11 Virkemidler og tilrådinger for biologisk mangfold

11.1 Utfordringer og mål for biologisk mangfold

Tapet av biologisk mangfold, målt for eksempel ved utryddelse av antall arter, skjer nå i et tempo som er anslått til å være i størrelsesorden tusen ganger raskere enn ved naturlig evolusjon (se kapittel 5). De viktigste driv­kreftene bak denne utviklingen er økono­misk vekst og befolkningsøkning. Veksten inne­bærer blant annet omfatten­de arealbruksendringer som følge av nedbygging og oppdyrking av store arealer, fare for over­­beskat­ning av mange bestander, samt utslipp og spred­ning av miljø­gift­er og andre forurensninger. Økt internasjonal handel og reisevirk­somhet fører til spredning av fremmede arter, som truer lokale vekster og dyreliv, noe som også kan gi betyde­lige øko­lo­giske og økonomiske skadekost­nader. Økt bruk av fossile brensler og andre stoffer fører til utslipp av klima­gasser og til mennes­ke­skapte klima­­endringer, som forsterker virkningene av areal­bruksendringer, gir økt spred­ning av fremmede arter, og øker presset på det biologiske mangfoldet.

Å frakoble sammen­hengen mellom befolkningsutvikling og økonomisk vekst på den ene siden, og tapet av biologisk mang­fold på den andre siden, er følgelig en av de mest krevende miljøoppgavene vi står overfor i vår tid.

Partsmøtet til Konvensjonen om biologisk mangfold i 2002 og Verdens­topp­møtet i Johannes­burg samme år vedtok at tapet av biologisk mangfold skal reduseres betyde­lig innen 2010. Den femte min­i­s­terkonferansen for miljø i Europa i 2003 vedtok videre å stanse tapet av biologisk mang­fold i Europa innen 2010. Norge sluttet seg til dette målet. Målene for 2010 blir ikke nådd verken nasjonalt eller internasjonalt. Arbeidet med å sette nye strategiske og operative mål framover i tid er påbegynt, blant annet på europeisk nivå og under Konvensjonen for biolo­gisk mangfold.

Det overordnede målet må følges opp med kon­krete delmål som er gjenomførbare på kort og mellomlang sikt, og konkretiseres med politikk og handlingsplaner for prio­ri­terte arter og økosystemer i henhold til andre internasjonale avtaler og forpliktel­ser.

I arbeidet med å ta vare på biologisk mangfold er det nødvendig å gjøre prioriteringer mellom ulike arter og økosystemer, bl.a. mellom viktige arter (nøkkelarter, bl.a. for øko­system­tjenes­ter, indikatorarter) og arter som er truet eller sjeldne i Norge, jf. rødlistestatus. Arter som er sjeldne i Norge, kan være genetisk inte­ressante eller viktige fordi de i Norge er i ytterkanten av sitt utbredel­sesområde, jf. sår­barhet for klima­endringer. Å sette opp konkrete, etterprøvbare mål og forvaltningsstrategier for biologisk mangfold, med millioner arter og komplekse næringskjeder, er derfor en mye vanskeligere utfordring enn for de fleste forurensnings­spørsmål.

Et første utgangspunkt for å ivareta helheten er å bevare de viktigste og mest kritiske økosystemene, for dermed å ivareta også arter og genetisk variasjon. Det er en hovedbegrun­nelse for vekten på økosystembasert forvaltning i blant annet­ Kon­vensjonen om biologisk mangfold, Tusenårsutredningen, OSPAR-konvensjonen, forvalt­nings­­planene for Barents­havet og Norskehavet, og Vannforskriften etter EUs Vannramme­direktiv (se kapittel 5). Nasjo­nalt og ikke minst internasjonalt innebærer øko­sys­tembasert forvalt­ning også en større rolle for aktiv bærekraft­ig bruk, slik en til dels ser for eksempel i EUs Natura 2000-nettverk. En slik helhetlig forvalt­ning, med vekt på å inkludere alle brukerinteresser og beslutningstakere, må imidlertid supple­res med tiltak som ivaretar enkelt­­­­arter, som hand­lings­­planer for truede arter og naturtyper, samt genbanker.

Når det gjelder virkemiddelbruk i forhold til ulike økosystemer og arealtyper har den inter­nasjo­nale naturvernunionen IUCN et mål om vern av 15 pst. av totalen av hver enkelt natur­type. Kampanjen Countdown 2010, fra IUCN og EU og med norsk deltakelse, har en målsett­ing om vern av 10 pst. av naturtyper. En hovedutfordring for vern og bærekraftig forvaltning av biolo­gisk mangfold er at selv et slikt relativt betydelig omfang av vernede områder, som en i dag i de fleste land er et stykke unna, ikke er tilstrekkelig til å sikre mer enn en beskjeden del av de totale verdiene av det biologiske mangfoldet.

Et annet og supplerende utgangspunkt er derfor en differensiert inndeling av arealet, prioritert etter verneverdi. Det kan innebære at en for de mest verdifulle og utsatte områdene og artene har et forvaltningsregime med strenge vernebestem­mel­ser. Vernet er strengest for naturreser­vater og nasjonal­parker, mens en for land­skaps­vern­områder har et mindre strengt regime, der en til­later bestemte former for aktiv drift og forvaltning. Slike nasjonale vernetiltak kan suppleres av ­arealer forvaltet av lokale myndigheter. Arealer utenfor de vernede områdene, det såkalte «hver­­dagsland­skap­et», kan forvaltes etter gene­relle retnings­linjer (skogloven, plan- og byg­ningsloven etc), med vekt på utforming av økonomiske ordninger som gir miljømessig riktige incentiver til balan­sert bruk og bevaring, og med bruk også av (frivillige) serti­fiser­ings­ord­ning­er, som for tømmer og fisk, og av miljø­merkings­ordning­er.

En slik hierarkisk oppdeling av arealet etter strenghet i bruken av virkemidler er en tilnærm­ing som blir mer og mer brukt internasjonalt, og er også et sentralt element i den nye natur­mangfoldloven (se kapittel 5).

11.2 Norsk oppfølging og forvaltning av biologisk mangfold

Norge har klare internasjonale forpliktelser etter konvensjonene nevnt i kapittel 5 og framfor alt i henhold til konvensjonen om biologisk mangfold. Flere av denne avtalens forpliktelser var fulgt opp av Norge før den trådte i kraft, blant annet innen områdevern og arts­vern. Også på disse områdene er innsatsen for å øke det vernede arealet, og arbeidet med rød­lister, hand­lings­­planer for truede arter og genbanker, forsterket i de senere år, som vist i Norges nyeste rapporter­ing til konvensjonen (DN, 2009).

Partslandene er forpliktet til å utarbeide nasjonale strategier og handlings­planer, til å identi­fisere viktige typer biologisk mangfold, og overvåke virksomheter som kan true det biologis­ke mangfoldet. Partene skal bevare artene i sine naturlige vokse- og leveområder, og hindre inn­føring av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, habitat eller arter (se kapittel 5).

I Norge er nasjonal strategi og handlings­plan nedfelt i følgende stor­tingsmeldinger:

St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

St.meld. nr. 42 (2000-2001) Biologisk mangfold – Sektoransvar og samordning

St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand

St.meld. nr. 42 (2000-2001) la opp til et nytt kunnskapsbasert forvaltningssystem, med hovedsatsing på (i) et nasjonalt program for kartlegging og overvåking, (ii) samordning av juridiske og økonomiske virkemidler, og (iii) informasjon, forskning og kompetanse.

I meldingen ble det lagt opp til at identifisering av områder med stor verdi for biologisk mang­fold skulle skje gjennom kartlegg­ing og overvåking, herunder etablering av en arts­databank. Samordning av juridiske og øko­no­miske virkemidler skulle sikres gjennom et lovutvalg for utredning av lov­verk om biologisk mangfold og relevant sektorlovgivning, og ved en utredning for å vurde­re endringer i eksiste­rende og behov for nye økonomiske ordninger som kunne rettes inn mot områder med stor verdi for biologisk mang­fold.

Oppfølgingen av denne stortingsmeldingen og norsk forvaltning av biologisk mangfold er vurdert bl.a. av den svenske peer-review’en av norsk bærekraftpolitikk (Lundberg m.fl. 2007) og vurdert eller berørt av Riksrevisjonen i to rappor­ter (Riksrevisjonen, 2006 og 2007).

Både Riksrevisjonen og peer-review-rapporten peker på betydelige mangler og svakheter innen kartlegging og overvåking av biologisk mangfold. Riksrevisjonen peker også på svakheter både i areal­for­valt­ningen generelt og i drift og forvaltning av vernede områder. Innsatsen på disse områdene er, som det framgår av den nylig avgitte rapporten om Norges oppfølging av Konvensjonen for biologisk mangfold (DN, 2009), styrket siden dette.

Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold er etablert (DN, 1998), og arbeidet med kartlegging av naturtyper startet alt i 1999, som oppfølging av St.meld. nr. 58 (1996-97) (DN, 1999). Arts­databanken er opprettet, og leverte blant annet en ny norsk Rød­liste i 2007.

Det utarbeides dessuten egne handlingsplaner for en lang rekke truede arter, og ti departe­men­ter har gått sammen om en tverrsektoriell strategi med tiltak mot fremmede arter (Miljø­vern­departe­mentet, 2007).

Oppfølgingen av handlingsplanen for biologisk mangfold i St.meld. nr. 42 (2000-2001) fra sektorer og kommuner har hittil vært svært varierende, delvis grunnet svakheter i kunnskaps­grunnlaget, som fortsatt er under utvikling. Hovedutfor­d­ring­ene er knyttet til at sektor- og konse­sjons­­myn­dig­­heter ikke nødvendigvis klarer å ta helhetlige hensyn i forhold til egen sektors nærings­virksomhet (for eksempel energi, landbruk, fiske, oppdrett, samferdsel), og at den enkelte kommune mangler incentiver til å ta tilstrekkelig hensyn til biologisk mangfold i sine beslutninger. Begge disse forholdene kan lett føre til at beslutningene ikke blir så gode som ønskelig. Det er derfor nødvendig med et mer sektor­overgripende og hel­het­lig planleggings- og priorite­rings­arbeid, der sektore­nes myndig­hets­utøvelse og kommu­nenes rolle, bl.a. i areal­plan­legg­ingen, ses i en større sammen­heng, slik den nye naturmangfoldloven legger opp til.

Arbeidet med å bedre samordningen av juridiske virkemidler resulterte først i NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold, og deretter i Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Den nye naturmangfold­loven, som ble vedtatt av Stortinget i juni 2009, og skal gi et helhetlig juridisk ramme­verk for forvaltningen av biologisk mangfold, er nærmere omtalt i avsnitt 5.6.

Mens utredning og samordning av juridiske virkemidler er fulgt opp ved NOU 2004: 28 og ny naturmangfoldlov, er utredning av og økt samordning av øko­no­­miske virke­mid­ler og ordning­er, som det ble lagt opp til i St.meld. nr. 42 (2000-2001), ikke fulgt opp med en offent­lig utred­ning på samme måte.

Etter utvalgets mening ligger det et betydelig potensiale for mer kostnadseffektiv bruk av flere kategorier økonomiske virke­mid­ler for å ivareta biologisk mangfold. Det gjelder positive økonomiske virkemidler for å oppmuntre til bevaring av biologisk mangfold, jf. drøftingen i kapittel 5 av «kollektive goder» og kompensa­sjon for å sikre biomangfoldverdier («betaling for økosystem­tjene­ster»). Her er det etter utvalg­ets vurdering rom for økonomiske virke­mid­ler, blant annet slik det er lagt opp til i den nye naturmang­fold­loven. Både de ordningene som der er foreslått (se kapittel 5), andre ordninger knyttet til tilskudd til kommunene, og kraftig­ere og mer effek­tiv bruk av fylkesmannens skjønnsmidler, kan gi viktige økono­mis­ke incen­tiver til bedre lokal forvalt­ning av biologisk mangfold.

Det kan også være rom for forbedringer og mer effektiv utforming av eksisterende ordninger. Som eksempler kan en nevne auksjo­ner for eller frivillig innmelding av forslag til områder for barskogvern, som i det finske METSO-prosjektet, eller aspekter av frivillig vern av bar­skog i Norge (Nordisk ministeråd 2000, 2005 og 2008). I stortingsmeldingen om rovvilt (St.meld. nr. 15 (2003-2004)) drøftes utformingen av erstatnings­ord­ninger i forbind­el­se med rovdyr­skader, der en har finske og svenske ord­ninger som synes å kunne ha gode incentivvirkninger også for fore­byggende og konflikt­dem­p­ende tiltak, og ikke bare reparerende effekt (Magnus­sen m.fl. 2008; Ollilla, 2008; Schne­i­­der, 2008).

Etter utvalgets vurdering er det betydelige muligheter for bedre forvaltning av biologisk mangfold ved å fjerne eller legge om miljøskadelige tilskudd og subsidier i ulike former. Det gjelder ikke minst direkte tilskudd, skattefordeler og andre former for subsidier til næringer og aktiviteter med stor betydning for endringer i areal­bruk, som er den klart største trussel mot biologisk mangfold, spesielt for terrestriske økosystemer.

Flere utredninger og analyser har trukket fram til dels uheldige utforminger av tilskudd og skattefordeler til skogbruket, som skogavgifts­ordningen og subsidier ved tilskudd til skog­kultur og planting (blant annet med fremmede arter), til bygging av skogsbilveger og til drift i bratt og vanskelig terreng (Magnussen mfl, 2008; NOU 1996: 9). Også for tilskudd og over­føringsordninger til jordbruket kan det etter utvalgets vurdering være grunn til å se nær­mere på muligheten for omlegging av politikken på dette området for å ta bedre hensyn til det biologiske mangfoldet. Utvalget mener at subsidier i ulike former til skogbruk, jordbruk og andre næringer og aktiviteter med betydning for endringer i areal­bruken bør gjennomgås og vurderes. Utvalget tilrår derfor at både bruken av positive økonomiske virkemidler overfor biologisk mangfold, og omlegging av tilskudd og subsidier med negative miljøvirkninger, utredes.

11.3 Tilrådinger

For å ivareta biologisk mangfold er det nødvendig å sette realistiske mål og koordinere beslutninger på tvers av ­sek­torer og forvalt­ningsnivåer. Ny naturmangfoldlov legger opp til en helhet­lig forvaltning av biologisk mang­fold. I en slik øko­systembasert til­nærming ligger hoved­vekt­en på å bevare artene i sine naturlige leveom­råder og å bevare økosystemets sentrale funk­sjo­ner.

Det biologiske mangfoldet er truet både av areal- eller habitatendringer, klimaendringer, miljø­gifter og annen forurensning, overbeskatning og spredning av fremmede arter. Ansvaret for beslutninger som regulerer disse truslene, er spredt over en rekke ulike beslut­nings­takere i alle samfunnssektorer og på alle forvaltningsnivåer. Utvalget mener det er viktig å sikre helhet, konsistens og kostnadseffektivitet ved en samordnet for­valtning for de viktigste kategoriene av økosystemer.

Klimaendringene forsterker utfordringene knyttet til bevaring av biologisk mangfold. For­valt­­ningen av norsk biologisk mangfold vil både måtte styrkes og innrettes på nye måter for å møte de klima­endringene som uansett vil komme.

Utvalgets tilrådninger basert på drøftingen i avsnitt 11.1-11.2 er:

• Kompleksiteten av arter og økosystemer og mange kryssende interesser og hensyn knyttet til bruk og bevaring gjør at beslutninger om forvaltning av biologisk mangfold bør foretas mest mulig helhetlig. Utvalget tilrår at det utarbeides samlede planer for forvaltning av de viktigste kategoriene av øko­systemer, slik det alt foregår med for­valtningsplaner for havområdene og med forvalt­ning av vassdragene etter EUs vann­direktiv. Utvalget ser spesielt behov for en bedre samlet planlegging og forvalt­ning av kritiske økosystemer, som f. eks. kystområdene med sukkertareskogen i sør og stortare­skogen i nord.

• Verdien av å ivareta utvalgte naturtyper vil sjelden tilfalle kommunene fullt ut, mens kostnadene i større grad bæres av kommunene. Utvalget tilrår derfor at det utredes hvordan kommunene gjennom ulike økonomiske ordninger kan få bedre incentiver til å ivareta arealer som er viktige for biologisk mangfold. ­Slike ordninger kan være knyttet til bruk av fylkesmannens skjønnsmidler eller egne tilskuddsordninger, som i den nye naturmangfoldloven.

• Næringsrettede subsidier, utformet som støtteordninger på utgiftssiden på stats­bud­sjettet eller som særskilte skatteregler, kan gi utilsiktede reduksjoner i biologisk mang­fold uten at annen verdiskaping øker. Endringer i arealbruk er den viktigste faktoren bak reduksjoner i biologisk mang­fold i Norge, og subsidier som i sterk grad påvirker arealbruk, kan derfor være særlig uheldige. Utvalget tilrår at alle støtte­ordninger med negativ miljøvirkning på biolo­gisk mangfold og andre miljøgoder gjennomgås med sikte på avvikling eller omlegg­ing.

• Forvaltning av biologisk mangfold kan normalt ikke baseres på fullstendige nytte-kostnadsanalyser, jf. omtalen i kapittel 7 og avsnitt 13.2. I den grad nyttesiden verdsettes i kroner, må det tas hensyn til at verdien av miljøgoder normalt vil stige over tid. Den årlige verdistigningen vil avhenge av hvordan knapp­heten på det aktuelle godet utvikler seg, og vil motvirke effekten av diskontering, jf. omtalen i kapittel 8. Det bør vurderes om Finansdepartementet kan gi retningslinjer for hvordan slik verdi­stigning kan anslås.

• Siden biologisk mangfold sjelden kan verdsettes fullt ut, mener utvalget det bør arbeides videre med oppbygging av et bedre kunnskapsgrunnlag og systematiske beskrivelser av tilstand og utvikling for biologisk mangfold i Norge. En slik beskriv­else må i stor grad bygge på fysiske indikatorer i form av bestandsutvikling mv. men kan også inkludere økonomisk verdsetting eller andre kriterier for prioritering der det er mulig.