Del 4
Grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet

25 Grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet

25.1 Bakgrunn

Den norske Grunnloven har ingen bestemmelse om ikke-diskriminering eller likestilling. Utvalget har fått i oppdrag å vurdere grunnlovsfesting av diskrimineringsvernet. I utvalgets mandat står det følgende:

«Utvalget skal utrede og gi en anbefaling om vern mot diskriminering bør grunnlovsfestes. Utvalget skal utrede hvilke konsekvenser ulike utforminger av et grunnlovsvern mot diskriminering vil ha. Utvalget bør se hen til lovgivning i andre land i forbindelse med utredningen av dette spørsmålet. Dersom utvalget kommer til at vern mot diskriminering bør grunnlovsfestes, skal det komme med anbefalinger til forskjellige utforminger av grunnlovsvernet og hvor det bør plasseres. Hvis en grunnlovskommisjon oppnevnt av Stortinget får i oppdrag å utrede grunnlovsvern mot diskriminering, skal utvalget ikke ta opp dette spørsmålet.»

Allerede i høringsrunden før forslag til lov om likestilling mellom kjønnene ble lagt frem i 1974, ble det påpekt at en bestemmelse om forbud mot diskriminering på grunn av kjønn burde tas inn i Grunnloven. Forbruker- og administrasjonsdepartementet mente den gang at en egen lov om likestilling ville gjøre det mindre aktuelt med en egen grunnlovsbestemmelse. 1

Verdikommisjonen tok opp spørsmålet om minoriteter og Grunnloven. I kommisjonens sluttrapport fra 2001 er det blant annet gitt uttrykk for følgende:

«Fra Verdikommisjonens synsvinkel har det i de senere år skjedd ytterligere en viktig utvikling i det norske samfunn som ikke gjenspeiles i vår Grunnlov. Norge har gjennom tilslutning til internasjonale konvensjoner offisielt gitt flere grupper status som nasjonale minoriteter i landet. Dette er en endring av formell status for grupper som gjennom historien har vært en del av landets tradisjonelle kulturelle mangfold. I tillegg kommer alle de nye kulturelle impulsene vårt land har fått gjennom innvandring i etterkrigstiden. Norges situasjon som flerkulturelt og flerreligiøst land har utviklet seg sterkt i denne perioden. Dette er en situasjon vi som nasjon må forholde oss aktivt og bevisst til – slik at alle de aktuelle kulturene og religionene får en avklaret status i vårt samfunn. Denne utviklingen må gjenspeiles i Grunnloven.» 2

Flere internasjonale organer har påpekt overfor Norge at det ville være hensiktsmessig å gi grunnlovsmessig vern mot etnisk diskriminering. Blant annet har FNs Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD) påpekt dette i sine rapporter. Videre har Europarådets Kommisjon mot rasisme og intoleranse (ECRI) i flere rapporter anbefalt slik grunnlovsfesting, sist i 2009 i sin fjerde rapport om Norge:

«ECRI anbefaler at de norske myndighetene styrker Grunnlovens beskyttelse mot rasediskriminering. ECRI henleder norske myndigheters oppmerksomhet på dens Generelle anbefalinger nr. 7 vedrørende nasjonal lovgivning for å bekjempe rasisme og rasediskriminering, der det anbefales at konstitusjonene sikrer prinsippet om likebehandling, statens forpliktelse til å fremme likestilling så vel som individets rett til å være fri fra diskriminering basert på grunnlag som rase, farge, språk, nasjonalitet, eller nasjonal eller etnisk opprinnelse.»

I 1984 ble det fremmet forslag om en grunnlovsbestemmelse om likestilling mellom kjønnene. Forslaget fikk ikke flertall. Det ble også ved flere anledninger på 1970- og 80-tallet fremmet forslag om kvinners representasjon på Stortinget.

Stortingsrepresentanter fra Sosialistisk Venstreparti fremmet i 2004 forslag om ny § 110 d i Grunnloven om vern mot diskriminering. 3 Forslaget ble utformet i to alternativer:

«Ingen maa udsettes for usagelig Forskjællsbehandling paa Grund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, spraaglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, seksuell Lægning, Leveform eller Orientering, Alder eller Status for øvrig.»

og

«Det paaligger Statens Myndigheter å sikre at ingen udsettes for usagelig Forskjællsbehandling paa Grund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, spraaglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, seksuell Lægning, Leveform eller Orientering, Alder eller Status for øvrig.»

Da forslaget ble behandlet i Stortinget i 2008 stemte et flertall (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti) mot forslaget fordi utvalget hadde fått i oppdrag å vurdere spørsmålet om grunnlovsvern:

«Flertallet er enig i at det kan være ønskelig med en mer detaljert grunnlovsbestemmelse når det gjelder menneskerettighetene og det vern disse gir mot diskriminering. Flertallet vil imidlertid vise til at spørsmålet om grunnlovsfesting av et generelt diskrimineringsvern er til utredning i Diskrimineringslovutvalget, som skal legge fram sin innstilling innen 1. juli 2009.

Flertallet mener det vil være naturlig å avvente innstillingen fra Diskrimineringslovutvalget og foreta en samlet vurdering av menneskerettighetenes plass i grunnloven, før det tas stilling til om og hvorledes et eventuelt vern mot diskriminering skal komme til uttrykk.» 4

Mindretallet (medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti) stemte for et grunnlovsvern, lik det første alternativet.

Stortingsrepresentanter fra Sosialistisk Venstreparti fremmet i 2008 to nye forslag som ikke er behandlet i Stortinget enda 5 :

«Ingen maa udsættes for Diskriminering paa Grund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, sproglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, sexuel Orientering, Kjøns­identitet, Alder eller Status for øvrigt.»

og

«Det paaligger Statens Myndigheder at sikre at ingen udsættes for Diskriminering paa Grund af Kjøn, Hudfarve, national eller etnisk Oprindelse, sproglig eller religiøs Tilhørighed, Funktionshemning, sexuel Orientering, Kjøns­identitet, Alder eller Status for øvrigt»

Bakgrunnen for utvalgets mandat er at utvalget som utredet diskrimineringsvern for personer med nedsatt funksjonsevne i NOU 2005: 8 foreslo at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven burde suppleres av et diskrimineringsforbud i Grunnloven. Det ble foreslått at dersom det ble nedsatt et lovutvalg for å vurdere én felles diskrimineringslov, burde dette lovutvalget også gis mandat til å vurdere grunnlovsspørsmålet. 6

Våren 2007 foreslo Stortingspresident Torbjørn Jagland at det i forbindelse med grunnlovsjubileet i 2014 skulle oppnevnes en grunnlovskommisjon som skulle legge frem forslag til en revisjon av Grunnloven. En gjennomgang av Grunnlovens menneskerettighetsvern vil være et sentralt spørsmål for en slik kommisjon. Da det i løpet av utvalgets arbeid ikke er blitt oppnevnt en slik grunnlovskommisjon har utvalget vurdert grunnlovsspørsmålet i samsvar med mandatet.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om ikke-diskrimineringsprinsippet bør grunnlovsfestes, hvordan en slik bestemmelse eventuelt bør utformes med konkrete forslag til grunnlovstekst og hvor bestemmelsen bør plasseres i Grunnloven.

25.2 Andre lands rett

Flere land har bestemmelser om likhet eller ikke-diskriminering i sin grunnlov. Utvalget har ikke foretatt noen fullstendig kartlegging, men gjør her rede for slike grunnlovsbestemmelser i Sverige, Finland, Island, Irland, Nederland og Canada. Det finnes også land med en tilsvarende rettstradisjon som vår, som ikke har grunnlovsbestemmelser om diskriminering. Et eksempel på et land som ikke har noen generell likhetsgrunnsetning eller spesifikk ikke-diskrimineringsbestemmelse i grunnloven er Danmark.

25.2.1 Sverige

Den svenske grunnloven (Regeringsformen) ble revidert ved flere omganger i 1970-årene. Grunnloven har en målsettingsbestemmelse som slår fast at offentlig myndighet skal utøves med respekt for alle menneskers likeverd og for den enkeltes frihet og verdighet, jf. kapittel 1 § 2. Videre heter det i fjerde ledd:

«Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etnisk ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. »

Bestemmelsen er en programerklæring som angir målsettinger, og er rettet mot offentlige myndigheter. Det enkelte individ kan derfor ikke utlede rettigheter fra bestemmelsen. I hvilken grad myndighetene overholder målsettingene, er gjenstand for politisk kontroll.

Retten til ikke-diskriminering på grunnlag av etnisitet og kjønn slås fast i kapittel 2 om grunnleggende fri- og rettigheter:

«15 § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet.

16 § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.»

Bestemmelsene har rettslig betydning som skranke ved utformingen av ny lovgivning og som moment ved tolkningen av andre regler. Dette kan sees i sammenheng med bestemmelsen i kapittel 11 § 14 som sier at lovgivning som åpenbart strider mot grunnloven, ikke skal anvendes.

25.2.2 Finland

Den finske grunnloven § 6 har et alminnelig forbud mot diskriminering. Dette viderefører et tilsvarende diskrimineringsforbud fra 1955. Den nåværende bestemmelsen fra 2000 var en del av en grunnlovsreform. Grunnlovens diskrimineringsvern er, på samme måte som i den svenske grunnloven, en del av en menneskerettighetskatalog. I forarbeidene fremheves det at vern mot diskriminering er en grunnleggende menneskerettighet som Finland er konvensjonsforpliktet til å beskytte. Bestemmelsen lyder:

«§ 6 Jämlikhet

Alla er lika infør lagen.

Ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotilstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person.

Barn skall bemötas som jämlika individer och de skall ha rätt til medinnflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva.

Jämställdhet mellan könen i samhällelig verksamhet och i arbetslivet främjas enligt vad som närmare bestäms genom lag, särskilt vad gäller lönesättining och andra anställningsvillkor.»

Første ledd slår fast hovedprinsippet om at alle er like for loven. Likhetskravet suppleres med diskrimineringsforbudet i andre ledd. Forbudet innebærer at ingen uten saklig grunn skal forskjellsbehandles på grunn av forhold som gjelder hans eller hennes person, eksemplifisert ved en oppregning av diskrimineringsgrunnlag. Oppregningen er ikke uttømmende.

Grunnlovens diskrimineringsforbud har betydning som moment ved tolkningen av gjeldende lovgivning. Også Justitieombudsmannen, som tilsvarer den norske Sivilombudsmannen, har vist til § 6 i sin lovtolkning. Spørsmålet om det kan utledes individuelle rettigheter direkte fra § 6 på ulovfestede områder, er kontroversielt. Ved Justitieministeriet og Justitieombudsmannens kansli stiller man seg tvilende til dette. 7

25.2.3 Island

Den islandske grunnloven artikkel 65 slår fast prinsippet om likhet for loven, samt like rettigheter for menn og kvinner på alle områder:

«Everyone shall be equal before the law and enjoy human rights irrespective of sex, religion, opinion, national origin, race, colour, property, birth or other status.

Men and women shall enjoy equal rights in all respects.» 8

Bestemmelsen er påberopt i flere saker for islandsk høyesterett. Domstolen har fortolket bestemmelsen bredt til også å gi private vern mot diskriminering når det gjelder andre rettigheter enn de som er uttrykt i grunnloven. 9

25.2.4 Irland

Den irske grunnloven har en bestemmelse om likhet for loven i artikkel 40 nr. 1:

«All citizens shall, as human persons, be held equal before the law.

This shall not be held to mean that the State shall not in its enactments have due regard to differences of capacity, physical and moral, and of social function.»

Samme artikkel har også en regel om at lovreguleringer av organisasjonsfriheten ikke skal innebære diskriminering på grunn av politisk syn, religion eller klasse.

Vern mot diskriminering på grunn av religion følger av artikkel 44:

«The State shall not impose any disabilities or make any discrimination on the ground of religious profession, belief or status.»

25.2.5 Nederland

Den nederlandske grunnloven fastsetter i artikkel 1 likhetsprinsippet og prinsippet om ikke-diskriminering:

«All persons in the Netherlands shall be treated equally in equal circumstances. Discrimination on the grounds of religion, belief, political opinion, race or sex or on any other grounds whatsoever shall not be permitted.» 10

Dette innebærer et forbud mot diskriminering på grunnlag av religion, livssyn, politisk overbevisning, rase, kjønn eller andre grunner, det vil si at forbudet er knyttet til en ikke-uttømmende liste over diskrimineringsgrunner.

Grunnlovsrettigheter gjelder først og fremst for enkeltpersoner vis-à-vis statsmyndighetene. Det fremgår imidlertid av grunnlovens forarbeider og av rettspraksis at rettighetene som følger av grunnloven artikkel 1 også vil kunne få betydning i privatrettslige forhold mellom enkeltpersoner. Det er overlatt til domstolene å avgjøre hvordan og i hvilken grad dette er tilfelle.

Rettighetene som er garantert i grunnloven kan begrenses. Det er flere anerkjente begrensningsmetoder, men i prinsippet må begrensning av en grunnrettighet ha hjemmel i grunnlovens tekst.

Enkeltpersoner kan fremsette klage over krenkelse av en grunnrettighet i enhver form for rettergang mot offentlige myndigheter. Grunnloven artikkel 120 stadfester imidlertid at ingen nederlandsk domstol eller forvaltningsrettslig ankeinstans har rett til å prøve om formell lovgivning strider mot grunnloven.

25.2.6 Canada

Det kanadiske Charter of Rights and Freedoms utgjør første del av den canadiske grunnloven. Grunnloven har i Section 15 et alminnelig forbud mot diskriminering med en ikke-uttømmende liste over diskrimineringsgrunnlag:

«(1) Every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefit of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.

(2) Subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability.»

Grunnlovsbestemmelsen spiller en viktig rolle for diskrimineringsbeskyttelsen. Regelen får direkte anvendelse som skranke for lovgivning og myndighetsutøvelse. I tillegg er bestemmelsen et sentralt tolkningsmoment når rekkevidden av diskrimineringsbeskyttelsen på provinsplan skal fastlegges. Canadisk høyesterett har i flere saker om diskriminering etter provinslovgivning vist direkte til grunnloven. Grunnloven anses som en minstestandard for diskrimineringsbeskyttelse, som provinslovgivningen må tolkes i lys av. På denne måten får grunnlovsvernet indirekte betydning også for hvilke krav som stilles til private. Grunnlovsbestemmelsen kan imidlertid ikke påberopes direkte mellom private.

25.3 Generelle utgangspunkter

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere spørsmålet om det bør innføres et grunnlovsvern mot diskriminering. Dette reiser spørsmål om hvilken funksjon og hvilken rettslig betydning en grunnlovsbestemmelse mot diskriminering skal ha, samt hvorvidt en slik bestemmelse skal innebære at konkrete rettigheter kan påberopes direkte for domstolene.

Det rettslige utgangspunkt er at Grunnloven har høyere rang enn lovgivning og forskrifter («lex superior»). Dette har to sider. Grunnloven er hjemmel for slike regler, idet Stortingets lovgivningskompetanse følger av Grunnloven § 49 og §§ 76 flg.

Videre fungerer grunnlovsbestemmelsene som en skranke . Lovgiver må holde seg innenfor Grunnlovens grenser. Der Grunnloven er taus og ikke kan suppleres av uskrevne prinsipper, er lovgiveren derimot «suveren» så lenge en ser saken bare fra nasjonalt synspunkt. I den utstrekning lov (eller forskrift) måtte stride mot Grunnloven, vil domstolene underkjenne lovgivningen i medhold av sin prøvelsesrett. Om det foreligger motstrid, slik at dette kollisjonsprinsipp gjelder, kan i den enkelte sak by på tvil.

Det er også anerkjent at Grunnloven er et tolkningsmiddel . Domstolene kan tolke loven slik at grunnlovstrid ikke oppstår (harmonisering). Gir loven rom for flere mulige tolkninger, velges den som best harmonerer med Grunnloven.

En grunnlovsbestemmelse kan videre være en retningslinje for lovgiver. Hvilken virkning en slik retningslinje har, vil avhenge av hvorledes bestemmelsen er utformet. Det vil spille inn hvilken bindingsgrad bestemmelsen gir uttrykk for. Er den en programerklæring lovgiver må ta i betraktning, eller dreier det seg om en presis pliktregel? Videre er det av betydning på hvilken måte den skal kunne håndheves. Er dette overlatt til de politiske organer (først og fremst Stortinget), eller kan bestemmelsen gjøres gjeldende i søksmål for domstolene? Her kan det være flytende overganger. Bindingsgrad og håndheving har vært drøftet i forhold til Grunnloven § 110 første ledd (retten til arbeid) og andre ledd (ansattes medbestemmelsesrett), § 110 a (sameparagrafen), § 110 b (miljøvern) samt § 110 c (menneskerettigheter). Se nærmere om enkelte av disse bestemmelsene i punkt 25.4.2.

Den omstendighet at noe er nevnt i Grunnloven, kan ha en viktig symbol- eller signalfunksjon. I konstitusjonen omhandles spørsmål av grunnleggende art som det er allmenn enighet om. Den gir uttrykk for de idealer vårt samfunn bygger på. Dette har blant annet vært understreket i forbindelse med de prinsippbestemmelser Grunnloven i dag inneholder.

Grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet vil ikke nødvendigvis bety at det innføres nye rettigheter. Regler om ikke-diskriminering følger allerede av diskrimineringslovgivningen og av menneskerettsloven og konvensjoner tatt inn i denne. I og med at ikke-diskriminering er del av de internasjonale rettigheter som er gjennomført hos oss gjennom menneskerettsloven, har det også i norsk rett allerede status som et grunnleggende rettsprinsipp. Det betyr blant annet at lovgiveren må vurdere hvordan prinsippet best kan gjennomføres i norsk rett, og at nye lover må vurderes opp mot prinsippet. Det betyr også at forvaltningens vedtak må holde seg innenfor rammene av de forpliktelser som følger av prinsippet slik det er gjennomført i de internasjonale konvensjonene som tatt inn i menneskerettsloven. Grunnlovsfesting vil imidlertid kunne føre til at prinsippet får et større gjennomslag i forhold til Stortingets senere lovgivning enn det ellers ville hatt etter gjeldende rett. Dette, og hvorvidt grunnlovsvernet også innfører nye rettigheter, vil avhenge av hvordan den aktuelle bestemmelsen utformes. Det vises til punkt 25.5 og 25.6.

Utvalget mener at grunnlovsfesting uansett utforming vil styrke diskrimineringsvernet og fremme likestilling i samsvar med diskrimineringslovens formål. Det er likevel flere hensyn som bør vurderes før Grunnloven fornyes på dette punktet. Mange av argumentene er av samme karakter som argumentene for og imot grunnlovsfesting av en menneskerettighetskatalog. 11 Utvalget konsentrerer seg her likevel om de hensyn som særlig gjelder spørsmålet om grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet.

25.4 Grunnlovens menneskerettsvern

25.4.1 Grunnloven og ikke-diskriminering

Grunnloven av 1814 hadde opprinnelig flere bestemmelser som etter våre øyne var i strid med prinsippet om like rettigheter og likeverd for alle. For eksempel hadde Grunnloven en bestemmelse om at jøder og jesuitter ikke hadde adgang til riket. Et annet eksempel er at det bare var menn som hadde stemmerett. Grunnloven av 1814 var likevel et utslag av idealene om individets friheter og rettigheter på den tid. Begrepet menneskerettigheter var godt kjent, men ble ikke innarbeidet den gang. Det har festnet seg senere, og det internasjonale konvensjonsvernet har oppstått etter annen verdenskrig. Hadde den norske grunnlov vært skrevet i dag, ville menneskerettighetene utvilsomt ha fått en langt mer fremskutt plass enn de nå har. De er, som det ofte heter, en viktig del av statens verdigrunnlag.

Grunnloven har ingen bestemmelser om likhet, likestilling eller ikke-diskriminering. Flere av bestemmelsene i Grunnloven handler imidlertid om menneskerettigheter. En sentral bestemmelse her er § 110 c fra 1994, som pålegger staten å respektere og sikre menneskerettighetene. I tillegg har Grunnloven bestemmelser om ytringsfrihet, frihet fra tortur, rett til å ikke bli straffet uten dom, beskyttelse av eiendomsretten osv. Etter 1954 har vi fått retten til arbeid i § 110, religionsfrihet i § 2 (1964), ansattes medbestemmelsesrett i § 110 andre ledd (1980), § 110 a om den samiske folkegruppe (1988) og § 110 b om miljøvern (1992).

Selv om Grunnloven har flere bestemmelser til vern om individenes frihet, forekom ikke ordet «menneskerettigheter» før vedtakelsen av § 110 c. Et sammenhengende system til vern om individet mot overgrep fra statsmakten, gir Grunnloven heller ikke. Det menneskerettighetsvern som er forankret i Grunnloven kan virke noe spinkelt. Sett med nåtidens øyne kan det virke tilfeldig hva som er tatt med og hva som ikke er tatt med. 12

Et spørsmål er hvilke menneskerettigheter som bør inn i Grunnloven hvis det gjennomføres en revisjon med en «katalog» over grunnleggende rettigheter, slik som for eksempel de svenske og finske grunnlovene. Det må gjøres et valg med hensyn til hvilke menneskerettigheter som bør tas inn i grunnloven vår. Det kan være politisk uenighet om hvilke rettigheter som bør kodifiseres. Utvalget har ikke tatt stilling til dette spørsmålet. Utvalget mener at denne vurderingen bør gjøres i forbindelse med en eventuell samlet revisjon av Grunnloven.

Utvalget vil imidlertid bemerke at ikke-diskriminering er et sentralt og gjennomgripende prinsipp i rettstenkningen, i norsk lovgivning og i de internasjonale menneskerettighetene. Likhetsprinsippet i forholdet mellom samfunnsklasser og i forholdet mellom kjønnene har trengt igjennom i den alminnelige oppfatning og ligger til grunn for menneskerettighetene. Alle konvensjonene bygger på et likhets- eller ikke-diskrimineringsprinsipp, enten på konvensjonens eget område eller som et generelt prinsipp. Selv om prinsippet ikke er forankret i Grunnloven har det ført til endringer i Grunnloven og i annen lovgivning. Regelen om alminnelig stemmerett i § 50 er et eksempel her. Et annet eksempel er § 110 a om statens plikt til å legge forholdene til rette for at samene skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Det følger av dette at hvis Grunnloven skal få en samlet katalog med menneskerettigheter, så vil et likhets- eller ikke-diskrimineringsprinsipp ha en selvskreven plass. Det kan også vises til at land som i nyere tid har tatt inn en katalog over menneskerettigheter i forbindelse med en grunnlovsrevisjon, også har bestemmelser om ikke-diskriminering. Dette gjelder for eksempel Sverige og Finland.

25.4.2 Relevante bestemmelser i Grunnloven

Grunnloven har som nevnt allerede flere bestemmelser som berører menneskerettigheter. I det følgende gjøres det nærmere rede for utformingen og fortolkningen av noen bestemmelser i Grunnloven som har særlig interesse når det gjelder grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet: § 2 om religionsfrihet, § 100 om ytringsfrihet, § 110 c om menneskerettighetene, § 110 første ledd om retten til arbeid, § 110 a om samers rettigheter og § 110 b om miljøvern.

25.4.2.1 Religionsfriheten § 2 og ytringsfriheten § 100

Religionsfriheten er fastsatt i Grunnloven § 2 første ledd:

«Alle Indvaanere af Riget have fri religionsøvelse»

Bestemmelsen i sin nåværende form kom inn i Grunnloven i 1964. Ved denne endringen ble religionsfrihetens prinsipp grunnlovsfestet. Etter sin ordlyd gir Grunnloven § 2 en individuell rett til «religionsøvelse». For det første innebærer dette en livssyns- og trosfrihet for den enkelte, det vil si retten til å ha eller ikke ha en religion eller et livssyn av ethvert innhold. Fri religionsutøvelse betyr for det andre en rett til å praktisere religionen eller livssynet. Forarbeidene til Grunnloven tyder på at bestemmelsen har en kjerne der den virker som en skranke for lovgivningen, og en randsone der den virker som et tolkningsprinsipp. 13

Grunnloven § 100 verner ytringsfriheten. Bestemmelsen er fra 1814, men ble endret i 2004 for å styrke vernet. Første ledd sier at «(y)tringsfrihed bør finde sted». Andre og tredje ledd setter vilkår for inngrep i ytringsfriheten. Vilkårene for inngrep er strenge, særlig når det gjelder politiske ytringer. Bestemmelsen verner individer mot inngrep i ytringsfriheten fra offentlige myndigheter og i betydelig grad også fra private, for eksempel ansattes ytringsfrihet overfor sin arbeidsgiver. Grensene for ytringsfriheten følger direkte av en tolkning av Grunnloven.

Forholdet mellom religionsfriheten i Grunnloven § 2 og ikke-diskrimineringsprinsippet kommer på spissen når det gjelder trossamfunns praksis overfor kvinner og homofile. Utvalget viser her til sin delinnstilling NOU 2008: 1. Utvalget legger der til grunn at spørsmålet om trossamfunnenes adgang til forskjellsbehandling må løses på bakgrunn av en konkret avveining mellom hensynet til trossamfunnenes religionsfrihet og autonomi, og hensynet til likestilling og likeverd for kvinner og homofile. Begge typer av interesser er grunnleggende og har å gjøre med beskyttelsen av menneskets egenverdi og verdighet. 14

Tilsvarende kan prinsippet om ikke-diskriminering også stå i et motsetningsforhold til ytringsfriheten i Grunnloven § 100. Bestemmelsen tillater at staten begrenser ytringsfriheten for å verne andres rettigheter, som for eksempel ikke-diskriminering. Hatefulle ytringer rettet mot homofile eller mot etniske minoriteter er straffbart, jf. straffeloven § 135 a. 15 Diskrimineringslovgivningens forbud mot trakassering på grunn av kjønn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering mv. omfatter også ytringer. Slike inngrep i ytringsfriheten er klart innenfor rammen av Grunnloven § 100.

En grunnlovsfesting av ikke-diskriminering vil altså bety at Grunnloven verner rettigheter som kan stå i et motsetningsforhold til hverandre. Religionsfriheten og ytringsfriheten er ikke absolutte rettigheter, men må tåle begrensninger for å verne andres rettigheter, slik som for eksempel retten til ikke-diskriminering. Dette betyr at rettighetene må avgrenses og avveies mot hverandre. Dette er det samme som gjelder i dag. Et grunnlovsvern vil i så måte ikke innføre noe nytt. Forskjellen blir imidlertid at også ikke-diskrimineringsprinsippet da blir forankret i Grunnloven slik at rettighetene formelt vil få samme trinnhøyde. Det vil da fremgå tydeligere at ytringsfrihet eller religionsfrihet ikke «står over» eller går foran ikke-diskrimineringsprinsippet. Dette vil gi ikke-diskrimineringsprinsippet større formell og reell gjennomslagskraft i kollisjonen med andre menneskerettigheter.

25.4.2.2 Grunnloven § 110 c om menneskerettighetene

I 1994 fikk Grunnloven en ny § 110 c som understreker den forankring menneskerettighetene har i dagens samfunn:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

Nærmere Bestemmelser om Gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov.»

Bestemmelsen er bygget opp med en prinsippbestemmelse i Grunnloven sammen med en henvisning til at nærmere bestemmelser skal gis i lov. Første ledd av bestemmelsen pålegger statens myndigheter å respektere og sikre menneskerettighetene. Andre ledd forutsetter at det skal fastsettes ved lov hvilken stilling menneskerettighetskonvensjoner skal ha i norsk rett. Bestemmelsen sier imidlertid ikke noe om hvilke, eller hvor mange, av konvensjonene som skal innarbeides i norsk rett. Menneskerettsloven inkorporerer sentrale konvensjoner, som ved motstrid skal gå foran annen norsk lov, jf. menneskerettsloven § 3.

Grunnloven § 110 c er et direktiv til de som handler på statens vegne om ikke å krenke menneskerettighetene. Bestemmelsen pålegger også en plikt til aktivt å foreta seg noe for at rettighetene ikke blir krenket. Bestemmelsen er et klart tolkningsmoment og setter grenser for forvaltningens frie skjønn. Bestemmelsens ordlyd gir imidlertid stort rom og frihet for både lovgiveren, forvaltningen og domstolene. Det kan ikke utledes av bestemmelsen hva som skal regnes som menneskerettigheter. Og påbudet om at myndighetene skal respektere og sikre menneskerettighetene er for ubestemt til å gi noen særlig veiledning. Bestemmelsen har derfor først og fremst betydning som en programerklæring, ved at den har en symbolfunksjon overfor myndighetene og borgerne. 16

25.4.2.3 Grunnloven § 110 første ledd om retten til arbeid

Grunnloven § 110 første ledd, som kom inn i loven i 1954, slår fast retten til arbeid:

«Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide.»

Bestemmelsen inneholder et pålegg til statsmyndighetene om å føre en aktiv sysselsettingspolitikk for å unngå arbeidsløshet. Den enkelte skal kunne ha et levebrød som er tilstrekkelig for arbeidstakeren og den han/hun forsørger. Det følger av bestemmelsen at myndighetene skal sørge for arbeid; det er ikke nok å utbetale trygd.

Bestemmelsen er imidlertid kun en programerklæring og gir ikke den enkelte noen juridisk rett som kan gjennomføres ved saksanlegg mot staten med påstand om å få arbeid. Bestemmelsen har ikke spilt noen stor rolle, kanskje fordi det er enighet om full sysselsetting som mål. 17

25.4.2.4 Grunnloven § 110 a om samers rettigheter

I 1988 fikk Grunnloven en bestemmelse som skal verne den samiske folkegruppen:

«Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

Først og fremst er bestemmelsen en politisk programerklæring. Bestemmelsen må leses på bakgrunn av den urett samene har vært utsatt for, blant annet gjennom en hardhendt fornorskingspolitikk. Bestemmelsen skal blant annet gi beskyttelse mot at det øvrige norske samfunn søker å presse gjennom en tvungen assimilasjonspolitikk overfor det samiske mindretall.

Det ble under behandlingen av bestemmelsen fremholdt at bestemmelsen også setter visse rettslige skranker for lovgivningen. Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen først og fremst retter seg mot Stortinget og Regjeringen. 18 Bestemmelsen har også betydning for organiseringen av virksomheten i domstolene. Bestemmelsen kan videre ha betydning for forvaltningens organisering og virksomhet, for eksempel for helse- og sosialtjenesten for den samiske befolkningen. Også for forvaltningens skjønnsutøvelse kan bestemmelsen ha betydning. 19

25.4.2.5 Grunnloven § 110 b om miljøvern

Grunnloven fikk i 1992 en bestemmelse om miljøvern:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.

For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.

Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.»

Grunnloven § 110 b er ikke bare en programerklæring om miljøvern. Den innebærer også grunnlovsfesting av viktige miljørettslige prinsipper slik at den har betydning for individets rettsstilling og for forvaltningsutøvelsen. Bestemmelsen har betydning både som retningslinje for lovgiver og som tolkningsfaktor for lover og forskrifter. Den legger bånd på forvaltningsorganer når de utøver skjønn. Bestemmelsen medfører en forpliktelse for det offentlige til ikke bare å avstå fra miljøødeleggende tiltak; bestemmelsen pålegger også myndighetene en plikt til aktivt å motvirke miljøødeleggelse. Myndighetene har plikt til å gripe inn mot eksisterende miljøforhold som truer borgernes sunnhet eller naturens fremtidige produksjonsevne og mangfold.

I motsetning til § 110 og § 110 a taler § 110 b om en rett for individet, jf. «enhver». Bestemmelsen gir likevel neppe en selvstendig hjemmel for miljøkrav fra den enkelte. Den enkelte kan altså ikke gå til søksmål direkte bygget på Grunnloven for å få fastslått hvilke miljøtiltak myndighetene skal gjennomføre.

Ole Kristian Fauchald har i en artikkel fra 2007 analysert hvilken betydning bestemmelsen har hatt siden den ble vedtatt i 1992. 20 Analysen er utført på bakgrunn av den omfattende forhistorien til bestemmelsen, de klare uttalelsene i forarbeidene om bestemmelsens rettsvirkninger, samt den brede politiske enigheten ved vedtakelsen av bestemmelsen. Denne bakgrunnen indikerer ifølge Fauchald at bestemmelsen potensielt kunne fått stor rettslig og politisk betydning. Stortinget forventet at § 110 b skulle være en grunnlovfestet retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet, et viktig moment ved tolkningen av det regelverk som Stortinget selv har vedtatt eller gitt hjemmel for, legge bånd på forvaltningen ved å være retningsgivende når et forvaltningsorgan utøver myndighet etter fritt skjønn, og være det som skal anvendes når det gjelder miljøproblemer som lovgiverne ikke har tatt stilling til.

Fauchald konkluderer med at § 110 b har hatt liten rettslig og rettspolitisk betydning. Dette gjelder for alle statens myndigheter; både lovgivende, utøvende og dømmende. I de tilfellene der § 110 b har blitt trukket frem, har den stort sett vært benyttet som støtteargument for et resultat. Bestemmelsen har svært sjelden vært benyttet som grunnleggende utgangspunkt eller utslagsgivende argument for en konkret løsning. Videre er den betydning § 110 b har hatt, tilsynelatende et resultat av enkeltpersoners kunnskap om og interesse for bestemmelsen. Det kan ikke spores noen systematisk oppfølgning av bestemmelsen hos lovgiver, forvaltning eller domstoler. Paragraf 110 b gir rettigheter til enhver. Fauchalds analyse viser at private parter, inklusive representanter for disse, som miljøorganisasjoner og advokater, verken anser § 110 b som noe viktig rettsgrunnlag eller som noe sentralt rettslig eller politisk argument. Fauchald mener også at det forhold at bestemmelsen ikke trekkes frem av høringsinstanser, er spesielt bemerkelsesverdig. 21

25.5 Oversikt over sentrale konsekvenser av grunnlovsfesting

25.5.1 Skranke for lovgiver

En grunnlovsbestemmelse kan formuleres slik at den setter rammer for hva slags lover Stortinget kan vedta. En viktig virkning av et grunnlovsvern vil derfor være at det settes skranker for lovgivningen. Det skal ikke vedtas lover som er direkte eller indirekte diskriminerende. Lovgiverne skal unnlate å vedta lover i strid med ikke-diskrimineringsprinsippet, og eventuelt velge andre løsninger enn de ellers ville gjort for å unngå grunnlovstrid. Hvis det likevel vedtas lover i strid med Grunnloven vil domstolene gjennom prøvelsesretten kunne sette loven til side, se nedenfor punkt 25.5.2. En grunnlovsendring vil også få betydning for allerede gjeldende lovgivning ved at loven tolkes slik at den ikke kommer i strid med Grunnloven. Derfor vil en grunnlovsbestemmelse kunne tvinge frem endringer i gjeldende lover som er i strid med Grunnloven fordi den kan gi grunnlag for søksmål som bygger på motstrid mellom lov og grunnlov.

Hvorvidt en grunnlovsbestemmelse setter slike rammer for formell lov, avhenger av hvordan grunnlovsbestemmelsen utformes. Det er kun modell 1 av de modellene utvalget skisserer opp i punkt 25.6 som formelt sett vil ha en slik virkning.

Selv om Grunnloven ikke formelt får en slik virkning, vil fremtidige lovgivere politisk sett måtte forholde seg til bestemmelsen. I samsvar med Norges alminnelige politikk må det forutsettes at lovgiver bestreber seg på å følge menneskerettighetene og å unngå å vedta lover i strid med menneskerettighetene, herunder ikke-diskrimineringsprinsippet. En grunnlovsbestemmelse vil dermed uansett fungere slik at den legger bånd eller i hvert fall føringer på lovgiver.

Grunnloven skal være et vern mot opportunisme og for raske omskiftninger. Grunnlovsendringer krever 2/3 flertall i to påfølgende Stortingsperioder, jf. Grunnloven § 112. Vanlige lover, slik som diskrimineringsloven eller menneskerettsloven, krever kun alminnelig flertall i én periode. Dette betyr at en grunnlovsbestemmelse også vil gi et vern mot endringer i lovgivningen som ikke er basert på mer grunnleggende endringer i oppfatningene om likestilling i samfunnet.

Et diskrimineringsvern i Grunnloven som setter skranker for lovgivningen vil dermed være en garanti for fremtiden, for å unngå at fremtidige Storting under andre forutsetninger enn i dag kan komme til å sette ikke-diskrimineringsprinsippet til side. Menneskerettsloven vil ikke gi en tilsvarende garanti fordi loven formelt sett ikke er til hinder for at ikke-diskrimineringsprinsippet fravikes gjennom nyere lovgivning. Men som nevnt vil det politisk kunne være vanskelig å få en slik lov vedtatt.

Det kan imidlertid ikke utelukkes at ikke-diskrimineringsprinsippet kan komme under sterkere press i fremtiden. Det kan være tale om legitime formål som for eksempel bekjempelse av terror eller arbeidet mot kjønnslemlestelse. Tiltak for å fremme slike formål kan rettes mot bestemte etniske grupper. Slike tiltak vil dermed lett stå i et motsetningsforhold til ikke-diskrimineringsprinsippet. Selv om det ikke nødvendigvis er et slikt press i dag, så kan samfunnsforholdene forandre seg slik at lovgiverne og opinionen i fremtiden lettere vil kunne være mer tilbøyelige til å sette ikke-diskrimineringsprinsippet til side.

Et grunnlovsfestet diskrimineringsvern vil altså gi større trygghet enn formell lov når det måtte komme tider etter denne. En grunnlovsbestemmelse vil skape varig garanti for at lovgiver ikke krenker retten til ikke-diskriminering. Grunnloven vil sikre at lovgiverne også i fremtiden vurderer lovenes diskriminerende virkninger. Individer og minoriteter vil dermed bli sikret mot varierende politiske stemningsbølger, så langt rettsregler har makt til å verne.

En tenkelig innvending mot grunnlovsfesting kan være at et grunnlovsvern kan føre til at en berettiget interesse (diskrimineringsvernet) får for stor vekt i forhold til andre berettigete interesser som for eksempel den politiske fordelingen av ressurser på forskjellige områder, og at det blir for begrensete muligheter til å justere kursen i lys av samfunnsutviklingen. Det kan hevdes at et grunnlovsvern i et slikt tilfelle ikke nødvendigvis innebærer at samfunnet i større grad respekterer grunnleggende rettigheter eller interesser enn om det ble overlatt til lovgiver å avveie disse interessene. På den annen side vil det i forskjellige situasjoner alltid kunne oppstå behov for å veie forskjellige beskyttelsesverdige interesser opp mot hverandre. Grunnlovsvern innebærer ikke at en interesse ikke kan måtte vike for andre interesser under noen omstendigheter. Men grunnlovsfesting innebærer at beskyttelsen har en klar kjerne, og at lovgiveren dessuten i tillegg må søke å redusere inngrepet i rettigheten mest mulig der andre viktige interesser tilsier en begrensning. Gjennom en grunnlovsfesting blir lovgiverens vurdering i slike tilfeller underlagt en større grad av domstolskontroll enn ellers, og det kan hevdes at en slik kontroll er enda viktigere i ekstraordinære situasjoner hvor det kan være aktuelt å gripe inn i diskrimineringsvernet.

25.5.2 Domstolenes prøvelsesrett overfor Stortinget som lovgiver

Domstolene har rett og plikt til å prøve lovers grunnlovsmessighet, det vil si om en lov vedtatt av Stortinget ligger innenfor de skranker som følger av Grunnloven. Domstolene foretar en slik prøvelse i sammenheng med konkrete tvister som reiser spørsmål om lovtolkning. Av domstolene, og i siste instans Høyesterett, har en slik prøvelsesrett blitt regnet som en konstitusjonell sedvanerett. Høyesterett er på denne måten Grunnlovens vokter.

Domstolene er imidlertid generelt tilbakeholdne med å sette til side lover på grunnlag av Grunnloven. I prinsippet gjelder prøvelsesretten uavhengig av om Stortinget har vurdert forholdet til Grunnloven eller ikke. Domstolene er likevel særlig varsomme med å sette til side Stortingets fortolkning av Grunnloven dersom forholdet til Grunnloven ble vurdert ved vedtakelsen av loven.

Den vekt domstolene tillegger Stortingets oppfatning ved tolkningen av den enkelte grunnlovsbestemmelse, synes også å variere med karakteren av den rettighet bestemmelsen beskytter. Høyesterett er spesielt på vakt når det gjelder lover som berører vern om menneskets personlige frihet og sikkerhet, i motsetning til lover som regulerer økonomiske, prosessuelle eller organisatoriske forhold. I forhold til for eksempel ytringsfriheten tillegges Stortingets tolkning liten betydning, se Rt. 1997 side 1821, hvor Høyesteretts flertall uttaler:

«Når det gjelder lovgivers syn på grunnlovsmessigheten, vil jeg bemerke: Grunnloven § 100 hører til blant de grunnlovsbestemmelser som er satt til vern av enkeltmenneskers personlige frihet og sikkerhet. Domstolskontrollen vil her være særlig sterk, og eventuelle forutsetninger fra lovgiver om grunnlovsmessigheten av straffebestemmelser som innskrenker ytringsfriheten, kan vanskelig tillegges vekt i retning av å innskrenke grunnlovsvernet. Jeg viser i denne forbindelse til uttalelser i plenumsdommene i Rt-1976-1 og Rt-1996-1415.»

Disse uttalelsene kan likevel ikke forstås slik at det ikke er rom for nyanseringer også innenfor området for vern av enkeltmenneskers personlige frihet og sikkerhet. Det vises til Rt. 1996 side 1415 der det presiseres at det særlig sterke vernet etter grunnlovsbestemmelser som er satt til vern av enkeltmenneskers personlige frihet og rettssikkerhet, gjelder som generelt utgangspunkt. Særlig hvor det er snakk om å avveie to rettigheter mot hverandre vil det være rom for å legge vekt på Stortingets oppfatning. 22

Utvalget antar at en bestemmelse om ikke-diskriminering vil bli vurdert på samme måte som andre individuelle friheter og rettigheter. Uansett vil domstolene antakelig bare sette en lov til side unntaksvis og bare dersom det er tale om en direkte og alvorlig svekkelse eller undergraving av ikke-diskrimineringsprinsippet. 23

Konsekvensen av domstolenes prøvelse av en lovs grunnlovsmessighet vil være at loven settes til side så langt den er i strid med grunnloven, hvis ikke motstriden kan løses ved en harmoniserende fortolkning. Det at loven settes til side innebærer at domstolene lar være å anvende loven. Dette må bli resultatet i de sakene der det er tale om personlige interesser. Hvis det er tale om økonomiske interesser, kan domstolene alternativt gi en erstatning. Dette avhenger av en fortolkning av den aktuelle loven, med særlig vekt på hva som er fornuftigst ut fra lovens formål. 24

25.5.3 Moment ved lovtolkning

Uavhengig av om grunnlovsbestemmelsen fortolkes som en formell skranke for lovgivningen, skal en ved lovtolkning søke å finne frem til den løsning som er i samsvar med Grunnlovens prinsipper. En grunnlovsbestemmelse vil derfor uansett utforming være en sentral faktor ved fortolkningen av andre lover. En grunnlovsbestemmelse vil få tydelig frem at ikke-diskriminering skal tillegges vekt som et rettsprinsipp, ved forvaltningens skjønnsutøvelse osv.

25.5.4 Plikter for staten

En grunnlovsbestemmelse om ikke-diskriminering vil pålegge staten ikke å diskriminere selv, for eksempel i forvaltningen. Bestemmelsen vil pålegge Stortinget, domstolene, regjeringen og andre statlige organer ikke å diskriminere.

I tillegg til det negative, at staten skal unnlate diskriminerende handlinger, kan det også utledes visse positive plikter av en slik bestemmelse. Staten vil ha en viss plikt til tilrettelegging, for å unngå diskriminering. Dette følger av alminnelig fortolkning av diskrimineringsforbudene i menneskerettighetene og i diskrimineringslovgivningen. Se nærmere i punkt 18.5.2.1 om tilrettelegging.

En grunnlovsbestemmelse kan også uttrykkelig pålegge staten å sikre borgerne mot diskriminering. Dette betyr at staten skal ta positive skritt for å hindre at andre diskriminerer. Dette vil først og fremst rette seg mot lovgiver som må vedta et tilstrekkelig diskrimineringsvern og samtidig sikre at det vedtas og settes i verk et tilstrekkelig håndhevingsapparat som sikrer effektiv gjennomføring av diskrimineringsvernet. Det vil også være naturlig å utlede en viss plikt til å sette i verk andre positive tiltak som motvirker diskriminering.

25.5.5 Plikter for andre

En grunnlovsbestemmelse kan også pålegge kommuner og private plikter. For eksempel følger det av Grunnloven § 100 om ytringsfrihet en plikt for arbeidsgivere til å respektere de ansattes ytringsfrihet, også med hensyn til uttalelser om forhold som berører virksomheten. Dette gjelder statlige, så vel som kommunale og private arbeidsgivere. Arbeidsgivers adgang til å gjøre inngrep i ytringsfriheten ved oppsigelse, erstatning mv. eller andre etterfølgende reaksjoner på ytringen, er begrenset gjennom grunnlovsbestemmelsen.

En grunnlovsbestemmelse om ikke-diskriminering kan utformes på liknende måte ved at den pålegger ikke bare statlige, men også kommunale og private rettssubjekter å ikke diskriminere. En slik bestemmelse vil kunne påberopes overfor privatpersoner og kommunale eller private virksomheter, som for eksempel arbeidsgivere, butikkeiere, utleiere og boligselgere.

25.5.6 Symbol- og signalfunksjonen

Grunnlovsfesting av diskrimineringsvernet vil, uansett utforming, ha en viktig symbol- og signalfunksjon. Grunnlovens funksjon som opinionspåvirkende faktor er beskrevet slik i boka «Statsforfatningen i Norge» av Johs. Andenæs og Arne Fliflet:

«Når visse prinsipper om frihet, likhet og rettssikkerhet blir uttalt i høytidelig form i grunnloven, blir de opphøyd og får på en måte en særlig hellighet. De virker som en forkynnelse av hva som er rett og riktig, og er med på å forme oppfatningene i samfunnet. Disse forestillinger om det riktige og rettferdige virker så i neste omgang med når standpunkter blir tatt og avgjørelser truffet innenfor lovgivning, forvaltning og rettspleie.» 25

Utvalget har foran i punkt 25.4.2.5 vist til en undersøkelse som kan tyde på at grunnlovsfesting av retten til miljø har hatt liten rettslig og rettspolitisk betydning. Dette kan tyde på at symboleffekten av denne bestemmelsen har vært liten. Utvalget vil imidlertid bemerke at erfaringene knyttet til miljøvernbestemmelsen ikke nødvendigvis har overføringsverdi til grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet. I sistnevnte tilfelle er det snakk om et veletablert område med praksis fra nasjonale og internasjonale håndhevingsorganer som definerer prinsippets innhold.

En grunnlovsbestemmelse om ikke-diskriminering vil uansett markere at likestilling og ikke-diskriminering er en grunnleggende verdi i det norske samfunnet. Selv om vi skulle få en bestemmelse som ikke er formelt bindende for lovgiver, vil det som nevnt politisk sett være vanskelig å nå frem med en bestemmelse som strider mot Grunnlovens prinsipper.

Bestemmelsen vil kunne styrke rettighetene innenfor undervisning og trolig også i folkeopinionen. 26 Fordi en gjerne viser til Grunnloven i undervisning, debatter osv. vil en grunnlovsbestemmelse kunne føre til større kunnskaper og bevissthet knyttet til retten til ikke-diskriminering.

25.5.7 Internasjonale perspektiver

Grunnlovsfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet vil også ha betydning internasjonalt. Flere internasjonale organisasjoner har som nevnt i punkt 25.1 påpekt overfor Norge at det ville være hensiktsmessig å gi grunnlovsmessig vern mot diskriminering.

Når Norge deltar i menneskerettsdialoger vil det norske samfunnet bli presentert på en bedre måte overfor verden omkring dersom ikke-diskrimineringsprinsippet er forankret i grunnloven. Uten et godt menneskerettsvern i vår konstitusjon har Norge svakere troverdighet og legitimitet som pådriver i menneskerettsarbeidet internasjonalt.

Vi risikerer imidlertid samtidig at det blir en avstand mellom den internasjonale utviklingen og grunnlovsvernet. Diskrimineringsvernet utvikles gjennom praksis i internasjonale organer. Det kan være vanskelig å formulere en grunnlovstekst som gir rom for en slik utvikling.

25.5.8 Lovtekniske utfordringer

Grunnlovsbestemmelser er vanskelige å endre. Betingelsene for endring i Grunnloven § 112 skal sikre Grunnlovens funksjon som vern mot for raske omskiftninger. Heller ikke bør Grunnloven utsettes for stadige politiske kamper; dette kan svekke dens demokratiske legitimitet. Dette stiller særlige krav til utformingen av grunnlovsbestemmelser. Det bør være rom for at den utøvende og dømmende makt foretar nødvendige justeringer gjennom praksis. Dette er igjen avhengig av at man klarer å formulere en grunnlovstekst som ikke virker unødig bremsende på utviklingen. Dette gjelder ikke minst siden diskrimineringsbegrepet i nasjonal og internasjonal rett blir fortolket dynamisk. Det kan med andre ord være vanskelig å finne en formulering som både er presis nok og som ikke låser utviklingen.

25.6 Utformingen av en grunnlovsbestemmelse

Den rettslige betydningen av en grunnlovsbestemmelse vil være betinget av hvordan den utformes. De sentrale spørsmålene her er for det første om bestemmelsen i seg selv vil gi rettigheter som kan påberopes av enkeltpersoner overfor private og offentlige. For det andre er det spørsmål om bestemmelsen vil ha forfatningsrettslige konsekvenser som skranke for lovgivningen og prøvelsesrett. For det tredje er det spørsmål om rekkevidden av ikke-diskrimineringsprinsippet skal følge av Grunnloven selv eller av formell lov.

Utvalget har i samsvar med mandatet vurdert ulike mulige utforminger av en grunnlovsbestemmelse, og formulert konkrete forslag til grunnlovstekst. Det skisseres her opp tre hovedmodeller for utformingen av en ikke-diskrimineringsbestemmelse i Grunnloven. På bakgrunn av at det er foreslått at nye grunnlovsbestemmelser skal utformes i moderne språk, er modellene utformet i to språkformer, moderne språk og konvensjonelt grunnlovsspråk. 27

Uansett utforming vil en grunnlovsbestemmelse markere ikke-diskrimineringsprinsippets forankring i norsk rett. Bestemmelsen vil ha en viktig symbol- og signalfunksjon og være en sentral tolkningsfaktor i rettsanvendelsen, se punkt 25.5.3 og 25.5.6.

Den første modellen utvalget vil presentere gir det sterkeste rettsvernet mot diskriminering og er utformet med sikte på å gi konkrete rettigheter som kan påberopes direkte for domstolene:

25.7 Utvalgets vurderinger og forslag

25.7.1 Spørsmålet om det bør vedtas en grunnlovsbestemmelse

Det er alltid innenfor den enkelte stat at individer og minoriteter får sine menneskerettigheter (og vern mot diskriminering) enten respektert eller krenket. Derfor er en forankring av ikke-diskrimineringsprinsippet i den interne retten av sentral betydning. Grunnloven er det sterkeste rettslige virkemiddel vi har for dette.

Spørsmålet om grunnlovfesting av ikke-diskrimineringsprinsippet dreier seg ikke bare om statsrett og individers rettskrav. Det gjelder valg av verdier og markering av verdier som angår alle mennesker i landet. En innføring av prinsippet i Grunnloven vil vise nasjonens verdigrunnlag på en klarere måte. Den fastslår en samfunnskontrakt – en felles forståelse av samfunnets hovedtrekk – som man til enhver tid bør kunne si at folket har med myndighetene.

Prinsippet om ikke-diskriminering gir et vern for mindretallet og utsatte grupper og individer, for eksempel etniske, religiøse eller sosiale mindretall, personer med funksjonsnedsettelse, rusavhengige eller personer med psykiske lidelser. Det moralske og politiske hovedprinsipp i vårt samfunn bør være at flertallet selv verner de ulike mindretall. Dette innebærer at flertallet gjennom sin lovgivning og sin øvrige politikk gir mindretallet de vilkår som er nødvendige ved at mindretallet får de rettigheter som kreves for et verdig liv og et kulturelt livsrom.

Utvalget legger som nevnt til grunn at et diskrimineringsvern i Grunnloven ikke bør gå lenger enn diskrimineringsvernet etter diskrimineringslovgivningen. Et grunnlovsvern vil dermed i utgangspunktet ikke gi nye eller utvidede materielle rettigheter.

Selv om en grunnlovsbestemmelse ikke får en rekkevidde utover de lovregler som utvalget foreslår vil den likevel kunne ha rettslig betydning. Dersom bestemmelsen utformes som en regel som kan påberopes direkte av borgerne vil den på bakgrunn av domstolenes prøvelsesrett være en skranke for lovgivningen. Dette vil kunne være en ønsket effekt av grunnlovsfestingen. Det vil gi domstolene muligheter til å fylle «hull» i lovgivningen og til å føre kontroll med stortingsflertallet i tider hvor diskrimineringsvernet har dårligere kår enn i dag.

Men en slik bestemmelse vil også gi domstolene mulighet for å sette sin vurdering av hva et diskrimineringsvern bør inneholde og hvordan det bør avgrenses mot andre grunnleggende rettigheter over lovgivernes. Mange har hevdet at blant annet utviklingen av menneskerettighetene, spørsmålet om ratifikasjon av nye internasjonale konvensjoner og utviklingen mot en stadig utvidelse av myndigheten til internasjonale organisasjoner og domstoler fører til at nasjonale folkevalgte organer får mindre innflytelse over slike grunnleggende verdispørsmål. Utvalget viser her til debatten om rettsliggjøring som vi har hatt i tilknytning til Maktutredningens innstilling NOU 2003: 19, responsen fra regjeringen Bondevik II på innstillingen i St. meld. nr. 17 (2004-2005) og debatten om inkorporering av FNs kvinnekonvensjon og rasediskrimineringskonvensjon i menneskerettsloven.

Andre har hevdet at rettigheter til individer bringer en ny dimensjon og kraft til folkestyret. Individet kan ikke bare påvirke ved sin stemmerett, men kan også på selvstendig måte utøve egne rettigheter som samfunnsborger. Gode rettslige løsninger – til vern om mindretallet – utformet gjennom den politiske prosess i Stortinget er en realisering, og ikke en forvitring, av folkestyret. Det som forsterkes, er et samfunn av frie og selvstendige borgere. 28

Et diskrimineringsvern i Grunnloven som innebærer skranker for lovgivningen og prøvelsesrett, kan føre til at vi får flere saker for domstolene der ikke-diskrimineringsprinsippet påberopes. Ikke-diskrimineringsprinsippet vil kunne påberopes til støtte for enkeltpersoner i de vernede gruppene når det gjelder økonomiske og sosiale rettigheter, for eksempel i tvister om velferdslovgivningen og skattelovgivningen.

Erfaringene hittil har vist at det er meget få diskrimineringssaker som klages inn til domstolene. Til tross for at menneskerettsloven gir ikke-diskrimineringsprinsippet forrang i konflikt med ordinær lovgivning, er det få saker som påberoper seg lovgivningens brudd på ikke-diskrimineringsprinsippet i menneskerettsloven.

På den andre siden er det nettopp ikke-diskrimineringsprinsippets dynamiske karakter som også bør være dets styrke. Saklighetsvurderinger i diskrimineringssaker er alltid kontekstavhengig og konteksten forandrer seg stadig. Rettighetspolitikk er dynamisk og bør være det. 29 For 20 år siden var ikke ekskludering av personer med funksjonsnedsettelser betraktet som et diskrimineringsproblem – bare som en velferdsutfordring. I dag er det annerledes. Den uforutsigbarhet som ligger i prinsippets dynamiske karakter er ikke noe mer enn det som er nødvendig for å fange opp de endringer som skjer i samfunnet med hensyn til nye former for diskriminering og samfunnets forståelse av hva som er en saklig/usaklig forskjellsbehandling.

Utvalget vil også bemerke at selv om et diskrimineringsvern i Grunnloven setter skranker for vanlige lover, vil resultatet av loven ofte blir stående. Domstolene er som nevnt i punkt 25.5.2 tilbakeholdne med å sette lover til side på grunn av grunnlovsstrid. Hvorvidt domstolene vil sette velferdslovgivning til side, er usikkert. Det er grunn til å anta at domstolene på samme måte vil være tilbakeholdne med å overprøve Stortingets sosialpolitiske og økonomiske avveininger.

En vurdering av om en lovbestemmelse er diskriminerende forutsetter ofte vanskelige avveininger mellom motstridende interesser og hensyn. Det må foretas en konkret vurdering av om forskjellsbehandlingen har et saklig formål, om den er nødvendig og om den er forholdsmessig, se punkt 16.5. Ved vurderingen av saklighet etter disse kriteriene må det antas at domstolene vil gi lovgiver en viss skjønnsmargin i avveiningen. Slike avveininger er ofte et ledd i en lovgivningsprosess og vil dermed ligge til grunn for lovvedtaket.

Det må tas med i betraktningen at diskrimineringsvernet er et meget skjønnsmessig prinsipp. Dette prinsippet har en dynamisk karakter. Dette er forhold som gjør det vanskelig å forutsi hvordan en grunnlovsbestemmelse som vedtas i dag, og som det vil være vanskelig å endre, vil bli fortolket i fremtiden.

Usikkerhet knyttet til de rettslige konsekvensene av en grunnlovsbestemmelse kan samlet sett ikke være et avgjørende moment for å ikke vedta en slik bestemmelse. Denne usikkerheten må det eventuelt tas høyde for i utformingen av bestemmelsen.

I tillegg mener utvalget at symbolverdien av å grunnlovfeste ikke-diskrimineringsprinsippet er så viktig at utvalget vil gå inn for dette. Uansett utforming vil en grunnlovsbestemmelse markere forankringen av ikke-diskrimineringsprinsippet i det norske rettssystemet og samfunnet. En grunnlovsbestemmelse vil også være en sentral tolkningsfaktor i rettsanvendelsen. Det vil gi prinsippet en større gjennomslagskraft i rettslig og politisk argumentasjon.

25.7.2 Utformingen

Utvalget mener prinsipielt sett at Grunnloven ikke bør ha rene programerklæringer uten rettslig innhold i form av plikter og rettigheter som kan påberopes. Selv om Grunnloven allerede har noen slike bestemmelser, mener utvalget at slike bestemmelser er uheldige og at de på sikt kan bidra til å svekke Grunnlovens politiske og rettslige betydning. Utvalget mener også at en slik bestemmelse kan skape et inntrykk eller gi et signal om at ikke-diskriminering ikke har samme gjennomslagskraft som andre rettigheter i Grunnloven som for eksempel ytringsfrihet eller religionsfrihet.

Det sentrale spørsmålet for utvalgets vurdering av hvordan en grunnlovsbestemmelse om ikke-diskriminering bør utformes, har vært om den skal sette en reell skranke for Stortingets lovginingsmyndighet. Det kan slik utvalget ser det, argumenteres både for og mot en bestemmelse som setter en slik skranke.

Når det gjelder argumenter for en slik grunnlovsbestemmelse, vil utvalget særlig fremheve:

I praksis vil det finnes lover som virker ulikt for ulike vernede grupper. For noen av disse lovene kan det hende at lovgiver ikke har vært klar over denne virkningen. Grunnlovens ikke-diskrimineringsprinsipp bør kunne påberopes i slike tilfelle. Dette vil være i samsvar med de demokratiske ideer vårt samfunn bygger på. Grunnloven bør av disse grunner utgjøre en reell skranke for lovgiver.

Det kan hevdes at bestemmelsen bør gi et klart signal om at ikke-diskriminering er en grunnleggende rettighet som ikke kan fravikes verken i lovgivning, forvaltning eller mellom private aktører. Ikke-diskriminering er allerede et grunnleggende prinsipp i norsk og internasjonal rett. Å ta inn et slikt prinsipp i Grunnloven vil ikke innføre nye rettigheter og plikter. En slik regel vil kunne sies å innebære en styrket gjennomføring av menneskerettighetene i norsk rett.

Hvis man innfører en grunnlovsbestemmelse som slår fast at ingen mennesker skal utsettes for diskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, funk­sjonsnedsettelse, seksuell orientering, religion, livssyn, politisk syn, alder eller andre liknende vesentlige forhold ved en person, det vil si modell 1 i punkt 25.6, vil diskrimineringsvernets rekkevidde formelt sett følge av Grunnloven selv og ikke kunne endres ved vanlig lovgivning. En slik bestemmelse vil ha forfatningsrettslige virkninger som skranke for lovgivningen og prøvelsesrett for domstolene. Det samme gjelder modell 2.

Domstolene vil med en slik bestemmelse i prinsippet kunne sette til side lover som er i strid med ikke-diskrimineringsprinsippet. Utvalget antar imidlertid at domstolene bare vil sette en lov til side unntaksvis og bare dersom det er tale om en direkte og alvorlig svekkelse eller undergraving av ikke-diskrimineringsprinsippet.

Utvalget forutsetter at de nærmere grensene for diskrimineringsforbudet trekkes opp i praksis. Selv om diskrimineringsforbudets innhold formelt sett følger av Grunnloven selv, må det forventes at domstolene i sin fortolkning i praksis vil se hen til diskrimineringslovens diskrimineringsbegrep. Forskjellen vil først og fremst være at ikke-diskrimineringsprinsippet får en større rettslig gjennomslagskraft. Videre vil det bety at det ikke vil være adgang til å uthule diskrimineringsvernet gjennom diskrimineringsloven og unntak fra diskrimineringsforbudet eller gjennom annen lovgivning. Bestemmelsen vil sette en standard som nåværende og fremtidig lovgivning vil kunne prøves mot.

Når det gjelder argumenter mot en grunnlovsbestemmelse som setter skranker for lovgivningen, vil utvalget særlig fremheve:

Det kan hevdes at en bør være varsom med å grunnlovsfeste plikter og rettigheter som skal kunne påberopes av enkeltpersoner uavhengig av vanlig lovgivning. Prinsippet om ikke-diskriminering er gjennomgripende både med hensyn til persongruppe, grunnlag og samfunnsområder. Hvis det åpnes for at domstolene overprøver lovgivning og eventuelt setter lover tilside, kan det føre til større press på domstolene. Det kan være problematisk om det åpnes for at lovgivers sosiale og politiske vurderinger settes til side av domstolene. Å gi domstolene en slik rolle er særlig uheldig så lenge det er tale om et såpass skjønnsmessig prinsipp som i dette tilfellet. Bestemmelsen bør derfor heller ikke ha forfatningsrettslige virkninger som skranke for lovgivningen.

Et viktig spørsmål er hvor myndigheten til å foreta avveining mellom sentrale rettsprinsipper bør ligge – i politiske organer eller domstoler, i nasjonale organer eller overnasjonale. Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om Stortingets interesseavveininger som ligger bak vedtakelsen av lover, bør kunne overprøves av domstolene når det dreier seg om hvordan grunnleggende rettigheter best kan realiseres samtidig i forhold til hverandre. Domstolene foretar sine avveininger basert på den konkrete situasjonen i en enkelt sak. Et lovvedtak vil derimot være basert på bredere generelle utredninger og avveininger av lovens konsekvenser. Avveiningen er, i motsetning til det som skjer i domstolene, gjenstand for høring og en åpen politisk prosess. Mange saker dreier seg ikke om rettighetenes ytterkant, men om den finstemte avveiningen mellom rettigheter som alle har krav på å bli fremmet så godt det lar seg gjøre. Domstolene må ha siste ordet når det gjelder å trekke yttergrensene. Det er ikke like opplagt at domstolene også bør ha muligheten til å overprøve lovgiveren når det gjelder realisering og balansering av rettighetene.

At lovgivningen kan overprøves av domstolene kan føre til at domstolene brukes som en arena for omkamp i omstridte politiske saker. En slik utvikling kan føre til en forvitring av folkestyret ved at makten forskyves fra folkevalgte organer. Men den kan også tvert imot betraktes som et vern av individets og mindretallets muligheter og rettigheter overfor flertallets. Nettopp dette er også et aspekt av demokratiet.

Utvalgets flertall (medlemmene Brækhus, Craig, Moseng, Sæbønes og Tøssebro) foreslår at ikke-diskrimineringsbestemmelsen i Grunnloven blir utformet i samsvar med modell 2. Selv om det først og fremst er gjennom målrettet lovgivning at diskrimineringsvernet mest effektivt vil bli en realitet, mener flertallet at det er viktig med en grunnlovsbestemmelse som kan håndheves rettslig. Flertallet legger særlig vekt på at grunnlovsbestemmelsen viser til menneskerettighetene ved å regne opp de viktigste diskrimineringsgrunnlagene, og at den blir utformet slik at den kan fungere som en skranke for lovgivningen gjennom prøvelsesretten og derved fungere som garantist for ikke-diskrimineringsprinsippet. Disse medlemmene ser på prøvelsesretten som en rettsikkerhetsgaranti i et helhetlig demokratisk styringssystem. Dette blir ivaretatt i modell 2.

Utvalgets mindretall (medlemmene Emberland, Graver, Næss og Stabell) foreslår at vernet mot diskriminering inntas i Grunnloven i form av modell 3.

Mindretallet mener at en mer overordnet utforming som ikke lister opp diskrimineringsgrunnlagene, er å foretrekke i Grunnloven. Ved å liste opp diskrimineringsgrunnlagene risikerer man at det blir et sprik mellom det som står i Grunnloven og det som til enhver tid står i loven. Grunnloven bør åpne for en dynamikk, samtidig som det bør være lovgiveren som har som hovedoppgave å gi diskrimineringsforbudet sitt konkrete innhold. Grunnlovsbestemmelsens funksjon i denne modellen er å opphøye diskrimineringsforbudet til grunnlovs trinnhøyde og å gi retningslinjer til staten i egenskap av lovgiver og forvaltning. Ved at diskrimineringsforbudet har en slik plassering vil det være klart at det ikke skal være underordnet andre rettigheter av grunnlovs rang som for eksempel religionsfriheten. I en slik sammenheng er det ikke nødvendig å konkretisere de enkelte diskrimineringsgrunnlagene. Hva som ligger i Grunnlovens diskrimineringsbegrep må fastlegges ut fra oppfatningene på det tidspunkt bestemmelsen blir gitt, Norges internasjonale forpliktelser og lovgiverens begrunnede oppfatning om rekkevidden.

Mindretallet mener en bestemmelse lik modell 3 vil virke som symbolbærer for den likhetstenkning som vår samfunnsorden bygger på. Forslaget innebærer at diskrimineringsforbudet får forankring i vår konstitusjon. Prinsippet om ikke-diskriminering vil få samme rang som andre menneskerettigheter som er sentrale i Norge, som ytringsfriheten, eiendomsrettsvernet og religionsfriheten.

Samtidig vil en grunnlovsbestemmelse i en slik modell understreke et viktig demokratisk prinsipp, ved at bestemmelsen i første rekke vil være et pålegg til lovgiver om at det er de folkevalgtes oppgave – og plikt – å sørge for at prinsippet om ikke-diskriminering gjennomføres i samfunnet. Bestemmelsen innebærer (gjennom formuleringen i første setning) at staten vil være forpliktet etter Grunnloven til selv ikke å diskriminere samt å sørge for diskrimineringsvern for øvrig i samfunnet. Men i stedet for å gjøre en grunnlovsbestemmelse til en rettslig håndhevbar garanti som primært vil bli forvaltet i enkeltsaker av domstolene (slik modell 1 og modell 2 legger opp til), vil en bestemmelse som modell 3 (gjennom formuleringen i andre setning) peke på Stortinget som det organ som skal realisere ikke-diskriminering som et rettslig forpliktende krav. Utvalgets mindretall mener at det er gjennom målrettet lovgivning, og ikke ved grunnlovsfesting i seg selv, at diskrimineringsvernet mest effektivt vil bli en realitet for de personer som har behov for dette vernet. Behovet for en rettslig håndhevbar rettighet av konstitusjonell rang synes lite påkrevet fordi diskrimineringsvernet i stor grad allerede uttrykkes og utvikles i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Mindretallet mener også av den grunn at det neppe er behov for en grunnlovsfesting av diskrimineringsforbudet utover en prinsippbestemmelse.

Forslaget har likhetspunkter med Grunnloven § 110 c (om menneskerettigheter), § 109 (verneplikt) og § 110 andre ledd (medbestemmelsesrett). Utvalgets mindretall mener slektskapet med Grunnloven §§ 110 andre ledd og 110 c taler for en tilsvarende lovteknisk utforming for diskrimineringsvernet. Det er også tradisjon for at tilføyelser til Grunnlovens del E foretas i en form som uttrykker en avveining mellom den enkeltes rettigheter på den ene side og det demokratisk valgte flertallets oppgave å sørge for en gjennomføring av den enkeltes vesentlige interesser.

25.7.3 Plassering

En grunnlovsbestemmelse om ikke-diskriminering bør etter utvalgets vurdering plasseres i Grunnloven umiddelbart etter den generelle menneskerettighetsbestemmelsen i § 110 c, som en ny § 110 d.