9 Klimapolitikk og regulering av klimagassutslipp

9.1 Innledning

I mandatet heter det at utvalget skal vurdere hensiktsmessige metoder for å anslå den framtidige utviklingen i priser på utslipp av klimagasser og hvordan slik prisinformasjon bør brukes i samfunnsøkonomiske analyser. Utvalget skal videre vurdere hvordan avvik mellom privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger best kan håndteres. I dette kapitlet gir utvalget en samfunnsøkonomisk analyse av norsk politikk overfor klimagassutslipp basert på de generelle reglene for slike analyser som er drøftet i kapitlene 7 og 8. Som et ledd i analysen tar utvalget opp bruken av tilgjengelig prisinformasjon. Utvalget drøfter ikke hvordan tilpasninger til klimaendringer best kan gjennomføres, jf. bl.a. at det er satt ned et eget utvalg for å vurdere dette spørsmålet. Drøft­ingen i kapitlet er videre konsentrert om hvordan Norge som et lite land bør forholde seg til en internasjonal klimaavtale med andre land som sikter mot å begrense utslippene av klimagasser. Utvalget går derfor i dette kapitlet i begrenset grad inn på hva som kan være en globalt bærekraftig løsning på klimautfordringene gitt de skadevirkningene klimaendringer kan ha, jf. omtalen i kapittel 4.

En samfunnsøkonomisk analyse gir ikke i seg selv entydige svar på hvordan norsk klimapolitikk bør utformes. Det er også nødvendig å ta utgangspunkt i hvilke mål myndighetene har for klimapolitikken, og hvilke kriterier som foreligger for hvordan målene bør nås. Disse spørsmålene er drøftet i avsnitt 9.2, og er nærmere utdypet i vedlegg 1 i rapporten. Et viktig spørsmål er om gjennomføringen av mål kun er knyttet til en kostnadseffektiv oppfølging av internasjonale avtaleforpliktelser, eller om det også skal tas hensyn til hvordan norsk politikk påvirker globale utslipp. Utvalget drøfter også om myndighetene kan tenkes å ha bredere mål for sin klimapolitikk, særlig knyttet til å øke sannsynligheten for å få til en internasjonal avtale gjennom krav til utslippsreduksjoner innenlands. Implikasjonene av et eventuelt slikt mål drøftes i avsnitt 9.5.

Myndighetene kan benytte ulike virkemidler for å nå de målene som settes. Utslipp av klimagasser innebærer en negativ ekstern virkning som har samme skadevirkning for klimaet uavhengig av hvor utslippet finner sted. Omsettelige kvoter eller avgifter peker seg dermed ut som de sentrale virkemidlene overfor klimagasser, jf. omtalen i kapittel 7. I avsnitt 9.3 drøftes bruk av kvoter og avgifter overfor utslipp i privat og offentlig sektor.

Tre forhold er særlig sentrale i drøftingen av virkemidler: For det første tar utvalget stilling til hvilken pris for klimagassutslipp som bør benyttes i en situasjon der det ikke foreligger en fullstendig global klimaavtale. For det andre drøfter utvalget om en slik pris bør benyttes overfor alle sektorer i økonomien, eller om det er ønskelig med mer differensierte virkemidler (særlig som følge av risiko for såkalt karbonlekkasje). For det tredje tar utvalget opp hvilken betydning usikkerhet om framtidige kvotepriser har for en optimal klimapolitikk. Drøftingen i avsnitt 9.3 bygger på teoriomtalen i kapitlene 7 og 8, men samtidig legger utvalget vekt på å finne operative handlingsregler som tilpasser teoriresultatene slik at de kan anvendes i praksis.

I avsnitt 9.4 drøfter utvalget hvordan eventuelt andre former for markedssvikt enn den direkte forurensingseffekten av klimagasser kan ha betydning for virkemiddelbruken. I den forbindelse tar utvalget opp problemet med at noen grupper ikke nødvendigvis har god nok innsikt i eller informasjon om framtidige kvotepriser til å fatte lønnsomme beslutninger, f.eks. når husholdninger fatter beslutninger om energibruk i hus. Betydningen av teknologiutvikling for å begrense utslippene av klimagasser, samt problemet med at markedet neppe vil være i stand til å generere ønsket innsats på teknologiområdet, drøftes i kapittel 10.

I avsnitt 9.5 drøfter utvalget eventuelle begrunnelser for og konsekvenser av å ha et separat mål for klimagassutslipp innenlands. En mulig begrunnelse for et slikt mål kunne være å synliggjøre for andre land at en reduksjon av klimagassutslipp er mulig uten for store velferdstap, og dermed eventuelt øke sannsynligheten for at flere land over tid blir med i en internasjonal avtale. Avslutningsvis drøfter utvalget hvordan innenlandske mål kan implementeres dersom myndighetene ønsker å ha et slike mål.

I avsnitt 9.6 oppsummeres kort de ulike vurderingene og tilrådingene utvalget har på klimaområdet.

9.2 Mål og kriterier for måloppfyllelse i klimapolitikken

I dette avsnittet drøftes mål for norsk klimapolitikk og kriterier for hvordan disse målene bør oppnås. Et mål i inneværende avtaleperiode er å oppfylle den norske avtaleforpliktelsen etter Kyoto-avtalen. Den norske avtaleforpliktelsen er skissert i boks 4.3. Forpliktelsen er i utgangspunktet knyttet til kvoteplikt, og ikke til utslippsnivå. Norge skal ved utløpet av perioden 2008-2012 ha en kvotemengde som er større eller lik samlede utslipp av klimagasser i de fem årene.

I tillegg har myndighetene mål om overoppfyllelse av Kyoto-avtalen samt ulike langsiktige mål om å kutte de globale utslippene av klimagasser, jf. omtale i boks 4.3. De langsiktige målene er dels knyttet til om det oppnås en global og ambisiøs klimaavtale. Myndighetene har også målformuleringer knyttet til utslippsreduksjoner innenlands, jf. omtalen i avsnitt 9.2.3. Videre har Norge en omfattende innsats rettet mot utviklingsland uten kvoteplikt i Kyoto-perioden, særlig gjennom bevilgninger til internasjonale tiltak mot avskoging.

9.2.1 Kriterier for gjennomføring: kostnadseffektiv gjennomføring i tråd med avtale

Et naturlig utgangspunkt er at Norge gjennomfører sine mål på en kostnadseffektiv måte, jf. omtale av kostnadseffektivitet i kapittel 4. Det innebærer at forpliktelsene etter Kyoto-avtalen oppfylles slik at kostnadene for Norge blir så lave som mulige, og tilsvarende for målet om overoppfyllelse og de langsiktige målene.

En problematisk side ved et mål som kun er knyttet til å oppfylle en internasjonal avtale kostnadseffektivt, kan være at vi strengt tatt ikke er interessert i om de tiltakene vi gjennomfører faktisk bidrar til globale reduksjoner av klimagassutslipp. Ideelt sett kunne en se for seg at ethvert tiltak som ga godkjente utslippsreduksjoner i henhold til Kyoto-avtalen, også ga reelle utslippsreduksjoner. Det er tre grunner til at det neppe er tilfelle: For det første kan for streng regulering av flyttbare norske utslippskilder føre til at de flytter til land som ikke har påtatt seg kvantitative forpliktelser etter Kyoto-avtalen, i stedet for å redusere sine utslipp innenlands. Dette er problemet med såkalt karbonlekkasje som vi kommer tilbake til i avsnitt 9.3.2. For det andre innebærer norske kjøp av Kyoto-kvoter (AAU-er) fra land med store kvote­overskudd («hotair») ikke nødvendigvis reelle utslippsreduksjoner. Kjøp av slike kvoter har vært lite aktuelt i norsk klimapolitikk, og utvalget går derfor ikke videre med å drøfte eventuelt slike kjøp. 1 For det tredje er det ikke åpenbart at systemet med prosjektbaserte kvotekjøp fra land uten kvantitative forpliktelser (CDM-er) i alle tilfeller fører til like store reelle som formelle utslipps­reduksjoner, jf. drøftingen i avsnitt 9.3.1. Innenfor en eventuelt global klimaavtale etter Kyoto-perioden er det imidlertid mulig å se for seg et langt bedre samsvar mellom tillatte og faktiske utslippsreduksjoner.

9.2.2 Kriterier for gjennomføring: kostnadseffektiv reduksjon av globale utslipp

Et alternativ til at Norge skal oppfylle Kyoto-avtalen (og øvrige mål) kostnadseffektivt gjennom alle tillatte tiltak, er å oppfylle kun gjennom tiltak som fører til reelle utslippsreduksjoner.

Utvalget legger til grunn at myndighetene ønsker å nå klimamålene gjennom reelle utslippsreduksjoner globalt. Blant annet har myndighetene i diskusjonen om bruk av CDM-er lagt vekt på å argumentere for at det nåværende systemet med stor sikkerhet gir reelle utslippsreduksjoner, jf. bl.a. omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 2007. Videre er det vanskelig å tolke løftet om å overoppfylle Kyoto-avtalen med 10 pst. og den sterke internasjonale satsingen på skogtiltak inn i en ramme der Norge kun er interessert i kostnadseffektiv avtaleoppfølging i denne perioden (selv om det kan være tenkelig å se disse tiltakene kun som tilrettelegging for neste avtaleperiode), jf. omtalen i boks 4.3. Utvalget baserer derfor den videre drøftingen på at Norge ønsker å nå klimamålene gjennom reelle utslippsreduksjoner.

9.2.3 Mulige ytterligere mål

Myndighetene kan også ha mål som går lenger enn å oppfylle Kyoto-avtalen (inkl. overoppfyllelsen) og senere klimaavtaler gjennom tiltak som gir globale utslippsreduksjoner. Det mest nærliggende er at myndighetene har mål om å gjennomføre større utslippsreduksjoner innenlands enn det som følger av en kostnadseffektiv reduksjon av globale utslipp, jf. bl.a. den omfattende drøftingen av innenlandske mål i St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk (klimameldingen) og i klimaforliket.

I klimameldingen er det gitt følgende omtale av innenlandske mål, jf. også omtalen i boks 4.3: «Basert på Statens forurensingstilsyns tiltaksanalyse, de sektorvise klimahandlingsplanene samt eksisterende virkemidler mener regjeringen det er realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13-16 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter i forhold til referansebanen slik den er presentert i nasjonalbudsjettet for 2007, når skog er inkludert.» I klimaforliket er dette intervallet endret til 15-17 mill. tonn. Etter utvalgets syn kan den siterte setningen forstås på flere måter: En mulighet er at myndighetenes beste anslag for utslippsreduksjoner innenlands er 13-16 mill. tonn gitt den virkemiddelbruken myndighetene ser for seg. I dette tilfellet blir realiserte innenlandske utslippsreduksjoner en følge av virkemiddelbruken, og målet har ikke direkte betydning for valg av virkemidler. En annen mulighet er at målet er bindende i den forstand at myndighetene vil tilpasse virkemiddelbruk for at innenlandske utslippsreduksjoner skal være innenfor intervallet.

I avsnittene 9.3 og 9.4 drøfter utvalget virkemiddelbruk med utgangspunkt i at Norge har som mål å oppfylle Kyoto-avtalen gjennom tiltak som fører til globale utslippsreduksjoner. I avsnitt 9.5 drøfter utvalget hvordan eventuelle tilleggsmål om innenlandske utslippsreduksjoner kan nås på en best mulig måte (gitt at myndighetene har valgt å ha det), og går samtidig inn på argumenter for og mot slike tilleggsmål.

9.3 Hovedvirkemidler overfor klima­gassutslipp: Kvoter og avgifter

Drøftingen av problemet med klimagassutslipp i kapittel 4 viste at omsettelige kvoter og avgifter er godt egnede virkemidler for å regulere klimagassutslipp. Slike virkemidler vil i utgangspunktet også kunne fungere godt på alle forvaltningsnivåer, jf. drøftingen i kapittel 13. Valget mellom de to virkemidlene, og hvor høy avgift eller kvotepris som bør velges, er tema for dette avsnittet. I avsnitt 9.3.4 drøftes problemene med å benytte subsidier til fornybar energi som et utfyllende virkemiddel til å sette karbonpriser via kvoter eller avgifter.

9.3.1 Hvordan bør norske klimagassutslipp verdsettes?

I kapittel 7 viser vi at spørsmålet om en optimal kalkulasjonspris i utgangspunktet er enkelt i en liten, åpen økonomi som står overfor en gitt internasjonal pris. Den internasjonale prisen bør benyttes som kalkulasjonspris for alle innenlandske beslutninger. Med en global klimaavtale som fører til en felles internasjonal karbonpris, vil den internasjonale prisen vise kostnaden ved norske klimagassutslipp, og dermed være utgangspunkt for all innenlandsk virkemiddelbruk.

Uten en internasjonal avtale er det ikke like klart hvordan norske utslipp bør verdsettes. I dag er om lag 40 pst. av norske klimagassutslipp regulert gjennom EUs kvotesystem. Denne andelen vil trolig øke til om lag 50 pst. fra 2013 når kvotesystemet utvides. Norske klimagassutslipp utenfor EUs kvotesystem er i dag regulert gjennom avgifter på utslipp (i hovedsak transport- og avfallssektoren), eller er uten økonomiske virkemidler (fiske, landbruk og prosessindustri). Virkemidlene overfor norske klimagassutslipp er drøftet i boks 4.4.

For verdsetting av klimagassutslipp er det avgjørende spørsmålet hvordan Norge på marginen dekker sine utslippsforpliktelser. I klimameldingen (St.meld. nr. 34 (2006-2007)) og klimaforliket er det satt mål for hvor store utslippsreduksjoner Norge skal være ansvarlig for på ulike tidspunkter, jf. omtalen i boks 4.3. Det er ikke realistisk at Norge fullt ut skal realisere disse målene gjennom utslippsreduksjoner innenlands, og Norge må derfor importere kvoter. Det kan i utgangspunktet gjøres på to måter: Norge kan importere kvoter fra EU-systemet eller benytte det internasjonale markedet for såkalte CDM-prosjekter, jf. omtalen i boks 9.1. 2

Med ulike muligheter for kvoteimport vil utgangspunktet for et lite land normalt være å kjøpe de kvotene som har lavest kostnad. Prisene på godkjente CDM-er (CER-er) er noe lavere enn prisene på EU-kvoter. En optimal norsk politikk kunne derfor være å dekke sine utslippsforpliktelser på marginen via CDM-kjøp, og dermed benytte CDM-prisen (CER-prisen) til å bestemme kostnadene ved norske klimagassutslipp. En del forhold gjør imidlertid at prisen på EU-kvoter likevel kan være mer velegnet for verdsettingsformål:

• Ved verdsetting av klimagassutslipp er det ikke bare prisen i dag som er viktig, men også forventet prisutvikling framover i tid. Det er usikkert hvordan CDM-instrumentet vil bli benyttet i en framtidig klimaavtale, og det er ikke usannsynlig at CDM-er vil spille en langt mindre rolle enn i den nåværende Kyoto-perioden, jf. omtalen i kapittel 4. EU-markedet må derimot antas å vedvare utover i tid, og har også en institusjonell oppbygging som understøtter dette. EU-markedet har også informasjon om forventet utvikling i kvotepriser via noterte futurespriser, jf. boks 9.2. 3

• Diskusjonen av mål og gjennomføringskriterier i avsnitt 9.2 tilsier at Norge ikke bare er interessert i pris, men også i om kvotene faktisk gir globale utslippsreduksjoner. Det sentrale kriteriet for godkjenning av CDM-er er såkalt addisjonalitet, dvs. at CDM-prosjekter kun skal godkjennes dersom de gir en reduksjon av klimagassutslipp sammenliknet med en referansebane. Det er flere argumenter for å benytte CDM-prosjekter innenfor Kyotoperioden, og utvalget drøfter ikke nærmere hvordan norsk kvoteimport bør sammensettes. 4 Over tid virker det imidlertid lite realistisk å realisere omfattende utslippsreduksjoner innenfor et prosjektbasert system, jf. drøftingen i Hagem og Holtsmark (2008). Kvotekjøp innenfor EU-systemet må derimot med stor sikkerhet antas å føre til reelle utslippsreduksjoner i EU.

• Prisdifferansen mellom godkjente CDM-prosjekter (CER) og EU-kvoter er lav og synkende, jf. boks 9.2. Den praktiske betydningen av hvilket system som velges, er dermed begrenset på kort sikt.

9.3.2 Utforming av virkemidler og karbonlekkasje

Dersom prisen i EU-markedet skal benyttes for å måle kostnadene ved klimagassutslipp i Norge, må prisen gjenspeiles i reguleringen av norske klimagassutslipp. Vi starter dette avsnittet med en kort drøfting av hvordan denne reguleringen bør være, gitt at ingen utslippskilder flyttes ut av Kyoto-området som følge av reguleringen. Deretter drøfter vi om alle utslippskilder, også de flyttbare, bør stå overfor EU-prisen når klimamålene skal gjennomføres ved globale utslippsreduksjoner (problemet med karbonlekkasje). 5

Regulering av innenlandske utslippskilder (uten flytting)

Reguleringen av innenlandske utslippskilder er i utgangspunktet ganske uproblematisk når vi ikke tar hensyn til flytting. De utslippskildene som er inkludert i EUs kvotemarked, er automatisk regulert gjennom dette markedet. For øvrige utslipp er det nødvendig å velge virkemiddel. Samfunnsøkonomisk effektivitet tilsier at alle innenlandske utslipp skal stå overfor EU-prisen. Det kan i prinsippet oppnås gjennom et separat kvotesystem som realiserer samme pris som i EU-systemet. Usikkerhet om rensekostnader kan imidlertid gjøre det vanskelig å fastsette en kvotemengde som gir riktig utslippspris. I tillegg vil separate kvotesystemer kunne fungere lite effektivt dersom noen aktører har markedsmakt som påvirker kvoteprisen. Samlet sett tilsier dette at en avgift lik kvoteprisen i EU er et mer effektivt virkemiddel for utslippskilder som ikke inngår i EUs kvotemarked.

Kvoteprisen vil variere over tid ettersom etterspørselen etter kvoter endres. Dermed oppstår spørsmålet om avgiften fortløpende bør reguleres slik at den er lik EUs kvotepris, også når det er store svingninger i denne prisen. 6 Generelt kan det vises at avgifter i utgangspunktet er et mer effektivt virkemiddel enn kvoter under usikkerhet når rensekostnadene på kort sikt øker sterkt med omfanget av utslippsreduksjoner, mens skadekostnadene er avhengige av aggregerte utslipp (og dermed endres lite på kort sikt), jf. drøftingen i boks 9.3. Dette resultatet reflekterer at en bør unngå store endringer i rensekostnader fra periode til periode når det er relativt små kostnader forbundet med at utslippsreduksjonene varierer på kort sikt. 7

I utgangspunktet kunne resultatet ovenfor tilsi at avgiften ikke fortløpende bør følge kvoteprisen, men i stedet holdes mer stabil. Tanken er i så fall at de gode egenskapene ved et avgiftssystem bør bevares for de sektorene som ikke må reguleres via EUs kvotesystem. Det er imidlertid en forskjell på hva som ville være et optimalt system globalt eller eventuelt i EU, og hva som er optimalt for et lite land. For Norge ville det være ønskelig at alternativkostnaden for klimagassutslipp (EU-prisen) var mer stabil, slik den ville vært i et avgiftsbasert system. Når den internasjonale kvoteprisen først svinger, er det imidlertid den løpende prisen som er Norges alternativkostnad. I utgangspunktet bør derfor avgiftene i ikke-kvotepliktige sektorer variere i takt med kvoteprisen.

I den grad det oppfattes som lite ønskelig med løpende endringer i avgifter, er det imidlertid også tenkbart med en annen politikk som har samme virkning. 8 Myndighetene kan ved starten av hver kvoteperiode annonsere at avgiften gjennom kvoteperioden vil følge futuresprisene på kvoter slik de på dette tidspunktet kan avleses i markedet. Dersom en slik politikk kan annonseres på en troverdig måte, vil nåverdien av avgiftene være den samme som ved løpende regulering av avgiftene til kvoteprisen, og belastningen for de regulerte bedriftene vil dermed også være den samme.

Drøftingen ovenfor illustrerer hvilke begrensninger og muligheter et lite land står overfor. Det beste for oss ville vært et EU-system (eller et globalt system) som var avgiftsbasert, og dermed hadde en stabil prisutvikling. Gitt at vi står overfor et kvotesystem med svingende priser, kan imidlertid finansielle markeder benyttes til å fordele risiko. Denne muligheten er åpen både for staten, de bedriftene som er regulert via kvotemarkedet, og de bedriftene som er regulert via avgifter. 9 Staten kan dermed om ønskelig velge den faste avgiftsbanen som følger fra futuresprisene, uten at det gir et samfunnsøkonomisk tap sammenliknet med løpende regulering av avgiften til kvoteprisen.

Boks 9.3 Kvoter og avgifter under usikkerhet

Avveiningen mellom kvoter og avgifter når det er usikkerhet om kostnadene ved utslippsreduksjoner, er illustrert i figur 9.1.

I figuren er utslippsreduksjoner i et enkelt år vist på førsteaksen og kostnader, skatter og kvotepriser på andreaksen. Den flate, synkende kurven viser den marginale utslippskostnaden. En relativt flat kurve gjenspeiler at den årlige marginale utslippskostnaden er tilnærmet konstant når klimaskadene er avhengig av samlet beholdning av klimagasser. De bratte, stigende kurvene viser to mulige utfall for de årlige marginalkostnadene ved å gjennomføre utslippsreduksjoner (marginale rensekostnader). De relativt bratte kurvene gjenspeiler at tilleggskostnadene ved økte utslippsreduksjoner på kort sikt øker mye, f.eks. fordi mye kapitalutstyr er gitt på kort sikt.

Anta først at marginale rensekostnader er gitt ved kurven til høyre i figuren. I så fall kan en samfunnsøkonomisk løsning realiseres ved å sette en avgift lik t eller en kvotemengde lik k = X-K, der X er utslippene uten noen regulering. Dersom kvotemengde og skatt er satt, og rensekostnadene blir høyere enn antatt (gitt ved den venstre kurven), er imidlertid skatt og kvoter ikke lenger ekvivalente virkemidler. En fastsatt kvotemengde lik k vil gi et samfunnsøkonomisk tap svarende til trekanten ABC sammenliknet med en optimal løsning (ex post) i punktet C. En fastsatt skatt lik t vil gi et samfunnsøkonomisk tap gitt ved trekanten CDE som er mye mindre enn ABC. Forskjellen i tap skyldes den ulike brattheten på kurvene. For store utslippsreduksjoner (som følge av en for lav fastsatt kvotemengde) gir et stort samfunnsøkonomisk tap fordi de marginale rensekostnadene stiger sterkt med økende utslippsreduksjoner. For små reduksjoner (som følge av for lav fastsatt avgift) har begrenset betydning når marginal utslippskostnad er tilnærmet konstant.

Karbonlekkasje

En mulig virkning av å ilegge avgifter eller kvoteplikt på innenlandske utslipp er at utslippskildene lokaliseres i land uten tilsvarende regulering. 10 Dette er en del av problemet med såkalt karbonlekkasje. Begrepet karbonlekkasje er imidlertid ikke bare knyttet til endret lokalisering som følge av reguleringer, men også til indirekte virkninger via prissystemet. Regulering av energimarkedet kan f.eks. føre til redusert forbruk av energi i land med kvoteplikt, lavere pris på energi, og dermed høyere energiforbruk i land uten kvoteplikt. Drøftingen i dette avsnittet er knyttet til den direkte virkningen av reguleringer, mens f.eks. OECD (2009) gir en bredere drøfting av karbonlekkasje.

I avsnitt 9.2 har vi lagt til grunn at Norge har som mål å oppfylle Kyoto-avtalen gjennom reelle utslippsreduksjoner. En innenlandsk utslippsreduksjon som motsvares av en utslippsøkning i et land uten kvoteplikt, samsvarer ikke med et slikt mål. Utgangspunktet er derfor at Norge bør tilpasse reguleringen av flyttbare utslippskilder for å motvirke utslipp. Denne konklusjonen betinger imidlertid at myndighetene har tilstrekkelig informasjon om kostnader og teknologivalg ved endret lokalisering, at myndighetene kan tilpasse reguleringen på en god måte, og at myndighetene ikke kan rette virkemidler direkte mot land uten kvoteplikt. Hver av disse tre forutsetningene blir drøftet nedenfor:

En utslippskilde som kan lokaliseres i et land uten klimareguleringer, er en kandidat for en lavere effektiv kvotepris (eller avgift) enn dersom den ikke var flyttbar. Hvor mye lavere kvoteprisen skal være er avhengig av kostnader og alternative teknologivalg ved endret lokalisering. 11 Problemet fra myndighetenes side er at både flyttekostnader og teknologivalg er (delvis) privat informasjon for bedriftene, samtidig som bedriftene har incentiver til å overdrive mobiliteten i næringen for dermed å redusere kvoteprisen bedriften vil stå overfor. Generelt bestemmes bedriftenes lokalisering av et bredt sett av økonomiske forhold, og gode anslag for virkningen av miljøreguleringer vil i praksis være svært krevende å etablere for myndighetene. Videre vil bedriftens nåværende kapitalutstyr være avhengig av teknologisk nivå på det tidspunktet det ble installert, mens nye bedrifter vil installere nytt kapitalutstyr som kan være mer energieffektivt og miljøvennlig. I en situasjon med sterk teknologisk utvikling er det derfor ikke åpenbart at lokalisering av produksjon i et land uten kvoteplikt mv. vil øke globale utslipp (selv om flyttingen fortsatt kan medføre et samfunnsøkonomisk tap).

Dersom det er godtgjort at produksjonsvirksomhet vil bli relokalisert dersom bedriftene blir stilt overfor en ordinær kvotepris (eller avgift), vil det i utgangspunktet være optimalt å innføre en subsidie som stiller dem overfor en lavere effektiv kvotepris (eller innføre en lavere avgift). Etter 2012 vil de fleste norske bedrifter som kan tenkes å være flyttbare, være regulert via EUs kvotesystem. Innenfor kvotesystemet vil det neppe være tillatt å innføre eksplisitte subsidier som senker den effektive kvoteprisen. Virkemidlet for å senke den effektive kvoteprisen vil i stedet være tildeling av gratiskvoter, normalt basert på historisk produksjon og en teknologistandard.

Tildeling av gratiskvoter er imidlertid et meget upresist virkemiddel fordi det er uklart hvordan virkemidlet påvirker den effektive kvoteprisen bedriften står overfor. Dette kan illustreres ved å se på to ytterpunkter for tildelingsregler. I det ene tilfellet får bedriftene en engangstildeling av gratiskvoter uavhengig av om de legges ned i framtiden, og myndighetene antas å kunne forplikte seg til ikke å gi ut ytterligere gratiskvoter senere. Så lenge de aktuelle bedriftene står overfor et godt fungerende kapitalmarked vil ikke en slik engangstildeling påvirke deres tilpasning. Bedriftene vil dermed ta de samme beslutningene, inkludert flyttebeslutninger, som hvis de betalte fullt ut for kvotene, og gratiskvotene vil kun være en ren overføring til bedriftenes aksjonærer. I det andre tilfellet tildeles bedriftene med korte mellomrom vederlagsfrie kvoter basert på det produksjonsvolumet og teknologivalget som er bedriftsøkonomisk optimalt uten miljøregulering. I dette tilfellet vil bedriftene stå overfor en lav effektiv kvotepris, og dermed isolert sett ha små incentiver til å redusere innenlandske utslipp eller å flytte. 12

I praksis vil reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter ligge mellom de to ytterpunktene ovenfor både med hensyn til oppdatering av produksjonsvolum, teknologikrav og lengden på perioden kvotene tildeles for. Videre vil tildelingen av gratiskvoter ofte framstå som en midlertidig ordning, men der det ikke er klart hvor lenge gratistildelingen vil vare, eller om kriteriene vil bli endret underveis. 13 Virkningene av gratistildelingen blir dermed ofte uoversiktlige både fordi myndighetene ikke har god informasjon om bedriftenes teknologivalg og flyttekostnader, og fordi bedriftene ikke har god informasjon om myndighetenes politikk i framtidige perioder. 14

Bedriftenes lokaliseringsvalg vil også avhenge av hvilke forventninger de har om framtidig klimaregulering. En bedrift som planlegger flytting til et land som i dag ikke har klimavirkemidler som kvoter eller avgifter, må vurdere om slike virkemidler vil bli innført i framtiden. Videre må bedriften vurdere om den kan bli gjenstand for «utjevningsavgifter» eller andre handelspolitiske virkemidler ved eksport fra et land uten klimavirkemidler til land med slike virkemidler. 15 For et lite land som Norge er det neppe aktuelt å rette tiltak direkte mot land uten kvoteplikt. Både utvikling i klimasamarbeidet, og mulighetene for mottiltak fra store land, trekker imidlertid i retning av at bedriftenes forventede flyttekostnader kan være større enn en statisk betraktning kan tilsi.

Drøftingen ovenfor tilsier etter utvalgets syn at det i praksis er vanskelig å differensiere virkemiddelbruken for å ta hensyn til karbonlekkasje. Kombinasjonen av manglende informasjon om teknologiske muligheter og flyttekostnader og mangel på effektive virkemidler gjør at de miljømessige gevinstene av en politikk rettet mot karbonlekkasje framstår som svært usikre. Utvalget vil derfor i utgangspunktet tilrå at alle utslippskilder reguleres like strengt innenfor et kvotesystem eller ved hjelp av avgifter.

9.3.3 Utvikling av karbonpriser over tid

I avsnittene ovenfor har vi argumentert for at kvoteprisen i EUs kvotemarked kan benyttes som mål for kostnaden ved norske klimagassutslipp. I nytte-kostnadsanalyser, og ved private investeringsbeslutninger, er det imidlertid ikke bare nødvendig å vite den nåværende kvoteprisen, men også å gjøre anslag for kvoteprisen over tid.

I avsnitt 9.2 påpekte vi at det gjøres noteringer for framtidige priser (futurespriser) på EU-kvoter. Disse prisene stiger over tid omtrent med en sikker realrente fra år til år. En slik sammenheng mellom futuresprisene i påfølgende år skyldes at en investor kan velge mellom å kjøpe en kvote nå, eller å kjøpe en kvote for levering om ett år og sette pengene i banken imens. Denne sammenhengen gjelder også for senere perioder, og vi kan derfor som et utgangspunkt forlenge den observerte banen med futurespriser ved å øke prisen med en sikker realrente fra år til år. En slik metode vil kunne gi en god tilnærming til de prisene vi trenger i en nytte-kostnadsanalyse, men det kan likevel være mulig å bedre analysen noe. I avsnittene nedenfor drøfter vi tre ulike forhold knyttet til forskjell mellom futurespriser og forventede spotpriser, eventuelle spare- og lånerestriksjoner i kvotesystemet, og eventuell ny informasjon som tilflyter kvotesystemet over tid (f.eks. i form av mer ambisiøse klimamål).

Futuresprisen er den sikre prisen en klimakvote kan bli solgt for i framtiden. Siden det er risiko knyttet til prisen på klimakvoter, og prisen trolig er positivt korrelert med hvor godt det går i økonomien (jf. drøftingen i avsnitt 8.6), må eieren av en kvote betale en premie for å selge den til en sikker framtidspris. Risikoen for prisendringer gjør dermed at futuresprisene er lavere enn forventede kvotepriser (spotpriser) framover i tid. I en nytte-kostnadsanalyse der vi tar hensyn til risikoen via avkastningskravet, er det imidlertid den forventede kvoteprisen (og ikke den risikojusterte kvoteprisen) som skal benyttes i analysen. 16 Futuresprisene bør derfor justeres opp med et risikotillegg for å reflektere forventede spotpriser. I avsnitt 8.6 har vi argumentert for et begrenset risikotillegg, f.eks. på 2 pst. pr. år.

Sammenhengen mellom utviklingen i futuresprisen og realrenten er avhengig av at aktørene fritt kan spare og låne kvoter. I de fleste kvotesystemer, inkludert EU-systemet, er det fri spareadgang, men det er normalt restriksjoner på lån fra framtidige kvoteperioder (selv om det kan være noen lånemuligheter mellom år innen en kvoteperiode). En effektiv lånerestriksjon vil gjøre at veksten i futuresprisene blir lavere enn sikker realrente (og også dempe veksten i forventede spotpriser).

Det kan være flere grunner til at det er lånerestriksjoner i et kvotesystem. En grunn kan være at bedrifter med store lån vil ha incentiver til å svekke kvotesystemet for å få kvoteprisen ned, slik at lånerestriksjoner kan øke stabiliteten i systemet. Selv uten å være bekymret for stabiliteten i et politisk konstruert marked som kvotemarkedet, kan imidlertid myndighetene ønske å etablere lånerestriksjoner. Hvis skadevirkningene av ytterligere klimagassutslipp stiger med konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren, bør klimagassutslippene reduseres før konsentrasjonsnivået blir for høyt. Det kan oppnås gjennom en kvotepris som innledningsvis er høy og så vokser med mindre enn realrenten. Restriksjoner på lån av kvoter kan i prinsippet benyttes til å komme nærmere en slik optimal prisbane. 17 Dersom det er effektive lånerestriksjoner, kan det dermed være et argument for å redusere veksttakten i kvoteprisene noe, særlig mellom kvoteperioder.

Et kvotesystem er et instrument for å iverksette en klimaavtale som forhåpentligvis skal gi ønskelige reduksjoner i klimagassutslipp. Dersom det over tid blir klart at det er nødvendig med en strammere avtale (eller ev. at den eksisterende avtalen er for stram), vil virkningen på kvoteprisene nå være avhengig av sparemulighetene mellom det eksisterende kvotesystemet og det kvotesystemet som skal iverksette en ny avtale. Med manglende sparemuligheter kan det være et særlig behov for å etablere modellbaserte analyser som direkte regner på hvilke kvotepriser som er nødvendige for å realisere en gitt utslippsbane. Slike modeller foreligger i dag bl.a. i OECD, og er under enhver omstendighet et nyttig supplement til den informasjonen som kan hentes inn via kvotemarkedet. Utvalget anbefaler derfor at det arbeides videre med modellbaserte analyser av framtidige kvotepriser, jf. også omtalen i kapittel 4 og boks 9.4.

Gitt at myndighetene har fastsatt en forventet karbonprisbane, må myndighetene ta stilling til hvordan den skal anvendes. 18 For offentlige beslutninger på basis av nytte-kostnadsanalyser mv. bør karbonprisbanen inngå direkte som en del av beslutningsgrunnlaget på linje med andre priser. I de fleste tilfeller er den aktuelle aktiviteten regulert gjennom kvoter eller avgifter, og karbonpris­banen gir dermed de kvoteprisene og avgiftene som skal legges til grunn i nytte-kostnadsanalysen. (Som det framgår i kapittel 7, skal regulerte utslipp bare regnes inn i nytte-kostnadsanalysen ved at avgiften eller kvoteprisen inngår. En separat verd­setting av utslipp i tillegg til utgiftene for private eller offentlige aktører til avgifter eller kvoter, vil innebære en dobbeltregning.) For private beslutninger fungerer karbonprisbanen tilsvarende som informasjon om myndighetenes beste anslag for framtidige kvotepriser og avgifter på klimagasser.

Når beslutningene i offentlig eller privat sektor er knyttet direkte til en aktivitet som medfører utslipp av klimagasser, kan en karbonprisbane benyttes direkte. Økte karbonpriser vil imidlertid også ha betydning for andre priser i økonomien, først og fremst prisene på elektrisk kraft. 19 framtidige kraftpriser er sentrale for mange beslutninger både i privat og offentlig sektor. Kraftprisene vil f.eks. ha betydning for lønnsomheten av jernbaneinvesteringer, nødvendige subsidier for å oppnå ev. mål om fornybar energi, eller utformingen av et skattesystem som i tilstrekkelig grad fanger opp grunnrenten i vannkraftsektoren. Det kan derfor være gode grunner til at myndighetene bør utforme anslag for framtidige kraftpriser som er konsistente med anslåtte karbonpriser. Også for kraftpriser bør slike anslag ta utgangspunkt i den informasjonen som foreligger i futuresmarkedene.

Utvalget vil til slutt peke på at grunnlaget for å fastsette en langsiktig karbonprisbane kan bli bedre etter hvert som forhandlingene om en ny klimaavtale kommer lenger, forhåpentligvis allerede etter København-møtet høsten 2009. I den nærmeste tiden vil imidlertid den politiske usikkerheten være stor, og også prisutviklingen i EU-markedet framstår som usikker, jf. at størrelsen på EUs reduksjonsmål fram mot 2030 er knyttet til om det gjennomføres en bred klimaavtale. I en slik situasjon er det særlig viktig å supplere de forventningsverdiene som ligger i futuresprisene, med informasjon om hva kvoteprisen kan bli i alternative scenarier. Alternative scenarier kan ha særlig betydning for investeringsbeslutninger der det er viktig å bevare beslutningsfleksibilitet, jf. drøftingen i avsnitt 8.4.

9.3.4 Subsidier til fornybar energi

Kvotesystemer og CO₂ -avgifter er virkemidler direkte rettet mot utslippet av klimagasser. Når utslippene er regulert fullt ut gjennom kvoter eller avgifter på riktig nivå, har alle utslippskilder riktige incentiver til å redusere sine utslipp av klimagasser, jf. drøftingen i avsnitt 9.3.

Subsidier til fornybar (ikke-karbonbasert) energi har vært trukket fram som et virkemiddel i klimapolitikken i tillegg til kvoter og avgifter, jf. bl.a. drøftingen i klimameldingen. Siden et tilstrekkelig stramt kvotesystem (eller tilsvarende avgifter) fullt ut regulerer den negative eksterne virkningen knyttet til klimagassutslipp, er subsidier et dårligere alternativ for å håndtere denne eksterne virkningen. Bruk av subsidier til fornybar energi må derfor begrunnes med hensynet til teknologiutvikling eller ev. med mangel på markedsinformasjon, jf. drøftingen i kapittel 10 og avsnitt 9.4.

Dersom myndighetene velger å ha subsidier til fornybar energi, er det viktig å utarbeide analyser som fanger opp den samlede virkningen av slik støtte i kraftmarkedet og kvotemarkedet. Subsidier til fornybar energi fører til økt utbygging av fornybar energi, og dermed lavere energipriser. En virkning av lavere energipriser er redusert lønnsomhet for produksjon av ikke-fornybar energi. I tillegg fører imidlertid lavere energipriser til at det samlede energiforbruket øker, også for brukere med prosessutslipp (ikke-energirelaterte utslipp) av klimagasser. Økt produksjon av fornybar energi kan videre gi utilsiktede virkninger gjennom endrede kvotepriser. I en studie av det tyske elektrisitetsmarkedet viser Bøhringer og Rosendahl (2009) at subsidier til fornybar energi tvinger de mest effektive kullkraftverkene ut av markedet, mens de minst effektive kullkraftverkene øker sin produksjon. Dette skjer gjennom et fall i kvoteprisene som relativt sett begunstiger de mest forurensende kraftverkene. De samlede virkningene av subsidier til fornybar energi kan derfor være annerledes enn det som framkommer fra en partiell analyse av energiproduksjon til gitte priser.

9.4 Markedsinformasjon og beslut­ninger

I kapittel 8 og i avsnitt 9.3 har vi drøftet hvordan usikkerhet bør påvirke nytte-kostnadsanalyser og reguleringen av klimagassutslipp. Analysen har forutsatt at usikkerheten er den samme for myndighetene og de andre aktørene i økonomien. 20 Selv om myndighetene gir god informasjon om forventede karbonpriser mv., kan det likevel være en lite rimelig forutsetning at alle aktører i økonomien har det samme grunnlaget for sine beslutninger. I dette avsnittet drøfter vi hvordan reguleringen kan påvirkes av at noen aktører ikke har god nok informasjon om utvikling i karbonpriser mv. Dette temaet drøftes også kort i kapittel 10 i forbindelse med teknologistandarder.

Det kan være rimelig å anta at mangelen på informasjon er størst i husholdningssektoren, f.eks. fordi de fleste husholdninger ikke er eksperter på klimaspørsmål, og fordi gevinsten av å hente inn informasjon ikke alltid er stor nok til å forsvare kostnaden for en del tiltak. Tilsvarende begrensninger kan også være til stede i foretakssektoren, men trolig i mindre grad, i hvert fall i større bedrifter som har størst betydning for klimagassutslippene. Det er f.eks. grunn til å tro at oljeselskapene tar innover seg både nåværende klimaregulering og forventet regulering framover når de vurderer om kraftbruken på sokkelen skal dekkes ved elektrisk kraft fra land eller gasskraftverk på oljeplattformene. I det følgende konsentrerer vi vår drøfting om husholdningssektoren.

Dersom det er grunn til å tro at konsumentene mangler informasjon, kan myndighetene bidra til å framskaffe, kvalitetssjekke og tilrettelegge den informasjonen som mangler. I enkelte sammenhenger kan det likevel tenkes at tilgjengelig og god informasjon ikke utnyttes, eller at informasjonsmangelen er mer grunnleggende og ikke kan rettes opp gjennom informasjonstiltak fra myndig­hetene (prinsipal-agent-problemer).

Forskning innen psykologi og økonomi viser at mange har en tendens i visse typer situasjoner til å fatte beslutninger som går på tvers av hva de ved nærmere ettertanke ville ha ønsket (Thaler og Sunstein, 2008). Dette kan skyldes forhold som manglende kunnskap, manglende oppmerksomhet eller vegring mot å sette seg inn i noe nytt (kognitive kostnader). I tillegg har det vist seg at nåtidsskjevhet (hyperbolsk diskontering), som innebærer at konsumenten fokuserer mer på umiddelbar nytte og kostnad enn det vedkommende selv i et lengre tidsperspektiv finner rimelig, er relativt vanlig. 21 Nåtidsskjevhet kan, i likhet med manglende informasjon og kognitive kostnader, føre til at konsumenten tar beslutninger som vedkommende selv, når saken betraktes på avstand, finner lite hensiktsmessige. Slike problemer oppstår særlig under følgende betingelser (Thaler og Sunstein, 2008):

• Kostnaden og nytten kommer på ulikt tidspunkt. Hvis kostnaden kommer først (investeringsgoder), vil nåtidsskjevhet gi en tendens til å investere for lite; hvis gevinsten kommer først (som ved usunt konsum) vil en ha tendens til å konsumere for mye.

• Høy vanskelighetsgrad. Når beslutninger krever komplekse vurderinger, vil kognitive kostnader kunne føre til at konsumenten ikke tenker godt nok gjennom saken, eller overhodet ikke fatter noen aktiv beslutning. Dette favoriserer det alternativet som i praksis vil velges dersom konsumenten lar være å ta noen aktiv beslutning (default-alternativet).

• Lav hyppighet. Beslutninger som tas sjelden, gir liten læringsmulighet ved å prøve og feile.

• Dårlig tilbakemelding. Hvis det tar lang tid eller er vanskelig å observere at en beslutning var uhensiktsmessig, blir læringseffekten svak.

• Liten kjennskap til egne preferanser. Hvis beslutningen f.eks. krever at man forestiller seg alternative situasjoner som man aldri har stått oppe i før, blir de kognitive kostnadene høyere.

I slike situasjoner kan prisincentiver ha relativt liten effekt, mens en enkel tilrettelegging kan gi betydelige atferdsendringer (se Thaler og Sunstein, 2008, for en rekke eksempler). I mange tilfeller kan dette rett og slett bestå i å sørge for at utfallet dersom konsumenten ikke aktivt tar noe valg (default) er et godt alternativ. Dette vil kunne bedre situasjonen for dem som ikke aktivt tar en beslutning, mens det overhodet ikke endrer valgmuligheten for andre konsumenter.

Flere konsumentvalg med betydning for klimagassutslipp har flere av kjennetegnene nevnt over. For eksempel vil valg av oppvarmingssystem og isolering av boliger eller valg av bosted være komplekse investeringsbeslutninger med lav hyppighet. Det er derfor tenkelig at det finnes urealiserte «vinn-vinn»-alternativer, som både er mer miljøvennlige og mer lønnsomme for den enkelte konsument, men som likevel ikke velges. I slike tilfeller kan tilrettelegging være viktig, f.eks. gjennom utarbeiding av anbefalte, men ikke obligatoriske, standarder. For eksempel kan en kreve at dersom en byggherre ønsker å velge isolasjonsmateriale som ikke tilfredsstiller den anbefalte standarden, må vedkommende levere en erklæring som opplyser om dette før bygging starter.

Standardkrav kan tenkes over hele spekteret fra fullt ut obligatorisk, med straffereaksjoner ved brudd, til full frivillighet uten overvåking. Obligatoriske standarder vil være et eksempel på klassisk direkte regulering, og manglende fleksibilitet kan gjøre slike tiltak lite effektive med mindre myndighetene har særs god informasjon om kostnader og nytte. Det er derfor viktig å merke seg at standarder i visse situasjoner kan ha betydelig atferdseffekt selv ved full frivillighet, såfremt de bidrar til å forenkle, samt tilrettelegge for, miljøvennlige valg.

Utvalget har ikke gått inn på en detaljert vurdering av hvilke områder som er mest aktuelle for standarder. 22 Utvalget vil imidlertid peke på et par generelle krav som bør være oppfylt ved utforming av standarder:

• Det er generelt administrative kostnader ved å sette standarder, og det bør derfor gis en eksplisitt begrunnelse for hvorfor en standard er nødvendig.

• Standardene bør vurderes ut fra samfunnsøkonomiske analyser som bygger på forventede karbonpriser og regler som for øvrig følger fra Finansdepartementets rundskriv.

På områder der stigende karbonpriser bidrar til å redusere klimagassutslipp, men der ulike forbrukere velger ulike løsninger, er det vanskelig å korrigere ev. mangel på informasjon gjennom standarder. Et eksempel kan være kjøp av nye biler. Stigende karbonpriser vil trolig i gjennomsnitt føre til kjøp av mindre utslippsintensive biler, men ulike husholdninger vil likevel velge ulike biler. I slike tilfeller er det tenkelig å bruke avgiftssystemet til å korrigere kjøpsbeslutninger (utover virkningen av at løpende utslipp fra bilparken er regulert gjennom CO₂ -avgifter på drivstoff). Det norske systemet med en CO₂ -komponent for å bestemme engangsavgiften på biler kan ses på som en slik korrigerende avgift. I motsetning til en veiledende standard vil imidlertid en korrigerende avgift føre til et velferdstap dersom husholdningene allerede tar inn over seg de stigende karbonprisene, slik at det ikke foreligger et informasjonsproblem. Tilsvarende er subsidier til miljøvennlige alternativer et tenkelig virkemiddel dersom det faktisk foreligger et informasjonsproblem, men vil i motsatt fall gi et velferdstap. Det er også viktig å være oppmerksom på at subsidier til alternative energikilder kan føre til økt energibruk, jf. avsnitt 9.3.4. Utvalget går ikke videre med en drøfting av hvordan slike korrigerende avgifter eller subsidier ev. bør benyttes.

9.5 Innenlandske mål og sektormål

Som omtalt i avsnitt 9.2, har myndighetene målformuleringer knyttet til innenlandske utslipp av klimagasser. I dette avsnittet drøfter vi begrunnelser for å ha mål knyttet til innenlandske utslipp. Deretter drøfter vi hvordan et eventuelt innenlands utslippsmål best kan oppnås.

9.5.1 Innenlandske mål og oppfølging av en internasjonal avtale

Et mål innenlands innebærer at myndighetene regulerer innenlandske utslipp strengere enn en kostnadseffektiv tilpasning krever. En ev. global avtale som begrenser globale utslipp så mye at faren for store og irreversible skadevirkninger blir vesentlig redusert, vil føre til store reduksjoner i innenlandske utslipp etter hvert som kvoteprisen stiger, jf. drøftingen i kapittel 4. Argumentet for innenlandske mål kan derfor ikke bare være knyttet til at en stram internasjonal avtale vil kreve reduksjoner innenlands, fordi slike reduksjoner over tid også vil følge fra en kostnadseffektiv politikk. Et innenlandsk mål må snarere bety at innenlandske utslippsreduksjoner skal tas tidligere enn det som følger av en kostnadseffektiv politikk.

Et argument for innenlandske mål (og tilhørende virkemidler) kan være at innenlandske bedrifter og husholdninger ikke i tilstrekkelig grad tar inn over seg at karbonprisen må øke over tid for å oppnå de nødvendige utslippsreduksjonene. En slik argumentasjon bygger på at myndighetene har bedre informasjon enn private aktører om hvilke utslippsreduksjoner som bør gjennomføres nå, f.eks. fordi myndighetene vet mer om utviklingen av internasjonale klimaavtaler. Argumentet kan ha mest for seg dersom det er stor usikkerhet om hvilken politikk myndighetene vil føre. I en situasjon der en stor (og økende) andel av norske klimagassutslipp er regulert via EUs kvotemarked, og EU fører en langsiktig klimapolitikk som Norge i stor grad er bundet opp til gjennom EØS-avtalen, virker det mindre sannsynlig at innenlandske utslippskilder generelt ikke tar inn over seg en forventet langsiktig prisutvikling. Mulige manglende tilpasninger for enkelte utslippskilder håndteres også mer effektivt gjennom anbefalte standarder enn gjennom generelle utslippsmål for alle sektorer, jf. drøftingen i avsnitt 9.4.2. Tilsvarende er det bedre å øke FoU-innsatsen på klimaområdet gjennom FoU-støtte enn gjennom krav til utslippsreduksjoner, jf. drøftingen i kapittel 10.

Et annet argument for innenlandske mål kan være at slike mål gjør det lettere å etablere en internasjonal avtale. Argumentasjonen kan derfor være at vi bør etablere en innenlandsk regulering som øker sannsynligheten for å oppnå en internasjonal avtale, dersom andre vestlige land gjør det samme. Verdien av å «gå foran» kan imidlertid ha vært større tidlig på 1990-tallet da Norge etablerte en CO₂ -avgift for enkelte utslippskilder. I en slik tidlig fase, før det har vært omfattende diskusjoner mellom land om hvordan klimavirkemidler skal etableres, og før noen form for effektive internasjonale kvotesystemer er på plass, kan innføring av reguleringer i noen land gi viktig informasjon om hvordan et bredere reguleringssystem kan bygges opp. Tidlig bruk av klimareguleringer kan dermed ha en form for positive eksterne virkninger på samme måte som når enkeltland satser på viktige FoU-tiltak. Effekten av slike tiltak på klimareguleringer i andre land er imidlertid vanskelig å måle.

Reduserte innenlandske utslipp påvirker ikke de globale utslippene så lenge Norge er omfattet av en bindende utslippsforpliktelse. Økte krav til utslippsreduksjoner i bedrifter som er omfattet av EUs kvotesystem, vil (marginalt) redusere kvoteprisen i EU. De økte kravene vil dermed kun bidra til å flytte utslipp mellom Norge og EU, jf. drøftingen i vedlegg 1. Tilsvarende vil økte krav til utslippsreduksjoner i bedrifter utenfor kvotesystemet motsvares av økte internasjonale utslipp gjennom redusert norsk kvoteimport fra CDM-markedet. 23 Det er dermed i utgangspunktet full separasjon mellom hvor store globale utslippskutt Norge påtar seg, og hvor store utslipp det er lønnsomt å gjennomføre innenlands. Så lenge Norge er en del av internasjonale kvotehandelssystemer, vil den eneste måten å sikre globale utslippsreduksjoner på være å overoppfylle forpliktelsene ved å kansellere kvoter, jf. omtalen i boks 4.3.

Det kan være illustrerende å se hvordan krav til innenlandske utslippsreduksjoner kan fungere i en ny internasjonal avtale dersom flere land innfører slike krav. Fri handel med kvoter er i utgangspunktet en fordel for alle land som deltar i avtalen, uavhengig av om de har høye eller lave kostnader ved utslippsreduksjoner innenlands. Anta at Norge (og andre industrialiserte land) etablerer krav til innenlandske utslippsreduksjoner som innebærer at det gjennomføres dyrere klimatiltak hjemme enn ute. Det er dermed samfunnsøkonomiske gevinster ved å flytte utslippsreduksjonene fra Norge til andre land. De samfunnsøkonomiske gevinstene kan imidlertid ikke realiseres fordi Norge har krav om innenlandske utslippsreduksjoner. Den økonomiske virkningen blir den samme som i en internasjonal klimaavtale med kvotehandel der Norge (og andre land) hadde toll på kvoteimport fra land med overskudd på kvoter. 24 Slike restriksjoner på kvotehandelen synes isolert sett å redusere sannsynligheten for å etablere en internasjonal avtale. Det kan også argumenteres med at restriksjonene bryter med det norske målet om klimanøytralitet, som nettopp må bygge på at utviklingsland om ønskelig kan selge deler av de klimakvotene de mottar gjennom en klimaavtale. I boks 9.5 er de globale merkostnadene ved ikke-kostnadseffektiv gjennomføring illustrert.

Utvalget mener at eventuelle innenlandske mål bør være knyttet til samlede norske utslipp, og ikke til enkeltsektorer. Mål for enkeltsektorer vil gjøre at Norge oppfyller sine forpliktelser på en mindre kostnadseffektiv måte enn dersom vi kun har et samlet innenlands mål for utslippsreduksjoner, uten at det er lett å se noen gevinster ved en slik oppsplitting av det innenlandske målet. Videre er det lite samsvar mellom utslipp fra enkeltsektorer og det forvaltningsmessige ansvaret for sektorovergripende virkemidler (kvoter og avgifter) som gir utslippsreduksjoner, jf. omtalen i kapittel 3. Det er derfor også vanskelig å se administrative grunner til å bryte innenlandske mål ned på enkeltsektorer. Eventuelle anslag for utslippsutviklingen i enkeltsektorer bør derfor ikke framstå som mål, men kun som en hensiktsmessig måte å bygge opp et samlet norsk utslippsregnskap på. Utslippsutviklingen i enkeltsektorer kan likevel gi informasjon om hvordan sektoren tilpasser seg virkemiddelbruken, og ev. om det er behov for å etablere anbefalte standarder, jf. omtalen i avsnitt 9.4.2.

9.5.2 Gjennomføring av innenlandske reduksjonsmål

I dette avsnittet drøfter utvalget kort hvordan innenlandske reduksjonsmål bør gjennomføres dersom myndighetene vurderer det som ønskelig å ha slike mål til tross for hensynet til global kostnadseffektivitet.

Det er stor usikkerhet knyttet til kostnadene ved å redusere klimagassutslipp innenlands. Kostnadene på kort og mellomlang sikt (fram mot 2020), hvor kapital (og til dels arbeidskraft) i stor grad er bundet opp i eksisterende anvendelser, kan være langt høyere enn ved internasjonal kvotehandel dersom det innenlandske ambisjonsnivået settes høyt. Usikkerheten om kostnadene ved innenlandske reduksjoner kan innebære at det bør være fleksibilitet knyttet til ev. innenlandske utslippsmål i den forstand at målene ikke bør fastsettes absolutt for et gitt år.

En fleksibel gjennomføring kan enklest oppnås gjennom å formulere det innenlandske målet som et prismål. Et prismål vil innebære at myndighetene stiller norske utslippskilder overfor en pris på klimagassutslipp som er høyere enn kvoteprisen i EU. Økte priser vil føre til reduserte klimagassutslipp, slik at det forventningsmessig vil svare et kvantumsmål til et gitt prismål (og omvendt). Valget mellom et prismål eller et kvantumsmål kan derfor i utgangspunktet se ut kun som et spørsmål om hensiktsmessighet. Med usikkerhet både om utvikling i kvotepriser og kostnadene ved norske utslippsreduksjoner er det imidlertid viktige forskjeller mellom prismål og kvantumsmål, jf. drøftingen i avsnitt 9.3.2. Et prismål vil innebære at myndighetene på forhånd kan varsle hvor streng reguleringen vil være over en periode, slik at utslippskildene ikke bærer risiko for plutselige endringer i reguleringen dersom kvantumsmålet ikke nås (f.eks. fordi kostnadene ved utslippsreduksjoner innenlands var høyere enn forventet). Hvis argumentet for et innenlandsk utslippsmål er knyttet til at utslippskildene ikke står overfor en så høy pris på utslipp som de ville gjort under en stram internasjonal klimaavtale, kan det også være enklere å direkte etablere en høyere utslippspris enn å gå veien via et kvantumsmål.

Den enkleste måten å realisere et innenlandsk prismål på er ved å benytte avgifter. Utvalget mener derfor at et innenlands prismål for utslippsreduksjoner bør gjennomføres ved å benytte avgifter på utslipp av klimagasser. Utvalget kan ikke se argumenter for å etablere en høyere effektiv utslippspris i noen sektorer enn i andre, jf. drøftingen i avsnitt 9.5.2. Utvalget tilrår derfor at et ev. prismål bør nås ved å stille alle sektorer overfor en effektiv utslippspris som er høyere enn forventet kvotepris i EU-markedet. For bedrifter innenfor EUs kvotemarked innebærer det en avgift i tillegg til kvoteplikten, mens sektorer og bedrifter utenfor kvotemarkedet stilles overfor en avgift som er lik summen av kvoteprisen i EU og avgiften på utslipp fra kvotepliktige bedrifter.

Dersom myndighetene ønsker å ha et kvantumsmål i stedet for et prismål, bør avgifter fortsatt benyttes. Den samlede utslippsprisen (summen av avgift og ev. kvotepris) må i så fall settes så høyt at det innenlandske kvantumsmålet forventes å bli nådd. Siden det er usikkerhet om kostnadene ved utslippsreduksjoner innenlands, kan det imidlertid bli nødvendig å endre avgiften over tid dersom det etter hvert blir klart at kvantumsmålet ikke nås. Et fastlåst kvantumsmål kan føre til store avgiftsendringer dersom det er stor usikkerhet knyttet til rensekostnadene. Store avgiftsendringer reflekterer høye samfunnsøkonomiske kostnader ved hurtige reduksjoner i utslipp.

Med mål om utslippsreduksjoner i Norge formulert som prismål, må myndighetene ta stilling til hvor mye høyere karbonprisene bør være i Norge enn i EUs kvotemarked. Med et innenlandsk kvantumsmål trenger myndighetene også informasjon om kostnader ved utslippsreduksjoner i ulike sektorer for å etablere et riktig avgiftsnivå. Slike kostnader krever kvantitative analyser av reduksjonsmuligheter i enkeltsektorer, og disse analysene må fortrinnsvis behandles innenfor en makroøkonomisk modell som sikrer konsistens mellom ulike beregninger, jf. også omtale i kapittel 13.

9.6 Vurderinger og tilrådinger

I punktene nedenfor oppsummeres utvalgets tilrådinger basert på drøftingen i avsnitt 9.2 til 9.5.

1. Utvalget legger til grunn at Norge har ambisjoner om å gjennomføre sine klimamål gjennom tiltak som gir reelle globale utslippsreduksjoner.

2. Det finnes ingen global karbonpris i dag, og det er stor usikkerhet om hvordan globale karbonmarkeder vil utvikle seg. En vesentlig del av norske utslipp av klimagasser er imidlertid regulert gjennom EUs kvotesystem, og denne andelen vil stige i neste handelsperiode fra 2013. EU har langsiktige mål for sin klimapolitikk. Prisen i EUs kvotemarked framstår dermed som et fornuftig utgangspunkt for å bestemme en utslippspris for norske klima­gassutslipp.

3. Anslag for framtidige karbonpriser bør primært gjøres ved hjelp av informasjon om framtidige priser i EU-markedet. For prisanslag utover den perioden markedet gir anslag for, kan de sist observerte prisene framskrives med utgangspunkt i en realrente (etter korreksjon for risiko). Prisanslag fra EU-markedet bør imidlertid suppleres med modellbaserte analyser.

4. Den forventede karbonprisbanen bør legges til grunn i offentlige nytte-kostnadsanalyser og være utgangspunkt for å sette avgifter på klimagasser for ikke-kvotepliktige utslipp. (I tillegg må karbonprisbanen økes dersom myndighetene har innenlandske mål, jf. pkt. 5.) Myndighetene bør også utarbeide anslag for framtidige kraftpriser.

5. Et innenlandsk mål for utslippsutvikling innebærer en løsning som ikke er kostnadseffektiv. For en gitt kostnad vil totale utslippsreduksjoner bli lavere enn uten et slikt mål.

6. Dersom myndighetene ønsker å ha et innenlandsk mål, tilrår utvalget at det etableres som et felles prismål for alle utslippskilder. Det bør benyttes avgifter for å stille alle norske utslipps­kilder overfor en pris som er høyere enn EUs karbonpris for kvotepliktige utslipp. Det innebærer at kvotepliktige utslipp belastes med en avgift i tillegg til kvoteplikten, mens ikke-kvotepliktige utslipp belastes med en høyere avgift.

7. Subsidier til alternative energikilder kan gi økt total energibruk. Avgifter på klimagassutslipp eller kvoteplikt er å foretrekke framfor subsidier.

8. Gjennomføring av klimamål gjennom reelle utslippsreduksjoner gjør det i prinsippet nødvendig å ta hensyn til karbonlekkasje. I utgangspunktet tilsier hensyn til karbonlekkasje en lavere karbonpris på utslipp fra virksomheter som lett kan flytte til eller ekspandere i ikke-regulerte områder. I praksis er det imidlertid svært vanskelig for myndighetene å fastsette en optimal, differensiert kvotepris. Utvalget tilrår derfor at alle næringer bør stå overfor samme pris på utslipp, uavhengig av potensielle flyttekostnader.

9. Det er mulig at noen aktører ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til forventet endring i kvoteprisene. Det kan i så fall være et argument for bruk av standarder innen enkelte områder. Slike standarder bør utformes på grunnlag av samfunnsøkonomiske analyser basert på anslag for framtidige karbon- og energipriser.

10. Økende karbonpriser vil påvirke sammensetningen av norsk produksjon og forbruk over tid. Utvalget tilrår at det utarbeides økonomiske analyser for å illustrere de endringene som kan forventes i norsk økonomi.