3 Organisasjonene i samfunnet

3.1 Organisasjonenes tradisjonelle posisjon i det norske demokratiet

I august 2003 ble sluttrapporten fra den norske Makt- og demokratiutredningen avlevert i form av NOU 2003:19. Utgangspunktet for utredningen var den norske samfunnsmodellen bygd på det representative demokratiet, med lik rett for alle til å utpeke sine representanter gjennom frie valg. Utredningens mandat framholdt at enkeltmennesket selv er aktør i den frie meningsdannelsen og kan påvirke utformingen av beslutninger som berører en selv og ens eget liv. Viktige forutsetninger for at det representative demokratiet skal fungere blir derfor at individet benytter retten til å delta og til å påvirke, og at samfunnet lokalt og nasjonalt er bygd opp ved styringsorganer som er representative, som hviler på bred legitimitet og som kan utøve autoritet.

I det moderne norske demokratiet har de frivillige organisasjonene siden midten av 1800-tallet dels vært pådrivere i en slik utvikling, dels vært kanaler for innbyggernes deltakelse i samfunnsstrukturene og fremfor alt vært møteplasser for den debatt og frie meningsdannelse som Maktutredningens mandat viste til. Organisasjonene ble også behandlet i et eget kapittel i sluttrapporten. Synkende oppslutning om medlemsbaserte organisasjoner og dreining i organisasjonenes aktivitet bort fra en bred samfunnsorientering ble holdt fram som viktige og alvorlige utviklingstrekk, som peker i retning av et forvitret folkestyre.

Denne bekymringen for utviklingen i organisasjonssamfunnet bygger på en forståelse av at de frivillige organisasjonene skal være mobiliserende, sosialiserende og demokratifremmende. I et historisk perspektiv har de frivillige organisasjonene ført nye grupper inn i politikken, de har spilt en avgjørende rolle i den konkrete politikkutformingen og de har bidratt til å utvikle og vedlikeholde en politisk interesse blant sine medlemmer (Selle og Øymyr: 1995). I NOU 1988:17 «Frivillige organisasjoner» ble organisasjonene holdt fram som viktige mellomledd mellom staten og individet, slik at enkeltpersoner og grupper kan formidle krav og ønsker til det offentlige via organisasjonene, og organisasjonene kan tildeles myndighet og utføre oppgaver for samfunnet. Videre ble organisasjonene beskrevet som viktige vern for ulike interesser og verdier, mot offentlig dominans, økt kommersialisering og privatisering. Utredningen hevdet at organisasjonene som en del av den såkalte «tredje samfunnssektor» på denne måten ville bidra til en kontroll av stat og marked, og et mangfold av organisasjoner ville balansere menings- og holdningsdannelse innenfor et demokrati. Dersom organisasjonene skal fylle disse funksjonene, fordrer det bred folkelig oppslutning for å skape legitimitet og samfunnsmessig effekt.

De store folkebevegelsene var fra ca. 1840 i svært høy grad bibringere av nettopp disse samfunnsmessige funksjonene. Avholdsbevegelsen, den kristne lekmannsrørsla, den frilynte ungdomslagsrørsla og senere også arbeiderbevegelsen var kjennetegnet av utstrakt grasrotaktivitet og bred folkelig deltakelse. Selve begrepet «folkebevegelse» beskriver den mobiliserende kraften dette fenomenet har hatt for å bringe medlemmene i kontakt med egne interessefellesskap, med politiske institusjoner og i stor grad også med utdanningssamfunnet. Dette er sentrale element i utviklingen av demokratiet.

Folkebevegelsene er samtidig betegnelsen på knipper av organisasjonsdannelser innenfor ideologisk- eller interessebaserte fellesskap. Det sterke samfunnsengasjementet som sprang ut fra disse organisasjonene var også medvirkende til partidannelser i samtiden. Organisasjonene var i samme periode kjennetegnet av en gjennomgående og sterk sosial profil. Organisasjonene la til rette for sosiale møteplasser, bygde forsamlingshus og drev entreprenørvirksomhet i form av serveringssteder og hoteller. På tvers av skillene mellom avholdsbevegelsen, arbeiderbevegelsen og de bredt forankrede kulturorganisasjonene i den frilynte ungdomslags- og målrørsla arbeidet organisasjonene for liberal folkeopplysning. En rekke organisasjoner, inkludert religiøse sammenslutninger, drev egne forlag.

Målet om samfunnsendring – om dette var bygd på krav om ny alkoholpolitikk, bedre arbeidsvilkår i industrien eller endret samfunnsmoral – er mål som organisasjonene i de store folkebevegelsene delte med de samtidige organisasjonsdannelsene innenfor helse- og sosialomsorgen. Organisasjonene arbeidet i denne perioden for å påvirke myndighetene, men var selv preget av å være autonome, det vil si uten innblanding fra det offentlige (Selle og Øymyr: 1995). Fram mot og i de første tiårene etter annen verdenskrig tapte folkebevegelsene oppslutning og innflytelse, mens samfunnslivet ble utvidet med nye organisasjonsetableringer, særlig innenfor feltet kultur og idrett. Disse nye organisasjonene var i større grad interessefellesskap for sine medlemmer og i mindre grad drevet av sterke ønsker om samfunnsendring.

Denne tendensen ble forsterket da organisasjonssamfunnet ble ytterligere utvidet etter 1945. I boken «Frivillig organisering og demokrati» (1995) deler forfatterne Per Selle og Bjarne Øymyr denne perioden i to, der tiden fra 1945 og i særlig grad etter 1960 betegnes som fritidssamfunnet. Selv om også organisasjonene i de store folkebevegelsene hadde skilt ut og lagt til rette sin aktivitet også for barn og ungdom, ble disse aldersgruppene samt kvinner nå for alvor en del av et svært mangfoldig organisasjonsliv. Denne foreningsveksten var først og fremst preget av fritidsaktiviteter i bred forstand, eller også mer spesialiserte interesseorganisasjoner. Organisasjoner for pasienter med bestemte diagnoser eller funksjonshemninger hører til denne siste gruppen. Selle og Øymyr forklarer disse nye gruppenes inntog med endringer i familiestrukturene og endringer i forholdet mellom arbeid og fritid. En rendyrking av aktiviteter og interesser førte samtidig til behov for et større og mer spesialisert organisasjonstilbud, og det politiske, sosiale og kulturelle engasjementet ble skilt ut i egne organisasjoner. Sammenlignet med tiden før 1940 var det i denne perioden færre organisasjoner som rettet aktiviteten sin mot samfunnet utenfor organisasjonen.

Etter 1980 flatet medlemsveksten i organisasjonene ut. Selle og Øymyr betegner tidspunktet som overgangen til informasjonssamfunnet, og hevder at organisasjonene forsterket tendensene til spesialisering og vekt på aktiviteter for egne medlemmer framfor engasjement for bred samfunnsendring. Samtidig viste organisasjonene tegn til sterkere grad av profesjonalisering og sentralisering av driften. En økende andel lokale lag og foreninger oppstod som nyetableringer uten forbindelse til de nasjonale organisasjonene. Samtidig fattet offentlige myndigheter på nytt interesse for organisasjonene, og inkorporerte disse i større grad i sosialpolitiske planer, i kulturpolitisk arbeid og som part i velferdsutvikling med vekt på brukermedvirkning. I følge Selle og Øymyr ble de tidligere autonome og frivillige organisasjonene mer eller mindre avhengige av offentlige midler etter 1970. Denne forsterkede integreringen mellom offentlige myndigheter og organisasjonene beskrives som en harmonimodell i NOU 1988:17, som gjengitt på forrige side.

3.2 Organisasjonenes posisjon i dagens samfunn

Det er svært mange frivillige organisasjoner i Norge. Selle og Øymyr anslår omfanget til å være ca. 2000 landsomfattende organisasjoner, med et betraktelig høyere antall lokale lag, foreninger, grupper og sammenslutninger av frivillige. Antallet organisasjonsmedlemskap er også høyt. I 2000 var 73 % av alle nordmenn mellom 16 og 85 år medlem i minst én frivillig organisasjon (Lorentzen, Selle og Wollebæk: 2000, s. 52). Likevel er det til dels store forskjeller mellom organisasjonene som holdes fram som ideal i Maktutredningens sluttrapport og organisasjonene i dagens samfunn, og det er utviklingen fra 1960 og fram til i dag som skaper grunnlaget for bekymringen.

3.2.1 Tendenser i lokalt foreningsliv 1980-2000

Ved undersøkelse av lokalt foreningsliv i Hordaland fylke har Selle og Øymyr vist hvilke organisasjonsendringer som har inntrådt i perioden 1941-1980 og 1990. Senere har Dag Wollebæk (2001; 2006) på grunnlag av nyere undersøkelser i samme fylke vist endringer for barne- og ungdomslag i perioden fram til år 2000. Tendensene de viser til er økt differensiering, økt spesialisering, større grad av egenorganisering, sterkere sentralisering og mer profesjonalisering. Det har totalt sett vært nedgang i antall barne- og ungdomslag i fylket, og disse lagene spiller ingen sentral rolle i lokalpolitikken (se vedlegg 4).

For det samlede foreningslivet viser økt differensiering til at det fortsatt er mange lokallag i kommunene i Hordaland. Organisasjonstilbudet er med andre ord svært variert, og bredden i tilbudet har vært økende. Dette til tross for at mange organisasjoner opplever problemer knyttet til rekruttering, kontinuitet i lederskap og aktivitet. Lag i tradisjonelle organisasjoner kan i tillegg oppleve dyptgripende strukturelle og ideologiske vanskeligheter knyttet til organisasjonsdriften, der lagsarbeidet kan være bygd opp rundt tradisjoner og handlingsmønster lagt ved tidspunktet for organisasjonens stiftelse – kanskje hundre år tilbake i tid.

Økt spesialisering viser til at organisasjonene i større grad enn tidligere retter arbeidet sitt mot avgrensede målgrupper. Her er særlig veksten i selvhjelps- og interesseorganisasjoner tydelige eksempler. Lag i fritidssektoren spesialiserer seg imidlertid også i økende grad, for eksempel ved å danne kor for musikk i én enkeltstående musikalsk genre. Samtidig er det en økt tendens til sammenslåing av lokale lag. Denne tendensen kommer ikke i konflikt med tendensen til spesialisering, da de to forholdene dreier seg om ulike prosesser. Økt tendens til sammenslåing handler om at lag som har en felles, avgrenset målgruppe og målsetting, slår seg sammen for å styrke posisjonen sin og muligens redusere arbeidsmengden knyttet til drift av laget.

Større grad av egenorganisering henger sammen med økt spesialisering. Mens det tidlige organisasjonssamfunnet arbeidet for samfunnet som helhet, organiserer medlemmene seg nå for å få dekket egne behov og interesser. Dette gir særlig utslag i fritidsorganisasjoner eller organisasjoner bygd på roller og identitet, som foreldreforeninger eller lag for pensjonister. I slike organisasjoner kan mye av aktiviteten dreie seg om avkobling, trivsel og/eller handlingsendring gjennom læring. Det kan også være snakk om mer prestasjons- og konkurransepreget aktivitet innenfor kultur og idrett. Dette innebærer en endring fra kollektive verdier mot individuelle interesser. Organisasjonene får samtidig preg av å være mer private og apolitiske, det vil si mindre opptatt av samfunnet de er en del av.

Sterkere sentralisering innebærer at fortidens små grendelag oppløses eller går inn i lag som favner et større geografisk område, for eksempel en kommune. Slik kan det gjennomsnittelige antall medlemmer i hvert lag også øke. Rekrutteringspotensialet er ikke stort nok for flere og konkurrerende fritidstilbud i hver grend. Samtidig var grendelagene dominert av tradisjonelle lag i misjonsbevegelsen og i helse- og sosialsektoren, og disse har lenge vært i tilbakegang. Infrastruktur og kommunikasjonsmidler er de fleste steder godt utbygd, og befolkningen er langt mer mobil enn tidligere. Det byr derfor på få praktiske problemer om lokallaget ikke lenger har sete i lokalmiljøet. Ny form for frivillig organisering i moderne byggefelt har form av ad hoc-strukturer for å oppnå konkrete og svært lokale målsettinger, og har ikke tatt over for de gamle grendelagene.

Mer profesjonalisering viser både til resultatene som deltakerne ønsker å få ut av organisasjonen, som prestasjoner eller aktiviteter knyttet til idrett, sang og musikk, men også til måten organisasjonen drives på. Økt bruk av lønnede ansatte reduserer behovet for medlemmers frivillige arbeidsinnsats.

3.2.2 Svekkede bånd mellom lokale lag og nasjonale organisasjoner

Dagens organisasjoner har langt på vei tilpasset seg det sviktende medlemsgrunnlaget. Spesialiseringen og profesjonaliseringen stiller færre krav til medlemsinnsats, det gjennomføres færre møter og det er mindre behov for en kontinuerlig aktivitet administrert og tilrettelagt av en nasjonal organisasjon. Relasjonen mellom organisasjonens formål og deltakeren er mer individuell enn tidligere, og kan lettere opphøre når deltakeren endrer interesser eller må omprioritere tiden sin. Som en følge av dette vil mange lokale lag og foreninger kunne opprettes for å gjennomføre enkeltsaker eller ivareta sterkt avgrensede interesser, og så legge seg ned når formålet er oppnådd eller interessen opphører. Samtidig oppstår nye, nasjonale organisasjoner som ikke lenger har behov for legitimitet i form av medlemsgrunnlag og medlemsdemokrati for å få gjennomført sine politiske målsettinger. Begge disse forholdene bidrar til at båndene mellom lokale lag og nasjonale organisasjoner er svekket.

Samtidig er omfanget av frivillig innsats i Norge fortsatt svært høyt i internasjonal sammenheng (Wollebæk: 2001). I det norske bidraget til den internasjonale undersøkelsen av sivilsamfunn (The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project) viser forfatterne til tall fra spørreundersøkelse i 1998 hvor det framgår at 2,4 millioner nordmenn ytte frivillig innsats gjennom året. Brorparten av denne innsatsen skjedde innenfor rammen av frivillige organisasjoner, men frivillig arbeid foregår også i form av hjelp og innsats i uformelle nettverk, i privat sektor og i regi av offentlige institusjoner og organisasjoner.

3.2.3 Svekket organisasjonslojalitet blant ungdom

Wollebæk (2001) utvider perspektivet ved å se på forskjeller mellom unges og eldres holdninger til frivillige organisasjoner og frivillig arbeid. Wollebæk viser til at et særtrekk ved det norske organisasjonssamfunnet har vært at så godt som all frivillig innsats har vært organisert innenfor rammen av medlemskapsinstitusjonen. Medlemskapet har vært et varig og godt befestet bånd mellom deltaker og organisasjon, blant annet ved å gi deltakeren stemmerett og innflytelse i organisasjonen. Ved en spørreskjemaundersøkelse om frivillig innsats i 1998 gikk det imidlertid fram at yngre mennesker i mindre grad enn eldre mennesker legger vekt på rammen den frivillige aktiviteten foregår innenfor, så lenge aktivitetstilbudet er der. Sammenlignet med eldre generasjoner synes ikke yngre mennesker det er like viktig hvilken organisasjon man arbeider frivillig for, og de er noe mindre opptatt av å ha demokratisk innflytelse i en slik organisasjon selv om de deltar i aktiviteten. Færre yngre enn eldre er altså knyttet til enkeltorganisasjoner, og de legger mindre vekt på hva det betyr å være medlem.

Wollebæk (2001, se også vedlegg 4) trekker også et skille mellom lag og foreninger for voksne og lag og foreninger for barn og ungdom i Hordaland. Til tross for nyetableringer i det totale frivillighetsfeltet i fylket skjedde det en tilbakegang i foreningslivet for barn og ungdom i perioden 1980-2000, fordi avgangen av lag var større enn tilveksten av nye lag. Dette gjaldt så godt som alle typer barne- og ungdomslag, selv om det kom til merkbart flere nye, uformelle og halvorganiserte fritidsaktiviteter. Wollebæk holder dette sammen med den generelle nedgangen i foreningslivet i fylket, og viser til at 16-24-åringene i undersøkelsen har vært i kontakt med et foreningsliv preget av generell stagnasjon og tilbakegang. Dette kan bidra til å forklare de unges holdninger til frivillige organisasjoner som institusjoner, oppsummert som svekket lojalitet til de frivillige organisasjonene samt mindre interesse for organisasjonenes demokratiske funksjon. Wollebæk peker på at dette sannsynligvis ikke skyldes at unge mennesker tar lettere på forhold knyttet til aktivitetenes ramme og organisasjoners demokratiske struktur enn eldre mennesker bare på grunn av sin alder, men argumenterer for at de unges holdninger til frivillige organisasjoner kan tenkes å vare livet ut.

3.3 Organisasjonene i demokratiet: Behov for et nytt perspektiv?

Maktutredningens bekymring for organisasjonene i demokratiet viser først og fremst til at partier og frivillige organisasjoner ikke lenger er kanaler for bred og langsiktig mobilisering. Selle og Øymyr (1995) argumenterer for at dette ikke er en utvikling som har skjedd i et vakuum, men tvert i mot ved økende integrasjon og samspill mellom offentlig sektor og frivillige organisasjoner i en periode med store samfunnsomveltninger. Disse omveltningene viser særlig til framveksten av fritidssamfunnet, men også endringer på et politisk plan, med en profesjonalisert politisk elite, et bredt utbygd demokrati og et økende antall lov- og rettighetsfestede velferdsgoder. For å forstå funksjonene av et nytt organisasjonssamfunn i omgivelser under stadig endring kan det være behov for nye begreper og nye forklaringsmodeller. De store folkebevegelsenes tidsalder er ugjenkallelig over. Like fullt yter innbyggerne av sin tid og sine ressurser i frivillig arbeid, og flertallet av ungdom i ungdoms- og videregående skole er eller har vært medlem av en frivillig organisasjon (Ødegård in pres: 2006). Det er viktig å bevare de frivillige organisasjonene, fordi strukturene i seg selv gir mulighet til samfunnsinnflytelse. Dette gjelder ikke minst for barne- og ungdomsorganisasjonene, der medlemmer under 18 år ikke har andre formelle muligheter til å påvirke samfunnet de lever i. Dersom denne demokratiske infrastrukturen forsvinner, kan den være vanskelig å bygge opp igjen. Organisasjonenes legitimitet i demokratiet er derfor avhengig av å kunne bringe fram interesser og legge til rette for deltakelse. Organisasjonenes oppslutning er avhengig av tilpasning til samfunnsendringene.

Organisasjonene har tradisjonelt blitt behandlet som kanaler for representativ meningsdannelse og samfunnsdeltakelse, som korrektiv til bestående myndigheter og som base for folkelig mobilisering. En mulig ny forståelse av barne- og ungdomsorganisasjonenes bidrag til demokratiet springer ut fra begrepet medborgerskap. Ordet «medborger» blir stadig oftere brukt for å beskrive hva det vil si å være en del av et samfunn. Til begrepet knytter det seg ulike sett av oppfatninger som man tenker seg at enkeltmennesket har om seg selv som samfunnsborger, om samfunnsinstitusjonene og om andre mennesker. Disse oppfatningene er tett forbundet med rettigheter og plikter som vi godtar at vi selv har og som vi forventer at også andre lever etter. Ordet «medborgerskap» stammer fra en oversettelse av det engelske «[good] citizenship» i betydningen «borgerånd» eller «samfunnsånd», og har særlig blitt nyttet på norsk og dansk for å utdype forståelsen av samfunnsdeltakelse. På svensk betyr medborger det samme som statsborger, mens det på norsk og dansk har lagt en ny dimensjon til statsborgerskapet.

Som statsborger har innbyggerne i landet plikter som er nedfelt i lovene, og ved å etterleve disse vil vi gi oss selv og andre frihet og beskytte oss mot kriminalitet og overgrep. Rettighetene våre som statsborgere inntrer på en rekke felt i samfunnslivet, som rett til å delta ved valg og rett til velferdsytelser. Plikter og rettigheter er tett sammenved, som at rett til å velge stortingsrepresentanter gir plikt til å etterleve lovene som Stortinget vedtar.

Begrepet «medborger» utvider rettighetene og pliktene til deltakelse i samfunnslivet ut over statsborgerskapets formelle og institusjonaliserte deltakelse. Som medborgere kan hver og en av oss ha en oppfatning om at det er viktig å følge med i nyhetsbildet og samfunnsdebatten, delta på dugnad i boligfeltet, gi et økonomisk bidrag til ofre for naturkatastrofer, kildesortere husholdningsavfall og ta med nabobarna i bilen når man kjører sine egne barn til fotballtrening. Det inntrer ingen egentlig straff dersom man ikke følger opp slike forpliktelser, men den enkeltes oppfatning av hva som er riktig overfor fellesskapet, fører likevel til handlinger som strekker seg ut over den enkeltes ve og vel. I dagligliv og i lokalsamfunn kan den enkeltes engasjement for fellesskapet gli over i mer uformell politisk deltakelse, som å delta i aksjoner og underskriftskampanjer, å møte i samarbeidsutvalg knyttet til skole eller å delta i lokalt foreningsliv. Et medborgerskapsperspektiv på barn og unges samfunnsdeltakelse – gjennom barne- og ungdomsorganisasjonene – bygger i særlig grad på FNs konvensjon om barnets rettigheter og barns rett til å delta, til å si sin mening og til å bli lyttet til. Med tillit til at man hører til og kan påvirke gjennom å delta i fellesskapet, kan man tenke seg at deltakeren utvikler en følelse av ansvar, en interesse og et engasjement for det samme fellesskapet.

3.3.1 Medborgerskapets dimensjoner

Boken «Et ganske levende demokrati» ble utgitt i forbindelse med den danske maktutredningen i 2004. Forfatteren Jørgen Goul Andersen gjør rede for hvordan begrepet medborger har utviklet seg fra teori om innbyggerens plass i velfedsstaten (eksempelvis ved T.H. Marshall: «Citizenship and Social Class»: 1950) og til det har blitt integrert i moderne teori om politisk deltakelse gjennom 1990-årene og fram mot årtusenskiftet. Politisk deltakelse har tradisjonelt blitt studert og vurdert som innbyggernes formelle politiske rettigheter og evnen til å delta i demokratiets institusjoner, styrt av egenskaper som kjønn, alder, inntekt og utdannelse. Ved innføringen av begrepet medborgerskap utvides forståelsen av innbyggernes mulighet til politisk deltakelse. Ikke minst blir enkeltmenneskets selvforståelse helt sentral. Dette perspektivet på samfunnsdeltakelse fordrer nemlig at den enkelte har tro på at egen innsats nytter. En slik selvforståelse bygger både på en oppfatning om at man på fritt grunnlag kan danne seg en mening, at det er verdifullt å gi meningen uttrykk i ytring eller handling samt tillit til at andre vil være interessert i å lytte, og at uttrykket derfor kan få effekt. Slik åpner medborgerskapsbegrepet ikke bare for en bredere forståelse av innbyggernes rettigheter, muligheter og plikter, men også for forståelsen av en identitet som kan knytte enkeltmennesket til et større fellesskap.

Ved å ta utgangspunkt i forventninger om at innbyggerne har eller utvikler en slik fellesskapsidentitet, nærmer vi oss en forståelse av medborgerskap som kan minne om en særskilt kultur. Dersom medborgerskap beskrives som en kultur, vil fellesskapsidentiteten kombinert med alle de samværsformer, møteplasser og sosiale mekanismer som omgir menneskene kunne gi en følelse av tettere inkludering, men også skape fare for utestenging. Slik utestenging vil ikke lenger kunne forklares med enkle, sosiale bakgrunnsfaktorer, men bestå av sett med årsaker som er tett sammenvevd og som delvis er individuelt betinget, delvis har feste i majoritetens fellesskap og delvis springer ut fra samfunnets institusjoner.

Politisk deltakelse, der enkeltmennesker og grupper arbeider for å påvirke samfunnsinstitusjonene i en nedenfra og opp-bevegelse, kalles av Goul Andersen (2004) for medborgerskapets vertikale dimensjon. En slik beskrivelse innebærer at initiativet kommer fra vanlige menn og kvinner, som finner kanaler og ressurser for å påvirke høyere nivå i et demokratisk samfunn, om dette nivået er kommunen, staten eller andre typer institusjoner. Kanalene kan være organisasjoner, kampanjer, demonstrasjoner eller aksjoner, manifestert ved aktiviteter som spenner fra leserinnlegg i avisen til å melde seg inn i et parti og stå på liste ved valg på bakgrunn av en bestemt politisk sak. Slik deltakelse fordrer en medborgerkultur som gjør at den enkelte føler seg som en del av samfunnet og av institusjonene. Like viktig for samfunnsdeltakelsen er imidlertid at den enkelte opplever seg som «en av alle», av Goul Andersen betegnet som medborgerskapets horisontale dimensjon. I faglitteraturen blir dette også referert som sosial integrasjon, en funksjon som i særlig grad er tillagt de frivillige organisasjonene. Dette innebærer at man ved å ta del i et sosialt fellesskap utvikler personlige bånd og felles opplevelser som kan bidra til at man føler tillit og tilhørighet med andre. Slik kan ansvarsfølelse og interesse for fellesskapets beste oppstå og virke til fordel for større miljø eller samfunn. Både den vertikale og den horisontale dimensjonen av medborgerskapsbegrepet bygger dermed på en forståelse av tillit til at institusjoner så vel som andre mennesker er opptatt av fellesskapets interesser. Relasjonene mellom enkeltmenneskene, interessefellesskapene og samfunnsinstitusjonene er kontinuerlig i bevegelse og utvikling, og den gjensidige bevisstheten om dette er forutsetningen for fortsatt interesseartikulering, deltakelse og utforming av politikk som innbyggerne skal etterleve.

De aller færreste av innbyggerne har direkte kontakt med det formelle, politiske beslutningsnivået i landet eller i kommunen, med unntak av på valgdagen. Barn og ungdom under 18 år er også utestengt fra å benytte valgkanalen for å delta i samfunnsutformingen. Den vertikale dimensjonen av medborgerskapet er likevel virksom i det daglige, fordi man gjennom å delta i arbeidsliv, utdanningssystemet, foreningsarbeid og velferdsstatens tilbud er en del av det formelle samfunnslivet. Den vertikale medborgerkulturen utfylles derfor av en rekke institusjonaliserte strukturer og møteplasser mellom myndighetene og befolkningen, som skal sikre brukerinnflytelse og kontakt mellom nivåene. Også den horisontale medborgerkulturen henter næring fra alle disse formene for samfunnsdeltakelse, men vil for barn og ungdom særlig utfylles av familien, gjennom skole og fritidsaktiviteter.

3.3.2 Medborgerkulturen og de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene

Som statsborgere oppnår ikke barn og ungdom fulle rettigheter til formell samfunnsdeltakelse før de har fylt 18 år. Med unntak av skolesystemet og de institusjonaliserte fritidsaktivitetene, er barn og unge er utelukket fra mange møteplasser og strukturer som utgjør den vertikale dimensjonen av medborgerskap og samfunnsdeltakelse. Innenfor fritidsarenaen har barne- og ungdomsorganisasjonene inntil nylig vært barn og ungdoms eneste formelle kanal for påvirkning av samfunnet de lever i. Organisasjonsdeltakelse som kanal for slik påvirkning er i dag supplert, og i mange lokalsamfunn erstattet, av kommunale ungdomsråd. Slike råd er i stor utstrekning preget av å være strukturer for brukerstyring og møteplasser mellom kommunal forvaltning og en aldersgruppe med særskilte behov (Lidén og Ødegård: 2002).

De frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har hyppig blitt betegnet som «skoler i demokrati». Ved en slik betegnelse viser man til at lokallagsmedlemmer er forventet å velge sitt eget styre, som skal arbeide etter årsmøtets vedtatte budsjett og handlingsplan i tråd med lagets vedtekter. Ved valg vil lokallaget sende sine representanter til organisasjonens landsmøte, som gjentar de demokratiske prosessene og styrer organisasjonens nasjonale arbeid. Medlemmene vil kjenne igjen organisasjonens rutiner i prosessene som styrer politiske parti og som inntrer ved offentlige valg, og vil med sin bakgrunn fra organisasjonsarbeid selv kunne delta i formelle politiske institusjoner – når myndighetsalderen inntrer.

For at organisasjoner skal virke på en slik måte må medlemmet både føle seg som en del av samfunnets institusjoner og som en del av det brede og horisontale fellesskapet. Identiteten som medborger må utvikles, ikke bare ved å lære om formelle rettigheter og påvirkning, men også ved utviklingen av personlig tillit til at man har en mening som fortjener å bli hørt, og at andre vil være villige til å lytte. Videre må slik formidling av mening skje på en arena der det er nyttig å være til stede. Barne- og ungdomsorganisasjonene er i en særstilling både i det norske samfunnet og i forhold til massen av frivillige organisasjoner forøvrig, fordi disse organisasjonene så langt er de eneste institusjonene som både kan utvikle medborgeridentitet hos unge medlemmer, innlemme dem i en medborgerkultur og gi dem formelle kanaler for samfunnsdeltakelse og innflytelse. Dette, som på fagspråket kalles empowerment eller myndiggjøring av en befolkningsgruppe, er barne- og ungdomsorganisasjonenes viktigste bidrag til samfunnslivet, og kan etter utvalgets mening skape en ny forståelse av barne- og ungdomsorganisasjonenes posisjon i demokratiet.

Ved at de skaper møteplasser for aktivitet, identitetsutvikling, selvrealisering og læring, bygges medborgerskapets horisontale dimensjon stadig ut av de samme organisasjonene i møte med nye årskull. Denne horisontale dimensjonen kan imidlertid like gjerne være til stede på møteplasser der strukturer for representasjon er mindre framtredende, slik at alle typer sammenslutninger for barn og unge vil ha et potensial til å utvikle fellesskapsidentitet – også de sammenslutninger som ikke er gjennomført demokratiske og representative. I følge Goul Andersen (2004) er imidlertid effektene av denne horisontale medborgerkulturen betinget av at det samtidig finnes kanaler for medbestemmelse og vertikal innflytelse. Dette åpner etter utvalgets mening den brede, statlige støttepolitikken for det mangfold av barne- og ungdomsaktivitet som generelle samfunnsendringer og nye former for frivillighet har skapt.

3.3.3 Modell av statlig støttepolitikk

Utvalget har arbeidet med den statlige støttepolitikken fra tre ulike vinkler. Gjennomgående har utvalget lagt vekt på organisasjonenes samfunnsmessige posisjon, og har i sitt arbeid ønsket å styrke organisasjonene som demokratiske aktører. For å oppnå en slik styrking vil organisasjonenes praktiske og ikke minst økonomiske arbeidsvilkår ha betydning. Utvalget har arbeidet med disse vilkårene med målsetting om at organisasjonene i enda større grad skal settes i stand til å ivareta barn og unges formelle og uformelle innflytelse i samfunnet, ved å utvikle medborgerkultur og medborgeridentitet i målgruppen.

Som hjelpemiddel i utredningen har utvalget laget en illustrasjon av den statlige støttepolitikken. Illustrasjonen har form av en modell som viser de tre ulike vinklingene eller sektorene for statlig støttepolitikk, og hvilket felles fundament disse sektorene hviler på og samtidig peker fram mot. I modellen har de ulike delene av støttepolitikken fått form av tre ulike søyler eller pilarer, som både er en forutsetning for og en konsekvens av barn og ungdoms mulighet til samfunnsdeltakelse ved å være del av en medborgerkultur gjennom organisasjonsdeltakelse. Retten til deltakelse er nedfelt i FNs konvensjon om barnets rettigheter. Barne- og ungdomsorganisasjonene bidrar til slik samfunnsdeltakelse ved å være aktivitetsarena og påvirkningskanal for aldersgruppen, noe som kan styrkes og tilrettelegges ved at samfunnets formelle beslutningsprosedyrer i større grad åpnes for organisasjonene, ved at organisasjonene får lettet sine praktiske arbeidsvilkår og ved at organisasjonene mottar direkte økonomiske tilskudd.

3.3.4 Begrepsavklaring

Den store variasjonen i landskapet av organisasjoner, sammenslutninger, foreninger, grupper og lag som driver frivillig arbeid for barn og ungdom, er det brede utgangspunktet for utvalgets anbefalinger i myndighetenes støttepolitikk overfor frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Bredden i dette frivillige engasjementet lar seg vanskelig beskrive på noen enhetlig måte, og det er en utfordring å gi klare og entydige anbefalinger som kan bidra til å styrke og utvikle alle de positive elementene i dette frivillige arbeidet, samtidig som utvalget skal ta hensyn til mangfoldet i aktivitetene.

Den første utfordringen som springer ut av dette mangfoldet er definisjonen av «frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner». Utvalget har bevisst unngått å definere dette begrepet, og lar ved utgangspunktet for arbeidet begrepet omfatte alle de sammenslutninger og enheter som er nevnt i avsnittet over, og som driver aktivitet for barn og unge. Der det er behov for å avgrense målgruppen for politikken nærmere, vil utvalget gjøre nøyaktig rede for dette. «Frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner» vil i denne sammenhengen, der annet ikke er spesifisert, derfor bety både tradisjonelt oppbygde organisasjoner med enkeltmedlemmer, lokallag, fylkeslag og nasjonale ledd, lokale og medlemsbaserte foreninger uten nasjonal tilknytning, sammenslutninger som driver aktivitet for barn og ungdom uten å ha medlemmer og krysninger av disse organisasjonsformene. Utvalget har i noen grad benyttet begrepet «interessefellesskap for barn og ungdom» der det har vært nødvendig å presisere at den aller videste forståelsen av frivillig barne- og ungdomsaktivitet må legges til grunn. Utvalget ønsker imidlertid å skape en entydig forståelse ved avgrensning av frivillige organisasjoner som private initiativ mot frivillig arbeid i regi av henholdsvis offentlig sektor og næringslivet. Utvalget bygger sitt arbeid og sine anbefalinger på de etablerte grensene mellom samfunnets ulike sektorer, der frivilligheten har blitt betegnet som den tredje samfunnssektor. Frivillig arbeid i regi av offentlige myndigheter, institusjoner eller det private næringsliv omfattes derfor ikke av utvalgets forslag. I tråd med utvalgets mandat er også idretten unntatt dette arbeidet.