5 Utforming av energiavgifter

5.1 Dagens avgiftssystem for energi i Norge

5.1.1 Gjeldende avgiftsregler for forbruksavgiften på elektrisk kraft

Forbruksavgiften på elektrisk kraft ble innført i 1951 med 0,1 øre pr. kWh, jf. Mellombels lov av 29. juni 1951 nr. 14 om avgift på forbruk av elektrisk energi. Avgiften, som sorterte under det daværende Industridepartementet, ble pålagt elektrisk kraft produsert i vannkraftverk med større effekt enn 100 kW. Inntektene fra avgiften var øremerket utbygging av elektrisitetsforsyningen i strømløse eller dårlig forsynte områder.

I 1971 ble avgiften overført til Finansdepartementet og lagt om slik at den i prinsippet omfattet all annen strøm enn strøm til husholdningsformål. Samtidig ble øremerkingen fjernet. Med virkning fra 1. juli 1978 ble avgiftplikten utvidet til også å omfatte strøm til husholdningsformål. Dette ble gjort for å redusere det private el-forbruket og for å øke statens inntekter.

Siden el-avgiften ble innført, har det vært vekslende lettelser og fritak for enkelte næringer, hovedsakelig treforedlingsindustrien og såkalt kraftkrevende industri (f.eks. produksjon av aluminium og ferrolegering). Industri, bergverk og veksthusnæringen har siden 1. januar 1994 hatt fullt fritak for forbruksavgiften på elektrisk kraft. Den avgiftsmessige avgrensingen av de fritaksberettigede gruppene har vært knyttet opp mot Statistisk sentralbyrås standard for næringsgruppering. Fra 1. januar 2001 ble fritaket for industrien begrenset til å gjelde kraft som ble benyttet i selve produksjonsprosessen, slik at kraft som ble benyttet i administrasjonsbygg også ble omfattet av avgiften. Fra 1. januar 2004 ble alt næringsliv fritatt fra avgiften på elektrisk kraft, jf. omtale nedenfor.

Samtlige brukere av elektrisk kraft i Finnmark og følgende kommuner i Nord-Troms; Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord har siden 1990 vært fritatt fra forbruksavgiften på elektrisk kraft. Kraft levert til husholdningsbruk i Nord-Norge er fritatt for merverdiavgift på elektrisitet. Dette innebærer at det eksisterer en form for geografisk differensiering av avgiftene på elektrisk kraft.

Tabell 5.1 viser en fordeling av elektrisitetsforbruket etter hvilke sektorer som var ilagt el-avgift og ikke i 2003. Det går frem av tabellen at el-avgiften omfattet om lag 55 pst. av det samlede kraftforbruket i Norge.

Videre går det frem av tabellen at husholdningene står for om lag 30 pst. av det totale elektrisitetsforbruket i Norge.

Stortinget vedtok 26. november 2003 at forbruksavgiften på elektrisk kraft i perioden 1. januar 2004 til og med 30. juni 2004 kun skal omfatte husholdningenes forbruk av strøm. Vedtaket har sammenheng med at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) 23. mai 2001 vedtok nye retningslinjer for miljøstøtte og at ESA 26. juli 2002 åpnet en formell undersøkelse av bl.a. el-avgiften. I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det pekt på at industriens fritak for el-avgift trolig vil bli ansett som statsstøtte som er uforenlig med EØS avtalen, og at el-avgiften derfor måtte legges om. Avgiften ble lagt om fra 1. januar 2004 for å redusere risikoen for eventuelle krav fra ESA om tilbakebetaling av støtte.

I budsjettet for 2004 ble det varslet at Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett for 2004 vil komme tilbake med forslag til et nytt system som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet med sikte på ikrafttredelse fra 1. juli 2004. Pr. i dag er det ikke klart hvordan det endelige systemet vil se ut.

Fra 1. januar 2004 ble avgiftplikten overført fra kraftleverandørene til netteierne, slik at det nå er netteier som beregner avgiften for den enkelte kundes forbruk. Omleggingen ble bl.a. begrunnet med at det blir færre avgiftspliktige og at nettselskapene har flere grunnlagsdata for å beregne avgiften.

I 2004 er satsen på forbruksavgiften 9,67 øre pr. kWh.

5.1.2 Gjeldende avgiftsregler for avgiftene på fyringsolje

Avgiften for bruk av mineralolje ble introdusert i 1970 og ble delvis begrunnet ut fra naturvernhensyn. Olje som ble brukt til råstoff i industriell virksomhet ble fritatt fra avgiften. I forbindelse med Stortingets behandling av St. prp. nr. 54 (1997–98) Grønne skatter ble det vedtatt at CO₂ -avgiften og svovelavgiften skulle samles i egne kapitler og vedtak, slik at mineraloljeavgiften i sin daværende form ble avviklet. I tillegg ble det vedtatt at CO₂ -avgiften skulle utvides med en redusert sats for supply-flåten, godstransport til sjøs, innenriks luftfart og fly som flyr fra land til eller mellom anlegg på kontinentalsokkelen. Det er også CO₂ -avgift på bensin og petroleumsvirksomheten. De ulike mineralske produktene har imidlertid forskjellige avgiftssatser og er hjemlet i ulike vedtak. I dag er om lag 64 pst. av CO₂ -utslippene avgiftsbelagt.

CO₂ -avgiften for mineralolje er 51 øre pr. liter for alle mineraloljeproduktene (fyringsolje, diesel mv.) i 2004. Det eksisterer omfattende fritaksordninger fra avgiften. Industrien betaler i hovedsak mineraloljeavgift på lik linje med andre, mens sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien betaler 26 øre pr. liter. Luftfarten, innenriks godstransport til sjøs og supplyflåten betaler 30 øre pr. liter.

Grunnavgiften gjelder mineralolje som ikke omfattes av autodieselavgiften. De anvendelsene som før 1999 hadde halv sats eller var fritatt for mineraloljeavgiften ble unntatt fra den nye grunnavgiften. I dag er flydrivstoff, mineralolje til bruk i anlegg på kontinentalsokkelen, i fiskeflåten og innenriks godstransport, utenriks skipsfart, treforedling, silde- og fiskemelindustrien unntatt fra avgiften. Mineralolje til passasjertransport er også unntatt for grunnavgift på fyringsolje. Grunnavgiften på fyringsolje er 40,5 øre pr. liter i 2004.

Svovelavgiften er gradert etter svovelinnhold i mineraloljen og har en sats på 7 øre pr. 0,25 pst. vektandel svovel, noe som tilsvarer 17 kr pr. kg SO₂ . Mineralolje med lavere svovelinnhold enn 0,05 pst. vektandel svovel er fritatt for avgiften. For en stor del av omsetningen er svovelinnholdet redusert slik at produktgruppene inneholder mindre enn 0,05 pst. vektandel, og er dermed fritatt fra avgiften. For tunge fyringsoljer med høyere svovelinnhold har svovelavgiften større betydning. Det er imidlertid mulig å få refundert hele eller deler av avgiften mot dokumentert rensing. I 1999 ble det innført en svovelavgift med redusert sats for utslipp av svovel fra raffineringsanlegg, kull og koks og på bruk av mineralolje til luftfarten, anlegg på kontinentalsokkelen og på supply-skip. For bruk av kull og koks og utslipp fra raffineringsanlegg ble denne reduserte avgiften erstattet med en intensjonsavtale med Prosessindustriens landsforening (PIL) fra 2002.

5.1.3 Avgifter på andre energikilder

Det er ikke forbruksavgifter på andre energikilder enn elektrisitet og fyringsolje. Elektrisitet produsert i energigjenvinningsanlegg er fritatt fra el-avgiften.

Som omtalt under 5.1.2 ilegges CO₂ -avgiften bruk av mineralolje, bensin og utslipp fra petroleumsvirksomheten. Naturgass som benyttes på Fastlands-Norge, for eksempel til oppvarming og til komfyrer og lignende, er imidlertid ikke ilagt CO₂ -avgift.

Ved, pellets og fjernvarme er heller ikke ilagt noen form for særavgifter.

5.2 Energiavgifter i noen andre europeiske land

Så vidt utvalget kjenner til er det få land som har innført differensierte avgifter på elektrisitetsforbruk til husholdninger. To unntak er Nederland og Italia.

Tabell 5.2 viser priser og avgifter på elektrisk kraft for husholdninger i Norden og i utvalgte land i Europa i 1999.

Det går frem av tabellen at Danmark, Italia, Sverige og Nederland har vesentlig høyere el-avgift til husholdninger enn Norge og at også prisene er en god del høyere.

Tyskland har redusert energiavgift for «night-time electricity heating systems» som ble installert før 1. april 1999. Avgiftsreduksjonen ble innført av sosiale hensyn idet slike systemer for det meste finnes i utleieboliger der beboerne ofte tilhører lavere inntektsgrupper. Fra 2003 utgjør avgiften 60 pst. av full avgift som er på 2,05 cents pr. kWh (0,18 NOK pr. kWh) og ordningen gjelder frem til 1. desember 2006. Innenfor programmet for å modernisere oppvarmingssystemer og bygninger, pågår det et arbeid for å bytte ut disse nattsystemene med høy-effektive varmeinstallasjoner.

Danmark

I 2004 ilegges husholdningene i Danmark en el-avgift på 0,566 DKK pr. kWh. Forbruk over 4 000 kWh i helårsboliger som oppvarmes av elektrisitet ilegges en avgift på 0,501 DKK. Reduksjonen i avgiften er politisk begrunnet med at avgiftstrykket på elektrisitet er uforholdsmessig stort i forhold til oppvarming med olje og gass.

I tillegg blir husholdningene ilagt en «CO₂ - avgift» på 0,10 DKK pr. kWh som er uavhengig av utslippene fra elektrisitetsproduksjonen og dermed kan regnes som en del av forbruksavgiften.

Sverige

Sverige la om sine avgifter på energi i tråd med EUs regelverk fra 1. januar 1995. El-avgiften ilegges forbruk av elektrisitet, og avgiftssatsene varierer etter type forbruk. El-avgiftssystemet i Sverige er svært likt avgiftssystemet i Norge slik det var frem til 31. desember 2003. I 2004 ilegges husholdninger og tjenesteytende sektor i noen deler av Sverige en avgift på 0,181 SEK pr. kWh, mens de aller fleste betaler 0,241 SEK pr. kWh. Svenskene har i forbindelse med budsjettet for 2004 vedtatt en omlegging av el-avgiften fra 1. juli for å tilpasse seg EUs miljøstøtteretningslinjer.

Nederland

Energiavgiften i Nederland skal bidra til å redusere CO₂ -utslipp og forbruket av energi. Fra 1. januar 1996 ble det innført en differensiert avgift på forbruk av elektrisitet og gass. Alle husholdninger og om lag 95 pst. av bedriftene i Nederland er omfattet av den differensierte forbruksavgiften på energi. Bruk av naturgass ilegges en miljøavgift i tillegg til den differensierte avgiften. Bruk av elektrisitet er bare ilagt den differensierte avgiften.

Bare energiforbruk under en øvre volumgrense ilegges differensiert energiavgift. Avgiften legges på leveringen av elektrisitet og gass til sluttbruker. Avgiften betales formelt sett av distribusjonsselskapene, men overveltes på konsumentene. Den øvre volumgrensen for avgiftspliktig forbruk av gass er på 1 000 000 m³ pr. år og på 10 000 000 kWh pr. år for elektrisitet. Dette bidrar til at den differensierte el-avgiften hovedsakelig er rettet inn mot småforbrukere av elektrisitet slik som husholdninger, butikker, spisesteder, kontorbygg og skoler. Storforbrukere av energi betaler en forholdsvis lav energiavgift. Ønsket om å redusere energiforbruket i industrien ivaretas hovedsakelig gjennom langsiktige frivillige avtaler og direkte reguleringer. Tidligere var forbruk under 800 kWh pr. tilknytning pr. år fritatt fra el-avgift. Denne nedre volumgrensen 1 ble imidlertid fjernet i 2001.

Den reduserte avgiften for elektrisitet og gass fra fornybare energikilder (vann, vind, sol og biomasse) overveltes på forbruker. Om lag 60 pst. av den elektriske kraften i Nederland er produsert av naturgass. Naturgass benyttet til dette formålet er fritatt fra den differensierte avgiften.

En del av inntektene fra energiavgiften brukes til å redusere andre skatter betalt av bedrifter og husholdninger. For husholdningene har slike skattelettelser bl.a. kommet i form av økt minstefradrag og økt særfradrag for alder og uførhet. Særlig utsatte grupper får ytterligere kompensasjon. Barnefamilier får for eksempel et ekstra tilskudd pr. barn pr. år.

Italia

Italia innførte en differensiert el-avgift i 1973. Opprinnelig hadde systemet fire ledd, men i dag er avgiftssystemet toleddet slik at en del av el-forbruket er helt fritatt hvis man begrenser effektuttaket. En av grunnene til at antall ledd i avgiften er blitt redusert, er at differensieringen hindrer at husholdningene får korrekte prissignaler. Husholdninger som bruker elektrisk oppvarming og har et maksimalt effektuttak lavere enn 3 kW betaler ikke el-avgift på forbruk som ligger under 150 kWh pr. måned. Dette er den mest vanlige avtaleformen for husholdninger i Italia og betyr at de fleste husholdninger ikke har elektrisk oppvarming.

Oppbyggingen av avgiften må ses på bakgrunn av at el-systemet er dårlig utbygd i Italia, men todelingen av avgiften har også en inntektsutjevnende effekt. Hvis man har en kontrakt med et maksimalt effektuttak over 3 kW, er husholdningene ikke fritatt for el-avgift for de første 150 kWh pr. måned og avgiften blir da proporsjonal med forbruket. Avgifter til industrien er lavere enn til husholdningene.

5.3 Prinsipper for skatte- og avgiftspolitikken

Et av skatte- og avgiftspolitikkens viktigste formål er å finansiere offentlig sektors virksomhet, dvs. offentlig konsum og investeringer og overføringer til privat sektor. Samtidig skal skatte- og avgiftssystemet bidra til en jevnere inntektsfordeling enn det markedet genererer. Offentlig sektors finansieringsbehov bestemmer i stor grad skatte- og avgiftsnivået. Virkningen på økonomien og inntektsfordelingen avhenger imidlertid ikke bare av skatte- og avgiftsnivået, men også av hvordan skatte- og avgiftssystemet utformes. Det må bl.a. fattes beslutninger om hva som skal skattlegges, hvordan skattegrunnlaget skal utformes og hvilke skattesatser som skal benyttes.

Skatter og avgifter fører vanligvis til at produsenter og forbrukere velger en annen tilpasning enn de ville ha gjort uten skatter og avgifter. I de fleste tilfellene leder den endrede tilpasningen til et samfunnsøkonomisk tap ved at prisene på varer og tjenester ikke lenger avspeiler de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å tilby varer og tjenester. Disse skattene og avgiftene betegnes som vridende skatter . Eksempler på dette er skattene på lønnsinntekter og forbruk. Slike skatter skaper en kile mellom det arbeidsgiverne må betale i lønnsutgifter og de reelle inntektene som arbeidstakerne har disponibelt for forbruk. Dette kan lede til et samfunnsøkonomisk tap ved at sysselsettingen blir lavere enn det den ville blitt uten skatter. Tilsvarende kan det å ha høyere avgifter på noen varer og tjenester enn på andre, påvirke hvor mye som blir forbrukt og produsert av ulike varer og tjenester.

Det finns imidlertid enkelte skatter og avgifter som ikke endrer forbrukerens og produsentens tilpasning. Slike skatter kalles nøytrale skatter . Det er relativt få eksempler på fullstendig nøytrale skatter. Skatt på grunnrente ved utnytting av knappe naturressurser som for eksempel vannkraft og petroleum kan imidlertid virke som en nøytral skatt dersom de er korrekt utformet.

Enkelte skatter og avgifter kan bedre samfunnets bruk av ressurser. Det skyldes at enkelte aktiviteter påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlig for aktivitetene må betale noe for ulempene de påfører andre. Et eksempel på dette er forurensende utslipp, der den som forurenser som regel ikke har økonomisk motiv til å ta hensyn til skaden han påfører miljøet. Korrekt utformede miljøavgifter bidrar til en mer effektiv ressursbruk ved at de gjør miljøskadelige aktiviteter relativt sett mer kostbare. Disse avgiftene kan betegnes som effektivitetsfremmende skatter . I prinsippet skal miljøavgiftene settes lik de marginale eksterne kostnadene knyttet til de ulike aktivitetene. På den måten vil markedsprisene på miljøskadelige aktiviteter samsvare med de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene som ressursbruken representerer.

Den viktigste begrunnelsen for å innføre miljøavgifter er at det vil gi en miljøgevinst i form av redusert forurensning. I tillegg har slike avgifter en gunstig dobbeleffekt ved at det offentlige får inn et visst skatteproveny som gjør det mulig å redusere andre vridende skatter og avgifter. Miljøavgifter bidrar på den måten til å redusere det samlede effektivitetstapet ved beskatning.

I tråd med prinsipper for effektiv skattlegging bør en miljøavgift rettes direkte mot problemet man ønsker å løse, jf. bl.a. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Dersom det er produksjonen av en vare eller tjeneste som medfører forurensning, er det produsenten av denne som bør ilegges den aktuelle miljøavgiften. Produsenten vil da måtte ta hensyn til de totale samfunnsøkonomiske kostnadene i sin tilpasning og dermed sikre en mer effektiv ressursbruk.

Ved utformingen av skatte- og avgiftssystemet er det så langt som mulig ønskelig å benytte skatter og avgifter som ikke har uheldige effektivitetsmessige virkninger, for eksempel miljøavgifter og grunnrenteskatter. I praksis er det imidlertid ikke mulig å finansiere offentlig forbruk, investeringer og overføringer utelukkende ved hjelp av slike skatter. En er dermed henvist til å benytte ulike former for vridende skatter. Økonomisk teori stiller opp enkelte prinsipper for hvordan slike vridende skatter bør utformes dersom effektivitetstapet skal bli minst mulig:

• Det bør brukes brede og generelle skattegrunnlag og lave skattesatser. Det er en fordel med lave satser på mange og brede grunnlag fremfor høye skatter på få eller smale grunnlag. Dette skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

• De høyeste skattene bør legges i markeder der aktørenes tilpasning endrer seg minst som følge av skattleggingen. Dette prinsippet tilsier isolert sett at en bør ha høyere skattesatser på skattegrunnlag som ikke kan påvirkes og i markeder der tilbud og etterspørsel endrer seg lite som følge av prisendringer.

• Skattesystemet bør i minst mulig grad påvirke selve produksjonen av varer og tjenester . Dette peker i retning av at skatter og avgifter i større grad bør legges på sluttforbruket av varer og tjenester enn på bedriftens kjøp av produserte innsatsfaktorer. Derimot er det effektivt å innføre avgifter som korrigerer for eksterne virkninger i produksjonen, som miljøavgifter.

5.4 Prinsipper for energibeskatning

I diskusjonen nedenfor er det fokusert på el-avgiften i og med at det er en differensiering av denne avgiften som skal vurderes av utvalget. Dersom de generelle prinsippene for skatte- og avgiftspolitikken skal anvendes på el-avgiften, er det nødvendig å vurdere formålet for og egenskapene ved avgiften. Konklusjonene vil kunne bli ulike, avhengig av om formålet bare er å skaffe staten inntekter, eller om formålet også er å oppfylle miljø- og energipolitiske mål. Nedenfor gis det en vurdering av el-avgiften med bakgrunn i ulike formål.

5.4.1 El-avgiften som inntektskilde for staten

Som omtalt i 5.1.1 ble forbruksavgiften på elektrisk kraft innført i 1951. Avgiften ble innført for å skaffe inntekter til utbygging av kraftanlegg i strømløse strøk og til bygging av strømlinjer mv. Reglene for el-avgiften har ingen formålsparagraf, og det foreligger ingen samlet fremstilling av begrunnelsen for utformingen av dagens stortingsvedtak. Dagens avgiftsordning består av elementer som er utviklet over tid. For 2004 er det anslått at forbruksavgiften på elektrisk kraft vil gi om lag 4 420 mill. kroner i inntekter til staten, jf. St.prp. nr. 1 (2003–2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Fiskale faktoravgifter virker vridende og påvirker den realøkonomiske tilpasningen på en uheldig måte. Måten dette skjer på er at prisene ikke gir riktige signaler til aktørene i økonomien om de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene og inntektene, og at aktørene tilpasser seg disse realøkonomisk sett gale signalene. Hvor alvorlig feiltilpasningen blir, avhenger av hvordan aktørene reagerer på de gale prissignalene. Dersom det avgiftsbelagte el-forbruket er følsomt overfor prisendringer, vil de samfunnsøkonomiske kostnadene ved el-avgiften normalt være høyere enn om følsomheten er lav. Det er vanlig å anta at prisfølsomheten er større på lang sikt enn på kort sikt. Dette skyldes at tilpasninger i elektrisitetsforbruket er avhengig av investeringer i ulike typer oppvarmingsutstyr og tiltak som medfører lavere samlet energiforbruk (etterisolering og lignende).

Dersom fordelingsvirkningene er ugunstige, kan dette tale for at det ikke legges en avgift på forbruk av elektrisitet. Tall fra inntekts- og forbruksundersøkelsene viser at husholdninger med lav inntekt benytter en større andel av husholdningsinntekten på elektrisitet enn husholdninger med høy inntekt. Dette kan bety at en økning i el-avgiften isolert sett har uheldige fordelingsvirkninger i den forstand at en generell økning blir relativt sett høyere for lavinntektshusholdninger enn for høyinntektshusholdninger, jf. bl.a. Vurdering av en progressiv el-avgift, Rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe.

Prinsippene for skattlegging tilsier at det er hensiktsmessig at fiskalt begrunnede avgifter i større grad legges på sluttforbruk enn på bedrifters bruk av innsatsfaktorer. Det skyldes at effektivitet i produksjonen er ønskelig under visse forutsetninger. Dersom el-avgiften blir betraktet som en fiskal avgift og har som formål å skaffe inntekter til staten, bør all næringsvirksomhet være fritatt fra avgiften. En avgift på forbruk av elektrisk kraft for husholdninger vil være hensiktsmessig dersom husholdningene er lite følsomme overfor prisendringer på strøm og avgiften ikke medfører uheldige fordelingsvirkninger.

5.4.2 El-avgift som energipolitisk virkemiddel

I St.meld. nr. 29 (1998–999) om Energipolitikken ble begrensing av veksten i energiforbruket satt opp som et sentralt element i en strategi for omlegging av energipolitikken. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at det i meldingen ble lagt til grunn at miljømålene vil legge beskrankninger på tilgangen av ny produksjonskapasitet i kraftmarkedet, og dermed legges det opp til en energipolitikk som underbygger en ambisiøs miljøpolitikk.

Et premiss for pakken var at Regjeringen Bondevik 1, ut fra en helhetsvurdering, gikk imot bygging av gasskraftverk som ikke baserer seg på en teknologi for rensing av CO2. Sammen med hensynet til å skaffe staten inntekter, har dette vært begrunnelsen for økningen av el-avgiften i 2000 og 2001 (el-avgiften ble redusert fra 2001 til 2002). I Energimeldingen ble det presentert en pakke for omlegging av energipolitikken. Det viktigste tiltaket i pakken var en opptrapping av el-avgiften kombinert med tilskudd til investeringer i nye fornybare energikilder over en tiårsperiode. Målet for utviklingen av nye fornybare energikilder, som støttes av stortingsflertallet i Innst. S. nr. 122 (1999–2000), var utbygging av vindkraft på 3 TWh pr. år og vannbåren varme basert på de nye fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme på 4 TWh pr. år.

Politikken som ble trukket opp Energimeldingen var miljøpolitisk begrunnet. I det følgende gis det en nærmere beskrivelse av el-avgiften som virkemiddel i forhold til målene i St.meld. 29 om å begrense veksten i kraftforbruket og fremme bruken av nye fornybare energikilder.

Husholdningene står for om lag en tredel av det totale elektrisitetsforbruket i Norge, og en avgift som bare legges på husholdningenes forbruk vil dermed bare påvirke en begrenset del av landets samlede el-forbruk. Beregninger presentert i energiutredningen (NOU 1998: 11) illustrerer at det er viktig at mest mulig av kraftforbruket omfattes av en eventuell økning i el-avgiften hvis en slik avgiftsøkning skal bidra til å begrense kraftforbruket. Det ble i energiutredningen presentert anslag for hvor sterk økning i el-avgiften som er nødvendig for å stabilisere energiforbruket. I denne forbindelse ble det anslått at om all bruk av elektrisitet ble omfattet av økningen, måtte el-avgiften femdobles i forhold til 1998-nivået. Dersom industrien ble holdt utenfor, mens næringsliv og husholdninger ble omfattet av avgiftsøkningen, måtte el-avgiften tidobles. En avgift som kun økes for husholdningene vil kreve en enda større økning av avgiften.

Generelt vil en økning av el-avgiften kunne gi redusert forbruk av elektrisitet, men substitusjon over til andre energikilder, både nye fornybare energikilder, fossile energikilder og ved, vil gjøre at den samlede effekten på energiforbruket er usikker.

Ved en økning av sluttbrukerprisen vil sannsynligvis husholdningene i større grad vurdere energisparetiltak. En økning i el-avgiften vil trolig føre til mer investeringer i tiltak som for eksempel etterisolering, regulering av oppvarming av bolig og lignende. Ved en høyere sluttbrukerpris på elektrisitet vil trolig flere forbrukere erstatte sitt elektrisitetsforbruk med bruk av andre former for energikilder, forutsatt at disse blir relativt billigere enn elektrisitet. Dette vil kunne gi investering i blant annet varmepumper, biobrensel og lignende. Etterspørselen etter slik teknologi vil øke og dette vil derfor kunne være med på å gi incentiver til økt satsing og utvikling av nye fornybare energikilder. El-avgiften er imidlertid ikke eksplisitt fastsatt ut fra et mål om å treffe en bestemt utvikling i energiforbruket.

For å oppnå en overgang til bruk av nye fornybare energikilder vil det også være nødvendig å øke avgiften på fyringsolje og andre fossile brensler som blir benyttet til oppvarming. Alt næringsliv fritatt fra el-avgift, og dersom grunnavgiften på fyringsolje økes, vil det bli relativt billigere for næringslivet å bruke elektrisitet til oppvarming, noe som igjen kan gi økt elektrisitetsforbruk. De samlede virkningene på bruk av elektrisitet og fyringsolje kan dermed bli uoversiktlige og vanskelig å kartlegge.

Det går frem av omtalen i kapittel 4 at de fleste av husholdningene med to energikilder til oppvarming, har en kombinasjon av elektrisitet og vedfyring. Økte priser på elektrisitet vil dermed kunne føre til at husholdningene øker sitt forbruk av ved.

En høy el-avgift på husholdningene vil isolert sett kunne være med på å gjøre alternative energikilder mer konkurransedyktige. Det har bl.a. vært hevdet at dette vil kunne bidra til at flere vil ta i bruk alternative energikilder, særlig til oppvarmingsformål. St.meld. nr. 18 (2003–2004) Om forsyningssikkerhet for strøm mv. tar med utgangspunkt i den anstrengte kraftsituasjonen vinteren 2002–2003 opp forhold som på kort og lang sikt kan bedre forsyningssikkerheten for strøm. Erfaringene fra vinteren 2002–2003 indikerer imidlertid at det er innenfor kjelmarkedet og kraftintensiv industri at fleksibiliteten er størst og ikke innenfor husholdningssektoren.

5.4.3 El-avgift som miljøpolitisk virkemiddel

I elektrisitetssektoren i Norge er miljøproblemene knyttet til utbygging av gasskraft, vindkraft og vannkraftverk. Et av argumentene som har vært fremme i debatten om el-avgift som miljøpolitisk virkemiddel, er at en høy el-avgift kan begrense el-forbruket og dermed dempe presset på eventuelle krav om økt utbygging av ny kraftproduksjon. I dag omfattes kun husholdningene av el-avgiften, og en økt el-avgift vil kun påvirke husholdningenes forbruk. Virkemiddelbruken bør derfor primært rettes mot miljøulempene ved selve utbyggingen.

Produksjon av fossil energi gir utslipp til luft, og virkemidlene bør rettes direkte mot utslippene, enten i form av utslippsavgifter eller kvoter. Som omtalt i 5.1.2 er fyringsolje i dag avgiftsbelagt med grunnavgift på fyringsolje, CO2-avgift og SO2-avgift. Miljøhensyn ved vannkraftutbygging i Norge blir i dag ivaretatt bl.a. gjennom retningslinjer fra Verneplan I-IV og revidert Samlet plan og gjennom utformingen av konsesjonsbetingelser for foreslåtte utbyggingsprosjekter. Gjennom verneplanene og konsesjonsbehandling kan myndighetene sikre at de mest konfliktfylte vassdragene blir bevart. For utbygginger som gis konsesjon, kan myndighetene sette krav om at det foretas justeringer av utbyggingsløsninger med sikte på at naturinngrepene blir akseptable. Konsesjonsbehandlingen innebærer altså at samfunnets nytte av økt kraftproduksjon veies mot ulempene ved utbyggingen. Etter at en eventuell konsesjon er innvilget, vil det normalt kunne gjenstå konflikter knyttet til utbyggingen. Utbygger betaler i dag en konsesjonsavgift som fastsettes bl.a. ut fra økonomi og konfliktgrad ved prosjektet, samt årlige erstatninger til grunneier. Dessuten blir det betalt erstatninger som dekker andre skader som til fiskefond mv.

Skattesystemet for kraftverk ble endret med virkning fra 1997. De nye skattereglene innebærer at alle kraftforetak, både private og offentlige skal overskuddsbeskattes (regnskapslignes). Skattereglene for inntektskatten er den samme som for andre foretak. I tillegg betaler kraftforetak med vannkraftanlegg en grunnrenteskatt og en naturressurskatt. Naturressursskatten kan kreves fratrukket i utlignet inntektsskatt til staten. Vannkraftanlegg ilignes også høy eiendomsskatt sammenliknet med andre realinvesteringer. Rammevilkårene for kraftproduksjon i Norge, Sverige, Finland og Danmark er bl.a. omtalt i Vedlegg 2 i St.meld. nr. 2 (2000–2001) Revidert nasjonalbudsjett 2001.

Forbruksavgiften på elektrisitet er ingen optimal avgift for å begrense miljøulempene ved kraftproduksjon. El-avgiften behandler all bruk av elektrisitet likt, uavhengig av hvordan elektrisiteten er produsert. I land hvor energien stammer fra for eksempel kull- og kjernekraft, kan det falle mer naturlig å regne el-avgiften som en miljøavgift. Det er imidlertid ikke optimalt å skattlegge forbruket av elektrisk kraft dersom også miljøvennlige energikilder i disse landene leverer strøm. Avgiften bør isteden legges på produksjon av elektrisitet og differensieres mellom ulike former for elektrisitetsproduksjon.

Utslippene fra produksjonen av kullkraft i Danmark blir priset gjennom den danske CO₂ -avgiften. Det vil si at utslippene fra produksjon av kullkraft i Danmark blir priset i Danmark. Et internasjonalt kvotesystem for klimagasser vil føre til at alle klimagassutslipp blir priset likt, regnet i CO₂ -ekvivalenter. Et internasjonalt kvotesystem vil bidra til å øke prisen på elektrisitet.

Siden miljøproblemene knyttet til energi i Norge hovedsakelig avhenger av produksjonen, tilsier det at avgifter på produksjon av energi vil være mer treffsikre i forhold til miljøproblemene enn avgifter på forbruk av energi, jf. NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og økt sysselsetting.

Som omtalt under 5.4.2 vil imidlertid en høyere sluttbrukerpris på elektrisitet trolig føre til at flere forbrukere erstatter sitt elektrisitetsforbruk med bruk av andre former for energi, forutsatt at disse blir relativt billigere enn elektrisitet. En substitusjon over til andre energikilder vil kunne gi en miljøeffekt. Denne miljøeffekten vil avhenge av hvilke energikilder forbrukerne substituerer seg over til. En overgang til fossile brensler vil gi en uheldig miljøeffekt gjennom økte CO₂ -utslipp.

Økt bruk av varmepumper, foredlet biobrensel og lignende vil trolig gi en uforandret situasjon mht. både lokale og globale utslipp. En overgang til ved vil imidlertid kunne øke de lokale utslippene til luft. Mer rentbrennende vedovner vil isolert sett gi en viss reduksjon i forurensningen fra vedfyring. Vedfyring er sammen med utslipp fra biltrafikk det største bidraget til partikkelutslipp i Norges største byer, og oppvarming med ved fører til mer lokal forurensning enn de fleste andre energikilder. Tall fra SFT viser at i deler av Oslo bidro vedfyring med ca. 65 prosent av svevestøvkonsentrasjonene i 2000 på dager med overskridelser. For å redusere utslipp fra vedfyring, har Oslo kommune iverksatt en panteordning for å skifte ut gamle, forurensende vedovner med nye. Som omtalt under 5.1.3 er det ingen særavgifter på ved eller pellets.

Det er usikkert i hvilken grad forbrukerne vil substituere seg over fra elektrisitet til andre til andre energikilder dersom sluttbrukerprisen på elektrisitet øker. I tillegg er det vanskelig å anslå hvordan dette forbruket vil fordele seg på de ulike alternative energikildene. Den samlede miljøeffekten av at forbrukere erstatter el-forbruket med andre energikilder vil dermed være svært vanskelig å anslå.

5.5 Andre energipolitiske virkemidler

Som omtalt i avsnitt 5.4.2 kan el-avgiften betraktes som et energipolitisk virkemiddel. Det finnes flere virkemidler innenfor energipolitikken, og nedenfor er det gitt en kort gjennomgang av et utvalg av andre eksisterende virkemidler i energipolitikken.

Det ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere andre virkemidler enn strukturen på el-avgiften. En vurdering av ulike virkemidler i energipolitikken hører hjemme i en samlet og helhetlig vurdering av energipolitikken, slik det bl.a. blir gjort i Energimeldingen.

Enova er gitt flere virkemidler for å oppfylle målene i Energimeldingen, og forvalter de mest sentrale virkemidlene for energiomleggingen i Norge. Målsettingen for energiomleggingen er å bidra til markedsoppbygging av alternative energiløsninger. Dette skal bidra til økt energiproduksjon fra nye fornybare energikilder og energisparing.

Resultatmålene for Enova er nedfelt i en avtale mellom Olje- og energidepartementet og Enova om forvaltningen av Energifondet. Enova skal bidra til ny miljøvennlig energiproduksjon og energibesparelser på til sammen 10 TWh pr. år innen 2010. I løpet av den første avtaleperioden til og med 2005, skal Enova utløse til sammen 4,5 TWh pr. år. Målene er satt ut fra en gjennomsnittlig årlig finansiell ramme på 500 millioner kroner. Den endelige fastsettelsen av Enovas finansielle rammer avgjøres i den årlige budsjettprosessen. Enova er videre pålagt å ha et landsdekkende tilbud av informasjons- og rådgivningstjenester.

Avtalen legger grunnlaget for styringen av Enova og forvaltningen av Energifondet som er i tråd med Stortingets intensjoner om en mer markedsorientert virkemiddelbruk med klare suksesskriterier. Avtalestyringen innebærer at valget av konkrete støttetiltak er overlatt til Enova, mens det er Olje- og energidepartementets oppgave å påse at målene blir nådd og at kravene til resultatmåling og rapportering overholdes. Enova har en stor grad av handlefrihet i valg av virkemidler for å nå målene som er fastsatt.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har innført et system for lokale energiutredninger for å sikre flest mulig aktører best mulig beslutningsgrunnlag for etablering av energiløsninger lokalt. Lokale nettselskap pålegges å beskrive gjeldende energisystem for den enkelte kommune og energibruk fordelt på ulike energibærere, herunder gi prognoser for utviklingen.

NVE tror at dette vil bidra til en klarere kobling mellom energiloven og kommunal energiplanlegging etter plan- og bygningsloven. Samtidig vil prosessen rundt lokale energiutredninger kunne bidra til generell kompetanseheving vedrørende energisystemer og energibruk. Målet om en langsiktig kostnadseffektiv og miljøvennlig energiforsyning søkes oppnådd gjennom informasjon og samarbeid for å klarlegge alle relevante fakta og aktuelle alternative energiløsninger. God informasjon gjør at ulike aktører kan få økte kunnskaper og dermed bedre grunnlag for å fatte riktige beslutninger.

Ulike bestemmelser i plan- og bygningsloven legger føringer på energibruken i bygninger. Tekniske forskrifter gir bestemmelser for beregning av energibruk og gir nye og videre rammer enn tidligere, men er samtidig en skjerping av kravene til energieffektivitet. Bruk av de nye bestemmelsene skal gi redusert energiforbruk til oppvarming og ventilasjon på mellom 15 og 30 pst. avhengig av bygningstypen. En slik skjerping er samfunnsmessig riktig og privatøkonomisk akseptabel med hensyn til nedbetalingstid (ca. 7 år) og energisparekostnad (ca. 0,25 kroner pr. kWh) (Norges byggforskningsinstitutt 2002).

I kapittel 4 er det gitt en omtale av hvordan elektrisitetsforbruket i husholdningene kan forventes å utvikle seg i fremtiden og noen av grepene som er gjort for å påvirke utviklingen.

5.6 Oppsummering

El-avgiften kan dels forstås som et finanspolitisk virkemiddel, dels som et energipolitisk virkemiddel og dels som et miljøpolitisk virkemiddel.

Dersom el-avgiften vurderes som en generell inntektskilde for staten, vil fordelings- og etterspørselssvirkninger være sentrale. I et slikt perspektiv bør eventuelle særavgifter legges på varer som er lite prisfølsomme og varer hvor budsjettandelen er høyest blant husholdninger med høy inntekt. Siden det er husholdninger med lav inntekt som har høyest budsjettandel for elektrisitet, kan el-avgiften vanskelig gis en fordelingspolitisk begrunnelse. Videre viser analyser som er foretatt at el-avgiften kan ha relativt sterk effekt på husholdningenes etterspørsel etter elektrisitet, slik at den ikke entydig kan begrunnes med at etterspørselen er lite prisfølsom. En betydelig etterspørselsrespons innebærer imidlertid at el-avgiften kan være virkningsfull som energi- og miljøpolitisk virkemiddel.

Vurdert som energipolitisk virkemiddel er den primære effekten av å øke el-avgiften å redusere forbruket av elektrisitet, og effekten vil være større jo mer prisfølsom etterspørselen er. Når elektrisitet blir relativt dyrere, vil alternative energikilder bli relativt billigere, og effekten på det samlede energiforbruket vil avhenge av i hvilken grad det skjer en overgang til andre energikilder, herunder nye fornybare energikilder. Fordi el-avgiften påvirker forbruket av elektrisitet og andre energikilder, vil den også ha indirekte effekter på miljøet. Mulige positive miljøeffekter av en økt el-avgift for husholdningene er knyttet til at lavere elektrisitetsforbruk kan redusere behovet for utbygging av ny vannkraft, kraftledninger og gasskraftverk. På den andre siden kan en økning i el-avgiften bidra til økt bruk av ved og olje og dermed øke omfanget av miljøskadelige utslipp.

Det fremgår av diskusjonen ovenfor at el-avgiften i seg selv ikke er et effektivt energi- og miljøpolitisk virkemiddel, men at en økning i avgiften må kombineres med andre virkemidler for å oppnå effekter på energibruk og miljø. Eksempelvis vil en kombinasjon av økt el-avgift og økt grunnavgift på fyringsolje i større grad kunne bidra til å begrense veksten i det samlede energiforbruket, og i mindre grad bidra til å øke miljøskadelige utslipp. Støtte til investering i nye fornybare energikilder kan bidra til en sterkere overgang til disse. I forhold til å begrense miljøulemper ved kraftproduksjon vil el-avgiften være lite treffsikker fordi den behandler all produksjon likt og uavhengig av omfanget av miljøulempene. Miljøhensyn ved vannkraftutbygging i Norge blir i dag ivaretatt gjennom verneplaner og konsesjonsbehandling.