3 Tidligere omtale av differensiert el-avgift

3.1 Innledning

Generelt knytter motivene for en differensiert el-avgift seg til et ønske om å påvirke el-forbruket gjennom å påvirke atferden i husholdningene (eventuelt uten å påvirke statens inntekter). Det kan være flere beveggrunner for å begrense eller redusere el-forbruket, som miljøpolitiske hensyn, hensyn til energieffektivisering og forsyningssikkerhet. Et viktig argument for differensiering er at en differensiert el-avgift vil kunne ha bedre fordelingsvirkninger enn en proporsjonal økning av el-avgiften. Argumentene for å differensiere avgiften har bl.a. knyttet seg til at et to-prissystem på strøm vil redusere det totale strømforbruket og dermed regningen forbrukerne må betale.

Problemstillinger knyttet til differensierte avgifter på elektrisitet har vært utredet og drøftet flere ganger. Tre ulike regjeringer (Bondevik I, Stoltenberg og Bondevik II) har frarådd at det blir innført et system med progressiv el-avgift, dvs. et system der avgiftssatsen blir høyere ved et høyere forbruk. Argumentene mot har knyttet seg til administrative problemer, omgåelsesmuligheter, utilsiktede fordelingsvirkninger og prinsipielle argumenter mot at en progressiv el-avgift er et egnet virkemiddel til å påvirke inntektsfordelingen og fordelingen av kraftressursene.

Hovedmålet med liberaliseringen av kraftmarkedet, som ble gjennomført gjennom energiloven av 1990 1 , og kraftskattereformen 1998 2 , var å sikre en best mulig utnyttelse av vannkraftressursene i Norge. Resultatet er et velfungerende marked for produksjon og salg av kraft. Kraftprisene er en viktig faktor i dette markedet ved at de sender signaler til kjøpere og selgere av kraft om at det er en knapphet på flere utbyggbare vassdrag. Økte priser vil da være et signal om økt knapphet, og vil bidra til lavere kraftforbruk og signalisere at det bør satses mer på energisparing, teknologiutvikling og utnyttelse av andre energikilder.

3.2 Energiutvalgets utredning

Regjeringen Jagland oppnevnte 16. april 1997 et utvalg som skulle vurdere energi- og kraftbalansen frem mot 2020. Ønsket om å utrede energi- og kraftbalansen mot 2020 ble utløst av erfaringene fra tørråret 1996, og må forstås i sammenheng med en stadig strammere kraftbalanse og utviklingen i internasjonal klima- og miljøpolitikk.

Tørråret 1996 viste at vannkraftbasert energiforsyning er følsom for klimavariasjoner, og at Norge er avhengig av importmuligheter for å opprettholde el-forbruket på et tilnærmet uendret nivå når den innenlandske krafttilgangen synker, jf. NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalansen mot 2020. Energiutvalget kom frem til at forbruksavgiftene måtte øke til nærmere 30 øre pr. kWh for å stabilisere energiforbruket på 1996-nivå i 2020. Energiutvalget vurderte bl.a. en progressiv el-avgift hvor avgiften øker med økt forbruk. Bakgrunnen for vurderingen var at en vesentlig økning i el-avgiften for å begrense el-forbruket vil kunne ha uheldige fordelingsvirkninger. For å bidra til å begrense veksten i energiforbruket anbefalte et flertall i utvalget en gradvis innføring av økte energiavgifter, som ble innrettet slik at fordelingsvirkningene ble best mulig. I Vedlegg 2 til Energiutvalgets utredning, som var basert på analyser foretatt av Statistisk sentralbyrå (SSB), vises det til at en progressiv el-avgift har potensiale til å gi bedre fordelingseffekter enn en proporsjonal el-avgift. Flertallet i utvalget tilrådde at de praktiske forholdene ved en progressiv el-avgift ble utredet nærmere med hensyn på konsekvenser for husholdningene, industrien og tjenesteytende sektorer. Et mindretall i utvalget pekte på at en politikk som systematisk legger opp til store forskjeller i kraftprisene, både mellom sektorer og innen ulike forbruksgrupper, hindrer en effektiv ressursutnyttelse, og er i strid med sentrale prinsipper i energiloven. Det innebærer at kostnadene ved en politikk som tar sikte på å begrense forbruksveksten blir høyere enn nødvendig.

Utvalget pekte også på at det er viktig å gi sluttbrukere bedre oversikt over energiforbruk og kostnadene knyttet til dette, og at et viktig tiltak kan være å stimulere distribusjonsverkene til å ta i bruk mer avansert måleutstyr som kan bidra til å gi forbrukerne bedre oversikt over forbruk og priser. Utvalget anbefalte installering av avansert måleutstyr med toveiskommunikasjon mellom e-verk og sluttkunde.

Utvalget anbefalte også en gjennomgang av overføringstariffene for å gjøre dem mer kostnadsriktige, og pekte på at tiltaket vil kreve ressurser i forvaltningen.

3.3 Oppfølging i Storting og regjeringer

Energimeldingen, St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken, bygger på NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalansen mot 2020 og høringsuttalelsene som kom inn i forbindelse med NOUen. I Energimeldingen ble det listet opp følgende mål for omlegging av energiforbruk og -produksjon:

• Å begrense energiforbruket vesentlig mer enn om utviklingen overlates til seg selv.

• Å bruke 4 TWh mer vannbåren varme årlig basert på nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme innen år 2010.

• Å bygge vindkraftanlegg som årlig produserer 3 TWh innen år 2010.

Omleggingen forutsatte en energipakke med en opptrapping av el-avgiften kombinert med tilskudd til investeringer innenfor en ramme på inntil 5 mrd. kroner over en 10-års periode. Uheldige fordelingsvirkninger av økt el-avgift ble forutsatt kompensert ved minstefradrag/klassefradrag og økt minstepensjon/bostøtte. Avgiften på fyringsolje skulle øke tilsvarende som el-avgiften.

I meldingen ble det pekt på at dagens fritaksordninger for merverdiavgift og el-avgift i de nordlige landsdelene favoriserer elektrisitet i områder hvor lange fyringssesonger gjør vannbåren varme godt egnet. Dette ble påpekt av blant andre Fjernvarmeforeningen i deres høringsuttalelser til Energiutredningen.

I meldingen ble det vist til at Olje- og energidepartementet i samarbeid med Finansdepartementet hadde vurdert muligheten for en flerleddet el-avgift. Det vises til at de administrative kostnadene ved en progressiv el-avgift vil være uforholdsmessig store i forhold til den fordelingsgevinsten som kan oppnås. Det pekes også på at el-avgiften er et lite egnet virkemiddel i fordelingspolitikken, og at det ikke vil være mulig å utforme en flerleddet avgift for fyringsolje. For enkelte brukere vil en flerleddet el-avgift kunne føre til en overgang fra elektrisitet til olje.

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (1999–2000) ba Finanskomiteens flertall Regjeringen om å legge frem vurderinger av og forslag til et to-prissystem for strøm. I forbindelse med økningen i el-avgiften bes det også om at eksempler som kan bedre fordelingsvirkningene og fremme energiøkonomisering og bruk av nye fornybare energikilder utredes. Utredningen bør også omfatte tiltak i omsetningsleddet.

En interdepartemental arbeidsgruppe med representanter fra Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet ble satt ned for å utarbeide en rapport om dette. Arbeidsgruppen avga rapporten «Vurdering av en progressiv el-avgift» til Finansdepartementet 27. juni 2000. Arbeidsgruppen vurderte to konkrete eksempler med hensyn til progressivitet i avgiften:

• Et eksempel der el-avgiften øker med 5,25 øre pr. kWh for forbruk over 10 000 kWh pr. år pr. husholdning. En slik avgift vil berøre i overkant av 80 prosent av husholdningene.

• Et eksempel der el-avgiften øker med 34,00 øre pr. kWh for forbruk over 25 000 kWh pr. år pr. husholdning. Denne avgiften vil berøre i underkant av 20 prosent av husholdningene.

Eksemplene ble sammenlignet med et eksempel der el-avgiften for husholdningene økes proporsjonalt med 2,5 øre pr. kWh.

Arbeidsgruppen beregnet den gjennomsnittlige økningen i husholdningers utgift til el-avgift etter ulike kjennetegn ved husholdningene og uavhengig av nivå på el-forbruk. Gruppen så på fordelingsvirkningene for husholdningene fordelt etter antall personer i husholdningen, inntektsnivå, boligtype, boligareal og bosted. Beregningene viser at husholdninger med høye inntekter vil få økt utgift til el-avgift ved et progressivt avgiftssystem, mens husholdninger med lavere inntekter vil få reduserte utgifter til el-avgift. Beregningene viser imidlertid også at en progressiv el-avgift vil gi fordelingsvirkninger som trolig ikke er tilsiktede, og ramme husholdninger med mange personer og som bor i større boliger sterkere enn husholdninger med få personer som er bosatt i mindre boliger. Husholdninger bosatt på landet vil også få en høyere gjennomsnittlig økning i utgifter til el-avgift ved en progressiv enn ved en proporsjonal økning av avgiften.

Arbeidsgruppen skisserer eksempler på hvordan merprovenyet fra en proporsjonal økning i el-avgiften kan gis ut igjen til husholdningene i form av økte bunnfradrag i personbeskatning eller i form av økt barnetrygd. Eksemplet med en høy progressiv el-avgift på forbruk over 25 000 kWh vil gi den største reduksjonen i el-forbruket, og gjøre nye fornybare energikilder mest konkurransedyktige. Arbeidsgruppen peker på at det kan være vanskelig å innføre tilsvarende høy avgift på fyringsolje for å hindre at en del av el-forbruket blir erstattet med økt bruk av fyringsolje.

Arbeidsgruppen frarådet innføring av en progressiv el-avgift. Innvendingene var dels av prinsipiell karakter, fordi fordelingspolitikken kan ivaretas mer effektivt på andre måter, og dels av administrativ karakter.

Norges Naturvernforbund var kritiske til arbeidsgruppens rapport. Naturvernforbundet viste til fordelene ved det gamle systemet med forskjellig pris for fastforbruk og overforbruk, og at et slikt system er ytterligere forbedret med ny teknologi som også kan styre strømforbruket i hele huset. Et slikt system vil, i følge Naturvernforbundet, redusere det totale strømforbruket og dermed regningen forbrukerne må betale. Naturvernforbundet mente at grunnen til at arbeidsgruppen frarådet et to-prissystem på strøm er at den overså disse mulighetene.

I Dokument nr. 8: 40 (2002–2003) og Innst. S. nr. 135 (2002–2003) ba Stortinget Regjeringen om å utrede modeller for differensierte avgifter på strøm og legge frem eventuelle forslag om dette i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2003. Modellene skulle inneholde incitamenter til strømsparing ved premiering av lavt forbruk og økt byrde ved høyere forbruk.

I forbindelse med den nye gjennomgangen av problemstillingen ble berørte organisasjoner invitert til et møte i Finansdepartementet, og i Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det bl.a. gitt en gjennomgang av flertallet i Finanskomiteens skisser til modeller for differensiert el-avgift. Regjeringen var av den oppfatning at differensierte avgifter for strøm ikke er et særlig velegnet virkemiddel verken for å begrense energibruk eller redusere miljøproblemer. I tillegg kan slike systemer ha uheldige fordelingsmessige effekter. På bakgrunn av dette foreslo Regjeringen ikke å differensiere el-avgiften.

Norges Naturvernforbund har fortsatt arbeidet for et to-prissystem på elektrisk strøm, og mener at politikernes uvilje mot å inn for to-prissystemet skyldes at de er gitt et galt beslutningsgrunnlag. På bakgrunn av dette ba Naturvernforbundet om at det ble satt ned et nytt utvalg. Naturvernforbundet viser til systemet som var utbredt i Norge inntil begynnelsen av 1970-tallet, og mener at utvalget må få i mandat å utrede et to-prissystem for strøm hvor strømtariffer og elektrisitetsavgiften kan utformes slik at en straffer overforbruk og sikrer et normalforbruk til rimelige priser. I følge Naturvernforbundet vil systemet også være positivt for miljøet, fordi det vil hindre utbygging av vannkraft og gasskraft.

3.4 Andre analyser av differensiert el-avgift

Statistisk sentralbyrå har publisert flere artikler om emner knyttet til disse problemstillingene. Benedictov, Hussein og Aasness (2000) har bl.a. sett på fordelingseffekten av å redusere el-avgiften slik den er utformet i dag ved hjelp av modellen Lotte-konsum 3 . Kort oppsummert kommer de frem til at redusert el-avgift gir økt velferd målt ved gjennomsnittlig levestandard (målt ved husholdningenes totale konsum pr. forbruksenhet) og Sen-velferd (produktet av gjennomsnittlig levestandard og likhetsgraden), i tillegg til jevnere fordeling av levestandard. Redusert el-avgift gjør at rike husholdninger sparer mer i absolutte kroner enn fattige husholdninger, men de fattigste får størst prosentvis økning i levestandarden, noe som gir utslag i økt likhetsgrad.

I Norge har et av formålene med energipolitikken vært å redusere el-forbruket. Dette har vært brukt som argument for å øke forbruksavgiften på elektrisk kraft. Halvorsen og Nesbakken (2002) ser på om målet om redusert el-forbruk kan komme i konflikt med mål om effektivitet og fordelingshensyn. De ser på effekten for husholdninger under tre ulike avgiftsregimer; et med proporsjonal avgift og to med progressiv avgift. Reduksjonen i el-forbruk estimeres for hver enkelt husholdning, og som mål på fordelingseffekter og effektivitet estimeres kompensert variasjon og økt skattebyrde i hvert av avgiftsregimene. Regimet med progressiv el-avgift og høyt innslagspunkt gir størst effekt i forhold til å redusere el-forbruket, selv om det er få husholdninger som omfattes av avgiftsøkningen. Nyttetapet målt ved kompensert variasjon og økningen i skattebyrde er imidlertid relativt stort for husholdningene som berøres av avgiften. Når kompensert variasjon ses relativt til husholdningens nettoinntekt, er nyttetapet større for lav-inntekts husholdningene som berøres enn for høy-inntekts husholdningene. I gjennomsnitt har imidlertid regimet en positiv fordelingseffekt. Hvilket av de tre regimene som medfører minst effektivitetstap avhenger av formålet med avgiften. Dersom formålet med en avgiftsøkning er rent fiskalt, vil en proporsjonal avgiftsøkning være det beste. Dersom formålet med en avgiftsøkning er å redusere el-forbruket og korrigere for eksterne virkninger, er imidlertid rangeringen av regimene ikke entydig. Dette skyldes at det progressive systemet som reduserer forbruket mest også øker avgiftsbyrden mest.

3.5 Utvalgets utredning

I forhold til dette utvalgets utredning er det viktig å presisere at de tidligere analysene av differensiert el-avgift ikke er gjort innenfor en provenynøytral ramme. Det typiske har vært å ta utgangspunkt i gjeldende avgiftsnivå og å legge på en ekstra avgift på forbruk over et visst nivå, noe som er å betrakte som en kombinasjon av økt avgiftsnivå og differensiering (endret struktur).

Denne utredningen vil i større grad fokusere på den isolerte effekten av å differensiere el-avgiften. Det vil da være et mer åpent spørsmål hvordan en differensiert el-avgift vil påvirke el-forbruket. Innenfor en provenynøytral ramme vil differensiering måtte innebære økt avgift for noen husholdninger og lavere avgift for andre, og dermed vil effektene på el-forbruket bli motstridende. Utvalget mener at man oppnår en ryddigere debatt ved å fokusere på den isolerte effekten av en differensiering, fremfor å utrede kombinasjoner av endringer i avgiftsnivå og avgiftsstruktur.

Utvalget benytter gjennomgående begrepet differensiert el-avgift. Dette begrepet omfatter i prinsippet alle mulige differensieringer av el-avgiften, både differensiering mellom husholdninger med ulikt forbruk, differensiering over tid, differensiering mellom ulike anvendelser, geografisk differensiering og differensiering mellom ulike typer produksjon. I de fleste tilfeller vil det være snakk om differensiering basert på forbruk, der avgiften er høyere for høyt forbruk enn for lavt forbruk, en såkalt progressiv avgift. Det vil fremgå av sammenhengen hvilken type avgiftsdifferensiering det er snakk om.