4 Barne- og ungdomsorganisasjonene i lokaldemokratiet

Dag Wollebæk, stipendiat ved Institutt for sammenliknende politikk, Universitetet i Bergen

Det er en vanlig oppfatning at barne- og ungdomsorganisasjoner spiller en viktig rolle i demokratiet. For det første ser mange foreningslivet som en arena der deltakerne lærer demokratiske normer og ferdigheter. For det andre betraktes organisasjonslivet som en alternativ kanal for innflytelse. Vi kan kalle dette foreningslivets interne og eksterne demokratifunksjoner.

Disse rollene er imidlertid ikke statiske og uforanderlige; de er avhengige av bredden og omfanget i barne- og ungdomsorganiseringen, hva slags organisasjoner som finnes, hva de driver med og hvordan de er organisert. Nedenfor analyseres endringer langs noen av disse dimensjonene, med hovedvekt på lokale barne- og ungdomsorganisasjoners kontakt med offentlige myndigheter i perioden 1980-2000. Analysene er basert på data fra det lokale foreningslivet i Hordaland fylke.

Vi skal se at det samlede organisasjonstilbudet for barn og unge har skrumpet i denne perioden, og da særlig på 1990-tallet, mens det motsatte er tilfelle blant voksenorganisasjoner. Voksenorganisasjonene opptar også en større andel av kontaktene mellom foreningsliv og kommune i 2000 enn 20 år tidligere. Vi skal også se at kontakten mellom det offentlige og foreningslivet har endret seg, både når det gjelder aktører, strategier og saker. Hobby- og fritidsfeltet styrker seg, mens foreningene tilknyttet ungdomslagsbevegelsen spiller en mindre sentral rolle. Tidligere tiders formelle henvendelser erstattes av personlig kontakt, og saker som angår foreningenes egne driftsvilkår synes å utgjøre en større andel av den totale kontakten mellom det offentlige og organisasjonslivet. Alt i alt peker utviklingen i retning av at den lokale barne- og ungdomsorganiseringens særpreg som en arena for organisert fritid har blitt mer tydelig, mens organisasjoner som har bredere, samfunnsrettede formål utgjør en mindre framtredende del av det organiserte barne- og ungdomsarbeidet.

Disse endringene kan fortolkes både som forfall og fornyelse. Dette er ikke minst avhengig av om man sterkest vektlegger den interne eller den eksterne demokratifunksjonen til foreningene; om man ser organisasjoner primært som arenaer for sosialisering og læring eller som en demokratisk infrastruktur. Før de konkrete funnene presenteres vil vi derfor kort gjennomgå noen sentrale perspektiver i synet på hva de frivillige organisasjonene er godt for i demokratiet.

Perspektiver på frivillig organisering og demokrati

Wollebæk og Selles (2002a) gjennomgang av litteraturen framhever to skillelinjer i synet på frivillige organisasjoners rolle i demokratiet, nemlig vektleggingen av konflikt versus konsensus og medlemsretting versus samfunnsorientering.

Konfliktperspektivet legger større vekt på organisasjonenes eksterne rolle som formidler av interesser og som garantist for pluralisme og verdimangfold enn på deres interne rolle som sosialiseringsagent (Henriksen 1994). I dette perspektivet blir konflikt på ett nivå en innebygd del av systemet; det er nettopp gjennom at interesser og verdier som står i motsetning til hverandre kan komme til uttrykk i samfunnet at integrasjon på systemnivå er mulig. Man kan være uenige om verdier og preferanser, men langt på vei enige om hvordan bindende vedtak skal fattes.

Konsensusperspektivet står for en sosial snarere enn politisk fortolkning av organisasjonenes rolle i sivilsamfunnet. Deres viktigste bidrag til samfunnet er å skape varig tilhørighet og mellommenneskelige bånd som er mest mulig frie for makt og dominans. Dette perspektivet er orientert mot sosial integrasjon på lokalnivået. Det åpner derfor ikke for at konflikt på ett nivå kan skape integrasjon på et annet. Disse forutsetningene gjør at konflikt mellom ulike interesser og verdiorienteringer ikke er ønskelige. Det er dermed særlig den interne demokratiske rollen til organisasjonene som kommer i fokus; organisasjonene sosialiserer medlemmene til å bli gode samfunnsborgere.

Et annet skille, som går på tvers av grad av konflikt- og konsensusorientering, gjelder i hvilken grad det er legitimt, eller til og med ønskelig, at organisasjonene arbeider for medlemmenes interesser, eller om det er en forventning om at de skal arbeide for andre grupper eller formål for å være fullt ut legitime og verdifulle i et demokratiperspektiv. Vektleggingen av organisasjoners medlems- eller samfunnsretting vil avhenge av om samfunnssynet som ligger til grunn for perspektivet er individsentrert eller kollektivistisk: om en ser systemet som noe som blir vedlikeholdt gjennom summen av individuelle preferanser, ressurser og handlinger, eller om man ser det slik at individuelle handlinger bare kan forstås og tillegges verdi i forbindelse med en mer overordnet helhet.

Krysser vi de to dimensjonene, kommer vi ut med fire perspektiver og fire organisasjonsformer. Nederst til venstre i figuren finner vi den voksende sosial kapital-retningen, som framhever verdien av en organisasjonstype vi kan kalle serviceorganisasjonen (konsensusorientert og medlemsrettet). Denne tilnærmingen blir i dag først og fremst målbåret av Robert Putnam (1993; 2000). Putnam ser demokrati som noe som blir skapt nedenfra og opp, gjennom sosialisering og lokal deltakelse. Denne sosialiseringen finner i særlig grad sted i de frivillige organisasjonene. I demokratisammenheng er dermed organisasjonssamfunnets viktigste rolle å skape en arena for aktivitet og sosiale møteplasser, der man kan lære gjennom erfaring at andre er til å stole på, bygge sosiale nettverk og kompetanse og interesse for samfunnsspørsmål. Tillit til andre og sosiale nettverk er grunnforutsetninger for å få til kollektiv handling, og sivilt engasjement er en forutsetning for at disse ressursene omsettes til noe samfunnsrelevant. Summen av dette, den sosiale kapitalen, er nødvendig for å få et demokrati til å fungere. Sosial kapital skapes som et biprodukt av samhandling ansikt til ansikt. Det forutsettes derfor ikke at foreningene selv har utadrettede formål eller politiske ambisjoner. I Putnams perspektiv kan det faktisk være en fordel at de ikke har det, fordi nettverkene da er mer «horisontale», dvs. mindre preget av konflikt og maktubalanse.

Øverst til venstre i figur 4.1 finner vi pluralismen. Denne retningen ser organisert aktivitet som representasjon av ofte konfliktuerende interesser. Dette perspektivet framhever følgelig betydningen av interesseorganisasjoner . Siden organisasjonenes rolle nettopp er å formidle individers egeninteresse inn mot den politiske arenaen, finnes det ikke noen idé om kollektivet i pluralismen. Det er altså individets mer enn samfunnets behov som er utgangspunktet (Olsen 1990). Forutsetningen for at et slikt system skal kunne fungere er at systemet er åpent, det vil si at det er lett å organisere interessene sine, og at makta både internt og i samfunnet er spredt på mange hender. Den pluralistiske tilnærmingsmåten legger videre til grunn at interesseorganisasjoner konkurrerer kontinuerlig med hverandre, og at de er genuine uttrykk for interesser og verdier hos folk, der ideelt sett alle har samme sjansen til å vinne fram overfor det offentlige. Samtidig fungerer overlappende organisasjonsmedlemskap modererende siden flere samtidige tilknytninger styrker viljen og evnen til å finne kompromisser (Dahl 1961, Rokkan 1967). Konflikt og integrasjon er altså to sider av same sak.

Kommunitarismen, som vi finner nederst til høyre i figuren, nedtoner konflikt lokalt, men legger vekt på organisasjonslivets ansvar for å bygge gode lokalsamfunn. Retningen betoner derfor organisasjoner som har dette som formål. Det er dermed en reaksjon mot perspektiver (som pluralismen) som setter nyttemaksimering og egeninteresse i sentrum i forståelsen av menneskelig handling (Lorentzen 1998). I et kommunitaristisk perspektiv kan ikke individuelle handlinger forstås i isolasjon fra tilhørighet til sosiale fellesskap og følelser og verdier styrer individuelle valg vel så mye som egeninteresse. I sin mest ideologiske variant, slik den blir framført av for eksempel Amitai Etzioni (1993), er det særlig de tette, lokale fellesskapene som blir dyrket (se også Bellah m.fl. 1991). Det sivile samfunn blir forstått i betydningen «community», et fellesskap som er selvhjulpet når det gjelder å løse sosiale problemer og sikrer tilhørighet for individene som inngår. Organisasjonenes rolle er sentrale i dette fellesskapet – staten skal bare komme inn der det sivile samfunn svikter. Organisasjoner som ikke bare arbeider for medlemmenes interesser, men også tar samfunnsansvar, er derfor en forutsetning.

Den fjerde retningen anser både konflikt- og samfunnsretting som forutsetninger for at organisasjonene skal fungere som en demokratisk infrastruktur mellom borger og politisk system. Siden dette kjennetegner folkebevegelsene i det norske samfunnet, er det nærliggende å sette merkelappen folkebevegelsestradisjonen på denne tilnærmingen. I den internasjonale debatten er Theda Skocpol (2003; Skocpol m.fl. 2000) den fremste talskvinnen for dette perspektivet. I Norge har Wollebæk og Selle (2002a) argumentert for at et styrket nærmiljø ikke nødvendigvis er det samme som et styrket sivilsamfunn i politisk betydning. Ikke-politiske, reint lokale foretak kan ikke på samme måte fungere som mellomliggende strukturer mellom individ og politisk system, og de vil ofte være til liten hjelp i offentlig meningsbryting. De frivillige organisasjonene skal uttrykke og institusjonalisere verdimangfoldet i samfunnet. Perspektivet ser institusjonelle bånd fra individet inn mot det politiske systemet som avgjørende for å opprettholde koblingen mellom borger og politisk system. Videre argumenteres det for at et vitalt sivilsamfunn ikke bare kan bestå av isolert interessekamp, men at en også søker å utvikle «fellesinteresser», eller i det minste enighet om prosedyrer for å fatte vedtak og sette dem ut i livet.

Vi ser altså at det samme fenomenet kan tolkes vidt forskjellig innen ulike tilnærminger til frivillige organisasjoners rolle i demokratiet. Istedenfor å snakke om styrking eller svekkelse av demokratiet som følge av utviklingen som blir dokumentert nedenfor, kan det derfor være mer fruktbart å snakke om overgang fra en demokratimodell i retning av en annen.

Data og definisjoner

Datamaterialet er basert på Prosjektet Organisasjonane i Hordaland, som er et samarbeid mellom Hordaland Fylkeskommune og Institutt for sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen (se Wollebæk og Selle: 2002a for mer detaljert informasjon). Materialet består av en totalkartlegging av all organisasjonsaktivitet i fylket i 1980, 1990 og 2000. Undersøkelsene ble gjennomført i 1979/80, 1988 og 1998 (landkommunene) i 2000 (Bergen). For enkelhets skyld blir de referert til som 1980, 1990 og 2000 gjennom hele teksten. Bergen var bare inkludert i 2000-registreringen. I 1980 og 2000 ble registreringen supplert med et omfattende spørreskjema, der det ble stilt blant annet spørsmål om kontakt mellom foreningen og offentlige myndigheter. Omtrent 60 prosent av lagene i landkommunene svarte på begge tidspunkt, mens svarprosenten i Bergen var 45 prosent.

Registreringen omfattet frivillige organisasjoner innen alle felt, inkludert fagforeninger, borettslag, politiske partier, idretts-, kultur- og fritidsforeninger, misjonslag, barne- og ungdomslag, sosiale og humanitære foreninger, velforeninger m.v. De fleste av de registrerte foreningene var lokallag, dvs. lokale avdelinger av nasjonale organisasjoner eller lokale, frittstående foreninger uten bånd til nasjonale nettverk. I Bergen ble også mange fylkes- og regionlag samt noen få nasjonale organisasjoner registrert. Disse er tatt ut av materialet for å sikre sammenliknbarhet med dataene fra landkommunene. Offentlig opprettede strukturer, som eldreråd og ungdomsråd, regnes ikke som frivillige organisasjoner og er følgelig ikke med i registreringen.

I det følgende skiller vi mellom barne- og ungdomslag og voksenlag. Til barne- og ungdomslag regner vi foreninger som retter aktiviteten sin mot eller består av først og fremst barn og unge. Dette innebærer for eksempel at idrettslag som har både barne- og voksenaktiviteter ikke regnes som barne- og ungdomslag, i motsetning til de som driver bare med aldersbestemte aktiviteter. Framstillingen bruker typologien som er oppsummert og eksemplifisert i tabell 4.1.

Totalt svarte 627 barne- og ungdomslag på skjemaet i 1980. I 2000 svarte 804 av lagene i landkommunene og 241 av foreningene i Bergen. Når disse lagene nedenfor brytes ned på undergrupper, spesielt i analyser som bare angår foreninger som har vært i kontakt med offentlige myndigheter, blir antall observasjoner i hver kategori ofte lave. Signifikanstestene som er inkludert i mange av analysene gir et inntrykk av hvorvidt endringene vi observerer er holdbare i statistisk forstand. Utslag som ikke er statistisk signifikante må tolkes med stor forsiktighet.

Analyse

Nedenfor analyseres endringer i barne- og ungdomsorganisasjonenes rolle i lokaldemokratiet mellom 1980 og 2000. Vi tar først for oss endringer i feltets volum – har det blitt flere eller færre foreninger av denne typen, og hvor mange medlemmer representerte de før og nå? Videre ser vi på noen forklaringer på hvorfor barne- og ungdomslagene synes mer sårbare enn voksenlagene. Deretter analyserer vi endringer i kontakten mellom foreningene og offentlige myndigheter. Vi ser på omfanget av kontakten, hvem som tar kontakt (kommune eller forening), hvilke aktører som dominerer, hvilke strategier som blir brukt og hvilke saker som blir tatt opp. Til slutt ser vi på hvordan organisasjonene selv oppfatter sin samfunnsrolle og analyserer dette i lys av perspektivene skissert ovenfor.

Endringer i tallet på lag

Hvilke aktivitetstyper er i vekst og tilbakegang i perioden? Hvordan ser totalbildet ut for det organiserte barne- og ungdomsarbeidet? I perioden mellom andre verdenskrig og 1980 vokste dette feltet dramatisk (Selle og Øymyr 1995). Figur 4.2. viser at denne veksten stanset og ble reversert i løpet av perioden vi studerer her; antallet lag har gått tilbake innen de fleste kategorier siden 1980. Unntakene er musikk og «andre» aktiviteter, der totalantallet er nokså stabilt, men utskiftningen av lag er høy, og kultur-, fritids- og idrettssegmentet, som er kraftig voksende. Vi finner den sterkeste tilbakegangen i de mest ideologisk orienterte barne- og ungdomslagene, nemlig avholdslagene, de politiske foreningene og det kristne foreningslivet.

Den negative utviklingen er begrenset til 1990-årene. I de 22 kommunene vi har sikrest tall for, fantes 1151 lokallag for barn og unge i 1980 og 1132 i 1990, mens antallet var redusert til 838 i 2000. Til sammenlikning økte antallet voksenlag fra 2532 i 1980 til 2994 i 1990, før det flatet ut med 3021 lag i 2000. Denne analysen samsvarer med tall for landet som helhet. I følge tall fra Fordelingsutvalget, som deler ut støtte til de landsomfattende barne- og ungdomsorganisasjonene (se appendiks 1, figur 4.7), var antallet lag stabilt gjennom åttiårene, det ble dramatisk redusert på 1990-tallet, før det igjen flatet ut – på rundt halvparten av 1990-nivå – fra 1999.

Barne- og ungdomslagene som har overlevd i perioden mellom 1980 og 2000 har også en mer negativ medlemsutvikling enn voksenlagene (Se figur 4.3.) 70 prosent av foreningene har hatt en tilbakegang i medlemsmassen på over 10 prosent, mot 53 prosent av voksenlagene. Videre er de nystiftede barne- og ungdomslagene i perioden gjennomgående mindre enn de som har blitt borte, mens det motsatte er tilfelle for voksenlagene. Det betyr at både endringer i overlevende foreninger og utskiftningen av foreninger går i barne- og ungdomslagenes disfavør. Forskjellen mellom barne- og ungdomslag og voksenlag er signifikant i statistisk forstand, men vi har her for få observasjoner til å avgjøre i hvilken grad ulike undertyper av barne- og ungdomslag har ulik tendens.

Totalt sett er det altså færre barne- og ungdomslag som representerer færre medlemmer i 2000 enn i 1980. Denne utviklingen har for det meste funnet sted på 1990-tallet og skiller seg fra tendensen blant foreninger for voksne.

Det er flere faktorer som gjør barne- og ungdomslagene mer sårbare. Generelt er de sterkere utsatt for det organisasjonsteorien kaller liability of newness (Stinchcombe 1965), det vil si tendensen til at en organisasjons risiko for nedleggelse er størst de første årene den eksisterer. Foreningene for barn og unge som ble registrerte som nedlagt i 2000 var i gjennomsnitt stiftet 16 år senere enn nedlagte voksenlag. Gjennomsnittlig alder for nedlagte voksenlag var 50 år, for nedlagte barne- og ungdomslag 34 år. Forklaringene på dette er flere. For det første er barne- og ungdomslagene ofte mer organiske i formen enn voksenlag, det vil si mindre sentraliserte og formaliserte, noe som reduserer sannsynligheten for kontinuerlig drift. De har også naturlig nok større utskiftning i medlemsmassen, noe som vanskeliggjør kontinuitet og stabilitet (se også Ødegård, vedlegg 1).

Knyttet til dette vet vi at slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene var en spesiell periode i den forstand at svært mange flyttet fra landkommunene inn mot byen for å søke høyere utdannelse. Det nye i denne utviklingen var ikke bare det massive omfanget av nye studenter, men også endringene i kjønnssammensetningen av studentmassen – nå var jentene i klart flertall. I 1980 var det 8000 flere mannlige enn kvinnelige studenter, i 1990 var det 10 000 flere kvinner som tok høyere utdanning, og i 2000 var kvinneovervekten på 35 000 studenter (kilde: Forskerforbundet: http://www.forskerforbundet.no/upload/Statistikk/Antall studenter.pdf).

Dette kan bidra til å forklare hvorfor spesielt mange barne- og ungdomslag i landkommunene ble nedlagt på 1990-tallet. Figur 4.4 viser at ungdomsstyrte (barne- og ungdomslag der styret stort sett besto av barn og unge, ikke voksne ledere) foreninger med høy andel av jenter i ledelsen var betydelig mer sårbare for nedleggelse enn guttedominerte foreninger. Noen slik tendens finner vi verken blant voksenstyrte barne- og ungdomslag eller blant voksenlag for øvrig. Dette kan tyde på at endringer i unge jenters flyttemønstre har hatt konsekvenser for stabiliteten i barne- og ungdomsorganiseringen, særlig i distriktene.

Dette er likevel ikke hele forklaringen på hvorfor barne- og ungdomsorganisasjonene mistet mye av appellen på 1990-tallet – vi ser at sannsynligheten for overlevelse blant selv voksenstyrte barne- og ungdomslag er mye lavere enn for foreninger for voksne, uavhengig av kjønnssammensetning. Undersøkelser fra denne perioden tyder på at ungdom generelt mistet mye av interessen for tradisjonelt organisasjonsarbeid, og at de tradisjonelle strukturene disse organisasjonene baserte seg på harmonerte dårlig med idealer om individuell autonomi og selvrealisering. Disse faktorene er diskutert i mer detalj i andre publikasjoner (Wollebæk m.fl. 2000; Wollebæk 2001).

Barne- og ungdomslag som politiske aktører: Økende marginalisering?

Vi har sett at barne- og ungdomsorganiseringen utgjør en mindre del av organisasjonssamfunnet i 2000 enn i 1980. Utgjør de også en mindre andel av kontaktene mellom sivilsamfunn og offentlige myndigheter? I hvilken grad har frafallet av barne- og ungdomslag svekket disse organisasjonene som kanaler for innflytelse for ungdom?

Tabell 4.2 viser at barne- og ungdomslagene var betydelig mindre aktive enn voksenlagene både i 1980 og 2000. Vi finner en signifikant økning i voksenlagenes kontakt med kommunale myndigheter (men ikke fylkeskommunale og statlige), mens endringene i barne- og ungdomslagenes kontakt ikke er signifikante. Forskjellene mellom barne- og ungdomslagene og voksenlagene øker altså i perioden. Om vi tar hensyn til at tallet på voksenlag har økt betraktelig, mens mange barne- og ungdomslag har blitt borte, blir forskjellene mellom de to gruppene av organisasjoner mye større. Barne- og ungdomslagene utgjør altså en betydelig mindre andel av kontaktene mellom kommune og organisert sivilsamfunn i 2000 sammenliknet med 1980.

Imidlertid blir både barne- og ungdomslag og voksenlag i økende grad spurt til råds av kommunen. Kommunene har i perioden blitt flinkere til å ta med foreninger på råd i saker som angår dem.

Samspillet mellom kommune og organisasjonsliv tar en helt annen form i Bergen, der foreningene mye sjeldnere blir spurt til råds (Se tabell 4.3.) Det er imidlertid ikke bare på dette punktet Bergen bryter med mønsteret fra landkommunene: Her er det ingen store forskjeller mellom voksenlagene og barne- og ungdomslagene. Sammenliknet med landkommunene er barne- og ungdomslagene betydelig oftere politisk aktive i byene, mens voksenlagene er betydelig sjeldnere aktive. Spissformulert kan vi si at organisasjonene fungerer som pressgruppe i byen og høringsinstans i distriktene. Tabell 4.3 viser at denne tendensen er spesielt markant for barne- og ungdoms­organisasjonene.

Å være i kontakt med myndighetene er selvsagt ingen garanti for faktisk innflytelse. I 2000- skjemaet ble organisasjonene også spurt i hvilken grad de følte at synspunktene deres ble tatt hensyn til av myndighetene de henvendte seg til. Tabell 4.3 viser at de aller fleste foreningene i hvert fall i noen grad følte seg hørt. Det er imidlertid signifikante forskjeller mellom barne- og ungdomslagene og voksenlagene – andelen som ikke ble tatt hensyn til i det hele tatt er dobbelt så stor i førstnevnte gruppe.

Tallene tyder på at barne- og ungdomslagenes eksterne demokratiske funksjon var begrenset allerede i 1980, og at den fortsatt er det i 2000. Over 85 prosent av foreningene i landkommunene og 72 prosent i Bergen gjorde ingen forsøk på å påvirke myndighetene. Barne- og ungdomslagene utgjør en minkende andel av kontakten mellom sivilsamfunn og offentlige myndigheter, og de føler seg i mindre grad tatt hensyn til enn voksenlagene når de først er i kontakt. Dette gir holdepunkter for å hevde at barne- og ungdomslagene er en stadig mer marginalisert gruppe i lokaldemokratiet.

Endringer i aktører, strategier og saker

I det følgende skal vi imidlertid konsentrere oss nærmere om de barne- og ungdomslagene som faktisk har forsøkt å øve innflytelse. Hvilke aktører dominerer før og nå?

Her er det tilgjengelige tallmaterialet forholdsvis begrenset, og antallet observasjoner innen hver undergruppe er lavt. Vi finner likevel ett utslag som er signifikant i statistisk forstand. Tabell 4.4 viser at ungdomslagene i 1980 var en dominerende aktør, med 36 prosent av kontaktene. I 2000 er deres andel av kontaktene med kommunen halvert, mens kultur-, fritids- og idrettslagenes andel er mangedoblet. Denne foreningstypen er nå kommunens vanligste kontaktpartner. Det er nå også denne typen lag kommunen oftest vender seg til for å spørre til råds i saker som angår foreningen.

Tabell 4.5 viser at også måten foreningene kontakter kommunen på har endret seg i perioden. Hovedtendensene er, for det første, at interne demokratiske kanaler har mistet betydning. Forsøk på å fremme saker gjennom høyere nivå i organisasjonen forekommer nesten aldri. Det er en også betydelig lavere andel av foreningene i 2000 sammenliknet med 20 år tidligere som tar opp sakene til diskusjon på møter, selv om det her ikke er spesifisert om møtene er eksterne eller interne.

For det andre har det skjedd en dreining bort fra formelle former for kontakt. Personlig kontakt med kommuneadministrasjonen er den eneste formen som har økt i noen videre grad i perioden, om enn ikke signifikant, mens alle former for skriftlige henvendelser har blitt sjeldnere. Dette kan tolkes som at konfliktnivået er lavere, ved at sakene i økende grad kan løses ved å ta kontakt med en saksbehandler på administrativt nivå.

For det tredje er det en generell nedgang i handlingsrepertoaret for sakene som fremmes – foreningene bruker færre strategier enn før. Dette er ytterligere en indikasjon på at sakene som tas opp er forholdsvis enkle småsaker som kan løses uten langvarig og kompleks saksbehandling. I Bergen er forholdene større og strategiene annerledes. Personlig tilgang til ordføreren er naturlig nok mer begrenset, mens pressen er en mer naturlig vei å gå for å skape oppmerksomhet om sakene i opinionen. Her er også handlingsrepertoaret bredere enn i landkommunene, noe som bekrefter inntrykket av at barne- og ungdomslagene i byen har et betydelig høyere politisk aktivitetsnivå enn tilsvarende foreninger i distriktene.

Vi kan ikke svare direkte på hvorvidt det har skjedd endringer i hvilke saker foreningene tok opp i 1980 og 2000, fordi dette spørsmålet ikke ble kodet i 1980-registreringen. Vi kan imidlertid antyde noen utviklingstrekk ved å sammenlikne voksende organisasjonstyper med typer som spiller en mindre sentral rolle og ved å sammenlikne nystiftede foreninger med de som har eksistert en stund. Vi kan også se hvordan barne- og ungdomsorganisasjonenes engasjement skiller seg fra voksenlag

Tabell 4.6 viser at barne- og ungdomsorganisasjonenes engasjement i forhold til kommunen i mye større grad enn det som er tilfelle for voksenorganisasjonene handler om å påvirke rammevilkårene for egen aktivitet. I betydelig mindre grad dreier det seg om engasjement i andre politiske saker, som miljøspørsmål, nærmiljø, økonomisk politikk osv. Dette gjelder både i landkommunene og i Bergen. Dette kan tolkes som uttrykk for en sterk tendens blant barne- og ungdomsorganisasjonene til egenorganisering , det vil si organisering for å fremme egne interesser snarere enn å løse samfunnsoppgaver (Selle og Øymyr 1995).

Tabell 4.7 viser at det går et forholdsvis klart skille mellom foreninger stiftet før og etter 1960-årene, der andre saker enn vilkårene for organisasjonsdriften i større grad står i sentrum for eldre foreninger. Dette er perioden Wollebæk og Selle (2002a) omtaler som det store vannskillet i etterkrigshistoriens organisasjonssamfunn; tiåret markerer endepunktet for veksten til de brede folkebevegelsene og begynnelsen på fritidsorganiseringens epoke. Vi ser også at de voksende foreningene på kultur- og fritidsfeltet i størst grad engasjerer seg for å forbedre egne vilkår, mens de mer samfunnsrettede og/eller ideologiske organisasjonstypene i større grad fokuserer på andre saker.

Analysene viser altså, for det første, en viss tendens til økende marginalisering av barne- og ungdomsorganisasjonene i lokaldemokratiet, i form av en minkende andel av kontakten mellom sivilsamfunn og politisk system og en svakere følelse av å bli hørt enn voksenorganisasjonene. For det andre finner vi et rollebytte i den politisk relevante barne- og ungdomsorganiseringen, der ungdomslagenes hegemoni utfordres av framvoksende kultur- og hobbyforeninger. For det tredje avformaliseres og innsnevres strategiene foreningene bruker. De interne demokratiske kanalene, som møteaktivitet og kontakt med andre organisasjonsledd, mister betydning mens personlige kontakter blir mer vesentlige. For det fjerde peker analysen av sakene foreningene tar opp i retning av at en økende andel av engasjementet til barne- og ungdomslagene er preget av egenorganisering snarere enn forsøk på å oppnå samfunnsendring.

Syn på egen rolle

Kontakt med offentlige myndigheter er et relativt snevert mål på organisasjonenes samfunnsengasjement. Det er mulig å fylle en ekstern demokratisk funksjon uten å konsentrere seg om påvirkning av politiske prosesser, det kan også handle om forsøk på å formidle egne overbevisninger direkte til andre individer eller gjennomføring av tiltak som direkte griper inn i og påvirker lokalsamfunnene. For at en organisasjon skal kunne ha en slik funksjon, er det likevel en forutsetning at den er enten samfunnsrettet, dvs. at arbeidet ikke bare gagner medlemmenes interesser og at i hvert fall en del av aktivitetene er åpne for andre, eller konfliktorientert, det vil si at man har et ønske om å fremme et bestemt politisk eller verdibasert budskap, eller begge deler. En forening som ikke gjør noen av delene kan ha mange positive virkninger på de som deltar og spre mye glede, men noen demokratisk infrastruktur utgjør den neppe.

For å forsøke å fange også denne dimensjonen ved organisasjonenes forhold til omgivelsene, ble foreningene i 2000-undersøkelsen stilt flere spørsmål om hvordan de så på sin egen rolle i samfunnet. Spørsmålene skulle fange opp dimensjonene konflikt vs. konsensusorientering og medlems- vs. samfunnsretting som er diskutert ovenfor.

Figur 4.5 viser hvordan de ulike foreningstypene plasserte seg langs disse dimensjonene. Aksene krysser hverandre ved midtpunktet på hver av de to dimensjonene.

Note: To tipunktskalaer ble brukt for å fange opp hver dimensjon, der foreningen ble bedt om å posisjonere seg mellom to motstridende utsagn. Konsensus vs. konfliktorientering ble målt ved følgende påstander: (1) Foreningen er ikke i opposisjon til rådende holdninger i samfunnet vs. foreningen er i opposisjon til rådende holdninger i samfunnet. (2) Det er ikke viktig for oss å overbevise andre om våre verdier vs. det er svært viktig for oss å overbevise andre om våre verdier. Medlems vs. samfunnsorientering ble målt ved følgende påstander: (1) Foreningen arbeider først og fremst for medlemmene vs. foreningen arbeider først og fremst for lokalsamfunnet. (2) De fleste aktivitetene i foreningen er åpne bare for medlemmer vs. de fleste av aktivitetene i foreningen er åpne for alle.

Figur 4.5 viser at veksten i barne- og ungdomssegmentet skjer innen serviceorganisasjoner, det vil si foreninger som tilbyr et medlemsrettet aktivitetstilbud til barn og unge. Foreningstypene som hører hjemme i ruten nederst til venstre i figuren er preget av stor grad av utskiftning (mange nedleggelser og mange nystiftelser), men totalt sett et økende antall lag. Unntaket er her speiderforeningene og 4H, som har opplevd en viss tilbakegang. Ungdomslagene framstår derimot som en utpreget kommunitær organisasjonstype. Denne typen har nå mistet fotfeste i mange lokalsamfunn og er sterkt svekket. De politiske og til dels kristne foreningene var betydelige kritiske bevegelser – konflikt- og samfunnsorienterte – som også står mye svakere enn før.

Når veksten skjer innen aktivitetsorienterte serviceorganisasjoner mens samfunns- og/eller konfliktorienterte bevegelser svekkes, blir barne- og ungdomsorganiseringens eksterne demokratiske funksjon tilsvarende redusert. Aktiviteten blir i minkende grad noe som direkte griper inn i lokalsamfunnet foreningen opererer i og i økende grad noe som angår bare medlemmene.

En sammenlikning av hvordan organisasjoner av ulike «generasjoner» ser på sin egen rolle bekrefter i stor grad dette inntrykket. Figur 4.6 viser en klar forskjell mellom de eldste foreningene, som er sterkt samfunnsorienterte, og de yngre foreningene, som er medlemsrettede. Imidlertid skjer det en viss bevegelse motsatt vei fra og med 1980-årene, som kan tyde på at graden av medlemsretting har nådd et metningspunkt.

Det synes likevel å være en langsiktig tendens fra samfunns- mot medlemsorientering blant norske barne- og ungdomsorganisasjoner. Dette har konsekvenser for hvilke forventninger det er rimelig å rette mot disse gruppene som demokratiske aktører. Konsensus- og medlemsorienterte organisasjoner kan ikke forventes å fylle en ekstern og direkte demokratisk funksjon. Imidlertid har vi sett at enkelte, særlig innen sosial kapital-tradisjonen, argumenterer for at aktiviteten i seg selv kan ha positive interne og indirekte konsekvenser. I dette perspektivet lærer deltakerne gjennom kontakt ansikt til ansikt å stole på hverandre og tilegner seg demokratiske ferdigheter. Disse verdiene og kunnskapene kommer i neste instans demokratiet til gode. Foreløpig er imidlertid den empiriske støtten for dette synet noe begrenset, noe vi kommer tilbake til.

Oppsummering og konklusjon

Perioden 1980-2000 var en kritisk fase for barne- og ungdomsorganiseringen. Særlig på 1990-tallet gikk tallet på barne- og ungdomslag kraftig tilbake. Disse tallene bekreftes av nasjonale data for lokallag i barne- og ungdomsorganisasjoner som søker offentlig støtte gjennom Fordelingsutvalget. Foreningene som overlevde hadde en mer negativ medlemsutvikling enn voksenlagene, og i motsetning til lag for voksne var hadde de nye foreningene færre medlemmer enn de som døde ut. I 2000 fantes det altså færre barne- og ungdomslag som representerte færre medlemmer enn i 1980. Tallene fra Fordelingsutvalget viser imidlertid at tilbakegangen på 1990-tallet ble avløst av utflating i perioden etter 2000.

Tilbakegangen var sterkest innen organisasjonene som sprang ut av de tradisjonelle folkebevegelsene, slik som politiske ungdomsorganisasjoner, kristne barne- og ungdomslag, verdslige ungdomslag og mål- og avholdslag. Organisasjonene på musikk- og kulturfeltet klarte seg bedre, og innen idretts- og fritidsorganiseringen vokste tallet på foreninger i perioden.

Barne- og ungdomslagene har ofte mer organiske organisasjonsstrukturer og høyere utskifting av medlemsmassen, noe som gjør dem mer utsatt for liability of newness enn voksenorganisasjoner. Dessuten var utviklingen i landkommunene preget av at mange jenter flyttet fra distriktet inn til byen for å søke høyere utdanning på 1990-tallet. Dette er en sannsynlig årsak til at foreninger som var dominert av jenter oftere ble nedlagt enn foreninger med overvekt av gutter. Endelig har undersøkelser vist at ungdom viser mindre interesse for tradisjonell organisasjonsvirksomhet, med alt det medfører av møter, langvarige forpliktelser og krav om tilslutning til bestemte ideologier (Wollebæk 2001). Det er derfor ikke tilfeldig at det er organisasjonene med de mest tradisjonelle strukturene og formålene som sliter tyngst i det nye klimaet.

Også i 1980 spilte barne- og ungdomsorganisasjonene en relativt marginal rolle i forhold til offentlige myndigheter. Dette er i enda større grad tilfelle i 2000. Voksenorganisasjoners kontakt med kommune, fylke og stat har økt, mens barne- og ungdomsorganisasjonenes andel har blitt redusert. Barne- og ungdomslagene føler sjeldnere enn voksenorganisasjonene at de blir hørt når de først forsøker å påvirke. Men bildet er mer nyansert. I byen er det knapt forskjeller mellom foreningene for ungdom og voksne, og vi ser også at kommunene oftere spør barne- og ungdomslagene til råds i saker som angår dem. Spissformulert kan vi karakterisere dette som en dreining fra pressgruppe til høringsinstans.

I tråd med forskyvninger i styrkeforholdet mellom organisasjonstyper, har det også skjedd et rollebytte med hensyn til hva slags organisasjoner som oftest er i kontakt med offentlige myndigheter. I 1980 var ungdomslagene den dominerende aktøren på feltet, mens denne rollen var overtatt av foreningene på kultur- og fritidsfeltet tjue år senere. Vi ser også at strategiene foreningene bruker har endret seg. Demokratiske strukturer som møteaktivitet og bruk av høyere ledd i organisasjonen brukes mye sjeldnere enn før, formelle henvendelser gjennom er erstattet av personlig kontakt og bredden i strategiene foreningene bruker har blitt smalere. Dette tyder på tettere integrasjon mellom kommune og foreningsliv, samt at sakene som tas opp er mindre kompliserte og konfliktladde enn før. Dette bekreftes også av inntrykket vi får ved å studere hvilke saker foreningene tar opp. En stor andel av kontakten mellom kommune og foreningsliv dreier seg om konkrete forbedringer av foreningenes aktivitetsvilkår. Denne andelen synes også å være økende.

Dette sammenfaller med hvordan nye og gamle organisasjoner ser på sin egen rolle i samfunnet. Etter 1960 har hovedtyngden av nye barne- og ungdomsorganisasjoner vært medlemsrettete og konsensusorienterte, det vi i innledningen kalte serviceorganisasjoner (Wollebæk og Selle 2002a). Dette står i motsetning til foreningene stiftet før andre verdenskrig, som stort sett kan karakteriseres som kommunitære, det vil si samfunnsrettede og konsensusorienterte.

På lokalplanet gir det derfor mer mening å se barne- og ungdomsorganisasjoner, særlig i distriktene, som leverandører av fritidsaktiviteter enn som sentrale demokratiske aktører. De står i liten grad for alternativer til det bestående, de definerer sin egen rolle først og fremst i forhold til egne medlemmer og i mindre grad til samfunnet rundt, og de tar sjelden initiativ til å påvirke politiske prosesser.

Et slikt perspektiv fokuserer imidlertid ensidig på den direkte og eksterne demokratiske rollen organisasjonene fyller. Det er ingen tvil om at barne- og ungdomsorganisasjonene spiller en umåtelig viktig rolle i forhold til forebygging av sosiale problemer, at de tilbyr aktiviteter som mange har glede av og at tilhørighet til slike organisasjoner betyr svært mye for svært mange mennesker. Toneangivende verk innen samfunnsvitenskapen, fra Almond og Verbas The Civic Culture (1963) til Robert Putnams Bowling Alone (2000), hevder dessuten at det skjer verdifull læring og sosialisering innen organisasjonene som demokratiet i neste instans nyter godt av – helt uavhengig av organisasjonenes formål. Det er her ungdom bygger nettverk, lærer gjennom erfaring at andre er til å stole på og får viktig kunnskap om demokrati og organisasjonsdrift. Innen sosial kapital-retningen, der Putnam er sentral, går enkelte så langt som å hevde at upolitiske, «horisontale» nettverk er vel så viktige som mer konfliktorienterte, direkte demokratisk aktive organisasjoner. Det viktigste er ikke hva man driver med, men at man møtes ansikt til ansikt.

Dette er et viktig perspektiv, men det har samtidig sine klare begrensninger. For det første kan man inspirert av pluralismen innvende at ungdom er en gruppe med klare og definerbare interesser, som trenger mellomliggende strukturer som formidler disse interessene. I dette perspektivet er det problematisk at voksenorganisasjonene utgjør en økende andel av kontakten mellom kommune og sivilsamfunn, mens barn og ungdom driver mest med upolitiske fritidsaktiviteter. Her er imidlertid situasjonen i byen langt mer balansert enn i distriktene. For det andre er det foreløpig lite dokumentasjon som viser at man utvikler sosial kapital og samfunnsengasjement ved å delta aktivt i fritidsorganisasjoner (Wollebæk og Selle 2002b; Stolle 2001; Ødegård, vedlegg 1) – aktive medlemmer i hobbyklubber og idrettslag er rett og slett ikke så mye mer tillitsfulle og engasjerte enn andre. Enkelte ser snarere slik deltakelse som uttrykk for tilbaketrekking fra sosialt og politisk ansvar og mener det fostrer en form for «sivil apati» (Eliasoph 2003; se også Skocpol 2003).

Som redegjort for innledningsvis, kan altså utviklingen fortolkes på ulike måter avhengig av hvorvidt man vektlegger eksterne og interne demokratifunksjoner. Uansett er det liten tvil om at viktige endringer har funnet sted i denne perioden som påvirker hvilke forventninger det er rimelig å rette til barne- og ungdomsorganisasjonene som demokratisk aktør på lokalplanet.

Litteratur

• Almond, Gabriel og Sidney Verba (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton, NJ, Princeton University Press.

• Bellah, Robert N., Richard Madsen, William M. Sullivan, m.fl. (1991). The good society. New York, NY, Knopf.

• Dahl, Robert A. (1961). Who governs? Democracy and power in an American city. New Haven, Yale University Press.

• Eliasoph, Nina. (2003). Cultivating apathy in voluntary associations. I The values of volunteering. Cross-cultural perspectives, Paul Dekker og Loek Halman (red.). Kluwer Academic/Plenum Publishers: New York.

• Etzioni, Amitai (1993). The Spirit of Community. New York, Crown Publishers.

• Henriksen, Lars Skov (1994). “Det civile samfund: Tilbage til politisk filosofi.« Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 10(4): 357-74.

• Lorentzen, Haakon (1998). “Normative forståelser av sivile sammenslutninger.» Socialvetenskaplig tidsskrift 5(2-3): 244-268.

• Olsen, Jan P. (1990). Demokrati på svenska. Stockholm, Carlsson.

• Putnam, Robert D. (1993). Making democracy work: Civic traditions in modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press.

• Putnam, Robert D. (2000). Bowling alone. The collapse and revival of American community. New York: Simon & Schuster.

• Rokkan, Stein (1967). Geography, religion and social class: Crosscutting cleavages in Norwegian politics. I Party systems and voter alignments. Cross-national perspectives, Seymour Martin Lipset og Stein Rokkan (red.). New York: The Free Press.

• Selle, Per og Bjarne Øymyr (1995). Frivillig organisering og demokrati. Det frivillige organisasjonssamfunnet 1940-1990. Oslo, Det norske Samlaget.

• Skocpol, Theda (2003). Diminished democracy. From membership to management in American civic life. Norman: University of Oklahoma Press.

• Skocpol, Theda, Marshall Ganz og Ziad Munson (2000). «A nation of organizers. The institutional origins of civic voluntarism in the United States.» American Political Science Review 94(3): 527-546.

• Stinchcombe, Arthur L. (1965). Social Structure and Organization. Handbook of Organizations. J. G. March. Chicago, Rand McNally.

• Stolle, Dietlind (2001). Clubs and congregations: The benefits of joining an association. In Trust in society, edited by K. Cook. New York: Russel Sage Foundation.

• Wollebæk, Dag (2001). «Moderniseringen av organisasjonssamfunnet i et generasjonsperspektiv.» Tidsskrift for ungdomsforskning 1(1): 69-87.

• Wollebæk, Dag og Per Selle (2002a). Det nye organisasjonssamfunnet. Demokrati i omforming. Bergen: Fagbokforlaget.

• Wollebæk, Dag og Per Selle (2002b). Does participation in voluntary associations contribute to social capital? The impact of intensity, scope, and type. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 30 (1):32-61.

• Wollebæk, Dag, Per Selle og Haakon Lorentzen (2000). Frivillig innsats. Bergen, Fagbokforlaget.

Appendiks 1. Vedlegg 4

Tabell 4.8 Modell benyttet i figur 4.4 (logistisk regresjon)

	Voksenlag			Barne- og ungdomslag
	B	Standard- feil	Sig.	B	Standard- feil	Sig.
Medlemmer 1980	.753	.090	.000	.555	.166	.001
Organisasjonsalder 1980	.319	.078	.000	.795	.107	.000
Gjennomsnittsalder styre	12.616	5.466	.021	.934	4.609	.839
Gjennomsnittsalder styre kvadrert	-1.737	.753	.021	-.336	.685	.624
Prosent kvinner i styre	-.003	.030	.923	-.079	.033	.016
Prosent kvinner i styre*gjennomsnittsalder styre	-.001	.008	.915	.020	.009	.030
Konstantledd	-25.086	9.867	.011	-2.572	7.748	.740
N	1074			454
Pseudo r2 (Nagelkerke)	.220			.285

Logaritmen av variabelen er brukt i analysen.

Kilde: Foredelingsutvalget.