1 Klimapolitikk for en liten økonomi

Michael Hoel

1.1 Innledning

Norske utslipp av klimagasser utgjør om lag 0,1 pst. av verdens samlede utslipp. Uansett hvor mye Norge reduserer sine utslipp vil den direkte virkningen på klimautviklingen være tilnærmet null. Da er det naturlig å spørre seg: Hva vil vi med norsk klimapolitikk? I dette notatet ser jeg på tre ulike ambisjonsnivåer for norsk klimapolitikk, og for det høyeste ambisjonsnivået ser jeg på to mulige prinsipper for klimapolitikken. Jeg drøfter også hva prinsippene innebærer for vurderingen av konkrete klimapolitiske tiltak.

1.2 Ulike ambisjonsnivåer

En kan tenke seg tre ulike ambisjonsnivåer for klimapolitikk for Norge (så vel som for andre land som har en beskjeden andel av verdens samlede utslipp). Disse er:

1. Gjøre lite eller ingenting for å redusere utslipp av klimagasser.

2. Slutte seg til og overholde en eksisterende internasjonal klimaavtale til så lave kostnader som mulig for Norge.

3. Gjøre mer for å redusere utslipp enn eksisterende internasjonal klimaavtale(r) tilsier.

1.3 Lavt ambisjonsnivå

Det laveste ambisjonsnivået (a) er å gjøre lite eller ingenting, og heller ikke slutte seg til en internasjonal avtale om den finnes (dvs. Kyoto-avtalen). Dette kan virke fjernt fra ambisjonsnivået i Norge, men er likevel det ambisjonsnivået de fleste land i praksis har i dag. Det er også et slikt utgangspunkt som ofte er brukt i økonomisk teori om koalisjonsdannelser: Det antas her som oftest at hvert land utelukkende gjør hva som er best for landet selv, gitt hva de andre landene gjør. Dette gir det velkjente gratispassasjer-problemet: For hvert land kan det være bedre at alle samarbeider om å redusere utslipp enn at ingen gjør noe. Men det er enda bedre for et enkelt land at de andre landene samarbeider om å redusere sine utslipp og at landet selv ikke påtar seg noen slike forpliktelser. Når alle land oppfører seg slik, vil et typisk resultat bli at det bare blir samarbeid mellom en liten gruppe land.

En mulig innvending mot denne tankegangen er at vi sjelden observerer land som åpent beskriver sin politikk som et ønske om å være gratispassasjer og overlate samarbeid til andre. Men selv om dette ikke er en offisiell begrunnelse for politikk i noen land, er trolig mekanismer av denne typen viktige for at et land ikke slutter seg til avtaler, ofte under «påskudd» om at avtalen er spesielt ugunstig for landet, eller at landet bare vil slutte seg til hvis alle andre land slutter seg til. Argumenter av sistnevnte type er velkjente i de faktiske klimaforhandlingene.

Selv om vi ikke kan utelukke at ambisjonsnivå (a) gir en brukbar beskrivelse av ambisjonene i mange land, passer det neppe for Norge. I den videre fremstillingen skal jeg derfor begrense diskusjonen til ambisjonsnivåene (b) og (c).

1.4 Middels ambisjonsnivå

Hvor ambisiøs en politikk av typen (b) er avhenger av hvor god den internasjonale avtalen er. En «optimal» internasjonal avtale vil nettopp være utformet slik at hvis landene slutter seg til den og overholder den og hvert land for øvrig gjør det som er best for landet, så blir totalresultatet «optimalt». Nøyaktig hvor streng en slik internasjonal avtale bør være skal jeg komme tilbake til i avsnitt 7. Uansett hvor streng avtalen er, vil den gi en pris på utslipp av klimagasser. Denne prisen vil være en kvotepris hvis avtalen er av Kyoto-typen, dvs. at landene tildeles kvoter som landene deretter kan handle med. Alternativt kan vi tenke oss en god internasjonal avtale som i stedet for å fokusere direkte på utslippskvoter er en avtale om virkemiddelbruk som landene må gjennomføre. I en slik avtale kan et sentralt virkemiddel være en felles CO₂-avgift som alle landene pålegges å bruke.

Hva innebærer et ambisjonsnivå av typen (b) for den konkrete utformingen av norsk politikk? Svaret avhenger av egenskapene til den internasjonale avtalen. Hvis avtalen direkte regulerer virkemiddelbruken i de enkelte landene, er norsk klimapolitikk direkte fastlagt gjennom avtalen. Hvis avtalen er av Kyoto-typen, vil avtalen gi en kvotepris. Kvoteprisutviklingen i årene fremover vil bli bestemt av hvordan det samlede kvotetaket utvikler seg, samt av teknologiutviklingen. Hvor forutsigbar kvoteprisutviklingen blir vil avhenge av hva avtalen sier om hvordan det samlede kvotetaket utvikler seg. Hvis for eksempel avtalen fastsetter dette kvotetaket på en ganske rigid måte, vil fremtidig kvoteprisutvikling bli ganske usikker. Hvis en er svært opptatt av å ikke overstige en helt bestemt mengde CO₂ i atmosfæren, kan det likevel være fornuftig å ha en ganske rigid utvikling av kvotetaket i den internasjonale avtalen. Hvis en har en noe mer fleksibel holdning til hvor en til slutt ender i atmosfærekonsentrasjonen innefor et intervall (f.eks. 500-550 ppm CO₂-ekv.), kan det være fornuftig å la utviklingen av kvotetaket bli bestemt også ut fra en rimelig forutsigbar utvikling av kvoteprisen.

NOU 2000:1 beskriver grundig den økonomisk beste måten for Norge å tilpasse seg en internasjonal avtale som pålegger Norge en bestemt totalkvote og som tillater handel med kvoter. I Norge bør en gjennomføre de og bare de utslippsreduserende tiltakene som er lønnsomme til den internasjonale kvoteprisen. Dersom en lar alle private aktører stå overfor den internasjonale kvoteprisen i alle aktørenes beslutninger (herunder beslutninger om nyetableringer og nedleggelser), vil markedet i stor grad gjennomføre nettopp de tiltakene som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Staten og kommunene må også treffe beslutninger som har konsekvenser for klimagassutslipp. Også for slike beslutninger bør den internasjonale kvoteprisen legges til grunn for å vurdere lønnsomheten av tiltakene.

I drøftingen over har jeg gått ut fra at det ikke er noen begrensninger på hvor mange kvoter Norge kan kjøpe på det internasjonale markedet. I så fall vil fordelingen av utslippsreduserende tiltak hjemme versus kjøp av kvoter fra andre land bli bestemt av kvoteprisen og kostnadene av å redusere utslipp hjemme. Når alle landene oppfører seg på denne måten, får vi en kostnadseffektiv fordeling av utslipp mellom land, mens samlede utslipp blir bestemt av avtalen. I Kyoto-avtalen er det imidlertid noen formuleringer som kan tolkes som en begrensning på hvor mye kvoter et land kan kjøpe i utlandet. Hvis en slik begrensning er en bindende skranke for Norge, må den interne prisen på utslipp i Norge være høyere enn den internasjonale kvoteprisen. Den interne norske utslippsprisen må være akkurat så høy at en tilfredsstiller en slik skranke på kjøp av internasjonale kvoter (ved en høyere intern norsk pris blir flere utslippsreduserende tiltak gjennomført i Norge, og dermed blir behovet for kvotekjøp mindre). En enkel måte å oppnå en intern norsk utslippspris som er høyere enn den internasjonale kvoteprisen, er å innføre en norsk utslippsavgift som kommer i tillegg til kvoteplikten. I sine vurderinger av utslippsreduserende tiltak vil i så fall alle private aktører legge til grunn den samlede utslippsprisen, som er lik summen av den internasjonale kvoteprisen og den norske avgiften (det er dette systemet vi i dag har for petroleumssektoren). Også for beslutninger som foretas av stat og kommuner bør den interne norske prisen (dvs. sum av kvotepris og avgift) legges til grunn.

1.5 Høyt ambisjonsnivå

Dersom vi har en god internasjonal avtale, er det neppe noen grunn for Norge til å ha et ambisjonsnivå utover (b). Dagens Kyoto-avtale har imidlertid mange svakheter:

• Den dekker bare ca 1/3 av verdens klimagassutslipp.

• Avtalen er kortsiktig, og gir ingen signaler om hva vi kan vente etter 2012.

• CDM-ordningen har en rekke svakheter.

Gitt disse momentene, er det en betydelig opinion i Norge som mener at et ambisjonsnivå av typen (b) er for passivt. Samtidig er det ikke helt klart hva som kan oppnås med et høyere ambisjonsnivå. Noen har argumentert med at «forbildeeffekten» er viktig: Ved at Norge gjør mer enn vi er forpliktet til av en internasjonal avtale øker sjansen for at også andre land skjerper sine klimapolitiske mål. Et annet argument har vært mer instrumentelt: En ambisiøs norsk klimapolitikk kan bidra til en teknologiutvikling som på sikt gir lavere utslipp også i andre land. Et tredje argument for en ambisiøs klimapolitikk er av moralsk art: Som et rikt land er det vår moralske plikt å gjøre mer enn Kyoto-avtalen forplikter oss til. Jeg skal ikke ta stilling til disse argumentene, men i stedet fokusere på hvordan Norge kan ha et høyere ambisjonsnivå enn (b) og hva det betyr for konkret norsk klimapolitikk.

Jeg skal i det følgende se på to presiseringer av en mer ambisiøs klimapolitikk. Disse kan litt upresist beskrives som:

1. Maksimer samlede utslippsreduksjoner i verden til en gitt kostnad for Norge.

2. Gjennomfør Norges del av en god internasjonal klimapolitikk.

Hvor ambisiøs (i) er avhenger selvsagt av hvor store kostnader Norge er villlig til å påta seg. For at (i) skal være mer ambisiøs enn (b), dvs. «middels ambisjonsnivå», må kostnadene som Norge er villig til å påta seg være høyere enn det som følger av (b). Jeg vil i neste avsnitt diskutere hva (i) innebærer for utformingen av norsk klimapolitikk. Når det gjelder (ii), vil den presise utformingen avhenge av hva en definerer som «god internasjonal klimapolitikk». Jeg vil diskutere dette i avsnitt 7, hvor jeg også vil diskutere hva et slikt overordnet prinsipp innebærer for konkret klimapolitikk i Norge. I begge disse avsnittene vil jeg legge til grunn en Kyoto-lignende avtale som bakgrunn.

1.6 Maksimer samlede utslipps­reduk­sjoner i verden til en gitt kostnad for Norge

Dersom Norge skal påta seg kostnader utover hva en overholdelse av Kyoto-avtalen innebærer, virker det rimelig (men ikke opplagt, som jeg vil komme tilbake til) at vi skal forsøke å oppnå størst mulig samlede globale utslippsreduksjoner til disse kostnadene. Jeg vil først drøfte hva dette innebærer for norsk klimapolitikk, og deretter se på hvorfor en slik politikk i praksis kan være komplisert.

Anta at det foreligger en veldefinert internasjonal kvotepris. For en gitt totalkostnad for Norge reduseres samlede utslipp i verden mest dersom vi i Norge gjennomfører de og bare de utslippsreduserende tiltakene som er lønnsomme til den internasjonale kvoteprisen. Summen av disse tiltakene i Norge vil gi en bestemt kostnad. Det som er igjen av den samlede kostnaden vi er villige til å påta oss brukes i utlandet til å redusere utslipp der gjennom våre kvotekjøp. 1 Klimapolitikken i Norge blir altså akkurat som under ambisjonsnivå (b), forskjellen er at vi i det mer ambisiøse tilfellet bruker mer norske penger til å redusere utslipp i utlandet.

Resonnementet over baserte seg implisitt på to antagelser:

• I. Det var en 1-til-1 sammenheng mellom kvotekjøp i utlandet og faktiske utslippsreduksjoner i utlandet.

• II. At tiltak i Norge ikke har noen virkninger på utenlandske utslipp.

Som jeg straks skal vise, kan disse forutsetningene være problematiske. Merk at her er det en forskjell fra ambisjonsnivå (b). Under (b) bryr vi oss ikke om hva våre handlinger innebærer for faktiske utslipp i utlandet; vi er under (b) bare opptatt av at vi formelt sett holder oss til den internasjonale avtalen.

Det er (minst) tre forhold som gjør at I og II ikke er oppfylt:

• imperfekt CDM (innebærer at I ikke er oppfylt)

• karbonlekkasje (innebærer at II ikke er oppfylt)

• andre indirekte virkninger av tiltak i Norge (innebærer at II ikke er oppfylt).

En klimaavtale hvor mange land ikke har noen forpliktelser i det hele tatt er i utgangspunktet svært lite kostnadseffektiv. I Kyoto-avtalen har en forsøkt å bøte på dette gjennom den såkalte «Clean Development Mechanism» (CDM). Poenget med denne ordningen er at i-land i stedet for å redusere egne utslipp skal kunne betale u-land for at de reduserer sine utslipp. Dette gjøres ved at u-land kan utstede CDM-kvoter i et omfang svarende til de utslippsreduksjonene de påtar seg. I-landene kjøper slike CDM-kvoter som gir dem mulighet til å slippe ut mer enn det som svarer til deres initiale utslippstak i henhold til Kyoto-avtalen.

I en ideell verden ville CDM-ordningen vært identisk med en situasjon hvor u-landene ble tildelt kvoter i et omfang nøyaktig lik utslippene de ville hatt uten tiltak, som de så kunne selge i den grad de gjennomfører egne tiltak. I virkeligheten fungerer ikke CDM-ordningen helt i overensstemmelse med et slikt idealbilde. Spesielt er det god grunn til å spørre seg om hvor reelle utslippsreduksjonene knyttet til CDM-kvoter er. Det er to hovedproblemer 2: For det første kunne tiltaket som gir grunnlag for CDM-kvoter blitt gjennomført (umiddelbart eller litt inn i framtiden) selv om det ikke hadde vært knyttet CDM-kvoter til tiltaket. For det andre kan tiltaket ha ulike indirekte virkninger gjennom markedet som gir økte utslipp andre steder i økonomien, noe som i hvert fall delvis oppveier utslippsreduksjonen knyttet til CDM-kvotene. Uansett hvor godt sertifiseringssystem en har for CDM-kvotene er det nesten umulig helt å gardere seg mot disse to problemene. Norge kan imidlertid kompensere for disse svakhetene gjennom hvordan vi lar CDM-kjøp inngå i Norges interne klimaregnskap. Hvis vi for eksempel tror at annenhver CDM-kvote har null effekt på klima mens annenhver kvote gir ekte utslippsreduksjoner svarende til kvoten, kan vi i vårt regnskap regne ½ tonn reduserte utslipp i utlandet når vi kjøper en CDM-kvote for 1 tonn.

Når bare et begrenset antall land slutter seg til en avtale (som dagens Kyoto-avtale) oppstår problemet med såkalt karbonlekkasje: Tiltak i et land eller en gruppe av land for å redusere utslipp av klimagasser kan føre til økte klimagassutslipp i andre land. Det er flere mekanismer bak dette, de viktigste er trolig følgende to: Utslippsreduserende tiltak i ett land vil redusere etterspørselen etter fossile brensler (kull, olje og gass) i dette landet, noe som bidrar til lavere priser på fossile brensler. Den lavere prisen bidrar til økt bruk av fossile brensler i landene uten klimapolitikk. Den andre mekanismen er at utslippsreduserende tiltak i ett land vil øke kostnaden for utslippsintensive produksjonssektorer. Dette bidrar til økte internasjonale priser for produktene fra disse sektorene, slik at det blir mer lønnsomt å produsere slike produkter i land uten klimapolitikk. 3 Ulike typer tiltak i Norge kan gi ulik karbonlekkasje. Dette innebærer at dersom en skal maksimere samlede utslippsreduksjoner i verden for en gitt kostnad, må en i prinsippet ta hensyn til hvordan ulike tiltak i Norge påvirker utslipp i utlandet. Det sier seg selv at dette i praksis kan være svært vanskelig eller umulig. I praksis er en derfor nødt til å se bort fra slike indirekte virkninger som vanskelig lar seg beregne.

I norsk klimadebatt har noen argumentert for at visse typer tiltak i Norge kan bidra til teknologiutvikling, som på sikt kan bidra til utslippsreduksjoner i utlandet. Dette argumentet kan ha noe for seg. Men det er svært vanskelig både å anslå sannsynligheten for vellykkede teknologiske gjennombrudd samt hvor mye slike kan bety for utslippsreduksjoner i utlandet.

For å oppsummere: Et klimapolitisk mål av typen (i) virker umiddelbart ganske fornuftig. Når en tar hensyn til komplikasjonene diskutert over vedrørende beregninger av samlede utslippsreduksjoner er det imidlertid ikke opplagt hva et slikt overordnet prinsipp innebærer for konkret utforming av norsk klimapolitikk.

1.7 Gjennomfør Norges del av en god internasjonal klimapolitikk

Motivasjonen for et slikt prinsipp kan være av moralsk art: «Vi bør oppføre oss skikkelig uansett hvordan andre oppfører seg». En kan også argumentere for et slikt prinsipp basert på «pådriverrolle» eller «forbildeeffekt», uten at jeg vil ta stilling til disse argumentene. Uansett: Dersom et prinsipp av denne typen skal brukes i utformingen av konkret klimapolitikk, må en først definere hva som menes med en god internasjonal klimapolitikk. Her vil jeg legge til grunn at en god internasjonal klimapolitikk kjennetegnes ved at den

• balanserer tiltakskostnader (nå og i nær framtid) mot gevinst av unngåtte klimaendringer i (fjern) framtid

• oppnår klimamål til så lave kostnader som mulig (kostnadseffektivitet)

• fordeler kostnader «rettferdig» mellom land.

Det første punktet går på hvor stenge mål en skal sette seg. Dette er ikke ukontroversielt, og jeg skal komme tilbake til dette i avsnitt 9. Det andre punktet innebærer at marginalkostnader av å redusere utslipp på ethvert tidspunkt skal være like på tvers av alle land og alle utslippskilder, noe som krever at utslippsprisen (avgift eller kvotepris) er lik overalt. Det tredje punktet er heller ikke ukontroversielt, men de fleste vil trolig være enige i at i-land bør bære en større del av kostnadene (i prosent av BNP) enn u-land. Kombinert med kravet om kostnadseffektivitet (som bestemmer fordelingen av faktiske utslippsreduksjoner mellom land) innebærer dette at Norge og andre i-land i tillegg til å betale for egne utslippsreduksjoner også må betale en del av kostnadene u-land får som følge av sine utslippsreduksjoner. Innenfor dagens avtaleregime betyr dette at Norge i tillegg til egne utslippsreduksjoner bør kjøpe CDM-kvoter. Hvor mye CDM-kvoter Norge bør kjøpe kan ikke bli bestemt av det overordnede prinsippet som her legges til grunn, og vil ikke bli diskutert videre her. Når det gjelder spørsmålet om hvor mye Norge bør begrense egne utslipp, kan ikke dette avledes direkte fra prinsippet om å «gjøre vår del av en god internasjonal klimapolitikk», selv om vi har definert denne internasjonale klimapolitikken så detaljert at vi vet hva samlede utslipp i verden bør være. Med en godt presisert definisjon av en god internasjonal klimapolitikk vil det imidlertid følge et forløp for marginalkostaden av utslippsreduksjoner, dvs. en pris på utslipp (avgift eller kvotepris). Kravet om kostnadseffektivitet innebærer at denne prisen (eller mer presist dette prisforløpet) bør gjelde i alle norske beslutninger. Anta for eksempel at vi legger til grunn at en «riktig» utslippspris er kr 500 per tonn CO₂ i dag og stigende (i realverdi) med 1,5 pst. per år (se avsnitt 9 for en nærmere diskusjon). Da bør alle norske husholdninger og bedrifter ha en utslippspris på dette nivået, enten i form av kvotepris eller avgift eller en kombinasjon. En utslippspris på dette nivået bør også legges til grunn for verdsetting av endringer i norske utslipp i alle beslutninger som foretas av staten og kommunene. I så fall blir samlede norske utslippsreduksjoner bestemt ved at alle utslippsreduserende tiltak som er lønnsomme til dette prisforløpet blir gjennomført, mens tiltak som ikke er lønnsomme til dette prisforløpet ikke blir gjennomført. Hvis resten av verden fulgte samme prinsipp, ville vi få et totalresultat som var likt med det som ble definert som en god internasjonal klimapolitikk.

Prinsippet om å «gjøre vår del av en god internasjonal klimapolitikk» vil gjennom en presisering av hva som er god klimapolitikk gi en utslipps­pris som kan brukes til å verdsette utslippsreduksjoner i Norge. Enkelte tiltak i Norge kan også påvirke utslipp i utlandet. Hvordan skal endringer i utenlandske utslipp verdsettes i norske beslutninger? Svaret på dette er ikke opplagt. På den ene siden bidrar alle utslipp like mye til klimaendringer, uansett hvor utslippene finner sted. Dette skulle tilsi at Norge i sine beslutninger verdsetter endringer i utslipp i utlandet likt med utslipp i Norge. På den annen side kan en slik verdsetting innebære at vi verdsetter utenlandske utslipp høyere enn hva det reelt koster å redusere utenlandske utslipp (via CDM eller andre kvoter). I så fall burde vi kjøpe opp «ubegrenset» med kvoter på det internasjonale markedet. Dersom vi i stedet verdsetter alle endringer i utenlandske utslipp likt med den internasjonale kvoteprisen (eventuelt en «justert» kvotepris for å ta hensyn til at noen kvoter ikke gir reelle utslippsreduksjoner, jfr. drøftingen i avsnitt 6), unngår vi et slikt paradoks. Ulik verdsetting av norske og utenlandske utslipp strider mot prinsippet om global kostnadseffektivitet. Men dette er en konsekvens av prinsippet om at vi i Norge gjennomfører vår del av en god internasjonal klimapolitikk, selv om dette ikke blir fulgt opp av andre land. Hvis alle land hadde fulgt samme prinsipp, ville utslippsprisen vært lik i alle land, og dette ville også vært den internasjonale kvoteprisen.

1.8 Unntak for enkelte sektorer?

Selv om Norge som hovedprinsipp innretter klimapolitikken slik at vi gjør «vår del av en god internasjonal klimapolitikk», kan det argumenters for at det gjøres unntak fra dette hovedprinsippet for noen sektorer. Det er i hvert fall tre argumenter for dette:

1. Prinsippet vil gi et annet resultat for Norge enn hvis den «gode internasjonale klimapolitikken» faktisk ble gjennomført i alle land.

2. Vi ønsker ikke «dobbeltregulering» av de delene av norsk økonomi som er omfattet av EUs kvotesystem.

3. Tilleggsreguleringer av utslipp som omfattes av EUs kvotesystem vil bare flytte på utslipp innenfor utslippstaket bestemt av samlet kvotemengde innen dette systemet.

Vedrørende (i): Priser og andre konkurransevilkår på verdensmarkedet blir helt andre i en situasjon hvor bare Norge fører en politikk i overensstemmelse med prinsippet beskrevet i avsnitt 7 enn hvis en slik politikk føres i alle land. Dermed blir også en rekke norske økonomiske størrelser, herunder næringssammensetningen, annerledes enn den ville blitt dersom en ambisiøs klimapolitikk ble ført i alle land. Blant annet ville utslippsintensive industrier (bl.a. prosessindustri) bli hardere rammet av en særnorsk streng klimapolitikk enn av en globalt streng klimapolitikk. Eiere og ansatte i disse industriene ville argumentere for at det var urimelig og lite lønnsomt dersom de skulle få svekket konkurranseevne pga. en særnorsk politikk.

Vedrørende (ii): Dersom prinsippet om å føre vår del av en god internasjonal klimapolitikk innebærer en høyere utslippspris i Norge enn kvoteprisen i EU, må en på en eller annen måte regulere utslippene til bedriftene som omfattes av kvotesystemet utover reguleringen som kvotesystemet innebærer. Det mest nærliggende er å tenke seg at de i tillegg til kvoter må betale en CO₂-avgift, på samme måtte som petroleumssektoren må gjøre i dag. Selv om dette er fullt mulig, vil bedriftene det gjelder være klart negative til dette. En kan også argumentere for at en i minst mulig grad bør «tukle med» kvotesystemet i EU, som til tross for sine svakheter er et eksempel på en forholdsvis velfungerende internasjonal avtale.

Vedrørende (iii): Samlet utslippsmengde fra de sektorene som omfattes av EUs kvotesystem er bestemt av de samlede tildelte kvotene innenfor dette systemet. Dersom norske bedrifter får en CO₂-avgift på toppen av kvoteplikten og dermed reduserer sine utslipp, vil de også bruke færre kvoter. Dermed blir det flere kvoter og større utslipp i resten av området som er dekket av EUs kvotesystem. Særnorske tilleggsreguleringer vil altså bare flytte på utslipp, og ikke ha noen direkte virkning på samlede utslipp i verden 4. Samtidig vil slike tilleggsreguleringer påføre Norge en kostnad, og det kan være vanskelig å argumentere for at vi skal påta oss en kostnad bare for å flytte utslipp fra Norge til andre europeiske land.

Dersom vi ikke har lik utslippspris for alle norske sektorer, får vi ikke intern kostnadseffektivitet i Norge: Med utgangspunkt i en situasjon med ulike utslippspriser for ulike norske sektorer kan en senke totalkostnaden for Norge ved å omfordele utslipp mellom sektorer mens samlede norske utslipp holdes konstant. Med lik utslippspris for alle norske utslipp får en intern kostnadseffektivitet i Norge. Men så lenge resten av verden ikke fører en like ambisiøs klimapolitikk som oss, får vi uansett ikke global kostnadseffektivitet.

1.9 Nærmere om hva som er «riktig» utslippspris

Økonomiske analyser av optimal klimapolitikk vil typisk minimere den neddiskonterte verdien av summen av kostnader knyttet til å redusere klimagassutslipp og kostnader forårsaket av klimaendringene. Selv om en aksepterer denne prinsipielle fremgangsmåten, kommer en ikke særlig langt før en har tatt stilling til følgende:

• Hvor store er kostnadene knyttet til klimaendringer?

• Hvilken kalkulasjonsrente skal en bruke?

• Hvordan skal en håndtere den store usikkerheten knyttet til både framtidig teknologiutvikling og til klimautviklingen og tilhørende klimakostnader?

Det finnes en omfattende litteratur om alle disse tre fundamentale spørsmålene, og det er utenfor rammen av dette vedlegget og gå inn på denne litteraturen. Jeg skal derfor konsentrere meg om det prinsipielle. For å komme fra det prinsipielle til tall­anslag kommer en ikke utenom i hvert fall delvis å gi svar på de tre spørsmålene over.

En optimalisering av typen skissert over vil i tillegg til et optimalt utslippsforløp også gi en utvikling av prisen på utslipp. Som nevnt i avsnitt 7 er denne prisen viktig i alle desentraliserte avgjørelser når en skal vurdere tiltak for å begrense klimagassutslipp. En optimal politikk vil innebære at en gjennomfører alle de tiltakene som er lønnsomme med det beregnede forløpet for prisen på utslipp, men ikke gjennomfører tiltakene som ikke er lønnsomme gitt dette prisforløpet.

Nivået på utslippsprisen (samt for den beregnede optimale utslippsbanen) avhenger som nevnt over både av hvordan en vurderer de potensielle skadene fra klimaendringer samt hvordan man veier sammen nåtid og fremtid (dvs. kalkulasjonsrenten). Det presise uttrykket for denne prisen er

Her er M( s) er den marginale miljøskaden forårsaket av en økning i klimagassmengden i atmosfæren på tidspunkt s, r er diskonteringsrenten (typisk av størrelsesorden 2-5 pst., i hvert fall innenfor en tidshorisont på opptil 20-30 år) og

angir hvor raskt klimagasser i atmosfæren blir borte, dvs. opptas i havet og andre karbon­lagre. I framstillingen her er

antatt konstant, i virkeligheten er interaksjonen mellom karbon i atmosfæren og havet langt mer komplisert. Med vår forenkling kan

anslås til 0,5-1 pst., dvs. 0,5-1 pst. av beholdningen av klimagasser (utover langsiktig likevekt) «forsvinner» fra atmosfæren hvert år.

Uttrykket for p( t) sier at prisen på ett tonn utslipp på et tidspunkt t er lik den neddiskonterte verdien av alle framtidige miljøskader forårsaket av dette utslippet. Hvis M( s) hadde vært en konstant, ville p( t) også vært konstant, lik M/( r+

). Det er imidlertid to grunner til at M( s) øker over tid. For det første kan det være grunn til å tro at skaden forårsaket av en gitt temperaturøkning er verre jo høyere temperaturen er i utgangspunktet. En kan altså mene at en økning i jordas middeltemperatur fra 2 til 2,5 ^oC forårsaker betydelig mer skade enn en temperaturøkning fra 1,5 til 2 ^oC. Siden atmosfærekonsentrasjonen av klimagasser og temperaturen vil være stigende over tid (i hvert fall i de nærmeste 50-100 år) betyr dette at M( s) vil være større jo større s er, noe som gjør at p( t) vokser med t.

Den andre grunnen til at M( s) vokser over tid er at inntekt per innbygger kan forventes å fortsette å øke over tid. Dette innebærer at den relative verdsettingen av goder som ikke øker i omfang eller kvalitet over tid vil stige i forhold til goder som vi får mer av over tid. 5 Spesielt vil økt inntekt øke betalingsviljen for å unngå/begrense klimaendringer. Hvis inntektene øker med 1-1,5 pst. per år, er det ikke urimelig å anta at M( s) av denne grunnen vil øke med minst 1-1,5 pst. per år.

Dersom M( s) vokser med en konstant rate per år, vil også p( t) vokse med den samme konstante raten. Resonnementet over tilsier derfor at p( t) vil vokse med minst 1 pst. per år. Når det gjelder en øvre grense for veksten i p( t) følger det av uttrykket over at såfremt M( s) ikke avtar over tid vil veksten i p( t) ikke overstige raten r +

. 6 Med tallene antydet over gir dette en øvre grense på veksten i p( t) på ca 6 pst. per år.

Vi kan konkludere med at prisen på utslipp p( t) i et optimalt forløp vil stige over tid med en årlig rate et sted i intervallet 1-6 pst. Tall i nedre del av intervallet virker mer plausible enn i øvre del.

Hva kan en si om selve nivået på en utslippspris som skal stige med 1-3 pst. per år? Svaret på dette vil avhenge blant annen av hva en forutsetter om

• befolkningsutvikling

• generell produktivitetsvekst

• utviklingen av lavutslippsteknologier

• sammenhengen mellom drivhusgasser i atmossfæren og klimautviklingen

• kostnader knyttet til klimaendringer

• skranke på maksimal akseptert temperatur­økning.

Det finnes en rekke utredninger som beregner optimale utslipp og tilhørende utslippspris, se for eksempel Hoel et al. (2009) for en omtale av noen av disse utredningene. De ulike utredningene gir ganske sprikende resultater, grunnet ulike forutsetninger om punktene over. Her vil jeg bare se på én slik utredning, nemlig Nordhaus (2008). I denne analysen brukes forutsetninger som innebærer at kalkulasjonsrenten frem til 2100 i snitt blir 4,1 pst. Når det i optimaliseringen kreves at den globale temperaturøkningen ikke skal overstige 2 ^oC, innebærer en globalt optimal klimapolitikk at globale utslipp av CO₂ (utenom avskoging) kulminerer rundt 2035 og deretter avtar med en økende rate, i snitt 5 pst. per år i resten av århundret. Den tilhørende utslippsprisen starter på om lag 16,5 dollar per tonn CO₂ i 2010 og stiger med rundt 3,2 pst. per år i resten av århundret. I kroner blir dette om lag 115 kroner per tonn CO₂ i 2010, noe som virker svært lavt. Imidlertid vil en vekstrate på 3,2 pst. per år gi en utslippspris i 2050 på drøyt 400 kroner og i 2100 på snaut 2000 kroner. Også disse tallene kan virke lave, og avhenger av en viktig forutsetning i analysen til Nordhaus: Det antas at til en kostnad på rundt 2000 kroner per tonn CO₂ kan en eliminere alle utslipp av CO₂. Noen vil mene at dette er for optimistisk. Noen har også argumentert for at Nordhaus forutsetter urealistisk lave klimakostnader 7; med høyere klimakostnader ville den optimale utslippsprisen i nær framtid vært høyere.

I analysen til Nordhaus er veksten i utslippsprisen forholdsvis høy. Hvis kalkulasjonsrenten hadde vært lavere enn hva Nordhaus antar (4,1 pst.) ville også veksten i utslippsprisen vært lavere. Det er også andre grunner til at en fornuftig global klimapolitikk vil innebære en lavere vekstrate for utslippsprisen: For det første kan det være vanskelig eller umulig politisk å binde seg til en raskt økende utslippspris. Hvis private aktører tviler på at prisen øker så raskt som politikerne annonserer, kan de gjennomføre for få langsiktige tiltak. Dette tilsier en høyere initial pris og en langsommere veksttakt. For det andre har enkelte argumentert for at det særlig i en tidlig fase av helt ny teknologi er viktig med offentlig støttetiltak (se bl.a. Gerlagh et al., 2008). Dersom støttemekanismene for teknologiutvikling er imperfekte, kan dette avhjelpes med en høyere utslippspris enn hva som ville vært optimalt dersom en hadde perfekte virkemidler rettet mot teknologiutvikling. Også dette argumentet taler for en høyere initial pris og en langsommere veksttakt.

Jeg har gitt noen argumenter for at den optimale initiale utslippsprisen kanskje bør være noe høyere enn hva Nordhaus’ analyse gir, samt at veksten bør være lavere. Et eksempel på et slikt prisforløp er en pris på 500 kroner per tonn CO₂ i 2010 og en vekst på 1,5 pst. per år. Dette gir en pris på ca. 900 kroner i 2050 og snaut 2000 kroner i 2100. En slik prisbane vil altså ligge over den som Nordhaus beregner i hele dette århundre, men forskjellen avtar og går mot null i slutten av århundret. Med forutsetningene som Nordhaus bruker vil en global klimapolitikk basert på en slik utslippspris helt sikkert sikre at den globale temperaturøkningen ikke overstiger 2°C. 8

1.10 Oppsummering

Selv om Norge ønsker å føre en ambisiøs klimapolitikk, er det ikke opplagt hva dette innebærer for den konkrete utformingen av den norske klimapolitikken. I avsnittene 6-8 har jeg sett på ulike presiseringer for hva vi vil med vår klimapolitikk. Disse presiseringene gir ulike resultater for hvilken utslippspris en bør bruke for vurderingen av tiltak som reduserer norske utslipp og utslipp i utlandet. Det er derfor viktig med en politisk avklaring av hva en vil med norsk klimapolitikk.

Referanser

Gerlagh, R., Kverndokk, S. og Rosendahl, K.E. (2008), «Linking environmental and innovation policy», FEEM working paper 53. 2008.

Golombek, R., Hagem, C. og Hoel, M. (1995), «Efficient incomplete international climate agree­ments», Resource and Energy Economics 17, 25–46.

Gurtzgen, N. og M. Rauscher (2000), «Environmental policy, intra-industry trade and transfrontier pollution», Environmental and Resource Economics 17, 59-71.

Hagem C. og Holtsmark, B. (2008), «Er det noen fremtid for CDM-ordningen?», Samfunnsøkonomen 62, nr. 4, 10-18.

Hanemann, M. (2008), «The economics of climate change revisited», arbeid presentert på EAERE-konferansen 2008, se http://www.eaere2008.org/.

Hoel, M. (1994), «Efficient climate policy in the presence of free riders», Journal of Environmental Economics and Management 27, 259–74.

Hoel, M. (1996), «Should a carbon tax be differentiated across sectors?», Journal of Public Economics 59, 17-32.

Hoel, M. (2001), «International trade and the environment: How to handle carbon leakage», i Folmer, H. Gabel, L., Gerkin, S. og Rose A. (eds): Frontiers of Environmental Economics, Edward Elgar.

Hoel, M. og Sterner T. (2007), «Discounting and relative prices», Climatic Change 84, 265-280.

Hoel, M., Greaker, M., Grorud, C. og Rasmussen, I. (2009), Climate Policy: Costs and Design. A survey of some recent numerical studies, Nordisk Ministerråd (http://www.norden.org/sv/publikationer/publikationer/tn2009-550).

Mathiesen, L. og O. Mæstad (2004), «Climate policy and the steel industry: achieving global emission reductions by an incomplete climate agreement,» The Energy Journal 25, 91-114.

Nordhaus, W.D. (2008), A Question of Balance. Weighing the Options of Global Warming Policies. Yale University Press.

NOU 2000:1, Et Kvotesystem for Klimagasser.

Rauscher, M. (1997), International Trade, Factor Movements and the Environment, Clarendon Press, Oxford.