ROSA – Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen

Dokumenter

Følgende dokumenter finnes i saken:

• NOU 1993: 1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen

• Konsekvensutredning av flertallsforslaget i NOU 1993: 1, Asplan Analyse og Hartmark-IRAS/PA Consulting Group på oppdrag fra Finansdepartementet. 08.02.94

• Kommentarer til konsekvensutredningen. NKK. 17.03.94

• St.prp. nr. 44 (1993–94) En felles skatte-, avgifts- og tolletat

• Innst. S. nr. 24 (1994–95) Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om en felles skatte-, avgifts- og tolletat

• Stortingets behandling og vedtak

ROSA-utvalget 1

Finansdepartementet startet i 1989/90 et internt arbeid med å vurdere organiseringen av skatte- og avgiftsadministrasjonen. Stortinget ble informert i forbindelse med statsbudsjettet, og Finanskomiteen ba om at Stortinget skulle holdes orientert om arbeidet og bli forelagt forslag til konkrete tiltak. På denne bakgrunn fremmet departementet kongelig resolusjon 8.2.91 og nedsatte en styringsgruppe som fikk i oppdrag å utrede behovet for reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen og å fremme forslag om endringer og eventuelle nye organisasjonsløsninger.

Om mandatet 2 heter det bl.a.

«Styringsgruppen skal utrede behovet for omorganisering av den samlede skatte- og avgiftsadministrasjonen, og fremme konkrete forslag til organisatoriske endringer. Herunder skal styringsgruppen særlig utrede betingelsene for etablering av en samlet skatte- og avgiftsadministrasjon med felles ledelse. Rammen for styringsgruppens arbeid fremgår for øvrig av omtalen i Gul Bok 1991, jf. kap. 7 der det bl.a. heter:

Dagens organisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen er et resultat av en lang historisk prosess. Etableringen og utviklingen av de enkelte etater har bare i begrenset grad vært sett i sammenheng. Ut fra en funksjonell betraktning er det vanskelig å se begrunnelsen for en så stor oppsplitting av arbeidsoppgaver. Mye taler for en større samordning av oppgavene.

Både endringer i samfunnsmessige rammebetingelser og i skattesystemet vil kreve og muliggjøre endringer i ressursinnsatsen i skatte- og avgiftsadministrasjonen. Enkelte områder som innfordring og kontroll bør styrkes. Samtidig kan en ikke regne med økt tilførsel av ressurser til skatte- og avgiftsadministrasjonen sett under ett. Dette stiller økte muligheter til administrasjonen om å nyttegjøre seg de muligheter edb-teknologien med tilhørende organisasjonsmessige tilpasninger åpner for, og dernest planmessig utnytte rasjonaliseringsgevinster på prioriterte områder.

Endringer i rammebetingelsene for skatte- og avgiftsadministrasjonen krever høyning av den faglige kompetansen. Høyning av den faglige kompetansen kan trolig mest hensiktsmessig skje innenfor en mindre spredt organisasjon enn det dagens skatte- og avgiftsadministrasjon representerer.

Den tilpasning som skatte- og avgiftsadministrasjonen står overfor, kan videre best håndteres med større grad av samlet og koordinert ledelse.»

I tillegg til spesielt å utrede betingelsene for etablering av en samlet skatte- og avgiftsadministrasjon med felles ledelse, la styringsgruppen særlig vekt på å vurdere:

• Effektiviseringspotensialet ved en bedre samordning av oppgaveløsningen og tilbakeføring av eventuelle frigjorte ressurser for å styrke kontroll og innfordring.

• Forutsetningene for å utnytte moderne informasjonsteknologi i oppgaveløsningen.

• Utfordringene for skatte- og avgiftsadministrasjonen ved endringer i rammebetingelsene, herunder mulige konsekvenser for kravene til kompetanse.

• Utfordringene for skatte- og avgiftsadministrasjonen for å sikre den legale økonomien, og hindre og bekjempe den illegale, «svarte» økonomien.

Utredningen konkluderte 3 – etter en avveining av ulike hensyn – med en reorganisert skatte- og avgiftsetat basert på følgende egenskaper:

Funksjon som inndelingskriterium. Gruppen mente de fleste og viktigste hensyn trakk i retning av funksjon som inndelingskriterium og at dette skulle danne grunnlaget for å organisere oppgaveløsningen i virksomhetsområder der ansvarsinndelingen var felles for sentralt, regionalt og lokalt nivå. Man foreslo fire virksomhetsområder: Fastsettelse Skatt, Fastsettelse Avgift, Kontroll og Innbetaling/innfordring.

Delegering av operative oppgaver. Man la vekt på delegering av operative oppgaver til regionalt og lokalt nivå, og at spesielt fastsettelse og innfordring av skatt og arbeidsgiveravgift i utgangspunktet burde legges til lokalt nivå. Hensynet til rettssikkerhet, f.eks. i klagebehandlingen og krav til særskilt kompetanse, kunne sette visse grenser for delegering.

Styringsansvar på regionnivå. Man la vekt på delegering av styringsoppgaver og resultatorientert styring av oppgaveløsningen, der regionnivået skulle utøve styring av lokale enheter gjennom klart definerte kvalitets- og resultatkrav.

Én felles regionsjef for alle funksjonene. Gruppen mente ledelse og horisontal samordning på tvers av funksjonene på regionalt nivå burde ivaretas av en felles regionsjef og at Fastsettelse Skatt og Innbetaling/innfordring burde samlokaliseres.

Regionale og lokale enheter følger hhv. fylkes- og kommunegrensene . Selv om enkelte hensyn talte for færre enheter, valgte styringsgruppen å legge henholdsvis fylkes- og kommunegrensene til grunn for inndeling av enhetene.

Ligningsnemndene gjøres til rene klageorganer. For å sikre best mulig kapasitetsutnytting, særlig i større kommuner, forslo man at ligningsnemndene skulle gjøres til rene klageorgan.

På bakgrunn av de ovennevnte fellestrekk ved en ny organisasjonsløsning anbefalte flertallet å samle de tre statsetatene – skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og skattefogdetaten – til én etat, men med fortsatt kommunal skatteinnbetaling/innfordring. Begrunnelsen for flertallsløsningen var at en samlet etat med kommunal oppgaveløsning synes å gi betydelige gevinster, selv når man tok i betraktning de kostnader en reorganisering ville innebære. I tillegg mente man at det ville gi større grad av samordning av virksomheten både på strategisk og operativt nivå.

Et mindretall gikk inn for en samlet etat, men ønsket full statliggjøring av skatteoppkrevingen. Et annet mindretall anbefalte at merverdiavgift og all statlig innfordring ble samlet i en regional enhet, mens alle skatter skulle samles i en annen regional enhet, og at begge enhetene ble underlagt ett direktorat. Et tredje mindretall anbefalte å beholde eksisterende organisasjonsmønster, men at skattefogdetatens innfordringsoppgaver ble lagt til skatteetaten og at arbeidsgiverkontrollen ble statliggjort.

Styringsgruppen la til grunn at innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatt og arbeidsgiveravgift skulle legges til ett lokalt nivå 4 . Man la blant annet vekt på behovet for lokalkunnskap og geografisk nærhet som viktig for en formålseffektiv innfordring. I valget mellom å legge skatteoppkrevingen til et statlig eller til et kommunalt lokalt nivå, var muligheten til å benytte kommunale interesser i oppgaveløsningen et avgjørende moment, og flertallet anbefalte derfor fortsatt kommunalt ansvar for innbetaling og innfordring av skatt og arbeidsgiveravgift, samt for innfordringskontroll.

Flertallet mente dette forslaget ivaretok kommunalpolitiske interesser i lokalforvaltningen, og at det var en fordel å unngå en omfattende og krevende statsovertakelse av kommunale tjenestemenn. Man vurderte disse hensynene som tyngre enn hensynet til statens behov for full styring over innfordringsarbeidet. Flertallet forutsatte at økt vekt på resultatansvar og resultatoppfølging ville kunne kompensere for eventuelle reduserte styringsmuligheter, og la vekt på at hensiktsmessig samordning av innfordringen i tillegg ville kunne oppnås gjennom regelutforming, gjennom ledelse og instruksjon på regionalt plan og på direktoratplan, og gjennom regional overtakelse av innfordringen i visse komplekse saker. Man forutsatte dessuten at det ble utviklet et integrert edb-system mellom fastsettelses- og innbetalings-/innfordringsenheten. 5

Konsekvensutredning

På oppdrag fra Finansdepartementet gjennomførte Asplan Analyse og Hartmark-IRAS/PA Consulting Group en konsekvensutredning av flertallsforslaget i NOU 1993: 1.

Konsulentgruppen mente at en reorganisering i samsvar med flertallsløsningen ville gi en mereffekt i forhold til eksisterende organisering.

Representanter for skatteoppkreverne gjennomgikk utredningen med spesiell vekt på de forhold som hadde betydning for kommunenes organisering av skatteinnfordring og kontroll. Man la frem alternative beregninger som man mente viste at konsekvensutredningens resultater ikke var korrekte. Deres konklusjon var at utredningen bygget på teoretiske betraktninger og ikke på faktisk dokumentasjon, og at den ikke kunne legges til grunn for departementets videre behandling av saken.

St. prp. nr. 44 (1993–94) – En felles skatte-, avgifts- og tolletat

Regjeringens forslag baserte seg i hovedsak på flertallets innstilling i NOU 1993: 1. Man gikk inn for fortsatt kommunalt ansvar for innebetaling/innfordring av skatt og arbeidsgiveravgift. Kommunekassererne skulle fortsatt drive innfordringskontroll overfor arbeidsgivere, mens fastsettelseskontroll skulle ivaretas av ligningskontorene 6 .

Departementet anså at kvantifiserte mereffekter/merinntekter ved en omorganisering var beheftet med usikkerhet. Man foreslo allikevel énetatsløsningen fordi man mente dette innebar et gevinstpotensial over tid som følge av en samlet styring av virksomhetsområdene, samt fordeler for næringslivet 7 .

Stortingets behandling

Komitéflertallet sluttet seg ikke til forslaget om en statlig felles etat. Man viste blant annet til at dette ville kunne «bety en gigantetat under Finansdepartementet, noe som neppe ville gjøre tilværelsen enklere for den vanlige borger»8 . Komiteen fastslo at det bebudede gevinstpotensialet ikke var dokumentert, og at man ikke med sikkerhet kunne fastslå at sammenslåingen ville gi noen stor effektiviseringsgevinst eller andre konkrete dokumenterte fordeler. Komiteen viste dessuten til at det var stor motstand mot sammenslåingen i alle berørte etater, og til at en så stor sammenslåing ville kunne føre til ineffektivitet over flere år.

Forslaget om en felles etat fikk med dette ikke tilslutning i Stortinget.

Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen

Dokumenter

• Saken har følgende dokumenter:

• STRADEC-utredningen 30.06.95.

• St.prp. nr. 41 (1995–96), Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter mv.

• Kommentarer til restanseutvikling og faktaunderlag, NKK, 1996

• Kommentarer til lovforslagene og forslag til nye tiltak, NKK, 1996

• Uttalelser fra kommunal sektor (KS/NKK/Oslo kommune)

• Innst. S. nr. 266 (1995–96) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v.

• Stortingsreferat og vedtak

STRADEC-utredningen

Etter Stortingets behandling av St.prp. nr. 44 (1993–94) arbeidet Finansdepartementet videre med samordningsløsninger som ikke baserte seg på en sammenslåing til en statlig fellesetat. Hensikten med slik samordning var å effektivisere kontrollen av skatte- og avgiftspliktige, minske tapene for staten på utestående krav, herunder å bygge ned antallet restanser, effektivisere skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen i kampen mot økonomisk kriminalitet, forenkle datainnsamlingen for etatene og for næringslivet.

Konsulentfirmaet Stradec as utredet alternative organisasjonsløsninger for den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjon. Utredningen tok utgangspunkt i eksisterende organisering, der ansvaret var delt mellom flere etater, og der Finansdepartementet var utøvende etatsleder for skattefogdene. I de alternativene som ble vurdert, var det forutsatt at etatsledelsesoppgaven skulle flyttes ut av departementet og inn i et direktorat for statlig innbetaling og innfordring, enten som en integrert del av Skattedirektoratet eller som et eget direktorat. I alle alternativene var det forutsatt at ordningen med kommunalt ansvar for fellesinnkrevingen av skatt og arbeidsgiveravgift skulle videreføres.

Høringsinstansene – med unntak av Skattefogdetaten og Statens Innkrevingssentral – mente gjennomgående at anslagene over gevinster i konsulentrapporten var for løst fundert.

Departementets innstilling

Finansdepartementet var enig med høringsinstansene i at de gevinster som var anført i konsulentrapporten, var usikre 9 . Departementet mente det viktigste ville være en organisasjonsløsning som sikret en bedre samordning. Etter en samlet vurdering anbefalte departementet at Skattedirektoratet fikk fullt ansvar for innbetaling og innfordring av skatter og avgifter på eget forvaltningsområde, med skattefogdkontorene som underordnede regionale ledd. Departementet forutsatte at en slik styrking av innbetalings- og innfordringsfunksjonen også måtte komme til uttrykk i organiseringen av Skattedirektoratet, slik at innbetaling og innfordring ble sidestilt de øvrige områdene i etaten 10 .

Følgende samordningstiltak kunne være aktuelle:

• Harmonisering av regelverk.

• Felles eller samordnet regnskapssystem på innbetalingsområdet.

• Edb-basert støtte for saksbehandling, inklusiv felles eller samordnet regnskapssystem for innfordringsområdet.

• Etablering av motregningsregister.

• Samordning av innfordringstiltak.

I sin redegjørelse om den kommunale fellesinnkrevingen 11 ga departementet uttrykk for at man vurderte den kommunale skatteoppkrevingen som relativt god, og at samarbeidet mellom aktørene hadde bedret seg de senere årene. Restanseutviklingen ble ansett for positiv 12 . Departementet viste videre til at man i NOU 1993: 1 og St.prp. nr. 44 hadde fremhevet at en styrking av statens faglige styring var en viktig forutsetning for fortsatt kommunal oppgaveløsning. En viktig effekt av den foreslåtte reformen ville, etter departementets mening, nettopp være forbedrede muligheter for økt og mer koordinert statsinnsats når det gjaldt tilsyn, standardisering og styring av den kommunale fellesinnkrevingen. Departementet påpekte at mange styringsmuligheter ikke hadde vært utnyttet på grunn av et svakt og lite koordinert statlig apparat.

I tillegg til økte styringsmuligheter som følge av ny organisering, mente departementet man kunne styrke den faglige styringen ved at staten fikk adgang til å overta visse vanskelige innfordringssaker. Man vurderte dessuten en lovregulering av skatteoppkreverfunksjonen for å få frem at dette skulle være en sentral, daglig og tydelig hovedfunksjon for den som hadde ansvaret for funksjonen 13 . Departementet ville vurdere behovet for slik regulering i sammenheng med øvrige aktuelle lovendringer.

Departementet fulgte videre opp NOU 1993: 1 og St.prp. nr. 44 og foreslo at ansvaret for arbeidsgiverkontrollen skulle deles i innfordringskontroll og fastsettelseskontroll, slik at ligningskontoret fikk ansvaret for fastsettelseskontrollen.

NKK hadde kritiske kommentarer til datagrunnlaget som lå til grunn for konklusjonene i St.prp. nr. 41 (1995–96). Man påpekte blant annet at

• det tallmateriale som var lagt til grunn ved sammenligningen av effektivitet i kommunal og statlig innfordringsvirksomhet, ikke var sammenlignbart

• tallmaterialet hadde en ulik tidshorisont for de behandlede etater

• man ikke hadde analysert underliggende årsakssammenhengene for restansene

NKK anbefalte ikke forslaget om å overføre særlig tunge eller andre særlig spesielle misligholdssaker til skattefogden, blant annet fordi det ikke var påvist forhold som tilsa at slike saker av effektivitets- eller andre innfordringsgrunner burde overføres.

Mot forslaget om å skille mellom innfordringskontroll og fastsettelseskontroll, anførte NKK blant annet at skatteprovenyet ville bli svekket fordi kontrolldekningen ville bli dårligere, og fordi en deling ville medføre dobbeltarbeid og forsinket innfordring. Man mente også at arbeidsdelingen ville være vanskelig å gjennomføre i praksis.

I uttalelser fra kommunal sektor (KS, NKK og Oslo kommune) fremgår at man sluttet seg til hovedtrekkene i forslagene til organisering og arbeidsdeling i St.prp. nr. 41. Man gikk imidlertid imot forslagene om

• overføring av innkreving av vanskelige saker til skattefogden og

• deling av ansvaret for arbeidsgiverkontrollen.

Stortingets behandling

Komiteen bifalt ikke forslagene i St.prp. nr. 41, men man støttet allikevel at etatslederansvaret for skattefogdene ble overført fra Finansdepartementet til Skattedirektoratet.

Flertallet pekte blant annet på at hensikten med de nye samarbeidsordningene syntes å være god, men at det ikke var tilstrekkelig dokumentert at omleggingene ville gi noen særlig økonomisk gevinst for det offentlige 14 . Man mente en effektiv skatteoppkreving like godt kunne oppnås med eksisterende oppgavedeling og et utvidet samarbeid mellom kommunekasserer, fylkesskattekontor og ligningskontor, og med mer interkommunalt samarbeid og uveksling av erfaringer mellom Finansdepartementet og Skattedirektoratet. Hvis praktiske forhold eller lovbestemmelser hindret et slikt resultatorientert samarbeid, måtte dette eventuelt endres.

Komiteen hadde registrert at man i proposisjonen forsøkte å trekke opp en del retningslinjer for fremtidig organisering og arbeidsdeling, men at departementet samtidig varslet om flere utredninger og videreutvikling av regelverk uten at det ble varslet om hvorvidt eller i hvilket omfang dette ville bli forelagt Stortinget. Komiteen var kritisk til at departementet fortsatt hadde mange uavklarte problemstillinger på et område som hadde vært til stortingsbehandling flere ganger de siste seks årene.

Flertallet ville ikke støtte forslag som svekket den kommunale skatteoppkrevingsfunksjonen. Man kunne ikke se det ville være hensiktsmessig å dele ansvaret for arbeidsgiverkontrollen, som fortsatt i sin helhet burde tilligge kommunekassererkontoret.

Resultatet av stortingsbehandlingen var at etatslederansvaret for skattefogdene ble overført til Skattedirektoratet.

Riksrevisjonens antegnelse vedrørende fellesinnkrevingen

Dokumenter

Følgende dokumenter finnes i saken:

• Dokument nr. 3:8 (1995–96) – Riksrevisjonens antegnelse vedrørende kontrollen og den overordnede styringen med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift.

• Innst. S. nr. 24 (1996–97) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens antegnelse vedrørende kontrollen og den overordnede styring med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift.

• Ajourføring av og kommentar til Riksrevisjonens dokument nr. 3:8 (1995–96) vedrørende kontrollen med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift, NKK, desember 1996.

• Stortingsreferat og vedtak.

Riksrevisjonens antegnelse

I oppsummeringen i Innst. S. nr. 24 (1995–96) fremgår det at undersøkelsen ble gjennomført ved 26 større kemnerkontorer. Undersøkelsen bygget på tall fra 1993 og 1994 for ressursbruk og restanser. Formålet var å klarlegge hva kommunerevisorene og skattefogdene hadde gjort for å påvirke arbeidet med fellesinnkrevingen og eventuelle forskjeller mellom deres vurderinger av innfordringen. Videre skulle man vurdere den overordnede styringen av arbeidet med fellesinnkrevingen, og kartlegge hvilke tiltak Finansdepartementet og Skattedirektoratet hadde iverksatt for å få redusert restanser i kommuner med store restanser.

Rapporten inneholdt ifølge innstillingen flere forslag til tiltak, blant annet:

• Etablering av en felles målsetting/strategi for fellesinnkrevingen internt i departementet og mellom departementet og direktoratet.

• Nærmere klarlegging av ansvarsdelingen mellom departementet og direktoratet, herunder innholdet i direktoratets styringsansvar.

• Utforming av overordnede målsettinger, styringsdirektiver, resultatindikatorer og resultatkrav som styringsverktøy for skatteinnfordringen.

• Vurdering av tiltak for å sikre at skatteinnfordringen blir gitt nødvendig prioritet i alle kommuner.

• Utarbeidelse av rutinebeskrivelse for innfordringsarbeidet.

• Ajourføring og oppdatering kommunerevisorinstruksen.

• Tiltak for å øke revisjonsberetningenes informasjonsverdi.

• Innskjerping overfor skattefogdene at restanselistene skal gjennomgås og at kontrollen forutsettes å resultere i skriftlige bemerkninger når mangler eller svakheter i innfordringen avdekkes.

I sine kommentarer til rapporten bemerket Skattedirektoratet blant annet at det innsamlede materialet ikke ga tilstrekkelig grunnlag for å trekke entydige konklusjoner om kvaliteten på fellesinnkrevingen ved hvert enkelt kommunekassererkontor. Direktoratet forutsatte at de påpekte mangler ved skattefogdenes ettersyn ble fulgt opp. Direktoratet viste for øvrig til arbeidet med ny skatteoppkreverinstruks med overordnet rutinebeskrivelse, samt arbeidet med utvikling av nytt skatteregnskap og saksbehandlerverktøy for innfordringsarbeidet. Forslaget om overordnede målsettinger og resultatindikatorer/krav som styringsverktøy ville bli vurdert.

Finansdepartementet opplyste i sine kommentarer at man over lengre tid hadde arbeidet med tiltak for å forbedre skatte- og avgiftsadministrasjonen. Fortsatt kommunalt ansvar for innbetaling og innfordring hadde vært en premiss i oppfølgningsarbeidet etter St.prp. nr. 44 (1993–94), og omorganisering av den statlige innbetalings- og innfordringsvirksomheten hadde vært gjenstand for særskilt utredning 15 . Departementet mente samarbeidet mellom de ulike aktørene innen fellesinnkrevingen hadde bedret seg de senere årene, og at den nye skatteoppkreverinstruksen ville virke avklarende på rollefordelingen.

NKKs kommentarer

I en rapport fra desember 1996 kommenterte NKK Riksrevisjonens undersøkelse og la frem à jourførte tall pr. 30.6.96 for ressursbruk og restansesituasjon for de 26 kommunene i undersøkelsen.

Rapporten viste de endringer som var skjedd i perioden 1993 til 1996 med hensyn til ressursbruk, organisatoriske endringer og rutiner og samarbeidstiltak på tvers av kommunegrensene for de 26 kommunene. I tillegg inneholdt rapporten oversikt over den samlede restanseutviklingen på landsbasis for alle skattearter under fellesinnkrevingen. Resultatene viste at et stort antall av de 26 kommunene hadde prioritert innfordringsarbeidet ved å tilføre flere ressurser.

Når det gjaldt Riksrevisjonens vurdering av kvaliteten på innfordringsarbeidet, viste NKK til at det ble galt å sammenligne skatterestansen med de respektive kommunenes utlignede skatter. Årsaken til dette var blant annet at man da ikke tok hensyn til beløp som ikke kunne innfordres av forhold som ligger utenfor skatteoppkrevernes myndighetsområde – fordi man ventet på avgjørelse fra for eksempel skifteretten, domstolene, ligningskontoret eller skattefogd/skattedirektoratet. NKK viste dessuten til sammenhengen mellom restskatter og mangler ved forskuddsutskrivingen og etterlyste nærmere kartlegging av dette spørsmålet.

Stortingets behandling

Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttrykte at man var klar over at området var kjennetegnet av en komplisert arbeids- og ansvarsfordeling, og presiserte at nettopp dette burde ha skjerpet myndighetenes krav til overordnet styring og kontroll. Man fant derfor de avdekkede forhold i Riksrevisjonens undersøkelse alvorlig.

Komiteen forutsatte at de iverksatte og planlagte tiltakene ville styrke statens faglige styring av fellesinnkrevingen og statens tilsyn, og støttet departementets syn om at staten som faglig overordnet burde kunne stille resultatkrav som i større grad var forpliktende for kommunene enn hva tilfellet var.

Stortinget fattet vedtak om at antegnelsen ble desidert «til observasjon».

Riksrevisjonens antegnelse vedrørende skatte- og avgiftsforvaltning

Dokument

Sakens dokument er:

• Dokument nr. 3:2 (1996–97), Riksrevisjonens antegnelse vedrørende skatte- og avgiftsforvaltning.

Riksrevisjonens antegnelse

Riksrevisjonen undersøkte i 1995 rutinene for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgift ved kommunekassererkontor/ligningskontor i 16 kommuner. Riksrevisjonen fant at de fleste ikke hadde strukturerte planer for kontrollvirksomheten og systematisk utvelgelse av kontrollobjekter. Riksrevisjonen viste til at stedlig arbeidsgiverkontroll var gitt høyere prioritet ved de største kontorene, men at omfanget av kontrollvirksomheten totalt sett var lite tilfredsstillende. Riksrevisjonen påpekte dessuten at det var behov for å forbedre datakvaliteten i arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret og gjennomgå og à jourføre regelverket for fastsettelse og kontroll av arbeidsgiveravgiften.

Departementet viste i sitt svar blant annet til at deres forslag i St. prp. nr. 44 (1993–94) og St.prp. nr. 41 (1995–96) om å statliggjøre fastsettelsesdelen av arbeidsgiverkontrollen ikke hadde fått tilslutning av Stortinget. Den videre oppfølgning av området og gjennomføring av nødvendige tiltak for å styrke og effektivisere den stedlige arbeidsgiverkontrollen, ville skje innenfor de rammer som var trukket opp i St.prp. nr. 41. Departementet ga utrykk for at overføring av direktoratsfunksjonen for skattefogdene til Skattedirektoratet var et viktig tiltak for å få klarere ansvars- og styringsforhold. Departementet understreket at det ville måtte ta noe tid å gjennomføre tiltak for å forbedre arbeidsgiverkontrollen, og at resultatet var avhengig av ressursinnsatsen både i staten og i kommunene.

Nordisk undersøkelse av kontrollvirksomhet

Dokumenter

Dokument i saken er:

• Dokument 3:2 (1997–98), Riksrevisjonens orientering om de nordiske riksrevisjonenes undersøkelse av skatteforvaltningens kontrollvirksomhet.

Undersøkelsen

Innenfor rammene av det nordiske samarbeidet mellom riksrevisjonene ble det gjennomført en undersøkelse innenfor skatteområdet. Formålet med undersøkelsen var å foreta en sammenlignende analyse av den administrative forvaltningsoppbyggingen og gjennomføringen av kontrollvirksomheten innenfor skatteforvaltningene med hovedvekt på inntektsskatteområdet.

Kvalitet på skatteinnfordringen

Dokumenter

Sakens dokument er:

• Kvalitet på skatteinnfordring, Rapport 69/99, ECON.

Undersøkelsen

På oppdrag fra NKK gjennomførte ECON i 1999 en undersøkelse av hvorvidt kvaliteten på innfordringen av restskatt varierte mellom kommuner, og hvordan kvaliteten varierte mellom ulike skattarter. Undersøkelsen ble gjennomført for restanser pr. 30.6.99 for restskatt for ligningsåret 1997, samt for arbeidsgiveravgift og merverdiavgift for 1998, med utgangspunkt i Skattedirektoratets resultatoversikter.

Man ønsket i tillegg å sammenligne kvaliteten i Norge med kvaliteten i Sverige og Danmark, men dette var ikke mulig innenfor rammen av prosjektet.

Ved hjelp av regresjonsanalyse av resultatene for restskatten undersøkte man betydningen av ulike faktorer samtidig. Faktorer som ble trukket inn i analysen var kommunestørrelse (målt ved befolkningstall og areal), næringsstruktur (målt ved gjennomsnittlig bedriftsstørrelse), den generelle betalingssituasjon (målt ved konkurshyppighet og arbeidsledighet) og restskattens (relative) størrelse i utgangspunktet. Omfanget av utgiftsføringer, ettergivelser og gjennomsnittlig størrelse på restansene hadde dokumenterbar effekt på resultatene. Ut fra det foreliggende datamaterialet var det ikke mulig å vurdere «restskatteandelen» – dvs. forholdet mellom restskatten på den ene siden og summen av utskrevet forskuddsskatt og forskuddstrekk på den andre siden.

Hovedkonklusjonen fra undersøkelsen var at kommunestørrelsen hadde noe betydning for innkrevingskvaliteten ved at små kommuner i regelen hadde lavere restanser enn store kommuner – også når man tok hensyn til de andre faktorene. Jo mindre kommunene var, desto bedre var kvaliteten på innkrevingen. Det ble imidlertid ikke funnet effekt av kommunestørrelsen når det gjaldt tvangsinnkreving (innfordring).

Undersøkelsen viste dessuten at restansene for arbeidsgiveravgift som de kommunale skatteoppkreverne har ansvaret for, var lavere enn restansene for merverdiavgift, som innkreves av de statlige skattefogdkontorene. Forskjellene i restansesituasjonen viste seg imidlertid i stor grad å skyldes andre forhold enn kvaliteten på innfordringen, slik at det ikke var grunnlag for å konkludere med at kvaliteten på innfordring av arbeidsgiveravgift var bedre enn innfordringen av merverdiavgift.

Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring

Dokumenter

I saken finnes følgende dokumenter:

• Dokument nr. 3:12 (1999–2000), Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter.

• Kommentarer til undersøkelsens målsetting, omfang, metode og konklusjoner, NKK 2000.

• Innst. S. nr. 103 (2000–2001), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter.

Riksrevisjonens undersøkelse

Riksrevisjonens undersøkelse hadde som formål å analysere skatteoppkrevernes innfordringsarbeid. Til tross for at restanseprosentene hadde vært synkende de seneste årene, mente man det fortsatt var forbedringspotensial for skatteinnkrevingen. Man fokuserte i hovedsak på skatteoppkrevernes bruk av ulike virkemidler i innfordringsprosessen og på hvilke tidspunkt tiltakene ble iverksatt, og gjennomførte undersøkelse i 15 kommuner av ulik størrelse (målt etter innbyggertall) med utgangspunkt i restskattrestanser fra inntektsåret 1996 pr. 30. juni 1998. Datagrunnlaget for undersøkelsen var ulike dokumenter og restanselister. I tillegg ble det gjennomført intervjuer ved de 15 skatteoppkreverkontorene. Totalt ble 932 enkeltsaker med restanser over kr 10 000 analysert i forhold til tidspunktet for iverksettelse av innfordringstiltak og hvilke tiltak som var benyttet.

Man tok utgangspunkt i skatteoppkreverinstruksens forutsetning om at innfordring skal iverksettes «uten unødig opphold», og gjennomførte en registrering av utvalgte innfordringstiltak. Undersøkelsen viste at det for 39 % av restansene ikke var iverksatt tiltak innen en måned etter forfall. Etter Riksrevisjonens vurdering var dette ikke i samsvar med skatteoppkreverinstruksens krav om rask iverksettelse av innfordringen. Man registrerte videre ulikheter mellom de enkelte kommunene med hensyn til hvor raskt innfordringen kom i gang. De små kommunene hadde større andel avvik enn de andre undersøkte kommunegruppene, og bruken av tyngre innfordringstiltak var meget begrenset, særlig i de små kommunene.

I sine kommentarer til rapporten uttaler Finansdepartementet blant annet at man hadde merket seg resultatene av undersøkelsen, og mente at dette indikerte at skatteoppkreverinstruksen til dels ikke ble praktisert som forutsatt. Departementet pekte imidlertid på at månedsfristen ikke var realistisk med hensyn til iverksettelse av påleggstrekk. Selv om mange kommuner hadde gode rutiner for å sikre skattekrav og vurdere egnede innfordringstiltak, erkjente man at flere kommuner ikke hadde noen aktiv og bevisst innfordringsstrategi overfor sine debitorer. Man viste til at Skattedirektoratet tok sikte på å øke oppmerksomheten på innfordringsstrategi, blant annet gjennom skatteoppkrevernes rutinebeskrivelser samt ved oppfølgning gjennom styringsdialogen med skatteoppkreverkontorene.

NKKs kommentarer

NKK hadde kommentarer til undersøkelsens målsetting, omfang, metode og konklusjoner. NKK stilte spørsmål ved hvorfor Riksrevisjonen ikke hadde benyttet de objektive resultatmålingene som foreligger i form av Skattedirektoratets «innfordringsindikatorer» for samtlige skattearter og samtlige kommuner. I rapporten beskrev man Skattedirektoratets metode og viste til at det er resultatene fra denne målemetoden som er grunnlag for den løpende kvalitetsvurdering og dialog mellom Skattedirektoratet, skattefogdkontorene og skatteoppkreverkontorene.

I sin rapport la NKK frem resultatene for de samme 15 kommuner som i Riksrevisjonens undersøkelse, hentet fra Skattedirektoratets resultatmålinger som viste resultatutviklingen etter Riksrevisjonens undersøkelse. Resultatene viste blant annet at gjennomsnittlig, aktiv restanse (for restskatt) var redusert år for år ettersom blant annet innfordringstiltakene hadde fått effekt. Man viste også til Skattedirektoratets rapport over innkrevingsresultater pr. 31.12.99, der det var dokumentert at jo større andel restskatten utgjør av sum forskudd, desto vanskeligere blir det å oppnå et godt «sluttresultat».

NKK påpekte dessuten at Riksrevisjonens undersøkelse kun var en begrenset tiltaksundersøkelse, der det var fokusert på hvorvidt og hvordan utvalgte, rettslige innfordringstiltak var gjennomført. Det var en mangel ved undersøkelsen at Riksrevisjonen ikke hadde undersøkt/kommentert hvorfor forventede innfordringstiltak ikke var gjennomført.

NKK hadde derfor innhentet informasjon fra de 15 undersøkte kommunene om årsaken til at innfordringstiltak ikke var iverksatt. Resultatet av denne kartleggingen viste at skatteoppkreverne hadde informasjon om de aktuelle skattyterne som tilsa at gjennomføring av tiltak med stor sannsynlighet ikke ville ha ført til resultater.

Stortingets behandling

Kontroll- og konstitusjonskomiteen var enig med Riksrevisjonen i at skatterestansene fortsatt utgjorde betydelige beløp, og at det var et forbedringspotensial for skatteinnkrevingen til tross for at restanseprosentene de senere årene hadde vært synkende. Komiteen delte Riksrevisjonens oppfatning av at forskjellsbehandling av skattytere er uheldig, og at ulike innfordringsstrategier bør være relatert til den enkelte sak og ikke til den enkelte kommune.

Komiteen understreket imidlertid at skatteoppkreverinstruksen gir rom for bruk av skjønn, og at det med en desentralisert organisasjonsmodell vil være nødvendig og hensiktsmessig med ulike lokale innfordringsstrategier.

Oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

Dokumenter

Dokumenter i saken er:

• NOU 2000: 22, Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

• Høringsuttalelser fra kommunal sektor.

• St.meld. nr. 31 (2000–2001), Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling.

Oppgavefordelingsutvalgets utredning

Oppgavefordelingsutvalgets mandat var å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene, antallet forvaltningsnivåer og forslag til ansvarsfordeling av oppgaver ved eventuell reduksjon i antallet forvaltningsnivåer.

Utvalget drøftet grunnleggende hensyn og verdier utvalget mente burde ligge til grunn for oppgavefordelingen, og formelle og organisatoriske forhold som oppgavefordelingen ville vært betinget av. På bakgrunn av dette formulerte utvalget et sett retningslinjer som dannet grunnlag for evaluering av eksisterende organisering og var retningsgivende for utvalgets arbeid. I forhold til oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene pekte utvalget på tre overordnede hensyn:

• Hensynet til brukerne.

• Hensynet til lokalt selvstyre.

• Hensynet til nasjonale mål.

Utvalget formulerte syv retningslinjer for oppgavefordelingen som utvalget mente samlet ivaretok verdiene utvalget hadde lagt til grunn (utredningen s. 20).

Ved vurderingen av oppgavefordelingen for innkreving av skatt og avgifter viste utvalget til NOU 1993: 1, St.prp. nr. 44 (1993–94) og St.prp. nr. 41 (1996–97) som alle konkluderte med at ansvaret for fellesinnkrevingen fortsatt burde ligge i kommunene 16 . Etter en samlet vurdering på bakgrunn av de retningslinjene for oppgavefordeling utvalget hadde lagt, anbefalte utvalget imidlertid at ansvaret for fellesinnkrevingen ble overført fra kommunene til staten. I tillegg til at oppgavens karakter etter utvalgets oppfatning tilsa et statlig ansvar, mente utvalget at en statliggjøring ville legge bedre til rette for å utnytte de muligheter som informasjonsteknologien gir for en mer effektiv fellesinnkreving.

I utvalgte høringsuttalelser (fra bl.a. kommunene Sel, Jevnaker, Ringerike, Dyrøy, Båtsfjord, Vega og Oslo og fra Salten regionråd) fremgår det at kommunene gikk imot utvalgets forslag om å overføre fellesinnkrevingen til staten.

Departementets innstilling

Kommunal- og regionaldepartementet viste til Oppgavefordelingsutvalgets tilråding og til Kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling til Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter 17 Departementet opplyste at Regjeringen hadde behov for å vurdere enkelte sider av saken nærmere, og at man ville komme tilbake med en redegjørelse for Stortinget 18 .

Kommunal eller statlig skatteoppkreving

Dokumenter

Saken har følgende dokument:

• Kommunal eller statlig skatteoppkreving?, Rapport utarbeidet for Finansdepartementet, ECON, 14. september 2001 (offentliggjort 7. mai 2002).

ECON-rapporten

På oppdrag av Finansdepartementet gjennomførte ECON en prinsipiell diskusjon av hvorvidt skatteoppkrevingen burde være kommunal eller statlig. Diskusjonen var basert på tolv kriterier. Underlagsmaterialet for rapporten var eksisterende studier og dokumenter.

ECONs vurdering var at de fleste av kriteriene trakk i retning av en statlig organisering av skatteoppkrevingen, og at det på dette grunnlag kunne synes hensiktsmessig å statliggjøre skatteoppkrevingen. Hvilke kriterier det skulle legges mest vekt på, ble imidlertid fremholdt som et politisk spørsmål.

Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll

Dokumenter

I saken finnes følgende dokumenter:

• Dokument nr. 3:5 (2001–2002), Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll.

• Kommentarer til Riksrevisjonens Dok. nr. 3:5 (2000–2001), Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll, NKK, 2002.

• Innst. S. nr. 106 (2001–2002), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll.

• St.prp. nr. 63 (2001–2002), Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002.

• Innst. S. nr. 255 (2001–2002), Innstilling fra finanskomiteen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2002.

Riksrevisjonens undersøkelse

Riksrevisjonen gjennomførte en undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll i perioden 1998 til 2000. Formålet med undersøkelsen var å dokumentere og vurdere omfanget av den stedlige arbeidsgiverkontrollen, sammenholdt med kravet til forsvarlig kontrollvirksomhet. Undersøkelsen ble gjennomført i fem fylker med til sammen 157 kommuner, ved hjelp av dokumentanalyse, ved spørreundersøkelser i samtlige kommuner og ved intervjuer hos et utvalg av kommunene og hos skattefogdene. I tillegg benyttet man tall for kontrollomfanget på landsbasis.

Ifølge undersøkelsen varierte gjennomsnittlig kontrollfrekvens for stedlig kontroll i de fem fylkene fra 21 år til 43 år. Dette ble ansett ikke å tilfredsstille kravet til en forsvarlig kontrollvirksomhet. Skattedirektoratet anbefaling var et kontrollnivå på 10 år som et gjennomsnittsmål, der lokale forhold i den enkelte kommune vil ha innvirkning på hva som er forsvarlig kontrollvirksomhet.

Undersøkelsen viste at ingen av fylkene oppnådde de fastsatte resultatkravene til kontrollomfang. Man anførte at 25 % av kommunene ikke hadde utarbeidet kontrollplaner og at 36 % manglet rutinebeskrivelser for den stedlige arbeidsgiverkontrollen. Videre mente at man omtrent halvparten ikke hadde fulgt anbefalinger om å etablere faste kriterier for utvelgelse av kontrollobjekter.

Riksrevisjonen uttalte at omfanget av kontrollvirksomheten hadde sammenheng med ressursinnsatsen, og mente at selv om lokale forhold tilsa at kontrollomfanget og dermed ressursinnsatsen ville variere fra kommune til kommune, syntes variasjonen å være for stor til at den bare kunne forklares ut fra lokale forskjeller. Kommuner tilsluttet større kontrollenheter hadde en større ressursinnsats pr. arbeidsgiver enn kommuner som ikke var tilsluttet slike ordninger.

Riksrevisjonen viste dessuten til at skattefogdkontorene i stor grad manglet faglig kompetanse på området, og at en tilfredsstillende oppfølgning av den stedlige arbeidsgiverkontrollen forutsatte et nært samarbeid mellom skattefogdkontorene og fylkesskattekontorene.

Det ble påpekt at delt faglig og administrativt ansvar gjorde det vanskelig for skattefogdkontorene å drive mål- og resultatstyring når de ikke kunne påvirke ressurssituasjonen og manglet sanksjonsmuligheter overfor kommunene.

NKKs kommentarer

NKK kommenterte i sin rapport de sentrale problemstillingene i Riksrevisjonens rapport, og beskrev tiltak som kunne forbedre skatteoppkrevernes arbeidsgiverkontroll.

NKK viste til at Riksrevisjonens undersøkelse hadde vært meget omfattende, men at den kun omhandlet ett av virkemidlene i kontrollvirksomheten – stedlig kontroll. Viktige virkemidler som kontorkontroller og bruk av spørreskjema som kan avdekke feil og mangler hos arbeidsgiveren, var ikke undersøkt. Heller ikke var skatteoppkrevernes forebyggende informasjonsvirksomhet omhandlet.

NKK la frem en sammenligning mellom skatteoppkreverkontorenes og fylkesskattekontorenes kontrollvolum og utvikling. Resultatene fra fylkesskattekontorene viste at deres kontrollomfang var redusert med 42 % i perioden 1995 – 2000, mens nedgangen i skatteoppkrevernes stedlige kontroller var på 18 %. Skatteoppkreverne hadde tilnærmet uendret kontrolldekning i perioden 1995 – 2000, mens fylkesskattekontorene hadde en lavere kontrolldekning og en reduksjon med ca 40 % fra 1995 – 2000.

NKK imøtegikk dessuten Riksrevisjonens kritikk av manglende formelle kontrollplaner og viste til at skatteoppkrevere i små kommuner har lokalkunnskap som gjør slike planer mindre påkrevet. Skattedirektoratets revisjonsveiledninger fungerte i betydelig grad som «egne» planer i de små kommunene.

Ordningen med felles kontrollplan og organiseringen av interkommunale kontrollordninger var viktige tiltak for den videre positive utviklingen av kontrollvirksomheten.

Stortingets behandling

Kontroll- og konstitusjonskomiteen viste til at undersøkelsen hadde avdekket at skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll ikke hadde den hyppigheten som var forutsatt i de mål som var satt, og at undersøkelsen hadde avdekket ytterligere svakheter ved arbeidet. Komiteen fant dette lite tilfredsstillende, og mente det viste at arbeidet med stedlig arbeidsgiverkontroll hadde et stort forbedringspotensial. Flertallet påpekte imidlertid at en av årsakene til de påviste forskjeller i kontrollhyppighet mellom kommunene kunne være at undersøkelsen kun behandlet den ene av skatteoppkrevernes kontrolloppgaver, nemlig den stedlige kontroll.

Forslag om «å be Regjeringen legge frem forslag til tiltak som kan gi resultatforbedringer når det gjelder lokal skatteinnkreving, både mht arbeidsgiverkontroll og skatteinnkreving» ble vedtatt av Stortinget.

På bakgrunn av Stortingets vedtak la Finansdepartementet frem 19 en redegjørelse for behovet for å igangsette en bred utredning av alternative tiltak for å forbedre skatteoppkreverfunksjonen, enten innenfor dagens organisering eller ved en statlig overtakelse av funksjonen

Komiteens flertall tok departementets redegjørelse i proposisjonen til etterretning.

Riksrevisjonens vurdering av statsregnskapene for 1999–2000

Dokumenter

Dokument i saken:

• Dokument nr. 3:1 (2002–2003), Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1999–2000 desidert «Til observasjon» og en oppfølgning av forvaltningsrevisjoner behandlet av Stortinget.

Riksrevisjonens gjennomgåelse

Dokumentet inneholder en gjennomgåelse av antegnelsene til statsregnskapet for 1999 vedrørende restanseutviklingen og innkrevingen i kommune 2312 sokkel/utland.

Skatteoppkreverfunksjonen ble overført til Rogaland skattefutkontor fra 1. juli 2002.

Riksrevisjonens undersøkelse av innfordringen i skatteetaten og toll- og avgiftsetaten

Dokumenter

I saken finnes følgende dokumenter:

• Hovedanalyserapport: Innfordring i Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten. Seksjon F2.1, av 25. februar 2004.

• Kommentarer fra Finansdepartementet av 17. mars 2004.

Riksrevisjonens undersøkelse

Riksrevisjonens undersøkelse ble gjennomført i 2003 og hadde som formål å dokumentere og vurdere i hvilken utstrekning skattefogdkontorene og tolldistriktene benytter nødvendige og hensiktsmessige virkemidler i innfordringsarbeidet, herunder hvor tett kravene følges opp. Riksrevisjonen ønsket å kartlegge i hvilken grad virkemiddelbruken og oppfølgningen av kravene varierer mellom kontorene/etatene og eventuelle årsaker til dette. Videre ble kvaliteten på avholdte utleggsforretninger og den overordnede styringen og oppfølgningen av etatenes innfordringsarbeid også vurdert.

Endelig rapport fra undersøkelsen foreligger p.t. ikke, men det er utarbeidet en hovedanalyserapport datert 25.02.2004. Denne er oversendt Finansdepartementet, som har gitt kommentarer til vurderingene i rapporten.

Undersøkelsen er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyse, saksgjennomgang, spørreskjemaundersøkelse og intervjuer ved 12 skattefogdkontor og syv tolldistrikter. Ved skattefogdkontorene ble det gjennomgått to restanselister, datert henholdsvis 1. oktober 2002 og 22. mai 2003. Fra den første restanselisten ble det valgt ut enkeltrestanser fra 6. termin 1999 til 4. termin 2000, hvor de fleste restansene hadde forfall i 2000. Fra den andre restanselisten ble det valgt ut restanser fra 1. termin 2002, hvor de fleste av restansene hadde forfall fra april til august 2002. De utvalgte restansene ble sendt til de respektive skattefogdkontorene for at de skulle opplyse om hvilke innfordringstiltak som var iverksatt og tidspunktet for disse.

Utover å påpeke en økning i akkumulerte restanser hos skattefogdkontorene på 40 % (fra 4,4 milliarder til 6,2 milliarder) i løpet av to år, har Riksrevisjonen blant annet funnet at en stor del av etatenes varsler, utleggsbegjæringer og utleggsforretninger ikke tilfredsstiller SKDs minstekrav for når disse tiltakene skal være gjennomført. Det vurderes som kritikkverdig at man gjennomgående ikke har klare regler for oppfølgning av utleggsforretninger og for bruken av tvangsdekning som innfordringstiltak.

Det pekes også på store variasjoner i praksis og rutiner for uerholdelighetsføring, hvilket anses som lite tilfredsstillende og kan redusere effekten i innfordringsarbeidet samt føre til forskjellsbehandling av debitorer. Endelig finner Riksrevisjonen at de påviste svakhetene og avvikene i innfordringsarbeidet gir indikasjoner på at direktoratenes oppfølgning ikke har vært tilstrekkelig i den perioden undersøkelsen omfatter.

Finansdepartementets kommentarer

Finansdepartementet har i sitt svar til Riksrevisjonen av 17. mars 2004 gitt kommentarer til synspunktene i hovedanalyserapporten. Innledningsvis bemerker departementet at undersøkelsen bygger på et lite utvalg av den totale mengden krav i etatene, og at det derfor kan stilles spørsmål ved om undersøkelsen gir et tilstrekkelig grunnlag til å generalisere funnene til å gjelde den generelle praksis i etatene.

Departementet gir videre forklaringer og presiseringer i forhold til de funn Riksrevisjonen har gjort. Når det gjelder funnene i undersøkelsen vedrørende innfordring av merverdi- og investeringsavgift i 2002, påpekes det videre at driften ved skattefogdkontorene ble sterkt påvirket av at det ble innført et nytt forvaltningssystem for merverdiavgiften (MVA 3) 1. juli 2001, og at året 2002 derfor var et meget atypisk år for innfordringsarbeidet ved skattefogdkontorene, noe som ikke uventet ga seg utslag i blant annet lengre saksbehandlingstider.

Vedrørende økningen i akkumulert restanse for merverdiavgift og investeringsavgift fra 2001 til 2002 bemerkes blant annet at økningen er påvirket av et enkeltkrav, samt at totalt utlignet merverdiavgift økte med ca. 21,7 % i det samme tidsrommet, hvilket normalt også vil påvirke restansesituasjonen i perioden.

På bakgrunn av disse og øvrige kommentarer til de ulike punktene i rapporten, finner departementet ikke at det kan være grunnlag for å hevde at direktoratenes styring og oppfølgning har vært utilstrekkelig i den perioden undersøkelsen omfatter.

Samlet dokumentoversikt

• Asplan og Hartmark-IRAS/PA Consulting (1994), Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen – konsekvensutredning, Asplan Analyse og Hartmark-IRAS/PA Consulting Group.

• ECON (1999), Kvalitet på skatteinnfordring, Rapport 69/99, ECON Senter for økonomisk analyse.

• ECON (2001), Kommunal eller statlig skatteoppkreving?, Rapport 62/01, ECON Senter for økonomisk analyse.

• Finansdepartementet (2004), Kommentarer til Riksrevisjonens rapport Innfordring i Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten av 17. mars 2004.

• Innst. S. nr. 24 (1994–95), Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om en felles skatte-, avgifts- og tolletat.

• Innst. S. nr. 266 (1995–96), Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter m.v.

• Innst. S. nr. 24 (1996–97), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens antegnelse vedrørende kontrollen og den overordnede styring med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift.

• Innst. S. nr. 103 (2000–2001), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter.

• Innst. S. nr. 106 (2001–2002), Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll.

• Innst. S. nr. 255 (2001–2002), Innstilling fra finanskomiteen om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2002.

• KS (1996), Uttalelser vedrørende St. prp. nr. 41 (1995–96), Kommunenes sentralforbund.

• NKK (1994), Kommentarer til konsekvensvurderingen vedrørende reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen, NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• NKK (1996a), Kommentarer til restanseutvikling og øvrig faktaunderlag i St.prp. nr. 41 (1995–96), NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• NKK (1996b), Kommentarer til lovforslagene og forslag til nye tiltak i St.prp. nr. 41 (1995–96), NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• NKK (1996c), Uttalelse vedrørende St.prp. nr. 41 (1995–96), NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• NKK (1996d), Ajourføring av og kommentar til Riksrevisjonens dokument nr. 3:8 (1995–96) vedrørende kontrollen med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift, NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• NKK (2000), Kommentarer til Riksversjonens undersøkelse vedrørende innfordring av skatter – målsetting, omfang, metode og konklusjoner, NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• NKK (2002), Kommentarer til Riksrevisjonens undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll, NKK Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring.

• Nordisk Ministerråd (2002), Nordiskt samarbete om indrivningsfrågor, TemaNord 2002: 549.

• Norsk Gallup Institutt (2002), Hva mener næringslivet om de kommunale og statlige skattekontorene?, Rapport.

• NOU 1993: 1, Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen.

• NOU 2000: 22, Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

• Oslo kommune (1996), Uttalelse vedrørende St.prp. nr. 41 (1995–96).

• Riksrevisjonen (1996), Antegnelse vedrørende kontrollen og den overordnede styringen med fellesinnkrevingen av skatt og folketrygdavgift, Dokument nr. 3:8 (1995–96) Riksrevisjonen.

• Riksrevisjonen (1997), Antegnelse vedrørende skatte- og avgiftsforvaltningen, Dokument nr. 3:2 (1996–97), Riksrevisjonen.

• Riksrevisjonen (1998), Orientering om de nordiske riksrevisjonenes undersøkelse av skatteforvaltningens kontrollvirksomhet, Dokument 3:2 (1997–98), Riksrevisjonen.

• Riksrevisjonen (2000), Undersøkelse vedrørende innfordring av skatter, Dokument nr. 3:12 (1999–2000), Riksrevisjonen.

• Riksrevisjonen (2002), Undersøkelse av skatteoppkrevernes stedlige arbeidsgiverkontroll, Dokument nr. 3:5 (2001–2002), Riksrevisjonen.

• Riksrevisjonen (2003), Gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1999–2000 desidert «Til observasjon» og en oppfølgning av forvaltningsrevisjoner behandlet av Stortinget, Dokument nr. 3:1 (2002–2003), Riksrevisjonen.

• Riksrevisjonen (2003), Hovedanalyserapport: Innfordring i Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten. Seksjon F2.1, av 25. februar 2004.

• St.meld. nr. 31 (2000–2001), Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling, Kommunal- og regionaldepartementet.

• St.prp. nr. 44 (1993–94), En felles skatte-, avgifts- og tolletat, Finans- og tolldepartementet.

• St.prp. nr. 41 (1995–96), Om organiseringen av den statlige innbetalings- og innfordringsfunksjonen for skatter og avgifter mv., Finans- og tolldepartementet.

• St.prp. nr. 63 (2001–2002), Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002.

• Stradec (1995), Den statlige innbetalings-/innfordringsfunksjonen, Rapport.