1 Sammendrag og anbefalinger

1.1 Innledning

Utvalget er oppnevnt for å utrede ulike modeller for differensiert el-avgift for husholdningene. Utvalget er bedt om å vurdere hvilke konsekvenser de ulike modellene har for fordeling, bruk av elektrisitet og andre energikilder, utnyttelsen av kraftressursene og administrative forhold knyttet til innkreving av avgiften. De prinsipielle sidene ved å benytte el-avgiften som fordelingspolitisk virkemiddel skal også drøftes.

I mandatet er det presisert at de ulike modellene for differensiert el-avgift skal utredes innenfor en provenynøytral ramme. Det betyr at statens inntekter fra el-avgift for husholdningene ikke skal endres som følge av differensieringen, og at de modeller utvalget utreder ikke skal ha konsekvenser for det gjennomsnittlige avgiftsnivået. Dette innebærer at det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede og vurdere nivået på el-avgiften for husholdningene. Utvalgets oppgave er begrenset til å utrede ulike modeller for differensiering av el-avgiften, og å vurdere om en slik differensiering er hensiktsmessig.

1.2 Kapitteloversikt

Oppnevningen av dette utvalget har bakgrunn i Energiutvalgets utredning. I kapittel 3 gir utvalget en kort omtale av denne utredningen og påfølgende debatt og analyser av differensiert el-avgift for husholdningene. Hensikten er å få frem de viktigste argumentene for og mot differensiert el-avgift som er fremført i debatten.

De neste to kapitlene gir bakgrunnsinformasjon om energibruk, energipriser og energiavgifter. I kapittel 4 beskrives energibruken i norske husholdninger, og det foretas en sammenlikning med energibruken i svenske og danske husholdninger. Kapittel 5 redegjør for utformingen av el-avgiften og andre energiavgifter, og det norske avgiftssystemet sammenliknes med avgiftssystemer i enkelte andre europeiske land. Kapitlet inneholder også en drøfting av el-avgiften som finanspolitisk, energipolitisk og miljøpolitisk virkemiddel.

De to neste kapitlene omhandler differensiering av el-avgiften for husholdningene. Kapittel 6 inneholder en generell drøfting av mulige argumenter for differensiering. Drøftingen omfatter både differensiering basert på forbruk og differensiering basert på andre kriterier. I kapittel 7 gir utvalget en vurdering av de konkrete modeller for differensiert el-avgift som utvalget har fått utredet. Disse modellene innebærer differensiering etter samlet forbruk, samt differensiering etter samlet forbruk i kombinasjon med andre kriterier. I kapitlene 6 og 7 drøftes også de økonomiske og administrative konsekvensene av ulike former for differensiering.

1.3 Tidligere omtale av differensiert el-avgift

I kapittel 3 gir utvalget en omtale av tidligere debatt, utredninger og analyser av differensiert el-avgift. Som tidligere nevnt har debatten utgangspunkt i Energiutvalgets utredning (NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalansen mot 2020). Bakgrunnen for oppnevningen av Energiutvalget var tørråret 1996, som synliggjorde at vannkraftbasert energiforsyning er følsom for variasjoner i nedbør og temperatur, samt utviklingen i internasjonal klima- og miljøpolitikk. Energiutvalget betraktet økte forbruksavgifter på energi, herunder økt el-avgift, som et virkemiddel for å redusere energiforbruket utover det som følger av økte kraftpriser internasjonalt. Beregninger viste at en økning i el-avgiften for husholdninger og tjenesteytende næringsliv til nærmere 30 øre pr. kWh, kombinert med økte avgifter på olje, ville være nødvendig for å stabilisere energiforbruket på 1996-nivå i 2020.

Energiutvalget påpekte at en så vidt kraftig økning i el-avgiften kunne ha uheldige fordelingsvirkninger, fordi husholdninger med lav inntekt bruker en større andel av inntektene til elektrisitet enn husholdninger med høy inntekt. Energiutvalget betraktet en progressiv el-avgift som et mulig virkemiddel for å forebygge eller dempe de uheldige fordelingsvirkningene, men det ble ikke foretatt noen grundig vurdering av de praktiske vanskelighetene ved et flerprissystem.

Etter Energiutvalgets utredning har spørsmålet om differensiert el-avgift vært behandlet flere ganger i regjerings- og stortingsdokumenter. I alt tre ulike regjeringer (Bondevik I, Stoltenberg og Bondevik II) har frarådd innføring av differensiert el-avgift. Argumentene har vært at de administrative kostnadene ved en differensiert el-avgift vil være høye, at differensiert el-avgift er et lite effektivt fordelingspolitisk virkemiddel og at det kan oppstå en miljømessig uheldig overgang til f.eks. olje, hvor differensierte avgifter vanskelig kan innføres.

På den andre siden har miljøbevegelsen, særlig representert ved Norges Naturvernforbund, vært en ivrig forkjemper for differensiert el-avgift (eller gjeninnføring av to-prissystem på strøm). Argumentene har vært at differensiert el-avgift åpner for en sosial, rettferdig prising av strøm og at luksusforbruk og sløsing begrenses. Videre har det vært hevdet at en forbruksreduksjon indirekte vil ha en positiv miljøeffekt ved at presset mot utbygging av ny vannkraft, kraftledninger og gasskraftverk reduseres.

De høye kraftprisene vinteren 2002/03 bidro til at differensiert el-avgift fikk ny aktualitet. Differensiering ble dels betraktet som et virkemiddel for å bidra til å gi husholdningenes elektrisitetspris en bedre sosial profil, og dels som et virkemiddel for å stimulere til økt bruk av nye fornybare energikilder.

Parallelt med den politiske debatten er det utført flere faglige analyser og utredninger av differensiert el-avgift. Den første analysen, som kun omhandlet fordelingsvirkninger, ble gjort i regi av Energiutvalget og publisert som et vedlegg til utvalgets utredning. Senere analyser har i tillegg studert virkningene på elektrisitetsforbruk og bruk av andre energikilder. Disse analysene konkluderer med at en differensiert el-avgift kan bidra til å redusere el-forbruket, men også at differensiering kan gi utilsiktede fordelingsvirkninger i forhold til store husholdninger og husholdninger i distriktene.

I forhold til dette utvalgets utredning er det viktig å presisere at de tidligere analysene av differensiert el-avgift ikke er gjort innenfor en provenynøytral ramme. Det typiske har vært å ta utgangspunkt i gjeldende avgiftsnivå og å legge på en ekstra avgift på forbruk over et visst nivå, noe som er å betrakte som en kombinasjon av økt avgiftsnivå og differensiering (endret avgiftsstruktur).

Denne utredningen vil i større grad fokusere på den isolerte effekten av differensiering. Det vil da være et mer åpent spørsmål hvordan differensiert el-avgift påvirker el-forbruket. Innenfor en provenynøytral ramme vil differensiering måtte innebære økt avgift for noen og lavere avgift for andre, og dermed motstridende effekter på el-forbruket. Utvalget er av den oppfatning at man oppnår en ryddigere debatt ved å fokusere på den isolerte effekten av differensiering, fremfor å utrede kombinasjoner av endringer i avgiftsnivå og avgiftsstruktur.

Utvalget benytter gjennomgående begrepet differensiert el-avgift. Dette begrepet omfatter i prinsippet alle mulige differensieringer av el-avgiften, både differensieringer mellom husholdninger med ulikt forbruk, differensiering over tid, differensiering mellom ulike anvendelser, geografisk differensiering og differensiering mellom ulike typer produksjon. I de fleste tilfeller vil det være snakk om differensiering basert på forbruk, hvor avgiften er høyere for høyt forbruk enn for lavt forbruk, såkalt progressiv avgift. Det vil fremgå av sammenhengen hvilken type differensiering det er snakk om.

1.4 Energibruk i husholdningene

I kapittel 4 presenterer utvalget informasjon om energibruken i norske husholdninger. Det foretas også en sammenlikning med energibruken i svenske og danske husholdninger.

Det stasjonære energiforbruket (all energibruk utenom transport) i norske husholdninger er på 45 TWh, noe som utgjør 30 prosent av totalt stasjonært energiforbruk. Elektrisitet utgjør 80 prosent av husholdningenes stasjonære energiforbruk, og husholdningenes elektrisitetsforbruk på drøye 35 TWh utgjør vel 30 prosent av landets samlede elektrisitetsforbruk. Om lag 60 prosent av husholdningenes energiforbruk går til oppvarming. Energiforbruket pr. husholdning har vært relativt stabilt de senere år, men fordi det er blitt flere husholdninger har husholdningssektorens samlede energiforbruk likevel økt.

Forbruksundersøkelser viser at det er stor variasjon i elektrisitetsforbruket mellom norske husholdninger. En viktig faktor for å forklare variasjonen er antall husholdningsmedlemmer. Elektrisitetsforbruket øker også med økende inntektsnivå. Fordi elektrisitetsforbruket øker relativt mindre enn inntekten, er elektrisitetsutgiftens andel av inntekten høyest for husholdninger med lav inntekt. Det er stor variasjon i elektrisitetsforbruket blant husholdninger med om lag samme inntektsnivå.

Den gjennomsnittlige sluttbrukerprisen på elektrisitet pr. år for husholdningene var relativt stabil i perioden 1993–2002, men el-prisene var spesielt høye vinteren 1996/97. I første kvartal 2003 steg realprisen på strøm til et svært høyt nivå, og foreløpige tall viser at gjennomsnittsprisen på strøm til husholdningene var på 90 øre pr. kWh i 2003. Av dette utgjorde kraftprisen 46 prosent, nettleien 26 prosent og offentlige avgifter (el-avgift og merverdiavgift) 28 prosent. El-avgiften på 9,5 øre utgjorde 10,5 prosent av sluttbrukerprisen.

Energiforbruket pr. husholdning i Norge er på om lag samme nivå som i Sverige og Danmark. Den viktigste forskjellen er at en høy andel av energiforbruket i norske husholdninger består av elektrisitet. I Sverige og Danmark dekkes oppvarmingsbehovet i større grad gjennom fjernvarme, kull, olje, gass og andre fornybare energikilder enn vannkraft. Forskjellene i sammensetningen av energiforbruket må ses i sammenheng med at Norge har rik tilgang på vannkraft og at det tidligere ble lagt til rette for bruk av elektrisitet til oppvarming.

I Norge er sluttbrukerprisen på elektrisitet til husholdningene vesentlig lavere enn i Sverige og Danmark, noe som i stor grad har sammenheng med at offentlige avgifter på elektrisitet er lavere. Gjennomsnittlig energipris til oppvarming varierer imidlertid lite mellom de tre landene. Energiutgiftenes andel av inntektene er lavere i norske husholdninger enn i danske husholdninger, men noe høyere enn i svenske husholdninger.

Det er liten grunn til å tro at husholdningenes energibruk vil endre seg dramatisk på kort sikt, men over tid vil andre energibærere enn elektrisitet i større grad kunne utnyttes til oppvarming. I dag er vedfyring det mest utbredte alternativet, og om lag to tredeler av husholdningene har installert vedovn. Luft-luft varmepumper og pelletsovner vil trolig få større betydning i årene fremover. Økt utnyttelse av fjernvarme, biokjel, naturgass og varmepumper (unntatt luft-luft) forutsetter at en større andel av husholdningene installerer oppvarmingssystem basert på sirkulasjon av oppvarmet vann. I hvilken grad det skjer en overgang til andre energibærere vil i første rekke avhenge av i hvilken grad kostnadene ved installasjon og bruk er konkurransedyktig med direkte bruk av elektrisitet.

1.5 Utforming av energiavgifter

El-avgiften er en forbruksavgift som de senere årene har omfattet drøyt halvparten av det norske elektrisitetsforbruket. Frem til 1. januar 2004 omfattet avgiften husholdninger og næringsvirksomhet med unntak av industri, bergverk og veksthus 1 . Alt kraftforbruk i Nord-Troms og Finnmark er fritatt for el-avgift, og kraft til husholdningsbruk i Nord-Norge er fritatt for merverdiavgift.

Alternativene til elektrisitet er i ulik grad ilagt særavgifter. Husholdningenes forbruk av fyringsolje er ilagt grunnavgift, CO₂ -avgift og svovelavgift, mens det ikke er særskilte avgifter på ved, pellets, gass og fjernvarme.

El-avgiften ble tidligere innkrevd av kraftleverandørene, men fra 1. januar 2004 er avgiftsplikten overført til nettselskapene. Nettselskapene har bedre oversikt over husholdningenes årsforbruk enn kraftleverandørene, og de administrative problemene knyttet til innføring av en differensiert el-avgift basert på husholdningenes forbruk vil følgelig være noe mindre enn tidligere.

Da el-avgiften ble innført i 1951, var inntektene øremerket utbygging av elektrisitetsforsyningen i strømløse eller dårlig forsynte områder. Øremerkingen ble opphevet på begynnelsen av 1970-tallet, og avgiften kan forstås dels som et finanspolitisk virkemiddel, dels som et energipolitisk virkemiddel og dels som et miljøpolitisk virkemiddel.

Dersom el-avgiften vurderes som en generell inntektskilde for staten, vil fordelings- og etterspørselsvirkninger være sentrale. I et slikt perspektiv bør eventuelle særavgifter legges på varer som er lite prisfølsomme og varer hvor budsjettandelen er høyest blant husholdninger med høy inntekt. Siden det er husholdninger med lav inntekt som har høyest budsjettandel for elektrisitet, kan el-avgiften vanskelig gis en fordelingspolitisk begrunnelse. Videre viser analyser at el-avgiften kan ha relativt sterk effekt på husholdningenes etterspørsel etter elektrisitet, slik at den ikke entydig kan begrunnes med at etterspørselen er lite prisfølsom. En betydelig etterspørselsrespons innebærer imidlertid at el-avgiften kan være virkningsfull som energi- og miljøpolitisk virkemiddel.

Vurdert som energipolitisk virkemiddel er den primære effekten av el-avgiften å redusere forbruket av elektrisitet, og effekten er større jo mer prisfølsom etterspørselen er. Når elektrisitet blir relativt dyrere, vil alternative energikilder bli relativt billigere. Effekten på det samlede energiforbruket vil avhenge av i hvilken grad andre energikilder, herunder nye fornybare energikilder, erstatter elektrisitet. Fordi el-avgiften påvirker forbruket av elektrisitet og andre energikilder, vil den også ha indirekte effekter på miljøet. Mulige positive miljøvirkninger er knyttet til at lavere elektrisitetsforbruk kan redusere behovet for utbygging av ny vannkraft, kraftledninger og gasskraftverk. På den andre siden kan el-avgiften bidra til økt bruk av ved og olje, og dermed øke omfanget av miljøskadelige utslipp.

Det fremgår av diskusjonen i kapittel 5 at el-avgiften i seg selv ikke er et effektivt energi- og miljøpolitisk virkemiddel, men at det må kombineres med andre virkemidler for å oppnå effekt på energiforbruk og miljø. Eksempelvis vil økt el-avgift i kombinasjon med økt grunnavgift på fyringsolje i større grad bidra til å begrense veksten i det samlede energiforbruket, og i mindre grad bidra til å øke miljøskadelige utslipp. Støtte til investering i nye fornybare energikilder kan gi sterkere overgang til disse energikildene. I forhold til å begrense miljøulemper ved kraftproduksjon vil el-avgiften være lite treffsikker, fordi den behandler all produksjon likt uavhengig av omfanget av miljøulempene. Miljøhensyn ved vannkraftutbygging i Norge blir i dag ivaretatt gjennom verneplaner og konsesjonsbehandling.

1.6 Prinsipielt om differensiering av el-avgiften

Et ønske om å differensiere el-avgiften etter forbruk kan forstås på bakgrunn av el-avgiftens generelle egenskaper, som er diskutert i avsnitt 1.5 og i kapittel 5. Man ønsker et høyt avgiftsnivå på høyt forbruk for å oppnå energi- og miljøpolitiske effekter gjennom redusert elektrisitetsforbruk. Ved å holde en lavere avgift for lavere forbruksnivå, søker man å unngå de uheldige fordelingsvirkninger som en proporsjonal avgiftsøkning medfører. Problemstillingen må også forstås på bakgrunn av egenskaper ved elektrisitet som vare som gjør differensiering mulig. Elektrisitet leveres i et nett hvor det enkelte nettselskap har oversikt over samlet leveranse til den enkelte abonnent, samtidig som videresalg til andre abonnenter er umulig.

Differensiering av el-avgiften for husholdningene kan begrunnes på ulike måter, og hvilke kriterier det skal differensieres etter vil avhenge av formålet med differensieringen. I kapittel 6 diskuteres differensiering ut fra følgende formål:

• Begrense elektrisitetsforbruket.

• Begrense forbrukstopper.

• Begrense forbruket i særskilte anvendelser.

• Motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning eller økt kraftpris.

I kapittel 6 diskuteres også differensiering mellom ulike typer produksjon og differensiering for å begrense omfanget av kraftoverføring.

Begrense elektrisitetsforbruket

En differensiert el-avgift med høy avgift på høyt forbruk begrunnes gjerne med at den kan bidra til å begrense elektrisitetsforbruket. Innenfor en provenynøytral ramme vil imidlertid differensiering som gir økt avgift for noen også måtte gi lavere avgift for andre. Ved differensiering basert på samlet forbruk vil det typiske være at forbruket av elektrisitet reduseres blant husholdninger med høyt forbruk, som får økt avgiftsnivå, og øker blant husholdninger med lavt forbruk, som får redusert avgiftsnivå. Nettoeffekten vil avhenge av hvordan forbruksresponsen varierer med el-forbruket og av hvordan differensieringen utformes.

Differensieringen kan også påvirke etterspørselen etter andre energikilder. Igjen vil det være to motstridende effekter: Det vil være en tendens til at husholdninger med høyt elektrisitetsforbruk går over fra elektrisitet til andre energibærere, herunder nye fornybare energikilder, mens husholdninger med lavt el-forbruk går over fra andre energikilder til elektrisitet. For å unngå at husholdninger med høyt forbruk øker forbruket av parafin og fyringsolje som gir miljøskadelige utslipp, kan det være nødvendig å kombinere differensiert el-avgift med andre virkemidler, eksempelvis økt avgift på parafin og fyringsolje og/eller støtte til investeringer i mer utstyr for effektiv og miljøvennlig energiutnyttelse.

I forhold til en målsetting om å begrense elektrisitetsforbruket har differensiert el-avgift to ulemper. Den ene ulempen er knyttet til at husholdninger med lavt forbruk øker sin etterspørsel, fordi de får redusert avgift. Den andre ulempen er knyttet til at ulike husholdninger gis ulike incentiver til sparetiltak. Husholdninger med høyt forbruk vil kunne gjennomføre kostbare sparetiltak, fordi de betaler en høy avgift, mens husholdninger med lavt forbruk vil la være å gjennomføre mindre kostnadskrevende sparetiltak, fordi de betaler lav avgift. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppnå en gitt reduksjon i elektrisitetsforbruket kan derfor bli større enn nødvendig. En annen konsekvens av at avgiften differensieres er at verdien av den siste kWh vil variere mellom husholdninger, noe som gir en dårligere utnyttelse av kraftressursene.

Overføringen av innkrevingen av el-avgiften til nettselskapene gjør at de administrative problemene knyttet til innføring av en differensiert el-avgift basert på forbruk er noe mindre enn tidligere. Differensiering basert på samlet forbruk vil likevel gi ekstra administrativ kompleksitet i forhold til dagens system. Dette diskuteres nærmere i avsnitt 1.7 og i kapittel 7.

Begrense forbrukstopper

Elektrisitetsforbruket varierer mye over tid, både over døgnet og mellom årstider, og anlegg og maskiner for produksjon og overføring må dimensjoneres etter forbrukstoppene. Ett mulig formål ved å differensiere elektrisitetsavgiften kan være å begrense forbrukstoppene. Avgiften må i så fall settes høyt i perioder med høyt forbruk, og vil måtte variere over døgnet og/eller mellom årstider.

For det store flertall av husholdningskundene har nettselskapene begrenset mulighet til å kontrollere hvordan forbruket fordeler seg over året, og ingen mulighet for avregning på døgn- eller timebasis. Differensiering over døgnet er ikke mulig uten at det installeres mer avansert måleutstyr, og slikt utstyr vil også bedre kontrollen med en eventuell differensiering mellom årstider. Installering av mer avansert måleutstyr vil også gi husholdningene muligheter til å lese av forbruket sitt hver time, og toveiskommunikasjon vil gi ytterligere muligheter til å styre elektrisitetsforbruket. Slike tiltak vil kunne øke bevisstheten rundt forbruket av elektrisitet og bidra til en mer effektiv energibruk. Toveiskommunikasjon er nærmere omtalt i Vedlegg 1.

Selv om installering av mer avansert måleutstyr muliggjør ytterligere differensiering av el-avgiften over tid, er det ikke opplagt at differensiering er et hensiktsmessig virkemiddel for å begrense forbrukstopper. Det har sammenheng med at kraftleverandørene i større grad kan differensiere kraftprisene, og at nettselskapene i større grad kan differensiere nettleien. Utvalget er av den oppfatning at større differensiering av kraftpriser og nettleie kan håndtere anstrengte kraftsituasjoner og forbrukstopper på en mer hensiktsmessig og fleksibel måte enn en differensiert el-avgift. Det forventes at markedsaktørene selv vil etablere mer differensierte priser dersom det blir installert mer avansert måleutstyr.

Begrense forbruket i særskilte anvendelser

Elektrisitet kan omformes til lys, mekanisk arbeid og varme, og har dermed et bredere bruksområde enn andre energikilder. Det er særlig til oppvarming at det foreligger alternativer til elektrisitet. En kan tenke seg en differensiering hvor elektrisitet til oppvarming ilegges en høy avgift, med det formål å begrense elektrisitetsforbruket der det foreligger alternative energikilder.

Denne type differensiering har imidlertid klare ulemper. For det første vil det være vanskelig å skille ut og avgiftslegge den strømmen som benyttes til de forskjellige formål. Med mindre dette knyttes opp mot husholdningens egne opplysninger, eventuelt gjennom bruk av sjablonger, må det installeres separate målere for elektrisitet til oppvarming og andre formål. Selv med separate målere vil omgåelsesmulighetene være store. For det andre kan husholdningene påvirke sitt elektrisitetsforbruk også i andre anvendelser enn oppvarming. En høyere avgift på elektrisitet til oppvarming enn til andre formål kan medføre at husholdningene vil gjennomføre kostbare sparetiltak for å redusere elektrisitetsforbruket til oppvarming, mens de lar være å gjennomføre mindre kostnadskrevende sparetiltak i andre anvendelser. Dette medfører at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppnå en gitt reduksjon i elektrisitetsforbruket kan bli større enn nødvendig.

En annen anvendelse som har fått oppmerksomhet i debatten er bruk av elektrisitet i hytter og fritidsboliger. Hytter og fritidsboliger hadde i 2001 et el-forbruk på 1,1 TWh, noe som tilsvarer om lag 3 prosent av det samlede elektrisitetsforbruket i husholdnings- og fritidssektoren. En høyere el-avgift for hytter og fritidsboliger vil følgelig bety lite for husholdningenes samlede elektrisitetsforbruk, men kan bety noe for å bremse den relativt kraftige veksten i elektrisitetsforbruket i hytter og fritidsboliger.

Ut fra hensynet til likebehandling kan det argumenteres for at en eventuell differensiering av el-avgiften bør baseres på husholdningens samlede elektrisitetsforbruk. Med en høyere el-avgift for hytter kan to husholdninger med samme elektrisitetsforbruk få ulik el-avgift fordi fordelingen av forbruket mellom hytte og bolig er forskjellig. En annen ulempe ved slik differensiering er at husholdningene vil kunne gjennomføre kostbare sparetiltak i hytta, mens mindre kostnadskrevende sparetiltak i boligen ikke blir gjennomført. Videre vil en høyere el-avgift for hytter og fritidsboliger medføre ekstra kostnader for nettselskapene, fordi de må holde oversikt over hvilke eiendommer som benyttes som hytter eller fritidsbolig.

Utvalget vil ikke anbefale at el-avgiften differensieres etter type forbruk, for eksempel en høyere avgift for elektrisitet brukt til oppvarming eller elektrisitet brukt i hytter og fritidsboliger. Ett argument for dette er at det eksisterer et sparepotensiale i alle anvendelser, og at det er ønskelig at den økonomiske gevinsten ved sparetiltak skal være uavhengig av anvendelse. Dette bidrar til at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppnå en gitt reduksjon i elektrisitetsforbruket blir så små som mulig. I tillegg vil differensiering etter type forbruk medføre økte administrative kostnader, både for nettselskapene og avgiftsmyndighetene, og betydelige omgåelsesmuligheter for husholdningene.

Motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning eller økt kraftpris

Som diskutert i avsnitt 1.3 betraktet Energiutvalget differensiert el-avgift som et virkemiddel for å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal økning i el-avgiften. Og debatten om differensiert el-avgift vinteren 2002/03 hadde sammenheng med at økt markedspris på kraft og økte elektrisitetsutgifter var spesielt vanskelig å håndtere for husholdninger med lav inntekt.

Det vil være husholdninger med høyt elektrisitetsforbruk i forhold til inntekten som rammes hardest av en proporsjonal økning i el-avgiften (en økning innenfor dagens avgiftssystem) eller økt kraftpris. Tidligere studier viser at dette særlig vil være husholdninger med lav inntekt. Differensiering basert på forbruk vil redusere avgiftsbelastningen for husholdninger med lav inntekt i den grad disse har lavt eller moderat elektrisitetsforbruk, og følgelig vil differensiering kunne motvirke uheldige fordelingsvirkninger av økt avgiftsnivå eller økt kraftpris. Differensieringen kan imidlertid slå svært uheldig ut for husholdninger med lav inntekt som har et høyt elektrisitetsforbruk. Både proporsjonal avgiftsøkning og differensiering vil ramme disse relativt hardt. Videre kan differensiering gi en ytterligere økning i elektrisitetsutgiftene for store husholdninger som gjennomgående har et høyt elektrisitetsforbruk. Uheldige utslag for store husholdninger kan unngås ved at differensieringen også tar hensyn til antall personer i husholdningen. De lavinntektshusholdninger som har svært høyt elektrisitetsforbruk består som regel av mange personer, slik at en differensiering som tar hensyn til husholdningsstørrelse også vil gi en bedre skjerming av disse.

Selv om en differensiert el-avgift kan bidra til å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning, er det ikke opplagt at uheldige fordelingsvirkninger bør kompenseres innenfor el-avgiften. Differensiert el-avgift må vurderes i forhold til andre fordelingspolitiske virkemidler som for eksempel minstefradrag, barnetrygd, minstepensjon og bostøtte.

Oppsummering

Utvalget mener at differensiert el-avgift for husholdningene må forstås som et virkemiddel for å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning eller økt kraftpris. Videre er det naturlig å legge til grunn at en differensiering som premierer nøkternt og lavt forbruk også skal bidra til lavere elektrisitetsforbruk. Utvalget vil legge særlig vekt på å vurdere hvordan de konkrete modellene som utredes påvirker fordeling og elektrisitets- og energiforbruk, samt administrative forhold knyttet til innkreving av avgiften.

1.7 Alternative modeller for en differensiert el-avgift

Utvalget har gitt Statistisk sentralbyrå i oppdrag å utrede forbruks- og fordelingsvirkninger av ulike modeller for differensiert el-avgift. Arbeidet er utført av forskerne Bente Halvorsen og Runa Nesbakken, og deres rapport er trykt som Vedlegg 2 til denne utredningen. Analysene danner også grunnlaget for utvalgets diskusjon i kapittel 7. Analysene er basert på data for årene 1993 og 1994 for et utvalg husholdninger. Det vises til kapittel 7 og Vedlegg 2 for en nærmere diskusjon av grunnlag og forutsetninger for analysene.

De konkrete modellene som er utredet er varianter av samme basismodell. Basismodellen innebærer at forbruk over en viss grense får høyere avgift enn dagens nivå. Det økte provenyet som denne avgiftsøkningen isolert sett gir, benyttes til å finansiere lavere avgift for alt forbruk under en nedre grense. Dette sikrer at differensieringen samlet sett blir provenynøytral. Utvalget har lagt til grunn at merverdiavgiftsfritaket for Nord-Norge og el-avgiftsfritaket i Nord-Troms og Finnmark opprettholdes.

Utvalget har utredet modeller hvor el-avgiften differensieres etter ulike kriterier. I basisalternativet differensieres el-avgiften utelukkende etter husholdningenes forbruk. Avgiften øker med 10 øre pr. kWh for forbruk over 20 000 kWh pr. år og reduseres med 8,2 øre pr. kWh for forbruk under 7 500 kWh pr. år. Det legges til grunn at alle husholdninger, også de med forbruk over 7 500 kWh pr. år, nyter godt av avgiftsreduksjonen på lavt forbruk. Det utredes også varianter av dette basisalternativet for å illustrere betydningen av høyere forbruksgrenser (hhv. 10 000 og 25 000 kWh og høyere forbruksgrenser kombinert med høyere avgiftsøkning (20 øre pr. kWh)).

Tidligere utredninger av differensiert el-avgift har påpekt at differensiering kan ha uheldige fordelingsvirkninger for store husholdninger og husholdninger i distriktene. Utvalget har derfor utredet modeller hvor forbruksgrensene varierer etter henholdsvis husholdningsstørrelse og temperatursone.

Diskusjonen i avsnitt 1.3 illustrerte at debatten om differensiert el-avgift har sammenheng med nivået på sluttbrukerprisen på elektrisitet for husholdningene. Energiutvalget så differensiering i sammenheng med en generell økning i el-avgiften for å begrense elektrisitetsforbruket, og forslagene om differensiering vinteren 2002/03 hadde sammenheng med økt markedspris på kraft. Utvalget har beregnet virkningene av en proporsjonal avgiftsøkning på 5 øre pr. kWh (dvs. en økning innenfor dagens avgiftssystem) for å etablere en referanseramme for vurdering av modellene med differensiert el-avgift.

Proporsjonal avgiftsøkning

Den proporsjonale avgiftsøkningen som er utredet innebærer at el-avgiften øker med 5 øre pr. kWh for alle husholdninger som betaler el-avgift i dag. Økningen tilsvarer i underkant av 10 prosent av gjennomsnittlig elektrisitetspris for utvalget av husholdninger. Begrunnelsen for avgiftsøkningen kan være finanspolitisk, energipolitisk eller miljøpolitisk. Videre vil en proporsjonal avgiftsøkning virke på samme måte som økt markedspris på kraft for husholdninger som betaler el-avgift.

En proporsjonal avgiftsøkning på 5 øre pr. kWh vil redusere el-forbruket med nærmere 2 000 kWh pr. år, noe som utgjør 8 prosent av gjennomsnittlig energiforbruk i utvalget av husholdninger. I følge beregningene vil avgiftsøkningen i liten grad påvirke bruken av andre energikilder.

Avgiftsøkningen bidrar til å øke husholdningenes elektrisitetsutgifter. Målt som andel av inntekten, er utgiftsøkningen høyere for husholdninger med lav inntekt enn for husholdninger med høy inntekt 2 . Mens husholdningene med lavest inntekt får en utgiftsøkning tilsvarende 1,5 prosent av inntekten, får husholdningene med høyest inntekt en utgiftsøkning på 0,3 prosent.

Utvalget har også studert fordelingsvirkningene etter andre kriterier enn inntekt, slik som husholdningsstørrelse, boligtype, temperatursone og by- og landkommuner. Det fremgår at utgiftsendringen, målt som andel av inntekten, varierer relativt lite langs disse kriteriene.

Beregningene indikerer altså at en proporsjonal økning i el-avgiften på 5 øre pr. kWh vil gi en vesentlig reduksjon i elektrisitetsforbruket, men at forbruket av ved, parafin og fyringsolje endres relativt lite. Den sterke reduksjonen i elektrisitetsforbruket har sammenheng med at analysene er basert på tverrsnittsdata, som ofte gir sterkere etterspørselsresponser enn aggregerte tidsseriedata. Generelt vil prisfølsomheten på elektrisitet variere mellom ulike analyser og være beheftet med usikkerhet. Når det gjelder effekten på bruk av andre energikilder, må det tas forbehold om at analysene er betinget av det oppvarmingsutstyr husholdningene disponerer. Overgangen til ved, olje og nye fornybare energikilder kan bli større på lang sikt, når det også tas hensyn til at høyere el-avgift kan utløse investeringer i alternativt oppvarmingsutstyr. Videre vil en proporsjonal avgiftsøkning gi en mer ujevn fordeling i den forstand at utgiftsøkningen, målt som andel av inntekten, er høyest for husholdninger med lav inntekt. Langs andre kriterier enn inntekt er imidlertid fordelingsvirkningene små.

Differensiering etter samlet forbruk

I det følgende diskuteres virkningene av modeller hvor el-avgiften differensieres etter samlet forbruk. Det fokuseres særlig på virkningene for elektrisitetsforbruk og bruk av andre energikilder, samt i hvilken grad differensieringen kan motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning.

Utvalgets basisalternativ innebærer at el-avgiften øker med 10 øre pr. kWh for forbruk over 20 000 kWh pr. år, og reduseres med 8,2 øre pr. kWh for forbruk under 7 500 kWh pr. år. Alternativet innebærer at gjennomsnittlig avgiftsnivå øker for husholdninger med elektrisitetsforbruk over 26 150 kWh pr. år, og reduseres for de med forbruk under dette nivået. At avgiftsnivået øker for noen husholdninger og reduseres for andre, har sammenheng med at beregningene er foretatt innenfor en provenynøytral ramme.

Modellanalysen forutsetter at husholdningenes elektrisitetsforbruk påvirkes av gjennomsnittsprisen på elektrisitet. Det innebærer at elektrisitetsforbruket reduseres blant husholdninger som får høyere avgiftsnivå i gjennomsnitt, mens forbruket øker blant de som får lavere avgiftsnivå. Beregningene viser at disse to effektene i stor grad nøytraliserer hverandre, slik at reduksjonen i elektrisitetsforbruket bare blir 10 kWh pr. husholdning pr. år i gjennomsnitt. Forbruket av ved, parafin og fyringsolje endres ikke nevneverdig.

Differensieringen synes altså å ha liten betydning for det totale el-forbruket i husholdningene, men effektene er svært ulike for ulike typer husholdninger. El-forbruket reduseres i store husholdninger som har høy inntekt og er bosatt i enebolig, mens det øker i små husholdninger som har lav inntekt og er bosatt i blokk eller rekkehus.

Beregningene viser at uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning kan motvirkes gjennom differensiering basert på samlet forbruk. Differensieringen bidrar nemlig til å redusere elektrisitetsutgiftene for husholdninger med lav inntekt, som er de som særlig rammes av en proporsjonal avgiftsøkning. I utvalgets basisalternativ får husholdningene med lavest inntekt reduserte el-utgifter tilsvarende 0,8 prosent av inntekten, mens husholdningene med høyest inntekt får en økning i el-utgiftene. Det er viktig å understreke at dette er gjennomsnittsbetraktninger. El-forbruket varierer mye mellom husholdninger med om lag samme inntektsnivå, og blant husholdninger med lav inntekt vil det være en del som har et høyt el-forbruk, og som derfor rammes både av den proporsjonale avgiftsøkningen og av differensieringen. Tilsvarende vil det være en del husholdninger med høy inntekt som har lavt el-forbruk, og som dermed tjener på differensieringen.

Differensiering etter samlet forbruk kan gi utilsiktede fordelingsvirkninger langs andre kriterier enn inntekt. Utslagene er tydeligst for store husholdninger som får en utgiftsøkning som følge av selve differensieringen. Dette kan betraktes som uheldig, fordi det i stor grad er snakk om barnefamilier som man ellers er særlig opptatt av i utformingen av fordelingspolitikken. Ut over dette er det vanskelige å peke på at differensieringen har vesentlige utilsiktede fordelingsvirkninger. Eksempelvis er det liten forskjell mellom by- og landkommuner og mellom ulike temperatursoner.

Høyere forbruksgrenser enn i basisalternativet, eventuelt kombinert med høyere avgiftsøkning, gir kvalitativt sett samme konklusjoner som basisalternativet. De kvantitative utslagene er imidlertid noe sterkere enn i basisalternativet når avgiftsøkningen på høyt forbruk (over 25 000 kWh) er på 20 øre pr. kWh.

Beregningene indikerer altså at differensiering etter samlet forbruk har svært liten effekt på elektrisitetsforbruket. At reduksjonen i samlet el-forbruk blir svært liten, har sammenheng med forutsetningen om at husholdningene tilpasser seg gjennomsnittlig elektrisitetspris. Dersom det i stedet antas tilpasning til marginalpris, vil differensiering gi en reduksjon i elektrisitetsforbruket. Det har sammenheng med at forbruksreduksjonen for husholdninger med høyt forbruk blir større ved tilpasning til marginalpris, og at forbruksøkningen for husholdninger med midlere forbruk blir mindre. Det er vanskelig å si noe sikkert om i hvilken grad husholdningene vil tilpasse seg til gjennomsnittspris, og i hvilken grad de vil tilpasse seg til marginalpris.

For husholdninger med høyt forbruk kan utvalgets basisalternativ, med avgiftsøkning på 10 øre pr. kWh på forbruk over 20 000 kWh pr. år, gi en forbruksreduksjon som ligger opp mot det som følger av en proporsjonal avgiftsøkning på 10 øre pr. kWh. En proporsjonal avgiftsøkning vil imidlertid gi en sterkere reduksjon i det samlede elektrisitetsforbruket, fordi den omfatter alle husholdninger.

Beregningene viser videre at differensieringen kan bidra til å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning for husholdninger med lav inntekt. Differensieringen gir imidlertid utilsiktede fordelingsvirkninger i disfavør av store husholdninger. Når det gjelder fordelingsvirkningene, har det liten betydning om det forutsettes tilpasning til gjennomsnittspris eller marginalpris.

Overføringen av innkrevingen av el-avgiften til nettselskapene har medført at de administrative problemene knyttet til innføring av en differensiert el-avgift basert på forbruk er noe mindre enn tidligere. Likevel vil en differensiering av avgiften basert på samlet el-forbruk gi ekstra administrativ kompleksitet i forhold til dagens avgiftssystem. For det første vil husholdningene få incentiver til å splitte opp abonnementet for å redusere avgiften. For det andre kan det i blokker være felles målere for sentralvarmeanlegg og fellesarealer, og det vil være vanskelig å fordele dette forbruket på den enkelte husholdning. For det tredje kan overføring av strømabonnementet mellom husstandsmedlemmer vanskeliggjøre rapportering og kontroll med strømforbruket. Innføring av mer avansert måleutstyr med toveiskommunikasjon vil ikke løse disse administrative problemene.

Økt administrativ kompleksitet, som medfører økte kostnader for nettselskapene, vil over tid måtte dekkes inn gjennom nettleien. Dersom inndekkingen skjer gjennom fastleddet, vil alle abonnenter dekke like mye av kostnadene. Økningen i nettleien vil i så fall utgjøre en større andel av inntekten for husholdninger med lav inntekt enn for husholdninger med høy inntekt, og vil isolert sett motvirke de gunstige fordelingsvirkningene i gjennomsnitt av differensiering av avgiften.

Differensiering etter samlet forbruk og antall personer i husholdningen

Utvalget har også analysert modeller hvor differensiering etter samlet forbruk kombineres med differensiering etter husholdningsstørrelse og temperatursoner. Siden differensiering kun etter samlet forbruk i liten grad ga utilsiktede fordelingsvirkninger for husholdninger i distriktene og områder med kaldt klima, vil den følgende diskusjonen kun drøfte det modellalternativet hvor differensiering etter samlet forbruk kombineres med differensiering etter husholdningsstørrelse.

Modellen som tar hensyn til husholdningsstørrelse bygger på utvalgets basisalternativ, hvor el-avgiften øker med 10 øre pr. kWh for forbruk over 20 000 kWh pr. år, og hvor avgiften reduseres med 8,2 øre pr. kWh for forbruk under 7 500 kWh pr. år. Husholdningsstørrelse blir deretter ivaretatt ved at forbruksgrensene justeres opp for store husholdninger og ned for små husholdninger.

Beregningene viser at denne modellen på mange områder har de samme virkningene som utvalgets basisalternativ. Effekten på samlet el-forbruk og forbruket av ved, parafin og fyringsolje er svært liten når det forutsettes tilpasning til gjennomsnittspris. Husholdninger med høy inntekt får redusert el-forbruk og økte el-utgifter, mens det motsatte er tilfelle for husholdninger med lav inntekt. Forskjellene mellom de to modellene kommer frem når husholdningene grupperes etter antall personer. Basisalternativet gir økt el-utgift og sterk forbruksreduksjon for store husholdninger, mens modellen som også tar hensyn til antall personer i husholdningen ikke gir systematiske utslag etter husholdningsstørrelse, verken for forbruks- eller utgiftsendring.

Differensiering som også tar hensyn til husholdningsstørrelse medfører ekstra administrativ kompleksitet, fordi nettselskapene må ha oversikt over antall personer i samtlige husholdninger i sitt nettområde. Det vil oppstå tvilstilfeller når noen bor på flere stedet i løpet av et år, for eksempel studenter og barn av separerte/skilte foreldre. Videre vil det oppstå problemer knyttet til husstandsmedlemmer som flytter inn og ut i løpet av faktureringsperioden, barn som har bosted både hos mor og far, leieboere, etc. Det vil være vanskelig og ressurskrevende for nettselskapene å drive kontroll med dette. I praksis vil innkrevingen enten måtte baseres på det antall personer som husholdningene selv oppgir (med de incentiver til overrapportering det innebærer), eller baseres på antall husholdningsmedlemmer på vedkommende adresse i folkeregisteret (med de unøyaktigheter det kan ha i forhold til personer med flere bosted, leieboere, etc).

Proporsjonal avgiftsøkning kombinert med økt barnetrygd

Analysene foran viser at en differensiert el-avgift kan bidra til å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning eller økt markedspris på kraft. Utvalget er i mandatet bedt om å drøfte de prinsipielle sidene ved å benytte el-avgiften som fordelingspolitisk virkemiddel gjennom differensiering. En slik drøfting handler om å vurdere differensiert el-avgift i forhold til andre fordelingspolitiske virkemidler. Det er da naturlig å vurdere differensiert el-avgift i forhold til elementer i skatte- og overføringssystemet som minstefradrag, barnetrygd, minstepensjon og bostøtte.

Det modellapparatet utvalget har hatt til rådighet gir begrensede muligheter til å analysere i hvilken grad andre fordelingspolitiske virkemidler kan motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal økning i el-avgiften eller økt markedspris på kraft. Det er kun økt barnetrygd som på en enkel måte kan inkluderes i analysene, og utvalget har valgt å utrede et alternativ hvor provenyøkningen av en proporsjonal økning i el-avgiften på 5 øre pr. kWh benyttes til å finansiere økt barnetrygd.

Beregningene viser at økt barnetrygd er et treffsikkert virkemiddel både i forhold til store husholdninger og husholdninger med lav ekvivalentinntekt 3 . I forhold til utvalgets basisalternativ vil høyere barnetrygd gi en bedre skjerming for husholdningene med de laveste inntektene.

1.8 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget er bedt om å utrede ulike modeller for en differensiert el-avgift. Modellene skal være innenfor en provenynøytral ramme, og følgelig er det viktig å skille mellom avgiftsnivå og avgiftsstruktur. Utvalget skal ikke utrede avgiftsnivået, men skal utrede ulike modeller for differensiering (avgiftsstrukturen), og vurdere om slik differensiering er hensiktsmessig.

De modellene for en differensiert el-avgift som utvalget har utredet har det fellestrekk at de har svært liten effekt på samlet el-forbruk og på forbruket av ved, parafin og fyringsolje. Selv om det må tas forbehold om at tilpasning til marginalpris kan gi større reduksjon i el-forbruket enn det som følger av tilpasning til gjennomsnittspris, vil differensiering med høyere avgift på høyt forbruk uansett gi en mindre reduksjon i el-forbruket enn en tilsvarende proporsjonal økning av el-avgiften. En proporsjonal avgiftsøkning vil også kunne gi sterkere økning i bruken av nye fornybare energikilder. Utvalget legger derfor til grunn at selve differensieringen må betraktes som et virkemiddel for å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning eller økt kraftpris til husholdningene.

De modellanalysene utvalget har fått utført viser at en differensiert el-avgift basert på samlet forbruk kan motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning for husholdninger med lav inntekt, men også at slik differensiering kan gi utilsiktede fordelingsvirkninger i disfavør av store husholdninger. Disse utilsiktede fordelingsvirkningene kan imidlertid bøtes på med en modell som både differensierer etter samlet forbruk og antall personer i husholdningen.

Differensiering etter både forbruk og antall husholdningsmedlemmer har noe bedre fordelingsegenskaper enn differensiering kun etter forbruk. Imidlertid er det utvalgets oppfatning at denne fordelingsgevinsten er såpass begrenset at den ikke forsvarer de administrative kostnader som differensiering etter antall husholdningsmedlemmer vil måtte innebære. Utvalget vil derfor fraråde innføring av en differensiert el-avgift basert på antall husholdningsmedlemmer.

En differensiert el-avgift basert på samlet forbruk vil være enklere å administrere enn en differensiert el-avgift som også tar hensyn til antall husholdningsmedlemmer. Men også differensiering basert på samlet forbruk vil gi ekstra administrativ kompleksitet i forhold til dagens system. Videre viser de analyser utvalget har utført at økt barnetrygd er et alternativt fordelingspolitisk virkemiddel som også kan motvirke uheldige fordelingsvirkninger av økte kraftpriser på en relativt treffsikker måte. Myndighetene disponerer også andre fordelingspolitiske virkemidler som minstefradrag, minstepensjon og bostøtte. Det er grunn til å tro at økninger i disse, i kombinasjon med økt barnetrygd, vil kunne motvirke uheldige fordelingsvirkninger av økte kraftpriser på en meget treffsikker måte, og uten den ekstra administrative kompleksitet som en differensiert el-avgift vil medføre. Videre vil en differensiert el-avgift innebære at den økonomiske gevinsten ved strømsparing varierer mellom husholdninger, noe som innebærer at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å oppnå en gitt reduksjon i el-forbruket kan bli høyere enn nødvendig. Utvalget vil på denne bakgrunn også fraråde innføring av en differensiert el-avgift basert på samlet forbruk.

Utvalget kan altså ikke anbefale at det innføres en differensiert el-avgift for husholdningene, selv om en slik differensiering både reduserer el-forbruket og bidrar til å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal avgiftsøkning. Utvalget er av den oppfatning at disse målsettingene kan realiseres mer effektivt og mer hensiktsmessig ved at en proporsjonal avgiftsøkning kombineres med direkte fordelingspolitiske virkemidler. Fordi en proporsjonal avgiftsøkning omfatter alt forbruk, kan man for det første oppnå en sterkere reduksjon i elektrisitetsforbruket, mer kostnadseffektive sparetiltak og en mer effektiv utnyttelse av kraftressursene. For det andre vil bruk av direkte fordelingspolitiske virkemidler gi en bedre skjerming av husholdninger med lav inntekt som har et høyt elektrisitetsforbruk. For det tredje unngås de ekstra administrative kostnader som en differensiert el-avgift vil medføre, og de uheldige fordelingsvirkninger som dette isolert sett kan ha.

Det må understrekes at dette utvalget kun har vurdert om el-avgiften bør differensieres, og at en vurdering av nivået på el-avgiften ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalgets anbefalinger har imidlertid implikasjoner for hvordan uheldige fordelingsvirkninger av en eventuell avgiftsøkning bør håndteres. Dersom det er ønskelig å øke avgiftsnivået for å begrense el-forbruket, slik Energiutvalget foreslo, vil det etter dette utvalgets mening være mer treffsikkert, og kreve mindre administrative ressurser, å motvirke uheldige fordelingsvirkninger gjennom generelle fordelingspolitiske virkemidler enn gjennom en differensiert el-avgift. En annen implikasjon av utvalgets vurderinger er at staten disponerer virkemidler som kan motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en proporsjonal økning av el-avgiften, og at fordelingspolitiske hensyn ikke bør være en tungtveiende innvending dersom det er ønskelig å øke el-avgiften av energi- eller miljøpolitiske hensyn.