmodell. Bruk av stiftelser i den offentlige forvaltning har tidvis vært kritisert, men dette skyldes – slik flertallet vurderer det – at den alminnelige stiftelseslov er utformet for privat sektor, utfra andre behov, og at Norge også har beskjedne tradisjoner når det gjelder stiftelsers antall og størrelse. Når utvalget nå foreslår egne lovregler om universiteter og høyskoler som selveiende institusjoner, bortfaller denne innvending. Lovgiver har fullt herredømme over alle relevante parametre når det skrives en egen lov for en bestemt institusjonstype. Av denne grunn har flertallet også funnet det mest beskrivende å benytte betegnelsen «selveiende institusjoner» fremfor «stiftelser»; den form for egne rettssubjekter som utvalget går inn for, bygger på skreddersøm (i juridisk terminologi omtalt som sui generis) . Fellesbetegnelsen foreslås å bli Statlig Høyere Utdanningsinstitusjon (SHU).

Flertallet har blant annet ansett det hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse etter mønster av den som i sin tid ble innført for NRK, om at overføringen av realaktiva til universitetene og høyskolene som selveiende institusjoner ikke skal kunne forhindre at staten senere ved lov beslutter andre omdanninger uten at dette utløser ekspropriasjonsrettslig erstatningsvern under Grunnloven § 105.

Den modell flertallet har valgt, har fellestrekk med den modell som nylig er innført i Danmark. I Sverige har rektor ved Stockholms universitet nylig etterlyst muligheten til å omdanne universiteter og høyskoler til egne rettssubjekter. I flere andre land er ordningen med egne rettssubjekter allerede vel innarbeidet. Flertallet viser for eksempel til fremstillingen av forholdene i Storbritannia og USA. Flertallet tar hensyn til dette, og går inn for at også norske institusjoner bør få rammebetingelser som sikrer dem samme institusjonelle handlekraft som den tilsvarende akademiske institusjoner har i andre land. Rektorstillingen vil etter utvalgets modell forene faglig og organisatorisk utførende lederskap. Styresammensetningen vil etter flertallet forslag sikre institusjonen både overordnet ledelse og frihet fra enhver ytre innblanding fra staten (som eier).

Mindretallet har gått inn for å videreføre dagens ordning, som hevdes å fungere bra. Flertallet vil ikke bestride at dagens ordning i mangel av alternativer har kunnet fungere. Dette må imidlertid, etter det inntrykk flertallet har fått etter å ha gjennomgått sektoren, først og fremst skyldes sterk innsats fra enkeltpersoner som har utført faglige og administrative lederoppgaver innenfor de rammebetingelser som har eksistert til nå. At institusjonen har fungert er intet argument for at dagens modell er optimal, eller en gang nær optimal. Flertallet har for øvrig også merket seg at det er tegn på at systemet ikke alltid fungerer optimalt. Utenlandske ekspertpaneler har pekt på klare rom for forbedringer når det gjelder institusjonsledelse. Uenighet om enkeltsaker og strategier har også skapt vanskeligheter på enkelte institusjoner, vanskeligheter som departementet har måttet gripe inn for å løse.

I tiden fremover blir det nødvendig at institusjonene selv kan foreta klare prioriteringer og forplikte seg til å gjennomføre sine strategiske valg. Dagens modell er lite egnet til å sette institusjonene i stand til dette. Enkelte av de organisatoriske svakhetene ved dagens ordning er i dag så iøynefallende at det utvilsomt har vært behov for sterk personinnsats ved institusjonene, og tilsvarende innsats kombinert med tilbakeholdenhet i departementet, for at systemet har kunnet fungere. Det gjelder for eksempel styresammensetningen, der risikoen for stadig skiftende flertallskonstellasjoner mellom eksterne medlemmer og studenters og ansattes representanter gjør at ingen flertallsbeslutning vedtatt for å fremme institusjonens beste, har noen garanti for å ligge fast over tid. Det gjelder også det spaltede ledelsessystem, der styret kan motta innspill fra to ledere – direktør og rektor – som kan gå i ulik retning; og der de to har til dels overlappende mandat. Det gjelder ikke minst dagens forhold mellom institusjonen og departementet, der dialogen ofte har funnet sted mellom institusjonsledelsen og departementet direkte, uten at de eksterne styre­medlemmer er koblet inn. Endelig gjelder det bruk, eller manglende bruk, av departementets instruksjonsrett, der de rettslige grenser er uklare.

Reform er også nødvendig for å forbedre institusjonenes juridiske handlekraft. Institusjonene er til tross for sine fullmakter en del av forvaltningen og har bare råderett over økonomiske ressurser innen de rammer som følger av statsbudsjettet og departementets utøvelse av sine kontroll- og styringsfullmakter. Institusjonene trenger også departementets fullmakt for å opprette eller delta i selskaper ved utøvelsen av eksternt finansiert virksomhet. Flertallet mener at denne organiseringen i utgangspunktet vil måtte stille statlige institusjoner dårligere enn private og utenlandske, idet de statlige institusjonens strategiske planlegning til enhver tid må hensynta og ta forbehold om at departementet kan vurdere hensiktsmessigheten av tiltak og avtaler annerledes enn institusjonen selv og trekke tilbake fullmakter og andre rettigheter, for eksempel når det gjelder deltakelse i selskaper og samarbeid med nærings- og organisasjonsliv.

Etter flertallets vurdering vil det være viktig at de norske institusjonene er utstyrt med fullmakter og har en uavhengig stilling som gjør det mulig å opptre i forpliktende samarbeid på lik linje med sine utenlandske samarbeidspartnere. Bruk av randsoneselskaper er etter flertallets oppfatning ikke et tilstrekkelig virkemiddel, fordi slike selskaper ikke skal brukes til å utvikle institusjonens kjernevirksomhet, som er det akademiske tilbudet.

Flertallets modell vil erstatte dagens uklare og/eller uheldige styringssystem med klare regler tuftet på allment aksepterte prinsipper for ledelse av egne rettssubjekter, samtidig som institusjonenes frie og uavhengige stilling gis et reelt rettslig vern.

6.4.2 Styrking av ledelsesfunksjonen

6.4.2.1 Universiteter og høyskoler som kompetanseinstitusjoner

Universiteter og høyskoler er kompetanseinstitusjoner med virksomhet som spenner over et vidt faglig spekter. Det er betydelige forskjeller fra institusjon til institusjon i størrelse og faglig portefølje, men felles for dem alle er at de arbeider med kompetanseutvikling som hovedformål. Myndighetene, studentene og samfunnet for øvrig har store forventninger til kvaliteten på undervisning og forskning, og gjennom opprettelsen av NOKUT vil institusjonene bli møtt med skjerpet fokus når det gjelder å sikre at kvaliteten holder høyt nivå. I tillegg vil myndighetene stille krav til at institusjonene, spesielt i en tid hvor budsjettsituasjonen er vanskelig, har en organisering og ledelse som er kostnadseffektiv.

Ny finansieringsmodell for de statlige institusjonene med delvis resultatbasert finansiering gjør at disse institusjonene i større grad enn tidligere er nødt til å konkurrere om midler til institusjonens drift. Ledelsen må sørge for at institusjonen opprettholder et tilbud som tiltrekker studenter, og som gir institusjonen tilfredsstillende uttelling under finansieringsmodellen hva gjelder uteksaminering av kandidater, studiepoengproduksjon og eksterne inntekter. Incentivene i finansieringssystemet innebærer at det stilles fornyede krav om nytenkning samt om en ny og mer profesjonell måte å drive institusjonene kostnadseffektivt, krav om å øke studentgjennomstrømningen, og krav om å utnytte supplerende eksterne finansieringskilder.

Samtidig som kravene til effektiv drift skjerpes, er det viktig å erkjenne at de statlige universitetene og høyskolene er store institusjoner som i kraft av sitt mangfold også stiller ledelsen overfor særlige faglige utfordringer. Erfaring viser at kompetanse­institusjoner ikke kan administreres av ledere uten oppslutning blant institusjonens ansatte. Ledelsen ved store utdannings- og forskningsinstitusjoner vil derfor være helt avhengig av å ha forankret sin faglige legitimitet i organisasjonen, samt å inneha den nødvendige faglige kompetanse, for treffe de strategiske valg som institusjonene blir nødt til å ta.

For universiteter og høyskoler kommer i tillegg at deres samfunnsoppdrag ikke lett lar seg beskrive i tall eller i kroner og øre. Disse institusjonene har aldri hatt og bør aldri ha økonomisk profitt som formål. Det er viktig at institusjonene i sin ledelse holder de faglige idealer høyt, og dette må også få konsekvenser for styringen av institusjonen. Samtidig som ledelsen må være profesjonell og være villig til å ta beslutninger som innebærer klare valg og klare prioriteringer, må ledelsen også ha en faglig ballast som gjør den i stand også til å ivareta institusjonenes faglige integritet og akademiske tradisjoner.

Gjennom Kvalitetsreformen har styrene ved institusjonene fått frihet til selv å fastsette den interne organiseringen og til å opprette og nedlegge fag. Hvorvidt dette begrenser departementets formelle instruksjonsmyndighet, er etter flertallets vurdering imidlertid noe uklart, jf. 6.1.3.3. Flertallet ser det uansett slik at en ny lov for sektoren bør skille klart mellom politikk og institusjonell ledelse. Flertallet vil markere dette ved at universitetene og høyskolene omdannes til selveiende institusjoner, som riktignok skal ha eksternt styreflertall, men der utpeking av eksterne medlemmer ikke skal skje av departementet, men av institusjonen selv. På denne måten ønsker flertallet å forene behovet for handlekraftig overordnet ledelse med vesentlig medinnflytelse fra institusjonen selv, samt legge til rette for videreføring og videreutbygging av institusjonenes uavhengige stilling som forvaltere av den akademiske og kunstneriske frihet.

Instrukser fra departementet når det gjelder utøvelsen av institusjonenes faglige oppdrag, vil i flertallets modell være utelukket, og indirekte påvirkning gjennom utnevning av et flertall av styret vil heller ikke være mulig. De ansatte og studenter sikres direkte medvirkning i de styrende organ gjennom valg av et mindretall av styremedlemmene. Institusjonen sikres videre indirekte innflytelse over styrets sammensetning ved at den selv utpeker sine eksterne styremedlemmer. På denne måten er det lagt til rette for en dobbel sikring av institusjonens faglige autonomi og kompetanse, slik denne reflekteres gjennom medvirkning fra de som har sitt virke ved institusjonen. Flertallet har her fulgt opp de prinsipper som lenge har ligget til grunn for styringen av akademiske institusjoner i andre land.

En mulig innvending mot flertallets modell kunne være at statens innflytelse på institusjonenes ledelse ble for svak, tatt i betraktning at institusjonene forvalter betydelige offentlige res­surser og hver for seg skal bidra til å utføre et oppdrag som er av største samfunnsmessige betyd­ning. Flertallet legger imidlertid til grunn at hensynet til tung forankring av ledelsen i de faglige kompetansemiljøer må få førsteprioritet. Flertallet legger videre til grunn at departementets indirekte styringsmidler er tilstrekkelige til å oppnå de overordnede mål for sektorpolitikken. For det første foreslår flertallet at departementet skal føre tilsyn med institusjonen – (i) legalitetstilsyn med at styret overholder lover og regler, (ii) soliditetstilsyn med at styret ikke setter institusjonens økonomi på spill, og (iii) kvalitetskontroll med institusjonens vedtekter ved at disse må godkjennes av departementet for å være gyldige. I tillegg vil flertallet foreslå en lovregel om at store investeringer og vesentlig omlegging av virksomheten ved en institusjon krever departementets godkjennelse.

Etter flertallets forslag vil den enkelte institusjons vedtekter bli et styringsinstrument av helt sentral betydning for institusjonenes virksomhet. Vedtektene må utformes utfra den enkelte institusjons behov, men det foreslås inntatt en lovbestemmelse som stiller krav til deres innhold. Flertallet ser det slik at denne lovteknikk er langt å foretrekke fremfor et forsøk på å utpensle de viktigste regler om valg, kvalitetssikring, faglig utvikling, investeringer etc. ved institusjonene i loven selv. Institusjonene har hver for seg ulike faglige utfordringer og ulike behov. Lovgivers oppgave bør derfor være å legge til rette for at institusjonen selv – i samarbeid med departementet – utformer vedtekter som gir et godt grunnlag for ledelse av institusjonen. Vedtektene vil selv gi anvisning på de planer og reglementer som skal være retningsgivende for institusjonens indre liv. Departementskontroll med vedtektenes innhold må først og fremst regnes som et bidrag til deres kvalitetssikring.

Departementet har også andre viktige virkemidler til disposisjon for å lede sektoren. Foruten å kunne fremme lovsaker for Stortinget (dersom det blir påkrevet med nye lovregler), kan departementet først og fremst sette vilkår for bevilgninger til institusjonenes drift og investeringer. Departementet kan også inngå rammeavtaler med særskilte institusjoner om at disse skal påta seg å utføre bestemte oppgaver, som for eksempel å utvikle forsknings- og undervisningstilbud som institusjonen ikke kan dekke over sine vanlige budsjetter. Departementet kan gjennom en slik bestillerfunksjon påse at smale fagfelt, nye fagfelt, utradisjonelle og tverrgående forskningsprosjekter og lignende ivaretas – i korthet ta ansvar for mangfoldet i norsk høyere utdanning og forskning. I forhold til kompetanseinstitusjoner er avtaler gjennomgående et mer egnet styringsmiddel enn instruks.

Flertallets forslag om styrets sammensetning og funksjon er utformet for å kombinere handlekraft og intern faglig legitimitet. Flertallets forslag om daglig ledelse tar sikte på å videreføre denne tanken ytterligere. I de senere år har det vært sterkt debatt om hvorvidt det på institusjonene skal være en enhetlig eller en todelt ledelse. Gjeldende universitets- og høgskolelov lovfester et todelt ledelsessystem på det øverste nivået, med rektor som «arbeidende styreformann» og virksomhetens øverste leder, og med administrerende direktør som ansvarlig for den samlede, administrative virksomhet. Etter flertallets vurdering er en slik lovfestet todeling av ledelsesstrukturen ikke hensiktsmessig. Den beste klargjøring av ansvar og myndighet oppnås gjennom et kollegialt styre som er overordnet én enkelt daglig leder, som må være institusjonens rektor.

Under gjeldende ordning, der administrerende direktør er ment å fylle en rent administrativ funksjon, men likevel rapporterer til styret, har ikke universiteter og høyskoler en daglig leder som forener faglig og administrativt ansvar. Todelingen av ledelsesfunksjonen kan skape uklarhet med hensyn til hvem som har det operative ansvaret for institusjonens ledelse. Slik flertallet ser det, kan systemet bare forstås og forklares ut fra historiske årsaker, – ved at den nå avviklede styringsstrukturen ved norske universiteter og høyskoler fortsatt gjenstår med en «rest» ved at rektor – som er ansatt ved institusjonen og valgt blant de ansatte – gjør tjeneste som styrets leder snarere enn som utførende, operativ leder. Denne funksjonen med rektor som «arbeidende styreformann» innebærer – slik flertallet ser det – i dag en hindring for at rektor utøver den sentrale lederoppgave han bør ha. Rektor må være institusjonens fremste leder innad og talsmann utad, og han må forene de faglige og organisatoriske ledelsesfunksjoner som organisasjonen trenger. Til dette trenger han de fullmakter som en daglig leder har. Styreformannsstillingen, som i formell henseende er viktig nok, er en mer beskjeden lederoppgave enn den stilling som bør innehas av en rektor.

I tillegg kommer at todelingen – der to ledere rapporterer til styret på hver sin måte – skaper uklare ansvarsforhold når det gjelder rapportering og utførelse. Ordningen legger også en unødvendig byrde på styrets øvrige medlemmer, som må forholde seg til to ledere. Det kan ikke utelukkes at ordningen har fungert, men dette må – som nevnt over – først og fremst skyldes sterk personlig innsats fra dem som har gjort tjeneste. En god organisasjonsmodell skal først og fremst oppfylle det krav at den skal oppstille de riktige incentiver og gi de riktige resultater også der man ikke kan stole på at enkeltpersoner vil være i stand til å samarbeide seg frem til resultater og enighet om vesentlige spørsmål. Til dette trengs klar rollefordeling og klare ledelsesfullmakter. Flertallet har ikke sett noen argumenter som kan forklare hvorfor universiteter og høyskoler bør ledes på en annen måte enn andre viktige samfunnsinstitusjoner som for eksempel NRK, Kredittilsynet, helseforetak og kultur­institusjoner, som alle er institusjoner med utpreget selvstendighet, finansiert av det offentlige og ledet av et kollegialt styre overordnet en utførende direktør med organisatorisk og faglig legitimitet. Flertallet har også merket seg at rektor både ved danske og svenske universiteter i dag innehar stillingen som daglig leder.

Flertallet mener også at den reform som her foreslås, er best i samsvar med de offentlige utredninger som alt er utført. Mjøsutvalget 86 fremhever viktigheten av ledelsens faglige legitimitet og autoritet som sentrale suksesskriterier, og legger til grunn at prosedyrer for rekruttering og ansettelse av rektor må være med på å sikre slik faglig legitimitet. Mjøsutvalget legger også vekt på at medbestemmelse fra studenter og ansatte bør ha stor plass i styringen. Flertallet deler Mjøsutvalgets sterke vektlegging av behovet for ansattes og studenters medvirkning. Gjennom flertallets forslag til styresammensetningen forhindres det at det ansettes en rektor som ikke har tilstrekkelig oppslutning blant institusjonens egne ansatte. I tillegg vil flertallet lovfeste at styret er ansvarlig for at den enkelte institusjon utvikler en strategiplan, og at strategiplanen først kan vedtas etter at den er behandlet blant institusjonens ansatte. På denne måten sikres for det første at institusjonens ansatte medvirker ved sentrale beslutninger. I tillegg vil de to reformer gjøre det vanskelig for eksterne styremedlemmer å forfølge eventuelle særlige, personlige preferanser når det gjelder utviklingen av institusjonens akademiske profil eller ved rektoransettelser.

Andre organisasjonsspørsmål bør løses ved at det utarbeides slike organisasjonsreglementer som måtte passe den enkelte institusjon. De ansattes innflytelse på denne prosessen er sikret gjennom deres representasjon i institusjonens styre. Slike organisasjonsspørsmål – for eksempel ledelsesstrukturen på lavere nivåer i organisasjonen som fakulteter, institutter, tverrfaglige prosjektgrupper etc. – lar seg ikke hensiktsmessig løse i loven. Flertallet mener at det bør være opp til det enkelte styre å fastsette den interne organisering som best er tilpasset institusjonens konkrete behov. Flertallet vil imidlertid understreke at styret ved fastsetting av den interne organiseringen må søke å ivareta en helhetlig ledelsesstruktur, som gjør det mulig for styret å ha et reelt organisatorisk grep om institusjonens faglige strategier og bestemme i hvilken retning institusjonen skal utvikles. Å synliggjøre styrets posisjon som institusjonens øverste organ og å fremheve styrets strategiske ansvar, har også vært sentrale målsetninger som har drevet frem store deler av lovendringene gjennom Kvalitetsreformen 87 .

6.4.2.2 Autonomi og omstillingsevne

En organisering av de statlige institusjonene som selveiende institusjoner vil gi institusjonene stor grad av rettslig forutsigbarhet med hensyn til organisatoriske rammebetingelser, og innebære at institusjonene får større handlingsrom enn de har i dag. En slik omorganisering vil også få betydning for plasseringen av det reelle ansvaret for institusjonenes virksomhet. Gjennom Kvalitetsreformen er tydeliggjøringen av styrets rolle som overordnet organ for institusjonene blitt spesielt fremhevet. Styrene har imidlertid ikke fått tildelt et formelt ansvar som tilsvarer den frihetsgraden det har vært hevdet at institusjonene nå har fått med hensyn til egen virksomhet. Så lenge ansvaret fremdeles ligger hos statsråden, vil også den formelle friheten for institusjonene måtte begrenses tilsvarende.

For å sikre reell, institusjonell autonomi, må ansvaret for virksomheten flyttes til virksomheten selv. Det er klar politisk enighet om at disse institusjonene nå bare skal styres på «armlengdes avstand», og da er det etter flertallets vurdering et klart paradoks at institusjonene faktisk har fått frihet uten endelig ansvar, ved at det er statsråden som i siste instans står ansvarlig for virksomheten ned på detaljplan. Reell autonomi sikret gjennom omdanning til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner, gir derfor etter flertallets syn den beste forutsetning for gjennomføring av nødvendige omstillinger.

Ved en organisering som selveiende institusjoner vil ansvaret på en tydelig måte legges til institusjonens styre. Det overordnede, sektorpolitiske ansvaret vil fortsatt ligge hos departementet, som må sørge for en tilfredsstillende finansiering, og vil ha rollen som regulant. Statsrådens ansvar for virksomheten ved den enkelte institusjon vil imidlertid begrenses.

6.4.2.3 Styret

Ved en organisering av universiteter og høyskoler som selveiende institusjoner, med en overføring av det formelle ansvaret for virksomheten fra departementet til styrene, vil det stilles økte krav til ledelse og kreves ny tenking om styrets rolle og funksjon.

6.4.2.3.1 Styret som øverste og ansvarlig organ

Universitets- og høgskoleloven § 4 bestemmer at styret er institusjonens øverste organ, og angir styrets nærmere ansvar og kompetanse. Bestemmelsen etablerer imidlertid ingen reell ansvarliggjøring av styret som institusjonens øverste organ så lenge statsråden som overordnet forvaltningsmyndighet kan instruere universitetet som institusjon.

Ved en organisering av de statlige institusjonene som selveiende institusjoner, vil styret bli både øverste myndighet og det reelt ansvarlige organ for institusjonenes virksomhet. Styret vil ikke kunne instrueres av staten (som eier). Styret vil få utvidete fullmakter, oppgaver og ansvar i forhold til dagens organisering. Også i departementets formelle dialog med institusjonene som mottakere av statlige bevilgninger, vil det være styret som må konsulteres. I dag står departementet fritt i forhold til institusjonenes administrasjon og kan selv velge hvilket nivå den formelle dialogen skal skje på. Dette skaper uklare spilleregler, og medfører at styrets rolle som øverste organ på institusjonen blir utydelig. Dette viser seg i dag for eksempel i departementets etatsstyringsmøter med institusjonen, som i hovedsak skjer med institusjonens administrative ledelse og rektor, og ikke direkte med styret.

Den foreslåtte nye organisering vil etter utvalgets vurdering således styrke styrets posisjon som institusjonens øverste organ, og tydeliggjøre hvilket forhold institusjonen ved sitt styre skal ha til de politiske myndigheter.

6.4.2.3.2 Styremedlemmenes rolle

Ved en organisering til selveiende institusjon, er det også naturlig at det i lovs form stilles økte krav til styremedlemmenes personlige kompetanse, og at de gis reelt ansvar. Det vises i den anledning til at aksjeloven, statsforetaksloven og helseforetaksloven inneholder ansvarsbestemmelser for styremedlemmer (og styreleder) for forsettelig eller uaktsom skadeforvoldelse eller brudd på lovens bestemmelser. Styremedlemmenes særlige ansvar som representanter for viktige samfunnsinstitusjoner bør tydeliggjøres på samme måte i en ny universitets- og høyskolelov.

Også i forhold til styremedlemmer oppnevnt eller valgt internt ved institusjonen, må styrets rolle som institusjonens styringsorgan presiseres, slik at det ikke blir betraktet som et forum for å fremme enkeltgruppers interesser.

Styremedlemmer som er oppnevnt eller valgt fra institusjonen selv, enten dette er representanter for de ansatte eller studenter, gir styret intern legitimitet. Disse medlemmene kjenner også best til de interne forhold og særegenheter ved institusjonen og hvilke konkrete utfordringer, behov og forventninger som oppleves blant de ansatte og studenter. Disse gruppers representasjon i styret sikrer også at studenter og ansatte får reell medbestemmelse over egen arbeids- og studiesituasjon.

Utvalgets inntrykk, etter møter med personer som sitter som eksterne styremedlemmer ved statlige institusjoner i dag, og med andre representanter fra de enkelte institusjoner, er at de eksterne medlemmene gjennomgående oppleves å yte et positivt bidrag til styrenes arbeid og sammensetning. Styremedlemmenes formelle mandat er gitt i loven og i institusjonens vedtekter, som det skal styres etter. De eksterne styremedlemmene kan også gi institusjonene nyttige innspill og vinklinger fra det øvrige samfunnsliv, næringsliv og kulturliv, samt tilføre styret spesialkompetanse på enkelte områder. Eksterne styremedlemmer kan også bidra til at de sektorer institusjonen utdanner studenter mot, blir representert. De kan bidra til å identifisere relevante utfordringer knyttet til institusjonenes strategiske valg – både innen undervisning og forskning.

6.4.2.3.3 Sammensetning

I dag er styret sammensatt av elleve personer, med rektor som styrets leder. Styret er sammensatt slik at ingen enkeltgruppe har flertall alene. Det er fire eksterne medlemmer. Departementet kan i særskilte tilfeller fastsette en annen styresammensetning, også etter søknad fra institusjonene. Det vises til den nærmere redegjørelsen under 5.2.1.2.

Tradisjonelt har styrene ved de statlige institusjonene hatt et flertall bestående av ansatte og studenter fra institusjonen, hvilket har gitt styret faglig legitimitet internt i virksomheten. Den store svakheten ved dette systemet er – slik flertallet ser det – at slike styrer kan bli arenaer for interne fordelingsdiskusjoner fremfor å fungere som overordnede organer som handlekraftig skal fremme institusjonens beste som helhet. Med de utvalgsmekanismer flertallet foreslår for de eksterne styremedlemmer, jf. straks under, vil det heller ikke være behov for å videreføre dagens ordning.

Flertallet mener at ved en organisering som selveiende institusjoner, bør et flertall av styrets medlemmer være eksterne. Dette er ordningen i flere andre land, og gir den beste forutsetning for overordnet ledelse til hele institusjonens beste. De eksterne styremedlemmene sikrer at institusjonens overordnede interesser blir retningsgivende for utarbeidelse og oppfølgning av strategien. Samtidig bør oppnevningsprossesen for disse medlemmene sikre at det ikke er «politiske» representanter som oppnevnes, men kvalifiserte representanter for det øvrige samfunnsliv. Flertallet mener at det bør gjøres tydelig at de eksterne medlemmene ikke oppnevnes som eierrepresentanter med oppdrag fra departementet, men at de oppnevnes av institusjonen selv etter vedtektsfestede prosedyrer godkjent av departementet. De skal utpekes med bakgrunn i sin egen kompetanse og samfunnsmessige tilhørighet. Flertallet mener også at det er viktig at det i oppnevningen av eksterne styremedlemmer legges stor vekt på å sikre at styret, med eksternt flertall, har en faglig tyngde og sammensetning som gir tilstrekkelig legitimitet overfor institusjonens ansatte og studenter.

Etter flertallets vurdering bør ikke rektor være medlem av styret, men som øverste leder gis møte- og talerett og forestå saksfremlegg for styret.

Flertallet antar at styret ved statlige institusjoner som er organisert som selveiende institusjoner, for å være et effektiv styrende organ, gjennomgående kan ha en mindre sammensetning enn dagens elleve personer. Flertallet mener imidlertid at et styre på de større institusjoner bør kunne bestå av 11 medlemmer, hvor seks medlemmer er eksterne, tre medlemmer oppnevnes av de ansatte (to faglige og en administrativt ansatt) og to medlemmer oppnevnes fra studentene. Ved mindre institusjoner bør styret bestå av fra syv til ni medlemmer. Generelt argumenteres det fra studentenes side for at de alltid bør ha minst to medlemmer i styrende organer (jf. universitets- og høgskoleloven § 19), slik at disse medlemmene kan konsultere seg i mellom i vanskelige saker. Flertallet vil forslå at dette hensynet kan ivaretas ved å gi studentene mulighet for deltakelse med en ekstra representant med observatørstatus dersom styrets størrelse for øvrig reduserer antall studentrepresentanter til én.

Etter flertallets vurdering bør det ikke i loven inntas krav om en fast styresammensetning for de statlige institusjonene. De overordnede kravene til studentenes og de ansattes representasjon vil følge av de alminnelige bestemmelsene om styrets sammensetning, som gjøres felles for statlige og private institusjoner, jf. pkt. 7.2.1.2. De nærmere krav til styresammensetning ved statlige institusjoner organisert som egne rettssubjekter, vil kunne reguleres tilfredsstillende i den enkelte institusjons vedtekter. Dette innebærer at styresammensetningen ved den enkelte institusjon kan tilpasses de lokale behov og størrelsen på institusjonen. Vedtektsfesting av kravet til styrets størrelse og sammensetning besluttes av institusjonens styre, og vedtektene godkjennes av departementet.

Flertallet mener for øvrig at det ved oppnevningen av eksterne representanter bør legges vekt på å oppnevne minst to eksterne medlemmer som tidligere har vært studenter ved institusjonen (alumni), for å sikre at de eksterne medlemmene både har kjennskap til institusjonens indre liv og forutsetningsvis spesiell interesse og engasjement for institusjonen. Styrets leder og nestleder bør oppnevnes blant de eksterne medlemmer.

Ettersom styret er institusjonens øverste organ, vil det også være styret som fastlegger de faglige strategiene for institusjonen. Flertallet vil imidlertid lovfeste at institusjonens strategiplan må behandles internt før den vedtas. Flertallet mener også at det er viktig at styrene på institusjonen etablerer faglige konsultative fora, for å sikre faglige konsultasjons­mekanismer for institusjonen som helhet, samt ved de enkelte fakulteter og institutter. Etter flertallets vurdering bør det imidlertid være opp til det enkelte styre å velge hvilken organisatorisk løsning som passer for den enkelte institusjon. Det bør derfor etter flertallets vurdering ikke lovfestes en obligatorisk ordning med faglige råd.

Institusjonens styre vil også ha ansvar for å utarbeide og vedta budsjettet, årsregnskapet og årsberetningen. I praksis vil saksforbereder være rektor, men styret vil ha et selvstendig ansvar for å være forberedt til de sakene som tas opp. Dette kan innebære at styret selv må foreta informasjonsinnhenting og foreta utredninger i forhold til enkeltspørsmål.

6.4.2.4 Daglig ledelse – rektor

Dagens todelte ledelsesstruktur, med et lovfestet skille mellom administrativ og faglig ledelse, bidrar etter flertallets vurdering til å skape et uryddig formelt ansvarsforhold internt på institusjonen. Dersom universiteter og høyskoler blir selveiende institusjoner med eksternt styreflertall, er det – slik flertallet ser det – ubetinget nødvendig at det faglige og administrative utøvende ansvar forenes, ved at rektor ikke bare er institusjonens formelle frontfigur, men også tilføres alle de fullmakter som en daglig leder har.

Etter universitets- og høgskoleloven er administrerende direktør øverste leder for den samlede administrative virksomheten, mens rektor er styrets leder. Hun eller han har på styrets vegne det overordnede ansvaret for institusjonens virksomhet og ledelsen av institusjonen. Rektor er også institusjonens rettslige representant og institusjonens talsperson utad. Denne lovbestemte rollefordelingen mellom rektor og administrerende direktør er rettslig sett uklar. Loven gir administrerende direktør anvisningsmyndighet og legitimasjon til å inngå avtaler om institusjonens eiendommer. Samtidig er administrerende direktørs ansvar etter loven begrenset til å ligge innenfor «de rammer styret fastsetter». Når loven i tillegg bestemmer at rektor er institusjonens rettslige representant, er det uklart hvem som har det faktiske ansvaret for den utøvende ledelse på institusjonen. Rekkevidden av administrerende direktørs ansvar og legitimasjon er heller ikke avklart i forhold til styret. Det er i seg selv et problem for en kompetanseinstitusjon at direktøren, som ikke har faglig lederansvar, kan kreve å rapportere til styret ved siden av rektor. Som tidligere fremhevet, må dette todelte system avskaffes.

Dagens ordning for rekruttering av rektor er også utilfredsstillende. Videreføring av dagens hovedregel med internt valg av rektor kan riktignok gi en faglig legitimitet blant ansatte og studenter. Imidlertid er denne modellen vanskelig å forene med behovet for en tydelig og ubrutt ansvarslinje, ettersom rektor henter sin autoritet og legitimitet «nedenfra», og ikke fra styret. Dette kan etter flertallets vurdering bidra til å undergrave styrets autoritet. For å sikre at rektor har legitimitet overfor styret, og for å sikre en enhetlig ledelse, bør rektor derfor ansettes av styret. Ansettelse bør skje på åremål à fire år. For å finne frem til den beste kandidat, er det også viktig å gi rom for at styret kan hente en person utenfra institusjonen. Når formålet er å finne frem til den beste person som leder for institusjonen, representerer ordningen med intern rekruttering en unødvendig begrensning av tilfanget av kandidater. Rektors faglige legitimitet internt vil stå og falle med vedkommendes kvalifikasjoner, ikke bero på hvor hun eller han tidligere har arbeidet.

Rektor bør ha et solid faglig grunnlag for sitt virke. Det vil være en utfordring å finne frem til kandidater som kombinerer de krav til økonomisk-administrative ferdigheter som vil stilles til en rektor i en selveiende institusjon, med de nødvendige krav om faglig forankring. Det vil være av stor betydning at den som ansettes som rektor, er en person som har faglig oppslutning. Styret må derfor selv kunne fastsette retningslinjer for hvordan rektor skal rekrutteres, som tar hensyn til alle behov – herunder også styrets behov for å gjennomføre en forsvarlig rekrutteringsprosess i forhold til aktuelle kandidater. Styret og rektor må sammen påse at institusjonens ledelse samlet dekker den kompetanse som er nødvendig for å lede et universitet eller en høyskole. Det vil imidlertid være rektor som har ansvar overfor styret for den daglige ledelse, både i faglige og administrative spørsmål. Rektor vil være den viktigste person for institusjonens profil og tillit utad, og vil være en viktig kulturbærer og frontfigur overfor omverdenen.

Rektor vil være ansvarlig overfor styret som institusjonens øverste organ. Ansvaret innebærer organisering, planlegging og forvaltning av økonomiske og personellmessige ressurser, herunder fordeling av ledelsesansvar, ressurser og fullmakter til de ulike delene av organisasjonen, samt løpende styring gjennom planer og enkeltstående beslutninger. Som påpekt over, forutsetter dette at rektor ansettes, ikke velges. Dersom rektor skal være ansvarlig overfor styret, tilsier dette at rektor ikke bør være medlem av styret. Dagens dobbeltrolle for rektor, som styreformann og institusjonens leder, legger også uheldige bindinger på rektors habilitet som virksomhetens øverste leder. Rektor må imidlertid som daglig leder ha møte- og talerett i styret. Rektor må etter denne modellen kunne forplikte institusjonen juridisk og være dens representant utad. Styret vil dessuten kunne delegere myndighet til å fatte ulike beslutninger til rektor, og fastsette instruks for rektor. Samlet sett vil rektor etter denne modellen være institusjonens daglig leder.

Flertallets foreslåtte modell er ikke til hinder for at det ved institusjonene opprettholdes en ordning med administrerende direktør. Tvert om viser erfaringene etter den tilsvarende omorganisering i Sverige at administrerende direktør fortsatt vil bli en helt sentral administrativ leder ved større institusjoner. Administrerende direktør vil imidlertid etter en slik modell rapportere til rektor, og vil utføre sine oppgaver etter delegasjon fra rektor. Det formelle ansvaret for institusjonens daglige ledelse og overfor styret vil måtte ligge hos rektor. Dette skaper klare ansvarslinjer i institusjonens daglige ledelse.

6.4.3 Juridisk og økonomisk handlefrihet

De viktigste ressurstilganger for universiteter og høyskoler er personell og realkapital. Organisering som selveiende institusjon vil etter flertallets vurdering gi institusjonen større fleksibilitet på organisasjonssiden og større fullmakter i sin disponering av personal- og økonomiressurser. Slik organisering vil etter flertallets vurdering gi virksomheten økte muligheter til å foreta reelle prioriteringer mellom de ulike satsningsområdene.

Flertallet forutsetter at omdanningen av institusjonene bør skje i to trinn: Først stiftes vedkommende selveiende institusjon. Dernest overføres aktiva og personell som en ordinær virksomhetsoverdragelse. Det innebærer at den virksomhet staten eier, overføres til det nye rettssubjekt. De eiendeler, rettigheter, offentlige tillatelser og forpliktelser som er knyttet til virksomheten, overføres til institusjonen, uten at fordringshavere eller øvrige rettighetshavere kan motsette seg å få den selveiende institusjonen som kreditor i stedet for staten.

6.4.3.1 Kontroll med egne budsjetter

De fleste institusjonene er i dag nettobudsjetterte, slik at en overgang til selvstendige rettssubjekter ikke vil innebære vesentlige endringer i deres frihet til å disponere inntekter i forbindelse med en overgang til regnskapsprinsippet, jf. 6.4.3.3 nedenfor. Imidlertid vil en overgang til regnskapslovens 88 system innebære at institusjonene selv vil ha kontroll over egen økonomiske balanse, gjennom aktivering av kapital i balanseregnskapet. Gjennom avskrivningsmuligheter på investeringer og gjennom muligheten for å oppta lån, vil institusjonene i større grad enn i dag kunne planlegge og disponere over egne budsjetter.

Etter flertallets vurdering vil en økt kontroll med egne budsjetter gi institusjonene et vesentlig større handlingsrom enn under dagens system. Med større økonomisk frihet vil institusjonene kunne planlegge mer langsiktig og strategisk, uten å være avhengige av først å ha på plass en statlig finansiering av alle enkeltprosjekter over statsbudsjettet. Gjennomføring av konkrete prosjekter gjennom forslag i den ordinære budsjettprosessen kan ofte ta meget lang tid, og de reelle mulighetene vil være usikre. Med større kontroll over egen økonomi vil institusjonene kunne realisere enkeltprosjekter innenfor sine «interne budsjetter». Institusjonene har allerede en viss frihet på dette området i forbindelse med disponering av inntekter fra andre finansieringskilder (eksternt finansiert virksomhet), men dette handlingsrommet vil øke med en organisering som egne rettssubjekter.

6.4.3.2 Mulighet for å prioritere og inngå avtaler

Ved at styrets posisjon som øverste organ gjøres tydelig, vil også styrets ansvar for institusjonens helhetlige strategi styrkes. Dette har vært et meget sentralt punkt i Kvalitetsreformen, og bør også kunne føre til en bedret omstillingsevne for institusjonen, ettersom institusjonens prioriteringer og veivalg tydeliggjøres som en av styrets viktigste oppgaver.

Ved en ny organisering vil institusjonen også få rettslig kompetanse til å inngå forpliktende avtaler med ulike samarbeidspartnere. Ettersom institusjonen ikke lenger vil måtte inngå avtaler innenfor statsrådens ansvarsområde, vil handlingsrommet være større, og institusjonene kan ikke instrueres i sine enkelte økonomiske prioriteringer. Når institusjonen heller ikke vil være underlagt Stortingets myndighet til å ta opp lån på statens vegne, jf. Grunnloven § 75b, vil styret også kunne ta opp lån på institusjonens vegne innen vedtektsfestede rammer for låneopptak. Institusjonen vil også kunne bygge opp fond i eget navn, som kan høste avkastning til institusjonen selv. Både lån og fond vil kunne være viktige finansieringskilder når institusjonen for eksempel skal realisere større prosjekter, utenfor de budsjettrammer som stilles til disposisjon fra staten.

6.4.3.3 Rett ressursbruk: Driftskostnader mot investeringer

Ved en omorganisering av institusjonene til selveiende institusjoner, vil som utgangspunkt regnskapsloven gjelde. De viktigste endringene som vil følge av regnskapsloven, er overgang fra kontantprinsippet til regnskapsprinsippet og kravet om at kapital skal aktiveres i balanseregnskapet. Innføring av nettobudsjettering innebærer en tilnærming til regnskapsprinsippet. Institusjonene har fått unntak fra bruttoprinsippet, og følger et kontantprinsipp som kan suppleres med andre prinsipper i den interne regnskapsføringen (avsetninger m.m.). Ettersom nær samtlige institusjoner i dag er nettobudsjetterte, vil en overgang til regnskapsprinsippet ikke innebære vesentlige endringer her. Flertallet viser for øvrig også til innstillingen fra Andreassen-utvalget 89 , der det forslås at regnskapsprinsippet innføres for forvaltningen som helhet.

Kravet i regnskapsloven om aktivering av kapital i balanseregnskapet vil derimot bety en større omlegging fra dagens system. Aktivering av kapital innebærer at realkapital vil bli avskrevet i virksomhetens resultatregnskap over realkapitalens økonomiske levetid. Dette vil etter utvalgets vurdering gi et riktigere og mer fullstendig bilde av virksomhetens ressursbruk. Regnskapet vil dokumentere de reelle kostnadene av institusjonens investeringer. Aktivering av kapital innebærer at realkapital som institusjonene forvalter, må verdifastsettes, slik at den kan inngå i institusjonens åpningsbalanse. Slik verdifastsetting har hittil ikke vært nødvendig i forvaltningen, og vil innebære et omfattende arbeid. Det vil være naturlig å se hen til de prinsippene som har blitt valgt for helseforetakene når det gjelder verdifastsettelse og regler for avskrivning av kapital.

Det vil være en nær sammenheng mellom hvilke inntekter institusjonene får fremover og omfanget av den realkapital som de vil være i stand til å bære kostnadene ved. I praksis vil inntektsomfanget, de forutsetninger som legges til grunn for realkapitalens levetid og øvrige forutsetninger være viktige premisser for verdsettingen av realkapitalen. Inntekter som kan dekke kapitalkostnader er en ny inntektskomponent, og utgangspunktet bør være at disse defineres når institusjonen omdannes. Hvorvidt inntektene initialt skal settes så høyt at de gir grunnlag for en oppgradering av realkapitalen, eller det i de kommende år skal skje en økning av inntektene med en slik begrunnelse, vil måtte være temaer som behandles i de ordinære budsjettprosesser. Det skal understrekes at institusjonenes inntekter ikke vil være øremerkede.

6.4.3.4 Statsbudsjettet og andre inntektskilder

Hoveddelen av institusjonenes inntekter kommer i dag over statsbudsjettet. I de senere år har imidlertid større deler av institusjonens inntekter kommet fra eksternt finansiert virksomhet (oppdragsforskning, etter- og videreutdanning m.m.). Institusjonene stilles således i sin finansiering overfor forholdsvis store krav til å generere inntekter utover den grunnbevilgningen som tildeles over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjettkapitler.

Kravene til å skaffe inntekter fra andre finansieringskilder innebærer at institusjonene i stor grad må delta i konkurransen om midler med andre aktører. Dette kan være i form av søknader om forskningsmidler fra Norges forskningsråd, prosjektmidler fra andre sektordepartement, internasjonale organisasjoner eller overfor private finansieringskilder. Mange har uttrykt kritikk mot en finansiering av statlige institusjoner som innebærer at disse i større grad enn tidligere må konkurrere om midler, og at dette innebærer at institusjonene fjerner seg fra de akademiske idealene om fri forskning og faglig frihet.

Flertallet bemerker at det er grunn til å påpeke at konkurransen om midler i hovedsak dreier seg om kvalitet. Eksempelvis vil det være kvaliteten på prosjektsøknader og forskningsnivået ved den enkelte institusjon som i hovedsak vil være avgjørende for tildelinger fra Norges forskningsråd. Samtidig mener flertallet at det vil kunne svekke institusjonens faglige integritet dersom det i stadig større grad legges press på institusjonene til å hente inn midler fra private aktører. Det er også svært uheldig om økt fokus og press på ekstern inntjening går på bekostning av omfanget og finansieringen av grunnforskningen ved institusjonene. Institusjonene må ha et klart vern mot «private instruksjoner» i bestillinger av oppdragsforskning, slik at den faglige integriteten ivaretas.

Etter flertallets vurdering vil en organisering av institusjonene som selvstendige rettssubjekter gi et større handlingsrom også i forhold til eksternt finansiert virksomhet. Med mer robuste fullmakter til å inngå samarbeid med andre og til selv å opprette egne selskap, vil institusjonene kunne bli bedre rustet til å inngå forpliktende samarbeid med eksterne aktører. Institusjonen vil også stå friere til å planlegge og oppsøke ekstern finansiering fra slike kilder som måtte anses forsvarlige utfra institusjonenes særpreg. Like viktig er det imidlertid at organisering som egne rettssubjekter vil gi styret et klart ansvar for å si kraftig fra dersom statlige bevilgninger reduseres slik at virksomheten trues.

6.4.3.5 Finansiering av samfunnspålagte oppdrag

I det omfang staten inngår avtale med institusjonene om bestemte samfunnsoppdrag, vil ansvaret for en tilfredsstillende finansiering hvile på staten. Dette prinsippet gjelder i utgangspunktet uavhengig av hvilken tilknytningsform en institusjon har til staten. En organisering av institusjonene som selveiende vil imidlertid i større grad kunne synliggjøre statens finansieringsansvar for de samfunnspålagte oppdrag også i forhold til de selveiende institusjonene. Dette er fordi også disse institusjonene gjennom legalitetsprinsippet vil være beskyttet mot direkte pålegg. Statens styring vil måtte skje mer oversiktlig. Staten kan kun påvirke institusjonen gjennom forutsetninger for bevilgninger over statsbudsjettet, gjennom inngåelse av avtale eller gjennom (vedtak med hjemmel i) lov.

6.4.3.6 Åpningsbalansen

Åpningsbalansen for institusjoner organisert som selvstendig rettssubjekt vil være et tema av stor betydning i forbindelse med en omorganisering. Institusjonens kapitalbase vil være avgjørende for det økonomiske handlingsrommet og for den reelle mulighet til å ta opp lån. Åpningsbalansen vil vise institusjonens egenkapital, eiendeler og gjeld ved opprettelsen (som vil være skjæringstidspunktet i forhold til periodiseringsprinsippet i regnskapsloven).

Organiseringen av eierskap til bygg i sektoren er i dag underlagt vesentlige forskjeller. Universitetene og de vitenskapelige høyskolene står i hovedsak som forvaltere av sine bygninger. Dette innebærer at disse institusjonene selv har forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsansvar knyttet til sine eiendommer. Det er relativt store forskjeller når det gjelder standarden på bygningsmassen ved de forskjellige universitetene. Universitetet i Oslo, som var den av institusjonene som under studentveksten på 1990-tallet opplevde størst press, har i dag et stort etterslep i vedlikehold. NTNU og UiB har en relativt sett bedre vedlikeholdt bygningsmasse. Varierende kvalitet på vedlikeholdsnivået kan også skyldes ulik kultur og oppfølgning fra institusjonenes side, og derav ulike prioriteringer. I 1992 ble Statsbyggs husleieordning innført for de statlige høyskolene som inntil da hadde forvaltet sine egne bygg. Husleieordningen innebærer at Statsbygg har ansvar for vedlikehold mot at høyskolene betaler en årlig husleie.

Flertallet mener at institusjonene som selvstendige rettssubjekter, i utgangspunktet bør gis full råderett over sin eiendomsmasse. Flertallet mener derfor at den eiendomsmassen staten eier, og institusjonene i dag benytter, bør overføres til institusjonene til eie. Det samme bør gjelde for arbeidskontrakter, løsøre, immaterialrettigheter og offentlige tillatelser. Hvilke aktiva som bør overdras, krever en grundig utredning for hver enkelt institusjon. Eventuelle begrensninger, som for eksempel kan være aktuelle for fredede bygninger og bygninger av særlig nasjonal interesse, kan og bør nedfelles enten i institusjonenes vedtekter, eller ved at det inngås avtaler som hindrer avhendelse, eventuelt avtale om (hel eller delvis) bruksrett for institusjonen mens eiendomsretten forblir hos staten.

Dagens kontantfinansieringssystem gir etter flertallets vurdering dårlig informasjon og lite inspirasjon til kostnadseffektiv bruk av realkapital (bygninger og utstyr). Det legges ikke godt nok til rette for at institusjonene selv kan bestemme hvilke type kostnader som best understøtter oppgaveløsningen, f. eks. ved at man selger bygninger og utstyr som ikke brukes eller som brukes med liten effekt og dermed frigjør ressurser som kan brukes på bedre måte. Et av siktemålene ved innføring av regnskapsloven er at det etableres oversikt over den realkapital som institusjonene har til disposisjon, enten denne er i aktiv bruk eller ikke, og at institusjonene selv kan bestemme om ressursene ønskes brukt på annen måte, eventuelt at det ønskes brukt mer kapitalressurser på bekostning av andre typer innsatsfaktorer. Innføring av regnskapslovens prinsipper er således et tiltak for myndiggjøring av institusjonene. Etablering av åpningsbalanse ved at institusjonenes utstyr og bygninger kartlegges og verdsettes, er et nødvendig tiltak for at denne myndiggjøringen skal skje.

Det kan tenkes flere prinsipper for vurdering av eiendeler, gjeld og egenkapital i en åpningsbalanse. For vurdering av eiendeler og gjeld er historisk kost hovedprinsippet etter regnskapsloven. Unntaket fra historisk kost er aksjer i børsnoterte selskaper (markedsverdi). Det kan eventuelt også legges til grunn gjenstandenes markedsverdi eller kostnader ved gjenanskaffelse.

Andreassenutvalget 90 har påpekt at ved bruk av vurderingsprinsippet historisk kost ved etablering av åpningsbalansen, vil verdien av statens eiendeler kunne undervurderes. Dette er fordi det kan ha funnet sted prisstigning, oppgradering og vedlikehold etter at eiendelene ble anskaffet. Andreassenutvalget påpeker også at det kan være ressurskrevende å fremskaffe informasjon om historisk anskaffelseskost for deler av statens eiendeler.

Ved fastsettelsen av åpningsbalansen kan det etter flertallets vurdering tenkes at også kostnader ved gjenanskaffelse og markedsverdi kan benyttes i verdifastsettelsen, eller at alle de tre prinsippene benyttes i den grad det er nødvendig for å få presentert de reelle, underliggende verdiene av eiendommer og andre eiendeler. Etter flertallets vurdering er det viktig at departementet ved en slik verdifastsetting legger til grunn de reelle verdiene som skal utgjøre det økonomiske fundament for institusjonenes handlingsrom. Det bør legges inn premisser som korrigerer for at bygninger eller andre eiendeler, som på grunn av sin beskaffenhet, særlige restriksjoner gjennom vedtekter, avtale eller gjennom fredning eller andre særlige begrensninger, ikke gir institusjonene anledning til fri forvaltning.

Den nærmere vurderingen av prinsippene som skal legges til grunn for verdifastsettelse og den nærmere utredningen knyttet til de enkelte institusjoner, må være en oppgave for departementet i samråd med den enkelte institusjon. Dette er en stor oppgave, som vil kreve arbeid over lengre tid, og flertallet har innenfor sitt tidsperspektiv derfor ikke kunnet gå nærmere inn på disse spørsmål. De erfaringene som er gjort i forbindelse med fastsetting av åpningsbalansen for helseforetakene, vil gi departementet viktige innspill til dette arbeidet.

6.4.3.7 Statens ansvar for institusjonens forpliktelser

På samme måte som for andre statsinstitusjoner, er staten i dag fullt ut økonomisk ansvarlig for de forpliktelser universiteter og høyskoler måtte pådra seg overfor tredjemann. Statsinstitusjoner har imidlertid ikke anledning til å ta opp lån eller på annen måte frivillig påta seg forpliktelser utover den ramme som følger av de midler som til enhver tid stilles til disposisjon for virksomheten.

Organisering av statlig virksomhet som selvstendige rettssubjekter har ofte vært begrunnet med at man har ønsket å gi virksomhetens styre og daglige ledelse større selvstendighet i økonomiske spørsmål. Motstykket til denne selvstendighet for ledelsen har igjen vært at man har valgt en organisasjonsform som innebærer at staten som eier (det vil si statskassen) ikke hefter for virksomhetens forpliktelser. Dette innebærer i mangel av særbestemmelse at virksomhetene kan gå konkurs dersom de ikke makter å betjene sine forpliktelser.

Etter utvalgets vurdering vil det være rettslig mulig å innføre en konkursbegrensning eller statlig garantiordning, under forutsetning av at det gjennom loven oppstilles klare regler om at det ikke skjer en kryssubsidiering i de delene av virksomheten som retter seg mot et kommersielt marked. Etter flertallets vurdering vil det også være hensiktsmessig med en særlig statlig garantiordning for universiteter og høyskoler organisert som selveiende institusjoner. Flertallet legger i denne forbindelse vekt på at statlige, selveiende institusjoner i praksis ikke vil råde over andre midler av vesentlig betydning enn dem som er tilført av staten. Det gjelder både midler til dekning av løpende drift og realaktiva i form av eiendomsmasse og utstyr, som enten er overført fra staten i og med omdanningen, eller vil bli løpende finansiert gjennom statlige bevilgninger til investeringer.

Selv om det legges opp til at universiteter og høyskoler også skal søke ekstern finansiering, synes det innen et realistisk tidsperspektiv rimelig klart at den alt overveiende del av budsjettene vil måtte finansieres over statsbudsjettet. Det fremstår da som et kunstgrep å legge opp til at institusjonene skal kunne gå konkurs. Konkursinstituttet er først og fremst et virkemiddel for disiplinering mot og sanering av uforsvarlig belåning i privat sektor, der kredittilførselen er markedsstyrt. At også heleide, næringsdrivende statsforetak skal kunne gå konkurs, følger av deres posisjon som fullverdige konkurrenter i markedet. Selveiende, høyere utdanningsinstitusjoner under tilsyn av departementet og finansiert over statsbudsjettet, står i en annen stilling.

Statlige universiteter og høyskoler vil også i fremtiden utføre et offentlig oppdrag, der det bør være klart at det er staten som i siste instans har den økonomiske risiko. Selv om institusjonen er selveiende, vil den økonomiske avhengighet av staten i realiteten være så klar at det ikke sees noen grunn til å påføre institusjonene den ekstra kredittkostnad som følger av en ordning der institusjonen skal kunne gå konkurs. Flertallet anser det videre helt urealistisk at institusjoner av denne karakter vil kunne følge en vanlig konkursprosedyre. Deres samfunns­oppdrag, den særlige sammensetning av deres aktivamasse, deres arbeidsgiveransvar, og ikke minst deres ansvar for det til enhver tid store antall studenter, gjør at enhver økonomisk krise utvilsomt vil måtte håndteres av staten uansett. Å legge til rette for en konkursprosedyre i loven fremstår etter dette som et unødvendig og tilslørende kunstgrep.

Flertallet har etter dette foreslått lovfestet at staten i siste instans er ansvarlig overfor institusjonenes kreditorer. Det er imidlertid lagt til rette for en avviklingsprosedyre som staten i samråd med kreditorene vil kunne velge å følge før staten sørger for endelig oppgjør. Loven bør legge til rette for en slik ordnet avvikling, der kreditorene først gis anledning til å få sine krav innfridd helt eller delvis av institusjonen selv, før staten dekker resten. Med bakgrunn i statens ansvar for institusjonens forpliktelser, skal departementet blant annet fastsette institusjonenes lånerammer og godkjenne store byggeprosjekter, og kan i ytterste konsekvens avsette et styre dersom styret bringer institusjonens videre virksomhet i fare. Departementet skal videre varsles dersom institusjonens egenkapital er lavere enn forsvarlig ut fra virksomhetens omfang og karakter. Departementet må med utgangspunkt i disse virkemidlene utvikle en samlet tilsyns- og kontrollstrategi som gir tilstrekkelig sikkerhet for at det ikke får utvikle seg økonomiske hendinger som tvinger fram statlige bevilgninger ut over det som ville ha fulgt av ordinære budsjettprosesser.

6.4.3.8 Statens eiendomsrett – forholdet til Grunnlovens § 105

Som det vil ha fremgått over, vil flertallet av et antall ulike grunner foreslå at universiteter og høyskoler organiseres som selveiende institusjoner. Denne organisasjonsformen har likhetstrekk med privatrettens stiftelser, men reguleres som en egen organisasjonsform (sui generis) direkte i universitets- og høyskoleloven. Det er videre på det rene at det er staten som har finansiert, og fortsatt vil finansiere, aktiva og drift ved universiteter og høyskoler. Av denne grunn må det gjøres klart at den organisasjon som flertallet foreslår, ikke er ment å utløse noen form for erstatningsrettslig vern i medhold av Grunnlovens § 105 dersom staten ved senere lovendring måtte vedta slik omorganisering som eventuelt måtte anses ønskelig. I forhold til Grunnlovens § 105 vil flertallets forslag til omorganisering fortsatt bygge på at institusjonenes aktiva anses som en del av statsformuen, som senere kan omorganiseres uten at det utløses erstatningskrav fra de selveiende institusjoner som nå foreslås opprettet.

Flertallet antar at denne løsning ville blitt ansett som mest nærliggende selv om man ikke hadde ofret problemstillingen særlig oppmerksomhet. Flertallet antar videre at den trinnvise omdanning som foreslås ved at institusjonene først opprettes formelt, og deretter får overført de realaktiva som behøves, kunne løst spørsmålet simpelthen ved at staten tok et forbehold om rett til senere omorganisering uten at det skulle utløse krav om erstatning i de avtaler som inngås med den enkelte institusjon. Flertallet har likevel valgt å foreslå en uttrykkelig lovregel. Problemstillingen er kjent fra tidligere lovsaker. Det vises til Ot.prp. nr. 31 (1986-87) Friere stilling for Norsk rikskringkasting, der NRK ble omdannet til en stiftelse. I § 4 nr. 3 het det at «Kongen kan bestemme at stiftelsens aktiva vederlagsfritt skal tilbakeføres til staten». Begrunnelsen for lovstedet er gitt i proposisjonen på s. 11:

«Departementet foreslår at det i loven tas inn en hjemmel for Kongen til å bestemme at stiftelsens aktiva vederlagsfritt skal kunne tilbakeføres til staten. Dette vil kunne bli aktuelt dersom det i fremtiden skulle bli valgt andre organisasjonsformer for NRK, eller det av andre grunner skulle bli aktuelt å vedta å oppløse stiftelsen.»

Gitt at statlige universiteter og høyskoler historisk har vært finansiert fullt ut av staten, vil flertallet foreslå at det tas inn en likelydende bestemmelse i nærværende lov.

6.4.4 Ansettelsesforhold

6.4.4.1 Innledning

Samlet sett vil en organisering av universiteter og høyskoler som selveiende institusjoner etter normale arbeidsrettslige prinsipper medføre en endring av lovreguleringen av ansattes arbeidsforhold. Dette er imidlertid ingen rettslig nødvendighet. For flertallet er det viktig å understreke at en eventuell endring av de ansattes arbeidsforhold fra å være statstjenestemenn, til å omfattes av tariffavtaler og ansettelsesavtaler inngått med den enkelte institusjon, ikke er noen nødvendig forutsetning for den omlegning som foreslås. Det klart viktigste er at omorganiseringen kan gjennomføres for å legge til rette for bedre ledelse og større reell autonomi for universitetene og høyskolene.

Flertallet vil imidlertid bemerke at det for institusjonene også vil være en fordel å fristilles i forhold til de sentrale, statlige tariffavtaler samt tjenestemannslovens reguleringer. Forutsetningen er imidlertid at det også i den nye universitets- og høyskoleloven inntas bestemmelser om åremålsansettelser, og om tidsbegrensede ansettelser i forskerstillinger med videre som ivaretar de behov som i dag er dekket gjennom uttrykkelig regulering. Flertallet tar derfor opp slike forslag.

For øvrig vil flertallet bemerke at en endring av de universitets- og høyskoleansattes ansettelsesforhold kan gi viktige bidrag til institusjonens omstillingsevne og mulighet for bedre ressursutnyttelse. Gjennom et selvstendig arbeidsgiveransvar vil ledelsen få økt mulighet til fleksibel bruk av personalressurser og mulighet for lokalt tilpassede løsninger. Dette vil blant annet kunne være positivt for rekrutteringen. Ledelsen vil også få et nytt virkemiddel gjennom direkte forhandlingsansvar. Tilknytning til en arbeidsgiverorganisasjon vil kunne styrke ledelsens kompetanse og handlingsevne i personalsaker.

Utskilling av utdanningsinstitusjonene fra statsforvaltningen og overføring av personale til egne rettssubjekter vil reguleres av lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven) kap. XII A om virksomhets­overdragelse. Hele virksomheten overføres, og de ansatte har rett og plikt til å følge med sine arbeidsoppgaver over til det nye rettssubjektet. Overføringen av ansettelsesforholdet skjer automatisk som følge av loven og beslutningen om overføring, og krever ikke at de nåværende avtaler sies opp. Dersom noen av de ansatte ikke skulle akseptere tilbud om ansettelse i den nye virksomheten, kan deres ansettelsesforhold bringes til opphør ved oppsigelse. En oppsigelse vil i så tilfelle utløse fortrinnsrett til ny statsstilling i inntil ett år. De oppsagte vil ikke ha rett til ventelønn.

6.4.4.2 Avtalefestede rettigheter

Etter arbeidsmiljøloven § 73 B nr. 2 skal det nye rettssubjektet opprettholde de individuelle rettigheter/plikter som følger av inngåtte tariffavtaler, inntil tariffavtalen utløper eller avløses av en egen tariffavtale inngått av den nye virksomheten. Statens hovedavtale, hovedtariffavtalen, øvrige tariffavtaler og særavtaler vil løpe ut tariffperioden, med mindre de blir erstattet av nye avtaler før dette. Det er altså først etter overgangen at den nye institusjonen vil oppta forhandlinger og etter hvert få på plass nye tariffavtaler. Det skjer ingen automatisk endring i den enkeltes rettigheter etter tariffavtalene i forbindelse med overgangen til selveiende institusjon.

6.4.4.3 Plassering av arbeidsgiveransvar

Hvis virksomhetene skal skilles ut i egne rettssubjekter og føres inn under arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven, må institusjonene få en ny arbeidsgivertilknytning løsrevet fra staten. I forbindelse med sykehusreformen er det fastslått at det skal være én felles arbeidsgivertilknytning for foretakene. Ved kongelig resolusjon er det bestemt at dette skal være NAVO.

Regjeringen har uttalt at: «Statlige, fristilte virksomheter skal være tilknyttet en arbeidsgiversammenslutning, men kan selv velge hvilken». 91 En obligatorisk tilknytning til en bestemt arbeidsgiverorganisasjon vil gi mindre frihet for institusjonene, fordi universitetene og høyskolene er svært forskjellige både i størrelse og profil, og deres behov kan være forskjellig. Staten vil kunne påvirke arbeidsgiver­tilknytningen gjennom lovgivning dersom dette skulle vise seg ønskelig.

Flertallet mener på denne bakgrunn at den enkelte institusjon i utgangspunktet selv bør ha frihet til å bestemme sin arbeidsgivertilknytning.

6.4.4.4 Tjenestemannsloven/arbeidsmiljøloven

Generelt

Ansatte ved statlige universiteter og høyskoler er i dag omfattet av lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn (tjenestemannsloven) og deler av arbeidsmiljøloven, jf. tjenestemannsloven § 1, og lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven). Normalsituasjonen for ansatte ved statlig eide, selvstendige rettssubjekter er at de ansattes rettigheter og plikter reguleres av arbeidsmiljøloven og lov 5. mai 1927 nr. 1 om arbeidstvister (arbeidstvistloven).

Når det gjelder oppsigelse/avskjed på grunn av arbeidstakerens eget forhold vil fast ansatte tjenestemenn med mer enn to års sammenhengende tjenestetid og midlertidig ansatte tjenestemenn med mer enn fire års sammenhengende tjenestetid ha et sterkere oppsigelsesvern etter tjenestemannsloven enn arbeidstakere som omfattes av arbeidsmiljøloven. Forskrifter gitt med hjemmel i tjenestemannsloven gir imidlertid forholdsvis vid hjemmel til midlertidig ansettelse i utdanningsstillinger og for vitenskapelig personale, jf. forskriftenes §§ 3 og 5. Denne forholdsvis vide adgangen til midlertidig ansettelse innebærer at færre innenfor universitets- og høyskolesektoren vil være omfattet av det sterke oppsigelsesvernet enn innenfor andre sektorer. Tjenestemannsloven har bestemmelser om fortrinnsrett og ventelønn ved oppsigelse. Retten til ventelønn inntrer dersom arbeidsgiver ikke klarer å skaffe annet, passende arbeid. Enkelte stillinger, blant annet åremålsansettelser, er unntatt fra reglene om fortrinnsrett og rett til ventelønn. Rettighetene gjelder kun tjenestemenn med sterkt oppsigelsesvern.

I en særlov om ny organisering vil man kunne fastsette regler som avviker fra arbeidsmiljølovens bestemmelser, og flertallet har tatt opp slike forslag.

Fortrinnsrett og ventelønn

Overgangen fra tjenestemannsloven til arbeidsmiljøloven innebærer at fortrinnsretten og retten til ventelønn etter tjenestemannsloven § 13 nr. 2 til 6 i tilfelle oppsigelse bortfaller. Det er imidlertid gitt særskilte regler om fortrinnsrett i arbeidsmiljøloven § 67.

Bortfall av fortrinnsrett og rett til ventelønn vil bare få konsekvenser dersom den «nye» arbeidsgiveren – det selvstendige rettssubjektet – ønsker å gå til oppsigelse for eksempel på grunn av driftsinnskrenkninger eller rasjonaliseringstiltak.

Basert på praksis fra blant annet statsforetaksloven og lov om helseforetak har regjeringen fattet et prinsippvedtak om fortrinnsrett og rett til ventelønn i en periode på tre år for dem som er ansatt ved overføringstidspunktet. Ventelønnskostnadene dekkes av selskapene selv gjennom refusjonsplikt.

Flertallet foreslår at tjenestemannsloven § 13 nr. 2 til 6 om fortrinnsrett til annen statsstilling og ventelønn fortsatt skal gjelde i en overgangsperiode på tre år fra opprettelsen av nye rettssubjekter.

6.4.4.5 Særlig om embetsmenn

Professorer utnevnt før 1. januar 1990 har status som embetsmenn. Ved en omorganisering må det derfor følges et opplegg som tar hensyn til dette. Slik flertallet ser det, er det imidlertid klart at en ellers ønsket og nødvendig omorganisering av viktige samfunnsinstitusjoner ikke kan forstyrres av det forhold at enkelte ansatte er embetsmenn. Man må finne frem til en forhandlingsløsning som tar vare på de ansattes ønske om å fortsette i tilsvarende stillinger ved de selveiende institusjonene. Flertallet viser for øvrig til den ordning som er gjennomført i forbindelse med omorganiseringen av politietaten 92 . I og med at ingen av de funksjonene embetsmennene ved institusjonene utfører, er ment å skulle saneres bort, antar flertallet at nærværende omorganisering ikke vil reise på langt nær så mange overgangsspørsmål.

6.4.4.6 Tjenestetvistloven/arbeidsmiljøloven

Tjenestetvistloven omfatter i utgangspunktet bare arbeidstakere som er ansatt i fast organisert statsstilling. Arbeidstvistloven omfatter enhver arbeidstaker som ikke er omfattet av tjenestetvistloven. Det er en del forskjeller mellom de to lovene. Blant annet har lovene ulike regler om partsforhold og konfliktløsning.

I saker etter tjenestetvistloven er staten part på arbeidsgiversiden. For virksomheter som faller innenfor arbeidstvistloven, er enhver som sysselsetter en eller flere arbeidstakere arbeidsgiver. Som hovedregel vil arbeidsgiver være tilknyttet en arbeidsgiverorganisasjon. Som nevnt ovenfor, anbefales det at institusjonene selv bestemmer sin arbeidsgivertilknytning.

Etter tjenestetvistloven er hovedsammenslutningene part i Hovedtariffavtalen og binder medlemsorganisasjonene, slik at den enkelte organisasjon ikke kan gå til arbeidskamp dersom flertallet i hovedsammenslutningen er enig i forhandlingsresultatet. Innenfor arbeidstvist­lovens område er den enkelte arbeidstakerorganisasjon part og har selvstendig konfliktrett. Arbeidsgiver som er tilknyttet en arbeidsgiverorganisasjon, vil normalt være bundet av organisasjonens vedtekter vedrørende forhandlingsresultatet.

Behandling av tvister ved universiteter og høyskoler som egne rettssubjekter vil måtte skje etter arbeidstvistlovens regler.

6.4.4.7 Pensjonsspørsmål

Generelt

Ansatte ved universiteter og statlige høyskoler er i dag omfattet av tjenestepensjonsordningen i Statens Pensjonskasse (SPK). Formelt har de rett og plikt til medlemskap i SPK på de vilkår som er gitt i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse. Rettighetene er garantert av staten.

Universiteter og høyskoler organisert som egne rettssubjekter og deres ansatte, vil ikke automatisk verken ha rett eller plikt til medlemskap i SPK. Pensjonsforhold er ikke tariffestet i staten, og faller utenfor arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse. Medlemskap i en pensjonsordning er derfor ikke rettigheter som har krav på videreføring ved virksomhetsoverdragelsen (arbeidsmiljøloven § 73 B nr. 3).

I tillegg til selve pensjonsordningen tilbys alle med medlemskap i SPK lån på de vilkår som er fastsatt for låneordningen, AFP (avtalefestet pensjon) og gruppelivsordning. De to siste er tariffestede ordninger. SPK administrerer også yrkesskadeforsikringen for universiteter og høyskoler.

Hvilke løsninger finnes?

Pensjonsordningene kan enten være innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte.

En innskuddsbasert ordning er kjennetegnet ved at det er premieinnbetalingen som er avtalt i forsikringsavtalen. Innskuddsbaserte pensjonsordninger leveres av alle livsforsikrings­selskaper (utenom SPK).

De ytelsesbaserte ordningene er enten brutto- eller nettoordninger. En bruttoordning forholder seg til faktisk folketrygd, hvilket innebærer en garanti om at eventuelle reduksjoner i folketrygden skal kompenseres ved økt ytelse fra tjenestepensjonsordninger. I SPK er det en slik bruttoordning. En nettoordning forholder seg til beregnet folketrygd og har ingen slike garantier hvis det skjer endringer i folketrygdens ytelsesnivå.

Netto ytelsesbaserte pensjoner leveres av alle livsforsikringsselskaper (utenom SPK) eller gjennom etablering av egen pensjonskasse.

Brutto ytelsesbaserte pensjoner er i hovedsak knyttet til offentlig sektor og leveres av:

• SPK hvor ordningen er lovbestemt. Ordningen er ikke fondsbasert, men staten garanterer rettighetene. For virksomheter hvor ansatte ikke er statstjenestemenn, kan Arbeids- og administrasjonsdepartementet innvilge medlemskap. Særlovsselskap som beskrevet under pkt. 2, vil erfaringsmessig få anledning til å opprettholde sitt medlemskap.

• Kommunal Landspensjonskasse (KLP) hvor ordningen er tariffestet. Pensjonsproduktet er i hovedsak det samme som for SPK. KLP er imidlertid et livselskap som i motsetning til SPK har fonderte finansieringsløsninger.

• Andre livsforsikringsselskaper som har etablert bruttoliknende produkter. Disse produktene finnes i dag i første rekke på kommunesektoren og i konkurranse med KLP.

De strategiske valgmulighetene – noen premisser og vurderinger

Mellom de offentlige pensjonsordninger (SPK, KLP og selvstendige kommunale pensjonskasser) er det etablert en overføringsavtale som innebærer at opptjente pensjonsrettigheter i en ordning under avtalen blir tatt hensyn til i den siste ordning. Dersom institusjonene opprettholder sitt medlemskap i SPK, vil de automatisk være med under overføringsavtalen.

Mellom de private pensjonsordninger er det fastsatt regler (Flytteforskriften) som regulerer flytting av rettigheter. Generelt må en kunne si at dette gir tilfredsstillende fleksibilitet.

Mellom offentlige bruttoordninger og private pensjonsordninger er fleksibiliteten liten. Det forhold at SPK ikke er en fondsbasert pensjonsordning, bidrar til å begrense fleksibiliteten for denne ordningen.

Dersom institusjonene velger å videreføre bruttoordningen, vil det fortsatt kunne etableres konkurranse med hensyn til valg av leverandør. Hvis det skal kunne velges andre leverandører enn SPK, og institusjonene skal være med under overføringsavtalen, vil dette betinge at staten hefter for institusjonenes forpliktelser, eller at det foreligger en annen og tilstrekkelig statsgaranti.

Den avtalefestede pensjonsordningen (AFP) er en tariffestet ordning. På vanlig måte vil ordningen videreføres frem til de tariffavtaler som gjelder på omdanningstidspunktet utløper. Deretter må partene regulere fremtidig AFP i en ny tariffavtale. Tilsvarende gjelder for gruppelivsforsikring.

6.4.5 Statens rolle i styring av høyere utdanning

Etter flertallets syn innebærer statens overordnede rolle at det virkemiddelet som lovgivningen utgjør, må benyttes til å legge forholdene til rette for at det kan skje best mulig undervisning og forskning ved norske universiteter og høyskoler. Det er også en hovedoppgave for staten å påse at de økonomiske ressurser som samfunnet stiller til rådighet for dette formål, forvaltes på en mest mulig effektiv måte, og at den faglige kompetanse i forsknings- og utdanningssektoren organiseres og utnyttes slik at det utvikles sterke og bærekraftige fagmiljøer. Det er endelig viktig å sikre et desentralisert institusjonsmønster, både av hensyn til kompetansebehovet i distriktene og for å gi et godt tilbud til ungdom med anlegg for høyere utdanning og forskning over hele landet.

Den modell flertallet går inn for, lovfester gode prinsipper for institusjonsledelse samtidig som institusjonene, og den akademiske og kunstneriske frihet institusjonene forvalter, gis et effektivt rettslig vern mot politisk overstyring.

I den grad staten finansierer institusjonenes aktivitet, må det selvsagt påregnes at det vil bli oppstilt klare budsjettforutsetninger med hensyn til hvilke mål som skal nås, men vilkårene må heller ikke her gå så langt at de berøver institusjonene den lovfestede frihet til å styre sin egen, indre organisering og bestemme sin ytre profil. Flertallet vil understreke viktigheten av at statsbudsjettet og budsjettets fullmakter til departementet ikke benyttes til å påvirke innhold og faglig innretning av forskning og undervisning. Dette gjelder for øvrig både i forhold til private og statlige institusjoner.

Slik flertallet ser det, må en tidsmessig, politisk ledelse av universitets- og høyskolesektoren forutsette at departementets styring hovedsakelig skjer gjennom bruk av generelle styringsmidler – lov og forskrifter, samt ved tildeling av bevilgninger over statsbudsjettet (til drift, investeringer og særlige tiltak). Den tid er forbi da politiske myndigheter ut fra overordnede målsettinger kunne regne med å planlegge seg frem til det best mulige resultat for sektoren som helhet, og nøye seg med å overlate implementeringen til den enkelte institusjon. Den politiske styring må i dag være rammestyring, der det settes krav til institusjonen når det gjelder utdanningskapasitet, gjennomstrømningshastighet, utnyttelse av finansieringstilskudd og lignende, men der det overlates til den enkelte institusjon å utvikle sine egne faglige tilbud innen forskning og undervisning, allokere nødvendige ressurser, samt inngå de allianser institusjonen ser seg tjent med. Dette er ikke et spørsmål om å gå inn for noen form for «liberalisering» av utdanningssektoren. I Norge som i andre OECD-land vil ventelig den alt overveiende del av finansieringen også i fremtiden, direkte eller indirekte, hentes over statsbudsjettet. Derimot dreier det seg om en myndiggjøring av den enkelte institusjon til å utføre sitt samfunnsmessige oppdrag.

Gjennom en organisering av universitetene og høyskolene som eget rettssubjekt vil man på overordnet forvaltningsnivå også få mer fokus på andre styringsformer enn styring gjennom instruksjon. Departementet vil samtidig som man har mindre direkte ansvar for virksomhetene ved institusjonene, kunne rette et skarpere fokus mot overordnede sektorpolitiske spørsmål. En slik dreining vil også gå i samme retning som utviklingen i den øvrige sentralforvaltning, der departementenes rolle i større grad endres fra å være utøvende enheter til å bli sekretariater for den politiske ledelse.

Endelig bemerkes at flertallets modell vil medføre en endelig ansvarsoverføring fra staten til institusjonen selv også i forhold til Grunnloven. En fullstendig rettslig fristilling er ikke mulig innenfor dagens organisering som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Grunnloven § 19 gir Kongen (regjeringen) ansvar for forvaltningen av statens eiendommer. Dette ansvaret kan ikke fratas regjeringen overfor universiteter og høyskoler organisert som forvaltningsorganer. Ansvaret kan riktignok presiseres gjennom lovverket, men det er vanskelig å tenke seg at en fullstendig avskjæring av departementets instruksjonsmyndighet på økonomifeltet vil være forenlig med Grunnloven § 19. Derimot er det mulig å foreta en mer fullstendig fristilling ved å omorganisere universiteter og høyskoler til egne rettssubjekter. Det er på det rene at staten kan opprette egne institusjoner med selvstendig ansvar for virksomheten, og at statsrådens ansvar og myndighet i så fall blir begrenset til å føre slikt tilsyn loven legger opp til.

6.4.6 Flertallets oppsummering

Flertallets utgangspunkt er at universiteter og høyskoler vil stå overfor skjerpede utfordringer, og at det både for institusjonene og samfunnet vil ha betydelige negative effekter dersom de ikke makter å møte utfordringene. Stikkordsmessig kan utfordringene plasseres i tre kategorier:

• Erkjennelsen av at det dreier seg om ekstreme kunnskapsorganisasjoner som er svært krevende å lede, men med stort behov for at lederskap utøves.

• Skjerpede krav til effektivitet og kvalitet.

• Den skjerpede konkurransesituasjonen.

Flertallet legger til grunn at studentene i årene fremover i tiltakende grad vil velge lærested ut fra kvalitetsvurderinger, både nasjonalt og internasjonalt. I og med at statlige midler etter gjeldende finansieringsordning dels følger studentene, vil læresteder som studentene velger seg bort fra, umiddelbart møte økonomiske problemer. I en globalisert hverdag vil det være et problem for det norske samfunnet dersom studentstrømmen primært går fra Norge til utlandet. Tilsvarende vil det bli en skjerpet kamp om kompetanse­arbeidskraften, idet det må forventes at den kvalifiserte arbeidskraften vil stille skjerpede krav til institusjonene der de skal arbeide. Også her kan altså institusjonene risikere å bli valgt bort med dertil hørende negative effekter. Lite velfungerende universiteter og høyskoler vil være noe langt mer enn et problem bare for de aktuelle institusjonene. Først og fremst vil det være et samfunnsproblem fordi det norske samfunnet da ikke vil motta de ønskede bidrag til kunnskaps- og verdiskapning og realiseringen av de øvrige samfunnsmessige formål som institusjonene skal ivareta.

Det man må søke, er derfor en organisatorisk løsning som kan understøtte et høyt ambisjonsnivå i utdanning og forskning ved universitetene og høyskolene.

Flertallet anser at det i hovedsak er enighet om mål og strategiske forutsetninger for universitetene og høyskolene. Dette gjelder målene i forhold til kunnskaps- og verdiskapning, demokrati og «dannelsesutvikling». Det er videre enighet om at institusjonene skal ha autonomi og at denne skal være lovfestet. Det synes også å være enighet om at det ikke er noe mål at det skal gjøres mer bruk av markedsmekanismer i den forstand at betalende aktører (næringsliv, særskilt betalende offentlige aktører m.v.) skal få noen oppgradert maktposisjon i forhold til universitetene og høyskolene. Det er heller ingen uenighet om hvilke oppgaver institusjonene skal utføre. Endelig er det enighet om kjernen i strategien som skal møte utfordringene. Det dreier seg om utvikling av kvalitet, slik det er nedfelt i Kvalitetsreformen, som også er en premiss for utvalgets arbeid.

Valg av tilknytningsform dreier seg etter dette primært om hvilken organisatorisk løsning som best understøtter de målene som er satt, og den kvalitetsstrategi som Stortinget har valgt for universiteter og høyskoler. Det synes også å være enighet om hvilket hensyn som skal veie tyngst ved valg av organisatorisk løsning, nemlig at det må skje en utstrakt grad av delegering til institusjonene – altså at disse blir myndiggjort. Institusjonene står overfor så store utfordringer at det etter flertallets syn ikke vil være mulig å møte dem hvis institusjonene ikke på en tydelig måte er myndiggjort og kan møte utfordringene på en slagkraftig måte. De spørsmål der det er uenighet, oppstår når den konkrete løsning skal velges:

På den ene side kan det hevdes at det med utgangspunkt i dagens forvaltningsorganisering og utstrakt bruk av fullmakter vil være mulig å oppnå den fullmakts- og maktposisjon som man ønsker å gi til institusjonene.

På den annen side, og det er der utvalgets flertall har samlet seg, står den oppfatning at universitetenes og høyskolenes mål blir bedre ivaretatt ved å gjøre institusjonene til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner.

Flertallets utgangspunkt er at universitetene og høyskolene er helt avhengige av å ha ledende organer som ut fra klare ansvars- og fullmaktsposisjoner kan lage gode, helhetlige strategier, og som har forutsetninger for å kunne gjennomføre disse med tilstrekkelig kraft – herunder raskt å kunne foreta tilpasninger når dette er nødvendig. Flertallet minner her også om at institusjonene er svært ulike, og om at de nødvendige valg må treffes desentralt – på den enkelte institusjon. Dagens uhensiktsmessige organisering, regelverk og uklar­het med hensyn til relasjonen til statlige myndigheter kan svekke forutsetningene for at strategiarbeid og ledelse utøves med den nødvendige styrke. Det samme gjelder de uheldige virkningene av den todelte ledelsesstruktur. Omorganisering til selvstendige rettssubjekter i form av selveiende institusjoner styrt i henhold til hevdvunne ledelsesprinsipper, legger derimot til rette for rollemessig klarhet, særlig gjennom følgende egenskaper:

For det første følger det direkte av den foreslåtte modell at institusjonene fullt ut styrer og forvalter egne ressurser, både personell- og kapitalressursene. De styrer tariffavtaler og investeringer. Det er viktig for virksomhetskulturen at det nedfeller seg forståelse for og aksept av denne komplette styringen av ressursbruken, og at styringen ikke framstår som en blanding av bruk av institusjonsfullmakter og styringsdialog med departementet.

Styresammensetningen og utøvelsen av styrefunksjonen vil være nøkkelfaktorer under den foreslåtte organisering. Det er helt avgjørende at styret får en sammensetning som gir tilstrekkelig grad av tillit i forhold til de ulike interessegruppene – vitenskapelig personale, andre medarbeidere og berørte samfunnsgrupper. Det må oppleves at styret har kompetanse til å ta ansvar og utøve styring for å nå de overordnede mål som er oppstilt, og det må være trygghet for at styret og styremedlemmene har integritet slik at det ikke kan reises tvil om hvilke mål og hensyn som styrer virksomheten. Videre må styret evne å eksponere vanskelige problemstillinger overfor den statlige oppdragsgiver og finansieringskilde når dette er nødvendig.

For det andre følger det av den foreslåtte modell at faglig og organisatorisk lederskap forenes. For at de enkelte institusjoner skal kunne befeste og utvikle sin stilling, fordres det stadig kvalitetsinnsats for å forbedre forskning og undervisning. Det akademiske program er hovedvirkemiddelet for å tiltrekke studenter og dyktige ansatte. Rektor vil som institusjonens fremste talsmann ha et dobbelt ansvar – for det første skal rektor legge til rette for at organisasjonen fungerer, og for det andre skal hun eller han i kraft av sin egen, daglige ledelse og gjennom sin saksforberedelse og oppdragsutførelse for styret, sikre at et forsvarlig akademisk perspektiv anlegges på all virksomhet ved institusjonen. Til å gjennomføre sitt omfattende oppdrag kan rektor gjerne knytte til seg administrative ledere (herunder en administrerende direktør), men ansvaret må være rektors. Rektor er institusjonens fremste talsmann utad, og hun eller han står som garantist for både faglig og organisatorisk kvalitet.

For det tredje sikrer omdanningen til selveiende institusjoner, der institusjonene selv har vesentlig innflytelse over styresammensetning og rektoransettelse, mot at statlige universiteter og høyskoler utsettes for noen form for politisk overstyring i sin faglige innsats. Omdanningen til eget rettssubjekt innebærer ikke bare en teknisk overføring av ressurser og personell til en rettslig form der det kan inngås egne avtaler, oppstilles egne budsjetter og føres egne regnskaper. Omdanningen gir institusjonene det samme vern mot innblanding fra statlig virksomhet som det private institusjoner har. Legalitetsprinsippet slår inn med full tyngde. Der loven ikke åpner for departemental overstyring, har institusjonene selv det endelige ord. Dette har ikke bare symbolsk betydning, men innebærer etter grunnleggende norske konstitusjonelle prinsipper et reelt rettslig vern.

Stykkevis og delt kan den type hensyn som er nevnt over, kanskje ivaretas gjennom å organisere institusjonene som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Flertallet mener imidlertid at en slik kunstig forvaltningsmodell med nødvendighet må inneholde så mange unntak og presiseringer at grunnformen – som egentlig er utviklet for tradisjonell myndighetsutøvelse og ikke den form for tjenesteyting som universiteter og høyskoler utfører – blir svært dårlig fungerende, i tillegg til at modellen synes å passe dårlig med Grunnlovens forutsetninger om statsrådens ansvar.

6.4.7 Flertallets vurderinger av de alternative organisasjonsformer

6.4.7.1 Kort om aksjeselskap og statsforetak

Etter flertallets oppfatning er en ren aksjeselskapsmodell uegnet for institusjoner som ikke har overskudd som formål. Statsforetaksformen fremstår ofte som hensiktsmessig for etablering av enheter utenfor forvaltningen, men de mange særtrekk ved utdanningssektoren, slik som hensynet til akademisk frihet og behovet for spesiell styresammensetning, gjør at det er behov for så vesentlige særtilpasninger at flertallet anser også dette alternativet lite aktuelt.

6.4.7.2 Kort om særlovforetak

Flertallet har vurdert om man på dette samfunnsområdet burde benytte samme organisasjonsmodell som for helseforetakene. Gjennom lov om helseforetak har staten opprettet en egen form for foretak til å styre produksjonen av de helsetjenester samfunnet trenger. Helseforetakene har et politisk styrt oppdrag, og her er det et poeng ved det statlige eierskapet at dette styringsbehovet nettopp kan ivaretas. Flertallet har imidlertid konkludert med at en slik særlovsforetaksform ikke passer for statlige universiteter og høyskoler. I denne forbindelse legger flertallet vesentlig vekt på at universiteter og høyskoler ikke bare skal utdanne kandidater og tilveiebringe forskning, men være arnesteder for fri akademisk yrkesutøvelse, og virke som kulturbærer for en kritisk og uavhengig akademisk og kunstnerisk tradisjon. Flertallet har på denne bakgrunn merket seg at man vanskelig kan tenke seg en særlovforetaksorganisering uten at staten som eier utøver øverste myndighet i selskapet (gjennom et foretaksmøte eller en generalforsamling), og uten at staten tillegges det eieransvar det er å utpeke et flertall eller vesentlig antall av styremedlemmene. Man kunne riktignok i en lov forsøke å ta inn sikkerhetsforanstaltninger mot at staten benyttet disse styringsmekanismer til å gripe inn i institusjonenes utøvelse av sin faglige frihet, men det synes i praksis så å si umulig å konstruere en fungerende brannmur mellom et foretak og dets eier.

Selv om aktiv utøvelse av en statlig eierrolle ville være i strid med dagens praksis og den alminnelige forståelse av ansvarsforholdene i sektoren, ville det i realiteten være lite som rent rettslig hindret departementet i å benytte valget av styremedlemmer eller andre former for eierinnflytelse til å styre virksomheten, dersom statsråden skulle ønske det. Det er vanskelig å se hvordan man skal kunne praktisere et system der styremedlemmene på den ene side ikke skulle anses som eierrepresentanter, mens eierskapet på den annen side nettopp skulle utøves i foretaksmøter og annen kontakt med styret, og være et «styringsmessig sikkerhetsnett». Faktisk kunne en utskillelse i egne statsforetak medføre sterkere fokus på eierrollen og hvordan den kan utnyttes for å oppnå politiske målsettinger.

6.4.7.3 Selveiende institusjoner

Flertallet er blitt stående ved å foreslå en organisasjonsform der de statlige universitetene og høyskolene gjøres til egne rettssubjekter. For å sikre institusjonenes uavhengighet, bør de organiseres som selveiende institusjoner. Denne organisasjonsform balanserer best hensynene til uavhengighet og samfunnsmessig styring av de offentlige utdanningsinstitusjonene. Et av hovedformålene med de seneste reformer innenfor høyere utdanning har vært å utvide og sikre institusjonene frihet til å styre og organisere sin virksomhet. Dette har vært gjort for å gi institusjonene fleksibilitet til å møte skiftende behov for utdanning og forskning, men også for å beskytte den tradisjonelle, akademiske uavhengighet. Det er bred enighet om at en slik frihet er avgjørende for å sikre kvaliteten i høyere utdanning og forskning. I andre land er det i debatten også understreket at reell uavhengighet for institusjonene er en forutsetning for at de kan være attraktive samarbeidspartnere.

Det bør derfor velges en tilknytningsform som eksplisitt ivaretar den autonomi institusjonene har og skal ha. En organisasjonsform der universiteter og høyskoler er selveiende institusjoner, er den tilknytningsform som ligger nærmest denne praksis. Ved å signalisere institusjonell autonomi og integritet vil denne organisasjonsformen bidra til å gi organiseringen legitimitet innad i sektoren. Samtidig innebærer naturligvis ikke organisasjonsformen at staten fraskriver seg formelle muligheter til overordnet styring. Gjennom lover og forskrifter, budsjettvedtak og avtaler har myndighetene tilstrekkelige virkemidler til å nå sine samfunnsmessige mål. Imidlertid fjernes den rollekonflikt som oppstår når staten skal ivareta eierskap og samtidig opptre som bestiller og regulant.

At institusjoner er selveiende, egne rettssubjekter er heller ikke til hinder for at institusjonene skal kunne bære det større økonomiske ansvar som følger av gjennomførte reformer, og som må forventes å øke ytterligere i fremtiden. Mange av de private og utenlandske utdanningsinstitusjonene som er organisert på tilsvarende måte, er utsatt for vesentlig økonomisk risiko, som de later til å håndtere uten nevneverdige problemer.

6.4.7.4 Bør omorganisering være frivillig?

Etter mandatet skal utvalget vurdere om omorganisering til eget rettssubjekt bør være frivillig, slik at enkelte institusjoner kan fortsette som forvaltningsorgan med særlige fullmakter. Flertallet ser det imidlertid slik at omorganisering til den modell flertallet går inn for, vanskelig kan sies å ha slike ulemper at den bør være frivillig.

Riktignok kunne det anføres at det å gjøre omdanningen til et frivillig anliggende på den enkelte institusjon ville utvide handlingsrommet ytterligere for institusjonen og dens ansatte. En prosess der institusjonen grundig vurderte spørsmålet om omdanning ville også gi institusjonens standpunkt til spørsmålet bred forankring blant de ansatte. Når flertallet likevel er kommet til at omorganisering ikke kan være frivillig, skyldes det følgende forhold:

Slik flertallet ser det, ligger den foreslåtte modell midt i det spor som allerede er trukket opp gjennom gjeldende lovgivning, der universiteter og høyskoler gradvis er gått over fra å være tradisjonelle forvaltningsorganer til forvaltningsorganer med utvidede fullmakter. Omdanningen til selveiende institusjoner, der institusjonene selv får det endelige herredømmet over sin virksomhet, må kun anses som en naturlig endestasjon for den utvikling som i det alt vesentlige allerede for lengst er satt i gang. De hensyn som tidligere har vært anført til fordel for stadig friere stilling, taler nå med like stor tyngde for fullstendig fristilling i form av omorganisering til selveiende institusjoner.

I tillegg kommer at det på sikt vil være lite formålstjenlig å ha to tilknytningsformer innenfor en sektor som tross alt er politisk og institusjonelt avgrenset. Med to tilknytningsformer ville statsrådens ansvar overfor Stortinget arte seg forskjellig for de ulike institusjoner, selv om de alle er finansiert med statlige midler, underlagt de samme kvalitetskrav, og finansiert etter de samme finansieringsmodeller. Det kan anføres at staten alt i dag aksepterer de private institusjoner som en del av den akademiske familie, uten at statsråden har konstitusjonelt ansvar for deres virksomhet. Poenget her er imidlertid at situasjonen må stille seg annerledes for institusjoner som er grunnlagt og fullt ut finansiert som en del av staten.

Det som etter flertallets syn derimot er av stor betydning, er at de organisatoriske regler tar hensyn til hver enkelt institusjons særlige behov og utfordringer. Men til dette trengs ikke ulike regler om tilknytningsform. Som det vil ha fremgått av flertallets gjennomgang, vil så vel institusjonens vedtekter som styresammensetning bestemmes ut fra den enkelte institusjons behov. På samme måte vil staten måtte tilføre de realressurser som den enkelte institusjon trenger. Behovet for skreddersøm kan altså ivaretas ved disse viktige styringsinstrumenter, og flertallet kan ikke se at det er nødvendig med alternativer når det gjelder den bakenforliggende organisasjonsform.

Flertallet vil imidlertid peke på at en omorganisering uansett vil måtte arte seg som en gradvis innfasing av en ny tilknytningsform. Departementet vil måtte ta hensyn til den enkelte institusjons behov, og institusjonen må selv forberede vedtekter, styresammensetning etc. Det må også legges til rette for overgangsordninger, der det avtales i det enkelte tilfelle hvor lenge sittende rektor og styre skal fortsette å gjøre tjeneste. Det synes derfor mest naturlig at departementet først beslutter omorganisering for de institusjoner som selv aktivt søker det, høster erfaring gjennom denne prosessen, og lar omorganiseringen av ytterligere institusjoner skride gradvis frem. På sikt må målet imidlertid være at samtlige statlige universiteter og høyskoler kan nyte de fordeler som en omorganisering til selveiende institusjon vil gi.

6.4.7.5 Kort om mindretallets forslag – «uavhengige forvaltningsorganer»

Mindretallet foreslår at dagens modell – forvaltningsorgan med særlige fullmakter – videreføres for de statlige institusjoner. Mindretallet foreslår at det presiseres i lov at de statlige universitetene er uavhengige forvaltningsorganer. Flertallet viser til sin redegjørelse over, der det fremgår at denne modell ikke etablerer den selvstendighet og den ledelsesstruktur som institusjonene trenger for å håndtere de utfordringer de nå står overfor. Dagens modell er for øvrig et historisk resultat av en rekke enkeltendringer foretatt over tid. Den er ikke formet ut fra en overordnet plan. Det er nå et klart behov for å trekke også de organisatoriske konsekvenser av de omfattende reformer sektoren har gjennomgått og de utfordringer som må håndteres. Verken ut fra behovet for å ivareta universitetenes og høyskolenes frie stilling som akademiske institusjoner, eller ut fra behovet for å sikre en ledelsesstruktur der det foretas reelle prioriteringer og utformes helhetlige strategier, kan det anføres noen selvstendig faglig begrunnelse for den «blandingsmodell» man i dag er nødt til å benytte seg av. Tvert om vil en omdanning til selveiende institusjoner best videreføre institusjonenes tradisjonelle frihet og uavhengighet i en tid der rammebetingelsene undergår store – og antakelig irreversible – forandringer.

Flertallet viser til sin løpende redegjørelse over når det gjelder de enkelte elementer i begrunnelsen for hvorfor forvaltningsorganmodellen nå bør legges til side. Her skal bare kort fremheves enkelte sentrale svakheter, slik flertallet ser dem:

For det første er det, og vil fortsatt være, uklart hvordan beslutningsmyndighet skal være fordelt mellom institusjonene og departementet i en rekke viktige saker. På den ene siden forutsettes stor grad av selvstendighet for institusjonene. Samtidig forutsettes imidlertid behov for nasjonal planlegging og koordinering, og det siste utgjør en viktig del av begrunnelsen for at institusjonene bør bestå som forvaltningsorganer. Mindretallets forslag ser her ut til å legitimere politisk styring av den enkelte institusjon i en helt annen utstrekning enn flertallets modell. Etter flertallets modell kan departementet ikke instruere institusjonene i noen sak. Initiativet ligger hos institusjonene, men et begrenset antall beslutninger krever departementets samtykke.

Denne modell hviler også tungt på en rekke særlige fullmakter som utformes ved behandlingen av statsbudsjettet, der Stortingets myndighet iht. Grunnloven ikke kan bindes opp gjennom utformingen av en lov. Det gjelder fullmakter til nettobudsjettering, fullmakter til å opprette randsoneselskaper og fullmakter til å ta opp lån. Dersom lovforslaget om forvaltningsorgantilknytning vedtas, vil det innebære at institusjonene også i fremtiden vil være sterkt avhengig av den til enhver tid sittende politiske ledelse i en rekke viktige enkeltsaker. I begrunnelsen for forvaltningsorganmodellen er det – i naturlig forlengelse av dette – også uttrykkelig fremhevet at institusjonene bør nektes såkalt «økonomisk autonomi». For flertallet er det derimot grunnleggende at institusjonene må ha reell selvbestemmelsesrett på både det faglige og det økonomiske området for å utføre sitt oppdrag.

Endelig tar forslaget om forvaltningsorgantilknytning ikke høyde for at den internasjonale utvikling går i retning av å fristille universiteter og høyskoler også organisatorisk. Modellen selveiende institusjon er intet norsk eksperiment, men en modell utbredt og kjent i en rekke andre land. Flertallet viser til kapittel 5 om dette – det har i seg selv vært nyttig for utvalget å kunne trekke på erfaringer fra andre land. I tillegg kommer at dette utsynet viser at det internasjonalt i økende grad forventes at universiteter og høyskoler skal være helt fristilt fra staten. Kravene til reell selvstendighet, uavhengighet og delegasjon av ansvaret for (desentralisert) utvikling av den enkelte institusjon får i stadig flere land også organisatoriske konsekvenser. (Slik omdanning finner også sted i EU-land, og reiser ikke særspørsmål mht. berettigelse til statsstøtte av fellesskapsrettslig eller WTO-rettslig karakter.) Når det nå skal utformes en ny norsk lov, ville det etter flertallets syn være et skritt i klart gal retning å stadfeste institusjonenes avhengighet av staten, slik inntrykket vil bli dersom institusjonene forblir statsorganer. Tvert om trenger norske universiteter og høyskoler like rammebetingelser, og en tilsvarende uavhengig tilknytningsform som sine samarbeidspartnere i andre land. I denne forbindelse bemerkes også at det i en rekke andre land er helt vanlig med eksternt styreflertall – utpekt av institusjonen selv iht. vedtektsfestede prosedyrer – kombinert med en sterk rektor med fullmakter som daglig leder. Dette anses ikke som noen trussel, men tvert om som en garanti for institusjonenes faglige legitimitet og kvalitet. Det bidrar også til å sikre god forvaltning av de betydelige ressurser samfunnet har tilført institusjonene.

6.5 Mindretallets syn

6.5.1 Sammenfatning

Mindretallet, bestående av medlemmene Austgulen, Benjaminsen og Pettersen, fremmer forslag om at statlige universiteter og høyskoler opprettholdes som forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter, med visse presiseringer. Styret blir institusjonens øverste ledelse. Styret består av ansatte, studenter og eksterne representanter, med en sammensetning der ingen av grupperingene har flertall. Rektor blir institusjonens styreleder og dermed øverste leder, og velges av og blant institusjonens ansatte og studenter, slik ordningen er i dag. Alternativt kan institusjoner som ønsker det, velge en ordning der rektor ansettes som administrerende direktør. Dette alternativ innebærer at rektor ikke er medlem av styret, og at styrets leder velges blant styrets medlemmer. Styret skal, om en slik ordning velges, fortsatt være sammensatt slik at ingen gruppering har flertall alene.

NOKUT fører tilsyn med institusjonens faglige nivå, og akkreditering er en forutsetning for å få statlige bevilgninger til et utdanningstilbud. Statlige utdanningsinstitusjoner skal bare kunne kreve egenbetaling fra studenter i forbindelse med videre- og etterutdanning, og private høyere utdanningsinstitusjoner som mottar statlig støtte til et utdanningstilbud, kan bare kreve egenbetaling i den grad dette er fastsatt i forbindelse med tildelingen av slik støtte.

Forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter

De norske universitetene og høyskolene har de siste tretti årene vært inne i omfattende omorganiserings- og omstillingsprosesser med en sterk økning i studenttall og store faglige utfordringer. Slik disse medlemmer ser det, må det legges til grunn at institusjonene har håndtert disse utfordringene på en god måte. Norsk utdanning kommer godt ut i sammenligninger med andre land, spesielt fremheves godt samsvar mellom utdanning og de krav som stilles til kandidatene i den yrkesaktive fase. Når det gjelder norsk forskning, viser ulike kvalitetsindikatorer en positiv utvikling de senere år. Disse medlemmer regner det som sannsynlig at den påviste bedringen i forskningsaktivitet og -kvalitet har sammenheng med den økningen i ressurstilgang som samtidig har funnet sted. Det vises også til at flere høyskoler gjennom målrettet strategisk arbeid og klare faglige prioriteringer er i ferd med å oppnå de kvaliteter som kreves for å oppnå status som universiteter. De svakheter som kan påvises, er ikke større enn man må vente innenfor et stort forvaltningssystem med uensartede oppgaver og rammebetingelser.

Mjøsutvalget 93 konkluderte i sin innstilling med at de statlige institusjonene burde gis større selvstendighet, en konklusjon som på mange måter samsvarte med institusjonenes egen oppfatning av situasjonen på det tidspunkt. Etter at Mjøsutvalget leverte sin innstilling, er det imidlertid innført en rekke endringer som har økt institusjonenes faglige, økonomiske og organisatoriske friheter. Disse ligger til grunn for begrepet «forvaltningsorgan med særskilte fullmakter». De svakheter som institusjonene påpekte da sektoren var underlagt mer tradisjonell forvaltningsorganisering, er langt på vei korrigert gjennom siste års endringer og reformer.

Da helsereformen med foretaksorganisering av sykehusene ble innført i 2000, var begrunnelsen todelt. Mange års erfaring med svak budsjettstyring på fylkesnivå og dårlig nasjonal koordinering motiverte den utforming reformen fikk. Disse svakhetene måtte spesielt adresseres. Helsesektorens problemer kan dermed ikke anvendes som referanse for universitets- og høyskolesektoren. Når det gjelder universitets- og høyskolesektoren, er det fortsatt forhold som kan forbedres. Mindretallet kan imidlertid ikke se at det er dokumentert så avgjørende svakheter ved dagens system at det kan forsvares å føre institusjonene inn i en slik omfattende organisatorisk prosess som den flertallet foreslår.

Styring og ledelse

Norske universiteter og høyskoler har i dag et styre som øverste ledelsesorgan. Styret er sammensatt av eksterne representanter utpekt av departementet, representanter valgt av vitenskapelig ansatte, studenter og teknisk/administrativt personale. Ingen gruppe har flertall. Institusjonene har gode erfaringer med denne sammensetningen, som på en balansert måte sikrer styret de erfaringer og den kompetanse som er nødvendig for å lede kompliserte kunnskapsorganisasjoner. Mindretallet går derfor inn for at dagens sammensetning av styret opprettholdes.

Motivert av ønsket om målrettet ledelse går flertallet inn for at det skal være et flertall av eksterne representanter i styret. For mindretallet fremstår det som et paradoks at institusjonens øverste fagstrategiske organ skal ha eksternt flertall. Mindretallet mener at en slik ordning vil svekke styrets faglige kompetanse og legitimitet. I tillegg vil en slik sammensetning kunne gi uheldige signaler om måldefineringen av institusjonens virksomhet og retning, og vil kunne disponere for beslutninger med uønskede konsekvenser for institusjonens faglige utvikling og kvalitet.

I dag oppnevnes de eksterne representanter av departementet, etter forslag fra institusjonen. I utvelgelsen legges det vekt på å sikre et mangfold. Flertallets forslag innebærer at institusjonen selv, dvs. styret, skal oppnevne nye eksterne representanter. Det vil si at flertallet i styret rekrutteres ved selvsupplering. Mindretallet er bekymret for at styrer med den type rekruttering etter hvert vil kunne miste det mangfold som er betydningsfullt for god ledelse av universiteter og høyskoler.

Ifølge dagens ordning står rektor, som styreleder, sammen med resten av styret for den faglige ledelse på institusjonens sentrale styringsnivå, mens den administrative ledelse ivaretas gjennom universitets- eller høyskoledirektøren. Rektor velges av og blant institusjonens ansatte og har dermed faglig legitimitet. Universitets- eller høyskoledirektøren ansettes av styret. Slik mindretallet oppfatter dagens lov, innebærer den todelte ledelsesstrukturen at det skilles mellom besluttende og utførende nivå, hvor rektor i kraft av sin posisjon som styrets leder representerer det besluttende nivå når styret ikke sitter sammen. Dette er ikke prinsipielt annerledes enn det man vil kunne møte i private bedrifter med arbeidende styreformann. Det forhold at administrerende direktør har en representasjonsfullmakt og legitimasjon, endrer ikke dette. Det ligger ingen selvstendig beslutningsmyndighet i dette. Det som er spesielt ved universitets- og høyskolemodellen, er i første rekke at man fastslår i lovs form at verken styret, rektor eller andre styringsorganer har noen direkte instruksjonsmyndighet overfor administrativt ansatte. Disse opptrer på direktørens vegne, og denne kan selv overta saken eller instruere sine underordnede innenfor de rammer som ligger i vedtak av styre eller rektor. Denne ledelsesmodellen uttrykker institusjonenes særlige samfunnsoppdrag ved å legge det øverste ledelsesansvar til en leder utpekt blant de faglig ansatte, samtidig som den ivaretar behovet for en profesjonell administrativ ledelse. Mindretallet vil vise til at den lovfestede todelte ledelsesstruktur er en veletablert modell ved våre universiteter, og at erfaringene med rolle- og arbeidsfordelingen på institusjonenes sentrale styringsnivå i hovedsak er positive. Etter mindretallets oppfatning er det ikke dokumentert avgjørende svakheter ved denne modellen som tilsier at den bør avskaffes.

Mindretallets lovforslag åpner for at institusjonen selv kan velge om rektor skal velges eller ansettes. For institusjoner som opplever at dagens lov i praksis kan innebære uklarheter i rollefordelingen mellom rektor og universitets- eller høyskoledirektør, kan rektor ansettes. Dette alternativet forutsetter at ansettelsesprosessen innebærer stor medvirkning fra ansatte, og at ingen av grupperingene i styret har flertall. I en slik modell velges styrets leder blant og av styrets medlemmer.

Egenbetaling

Mindretallet ønsker å fastslå det såkalte «gratisprinsippet» i lovs form. Det innebærer at statlige institusjoner bare kan kreve egenbetaling av studenter for videre- og etterutdanning. Når det gjelder private institusjoner, kan disse bare kreve egenbetaling fra studenter i den grad dette er fastsatt i forbindelse med tildeling av statlig støtte til utdanningstilbud. For både statlige og private institusjoner gjelder det at akkreditering av NOKUT er en forutsetning for å være kvalifisert for statlig støtte.

6.5.2 Forskning og utdanning i et nasjonalt og internasjonalt perspektiv

Utdanningsnivået i den norske befolkningen er høyt i internasjonal målestokk, og veksten i utdanningskapasiteten var spesielt kraftig på 1990-tallet ved en fordobling av antall studenter i universitets- og høyskolesektoren fra midten av 1980-tallet. Det innebar at utdanningsoppgavene tok en relativt sett økende andel av ressursene som ble tilført universiteter og høyskoler. I europeisk målestokk har Norge et høyt utdanningsnivå i befolkningen og høy studietilbøyelighet. På disse områdene er de nordiske land ledende i verden, og mindretallet tolker det dithen at det offentlige samfunnsoppdrag er godt ivaretatt.

Mindretallet vil peke på at utdanningsnivå og studietilbøyelighet er ujevnt geografisk fordelt i Norge, og at det følgelig fortsatt vil være behov for en statlig fordelingspolitikk. Dersom ressursfordelingen i høyere utdanning i større grad skal bestemmes av etterspørselskriterier og selvstendige utdanningsaktører som ikke inngår i et samlet nasjonalt utdanningsnettverk, vil dette kunne få uheldige konsekvenser for prinsippet om høyere utdanning som et samfunnsgode for alle.

Norske universiteter og høyskoler står for en relativt stor andel av norsk forskning. Den raske veksten i utdanningskapasiteten på 1990-tallet har vært krevende, og forskningsaktiviteter ble mindre tilgodesett med ressurser under utbyggingen av utdanningstilbudet.

Det siste tiår har dette endret seg, og i denne perioden har tilførselen av ressurser til forskning i universitets- og høyskolesektoren steget prosentvis mer enn økningen i de nasjonale bevilgninger til forskning. Det vil si at sektoren har økt sin betydning som forskningsstrategisk aktør. Men fortsatt ligger forskningsbevilgningene i Norge lavt, og under gjennomsnittlig OECD-nivå. Likevel har Norge de siste år oppnådd gjennomsnittlige resultater ut fra internasjonale forskningsparametre, både kvalitativt og kvantitativt. Stramme økonomiske forhold reflekteres også i Forsk­ningsrådets årlige søknadsrunder med mange kvalifiserte søkere og lav innvilgelsesprosent. Til tross for dette har Norge klart å markere seg i fronten på den internasjonale forskningsarena innenfor en rekke fagfelt.

I følge NIFUs rapport fra juni 2003, om «Kvalitet i norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv», kan forskningen i norsk universitets- og høyskolesektor karakteriseres slik i et internasjonalt perspektiv: Artikkelproduksjonen har økt kraftig fra 1981 til 2002. I 2002 ble for første gang norske tidsskriftartikler sitert over verdensgjennomsnittet. Norsk universitetsforskning på de fagområdene som er evaluert, er av gjennomgående god faglig kvalitet i internasjonal målestokk. Innenfor enkelte fagfelt finnes flere miljø som er i internasjonal toppklasse. Norske doktorgradsavhandlinger får gjennomgående gode karakterer.

Ifølge samme rapport fra NIFU skårer norsk høyere utdanning høyt på relevanskvalitet i en komparativ studie av forholdet mellom utdanning og arbeidsmarked i Europa. Kunnskap og ferdigheter brukes og kommer til nytte i arbeidslivet i større grad i Norge enn i de øvrige europeiske land. Studentene synes å være fornøyd med faglig kvalitet, og spesielt høyskolene kommer positivt ut med hensyn til utdanningskvalitet. Imidlertid synes utdanningsevaluering og kvalitetssikring å være sent introdusert i Norge, og produktivitet definert som gjennomstrømning og tidsbruk har klare forbedringspotensialer.

Bedringen i ressurstilgangen, spesielt med tilførsel av 1/3 av avkastningen fra forskningsfondet, til universitets- og høyskolesektoren, har bidradd til en økning i forskningsaktiviteten ved institusjonene. Tilgangen på ressurser har også gitt institusjonene handlingsrom for strategiske valg og satsinger, strukturering av forskerutdanningen, stimulering til samarbeid og skjerpede krav til resultater og dokumentasjon.

Mindretallet vil vektlegge at den nye gradsstrukturen forutsetter et akkrediteringssystem som sikrer kvaliteten i norsk høyere utdanning og forskning. NOKUTs rolle vil være sentral når det gjelder kvalitetssikring og utbedringer av kvalitetssvikt som avdekkes i de internasjonale evalueringer. I den nye studiestrukturen vil det bli gitt mer veiledning og oppfølging av studentene og alle studiene er delt opp i mindre eksamensemner. Det forventes derfor høyere produktivitet. Den nye finansieringsmodellen er delvis produksjonsbasert. Dette vil gi institusjonene incitament til å øke kandidat- og studiepoengsproduksjonen. Mindretallet mener at dette vil bidra til å bringe norsk høyere utdanning på nivå med OECD-standarder. Endringene i selve grads- og karaktersystemet vil dessuten lettere føre til internasjonal mobilitet både blant studenter og yrkesaktive. Disse kvalitetsforbedringene i norsk høyere utdanning er ikke avhengig av spørsmålet om institusjonenes tilknytningsform til staten.

De internasjonale evalueringer som er gjort av styring og ledelse, viser at norsk universitets- og høyskolesektor hittil har utviklet svake tradisjoner for å utøve faglig lederskap, og det etterlyses strategisk planlegging og virksomhetsprofilering. Mindretallet vil her peke på at Kvalitetsreformen er implementert etter at disse evalueringene er gjort. I forbindelse med denne reformen er det gitt institusjonene virkemidler som skal styrke de faglige ledelsesfunksjoner, herunder mulighet til å ansette faglig/administrativ leder i åremålsstillinger på avdelings- og grunnenhetsnivå. Institusjonsstyrene er dessuten gitt et tydeligere strategisk ansvar for virksomheten og ansvar for å sikre kvalitet i utdanning og forskning. Det foregår i dag et omfattende arbeid ved institusjonene for å utarbeide interne kvalitetssikringssystemer.

Disse endringene er gjennomført innenfor dagens tilknytningsform, og mindretallet mener at dette viser at eksisterende tilknytningsform åpner for å gjennomføre sterkere styring og strategisk planlegging i sektoren. Institusjonene har vist evne til å ta i bruk de nye fullmaktene. Nye ledelsesformer er innført, randsoneselskaper etablert og flere av høyskolene driver målrettet arbeid for å oppnå universitetsstatus. De lovendringer som har skjedd de senere år, har medført at institusjonene nå utarbeider forpliktende strategier og foretar de nødvendige prioriteringer og veivalg. Mjøsutvalget (2000) foreslo at de statlige institusjonene skulle gis større selvstendighet. Mindretallet erfarer at utvalgets råd er blitt tatt til følge, og universitets- og høyskolesektoren har de siste år fått økt faglig, økonomisk og organisatorisk frihet til å møte de internasjonale utfordringer. Mindretallet legger vekt på at institusjonene uttrykker sin tilfredshet med det nye handlingsrommet.

Mindretallet mener derfor at de siste års statistikker viser at norsk forskning er vesentlig styrket, både kvalitativt og kvantitativt. Det er sannsynliggjort at dette skyldes økte forskningsbevilgninger til sektoren, økt faglig og økonomisk frihet og de strategiske valg institusjonene selv har foretatt. Mindretallet vil påpeke at disse endringene har skjedd innenfor dagens tilknytningsform.

6.5.2.1 Universiteter og høyskoler som samfunnsinstitusjoner

Mindretallets utgangspunkt er at høyere utdanning og forskning er sentrale og strategiske samfunns- og statsoppgaver som det vil være et behov for å styre politisk. Dette må være utgangspunktet når hensiktsmessigheten med hensyn til valg av organisasjonsform/tilknytningsform skal vurderes.

Med det vide samfunnsoppdrag er det vanskelig å forutse hvilke områder som er nødvendig å underlegge politisk styring, og i hvilke situasjoner det vil være behov for politiske myndigheters inngripen. Dette er ikke til hinder for at høyere utdanning og forskning er en sektor som normalt skal ha stor grad av frihet og selvstendighet i utøvingen av selve virksomheten. Det er organisatorisk fullt ut mulig å forene stor grad av faglig frihet med en vidtgående rammestyring og konkrete føringer fra de politiske myndigheter. Det er på rammenivå politisk styring bør utøves. På virksomhetsnivå – slik som f.eks. faglig innhold i undervisning og forskning – må institusjonene ha full frihet. Mindretallet mener at behovet for overordnet politisk styring og institusjonenes behov for faglig frihet heller ikke i dag er problematisk. Den lov og den praksis som er utviklet i de senere år, viser at eksisterende tilknytningsform, kombinert med finansieringsordninger og ekstern kvalitetsstyring, er hensiktsmessige for å sikre styring av sentrale samfunnsmessige oppgaver innen sektoren.

Norsk forskning og høyere utdanning må ses som et nasjonalt anliggende hvis målsetting skal være å øke den samlede aktivitet og kvalitet på utdanning og forskning. Mindretallet vil her legge til grunn at det eksisterer et sektorovergripende og offentlig fordelingspolitisk ansvar når det gjelder anvendelse av statlige ressurser. En fragmentert modell hvor institusjonene er selvstendige rettssubjekter, fremmer ikke en nasjonal tilnærming til framtidens utfordringer. En utvikling i retning av selvstendige utdanningsaktører medfører at markedsmekanismer regulerer utviklingen innenfor høyere utdanning og offentlig forskningsvirksomhet, og dette vil etter mindretallets oppfatning være et risikabelt eksperiment. Det er høyst usikkert om utfallet innebærer en styrking av norske miljøers posisjon i den internasjonale forskningsfronten. I tillegg vil en deregulering av sektorens offentlige samfunns­ansvar, hvor det offentliges interesser kun indirekte representeres gjennom for eksempel bevilgningsansvar, sette mindre institusjoner i en svært utsatt posisjon. En slik modell kan også invitere til en utvikling hvor gratisprinsippet over tid vil bli utfordret.

Universitetene og høyskolene i Norge bør i størst mulig grad ses som deler av et nasjonalt forsknings- og utdanningssystem med institusjonell, men ikke full økonomisk autonomi, slik praksis er etter dagens lov. I stedet for å fokusere på økonomisk autonomi gjennom stiftelseslignende tilknytningsformer, bør man konsentrere oppmerksomheten om å utvikle en koordinert og målrettet statlig styringsstrategi gjennom finansielle virkemidler, rammestyring og faglig fristilling. Slik sett mener mindretallet at den omorganisering flertallet legger opp til, ikke er et adekvat svar på de utfordringer universitets- og høyskolesektoren står overfor. Sektorens utfordringer løses ikke gjennom en fragmentering og autonomisering av det institusjonelle ansvar. Mindretallet mener at perspektivet må flyttes. I en globalisert verden må styringsfokus nettopp være norsk forskning og utdanning. En internasjonal tilnærming, spesielt i et land med en liten, men sterk og åpen økonomi som Norge, kan bygge på nasjonale strategier ut over snevre institusjonsperspektiver. Mindretallet vil fraråde endringer som kan innebære at det nasjonale styringsperspektiv fragmenteres. En faglig selvstendighet kan oppnås med dagens modell supplert med fullmakter til institusjonene. I flertallets argumentasjon for særlovsorganisering, med elementer fra andre rettslige organisasjonsformer, synes betydningen av kommersialisering og nærlingslivs­tilpasning av høyere utdanning og forskning å være underkommunisert i argumentasjonen.

6.5.2.2 Statens rolle i styring av norsk utdanning og forskning

Mindretallet mener at en viktig premiss for lovregulering i universitets- og høyskolesektoren er å ivareta nasjonal koordinering av forskning og utdanning. Det er i dag en eksplosiv vekst i kunnskapstilfang og kompleksitet innen alle fagområder. For små land som Norge blir det stadig vanskeligere å opprettholde faglig bærekraftige miljøer og fullverdige utdanningstilbud på et til­strekkelig bredt antall områder. Det betyr at tilgjengelige økonomiske og menneskelige ressurser må utnyttes optimalt og vurderes i en samfunnsøkonomisk sammenheng. Dette er dermed ikke bare et spørsmål om effektivitet ved den enkelte institusjon, men like mye om i hvilken utstrekning man makter å se virksomheten ved de enkelte institusjoner i sammenheng. Viktige utfordringer blir å unngå fragmentering av den faglige innsatsen på de enkelte fagområdene og sikre at fagmiljøene bringes sammen i et forpliktende samarbeid. Gjennom en helhetlig politikk og god arbeidsfordeling kan det skapes nasjonale forskningsmiljøer og nettverk som er sterke nok til å hevde seg i internasjonal sammenheng.

Etter mindretallets oppfatning vil en tilknytningsform, basert på ulike varianter av en særlovsorganisering, ha en grunnleggende svakhet når det gjelder hvordan behovet for nasjonal koordinering av forskning og utdanning skal ivaretas. Mindretallet mener at dagens styringssystem gir faglig legitimitet innad og legger godt til rette for nasjonal styring og koordinering av høyere utdanning og forskning. Mindretallet mener at gjeldende styringssystem har vist seg omstillingsdyktig og robust over tid, og viser til at utdanningskapasiteten har blitt doblet i løpet av ca ti år, gradssystemet og studiestrukturen er nå tilpasset EUs standarder, og gjennom Kvalitetsreformen er eksamens- og undervisningssystemet blitt kvalitativt forbedret.

En eventuell særlovsmodell vil etter mindretallets oppfatning også representere et klart tilbakeskritt i forhold til ambisjonen om å ivareta institusjonenes uavhengighet, og vil ikke være egnet til å skape verken rettslig eller parlamentarisk klarhet når det gjelder kompetanse og ansvarsforhold.

Diskusjonen om behovet for økt handlefrihet for institusjonene har i praksis vært knyttet til et ønske om større økonomisk og faglig handlefrihet. De siste lovendringer og innføring av nettobudsjettering har vært avgjørende skritt i riktig retning her. Det samme gjelder reglementet om adgang til å etablere randsoneinstitusjoner som inngår som integrerte elementer i institusjonenes egen virksomhet, men med de økonomiske brannvegger som er nødvendige blant annet av hensyn til EØS-reglene om konkurranse.

Det kan også legges skranker for sentrale myndigheters styringsrett over forvaltningsorganer, slik det er gjort i forhold til NOKUT, se for eksempel Universitets- og høgskoleloven § 13 nr. 3 hvor det heter: «Departementet kan ikke gi organet pålegg utover det som er hjemlet i lov eller fastsettes av departementet i forskrift, og kan ikke overprøve organets akkrediteringer». I nyere lovgivning har tilsvarende begrensninger i departementets instruksjons- og overprøvingsmyndighet vært et tema i forhold til Konkurransetilsynet. Det er også alminnelig enighet om at det gjelder en slik begrensning i forhold til universitetene og høyskolene når det gjelder det faglige innhold i undervisningen og forskningen, samt det kunstneriske og faglige utviklingsarbeid, se universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3.

Mindretallet vil ellers bemerke at flertallets henvisning til legalitetsprinsippet som skranke for statens myndighet, ikke kan ses å gi viktige bidrag til diskusjonen. Legalitetsprinsippet gjelder primært i forhold mellom staten og borgerne. Det innebærer at i mangel av annet særlig kompetansegrunnlag, i praksis avtale, samtykke eller eierrådighet, kan det offentlige ikke utøve myndighet som innebærer inngrep i borgernes rettsposisjon eller handlefrihet uten særskilt hjemmel i lov. Dette prinsippet gjelder også i forhold til private juridiske personer, herunder selskaper.

Et eventuelt forslag om omgjøring av institusjonene til selvstendige stiftelser kan innebære at den norske stat blir ansett som avskåret fra, ut fra en senere og mer ekspansiv forståelse av EØS-avtalen, å favorisere egne institusjoner i konkurranse med utenlandske institusjoner som ønsker å gi tilbud på det norske marked. Når utdanningsinstitusjonene er organisert som egne rettssubjekt, er de i større grad eksponert for EØS/EU-regler. Disse perspektivene er bekymringsfulle, ikke minst for de ikke-statlige institusjonene som med dette kan miste muligheten for å bli tatt inn under en statlig paraply ved særavtale i medhold av en lov etter dagens modell.

Norsk forskning og høyere utdanning må ses som et samlet nasjonalt anliggende hvis Norge skal ha muligheter til å øke aktiviteten og kvaliteten på utdanning og forskning. En fragmentert modell hvor institusjonene registreres som selvstendige institusjoner, fremmer ikke en nasjonal tilnærming til utfordringer som måtte komme i sektoren. Et forslag som innebærer at det i større grad inviteres til konkurranse institusjonene imellom, medfører altså fragmentering. Å regulere kvaliteten på forskning og høyere utdanning gjennom større grad av konkurranseeksponering er, etter mindretallets oppfatning, et risikabelt eksperiment. Det er høyst usikkert om utfallet innebærer en styrking av norske miljøers posisjon i den internasjonale forskningsfronten. I tillegg vil slike endringer sette mindre institusjoner i en svært utsatt posisjon. En slik modell kan også invitere til en utvikling hvor gratisprinsippet over tid vil bli utfordret.

6.5.2.3 Akademisk frihet/faglig autonomi

Kravet om faglig autonomi er en grunnleggende akademisk verdi. Den faglige frihet er sikret ved at dagens universitets- og høgskolelov beskytter de statlige institusjonene mot inngripen fra politiske myndigheter. Staten som eier kan styre gjennom budsjett, men detaljeringsgraden i departementets styring har avtatt betydelig de siste årene. Eier kan stille krav til kvalitet, men ikke til innhold og faglig retning. Det synes å være en klar politisk forståelse for at det er institusjonene selv som bestemmer sine egne faglige prioriteringer og utdanningens og forskningens innhold og profil.

Mindretallet anser at den faglige autonomi i universitets- og høyskolesektoren sikres ved at universitetene og høyskolene fortsatt organiseres som forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter. Mindretallet foreslår at det i tillegg lovfestes en uavhengig status for disse institusjonene. Disse medlemmer vil vise til at dette rent faktisk er den modell i alle fall deler av universitets- og høyskolesektoren mener eksisterer i dag, og denne forståelsen har ikke vært utfordret før i Mjøsutvalgets innstilling. Mindretallet legger avgjørende vekt på at det nå er flere eksempler på at den institusjonelle autonomien for universitetene og høyskolene både i Norge og i andre land utfordres både fra politisk og administrativt hold. I denne situasjon er det viktigere enn før å bygge holdbare brannvegger mellom institusjonene og politisk styringslyst. Dette er hensyn som kommer til uttrykk i den finske grunnlovs § 123 hvor det fastslås som alminnelig overordnet prinsipp at

«Universiteten har självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag». I Universitetslag 27.6.1997/645 § 2 gjentas at «Universiteten har självstyrelse», samtidig som det fastslås i § 11 at «Universitetets högsta beslutande förvaltningsorgan är styrelsen».

Det er neppe aktuelt å grunnlovsfeste uavhengigheten til norske universiteter og høyskoler. Mindretallet mener imidlertid at det er viktig at dette prinsippet slås fast i lovs form. Etter disse medlemmers syn er en modell hvor staten styrer i kraft av en eierrådighet med en vag begrensning mot «faglige spørsmål» eller lignende, ikke tilstrekkelig til å trygge institusjonenes og fagenes uavhengighet mot politisk overstyring i en kritisk situasjon.

Mindretallet er ikke enig i at det eksisterer vesentlige uklarheter knyttet til ansvarsfordeling mellom statsråden og institusjonen innenfor dagens styringsmodell, og vil påpeke at statsråden, innenfor lovens rammer, er politisk ansvarlig for virksomheten ved institusjonene, uavhengig av tilknytningsform.

Slik mindretallet ser det, vil en eventuell organisering av norske statlige utdanningsinstitusjoner etter en organisering som eget rettssubjekt medføre en klar og vesentlig svekkelse av institusjonenes autonomi i forhold til politiske myndigheter. Disse medlemmer konstaterer at juridiske fagpersoner er uenige om hvor langt institusjonenes autonomi går etter dagens lovverk, men legger imidlertid til grunn at det er et uttrykt ønske fra Stortinget om å styrke institusjonenes uavhengige status for å ivareta faglig autonomi og interne beslutningsprosesser. Et eventuelt forslag om å organisere institusjonene etter en tillempet versjon av dagens regler for statsforetak vil innebære at institusjonene underlegges den til enhver tid sittende fagstatsråd som øverste besluttende organ. Det betyr at statsråden alltid vil ha mulighet til å overprøve beslutninger ved institusjonene om indre organisering og drift. Med det vil institusjonene også kunne instrueres og holdes ansvarlig for sine handlinger. Disse medlemmer merker seg at man kan forutsette at statsråden vil være tilbakeholden med å benytte seg av denne styringsmyndigheten. Det er grunn til å anta at det vil være forholdsvis få saker hvor politisk ledelse finner det nødvendig å benytte sin instruksjonsmyndighet i foretaksmøte. Dette må ses på bakgrunn av flere forhold, for eksempel modeller ved at a) departementet kan oppnevne flertallet av medlemmene i styret for institusjonene, og b) departementet har tilbakekallingsrett når det gjelder oppnevningen av disse. Det innebærer at statsråden med denne formelle kompetanse og med en eventuell lov som fremhever statens eierskap som grunnlag for bestemmende myndighet, ytterst sjelden vil ha behov for å benytte denne formelle fremgangsmåte for å utøve myndighet.

Mindretallet mener følgelig at statlige universiteter og høyskoler bør organiseres som forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter, og at uavhengigheten til disse institusjonene også bør lovfestes.

6.5.2.4 Forskningsstrategi og forskningsledelse

Universitets- og høyskolesektoren har vært evaluert av internasjonal ekspertise i løpet av de siste årene, se kapittel 4.3. Evalueringen av universitetene har ulik karakter, men behovet for sterkere strategisk styring og ledelse er omtalt i evalueringen av enkelte av institusjonene. Ifølge Norges forskningsråds fagevalueringer er behovet for økt ressurstilgang og styrking av forskningsstrategi og forskningsledelse gjennomgående tema. Mindretallet har observert at institusjonene har tatt evalueringspanelenes vurdering av sterkere forskningsledelse alvorlig, og i kjølvannet av kritikken har institusjonene implementert gjennomgående strategiprosesser, horisontalt og vertikalt i organisasjonen.

Mindretallet er enig i at gode forskningsmiljøer gjerne kjennetegnes av god ledelse, slik det fremgår av Norges Forskningsråds fagevalueringer. God ledelse innen forskning innebærer et sterkt element av fagkunnskap, inspirasjon og kreativitet. Ledelse og organisasjon i forskningsmiljø innebærer å finne konstruktive utløp for den kreativitet som finnes, og i gode forskningsmiljøer samspiller de ulike kvalitetselementene i dynamiske prosesser. Ledelse, organisering og god forskning er gjensidig avhengige, og hvor ledelse ikke nødvendigvis er en forutsetning for kvalitet. Gode forskningsresultat kan gjerne ses på som innsatsfaktor for god ledelse, og dermed kan den positive utviklingen være selvforsterkende.

Mindretallet er innforstått med betydningen av god forskningsledelse. Erfaringsmessig vokser denne gjerne fram i den dynamiske dialogen i forskningsmiljøene, og kan vanskelig framtvinges gjennom organisatoriske håndgrep. De gjennomgripende strategiske endringsprosesser som den senere tid er satt i gang ved institusjonene, vil sannsynligvis medføre en tydeligere og styrket faglig ledelse på alle nivå i institusjonene. Disse medlemmer kan derfor ikke si seg enige med flertallet i at en endring av institusjonenes tilknytningsform representerer et adekvat tilsvar på de forskningsmessige ledelsesutfordringene i universitets- og høyskolesektoren i årene framover.

6.5.3 Alternative tilknytningsformer for statlige universiteter og høyskoler

6.5.3.1 Forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter

Mindretallet vil på bakgrunn av de forhold som er omtalt ovenfor tilrå at en ny lov om universiteter og høyskoler bygger videre på prinsippet om å organisere disse som uavhengige forvaltningsorganer. Det bør trekkes klare grenser i loven mellom saker som departementet skal føre tilsyn og kontroll med, og forhold som gjelder institusjonens indre anliggender. Et slikt skille bør ta utgangspunkt i dagens praksis på området, hvor institusjonene er gitt vide fullmakter dels i selve loven, og dels ved innføringen av nettobudsjettering og reglement om randsonevirksomhet.

I motsetning til utvalgets flertall foreslår mindretallet at universitetene og høyskolene fortsatt skal organiseres som forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter. For å sikre autonomien foreslår mindretallet at det i tillegg lovfestes en uavhengig status for disse institusjonene. Mindretallet legger avgjørende vekt på at det nå er flere eksempler på at den tradisjonelle institusjonelle autonomien for universitetene og høyskolene, både i Norge og i andre land, utfordres.

Mindretallet mener imidlertid at det er viktig at dette prinsippet lovfestes. Etter mindretallets syn er en modell hvor staten styrer i kraft av en eierrådighet med en vag begrensning mot «faglige spørsmål» eller lignende, ikke tilstrekkelig til å trygge institusjonenes og fagenes uavhengighet mot politisk overstyring i en kritisk situasjon. Mindretallet vil også vise til at universiteter og høyskoler gjennomgående har velutviklede og gode systemer for forvaltning av tildelte bevilgninger og at budsjettdisiplinen er god.

Mindretallet har merket seg at flertallet synes å legge til grunn at Grunnlovens § 19 vil avskjære mulighetene for å etablere universiteter og høyskoler som uavhengige forvaltningsorgan, uten instruksjonsmyndighet for regjering og departement. Mindretallet vil peke på at de to forslag som ligger på bordet, organisering som uavhengige forvaltningsorgan eller stiftelser, ikke skiller seg fra hverandre i vesentlig grad, verken med hensyn til økonomisk styring eller institusjonell uavhengighet. Disse medlemmer finner det derfor vanskelig å tro at begrepsvalg og betegnelse vil være avgjørende for grunnlovsmessigheten.

Mindretallet er uenig med flertallet når det gjelder spørsmålet om uklarheter knyttet til ansvarsfordeling mellom statsråden og institusjonen innenfor dagens styringsmodell, og vil påpeke at statsråden alltid vil være politisk ansvarlig for virksomheten ved institusjonene, uavhengig av tilknytningsform.

Mindretallet mener at statlige universiteter og høyskoler bør organiseres som forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter, og at uavhengigheten til disse institusjonene bør lovfestes.

6.5.3.2 Organisering som eget rettssubjekt

Mindretallet er enig i at en organisering av institusjonene som egne rettssubjekter vil gi ryddigere forhold mellom institusjon og departement enn en ordning basert på en forvaltningsmessig organisering. Mindretallet vil imidlertid understreke at den juridiske forskjell mellom eierskapsstyring i et statsforetak eller selskap og forvaltningsmessig styring i siste instans vil være rent prosessuell.

Mindretallet mener at en tilknytningsmodell hvor departementet utøver sin styringsmyndighet i kraft av eierrådighet, vil medføre at styringsansvaret vil bli mer uklart enn med dagens modell. Styrets styringsoppdrag er knyttet til et sammensatt sett av lite sammenlignbare verdier; økonomiforvaltning, faglighet og lokal strategitenkning. Staten som eier vil ikke kunne forholde seg passivt til eventuelle valg som måtte gå på tvers av nasjonale prioriteringer og strategier.

Mindretallet vil peke på at det verken er realistisk eller ønskelig at institusjoner som finansieres løpende over statsbudsjettet for å ivareta viktige samfunnsoppgaver, gis fri adgang til å lånefinansiere sin virksomhet eller treffe andre beslutninger med store konsekvenser for institusjonens fremtidige økonomi og handlefrihet.

Diskusjonen om behovet for økt handlefrihet for institusjonene har i praksis vært knyttet til et ønske om større økonomisk handlefrihet. Mindretallet er av den mening at innføring av nettobudsjettering har vært et avgjørende skritt i riktig retning her. Det samme gjelder reglementet om adgang til å etablere randsoneinstitusjoner som inngår som integrerte elementer i institusjonenes egen virksomhet. Det er ikke noe i veien for at det også under dagens lovverk etableres systemer hvor slike transaksjoner kan gjennomføres i kraft av delegert beslutningsmyndighet til institusjonene, på samme måte som ved randsoneorganisering. Noen fullstendig frihet for styrene ved institusjonene i slike anliggender vil det uansett ikke være tale om å gi, verken som forvaltningsorgan eller som selvstendig rettssubjekt. På denne bakgrunn er det uklart hva gevinsten ved en omorganisering av institusjonene i universitets- og høyskolesektoren til selvstendige rettssubjekt vil være. De endringer som ønskes, kan oppnås med særlige bestemmelser i økonomireglementet for institusjonene med dagens tilknytningsform. Om ønskelig, kan endringene gis særlig hjemmel i lov.

Mindretallet vil også peke på at en omlegging til regnskapsprinsippet, som vil være én konsekvens av en eventuell overgang til selvstendig rettssubjekt for statlige universiteter og høyskoler, vil medføre store administrative kostnader. Det vises her til sykehussektoren der innføring av regnskapsprinsippet som et ledd i overgangen til foretaksmodell, har vært både kostbar og tidkrevende.

Flertallets forslag om omgjøring av institusjonene til selvstendige rettssubjekt kan innebære at den norske stat blir ansett som avskåret fra, ut fra en senere og mer ekspansiv forståelse av EØS-avtalen, å favorisere egne institusjoner i konkurranse med utenlandske foretak som ønsker å gi tilbud på det norske marked. Når utdanningsinstitusjonene er organisert som foretak, er de i mindre grad eksponert for EØS/EU-regler.

Norsk forskning og høyere utdanning må ses som et samlet nasjonalt anliggende hvis Norge skal ha muligheter til å øke aktiviteten og kvaliteten på utdanning og forskning. En fragmentert modell hvor institusjonene registreres som selvstendige rettssubjekt, fremmer ikke en nasjonal tilnærming til utfordringer som måtte komme i sektoren. Flertallets forslag innebærer at det i større grad inviteres til konkurranse institusjonene imellom. Å overlate til markedsmekanismer å høyne kvaliteten på forskning og høyere utdanning, er etter mindretallets oppfatning risikabelt.

6.5.3.3 Organisering som foretak

Foretaksmodellen setter ikke noen rettslige grenser for statsrådens instruksjonsmyndighet i foretaksmøte, med unntak av faglig innhold i forskning og undervisning. Dermed er det også uklart hva som i en gitt situasjon kan utløse et parlamentarisk ansvar for mangelfull utøving av statens eierrådighet. Begge deler innebærer at en slik organisasjonsmodell kan være egnet til å øke usikkerheten om kompetanse- og ansvarsforhold mellom styre og departement. I tillegg vil statens ansvar for en helhetlig nasjonal forsknings- og utdanningspolitikk bli utydeliggjort.

Slik mindretallet ser det, vil en organisering av norske statlige universiteter og høyskoler som innebærer en overgang til selvstendig rettssubjekt, kunne medføre en klar og vesentlig svekkelse av institusjonenes autonomi i forhold til politiske myndigheter. Mindretallet konstaterer at juridiske fagpersoner er uenige om hvor langt institusjonenes autonomi går etter dagens lovverk, men legger til grunn at det er et uttrykt ønske fra Stortinget om å styrke institusjonenes uavhengige status for å ivareta faglig autonomi og interne beslutningsprosesser.

En foretaksmodell vil etter mindretallets oppfatning representere et klart tilbakeskritt i forhold til ambisjonen om å ivareta institusjonenes uavhengighet, og vil ikke være egnet til å skape verken rettslig eller parlamentarisk klarhet når det gjelder kompetanse og ansvarsforhold. Kombinasjonen av et departementsoppnevnt styreflertall og eiendomsrett som legitimeringsgrunnlag for kompetanseutøving fra statsrådens side, medfører at det blir lagt til rette for en detaljert og omfattende styring av institusjonene fra eiers side. En organisering av institusjonene som foretak vil innebære at institusjonene underlegges den til enhver tid sittende fagstatsråd som øverste besluttende organ.

6.5.3.4 Organisering som stiftelse eller stiftelseslignende organ

Flertallet foreslår en særlovsorganisering av universiteter og høyskoler som kombinerer flere ulike elementer fra andre rettslige organisasjonsformer. Forslaget innebærer en særlovsorganisering som balanserer selvstendighet og styring, men institusjonene skal være selveiende. Mindretallet vil vise til at universiteter og høyskoler har omfattende fullmakter innenfor dagens forvaltningsmodell, og at de kan få ytterligere fullmakter innenfor denne modellen dersom det er ønskelig. Budsjettstyring er statens viktigste styringsredskap, og finansieringsordningene vil bestå uavhengig av organisasjonsform.

Mindretallet mener at det er et betydelig behov for å sikre nasjonal styring og koordinering av universitets- og høyskolesektoren. Styringsbehovene vil ligge i de ytre rammer for virksomheten, herunder ressursbruk og prioritering mellom fag- og forskningsfelt. Sektorens strategiske betydning når det gjelder å tilføre alle deler av landet kompetent arbeidskraft og forskningsresultater, men også sektorens betydning i forhold til innovasjon og næringsutvikling samt regional utvikling, legitimerer behovet for nasjonal koordinering og ytre styring av sektoren som helhet. En fristilling av institusjonene kan gjøre det vanskelig å videreføre en nasjonalt koordinert politikk for forskning og utdanning. Mindretallet vil videre vise til at en framtidig organisering av universitets- og høyskolesektoren også må legge til rette for at de likhets- og rettferdighetsidealer som har preget norsk utdanningspolitikk, fortsatt ivaretas.

Flertallet foreslår en stiftelseslignende særlovsmodell som er ment å skulle gi rom for en viss grad av politisk styring. Det forutsettes at departementet skal kunne instruere institusjonene på visse områder. Dersom det er slik, bør konsekvensen være at institusjonene organiseres som forvaltningsorganer, og ikke som selveiende stiftelseslignende organisasjoner.

Et sentralt spørsmål er om stiftelse eller lignende organisering er hensiktsmessig for universiteter og høyskoler. Mindretallets utgangspunkt er at høyere utdanning og forskning er sentrale samfunns- og statsoppgaver som bør forvaltes og utvikles i en helhetlig nasjonal sammenheng. Det vil derfor være behov for fleksible og ulike styringsformer uten at det berører institusjonenes faglige og lovfestede frihet og selvstendighet i utøvingen av selve virksomheten. Det er organisatorisk fullt mulig å forene stor grad av faglig frihet med en vidtgående rammestyring som gjør at institusjonene kan fungere koordinert og i en nasjonal utdannings- og forskningspolitisk kontekst.

Flertallets forslag innebærer at institusjonen skal være selveiende og få eiendommer overført, men samtidig foreslås det at staten skal kunne ta disse tilbake. Det vises til tilsvarende bestemmelser for NRK. Mindretallet vil peke på at overføringer til stiftelser er ment å skulle være endelige. Tilbakeføringsklausuler kan tolkes dit hen at det ikke er opprettet en stiftelse eller selveiende institusjon. Institusjonene skal ikke kunne gå konkurs. Mindretallet er enig i dette, men finner at det illustrerer kompleksiteten ved å velge en selvstendig form. Dersom den statlige finansieringen etter hvert trappes ned og/eller suppleres sterkt av ekstern finansiering, kan resultatet bli at et konkursforbud/garanti må anses å være en statsgaranti og en statsstøtte og ulovlig i henhold til EØS-avtalen art. 61. Dersom den statlige finansieringen opprettholdes fullt ut som i dag, vil dette antakelig bli akseptert som en solidarisk finansiering, jf. EØS-avtalen art. 59 nr. 2.

Mindretallet vil avslutningsvis peke på at den faglige selvstendighet flertallet ønsker å oppnå gjennom stiftelseslignende organisasjonsformer, kan oppnås gjennom dagens organisasjonsform supplert med fullmakter.

6.5.3.5 Autonomi og omstilling

Det er viktig å sikre universiteter og høyskoler en stor grad av autonomi i årene som kommer. Et samfunn i rask og kontinuerlig endring krever at institusjonene har et handlingsrom som gir mulighet for å innfri ønsker og behov fra omgivelsene og oppdragsgivere, samtidig som institusjonenes uavhengige stilling i samfunnet er sikret.

Universiteter og høyskoler har i dag som uavhengige forvaltningsorganer full faglig frihet til å møte de utfordringer som årene framover vil bringe. Den nye grads- og studiestrukturen gir mulighet til å utvikle institusjonene etter egne behov og foreta de strategiske valg for forskning, fagutvikling og utdanning som er nødvendig for den enkelte institusjon. Dette gir rom for nærhet mellom problemområde og beslutningstaker, og behovet for fleksible og lokale løsninger er dermed ivaretatt. NOKUT, som er gitt en viktig rolle i styringen av høyere utdanning, vil sørge for at overordnet styring, koordinering og kvalitetssikring balanserer mot behovet for frihet og ansvar for den enkelte institusjon. Nettobudsjettering og nytt rammeverk for randsonevirksomheten gir nødvendig frihet på det økonomiske området.

Mindretallet frykter at en organisering av institusjonene som selvstendig rettssubjekt over tid vil kunne føre til at institusjonenes strategier innen forskning og utdanning i stor grad gjøres avhengige av eksterne finansieringskilder. En slik utvikling vil svekke institusjonenes uavhengige stilling i samfunnet.

Omfanget av de høyere utdanningsinstitusjonene, både i form av aktiviteter og resultater, har økt betydelig de siste tiårene. Økningen i rekrutteringen til høyere utdanning var uventet stor på 1990-tallet. Økte bevilgninger over statsbudsjettet, sammen med evne og vilje til store tilpasninger fra institusjonenes side, gjorde det mulig å øke antall studenter fra 90.000 til 180.000 over en tiårsperiode. I samme periode ble også realkompetansereformen gjennomført, og institusjonene økte satsningen innenfor pedagogisk forsøksvirksomhet, fjernundervisning og etter- og videreutdanning. I samme tidsrom har det også vært gjennomført kontinuerlige prosesser for å utvikle og bedre styrings- og ledelsesordninger ved institusjonene. Mindretallet mener derfor at en organisering av institusjonene som forvaltningsorganer med lovfestet uavhengighet best vil ivareta autonomi og omstillingsevne ved institusjonene.

6.5.4 Ledelsesfunksjonen ved statlige universiteter og høyskoler

6.5.4.1 Utfordringer for institusjonenes styreorganer og ledelse

Fellesskapet investerer i dag betydelige beløp i høyere utdanning og forskning. Det overordnede behov for høyere utdanning vil sannsynligvis holde seg stabilt i årene som kommer, og vi ser en økende etterspørsel når det gjelder videre- og etterutdanning. Ressurstilgangen til forskning har bedret seg, og aktiviteten har økt. Men fellesskapet vil kreve å få noe igjen for disse investeringene, og det er derfor grunn til å tro at det vil stilles økte krav til kvalitet og relevans i videste forstand.

Den økende nasjonale og internasjonale konkurranse om utdanningstilbud og kompetanse innebærer at institusjonene må håndtere stadig skiftende krav og utfordringer. Institusjonene – og da spesielt universitetene – skal ha en primær forpliktelse overfor den langsiktige grunnforskningen, samt ivareta viktige oppgaver innen anvendt og næringsrettet forskning. De siste årene har det vært en økning i institusjonenes virksomhet som er finansiert av andre oppdragsgivere, og det er grunn til å tro at institusjonene i stadig større grad må basere sine inntekter på ekstern finansiering oppnådd gjennom samhandling og konkurranse, selv om den offentlige basisfinansiering fortsatt vil utgjøre hovedtyngden av institusjonenes inntektsgrunnlag.

Situasjonen krever at institusjonene skjøtter sine langsiktige kjerneoppgaver på en kvalifisert måte. Samtidig som det etableres arenaer for samspill med samfunnet, må det utvikles en beredskap for å oppfatte signaler fra utenverdenen og handlekraft til å foreta nødvendige omstillinger. Dette tilsier at institusjonene vil ha bruk for styringsorganer med en sammensatt kompetanse.

6.5.4.2 Institusjonens styre

Styret er institusjonenes øverste organ. Styret har et overordnet ansvar for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet, og i henhold til universitets- og høgskoleloven er de statlige utdanningsinstitusjonene gitt faglig autonomi. Styret har ansvar for institusjonens overordnede strategi og utvikling, for intern organisering og ledelse og for at virksomheten drives effektivt. Videre har styret ansvar for at institusjonens økonomiske ressurser disponeres i samsvar med forutsetninger og retningslinjer gitt av departementet eller Stortinget.

6.5.4.3 Styremedlemmenes rolle

Styremedlemmene skal til sammen ivareta de forskjellige hensyn som er beskrevet i det komplekse oppdraget universiteter og høyskoler er gitt. Det innebærer at de enkelte styremedlemmene bidrar med ulike perspektiver i styrearbeidet. Representantene for de vitenskapelig ansatte bidrar med kunnskap om institusjonen og kompetanse i utdannings- og forskningsspørsmål. Videre skal disse representantene sikre den faglige legitimitet. Representantene for studenter og de teknisk-administrativt ansatte bidrar med kjennskap til institusjonen som arbeids- og studiested. De eksterne representantene ivaretar samfunnets ønsker og krav om innsyn i virksomheten og kan representere et korrektiv i forbindelse med intern organisering, styring og ledelse.

Etter dagens universitets- og høgskolelov velges representantene for de vitenskapelig ansatte, studenter og øvrige ansatte blant sine respektive grupper, mens de eksterne representantene utpekes av departementet etter forslag fra institusjonens styre. Ordningen med ekstern representasjon i styret får gjennomgående god evaluering av institusjonene. De eksterne representantene har bidratt til å «flytte» samfunnet inn i styrerommet og dreie fokus i styrets arbeid over på overordnede perspektiver.

6.5.4.4 Sammensetning av styret

Etter dagens ordning består styret totalt av 11 medlemmer; fire eksterne representanter, fire vitenskapelig ansatte (inkludert rektor og prorektor), to medlemmer valgt av studentene og ett medlem valgt blant de teknisk-administrativt ansatte. Dermed har ingen av enkeltgruppene flertall alene.

Mindretallet er av den oppfatning at denne styresammensetningen har fungert godt. Institusjonene i universitets- og høyskolesektoren er store og komplekse organisasjoner som krever et bredt sammensatt styre. Med dagens sammensetning er det overordnede kravet om effektiv styring, beslutningsdyktighet og ønske om medvirkning fra samfunnets side ivaretatt. Den faglige legitimitet er sikret gjennom representanter fra de vitenskapelige ansatte med fagkunnskap og kjennskap til institusjonens særegne natur. I tillegg er ønsket om innflytelse fra ansatte og studenter imøtekommet. Etter mindretallets erfaring har bidraget fra de ulike grupperinger vært godt balansert til en hensiktsmessig helhet.

Disse medlemmer vil sterkt understreke at eksterne medlemmer har vært et verdifullt bidrag til styring og ledelse av universiteter og høyskoler, men er uenige i flertallets forslag om en styringsordning der eksterne representanter utgjør et flertall av styret. En slik ordning gir uheldige signaler om måldefineringen av institusjonenes virksomhet og virksomhetens innretning. En slik svekkelse av styrets faglige kompetanse og legitimitet vil etter disse medlemmers oppfatning bidra til å svekke styrets mulighet til å fungere som et effektivt fagstrategisk organ og en garanti for den faglige kvalitet ved institusjonen. Mindretallet er også bekymret for at en slik sammensetning vil kunne bidra til kortsiktige løsninger på krav og utfordringer som måtte være i tiden. Underminering av den langsiktige tenkning som styring og ledelse av denne type kunnskapsorganisasjoner forutsetter, kan bli resultatet. En slik utvikling vil kunne bidra til å øke avstanden mellom topp og bunn i institusjonene, med uheldige konsekvenser for det faglige engasjement.

Med et eksternt styreflertall velger man å vektlegge hensynet til samfunnets krav om påvirkning og innsyn sterkere enn behovet for faglig kompetanse, strategisk langsiktighet og faglig autonomi. Mindretallet er innforstått med at et eksternt styreflertall kan medføre flere og raskere beslutninger, men er samtidig bekymret for at retningen på det faglige arbeidet blir uforutsigbart og raskt skiftende.

Flertallet går inn for en ordning der de eksterne representantene oppnevnes av institusjonen selv, etter regler godkjent av departementet. Det er uklart hvilket innhold slike regler vil kunne få, og det er følgelig også uklart hvilken innflytelse departementet vil kunne sikre seg gjennom et eksternt styreflertall. Idealet om universiteter og høyskoler som uavhengige samfunnsinstitusjoner med et minimum av styring fra statlig hold i den interne og faglige virksomheten, lar seg vanskelig forene med en vesentlig statlig innflytelse i spørsmålet om styrets flertall. Denne uklarheten i flertallets forslag til oppnevning av eksterne representanter omfatter derfor et punkt av vesentlig prinsipiell betydning. Samtidig innebærer en styresammensetning hvor departementet, med stor eller mindre innflytelse, bidrar til flertallets oppnevning, at forestillingen om styret som det øverste faglige organ ved institusjonen blir lite troverdig.

Mindretallet ønsker å videreføre dagens sammensetning av styret der ingen gruppering har flertall alene.

6.5.4.5 Daglig ledelse

Styret ledes av rektor. Dette gir rektor et særskilt og overordnet ansvar. Rektor har i utgangspunktet ikke noen utøvende myndighet i institusjonen (kun formell beslutningsmyndighet sammen med resten av styret). Enkelte spørsmål kan styret likevel delegere til rektor. Rektor er valgt av og blant institusjonens ansatte og studenter.

Institusjonens direktør er gitt et særskilt ansvar for den samlede administrasjonen ved institusjonen. Styret foretar selv utlysning og ansetter direktør. Slik har man et forhold mellom styre og direktør som minner mye om en alminnelig selskapskonstruksjon.

Slik mindretallet oppfatter dagens lov, er det tale om et skille mellom besluttende og utførende nivå, hvor rektor i kraft av sin posisjon som styrets leder representerer det besluttende nivå når styret ikke sitter sammen. Dette er ikke prinsipielt annerledes enn det man vil kunne møte i private bedrifter med arbeidende styreformann. Det forhold at administrerende direktør har en representasjonsfullmakt og legitimasjon, endrer ikke dette. Det ligger ingen selvstendig beslutningsmyndighet i dette. Det som er spesielt ved universitets- og høyskolemodellen er i første rekke at man fastslår i lovs form at verken styret, rektor eller andre styringsorganer har noen direkte instruksjonsmyndighet overfor administrativt ansatte. Disse opptrer på direktørens vegne, og denne kan selv overta saken eller instruere sine underordnede innenfor de rammer som ligger i vedtak av styre eller rektor.

Mindretallet finner ikke at de formelle betraktningene når det gjelder rektorvalg, bør veie tyngre enn de positive erfaringene man har med en modell med en valgt rektor. Denne utvelgelsesmåten gir institusjonsledelsen et ansikt og en intern legitimitet på en helt annen måte enn alternative oppnevningsmåter. Rektorvalget vil også være en viktig arena for intern debatt ved institusjonen om dennes strategi og innretning. Valg av rektor, og rektors ansvar overfor alle velgergrupper, utgjør en betydningsfull innflytelseskanal. Avstanden mellom dem som skal ledes og ledelsen blir overkommelig, og den faglige legitimitet sikres.

Mindretallet vil vise til at den lovfestede todelte ledelsesstruktur er en veletablert modell ved våre universiteter og høyskoler. Mindretallet deler ikke vurderingene av at det etter dagens lov er en uklar rollefordeling mellom rektor og administrerende direktør. Denne ledelsesmodellen uttrykker institusjonenes særlige samfunnsoppdrag ved å legge det øverste ledelsesansvar til en leder utpekt blant de faglig ansatte, samtidig som den ivaretar behovet for en profesjonell administrativ toppledelse. Etter disse medlemmers oppfatning er det ikke dokumentert avgjørende svakheter ved denne modellen som tilsier at den bør avskaffes.

I tråd med de positive erfaringer som er anført foran, foreslår mindretallet at dagens ordning med valg av rektor blant og av institusjonens ansatte og studenter videreføres. Likeså foreslås videreført ordning med rektor som styreleder og universitets- eller høyskoledirektør med særskilt ansvar for administrasjonen.

Mindretallet er imidlertid kjent med at noen av institusjonene opplever at dagens lov i praksis kan innebære uklarheter i rollefordelingen mellom rektor og administrerende direktør. Mindretallet mener derfor at institusjonene selv bør få anledning til å velge utforming av sin ledelsesstruktur og ledelsesfunksjon på institusjonsnivå, slik de i dag er overlatt ansvaret for den interne organisering, styring og ledelse på avdelings- og grunnenhetsnivå. Dagens lov åpner allerede for en slik mulighet gjennom § 2a (forsøksvirksomhet som omfatter organisatoriske forsøk), men da først etter innstilling fra styret og godkjenning av departementet. Mindretallet foreslår at institusjonenes frihet til og ansvar for å velge ledelsesstruktur og -funksjon på sentralt styringsnivå fastsettes i lovs form. Denne valgfriheten inngår i mindretallets lovutkast.

Institusjoner som opplever dagens ordning med todelt ledelsesstruktur som unødig komplisert, kan velge alternativet der rektor er institusjonens faglige og administrative toppleder. En slik rektor må ansettes av styret. Styret selv må kunne fastsette retningslinjer for hvordan rektor skal rekrutteres. Dette gjelder både prosedyrer i ansettelsesprosessen og hvilke krav som skal stilles til eventuelle kandidater. Dersom rektor skal ansettes, må det være en forutsetning at prosessene sikrer betydelig medvirkning og innflytelse fra institusjonens ansatte og studenter. Av hensyn til den faglige legitimitet bør rektor ha en faglig kompetanse svarende til professornivå, i tillegg til den erfaring innen ledelse og administrasjon som en slik stilling krever. En ansatt rektor vil være ansvarlig overfor styret som det øverste besluttende organ. I en slik modell bør rektor ikke være medlem av styret. Styrets leder og nestleder velges av og blant styrets medlemmer.

Mindretallet vil imidlertid sterkt understreke at dagens sammensetning av styret, med balansert representasjon av alle grupperinger, bør opprettholdes, også ved institusjoner som velger å ansette rektor.

Med ansatt rektor vil det totale ansvar for institusjonens daglige ledelse og overfor styret bli lagt til rektor. De institusjonene som ønsker det, kan fortsatt velge å ha en universitets- eller høyskoledirektør som rapporterer til rektor, og utfører sine oppgaver etter delegasjon fra rektor.

Mindretallet legger derfor fram et lovutkast som overlater til institusjonene selv å velge sin ledelsesstruktur og ledelsesfunksjon på institusjonsnivå, inkludert om rektor skal være valgt eller ansatt.

6.5.5 Ansettelsesforhold

Mindretallet går inn for at universiteter og høyskoler fortsatt skal være organisert som lovhjemlet uavhengige forvaltningsorganer. Det følger av dette at tjenestemannslovens regler fortsatt må gjelde for ansatte ved disse institusjonene, med de særregler som angis i nærværende lov. Disse medlemmer vil også peke på at det styrkede stillingsvern og større økonomiske trygghet som følger av forankring i tjenestemannsloven, er viktig for statlige institusjoners evne til å tiltrekke seg attraktive søkere og beholde godt kvalifisert personell i konkurranse med private aktører som gjennomgående vil kunne tilby bedre lønnsvilkår.

6.5.6 Private institusjoner i norsk forskning og utdanning

Mindretallet slutter seg til flertallets innstilling og lovforslag når det gjelder private institusjoner, og den overordnede intensjonen i det foreliggende lovforslag om å tildele alle institusjonene i sektoren like rettigheter og plikter.

Mindretallet ønsker imidlertid å presisere følgende:

Lov om universiteter og høyskoler gir ingen rettigheter til den enkelte institusjon når det gjelder finansiering av forskningsaktiviteten og utdanningstilbudet. Lovens system er at de institusjonene som oppfyller lovens vilkår og de kvalitetskrav som oppstilles av NOKUT, vil komme i betraktning ved tildeling i den grad Stortinget, ut fra et helhetlig syn på det nasjonale behov, finner at det er økonomisk grunnlag og faglig behov for det aktuelle utdanningstilbudet.

Dagens privathøyskolelov oppstiller følgende vilkår for at den enkelte private institusjon skal få statsstøtte:

1. den må være opprettet av religiøse eller etiske grunner, eller

2. være opprettet som et faglig, pedagogisk alternativ, eller

3. utfylle det offentliges utdanningstilbud på felter hvor det er et udekket behov

I lovutkastet som foreligger, er ikke denne type vilkår for statsstøtte lenger spesifisert. Stortinget vil kunne velge hvilke utdanningstilbud som skal motta statlig finansiering. I et lite land som Norge er det imidlertid nødvendig med nasjonal koordinering og effektiv utnyttelse av utdanningskapasitet og -midler. Mindretallet vil advare mot at eksisterende betalingsvilje blant utdanningssøkende automatisk tolkes som dokumentert behov. Det kan konstrueres en rekke «moteriktige» tilbud som utdanningssøkende ungdom er villige til å betale for, men det er ikke dermed sagt at slike tilbud bør inngå i det nasjonale, statlige utdanningstilbud – sett ut fra en behovsbasert og faglig vurdering.

For å unngå økonomiske gråsoner og «kryss-subsidiering» i institusjoner som tilbyr både statlig finansierte undervisningstilbud og tilbud som baserer seg på egenbetaling fra studentene, inneholder mindretallets lovforslag bestemmelser som regulerer institusjonenes adgang til å kreve egenbetaling fra studentene. Lovforslaget innebærer at en eventuell rett til å ta egenbetaling skal fastsettes i forbindelse med den statlige tildeling.

6.5.7 Utdanning som et samfunnsgode – «Gratisprinsippet».

Lik rett til utdanning har til nå stått sentralt i norsk utdanningspolitikk. Dette er nedfelt i det såkalte «gratisprinsippet»; grunnutdanning er et samfunnsgode som skal være gratis med lik tilgang for alle borgere.

Verken i dagens universitets- og høgskolelov eller i privathøyskoleloven er det lovfestet bestemmelser som regulerer institusjonenes adgang til å ta egenbetaling fra studentene. Departementet har utarbeidet et eget rundskriv om egenbetaling til de statlige institusjonene. Hovedprinsippet i dagens reglement er at institusjonene ikke kan ta egenbetaling for studietilbud hvor de mottar statsstøtte, og som retter seg mot enkeltstudenter. Etter- og videreutdanningstilbud, som ikke er finansiert over statsbudsjettet, vil institusjonene ha full adgang til å kreve egenbetaling for.

Mindretallets lovforslag slår fast at gratisprinsippet fortsatt skal gjelde innen norsk høyere utdanning. Det innebærer at statlige institusjoner bare kan kreve egenbetaling fra studenter for etter- og videreutdanning. Private institusjoner som mottar statlig støtte til et utdanningstilbud, kan bare kreve egenbetaling i den grad dette er fastsatt i forbindelse med tildelingen av statlig støtte.

I flertallets lovforslag § 7-1 om egenbetaling heter det at: Høyere utdanningsinstitusjoner kan bare kreve egenbetaling fra studenter i den utstrekning virksomheten ikke er fullfinansiert av staten, eller det ikke gjennom forutsetninger for tildeling av midler fra offentlige myndigheter eller andre er forutsatt at virksomheten skal være gratis». I merknadene heter det at: «Bestemmelsen lovfester et «gratisprinsipp» for norsk høyere utdanning, i den grad staten finansierer virksomheten».

Når spørsmålet om egenbetaling knyttes til graden av finansiering fra staten, slik flertallet foreslår, innføres et nytt prinsipp i norsk høyere utdanning. Flertallet henviser til at slike regler er nødvendige i en felles lov for statlige og private utdanningsinstitusjoner, og viser til at tilsvarende regler også eksisterer i den danske universitetsloven.

Når det gjelder de statlige institusjonene, har den egenfinansierte andelen av aktiviteten økt de siste årene. Denne utviklingen er ønsket, og vil sannsynligvis fortsette i årene som kommer. Kombinasjonen av økt egenfinansiering og organisering av de statlige institusjonene som stiftelser, vil medføre kompliserte gråsoner knyttet til spørsmålet om institusjonenes rett til å ta egenbetaling fra studentene. Stiftelsesorganiseringen gir redusert statlig innsyn og påvirkningsmulighet. I institusjoner som har både statlige og eksterne inntekter, vil det ryddigste alternativ være å separere aktivitetene, slik det praktiseres ved statlige institusjoner i dag.

Mindretallet mener at kombinasjonen av flertallets organisasjonsmodell og forslaget om gradert egenbetaling vil kunne uthule prinsippet om gratis grunnutdanning. I et slikt system vil muligheten for å identifisere og øremerke midler til bestemte formål være vanskelig, og institusjonene vil kunne vise til statlig underdekning og kreve egenandeler av studentene. Et slikt krav vil vanskelig la seg tilbakevise. Dermed kan egenandeler innføres under henvisning til flertallets lovforslag.

Mindretallet frykter at innføring av særlovsmodell vil innebære at gratisprinsippet i økende grad vil bli utfordret, og at det på sikt kan bli innført studieavgift for ordinære grunnstudier ved universiteter og høyskoler.

6.5.8 Internasjonale regler – uklarheter omkring konsekvenser for norsk utdanning

Som beskrevet i kapittel 4 har Norge forpliktet seg fullt ut til GATS-avtalen (General Agreement on Trade in Services). Også EØS-avtalen kan få innvirkning på høyere utdanning. Når de høyere utdanningsinstitusjonene involverer seg i kommersiell virksomhet i konkurranse med private, vil disse internasjonale reglene måtte hensyntas. Fordi utdanningsinstitusjoner i mange land i økende grad er henvist til å skaffe seg inntekter i konkurranse med andre, vil det kunne bli satt spørsmålstegn ved de statlige overføringene. Det blir nødvendig å sikre at offentlige midler ikke får konkurransevridende virkninger. Mindretallet er enig i at disse konkurransemessige spørsmål vil få en økt oppmerksomhet når utdanning og forskning i tillegg til å finansieres over statsbudsjettet, også finansieres fra kommersielle kilder. Det vil for eksempel være nødvendig at institusjonene fører separate regnskap for de kommersielt pregede aktivitetene og for kjernevirksomheten. Dette vil gjelde uavhengig av institusjonenes organisasjonsform. Mindretallet innser at det kan være vanskelig å forutse konsekvensene av dette, men mindretallet antar at dagens forvaltningsorganisering vil gjøre det lettere å skille mellom hhv. statlig og kommersiell virksomhet, og at statlige universiteter og høyskoler vil være mindre eksponert for EØS-reglene med en slik tilknytningsform. Mindretallet ønsker ikke å bidra til at det utvikles arenaer på universitets- og høyskolesektoren der nasjonale og internasjonale interesser kommer på kollisjonskurs.

Flertallets forslag om omgjøring av institusjonene til egne rettssubjekter kan innebære at den norske stat blir ansett som avskåret fra, ut fra en senere og mer ekspansiv forståelse av EØS-avtalen, å favorisere egne institusjoner i konkurranse med utenlandske foretak som ønsker å etablere seg på det norske marked. Når utdanningsinstitusjonene er organisert som egne rettssubjekter, er de i større grad eksponert for EØS/EU-regler.

6.5.9 Kort vurdering av flertallets forslag

Flertallet foreslår en stiftelsesorganisering av universiteter og høyskoler som kombinerer flere ulike elementer fra andre rettslige organisasjonsformer. Det innebærer en stiftelseslignende særlovsmodell, som skal balansere selvstendighet og styring. Institusjonen skal være selveiende og få eiendommer overført.

Flertallets stiftelsesmodell gir rom for en viss grad av politisk styring. Dette innebærer at departementet skal kunne instruere institusjonene på visse områder. Mindretallet er av den oppfatning at denne type lovgivning er en indikasjon på at styringsbehovet overfor de statlige institusjonene er så stort at stiftelsesorganisering ikke er en hensiktsmessig modell. Modellen gir skinn av friheter som i praksis ikke lar seg realisere.

Mindretallets utgangspunkt er at høyere utdanning og forskning er sentrale samfunns- og statsoppgaver som bør forvaltes og utvikles i en helhetlig nasjonal sammenheng. Det vil derfor være behov for fleksible og varierende styringsformer uten at det berører institusjonenes faglige og lovfestede frihet og selvstendighet i utøvingen av selve virksomheten. Mindretallet mener at det er et betydelig behov for å sikre nasjonal styring og koordinering av universitets- og høyskolesektoren. Styringsbehovene vil ligge i de ytre rammene for virksomheten, herunder ressursbruk og prioritering mellom fag- og forskningsfelt. Budsjettstyring er statens viktigste styringsredskap, og finansieringsordningene vil bestå uavhengig av organisasjonsform. Mindretallet vil vise til at universiteter og høyskoler har omfattende fullmakter innenfor dagens forvaltningsmodell, og at de kan få ytterligere fullmakter innenfor denne modellen dersom det er ønskelig. Organisering som forvaltningsorgan med utvidede fullmakter vil derfor være mer i samsvar med de oppgaver som skal løses i sektoren, og det statlige styringsbehov som faktisk eksisterer.

Mindretallet har merket seg at flertallet synes å legge til grunn at Grunnlovens § 19 vil avskjære mulighetene for å etablere universiteter og høyskoler som uavhengige forvaltningsorganer, uten instruksjonsmyndighet for regjering og departement. Mindretallet vil peke på at de to forslag som ligger på bordet, organisering som uavhengige forvaltningsorgan eller stiftelser, ikke skiller seg vesentlig fra hverandre, verken med hensyn til økonomisk styring eller institusjonell uavhengighet. Disse medlemmer finner det derfor vanskelig å tro at begrepsvalg og betegnelse vil være avgjørende for grunnlovsmessigheten, men vil vise til at slike hensyn i alle fall vil være ivaretatt ved en bestemmelse som gir Kongen i statsråd adgang til å gi instrukser når det gjelder forvaltningen av institusjonenes formuesmasse. Ved at denne kompetansen legges til Kongen i statsråd, uten delegasjonsadgang, beskyttes institusjonene mot departemental overstyring og detaljregulering, samtidig som Staten har det nødvendige virkemiddel mot klart uforsvarlige disposisjoner.

Flertallet foreslår at institusjonens styre skal ha et flertall av eksterne representanter, og at leder/nestleder skal velges blant disse. Disse medlemmer vil understreke at eksterne medlemmer har vært et verdifullt bidrag til ledelsen av universiteter og høyskoler, men med et eksternt styreflertall velger man å vektlegge hensynet til samfunnets krav om påvirkning og innsyn og hensynet til en sterk bedriftsøkonomisk styring sterkere enn den faglige innsikt, langsiktighet og autonomi. Styrets faglige legitimitet og mulighet til å fungere som et effektivt fagstrategisk organ svekkes. Mindretallet er også bekymret for at en slik sammensetning vil bidra til kortsiktige løsninger på krav og utfordringer som måtte dukke opp, med en underminering av den langsiktige tenkning som ledelse av denne type kunnskapsorganisasjoner forutsetter. Avstanden mellom topp og bunn i institusjonene vil sannsynligvis øke, med uheldige konsekvenser for det faglige engasjement.

Flertallet går inn for en ordning der de eksterne representantene oppnevnes av institusjonen selv, etter regler nærmere angitt av departementet. Det er uklart hvilket innhold slike regler vil kunne få, og det er følgelig også uklart hvilken innflytelse departementet vil kunne sikre seg gjennom et eksternt styreflertall. Denne uklarheten i flertallets forslag til oppnevning av eksterne representanter omfatter derfor et punkt av vesentlig prinsipiell betydning. En styresammensetning hvor departementet, med stor eller mindre innflytelse, bidrar til flertallets oppnevning, gjør at forestillingen om styret som det øverste faglige organ ved institusjonen blir lite troverdig. Den motsatte ytterlighet, at styret nærmest er selvsupplerende, vil på den andre siden neppe være egnet til å sikre nytenkning og legitimitet for ledelsen. Under begge forutsetninger er det grunn til å frykte at et styre med eksternt flertall vil stå for fjernt i forhold til den faglige virksomhet ved institusjonen til å kunne være en effektiv dynamisk kraft i utviklingen av denne.

Flertallet foreslår at rektor ansettes, i rolle som administrerende direktør. Mindretallet vil vise til at den lovfestede ordningen med valgt rektor og todelt ledelsesstruktur er en veletablert modell ved våre universiteter og høyskoler. Mindretallet deler ikke vurderingene av at det etter dagens lov er en uklar rollefordeling mellom rektor og administrerende direktør. Mindretallets lovforslag overlater spørsmålet om valg eller ansettelse av rektor til institusjonen selv. Institusjoner som opplever dagens ordning, med lovfestet skille mellom administrativ og faglig ledelse, som unødig komplisert, kan velge en ordning med ansatt rektor.

I flertallets lovforslag § 7-1 Egenbetaling heter det at: Høyere utdanningsinstitusjoner kan bare kreve egenbetaling fra studenter i den utstrekning virksomheten ikke er fullfinansiert av staten, eller det ikke gjennom forutsetninger for tildeling av midler fra offentlige myndigheter eller andre er forutsatt at virksomheten skal være gratis». Og i merknadene heter det: «Bestemmelsen lovfester et «gratisprinsipp» for norsk høyere utdanning, i den grad staten finansierer virksomheten»

Når spørsmålet om egenbetaling knyttes til graden av finansiering fra staten, slik flertallet legger opp til, innføres et nytt prinsipp i norsk utdanning. Virksomheten ved de statlige institusjonene er i dag finansiert dels med offentlige midler, og dels med ekstern finansiering. I forvaltningsorgan med utvidede fullmakter forutsettes det et skarpt skille mellom de to ulike finansieringstypene. Stiftelsesorganiseringen gir redusert statlig innsyn og påvirkningsmulighet. Muligheten for å identifisere og øremerke midler til bestemte formål er ekstremt vanskelig i en slik modell, og institusjonene kunne vise til statlig underdekning og kreve egenandeler av studentene. Mindretallet mener at kombinasjonen av organisasjonsmodell og forslaget om gradert egenbetaling vil kunne uthule prinsippet om gratis grunnutdanning, og at det på sikt vil bli innført studieavgift for ordinære grunnstudier ved universiteter og høyskoler.

Flertallet peker på at innføring av regnskapsprinsippet legger bedre til rette for å skaffe oversikt over og forvaltning av institusjonenes realkapital. Mindretallet viser til at regnskapsprinsipper ikke er problemet i forhold til forvaltning av bygg i sektoren. Hovedproblemet har vært en sterkere vekst i aktivitetsnivå enn i infrastruktur i en årrekke. Det vises videre til at universitetene har innført internhusleie samt gode systemer for forvaltning, drift og vedlikehold av eiendommer. Dette legger godt til rette for oversikt over realkapital samt synliggjøring av verdier og kostnader. Det vises også til at universitetene i dag, som en del av kontantprinsippet, gjennom årlige romertallsvedtak fra Stortinget, er gitt fullmakt til å avhende bygg mot at salgsinntekter nyttes til reinvestering i bygg.

Mindretallet kan heller ikke se at innføring av regnskapsprinsippet i sykehussektoren har løst problemene med forvaltning av realkapitalen på en måte som er bedre enn hva som er tilfellet i universitets- og høyskolesektoren i dag.

6.5.10 Mindretallets oppsummering

Slik mindretallet ser det, må det legges til grunn at norske universiteter og høyskoler ser ut til å forvalte sine samfunnsoppdrag til sektorens beste. Sektoren har klart omstillings- og omorganiseringsprosessene de siste tiårene bra, og møter dagens utfordringer med adekvate tiltak. Universitetene og høyskolene har utviklet gode systemer for forvaltning av tildelte bevilgninger, og budsjettdisiplinen er god. De svakheter som påvises, er ikke større enn det må forventes innenfor et stort forvaltningssystem med uensartede oppgaver og rammebetingelser.

Mindretallet legger vekt på at universitets- og høyskolesektoren har fordoblet utdanningskapasiteten på 1990-tallet, og at norsk forskning også de senere år er blitt styrket både kvalitativt og kvantitativt. Denne utviklingen og disse resultatene er oppnådd innenfor dagens tilknytningsform. Mindretallet vil på bakgrunn av de forhold som er omtalt, tilrå at en ny lov om universiteter og høyskoler bygger videre på prinsippet om å organisere disse som uavhengige forvaltningsorganer.

Universitetene og høyskolene i Norge bør i størst mulig grad ses som deler av et nasjonalt forsknings- og utdanningssystem med institusjonell, men ikke full økonomisk autonomi, slik praksis er etter dagens lov.

Mindretallet vil på bakgrunn av de forhold som er beskrevet ovenfor, tilrå at en ny lov om universiteter og høyskoler bygger videre på tradisjonen om å organisere disse som uavhengige forvaltnings­organer. Det må trekkes klare grenser i loven mellom saksforhold der departementet skal ha hjemmel for tilsyn og kontroll, og forhold som gjelder institusjonens indre anliggender. Et slikt skille bør ta utgangspunkt i dagens praksis på området, hvor institusjonene er gitt vide fullmakter dels i selve loven, og dels ved innføring av nettobudsjettering og reglement om randsonevirksomhet.