4 Nytt organisasjonslandskap – endret samfunn

4.1 Innledning

Offentlige utredninger og dokumenter om frivillige organisasjoner har i stor grad bygd på kunnskapen om utviklingen av organisasjonssamfunnet, som forteller om de tidlige, store og samfunnsorienterte folkebevegelsene som gradvis ble avløst av en bredt sammensatt frivillig sektor med sterke innslag av kultur- og fritidsorganisasjoner. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 3. Medlemsveksten i det samlede organisasjonsmiljøet stoppet opp rundt 1980, og den påfølgende nedgangen i oppslutningen om organisasjonene har skapt bekymring for befolkningens deltakelse i samfunnsstrukturene som helhet. Utredningene som har berørt disse spørsmålene, har tatt sikte på å endre forhold mellom myndigheter og frivillig sektor slik at organisasjonene kunne få lettere arbeidsvilkår. Vi kan si at disse utredningene har fulgt en strukturorientering, hvor organisasjonenes rolle i samfunnet har blitt tatt for gitt.

Nyere faglitteratur om frivillig virksomhet har til dels tatt sikte på å analysere befolkningens forhold til frivillig arbeid og frivillige organisasjoner, med formål om å forklare den sviktende oppslutningen om organisasjonene på den ene siden og framveksten av nye organisasjonsformer på den andre siden. Denne litteraturen har en åpenbar individorientering. Den foreliggende utredningen bygger på kunnskapen om utviklingen i organisasjonssamfunnet, men vil i særlig grad vise til hvem som i dag befolker barne- og ungdomsorganisasjonene og hvilken betydning dette har for organisasjonenes status som arena for aktiviteter, inkludering og deltakelse for barn og ungdom. Ved å beskrive deltakelsesmønsteret i frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner vil utredningen også legge grunnlaget for en ny diskusjon om organisasjonenes plass i samfunnet. Slik beveger denne utredningen seg fra en individorientering mot en mulig ny strukturorientering.

Bekymringen for oppslutningen om de frivillige organisasjonene bygger på klare forutsetninger og forventninger om at denne samfunnssektoren, som bidro til å innføre demokratiet, også skal bidra til utvikling og vedlikehold av folkestyret. Kreftene som skapte bred og folkelig samfunnsmobilisering gled over ved nedgangen i de store folkebevegelsene, og dagens organisasjoner er svekket som kanaler for deltakelse og påvirkning. Gjennom de siste hundre år har akselererende urbanisering, individualisering, digitalisering og internasjonalisering brakt befolkningen i nesten ufattelig avstand fra bondesamfunnet og det tidlige industrisamfunnet som folkebevegelsene sprang ut fra. Samtidig har en stadig ekspanderende velferdsstat virket i tett samarbeid med organisasjonene, under forhold preget av gjensidig påvirkning mellom partene. Også demokratiet har endret seg, med en profesjonalisert politisk elite, et bredt utbygd byråkrati og et vell av lov- og rettighetsfestede velferdsgoder. Dette kan gi grunn til å spørre om det ikke er underligere at store deler av forrige århundres organisasjonsstrukturer ser ut til å ha overlevd denne utviklingen, enn at samfunnsutviklingen har skapt endringer i det samme organisasjonsmiljøet.

Så hvilken posisjon har de endrede frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene i det endrede samfunnet? Svaret på dette spørsmålet begynner med beskrivelsen av unge menneskers endrede oppslutning om de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene.

4.2 Ungdoms oppslutning om ­frivillige organisasjoner

Ung i Norge­ -undersøkelsene fra 1992 og 2002 gir informasjon om blant annet organisasjonsmedlemskap i et representativt utvalg ungdommer i alderen 13-19 år. I vedlegg 1 er tallene presentert og holdt sammen med mindre omfattende undersøkelser fra 1981 og 1986. En felles tendens i disse undersøkelsene viser at ungdoms oppslutning om frivillige organisasjoner er synkende.

Andelen organisasjonsmedlemmer i aldersgruppen 13-19 år var noe lavere i 2002 enn den var for ungdom i tilsvarende alder i 1992. Mens litt under halvparten av disse ungdommene var medlemmer i barne- og ungdomsorganisasjoner (idrettslag og fritidsklubber ikke medregnet) i 1992, hadde andelen sunket ti år senere, da 39 % av ungdommene i samme alder oppga å ha et slikt medlemskap. Når idrettslag og fritidsklubber inkluderes i resultatet, øker tallene på medlemskap betraktelig. Norges Idrettsforbund er Norges største organisasjon for barn og ungdom, og i 2002 var 40 % i aldersgruppen 13-19 år medlem i et idrettslag. Likevel har også andelen medlemskap i idrettslag og fritidsklubber gått noe ned mellom 1992 og 2002 (Ødegård: 2006).

Gjennom Undersøkelse om frivillig innsats i 1998 gikk det fram at aldersgruppen 16-24 år i gjennomsnitt hadde arbeidet 112 timer frivillig siste år. Dette var mer enn noen av de andre aldersgruppene som inngikk i undersøkelsen. «Frivillig innsats» var i denne undersøkelsen definert langt bredere enn det å ha et medlemskap eller være med på aktiviteten i en frivillig organisasjon. Samtidig viste undersøkelsen at mange unge slett ikke deltar i noen form for frivillig arbeid. Dette betyr at den andelen unge mennesker som faktisk deltar, er svært aktive (Lorentzen, Selle og Wollebæk: 2000).

Dette er en tendens som også kommer til syne blant ungdom som er aktive i frivillige organisasjoner. Gjennom Ung i Norge- undersøkelsene er det klart at omlag en tredjedel av de unge organisasjonsmedlemmene var medlem i mer enn én organisasjon i 2002. I gjennomsnitt hadde hvert medlem 1,41 medlemskap. Ti år tidligere var dette gjennomsnittstallet noe høyere, og det var litt flere ungdommer som var medlem av to eller flere organisasjoner. Andelen unge som har vært med – men sluttet i en eller flere organisasjoner – er også noe redusert i tiårsperioden. Tallene tyder likevel på at omløpshastigheten på medlemskapene i disse organisasjonene er høy. Det betyr at majoriteten av tenåringer har vært innom en eller flere organisasjoner i løpet av disse årene. Barn og unges kontaktflate mot organisasjonslivet er med andre ord stor, men mange unge blir i organisasjonen bare for en kort periode.

I 2002 var det 31 % i aldersgruppen 13-19 år som aldri hadde vært medlem i en frivillig barne- og ungdomsorganisasjon. I boken «Frivillig innsats» (Lorentzen, Selle og Wollebæk: 2000) viser forfatterne at unge i aldersgruppen 16-24 år som ikke deltar i frivillig aktivitet, også i stor grad mangler utdannelse og/eller står utenfor arbeidslivet. Ung i Norge -undersøkelsen omfatter også spørsmål om ungdommenes sosiale bakgrunn. Barn av foreldre i yrker som krever høy utdannelse, er overrepresentert i organisasjonene. Likevel er også barn av foreldre som arbeider i primærnæringene, godt integrert i organisasjonslivet. De som faller utenfor er barn av foreldre som er arbeidere eller lavere funksjonærer. Disse forskjellene er tydeligst i religiøse og politisk/humanitære organisasjoner, mens fritids- og kulturorganisasjonene har en jevnere sosial rekruttering (Ødegård: 2006, se vedlegg 1).

Av ungdommene som deltar i organisasjonslivet, var det i 2002 overvekt av gutter. Ti år tidligere var kjønnsbalansen mer jevn. Det er interessant å merke seg at den økte andelen gutter først og fremst kan skyldes at flere jenter har forlatt organisasjonslivet i perioden, fordi det totale medlems­tallet i jentedominerte organisasjoner i kor- og korpsbevegelsen har gått ned.

4.2.1 Organisasjonsdeltakelse blant etnisk minoritetsungdom

Av ungdom som ikke er med i en barne- og ungdomsorganisasjon, er det en betydelig andel som har etnisk minoritetsbakgrunn. Sjansen for at en person i alderen 13-19 år står utenfor organisasjonslivet, øker betraktelig dersom begge foreldrene er født i et ikke-vestlig land. Jon Horgen Friberg avsluttet i 2005 en undersøkelse om Oslo-ungdoms deltakelse i frivillige organisasjoner. Friberg fant at 55 % av jentene og 40 % av guttene med minoritetsbakgrunn aldri vært med i en slik organisasjon. Disse tallene er betydelig høyere enn for etnisk norske ungdommer. Pakistansk ungdom deltar aller minst, og de pakistanske jentene er følgelig aller lavest representert i hovedstadens organisasjonsliv. Idrettsaktivitet er den formen for frivillig organisasjonsaktivitet hvor flest ungdommer med innvandrerbakgrunn deltar.

Interessant nok oppgir ungdommene i Fribergs undersøkelse at de gjerne kunne tenke seg å bli med i aktivitetene til frivillige organisasjoner. Dette gjelder i særlig grad de pakistanske jentene. Motivasjon for deltakelse synes altså ikke å være problemet. Økonomi har heller ikke avgjørende betydning for den lave deltakelsen, bortsett fra for enkelte grupper, og særlig for ungdom med somalisk bakgrunn. Når rekruttering gjennom vennenettverk er viktigst for å komme i kontakt med en frivillig organisasjon, faller imidlertid ungdom uten slike nettverk utenfor. Dessuten tilbringer ungdom med innvandrerforeldre mer tid hjemme og sammen med familien enn etnisk norske ungdommer. I tillegg oppgir mange av innvandrerungdommene at de ikke har tid til å være med i organisasjonsaktiviteter. De som likevel deltar i slik aktivitet, finnes, foruten i idrettslagene, i fritidsklubber, hobbyforeninger og religiøse organisasjoner. Disse ungdommene deltar i liten grad i typiske norske organisasjoner som speideren, humanitære, partipolitiske og saksorienterte ungdomsorganisasjoner. Organisasjoner for ungdom med etnisk minoritetsbakgrunn er i særlig grad kommentert og utdypet i vedlegg 5.

4.2.2 Organisasjonsdeltakelse blant ungdom med funksjonshemning

Gjennom NOU 2001:22 «Fra bruker til borger. En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer» går det fram at funksjonshemmet ungdom deltar mindre i frivillige organisasjoner enn ungdom uten funksjonshemming. Også andre undersøkelser og rapporter har vist at fritidsarenaer er lite tilrettelagt for at de skal kunne brukes av alle (Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, 1997, Norges Handikapforbund). Tall fra Ung i Norge viser imidlertid at godt over halvparten av tenåringene med nedsatt hørsel- og/eller bevegelseshemming som deltok i undersøkelsen var medlem av en eller flere barne- og ungdomsorganisasjoner i 2002. Ettersom det ikke finnes sammenlignbare data fra tidligere tidspunkt, er det ikke mulig å si noe om funksjonshemmedes deltakelse i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har vært konstant eller har endret seg, samtidig som medlemskap i organisasjonene for funksjonsfrisk ungdom generelt har vært i tilbakegang. Som med den tidligere nevnte forskjellen mellom gutter og jenters representasjon i organisasjonslivet, kan det være at funksjonshemmet ungdom deltar i like stor grad som før, mens funksjonsfriske tenåringer i større grad forlater organisasjonslivet.

Gruppen ungdom med funksjonshemming i Ung i Norge- studien teller totalt 230 personer. Man skal derfor være forsiktig med å trekke generelle konklusjoner fra utvalget. Likevel er det mulig å tenke seg at jevn organisasjonsaktivitet til faste tider i uken gjør det enkelt å planlegge deltakelse i aktiviteten, dersom deltakeren for eksempel trenger assistanse. Samtidig etterlater dette datamaterialet mange ubesvarte spørsmål med hensyn til hvordan disse ungdommene er inkludert i organisasjonene på lokalt og nasjonalt nivå, og hvilke typer aktiviteter det dreier seg om.

4.2.3 Oppsummering: Ungdoms organisasjonsdeltakelse

Oppsummeringsvis kan vi slå fast at tallene fra Ung i Norge kan tolkes som generelle tendenser til nedgang i oppslutningen om de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene i perioden 1992-2002. Tendensen til slik nedgang har, som for organisasjonslivet forøvrig og som utdypet i vedlegg 1, vedvart fra begynnelsen av 1980-tallet. Det er imidlertid viktig å understreke at flertallet av barn og unge i Norge er i kontakt med organisasjonslivet i løpet av oppveksten, og at knapt fire av ti tenåringer er medlem også i dag. Blant funksjonshemmede ungdommer ser det ut til at deltakelsen er mer enn 50 %, mens det blant ungdom med etnisk minoritetsbakgrunn er dramatisk lavere deltakelse i frivillige organisasjoners aktiviteter. Blant ungdom som deltar er det flest gutter og barn av foreldre i yrker som krever høy utdannelse. Tallene som viser til lavere oppslutning om organisasjonene må holdes sammen med tall som kan tyde på at omtrent like mange er innom barne- og ungdomsorganisasjonene i 2002 som ti år tidligere, men slutter raskere enn hva som var vanlig før.

Som gruppe legger unge mennesker likevel ned et stort frivillig arbeid. Mellom 1992 og 2002 har en økende andel tenåringer oppgitt at de er medlem i «annen organisasjon», som er en restkategori etter at en rekke typer frivillige organisasjoner er listet opp i spørreundersøkelsen. Undersøkelsen har ikke spesifisert hva denne organisasjonskategorien kan inneholde, men det er mulig å forestille seg at ad hoc-organisasjoner knyttet til kampanjer, demonstrasjoner og lokale kulturarrangement vil framtre under denne samlebetegnelsen. Likeledes er det, som utdypet i vedlegg 4, en økende tendens til at lokale organisasjoner oppstår for å arbeide med en enkelt problemstilling. Disse organisasjonene er sjelden tilknyttet et nasjonalt nettverk. Frivillig sektor er i bevegelse, og tall fra Medborgerundersøkelsen (Lidén og Ødegård: 2002) tyder på at ungdoms samfunnsengasjement ikke har avtatt i omfang, men at uttrykksformene har endret seg.

4.3 Barne- og ungdomsorganisa­sjonene i Norge

4.3.1 Den typiske barne- og ungdomsorganisasjonen

Slik den innledende begrepsavklaringen i kapittel 3 viser, er det svært vanskelig å gi noe enhetlig bilde eller definisjon av en «frivillig barne- og ungdomsorganisasjon». Av praktiske årsaker har utvalget valgt å la alle typer frivillige sammenslutninger og interessefellesskap for barn og unge bli omfattet av betegnelsen «frivillig organisasjon», og heller snevre inn begrepet ved hjelp av klarere definisjoner når det er nødvendig. Utredninger og faglitteratur om frivillige organisasjoner forholder seg imidlertid til én type struktur eller ideal med hensyn til organisasjonenes oppbygning og funksjon. Dette idealet svarer sannsynligvis også til mange menneskers idé eller assosiasjon knyttet til frivillige organisasjoner, og det er derfor verd å bruke noe tid på å beskrive den klassiske og typiske frivillige barne- og ungdomsorganisasjonen, som hierarkisk, demokratisk og medlemsbasert. Utvalget har allerede understreket – og vil senere også komme tilbake til – at mange typer frivillig aktivitet for barn og ungdom avviker fra denne typiske strukturen.

At organisasjonen er medlemsbasert, betyr at enkeltpersoner søker kontakt med og tegner medlemskap i organisasjonen. Dette utgjør den tradisjonelle og hierarkiske organisasjonens laveste nivå, og viser til fellesskapstankegangen som er fundament for de fleste typer organisasjoner. Denne tankegangen kan oppsummeres i ordtaket «samhold gjør sterk», og vil ha særlig betydning der organisasjonen er basert på et samfunnsorientert interessefellesskap. Interessefellesskap kan imidlertid også være av ideologisk eller aktivitetsmessig art, som vi finner det i religiøse organisasjoner eller kultur- og fritidsorganisasjoner.

At organisasjonen er hierarkisk, innebærer ulike ting. Først og fremst betyr det at det er ulike nivå i organisasjonsstrukturen. Det har vært vanlig at enkeltmedlemmer samles i geografisk baserte lokallag. I de tidlige og tradisjonelle organisasjonene var disse lagene svært lokalt basert, for eksempel i form av grendelag. I nyere tid er det ikke uvanlig at et lokallag favner en hel kommune, en tendens kalt sentralisering av Selle og Øymyr i boken «Frivillig organisering» (1995), se for øvrig også kapittel 3. De første lokallagene i de store folkebevegelsene ble gjerne dannet ved emissær- eller reisevirksomhet initiert av en mer eller mindre utbygd sentralorganisasjon. Lokallagene hadde behov for kontakt og koordinering regionalt så vel som nasjonalt, og slik ble selve organisasjonene bygget og utvidet til å favne hele eller deler av landet.

Hierarki innebærer også en struktur for beslutning. Den tradisjonelle medlemsbaserte organisasjonen har ofte blitt framstilt som en pyramide, hvor medlemmene utgjør den brede basen i organisasjonen. Deretter smalner nivåene oppover i pyramiden. Det vil alltid være færre lokallag enn det er medlemmer, det vil som regel være færre fylkes- eller regionslag enn det er lokallag, og det vil bare være ett nasjonalt nivå i organisasjonen. Dette nivået består av valgte representanter i form av et styre og som regel også en administrasjon. Flere organisasjoner foretrekker imidlertid å snu bildet av pyramiden på hodet, og la medlemmene og lokallagene få plassen på toppen av hierarkiet. Tradisjonelt har landsdekkende organisasjoner med ordet «forbund» i navnet sitt i særlig grad framhevet nettopp medlemmene og lokallagene som det øverste beslutningsnivået i organisasjonen. Dette fordi «forbund» viser til at organisasjonen er en sammenslutning av suverene lag, ikke en organisasjon med kommandolinjer til lokallag.

Beslutningsmyndigheten i organisasjonen er bestemt av organisasjonens vedtekter. Det er vanlig at et landsmøte eller årsmøte har øverste beslutningsmyndighet, hvilket peker tilbake på medlemmenes og lokallagenes innflytelse over organisasjonen sin. Et landsmøte eller et årsmøte samler nemlig medlemmer og lokallag, som oftest og av praktiske årsaker representert ved valgte utsendinger til møtet. Landsmøtet velger et styre som har ansvar for driften av organisasjonen mellom landsmøtene. Mellom landsmøtene vil lokallagene arbeide med sine saker i mer eller mindre kontakt med andre deler av organisasjonen. Lokallagene har vanligvis egne, valgte styrer, og avholder egne årsmøter for å foreta valg, oppsummering av styreperiodene og planlegging av neste periode. Det er fullt mulig for et lokallag å virke uten kontakt med sin nasjonale organisasjon, og i nyere tid er det blitt en økende tendens til at nye og lokale foreningsdannelser oppstår uten noen tilknytning til en slik nasjonal organisasjon (se vedlegg 4).

Det demokratiske prinsippet i den tradisjonelle organisasjonen er nært knyttet både til den hierarkiske oppbygningen og til basen av medlemmer. Gjennom tilknytning til lokallaget har medlemmet mulighet til å påvirke hvem som skal sitte i styret og hva styret skal arbeide med. Medlemmet kan også selv stille til valg. Når lokallaget, dersom dette er tilknyttet en nasjonal organisasjon, skal forberede seg til organisasjonens landsmøte, kan alle organisasjonens møtepapirer først behandles i lokallaget. Laget kan gi sin innstilling til sakene og velge sin representant til landsmøtet for at vedkommende skal bringe synspunktene videre. Lagene kan også foreslå representanter til organisasjonens styre, og vil under landsmøtet aktivt velge styret ved hjelp av sine utsendinger. Derfor skal det i prinsippet være mulig for et enkeltstående lagsmedlem å få innflytelse gjennom alle nivåer i organisasjonen – inkludert valg av leder og lederens kampsaker. Derigjennom har enkeltmedlemmet en stemme ut i resten av samfunnet, med organisasjonen sin som kanal og forsterker av budskapet.

4.3.1.1 Den klassiske organisasjonsmodellen under endring

Dette bildet av den demokratiske organisasjonen som kanal for enkeltmedlemmet har mange modifikasjoner. Enkeltmedlemmets gjennomslag vil i det store og hele være avhengig av konstellasjonen av gruppeinteresser samt utfallet av diskusjon, meningsbrytning, formelle regler for hvordan møter skal avholdes og avstemninger gjennomføres. Engasjement gjennom frivillige organisasjoner kan derfor lett oppfattes som en lite effektiv måte å la sin stemme nå ut på. På den annen side vil beslutninger og handlinger på bakgrunn av slike beslutninger i frivillige organisasjoner ha et solid fundament, og kan derfor gi grunnlag for samfunnsendring med et helt annet utgangspunkt enn hva uorganiserte interesser og enkeltmennesker kan bidra med.

Denne organisasjonsmodellen er under endring. Teknologisk utvikling har bidratt til at organisasjonens nasjonale ledd kan stå i direkte kommunikasjon med enkeltmedlemmet via nettsider eller sms, og medlemmenes tilknytning til lokallag er ikke lenger nødvendigvis noen forutsetning for innflytelse eller deltakelse i organisasjonen. Teknologisk utvikling har også gjort det mulig for enkeltpersoner å publisere sine egne meninger i offentligheten via weblogg, chattekanaler og tv-programmers publisering av innsendte tekstmeldinger. I tillegg kommer de mange og nyere organisasjonsdannelser hvis medlemmer eller tilhengere kunne tenke seg å bruke tiden til noe annet enn å behandle sentralorganisasjonens landsmøtepapirer eller på annen måte forholde seg til en organisasjons- og møtekultur som er lagt til rette for langsomme beslutningsprosesser for å komme fram til et mest mulig gjennomarbeidet resultat.

Når den klassiske organisasjonsmodellen likevel er levende i flertallet av de nasjonale barne- og ungdomsorganisasjonene, kan dette skyldes minst to forhold. Den ene årsaken er knyttet nettopp til modellens grunnlag for at organisasjonen kan treffe godt funderte beslutninger. Modellen er tilrettelagt for gjennomsiktighet, gjennomførbarhet og ansvarsdeling, selv om ikke dette alltid vil være tilfelle i praksis. Den andre årsaken er knyttet til myndighetenes bevisste satsning på barne- og ungdomsorganisasjonene som «skoler i demokrati». Krister Hoaas og Håkon Lorentzen (2000) viser til at barne- og ungdoms- og idrettspolitikken ble et eget samarbeidsområde for offentlig og frivillig sektor etter 1945, og at organisasjonene i dette feltet har blitt tildelt egne oppgaver gjennom den statlige støttepolitikken. Som «skoler i demokrati» har organisasjonene gjennom denne politikken fått økonomiske insentiv til å bevare den medlemsbaserte, hierarkiske og demokratiske strukturen. Den bevisste tilskuddspolitikken overfor barne- og ungdomsorganisasjonene gjennom etterkrigstiden har derfor bidratt til å påvirke utviklingen av organisasjonsmodellen – eller den manglende utviklingen av den samme modellen.

4.3.2 Fakta om barne- og ungdomsorganisasjonene i Norge

Miljøet av barne- og ungdomsorganisasjonene blir gjerne beskrevet ved ord som «mangfold» og «bredde». Til tross for at flertallet av de landsdekkende barne- og ungdomsorganisasjonene følger den medlemsbaserte, hierarkiske og demokratiske oppbygningen som ble beskrevet i forrige avsnitt, har hver og en organisasjon sine særtrekk knyttet til aktivitet og ideologisk grunnlag. Mange egenskaper ved enkeltorganisasjoners struktur er dessuten vokst frem ved kombinasjon av praktiske og demokratiske løsninger med feste i tradisjon og organisasjonskultur. I denne utredningen er det likevel nødvendig å oppsummere enkelte overordnede kjennetegn ved dette organisasjonsmiljøet. Oppsummeringen bygger først og fremst på Agenda Utredning & Utviklings undersøkelse blant 70 landsdekkende og frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Undersøkelsen ble foretatt i forbindelse med en evaluering av statlige tilskuddsordninger i 2004.

Av organisasjonene var om lag en tredjedel stiftet før 1945. Organisasjoner stiftet i perioden 1945 – 1990 utgjør den største gruppen, mens 15 organisasjoner var stiftet etter 1990. Uten at undersøkelsen her går inn på hvilke typer organisasjoner som ble stiftet når, passer mengden av etableringer av barne- og ungdomsorganisasjoner godt med det totale bildet av framveksten av frivillige organisasjoner i Norge, gjengitt i kapittel 3. Tre av ti barne- og ungdomsorganisasjoner er tilknyttet en såkalt hovedorganisasjon, noe som her betyr at barne- og ungdomsarbeidet er skilt delvis ut eller har formelle organisatoriske bindinger til en organisasjon dominert av voksne medlemmer. Tilknytningsformen er mest utbredt blant de kristne organisasjonene, og samarbeidsformene varierer. De selvstendige barne- og ungdomsorganisasjonene dominerer likevel bildet.

Gjennom Agendas undersøkelse går det fram at gutter og jenter er noenlunde likt representert i organisasjonenes sentralledelse, men i gjennomsnitt er bare 13 % av medlemmene i sentralledelsen under 21 år. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) gjennomførte i år 2000 en undersøkelse om barn og unges representasjon i et utvalg av LNUs medlemsorganisasjoner. Her var aldersgruppeinndelingen noe annerledes, og av undersøkelsen gikk det fram at i gjennomsnitt var 66 % av medlemmene i organisasjonens sentralledelse under 26 år. Til sammenligning hadde medlemsorganisasjonene i undersøkelsen i gjennomsnitt 76 % av medlemsmassen under 26 år. Antall ansatte i sentralleddet i barne- og ungdomsorganisasjonene er i mange tilfeller forholdsvis lavt. Det store flertallet av de 48 organisasjonene som besvarte dette spørsmålet i Agendas undersøkelse, hadde færre enn ti ansatte. Halvparten av organisasjonene hadde fem eller færre ansatte.

Både Agenda og LNU undersøkte barn og unges innflytelse over aktiviteten i lokallagene. Agenda fant at ledere under 26 år i hovedsak hadde ansvaret for gjennomføring av lokallagenes aktivitet. LNU fant at ungdom under 26 år bekledde 75 % av tillitsvervene i lokallagene som inngikk i deres undersøkelse – og av disse var litt under halvparten også under 18 år. Vi skal senere komme tilbake til undersøkelsenes resultater med hensyn til lokallagenes representasjon på organisasjonenes årsmøter og lokallagenes innflytelse over organisasjonenes aktiviteter.

4.3.2.1 Aktiviteter og virkemidler

Aktivitetene i barne- og ungdomsorganisasjonene kan beskrives på ulike måter. I forvaltningsspørsmål overfor organisasjonene har det vært vanlig å legge Barne- og likestillingsdepartementes kategorier av organisasjoner til grunn, en inndeling som av praktiske årsaker også gjerne benyttes til andre formål. Disse kategoriene framgår av tabell 4.1.

I miljøet av barne- og ungdomsorganisasjoner – og ikke bare de 70 organisasjonene som dekkes i Agendas undersøkelse – er det vanskelig å fastslå hvor mange organisasjoner som tilhører hver kategori. Barne- og likestillingsdepartementets grunntilskuddsordning forholder seg til mellom 70 og 80 landsdekkende søkerorganisasjoner. Her er imidlertid «barne- og ungdomsorganisasjon» løst definert, og mest vekt blir lagt på at organisasjonene som søker og mottar tilskudd, har et barne- og ungdomsarbeid. Dette er også tilfelle for organisasjonene som søker om Frifond-tilskudd via Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) og paraplyorganisasjonen Norsk musikkråd. Disse paraplyorganene fordeler slike tilskudd til omlag 100 landsdekkende organisasjoner som har et lokallagsbasert barne- og ungdomsarbeid – de fleste av dem er også mottakere av grunntilskudd fra Barne- og likestillingsdepartementet. Organisasjonene fordeler seg dermed naturlig på de samme kategoriene som Fordelingsutvalget under Barne- og likestillingsdepartementet bruker, og gruppen «kristne» og «sang/musikk» er de største. Det finnes pr. dato ikke noe komplett register over barne- og ungdomsorganisasjoner i Norge.

Agenda Utredning & Utvikling lot organisasjonene i undersøkelsen oppgi hvilken profil organisasjonene hadde, og hvilke typer aktiviteter organisasjonen drev med. Organisasjoner med bred aktivitet vil være mulig å finne igjen under flere profiler og aktivitetstilbud.

Som det framgår av figur 4.1, oppga nesten halvparten av organisasjonene i undersøkelsen å drive med sosial og humanitær virksomhet samt politisk aktivitet. Interessepolitisk arbeid samt opinionspåvirking følger tett på. Deretter følger ulike typer kultur- og fritidsaktiviteter. Agenda fant at den typiske organisasjonen drev med tre typer aktiviteter, og kommenterte at det er interessant at de typisk utadrettede aktivitetene rangerer høyest.

Gjennom undersøkelsen ble organisasjonene videre spurt om hvilke typer virkemidler de benyttet for å nå målene sine. Dette er gjengitt i figur 4.2.

De viktigste virkemidlene, etter organisasjonens egne vurderinger, er: aktiviteter for egne medlemmer, rekruttering av medlemmer samt kurs og opplæring. Vi skal siden komme tilbake til hva denne prioriteringen kan bety for organisa­sjonenes posisjon som kanaler for politisk og samfunnsmessig påvirkning.

Agenda fant også at satsningen på ulike virkemidler hadde endret seg en del i løpet av de siste ti årene. Organisasjonenes egen vurdering av denne utviklingen er gjengitt i figur 4.3.

Et stort flertall av organisasjonene viser til at satsningen på medlemsrekruttering og prosjektarbeid har økt betraktelig i perioden. Av figuren går det også fram at flertallet av organisasjoner oppgir at det ikke har vært endring i satsningen på aksjoner de siste ti årene, uten at aktivitetsnivået for aksjoner er oppgitt eller diskutert. En tredjedel av organisasjonene har imidlertid økt satsningen også på dette feltet.

4.3.2.2 Antall organisasjoner og medlems­rekruttering

Tidligere i dette kapittelet har ungdoms oppslutninger om frivillige organisasjoner vært presentert. Fra organisasjonenes side vil de samme tendensene til nedgang i oppslutning være synlige, men tallene viser til noe økning i oppslutning siste år. Mens Ung i Norge­- undersøkelsene samler og gjengir ungdoms selvrapporterte medlemskap, gjenspeiler myndighetenes statistikk over medlemstall i barne- og ungdomsorganisasjonene i tillegg forhold ved organisasjonene som skyldes utenforliggende faktorer. Endringer i regelverk for hva som er tilskuddsberettigede organisasjoner, er et svært tydelig eksempel på en slik utenforliggende faktor.

Fordelingsutvalget, som forvalter Barne- og likestillingsdepartementets grunntilskuddsordning, har ført statistikk over medlemsutviklingen i søkerorganisasjonene siden 1977. Statistikken over utvikling i medlemskap og antall barne- og ungdomsorganisasjoner er gjengitt og kommentert i vedlegg 3. I 1977 var det 52 organisasjoner som søkte tilskudd fra ordningen, mot 76 organisasjoner i 2006. Dette er en kraftig utviding av antallet søkerorganisasjoner, og fortjener en kort omtale. Mot slutten av 70-tallet inkluderte den statlige grunntilskuddsordningen partipolitiske ungdomsorganisasjoner så vel som organisasjoner for ungdom under utdanning. Disse organisasjonene er siden skilt ut i egne tilskuddsordninger under andre departement. Til tross for denne avskallingen har antallet organisasjoner i ordningen økt betraktelig. Det har i særlig grad kommet til nyetableringer innenfor gruppen av politiske organisasjoner, «sang/musikk» og «funksjonshemmede». Også gruppen «hobby og friluft» har økt i omfang. De kristne organisasjonene har beholdt en sterk representasjon i tilskuddsordningen, mens avholds- og rusgiftpolitiske organisasjoner har tapt terreng.

Det er forholdsvis enkelt å sammenligne dette endringsbildet med den generelle utviklingen av organisasjonssamfunnet i Norge, gjengitt i kapittel 3. Økningen og differensieringen av antall organisasjoner faller sammen med generelle tendenser til økende spesialisering i organisasjonssamfunnet. Likeledes følger innlemmingen av fritidsorganisasjonene (sang- og musikkorganisasjonene samt gruppen «hobby og friluft») og organisasjonene for funksjonshemmet ungdom et mønster der denne typen organisasjoner har vært i vekst. At avholdsbevegelsens organisasjoner i større grad enn tidligere faller utenfor tilskuddsordningen, betyr ikke nødvendigvis at organisasjonene legges ned, men at medlemstallet i flere av organisasjonene nå er for lavt til at organisasjonene omfattes av den statlige grunntilskuddsordningen.

4.3.2.3 Flere organisasjoner – få reelle nyetableringer

Dersom man går nærmere inn i organisasjonene som har kommet til i grunntilskuddsordningen etter 1977, vil man imidlertid oppdage av det er få reelle nye organisasjonsdannelser. Mange av barne- og ungdomsorganisasjonene er et resultat av at organisasjoner med aldersblandet medlemsmasse har skilt ut barne- og ungdomsarbeidet i en mer eller mindre selvstendig barne- og ungdomsorganisasjon. Dette er ikke noe nytt i frivillig sektor, og peker igjen tilbake på generelle tendenser til økende differensiering og spesialisering. Blant barne- og ungdomsorganisasjonene er særlig organisasjoner for funksjonshemmet ungdom et eksempel på dette. Fenomenet bidrar likevel til å forklare den totale økningen i antall organisasjoner. Det organisatoriske skillet mellom barne- og ungdomsarbeid og en voksenorganisasjons generelle aktivitet kan igjen være motivert nettopp av mulighetene for å søke og motta grunntilskudd fra myndighetene. Dette er omtalt av Hoaas og Lorentzen (2000), som organisasjoners endringer av sin struktur og innretning med hensikt om å øke bevilgninger av offentlige tilskudd. Nedenfor vil vi komme tilbake til denne faktoren, når endringene i organisasjonssamfunnet diskuteres.

4.3.2.4 Medlemsoppslutning om ulike organi­sasjonstyper

Slik det ble presentert gjennom de første avsnittene i dette kapittelet, er tenåringers oppslutning om medlemskap i barne- og ungdomsorganisasjonene preget av tilbakegang. I dette avsnittet vurderes medlemsutviklingen i organisasjonene med bakgrunn i myndighetenes statistikk, fordelt på ulike kategorier av organisasjoner. Det er viktig å minne om at myndighetenes regelverk for beregning av medlemstall i tilskuddsberettigede organisasjoner i seg selv kan påvirke statistikken, ettersom regelverket har vært endret gjentatte ganger i løpet av perioden. Ikke minst må årene 1995-1997 behandles med forsiktighet, etter at samtlige organisasjoner i tilskuddsordningen ble utsatt for streng granskning fordi det ble reist mistanke om at flere organisasjoner hadde manipulert medlemstall for å kunne motta økte tilskudd. Denne granskingen gir seg utslag i en generell nedjustering av medlemstallene i statistikken. Justeringen skyldes en klargjøring og innskjerping av regelverk, der det samme regelverket tidligere hadde gitt rom for tolkning og ulik praksis for medlemsregistrering.

En nærmere undersøkelse av medlemsstatistikk hvor de enkelte organisasjonenes medlemstall framgår, gir interessante opplysninger om hvilke typer organisasjoner som nyter størst oppslutning i form av antall medlemmer. Den største av organisasjonene i Fordelingsutvalgets statistikk, som også i stor grad sammenfaller med utvalget i Agenda Utredning & Utviklings undersøkelse fra 2004, er Norges Musikkorps Forbund. I alt ti organisasjoner hadde i følge denne statistikken mer enn 10 000 barne- og ungdomsmedlemmer i 2003, og blant disse finner vi eldre organisasjoner i speiderbevegelsen, søndagsskolene og Norges KFUK-KFUM, Norske 4H samt hobby- og fritidsorganisasjoner som Norges Jeger- og fiskerforbund og den nyetablerte organisasjonen Hyperion - Norsk Forbund for Fantastiske Fritidsinteresser. I det nedre sjiktet mellom 500 og 2000 medlemmer finnes organisasjoner med en klar samfunnsprofil, som Ungdom Mot EU, Changemaker, PRESS Redd Barna Ungdom samt de fleste ungdomspartiene. På mellomnivået 2000-10 000 medlemmer finnes en rekke kristne organisasjoner samt kulturorganisasjoner av ulik art. I lys av denne utredningen er det et viktig funn at så mange av organisasjonene med samfunnsorientering har færre enn 2000 medlemmer. Dette gjør disse organisasjonene relativt små i relasjon til religiøse, kultur- og fritidsbaserte organisasjoner, og bekrefter samtidig generelle tendenser i frivillig sektor som viser at sistnevnte organisasjoner har hatt langt mindre nedgang i oppslutning siste tiår sammenlignet med organisasjonene som har samfunnsendring som agenda.

Selle og Øymyr gjorde i boken «Frivillig organisering og demokrati» (1995) et skille mellom organisasjoner med utoverrettet og innoverrettet aktivitet, samt en vurdering av om organisasjonene var endringsorienterte eller ikke-endringsorienterte. En utoverrettet organisasjon vil i sin rendyrkede form ikke ha medlemsaktivitet innenfor organisasjonen – kun uttrykk som kommer til syne i møte med samfunnet utenfor. En fullstendig innoverrettet organisasjon vil som motsats bare ha aktivitet for organisasjonens egne medlemmer, uten at dette fører til noen form for endring i resten av samfunnet. En endringsorientert organisasjon står i ideologisk opposisjon til resten av samfunnet, mens ikke-endringsorienterte organisasjoner følger en konsensuspreget tenkemåte.

Skillet er senere utdypet, og er i særlig grad kommentert i vedlegg 4. Ved å kombinere beskrivelsene framtrer fire ulike modeller eller idealtyper av organisasjoner. De sosiale massebevegelsene mot slutten av 1800- og begynnelsen av 1900-tallet hadde sterke innslag av utoverrettede og endringsorienterte organisasjoner. Disse organisasjonene var konfliktrettede og politiske i sitt vesen. Som motstykke finnes hobbyklubbene som kun satser på aktivitet, hygge og samvær for sine medlemmer. Disse organisasjonene er innadrettede og konsensuspregede.

Mellom disse ytterpunktene finnes organisasjoner som retter aktiviteten mot sine egne medlemmer, men som fører interessekamp på medlemmenes vegne. Det er også mulig å tenke seg organisasjoner som forholder seg utadrettet til samfunnet, men som arbeider uten formål om bred og gjennomgripende samfunnsendring.

Selle og Øymyr hevder at organisasjonssamfunnet har utviklet seg fra å være dominert av endringsorienterte og utoverrettede organisasjoner til å være preget av organisasjoner som tilrettelegger aktivitet for egne medlemmer uten å ha en bred samfunnsagenda. Statistikken over organisasjoner som gjengitt i dette kapittelet, viser at de politiske organisasjonene har relativt lav medlemsoppslutning sammenlignet med religiøse, kultur- og fritidsorienterte organisasjoner. Det vil være mulig å trekke et skille mellom disse organisasjonene som henholdsvis «endringsorienterte» og «ikke-endringsorienterte». Funnene fra Agenda Utredning & Utviklings undersøkelse om organisasjonenes satsning på ulike virkemidler, viser videre at organisasjonene satser innadrettet på aktiviteter for egne medlemmer, rekruttering, kurs og opplæring. Dette kan tyde på at bildet av en frivillig sektor dominert av ikke-endringsorienterte, innadrettede organisasjoner, også gjelder for barne- og ungdomsorganisasjonene. Tendensen sier selvsagt ikke noe om kvaliteten på organisasjonenes aktiviteter, og mange vil hevde at aktivitet for barn og ungdom har samfunnsmessig og dermed politisk betydning uavhengig av organisasjonens formål. Tendensen vil likevel ha betydning for organisasjonene som kanal for ungdoms samfunnsdeltakelse og mulighet for formell påvirkning av samfunnet de lever i.

Det er ikke i seg selv underlig at organisasjonene satser tungt på økt medlemsrekruttering. Nedgangen i oppslutning merkes selvsagt også i organisasjonene, og Barne- og likestillingsdepartementets grunntilskuddsordning har i en årrekke utmålt tilskudd på bakgrunn av medlemstall i organisasjonene. Den foreløpig siste revisjonen av denne grunntilskuddsordningen i 2002 la i enda større grad enn tidligere vekt på medlemstall, noe som har gitt resultat i økt medlemsverving og dermed noe økt oppslutning om organisasjonene i form av medlemskap de aller siste år. Slike vridningseffekter er beskrevet av Hoaas og Lorentzen (2000), og kan bidra til å forklare den økte medlemsvervingen som har skjedd i det totale organisasjonsmiljøet i perioden 2002-2004.

Hoaas og Lorentzen fremholder at norsk, statlig støttepolitikk overfor organisasjonene i stor grad har vært utviklet for å påvirke organisasjonene i en ønsket retning, idet organisasjonene har vært et element i sosialdemokratisk basert planstyring av samfunnet. Også forfatterne Selle og Øymyr viser til dette, og sammen oppsummerer disse miljøvernspørsmål, helse- og omsorgsoppgaver og fremfor alt kulturpolitikk som fagfelt der offentlig og frivillig sektor har blitt brakt i tett samarbeid med hverandre. Det er nærliggende å spørre seg om denne utviklingen i seg selv har redusert behovet for at organisasjoner skal ha mange medlemmer, idet organisasjoner har opplevd å få spesialiserte samfunnspolitiske nisjer med egne kontaktpunkter og møteplasser hvor de utvikler et fagfelt i samarbeid med myndighetene. Når Hoaas og Lorentzen føyer til at barne- og ungdomsorganisasjonene i særlig grad har blitt tildelt oppgaver som «skoler i demokrati», følger det logisk at disse organisasjonene bør favne en betydelig mengde barn og ungdom blant sine medlemmer. Dette kan i stor grad forklare myndighetenes satsning på økonomiske insentiv for medlemsrekruttering i de samme organisasjonene. Myndighetenes sterke betoning av medlemsgrunnlaget i barne- og ungdomsorganisasjonene er likevel en kontrast til utviklingen av det generelle samarbeidet mellom offentlig og frivillig sektor gjennom de siste tiårene, der organisasjonenes kampsaker i økende grad er overtatt av velferdsstaten og organisasjonene ofte behandles som høringsinstanser for myndigheters beslutninger. Når denne kontakten først og fremst er preget av konsensus, har ikke organisasjonene lenger behov for en bred og mobilisérbar medlemsbase for å være korrektiv i den offentlige politikken.

4.4 Medborgerkulturen i barne- og ungdomsorganisasjonene

Samtidsbildet av barne- og ungdomsorganisasjonene er dermed preget av flere klare utviklingstrekk:

• Barne- og ungdomsorganisasjonene har blitt flere i antall, men de består samlet sett av færre medlemmer.

• Miljøet av barne- og ungdomsorganisasjoner er dominert av organisasjoner som satser på aktivitet for egne medlemmer. Det er et mindretall organisasjoner som arbeider for gjennomgripende samfunnsendring og bred politikkutvikling.

• Barn og ungdom er ofte medlem av flere organisasjoner i løpet av oppveksten, men de er medlem i kortere tid enn hva som var vanlig for ti år tilbake.

• Ungdom med etnisk minoritetsbakgrunn står i særlig grad utenfor organisasjonssamfunnet.

I det følgende vil barne- og ungdomsorganisasjonene bli diskutert som barn og ungdoms kanaler for innflytelse i og påvirkning av samfunnet de lever i. Etter en gjennomgang av hvilke vilkår som i dag preger denne muligheten for påvirkning, vil diskusjonen dreie over mot en mulig nyorientering av barne- og ungdomsorganisasjonenes funksjon i demokratiet, forankret i organisasjonenes bidrag til å utvikle barn og unges identitet som medborgere i samfunnet.

4.4.1 Barne- og ungdomsorganisasjonene som kanal for påvirkning

Organisasjonenes demokratiske, medlemsbaserte og hierarkiske struktur, som beskrevet tidligere i dette kapittelet, vil både være en kanal for samfunnsdeltakelse og en arena der medlemmene bidrar i utviklingen av organisasjonens idégrunnlag og aktiviteter. Dette har i faglitteraturen blitt kalt for henholdsvis organisasjonenes eksterne og interne demokratiske funksjon. Det kontinuerlige arbeidet for utvikling og påvirking vil ideelt sett være preget av demokratiske spilleregler, og er derfor forventet å gi læringseffekt hva disse spillereglene angår.

4.4.1.1 Kontakt mellom lokale barne- og ungdomslag og politisk nivå i kommunene i Hordaland

På oppdrag fra utvalget har det blitt gjennomført en særskilt analyse av lokale barne- og ungdomslag i Hordaland og disse lagenes påvirkning av lokalpolitikk. Analysen bygger på utdrag fra et større datamateriale fra fylket samlet inn i 1980, 1990 og i år 2000, og er gjengitt som eget vedlegg i denne utredningen. Av analysen går det fram at kontakten mellom det offentlige og foreningslivet har endret seg, både når det gjelder aktører, strategier og saker. Mens det tidligere var vanlig at lag rettet formelle henvendelser til myndighetene, preges nå forbindelsene mellom lag og myndigheter av mer uformell og personlig kontakt. Organisasjonenes interesser i den lokale politikken synes også i større grad å være preget av saker som angår organisasjonenes egne driftsvilkår, framfor saker som gjelder hele lokalsamfunnet (Wollebæk: 2006, se vedlegg 4).

Hovedkonklusjonene i analysen viser for det første at det har vært en total nedgang i antallet barne- og ungdomslag i Hordaland i perioden 1980-2000. For det andre går det fram at samtidig som barne- og ungdomsorganisasjonene totalt sett utgjør en mindre andel av organisasjonsmiljøet i kommunene, har andelen av lag som deltar i utformingen av offentlig politikk, også gått ned. Dette betyr at antall lag som vil engasjere seg i slik politikk ikke bare er redusert fordi det totalt sett finnes færre lag, men fordi en prosentvis mindre andel av lagene driver slik aktivitet. For det tredje viser det seg at flere barne- og ungdomslag hadde opplevd å bli spurt til råds av offentlige myndigheter i saker som angikk foreningen. Dette tallet økte fra 1980 til år 2000. Barne- og ungdomsorganisasjonene i denne undersøkelsen framstår dermed i økende grad som høringsinstanser, og ikke som pressgrupper. Av barne- og ungdomslagene i Hordaland var det imidlertid en stor overvekt av lag som ikke gjorde noen forsøk på å påvirke myndighetene. Av lag som drev påvirkningsarbeid, var det flere barne- og ungdomslag som opplevde at deres synspunkter ikke ble hørt, sammenlignet med voksenlagene i samme undersøkelse.

Av Hordaland-materialet går det også fram at når kommunen rådspør lokale barne- og ungdomslag, er det lag i kultur-, fritids- og idrettssektoren som oftest blir kommunens kontaktpartner. Tidligere var lagene i Noregs Ungdomslag og Norges Bygdeungdomslag dominerende aktører på området. Det er også klart sterkere tendenser til at forbindelse mellom lag og myndighet skjer ved personlig kontakt mellom medlemmer i laget og kommuneadministrasjonen.

At lagene søker personlig kontakt med kommuneadministrasjonen, kan bety at sakene som lagene ønsker å ta opp, er forholdsvis enkle, og kan løses uten langvarig politisk saksbehandling. På spørsmål om hvilke saker lagene hadde tatt opp med offentlige myndigheter, viste det seg at de fleste av sakene handlet om lagets eller organisasjonens egne vilkår. Saker som dreide seg om barn og ungdom var nest hyppigst som sak mellom partene. I betydelig mindre grad handlet sakene om miljøspørsmål, nærmiljø og økonomisk politikk. Her går det imidlertid et skille mellom organisasjonstyper, slik at foreningene på kultur- og fritidsfeltet hyppigst engasjerer seg i saker for å forbedre egne vilkår, mens mer tradisjonelle lag og foreninger etablert før 1960 tar opp også andre typer spørsmål med myndighetene. Sett over tid tar lagene nå i mindre grad kontakt med folkevalgte, de tar i liten grad opp saken med sin egen nasjonale organisasjon og de har i mindre grad skrevet til kommunen om saken. Lagene har i noe større grad reist sakene sine i pressen. Til sammen viser dette at lagene har gjort en dreining der de benytter uformelle kanaler i sin kontakt med myndighetene.

Kontakt med myndigheter er ikke det eneste målet på organisasjonens samfunnsengasjement. Organisasjonen kan også forsøke å påvirke andre ved å formidle sin overbevisning eller gjennomføre tiltak med sikte på å påvirke lokalsamfunnet. Dette forutsetter likevel at organisasjonen er utadrettet, eller at den er endrings- og samfunnsorientert (Wollebæk: 2006, se vedlegg 4). Med en styrking av de medlemsrettede og konsensusorienterte organisasjonene og en klar tilbakegang av samfunnsrettede og konfliktorienterte lag, synker imidlertid sjansen for slik påvirkning. Når hovedvekten av aktiviteten bare angår medlemmene uten samtidig å gripe direkte inn i lokalsamfunnet, reduseres organisasjonenes evne til å påvirke samfunnet som organisasjonen er en del av. I faglitteraturen er dette beskrevet som en svekkelse av organisasjonens eksterne demokratiske funksjon.

4.4.1.2 Manglende representativitet i kommunale ungdomsråd

Tendensen til redusert og ikke-formalisert kontakt mellom offentlige myndigheter og frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner lokalt understøttes av at det i økende grad blir opprettet offentlige råd for brukerstyring og medvirkning, innenfor barne- og ungdomsfeltet kalt kommunale ungdomsråd. I Makt- og demokratiutredningens sluttrapport (NOU 2003:19) ble det vist til at slike råd opprettes blant annet for å øke ungdoms interesse for og innflytelse over politikk. Slike råd kan, sett fra myndighetenes side, også redusere behovet for kontakt med barne- og ungdomsorganisasjonene, dersom formålet er å skaffe informasjon til bruk i utformingen av barne- og ungdomspolitikken. Evalueringer viser at slike råd først og fremst fungerer som høringsinstanser for offentlige myndigheter (Lidén: 2003; Teige: 2005; Vestel m.fl.: 2003). Slik kommer også kommunen som politisk arena i skyggen av kommunen som tjenesteprodusent. Dette er også et aspekt ved det kommunale selvstyret som behandles bredt i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport, som slår fast at folkevalgte organers handlingsrom blir redusert når stadig flere livs- og samfunnsområder blir rettighetsfestet. Denne utviklingstendensen vil selvsagt også påvirke lokale lag og foreningers handlingsrom i møte med offentlige myndigheter, og må holdes sammen med analysene som viser at lag og foreninger i mindre grad tar politisk initiativ.

Dansk Ungdoms Fællesråd (DUF), paraplyorganisasjon for danske barne- og ungdomsorganisasjoner, har gjennom en rapportserien «Sidste Udkald» samlet og systematisert materiale om hvordan unge oppfatter og engasjerer seg i demokratiet. I Danmark, som i Norge, har det de siste ti år vært en stigende interesse for etablering av kommunale ungdomsråd, og DUFs rapport om unges deltakelse i slike råd viser at barne- og ungdomsorganisasjonene bare i liten grad er representert i disse strukturene. Ungdom i slike råd stiller seg videre skeptiske – på grensen til det avvisende – til ideen om det representative demokratiet, og uttrykker at de synes det er vanskelig å representere andre enn seg selv, eller også at de ikke ønsker å representere andre ved å delta i ungdomsrådet. På den annen side oppgir de samme ungdommene at de lojalt vil følge flertallsavgjørelsene i rådene. Ungdommene rapporterer om friske debatter, overraskende løsningsforslag og mulighet for deltakerne til å endre mening underveis i rådets behandling av saker. Dette harmonerer dårlig med organisasjoners langsomme beslutningsprosesser og interessegruppers behov for å utstyre sine representanter med ferdig behandlede mandater. Flere ungdommer uttrykker også skepsis overfor ungdomsorganisasjoners tendens til å politisere sakene i ungdomsrådet, i de tilfeller hvor organisasjonsrepresentasjonen er sterk.

DUFs undersøkelse av ungdomsråd holdt sammen med undersøkelsen av deltakelse i danske frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner publisert i samme rapportserie viser at organisasjoners tradisjonelle arbeidsformer virker lite tiltrekkende på mange unge. Møteformer med formell innkalling, dagsorden og taleliste oppleves som ineffektive og fjernt fra de unges interessefelt og aktivitetene de gjerne vil drive med. Flere av de danske ungdomsrådene tilbyr alternative arbeidsformer for unge som er opptatt av samfunnet rundt seg, mens opplysninger om de norske kommunale ungdomsrådene viser at mange av dem tilstreber en «voksen» møtekultur (Lidén og Ødegård: 2002). En evaluering av medvirkningsarbeid blant unge i Porsgrunn kommune (Vestel m.fl.: 2003) viser at interessen for og forståelsen av politikk og samfunnsspørsmål hos unge generelt i kommunen ikke ser ut til å ha blitt påvirket av prosjektene. Ungdomsrådet har imidlertid med høy sannsynligvis bidratt til rekruttering av unge politikere til bystyret. Deltakelse her har etter all sannsynlighet gitt medlemmene både en unik erfaring og innsikt i politiske prosesser på lokalnivå, og ikke minst mulighet for personlig vekst. Det er mulig å tenke seg at ungdom ved å delta i prosessene i kommunale ungdomsråd vil oppleve en slik personlig utvikling og tilegne seg en interesse for lokalpolitiske saker, men effekten av denne læringen ser altså ikke ut til å nå de store ungdomsgruppene. Slike prosesser kan likevel bidra til å sette spørsmålet om ungdoms innflytelse på den politiske dagsorden.

Gitt utviklingstendensene i de lokale barne- og ungdomsorganisasjonene, er det selvsagt ikke mulig å komme med konklusjoner om at økt organisasjons-representasjon i kommunale ungdomsråd vil gi bredere effekt av den demokratiopplæring og interesse for samfunnsspørsmål som deltakelse i slike råd måtte frembringe. I et demokratiperspektiv er det likevel problematisk både at barne- og ungdomsorganisasjonene kun i liten grad er representert i slike råd, og at ungdommene som rekrutteres til rådene, ikke ønsker å representere noen gruppe. Barne- og ungdomsorganisasjonene er den eneste formelle kanal for samfunnsdeltakelse for ungdom under 18 år, og en utestenging fra slike kommunale ungdomsråd vil ytterligere bidra til å marginalisere disse organisasjonenes mulighet for påvirkning. Beslutninger fattet av enkeltpersoner etter referendumpraksis kan være effektive i saksbehandlingsøyemed, men kan i mange tilfeller mangle fundament i bred og gjennomgående folkelig deltakelse preget av kontinuerlig debatt, samfunnskritikk og engasjement, som på sikt kan skape solid forankrede avgjørelser. Sett over tid blir dette derfor også et samfunnsøkonomisk spørsmål, fordi raske og svakt forankrede beslutninger kan måtte endres når flertallet endrer mening eller mister interessen for vedtaket de har vært med på å fatte (Amnå: 2002).

4.4.1.3 Internt organisasjonsdemokrati

Opplevelsen av internt demokrati og mulighet for påvirkning innad i barne- og ungdomsorganisasjonene kan også ha vært i utvikling. Idealet i den hierarkiske, demokratiske og medlemsbaserte organisasjonen er at medlemmene vil kjenne igjen organisasjonens demokratiske rutiner i prosessene som styrer politiske parti og som inntrer ved offentlige valg. Med sin bakgrunn fra organisasjonsarbeid kan man tenke seg at disse medlemmene selv vil kunne delta i formelle politiske institusjoner som partier, valg og folkevalgte organer – når myndighetsalderen inntreffer. I en undersøkelse av rekruttering av kommunestyrerepresentanter oppgir representantene sin bakgrunn fra frivillige organisasjoner som en av de viktigste årsaker til at nominasjonskomiteen tok kontakt med dem (Berglund og Winsvold: 2005).

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) undersøkte i år 2000 barn og ungdoms representasjon og innflytelse i et utvalg av sine egne medlemsorganisasjoner. Utvalget av organisasjoner er begrenset og viser ikke til sammenligninger over tid, og det lar seg derfor ikke gjøre å trekke generelle slutninger på grunnlag av materialet. Rapporten fra undersøkelsen viser likevel til at mens organisasjonenes sentralledd mener at lokallagene har stor innvirkning på organisasjonens aktivitet og profil, er denne oppfatningen tydelig moderert når lokallagene blir spurt om hvilken innvirkning de har på sentralorganisasjonen i slike spørsmål. En tredjedel av lokallagene deltar ikke eller er usikre på om de har formelle rettigheter til å delta på sentralorganisasjonens landsmøte. I de aller fleste lagene er imidlertid barn og unge med på å lede alle aktivitetene, og oppgir at lagsstyret og/eller medlemmene har stor innvirkning på hvilke typer aktivitet laget skal drive. Når lagene samtidig oppgir at ungdom under 18 år bekler en tredjedel av de lokale styrevervene, mens ungdom under 26 år bekler 75 % av slike verv, er barn og ungdoms innflytelse i lokallagsaktiviteten tydelig. På spørsmål om hvilken innflytelse lokallaget har i lokal politikk, viser de fleste lagene til at de ikke har interesse av å delta i samfunnet på dette nivået. Av det mindretallet av lag som faktisk deltar, oppgir at de fleste at de i liten grad blir hørt, noe som føyer seg inn i resultatene fra undersøkelsen av lokale lag i Hordaland, gjengitt tidligere i kapittelet. Det er imidlertid interessant å merke seg at lagene har større tiltro til at organisasjonen deres som en nasjonal sammenslutning har innflytelse i norsk samfunnsliv. Dette vil bli diskutert nærmere mot slutten av kapittelet, som barn og ungdom som del av en en medborgerkultur.

4.4.2 Medborgeridentitet som utgangspunkt for samfunnsengasjement

Ungdoms interesse for og engasjement i samfunnsspørsmål kan ta form av aktivitet i barne- og ungdomsorganisasjoner, men ettersom disse organisasjonenes posisjon som kanal for samfunnsdeltakelse har blitt sterkt marginalisert, er det viktig å ha kunnskap om hva disse ungdommene faktisk bidrar med. På oppdrag fra utvalget har det blitt gjennomført en særskilt analyse av datagrunnlaget fra Ung i Norge­- undersøkelsen, omtalt tidligere i dette kapittelet og i vedlegg 1. Analysen er gjengitt og diskutert i vedlegg 2. Analysen tar sikte på å vurdere om organisasjonsmedlemmene i alderen 13-19 år er mer interessert i politikk og samfunnsspørsmål, mer engasjert i politiske aktiviteter, og om de har større tiltro til at det nytter å engasjere seg, sammenlignet med ikke-medlemmer. Bidraget bygger på kunnskap fra Makt- og demokratiutredningens Medborgerundersøkelse (Sivesind og Ødegård: 2003), der søkelys ble rettet mot ulike organisasjonstyper og deres demokratifremmende effekt på medlemmene.

Av analysen av Ung i Norge- data går det fram at de aktivitetsorienterte fritidsorganisasjonene ser ut til å ha svært liten effekt på de unge medlemmenes samfunnspolitiske interesse, nivå av politisk deltakelse og tillit til at det nytter å engasjere seg. Det er ingen forskjeller mellom ikke-medlemmer og medlemmer av fritidsorganisasjoner i disse spørsmålene. Medlemmer av kulturorganisasjoner er til en viss grad mer interesserte i samfunnsspørsmål enn ikke-medlemmer, og de deltar mer i politisk og samfunnsrettet aktivitet, som elevråd, ungdomsråd eller ulike typer aksjoner og markeringer. De skiller seg også fra ikke-medlemmer ved å være positive til at det nytter å engasjere seg. Medlemskap i religiøse organisasjoner ser ikke ut til å ha noen særlig demokratifremmende effekt, selv om medlemmene i disse organisasjonene skiller seg noe fra ikke-medlemmer ved å helle mot sterkere konvensjonell politisk deltakelse, som å stemme ved valg. Det er imidlertid de politisk/humanitære organisasjonene og miljøorganisasjonene som framstår som de viktigste arenaer for demokratiskolering. Medlemmene i disse organisasjonene har gjennomgående sterkere politisk interesse, deltar hyppigere i både konvensjonelle og aksjonsorienterte politiske aktiviteter og har størst tro på at det hjelper å være engasjert, sammenlignet både med ungdommer som ikke er medlem av noen organisasjon og ungdommer som er medlemmer av fritids-, kultur eller religiøse organisasjoner.

Mønsteret av interesse og deltakelse lar seg selvsagt forklare ved at ungdom søker kontakt med ulike typer organisasjoner avhengig av interessene sine. Det er likevel grunnlag for å hevde at frivillige organisasjoner for barn og ungdom virker demokratiskolerende. Unntaket er de aktivitetsorienterte fritidsorganisasjonene. De politisk/humanitære organisasjonene og miljøorganisasjonene er i regelen utadrettede og konfliktorienterte, og bygd på prinsipper knyttet til det representative demokratiet, der unge medlemmer og tillitsvalgte har tilgang til formell makt. Ved å tilhøre denne typen organisasjoner vil medlemmene i størst grad få tilgang til kanaler for påvirkning av samfunnet, og gitt at organisasjonene bygger politikkutformingen sin på demokratiske prinsipper, vil medlemmene også få demokratiskolering ved å delta i det jevnlige og interne organisasjonsarbeidet. Ved å delta direkte i politikkutforming vil disse medlemmene i særlig grad kunne utvikle holdninger preget av tillit til at enkeltpersoner og grupper har rett og plikt til å delta i offentligheten og la sin stemme bli hørt. I kapittel 3 er dette argumentet underbygget ved den danske forfatteren Jørgen Goul Andersen (2004), som kaller dette for «medborgerskapets vertikale dimensjon». Ordet «vertikal» viser til at organisasjonene som kanal for samfunnsdeltakelse og påvirkning forbinder individnivået og det politiske beslutningsnivået i samfunnet, i det vi kan kalle for en nedenfra og opp-bevegelse. De frivillige organisasjonene er én av flere slike vertikale kanaler for samfunnsdeltakelse, og suppleres blant annet av muligheten for å delta i de politiske partiene, av mulighetene for å delta ved offentlige valg og ved råd for brukerstyring og medvirkning knyttet til velferdsstatens institusjoner. Når enkeltmennesker får styrket identiteten sin som medborger ved bevissthet, mulighet og rett til å delta i én slik kanal, er det sannsynlig at man øker samfunnsdeltakelsen sin ved å ta i bruk nye kanaler. Det er dette mønsteret som gjenspeiles når medlemmer i de politisk/humanitære organisasjonene og miljøorganisasjonene viser klare tegn på bred politisk interesse og tillit til at det nytter å engasjere seg, og vil bruke stemmeretten sin ved valg.

Også kulturorganisasjonene og de religiøse organisasjonene kan bidra til å utvikle og styrke medlemmenes opplevelse av å tilhøre et fellesskap, av Jørgen Goul Andersen og i kapittel 3 kalt for medborgerskapets horisontale dimensjon. Ved å samle unge mennesker til aktivitet og samvær om felles interesser kan båndene mellom deltakerne styrkes, og tilliten til hverandre og opplevelsen av ansvar for fellesskapets beste kan føre til interesse og ansvarsfølelse også overfor samfunnet man er en del av. Ordet «horisontal» viser her nettopp til båndene mellom mennesker som befinner seg på samme nivå, og dette er ikke det samme som å arbeide via en organisasjon for å påvirke et politisk beslutningsnivå. Likevel kan deltakelse i miljø preget av slike horisontale bånd lede til et bredere samfunnsengasjement der også de øvrige kanalene for påvirking blir tatt i bruk. Dette kan skje fordi man ønsker å fremme interessene til gruppen som man har tilhørighet til, eller at man kjenner et ansvar og en interesse for fellesskapet også ut over sin egen gruppe. Disse forholdene kommer til syne når medlemmer av kulturorganisasjoner oppgir å være mer interessert i politisk aktivitet enn dem som ikke er medlemmer av noen organisasjon, og når medlemmene i religiøse organisasjoner er mer tilbøyelige til å bruke stemmeretten sin enn dem som ikke er medlem av noen organisasjon.

4.4.2.1 Organisasjonenes empowerment-faktor

Når vi kjenner disse tendensene som viser at organisasjonsmedlemskap henger sammen med samfunnsinteresse og politisk engasjement, er det klart at organisasjonene virker som redskap for å styrke unge menneskers samfunnsdeltakelse. Man kan si at organisasjonene bidrar til å bygge opp og myndiggjøre en aldersgruppe som ellers kan ha vanskelig for å få sin stemme hørt, eller at organisasjonsmedlemskap er empowerment av unge mennesker. Hvis dette er sant, blir det viktig at alle har mulighet til å være med i organisasjonene, og at alle som er med, har rett til å si sin mening og til å bli hørt.

At alle skal ha mulighet til å være med, stiller store utfordringer til organisasjonene selv. Store grupper av ungdom deltar i dag ikke i organisasjonslivet. Slik det framgår av vedlegg 5, er ungdom med etnisk minoritetsbakgrunn underrepresentert i de tradisjonelle, norske organisasjonene, og det finnes på landsbasis kun få tilfeller der ungdom av slik bakgrunn har dannet egne organisasjoner. Organisering på bakgrunn av felles kultur og etnisk tilhørighet kan være et viktig steg på veien mot bredere samfunnsdeltakelse, men det bør være en målsetting at etnisk norsk ungdom og ungdom med annen etnisk minoritetsbakgrunn møtes i de samme organisasjonene for å styrke båndene mellom enkeltmennesker og grupper, oppleve bredere fellesskap og få tilgang til formelle kanaler for samfunnsdeltakelse og politisk påvirkning. Også myndighetene bør i sin kontakt med frivillige organisasjoner for barn og ungdom i særlig grad vektlegge at organisasjonene må være åpne for alle som vil være med. I motsatt fall blir frivillige organisasjoner kanal for bare ett segment av den unge befolkningen, dominert av etnisk norsk ungdom der mange kommer fra familier der foreldrene har yrker som krever høyere utdannelse. Dette peker mot et elitepreget organisasjonssamfunn, og er ikke det samme som myndiggjøring av en hel befolkningsgruppe.

At alle som deltar i organisasjonene skal ha rett til å si sin mening og rett til å bli hørt, viser først og fremst til det interne organisasjonsdemokratiet. Mye frivillig aktivitet for barn og ungdom er ikke medlemsbasert og finner ikke sted innenfor rammen av formelt demokratiske strukturer. Det kan være grunn til å hevde at de formelle demokratiske strukturene er den sikreste metoden for å oppnå lik rett til innflytelse over organisasjonen eller lokallaget, men disse strukturene har også begrensninger. Kunnskap, alder og erfaring vil gi fortrinn, og de yngste medlemmene vil ikke nødvendigvis tjene på dette. Derfor bør organisasjoner arbeide både i form av formelle demokratiske rutiner og ved alternative metoder for å sikre medlemmenes reelle rett til innflytelse over arbeidet. Denne tankegangen bør gjenspeiles av frivillige institusjoner som ikke er medlemsbaserte, men som samler ungdom til aktivitet i form av åpne klubber, fritidstilbud, verksteder og hjelpetiltak. For at denne typen tiltak skal virke i retning av å myndiggjøre aldersgruppen, må deltakerne få innflytelse over aktiviteten eller tilbudet de er en del av. Dette kan skje gjennom ulike former for brukerdemokrati, og bør institusjonaliseres som en del av aktiviteten. Når enkeltpersoner skal uttale seg på vegne av fellesskap – om disse fellesskapene er medlemsbaserte eller ikke – er det viktig at resten av samfunnet kan føle seg trygge på at meningene springer ut fra og er forberedt av en større gruppe mennesker. Dette er viktig fordi meningene og forslagene som presenteres, kan få konsekvenser for større deler av samfunnet.

4.4.2.2 Gamle organisasjonsstrukturer – nye strategier

Frivillighet tar mange former, og den statlige støttepolitikken skal favne bredden i denne virksomheten. Dersom organisasjonene skal virke som redskap for myndiggjøring av en aldersgruppe, kan det styrke organisasjonens posisjon dersom den er bygd opp i form av internt organisasjonsdemokrati med medlemmer og lokallag.

Som privatperson kan man sympatisere med en sak eller bidra økonomisk til et arbeid uten å stille seg til rådighet som medlem av en organisasjon. Både underskriftskampanjer og innsamlingsaksjoner er eksempler på uformell politisk aktivitet, men dette gir ingen forpliktelser for deltakeren ut over handlingen det innebærer å gi en signatur eller en donasjon. Etter å ha skrevet under eller lagt penger på innsamlingsbøssen, har heller ikke deltakeren noen innflytelse over bruken av bidraget. Organisasjonsmedlemskap er en meningsfylt framgangsmåte for å gi tilslutning til et budskap eller økonomisk bidrag til et arbeid. Ved passivt medlemskap har man lagt sitt navn og sin kontingent til organisasjonen, uten å ha noe ønske om å påvirke den politiske linjen i arbeidet eller engasjere seg i aktiviteten. Forskjellen mellom disse to bidragene til fellesskapet er at den demokratiske strukturen skal sikre alle medlemmene lik rett til innflytelse. Organisasjonen på sin side kan stille krav til hva medlemmet skal bidra med. Kontingentinnbetaling kan være et slikt krav. Ved å etterkomme kravet bekrefter medlemmene at de har sluttet seg til organisasjonen, og de mottar rettighetene som medlemskapet innebærer. Organisasjonen får på denne måten en valid bekreftelse om hvor mange som støtter opp om arbeidet, en idé om hvordan medlemsdemokratiet fyller organisasjonsstrukturen og en pekepinn om hvor mange som kan tenke seg å delta i aktivitetene.

De nasjonale organisasjonene kan påvirke det nasjonale politiske beslutningsnivået. I lokalmiljøet er avstanden mellom lag og politisk nivå ofte mindre, og for at den brede massen av organisasjonsmedlemmer skal få styrket sin mulighet til å delta i utformingen av samfunnet, er det avgjørende at aktivitet kan finne sted i form av lokale grupper og foreninger. Ansvaret for å legge til rette for lokallagsvirksomhet hviler i stor grad på den nasjonale organisasjonen. Bare et mindretall av organisasjonsmedlemmene kommer i kontakt med eller blir valgt til organisasjonens sentrale demokratiske organer, og det vanlige organisasjonsmedlemmets kontakt med og tilhørighet til et lokallag blir derfor viktig av to årsaker. For det første kan dette gi organisasjonen engasjerte og dyktige medlemmer, samtidig som det kan gi samfunnet trygge og bevisste medborgere. For det andre vil lokallagene være de jevne organisasjonsmedlemmenes viktigste møteplass for aktivitet, selvutvikling og tilhørighet til et menings- og identitetsfellesskap.

Ved kjennskap til utviklingen i kontakten mellom lokallag og det kommunalpolitiske nivået i Hordaland, beskrevet tidligere i dette kapittelet, er det imidlertid ikke gitt at aktive lokallag får innflytelse i møte med offentlige myndigheter. Organisasjonene har et ansvar for å fremme saker av betydning for aldersgruppen, og ikke bare saker som angår organisasjonens eget ve og vel. Myndighetene på sin side har ansvar for å åpne den offentlige politikken for barne- og ungdomsorganisasjonene. Strukturene for innflytelse er fremdeles til stede i disse lokalmiljøene, men de brukes i svært liten grad. Forsvinner strukturene, kan det være svært vanskelig å bygge opp nye.

Når medlemmer i lokallag opplever at organisasjonen de er medlem av, har innflytelse over samfunnsutviklingen på nasjonalt nivå, forteller dette om tilliten til organisasjonene som samfunnsaktør og endringsagent. Denne tilliten er uttrykk for en medborgeridentitet hos enkeltmedlemmet, og viser til at interessefellesskapet som hun tilhører, har betydning for den enkelte og for oppfatningen av samfunnet som både hun og organisasjonen er en del av. Det er færre medlemmer i barne- og ungdomsorganisasjonene i dag enn det var for ti år siden, og barn og ungdom er ofte medlemmer i kortere tid enn hva som var vanlig før. Myndigheter og organisasjoner har en stor oppgave i å sørge for at også medlemmer som er innom organisasjonen i bare kort tid får kontakt med medborgerkulturen gjennom organisasjonsaktiviteten. For å bidra til dette må organisasjonene myndiggjøre det interne medlemsdemokratiet og synliggjøre sine meninger og holdninger i offentligheten. Myndighetene må åpne påvirkningsmulighetene for organisasjonene, og la disse bli mer enn høringsinstanser for spørsmål som dreier seg om velferdsutvikling for barn og ungdom. Sammen har partene i politikken en felles oppgave i å åpne organisasjonslivet for flest mulig.

En langvarig tendens til synkende oppslutning om medlemskap i de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene kan føre til at organisasjonene blir ytterligere marginalisert i årene som kommer. Ansvaret for demokratiskoleringen i samfunnet kan ikke hvile på barne- og ungdomsorganisasjonene alene, og i enda mindre grad kan dette forsvares dersom større grupper av barn og ungdom ikke favnes av de samme organisasjonene. Også andre samfunnsinstitusjoner og organiserte møteplasser for barn og ungdom må virke på grunnlag av prinsipp om at alle skal ha like muligheter til å påvirke, hver stemme er like viktig, beslutninger skal lede til handling og man skal kunne stilles til ansvar.

Dette er prinsipp som er nedfelt i det representative demokratiet, som de frivillige organisasjonene har vært forkjempere for og bidratt til utviklingen av gjennom de siste hundre år. Dette arbeidet bør forsette. Samtidig vil barne- og ungdomsorganisasjonenes viktigste bidrag til demokratiet være at disse organisasjonene arbeider innenfor en medborgerkultur der de kan utvikle medlemmenes fellesskapsfølelse og solidaritet med hverandre, og der de blir gitt tilgang til kanaler for å nå ut i samfunnet. Utvalgets forslag til statlig støttepolitikk for frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, som presenteres i kapittel 6, er en strategi bygd over organisasjonenes utgangspunkt for å aktivisere medborgerne blant medlemmene og deltakerne sine. Dette er en funksjon av de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene som utfyller og bygger opp under det formelle og representative demokratiet. Samtidig må medborgerne ha formelle kanaler for å nå fram med budskapene sine. Barne- og ungdomsorganisasjonene har mulighet til å fylle begge oppgaver.