12 Virkemidler og tilrådinger for miljøgifter

12.1 Utfordringer og mål for miljøgifter

Det er mer enn 100 000 kjemiske forbindelser i verdenshandelen, et tall som stadig øker, hvorav bare en relativt liten andel er forsvarlig testet. Produksjonen av syntetiske organiske kjemi­kalier (spesielt petroleums­basert plast og annen petrokjemisk produksjon) er omtrent tusendoblet siden 1930, da slik produk­sjon begynte for alvor. Også produksjon og utslipp av tungmetaller har økt raskt med den indu­strielle utviklingen.

Bruk av kjemikalier kan bidra til økt velferd og bedre produkter og tjenester i samfunnet. Også farlige stoffer kan ofte bidra positivt i verdiskapingsprosessen, og eventuell risiko må avveies mot nytten.

FN-toppmøtet i Johannesburg i 2002 (World Summit on Sustainable Development) vedtok et mål om at skadelige effekter på helse og miljø fra bruk og utslipp av kjemikalier skal være minimert innen 2020.

Det strategiske målet for norsk politikk overfor miljøgifter er formulert slik: «Utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige stoffer skal ikke føre til helse­skader, skader på økosystemer eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonen av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot bakgrunns­nivået for naturlige fore­kommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser».

Dette målet er fulgt opp av et «generasjonsmål»: «Utslipp og bruk av stoffer som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø, skal kontinuerlig reduseres i den hensikt å stanse utslipp­ene innen 2020» (St.meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø).

Et slikt mål må følges opp med mer konkrete mål på kort og mellomlang sikt. Siden stortings­melding nr. 58 (1996-1997) Miljø­politikk for en bærekraftig utvikling har miljømyndighetene hatt et sett kriterier og en prioritetsliste for de farligste stoffene. Listen omfatter nå 30 stoffer eller stoffgrupper, etter utvidelser foreslått i St.meld. nr. 14 (2006-2007) og St.prp. nr. 1 (2008-2009). Utslipp av disse stoffene skal som et første skritt mot generasjonsmålet for 2020 stanses eller vesentlig reduseres innen 2010.

Som oppfølging av St.meld. nr. 14 (2006-2007) er det nylig oppnevnt et eget Miljø­giftsutvalg som skal gi innspill om konkrete tiltak som kan iverksettes for at utslipp av miljøgifter stanses innen 2020.

Som det framgår av kapittel 6, er utslipp av mange stoffer allerede redusert vesentlig. Spesielt er utslipp av miljøgifter fra punktkilder fra produksjon og bruk i industri og annet næringsliv kraftig redusert, selv om det fortsatt gjenstår enkelte utfordringer, og det kan fore­komme enkelt­episoder med alvorlige utslipp.

De viktigste virkemidlene mot produksjon og bruk av miljøgifter har i hovedsak vært juridisk-administrative, som forbud og strenge utslippskonsesjoner etter forurens­ningsloven og produkt­kontrolloven. For flere stoffer har det imidlertid også vært nyttet økonomiske virke­midler som avgifter eller avgiftsdifferensiering, som har hatt god effekt. Det gjelder blant annet klororga­n­iske stoffer som PER (pentakloreten) og TRI (trikloreten), mye brukt som rense- og løse­mid­ler. Det gjelder også plantevernmidler, der Norge som et av få land har brukt et avgiftssystem med satser fast­satt ut fra virkning på miljø og helse (og ikke bare ut fra volum) (Nordisk mini­s­ter­råd, 2009). For overgangen til blyfri bensin ble bensinavgift­ene differensiert etter blyinn­hold i bensinen, inntil nye rensekrav gjorde treveiskatalysator, som forutsetter blyfri bensin, i praksis obligatorisk for nye biler (Throne Holst, 2000). Utvalg­et mener disse erfaringene viser at det kan være nyttig å vurdere økonomiske virkemidler, i tillegg til de administrative, også for andre stoffer og typer av miljøgifter.

Hovedutfordringene er etter utvalgets vurdering nå på tre områder:

For det første har en behovet for opprydding etter tidligere utslipp og bruk av miljøgifter. Det dreier seg blant annet om opprydding i forurensede sedimenter i havne- og fjordområder (St.meld. nr. 12 (2000-2001) Rent og rikt hav). Det dreier seg om annen forurenset grunn, med for eksempel kreosot (PAH) eller CCA fra impregnert trevirke. PCB-holdige materialer må fortsatt samles inn og behandles, fra flere ulike anvendelsesområder. Avrenning av tung­metaller fra nedlagte gruver er også et problem i flere vassdrag, og mange skips­vrak langs kysten (som U-864 ved Fedje) kan være opphav til spredning av miljøgifter.

For det andre har en utfordringer fra nye stoffer som stadig kommer i internasjonal handel, ikke minst i husholdnings- og forbrukerprodukter.

For det tredje har en andre internasjonale utfordringer, dels fra global spredning av miljø­gifter til atmosfæren og havet, dels knyttet til ulovlig eksport av farlig og miljøgiftig avfall i brukte produkter, der det har vært stor oppmerksomhet om blant annet elektrisk og elek­tro­nisk avfall og om skip til opphogging.

Opprydding i «gamle synder» er etter utvalgets vurdering først og fremst et spørsmål om prioritering av ressurser til slik opprydding samt utvikling og bruk av metoder for å gjenn­om­føre opprydding og fjerning av miljøgifter på en forsvarlig måte. Det må også sikres aksept og tilslutning lokalt for de valgte metodene.

Utvalget mener det kan være et betydelig potensiale for metoder og incentiver for en raskere opprydding både av forurenset sjøbunn og forurenset jord. Siden 1990 er det på­løpt ca. 1 mrd. kroner totalt i oppryddings- og under­søkelseskostnader for rundt 100 prio­ri­terte steder, men det gjenstår fortsatt flere tusen steder der det er grunn til å tro at det foruren­set grunn. For de fleste av disse stedene vil forurens­ningen trolig ikke utgjøre særlig miljø- eller helsefare med dagens arealbruk, men det er likevel behov for videre oppfølging og opp­rydd­ing mange steder (St.meld. nr. 14 (2006-2007)). I tillegg til å fjerne miljø­gifter vil dette også kunne føre til en bedre arealdisponering, med betyd­ning både for redusert press på arealer med biologisk mang­fold, og i mange tilfeller tettere, mer kompakte byer og tett­steder, med positive virkninger for energibruk, transport og utslipp av klimagasser.

Forvaltningen av nye stoffer, blant annet i forbrukerprodukter, vil i det alt vesentlige være regulert gjennom lover og regelverk som også har en sterk internasjonal forankring, særlig ved EUs/EØS’ REACH-regelverk, der Norge i noen tilfeller kan foreslå eller gjenn­om­føre strengere krav og sterkere virkemidler. Til forskjell fra situasjonen for biologisk mang­fold ligger norsk forvaltning av lovverk og regelverk i all hovedsak på nasjonalt nivå, og de ulike tilsyn og sektormyndigheter forholder seg i stor grad til samme lovverk og regelverk og har sammenfallende interesser i å redusere eller fjerne helse- og miljøskadelige stoffer.

De største utfordringene er trolig internasjonalt, bl.a. knyttet til bedre internasjonalt regel­verk, kontroll og overvåking for eksport og sluttbehandling av brukte produkter med mulig innhold av miljøgifter. Norge er netto mottaker i den globale spred­ningen av miljøgifter. Arktis er et spesielt utsatt og sårbart område, og er et godt «barometer» og en tidlig varsler for den globale tilstanden for mange miljøgifter. Ut fra sin rolle i Arktis har Norge der­for et særlig interna­sjonalt ansvar på dette området. Utvalget vil understreke betydningen av aktiv norsk politikk på dette områ­det, slik som innsatsen for å få til en bindende inter­na­sjonal avtale om kvikk­sølv, der det ble oppnådd et gjennombrudd på UNEP-møtet i Nairobi i februar i år.

12.2 Tilrådinger

For miljøgifter mener utvalget at den nåværende nasjonale reguleringen med forbud eller utslippsgrenser i hovedsak fungerer godt. Utvalget har merket seg at det er oppnevnt et eget utvalg for å se på tiltak overfor miljøgifter, og har derfor ikke gått nærmere inn på slike spørs­mål på dette området. Utvalget vil likevel peke på viktigheten av å få på plass inter­nasjonale avtaler som reduserer tilførselen av miljøgifter fra andre land til Norge og Arktis jf. omtalen i kapitlene 6 og 12. Utvalget har følgende tilrådinger:

• Spredning av miljøgifter er et alvorlig miljø­proble­m av irreversibel eller svært lang­siktig karakter, der det er viktig med overvåkning og tidlig iverksetting av effektive tiltak (jf. føre-var-prinsip­pet). Virk­ningene av miljøgifter kan i mange tilfeller ikke verd­settes økono­misk. Ofte kan imidlertid kostnads-virk­nings­­analyser benyttes for å vurdere aktuelle tiltak.

• Det bør vurderes hvordan en mest effektivt kan stimulere grunneiere og kommuner til opprydding i forurenset grunn og sjøbunn, f.eks. gjennom økonomiske incentivord­ning­er. Samfunnsøkonomiske ­analyser bør benyttes for å velge ut de høyest priori­ter­te områdene og for å velge mellom ulike tiltak og rense­metoder.

• Selv om virkemidlene for regulering av helse- og miljøfarlige kjemikalier i hovedsak er juridisk-admini­stra­tive, har avgifter vært benyttet med god effekt for enkelte stoffer og grupper av kjemikalier. Både i en ut­fasingsperiode, og for stoffer som ikke krever totalforbud, bør bruk av avgifter vurderes for flere stoffer og på nye områder

• Miljøskadelige tilskudd bør vurderes med sikte på avvikling eller omlegging, på samme måte for miljøgifter som for reduksjon av biologisk mangfold, jf. kapittel 11 og avsnitt 13.3.4.

• For områder der det innføres begrensninger utover det som følger av internasjonalt regelverk, bør den særskilte norske reguleringen begrunnes gjennom samfunns­økonomiske analyser. Resultatene fra slike analyser kan også benyttes til å kreve betaling for eventuelt godkjent res­tutslipp (lik alternativkostnaden ved rest­utslipp der denne kostnaden kan bestemmes).