Del 1
Innleiing

1 Hovudkonklusjonar og tilrådingar

1.1 Hovudkonklusjonar og tilrådingar

Klimaet er i endring, og vi må tilpasse oss endringane. Styrken og omfanget av klimaendringane avheng av kor mykje Noreg og det internasjonale samfunnet klarer å avgrense klimagassutsleppa. Det viktigaste i klimaarbeidet er difor utsleppsreduksjonar. Likevel, og uansett kor godt vi lykkast med å redusere utslepp av klimagassar, vil temperaturen på jorda stige gjennom det 21. hundreåret. Dette vil få konsekvensar. Denne utgreiinga handlar om konsekvensane av klimaendringane og kva vi som samfunn kan gjere for å møte dei.

Natur og samfunn er kontinuerleg i endring og har alltid blitt påverka av klimavariasjonar. Dette har også tidlegare hatt dramatiske utslag og vore krevjande å tilpasse seg. Å tilpasse seg klimaet er difor ikkje noko nytt. Tempoet og omfanget av forventa klimaendring er likevel nytt og ukjend i historisk tid. God tilpassing i dag er difor ein føresetnad for eit mindre sårbart Noreg i morgon.

Klimaendringane angår kvar enkelt av oss, og samfunnet i si fulle breidd. Klimaendringane trugar mange verdiar som vi set høgt som samfunn, og enkelte verdiar vil òg gå tapt. Auka skred- og flaumfare trugar lokalsamfunn og enkeltpersonar, og auka fukt og nedbør kan øydeleggje store materielle og kulturelle verdiar. Naturmiljøet vil endrast med stigande temperaturar. Nokre arter og økosystem vil ikkje kunne tilpasse seg i takt med klimaendringane og dermed gå tapt.

Samanlikna med dei fleste andre land er Noreg likevel både mindre utsett og betre rusta for endringane. Mange land vil både bli hardare ramma og ha mindre ressursar til å handtere konsekvensane. Denne utgreiinga handlar først og fremst om korleis Noreg blir påverka av klimaendringar. Konsekvensar av klimaendringar for Noreg må likevel sjåast i lys av dei utfordringane andre og meir sårbare delar av verda står overfor.

For å kunna talfeste moglege endringar i klima i Noreg i dette hundreåret legg utvalet til grunn tre klimaframskrivingar. Samla dannar klimaframskrivingane eit risikobilete for moglege konsekvensar av eit klima i endring. Med bakgrunn i dette har utvalet analysert verknadene av klimaendringar for samfunnsområde og styresmakter.

Klimaframskrivingane syner at klimaet i Noreg kan ventast å endre seg i betydeleg grad i dette hundreåret. Årleg middeltemperatur for Noreg er berekna å stige mellom 2,3 og 4,6 grader, med størst auke om vinteren og minst om sommaren. Det er store regionale skilnader: Temperaturen vil auke mest i Nord-Noreg og minst på Vestlandet. Utrekningar viser at årsnedbøren i Noreg kan ventast å auke mellom 5 og 30 prosent fram mot 2100, men det er stor variasjon mellom årstider og regionar. Det er òg venta fleire dagar med store nedbørsmengder. Havtemperaturen er berekna å auke langs heile norskekysten og i Nordsjøen. Det er venta at forsuringa av havet vil auke, slik at pH-verdien kan bli redusert med 0,5 einingar. Fram mot 2100 kan havnivået langs norskekysten stige mellom 50–100 cm langs kysten av Sør- og Vestlandet, 40–90 cm i Nord-Noreg og 20–70 cm inst i Oslo- og Trondheimsfjorden. Høgda for stormflod vil auke tilsvarande. Ulike klimaframskrivingar gir noko forskjellige tal for desse endringane. Utvalet tilrår at ein vurderer moglege konsekvensar og tiltak med utgangspunkt i den eller dei framskrivingane som inneber størst utfordringar for dei ulike sektorane.

Noreg er sårbart overfor klimaendringar på fleire område. Sårbarheita avheng både av endringane i seg sjølve og av korleis naturen og samfunnet er rusta til å møte endringane. Eit varmare klima aukar presset på naturmiljøet i dei arktiske og kaldtempererte naturmiljøa, som vi særleg finn i nordområda og i høgfjellet. Desse områda er kjenneteikna av marginale naturforhold, og det er her oppvarminga er venta å bli sterkast. Arter og økosystem vil bli meir utsette, og tilpassingstiltak vil ikkje alltid kunne hindre at viktige naturverdiar går tapt.

Infrastruktur og bygningar utgjer store materielle verdiar, og samfunnet er avhengig av at infrastrukturen fungerer. Mykje av infrastrukturen vår er utsett for vêr og vind og vil vere sterkt utsett i eit endra klima. Sårbarheita varierer mellom dei ulike sektorane. Mangel på vedlikehald og utbetring er likevel ei stor felles utfordring, som blir forsterka av klimaendringane. Samtidig er ulik infrastruktur innbyrdes avhengig, noko som medverkar til å auke den samla sårbarheita.

Klimatilpassing inneber òg å utnytte konsekvensar av klimaendringane positivt. Både innan primærnæringane, kraftsektoren, petroleumssektoren, reiselivet og sjøfarten er det identifisert område der klimaendringane gir høve til ny verdiskaping. Utnyttinga av dette potensialet kan samstundes komme i konflikt med målsetjingar og tilpassingsbehov på andre samfunnsområde. Til dømes kan utnytting av nye moglegheiter for næringsverksemd komme i konflikt med målet om utsleppsreduksjonar og omsynet til tilpassing av naturmiljøet.

Klimatilpassing handlar om å erkjenne at klimaet er i endring, prøve å forstå korleis endringane kan påverke samfunnet og gjere val som reduserer dei negative sidene av påverknaden, men som òg utnyttar dei positive. Kunnskapen om framtidige klimaendringar – kor raskt og kor mykje klimaet vil endre seg – er verken fullstendig eller utan usikkerheit. Klimaforskinga gir ingen absolutte svar, men kan peike på i kva retning klimaet vil endre seg.

Utvalet meiner likevel at vi veit nok til å konkludere med at tilpassingsarbeidet må setjast i gang no. Infrastruktur, bygningar og anlegg som skal stå og fungere også om 50 til 100 år, må planleggjast og byggjast på ein slik måte at dei toler påkjenningar frå eit klima som vil vere annleis enn i dag. Det er til vanleg dyrare for samfunnet å reparere i etterkant enn å førebyggje i forkant. Tilstrekkeleg vektlegging av å vere langsiktig i planlegginga kan vere krevjande når langsiktige behov skal konkurrere om merksemd og ressursar med dagsaktuelle og akutte krav og ønske. Utvalet meiner det er nødvendig å skape ei brei forståing for og semje i forvaltninga og dei politiske miljøa om å leggje inn eit langt tidsperspektiv i all planlegging når samfunnet skal gjerast robust mot klimaendringane.

Omsynet til klimaendringar er eitt av mange omsyn som skal takast i samfunnsplanlegginga. Utvalet meiner at det er viktig at klimatilpassing ikkje blir lausriven frå planlegginga elles. Dette inneber at styresmaktene som i dag har ansvar for eit samfunnsområde, òg må ha ansvaret for å handtere konsekvensane av at klimaet er i endring og for å integrere dette omsynet i sine ordinære planleggings- og avgjerdsprosessar.

Til ei viss grad vil samfunnet tilpasse seg klimaendringar uavhengig av om tiltak retta mot tilpassing blir sette i verk. Erfaringar viser at desse tilpassingane oftast kjem som ein respons på ei hending. Utvalet meiner at denne forma for tilpassing ikkje vil vere nok for å sikre eit robust samfunn i framtida. Det må difor leggjast til rette for at dei som har ansvaret for eit samfunnsområde i dag, får høve til å stå for ei førebyggjande, langsiktig klimatilpassing. Dette arbeidet er i gang, men etter utvalet si vurdering må det styrkjast.

I drøftingane av konsekvensar, sårbarheit og behov for tilpassing har utvalet lagt til grunn ein temperaturauke som er noko høgare enn det politisk uttala målet om å stanse temperaturauken på to grader. Utvalet understrekar at om ein ikkje når togradersmålet, vil stadig større verdiar kunne gå tapt. Forsterka innsats for raske og betydelege utsleppskutt er difor nødvendig, men utvalet tilrår likevel at tilpassingsarbeidet legg til grunn at temperaturen kan komme til å auke med meir enn to grader.

Utvalet tilrår følgjande prinsipp for klimatilpassing:

• Ei heilskapleg tilnærming til klimatilpassing

  Utvalet tilrår ei heilskapleg tilnærming der konsekvensar for utslepp av klimagassar, forureining og naturmiljø alltid skal vurderast når det blir planlagt tilpassingstiltak. Det må takast særlege omsyn i nordområda. Når eit isfritt Arktis opnar for auka næringsaktivitet, må dette vegast opp mot den auka sårbarheita dette medfører for naturmiljø og samfunn.

• Forvaltning av naturmiljøet må leggje til grunn ei økosystembasert tilnærming

  Naturmiljøet skil seg ut som særleg sårbart fordi det er avgrensa kva tilpassingstiltak samfunnet kan gjere for avhjelpe tilpassing i naturen. Det samfunnet kan gjere, handlar i stor grad om å forvalte areal og naturressursar på ein slik måte at den totale belastninga på naturen og økosystema blir så lita som mogleg. Utvalet meiner at dette bør skje gjennom ei økosystembasert forvaltning, der fokus på bevaring av funksjonelle økosystem kan medverke til å redusere sårbarheita og halde ved lag eller auke den naturlege tilpassingskapasiteten.

• Klimatilpassing må integrerast i den ordinære samfunnsplanlegginga

  Ansvaret for klimatilpassing på eit gitt område bør liggje hos ansvarleg styresmakt på dette området. På område der ansvaret ikkje er klart definert og plassert i forvaltninga i dag, bør det leggjast til dei institusjonane som har dei beste faglege og organisatoriske føresetnadene for å ta på seg dette.

Utvalet tilrår følgjande tiltak for klimatilpassing:

1. Omsynet til klimaendringar må styrkjast i plansystemet

   Utvalet ser eit styrkt plansystem, som tek høgde for klimaendringar, som det viktigaste grepet samfunnet kan gjere for å tilpasse seg eit klima i endring.

   • Utvalet tilrår at omsynet til klimatilpassing blir innarbeidd i ny forskrift til plan- og bygningsloven. Utvalet vil òg tilrå at kommunane blir tilførte øyremerkte midlar for å styrkje plankapasitet og plankompetanse, slik at klimatilpassing kan integrerast i arealplanlegginga.

   • Overvatn og havnivåstiging er to område som manglar klar forankring og plassering av nasjonal fagmyndigheit. Utvalet tilrår at det nasjonale ansvaret for dette blir plassert snarast, og at ein særleg vurderer om Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) kan ta eit slik ansvar. Det er nødvendig at den eller dei styresmaktene som får eit slikt ansvar, tilførast ressursar for å kunne ta vare på desse oppgåvene.

2. Auka uvisse må handterast

   Alle planprosessar må ta høgde for auka uvisse som følgje av eit klima i endring. Dette stiller endra og nye krav til planleggjarar og planmyndigheiter. Utvalet tilrår at det blir utvikla kompetanse, metodar og verktøy for planlegging under auka uvisse. Utvalet tilrår at det koordinerande sekretariatet for klimatilpassing (jf. òg punkt 9) får ansvar for å gi rettleiing og råd om korleis uvisse om klimaendringar kan handterast.

3. Kunnskapsgrunnlaget må styrkjast gjennom kartlegging, overvaking og forsking

   Opparbeidd kunnskap og erfaring med handtering av klima i dag vil vere viktig i klimatilpassingsarbeidet, men det er òg behov for ny kunnskap i stor breidd.

   • Utvalet tilrår utvikling av meir nøyaktige og detaljerte grunnkart. Det er særleg behov for betre kartlegging av område som er utsette for naturfarar som skred, flaum og overvatn. Utvalet tilrår at Statens Kartverk får ressursar og ansvaret for eit nasjonalt program for etablering av ein detaljert terrengmodell.

   • Eksisterande program for overvaking må styrkjast, og nye program må utviklast, særleg knytte til naturmiljø og naturfare. Utvalet tilrår òg at overvakinga av vind og korttidsnedbør blir styrkt.

   • Utvalet tilrår at forskinga på klimaendringar, klimaeffektar og tilpassing blir styrkt. Utvalet tilrår at finansieringa av eksisterande forskingsprogram blir styrkt, eller at det om nødvendig blir oppretta nye program.

   • Utvalet tilrår at det blir etablert eit klimaservicesenter, som skal arbeide for kontinuerleg oppdatering av modellgrunnlaget og tilrettelegging av klima- og hydrologiske data for forvaltninga. Senteret bør etablerast under Norsk Klimasenter.

   • Utvalet tilrår jamleg oppdatering av kunnskapsgrunnlaget om klimaendringar. Klimaframskrivingane for Noreg og Noreg sine nærområde, med tilhøyrande analyse av sårbarheit og tilpassingsbehov, må oppdaterast minimum kvart tiande år. Ansvaret for koordineringa av dette arbeidet bør liggje i Klimatilpassingssekretariatet (jf. òg punkt 9).

4. Kompetansen i forvaltninga må hevast

   Arbeid med tilpassing krev god kopling mellom lokal, tradisjonell og ny kunnskap om klimaendringar, noko som krev styrking av ressursane.

   • Klimatilpasning.no må styrkjast som portal for kunnskap, rettleiing og støtte til alle aktørar som blir påverka av klimaendringar.

   • Utvalet tilrår at opplæringstilbodet for kommunar og andre myndigheitsnivå blir styrkt, og utvida med fire regionale kompetansesenter under eksisterande institusjonar.

   • På regionalt nivå bør Fylkesmannen styrkjast for å kunne vareta tilsynsfunksjonen og styrkje rettleiingskapasiteten.

5. Tilpassingsunderskotet må dekkjast opp

   Samfunnet er ikkje godt nok tilpassa klimaet i dag grunna manglande vedlikehald og ivaretaking av naturmiljøet.

   • Utvalet tilrår at vedlikehald må prioriterast, og at det må utviklast insentiv som fremjar dette.

   • Utvalet tilrår vidare at arbeidet med skred- og flaumsikring må styrkjast.

   • Utvalet tilrår ei sterkare prioritering av arbeid for å sikre intakte og robuste økosystem som er avgjerande for artene og naturmiljøa sin moglegheiter til å tilpasse seg klimaendringane.

6. Koordineringa må styrkjast i tilpassingsarbeidet

   Miljøverndepartementet si koordinering må styrkjast ved at sekretariatet for den praktiske koordineringa av tilpassingspolitikken blir etablert som ein permanent funksjon med auka kapasitet og ressursar.

7. Tilpassingsarbeidet må inkludere eit internasjonalt ansvar

   Noreg har eit ansvar for å medverke til at sårbare og mindre ressurssterke land blir meir robuste i møte med eit klima i endring.

   • Utvalet tilrår at dette blir innarbeidd som eit prioritert område i norsk bistand.

   • Utvalet tilrår at Noreg tek på seg finansielle forpliktingar i det internasjonale arbeidet for klimatilpassing, både for å styrkje tilpassingskapasiteten generelt og for å styrkje førebygginga mot naturkatastrofar.

   • Utvalet tilrår at klimatilpassing blir integrert i det internasjonale samarbeidet om havressursar og særleg i forvaltninga av Arktis.

1.2 Tilrådingar for ulike samfunnsområde

Utvalet har, i tillegg til dei 10 hovudpunkta, gjort tilrådingar om tiltak i omtala av samfunnsområde i del III. Desse forslaga er ikkje uttømmande og erstattar ikkje sektorane sine eigne vurderingar, men er forslag som utvalet meiner bør prioriterast for å styrkje tilpassingskapasiteten på desse områda.

For å redusere naturmiljøet si sårbarheit for klimaendringar tilrår utvalet:

Kartlegging og overvaking

• Gjennomgang av dagens kartlegging og overvaking av økosystem og klimaeffektar, for å avklare behov for endringar eller supplerande program.

• Vidare utvikling av metodar for naturovervakinga må prioriterast. Overvakinga må innrettast mot behov som følgjer av klimautviklinga, mellom anna utvikle og bruke relevante indikatorar.

• Det må etablerast eit heilskapleg operasjonelt overvakingssystem for havets økosystem.

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Styrking av forskinga knytt til økosystemeffektar, spesielt endringar i samansetjing av arter, biologisk mangfald og produktivitet i nøkkelarter.

• Styrkje kunnskapsgrunnlaget for utvikling av økosystembasert forvaltning.

• Styrkje forsking knytt til vippepunkt for dramatiske endringar.

• Utvikling av betre verdisetjingssystem for natur og økosystemtenester for bruk i forvaltninga.

• Styrkje kunnskap om verknadene av havforsuring på marine organismar.

Forvaltningsregima

• Styringssystem og kompetanse må utviklast slik at økosystembasert forvaltning kan liggje til grunn i alle relevante sektorar og forvaltningsnivå.

• Styrkje den tverrsektorielle koordineringa av klimatilpassingsarbeidet for å sikre ei heilskapleg tilnærming.

• Gjennomgå og tilpasse regelverk for å sikre betre ivaretaking av omsynet til naturmiljøet, inkludert å utforme regelverk som fremjar maksimalt robuste fiskebestandar.

• Betre ivaretaking av naturområde for å sikre både naturmangfald og karbonlager gjennom robuste og vel fungerande økosystem, noko som òg reduserer klimasårbarheita.

• Verneområde må prioriterast og utformast slik at dei medverkar til å gi arter høve til flytting og motverkar genetisk utarming.

• Ein meir effektiv kamp mot uønskte framande arter.

• Styrkje verkemiddel for å ivareta omsynet til truga arter og naturtypar som kan bli sette under ytterlegare press som følgje av klimaendringar.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i helsesektoren tilrår utvalet:

• Styrkje det internasjonale samarbeidet og det nasjonale arbeidet med overvaking av spreiing av vektorar som kan overføre sjukdomar som malaria og dengue. Overvaking av spreiing av allergiframkallande plantearter må òg styrkjast.

• Forsking på:

  • varme og heitebølgjer og korleis dette spelar inn på dødsprosent og kva slag betydning dette kan ha for samfunnet.

  • samanhengar mellom klima og pollenallergi, korleis den enkelte kan førebyggje allergi og medisinsk behandling av allergi.

  • samanhengar mellom helsekonsekvensar og svikt i vatn- og avløpssystem.

• Halde ved lag kompetanse på tropiske sjukdommar og infeksjonar i helsevesenet.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane innanfor samfunnstryggleik og beredskap tilrår utvalet:

• Det må gjerast ein heilskapleg gjennomgang av sårbarheit, organisering, ressursar og kompetanse i sektoren i lys av dei nye utfordringane klimaendringane medfører.

• Regelverk og rettleiarar for risiko og sårbarheitsanalysar må gjennomgåast og ved behov justerast slik at omsyn til klimatilpassing blir tekne hand om.

• Tilsynsstyresmakter på ulike forvaltningsnivå må få heimel til å inkludere klimatilpassing som tilsynstema i alle samanhengar der det er relevant.

• Med grunnlag i gjennomgangen av sektoren sitt kompetansebehov må det utviklast ein plan for kompetanseoppbygginga.

For å styrkje arbeidet med tilpassinga til klimaendringane i transportsektorane tilrår utvalet:

Sikring av transportinfrastruktur

• Integrere klimaomsyn i alle planprosessar, utgreiingar og analysar av transportsystemet.

• Utføre kartlegging og merking av sårbarheit for spesielt utsette konstruksjonar eller strekningar i forhold til ulike typar hendingar.

• Halde ved lag ei styrkt satsing på skredsikring av vegar og jernbaner som òg inkluderer klimaomsyn i skredrisikovurdering og arbeidet med utvikling av den nasjonale skreddatabasen.

Betre forvaltningsregima

• Forankre klimatilpassing som leiaransvar i styringsstrukturane i sektoren.

• Gjennomgå og revidere gjeldande regelverk, følgje opp endringar med kurs og informasjon. Prioritere utvikling av rettleiande vegnormalar for kommunale vegar.

• Gjennomgå funksjonskontraktar, kontraktformer, utvikle metodikken for levetidsvurderingar og kost-/nytteanalysar.

Ressursforvaltning

• Prioritere å ta igjen vedlikehaldsetterslepet og styrkje det fortløpande vedlikehaldet.

• Integrere klimaomsyn i eksisterande planar for inspeksjon, vedlikehald og fornying.

• Utvikle betre analysemetodar for å inkludere framtidige vedlikehaldskostnader i avgjerdsgrunnlaget.

Styrkje beredskap

• Styrkje og utvikle arbeidet med proaktive beredskapssystem med vekt på tilpassing til vêrforhold og vêrrelaterte hendingar på veg- og banenettet, inkludert auka bruk av vêrprognosar og system for transportinformasjon.

• Sikre skipstrafikk ved å styrkje trafikkovervaking og kontroll. Utvikle eit betre grunnlag for å redusere akutte uhell ved utbetring av ankringsplassar, strandsetjingsplassar og nødhamner.

Styrkje kunnskapsgrunnlag og kunnskapsformidling

• Vurdere og ved behov supplere dagens system for målingar av viktige klimavariablar, jf. kapittel 16.3, og styrkje koordineringa av eksisterande databasar.

• Utvikle kunnskapsgrunnlaget ved å betre dokumentasjon av uønskte hendingar knytte til vêrforhold.

• Føre vidare samarbeidet mellom transportetatar, NVE og andre om kartportal for data om vêr og vêrrelaterte hendingar på transportnettet.

• Med særleg fokus på nordområda styrkje maritim overvaking, utvikle systemet for automatisk identifikasjon (AIS-systemet) og betre system for utveksling og integrering av data.

Særskilde tiltak for sjøfart i nordområda:

• Legge særleg vekt på å utvikle regelverk, overvakings- og styringssystem og kompetanse for å meistre dei særskilde utfordringane som følgjer av auka skipstrafikk over Polhavet.

• For å møte behov som følgjer av auka maritim aktivitet i nordområda bør hamner, redningsteneste og beredskap i Nord-Noreg få særskilt prioritet.

• Møte dei særskilde utfordringane i nordområda bør det leggjast stor vekt på å utvikle samarbeidsrelasjonar og samarbeidsfora med Russland og andre nasjonar med interesser i Arktis.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i vatn og avløp tilrår utvalet å:

Overvaking

• Auke, betre og koordinere innsamlinga av korttidsnedbørdata i urbane område.

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Styrkje forsking og teknologiutvikling som er nødvendig for å ruste vass- og avløpssektoren til å møte klimaendringane.

• Setje i gang FoU-aktivitetar som gir auka kunnskap om effekten av klimaendringar på ekstrem korttidsnedbør.

Analyse av infrastrukturen

• Setje i verk kartlegging av kor robust vass- og avløpssektoren er i dag gjennom å greie ut praktiske og økonomiske konsekvensar av klimaendringane, og berekne omfang og kostnader av nødvendige klimatilpassingstiltak i sektoren. Under dette greie ut konsekvensar for gebyrordninga innan vass- og avløpssektoren.

Kunnskapssystema og kunnskapsformidlinga

• Styrkje rettleiinga i korleis kommunen kan handtere overvatn i planlegginga si, under dette utarbeide rettleiing om korleis flaumvegar kan setjast av som omsynssoner i arealplanane.

• Medverke til å styrkje utdanningstilboda og auke rekrutteringa til vass- og avløpssektoren.

Forvaltningsregima

• Avklare overvassansvaret nasjonalt gjennom å peike ut ei myndigheit for overvatn.

• Utarbeide statlege rettleiande retningslinjer for å dimensjonere vass- og avløpssystem slik at det er teke høgde for venta klimaendringar.

• Klargjere det juridiske grunnlaget for vass- og avløpstenestene slik at eigar av vass- og avløpsanlegg ikkje kan fråskrive seg ansvaret for skade på abonnenten sin eigedom som følgje av for lita dimensjonering og tilbakeslag.

• Avklare kommunane sine høve til finansiering på vass- og avløpsområdet, inkludert vurdere lovendring som gjer tydeleg at handteringa av overvatn i regulerte område kan finansierast over vass- og avløpsgebyra.

• Avklare abonnentane sine rettar og plikter på vass- og avløpsområdet.

• Vurdere endring av plan- og bygningslova og byggteknisk forskrift slik at det blir høve til å krevje tiltak for handtering av overvatn ved eksisterande busetnad.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i kraftforsyninga tilrår utvalet:

• Styrkje forsking på alle klimaeffektar som kan ramme kraftforsyninga, mellom anna endringar i førekomst av lyn og tore.

• Kraftnæringa i Noreg bør vurdere behovet for investeringar i ulike delar av kraftanlegga for å optimalisere potensialet i auka tilsig. Behovet for nettutbygging og nettforsterkning må òg vurderast i denne samanhengen. Samtidig bør dette sjåast i samanheng med ei opprusting av tryggleiken tilpassa eit endra klima og auka behov for samanhengande verneområde.

• Styrkje kompetansen om klimatilpassing i kraftbransjen. NVE som beredskapsansvarleg myndigheit har eit særleg ansvar for å gjennomføre tiltak som aukar merksemda i energiselskapa om klimaendringar og klimatilpassing.

• NVE og DSB må, som tilsynsmyndigheiter innanfor sine respektive område, sjå til at bransjen set seg inn i og etterlever regelverket også relatert til konsekvensar av klimaendringar. Dei må òg vurdere behovet for å innarbeide klimaendringsrelaterte tema i retningslinjer.

For å hindre at klimaendringane forsterkar skadeverknadene frå avfall og forureining tilrår utvalet å:

Forsking

• Styrkje forsking på klimaendringane sine effektar på spreiing av forureining.

Forvaltningsregima

• Gå gjennom databasen over registrerte område med forureina grunn for å gjere ein ny risikovurdering med tanke på endra klima.

• Formulere rettleiande krav til sigevatn i deponia.

• Sikre infrastruktur for behandling av avfall som oppstår ved flaum eller langvarig uvêr.

• Styrkje handteringa av overvatn, nærare omtalt i 9.2 og 16.1, og/eller utvide kapasiteten på reinseanlegga.

• Betre beredskapen mot akutt forureining.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i byggjenæringa tilrår utvalet:

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Etablere eit eige strategisk forskingsprogram i Noregs Forskingsråd for byggjenæringa med hovudvekt på konsekvensar av klimaendringane.

Kunnskapssystema og kunnskapsformidlinga

• Finne verkemiddel som får kunnskap om klimaendringar og klimatilpassing ut til alle aktørar i næringa. Byggforskserien frå SINTEF kan vere eit slikt verkemiddel, men er ikkje nødvendigvis tilstrekkeleg.

• Klimatilpassing Noreg, Regjeringas informasjonsplattform, skal i større grad nyttast for å nå ut til byggjenæringa med informasjon, sjølv om han i dag er retta mot offentlege aktørar, særleg i kommunane.

• Leggje til rette for ei kontinuerleg oppdatering av Nasjonal database for byggkvalitet (www.byggkvalitet.no).

• Utarbeide nasjonal strategi for å nytte grøn kunnskap i det lokale klimatilpassingsarbeidet (kjøling, handtering av overvatn).

• Styrkje ressursane til førebyggjande rådgiving til husbyggjarar og huseigarar.

• Bruke kjende klimadata i større grad ved planlegging, prosjektering og oppføring av bygningar.

Forvaltningsregima

• Inkludere klimaovervaking i Riksantikvarens miljøovervakingsprogram og etablere eit eige bevaringsprogram for kulturhistoriske bygningar som er spesielt klimautsette.

• Etablere klare kompetansekrav til alle aktørane som driv næringsverksemd i byggjenæringa, og stille krav til bedriftene om å ha ei systematisk etter- og vidareutdanning av tilsette.

• Foreslå utforming av regionale klimaindeksar eller klimasoner for å gjere tydeleg kva krav som bør stillast til bygningsmassen og for bruk i den kommunale arealplanlegginga.

• Innføre strengare nasjonale krav om dokumentasjon av bygningsmaterialar, der krav knytte til eigenskapar og krav som følgjer av endra klima blir inkluderte.

• Innføre strengare krav til meir robust byggjeskikk og krav om bruk av livsløpsanalysar i konstruksjon og drift av bygg.

• Insentiv for auka vedlikehald av kommunale bygningar bør styrkjast, mellom anna ved å vurdere endring av krava til kommunal rekneskapsføring og gi råd om organisering av kommunal eigedomsforvaltning.

• Nasjonale styresmakter bør i større grad delta i internasjonale fora for utvikling av internasjonale standardar for klimatilpassing av bygg.

For å styrkje arbeidet med tilpassing til klimaendringane i jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar tilrår utvalet:

Ressurskartlegging

• Gjennomgang av kartleggingsprogram for ressursgrunnlaget (skogressursar, jordsmonn, beiteressursar, arealdekke og arealbruk) for å avklare behov for endringar.

• Analyse av tilstanden for tekniske anlegg i næringane bør gjennomførast. Det bør leggjast særleg vekt på vurdering av status for dreneringssystema i jordbruket.

Overvaking

• Gjennomgang av overvakingsprogram (t.d. plantehelse, dyrehelse, skoghelse, importkontrollregime, arealdekke og kulturlandskap) for å avklare om desse er tilstrekkelege for å fange opp behov for overvaking av effektar av og tilpassing til klimaendingar innan primærnæringane.

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Forskingsprogram der klimaeffektar og tilpassingar innan primærnæringane inngår bør prioriterast, bl.a. med fokus på:

  • Korleis eksisterande og nye skadegjerarar vil opptre under eit endra klima i Noreg.

  • Korleis teknologi og driftsmetodar i jord- og skogbruk kan tilpassast eit varmare og fuktigare klima med vesentleg lengre frostfrie periodar.

  • Korleis genetiske ressursar (kulturplanter, skogtre og husdyr) kan medverke til god klimatilpassing og korleis desse blir påverka av klimaendringar.

Teknologiutvikling

• Tilpassa driftsmetodar og teknologiske løysingar bør utgreiast.

Kunnskapssystema og kunnskapsformidlinga

• Systema for formidling av kunnskap må utviklast og integrere ny kunnskap om tilpassing til klimaendringar.

• Tilgangen på både akademisk og yrkesretta fagkompetanse må sikrast gjennom prioritering på alle utdanningsnivå.

Arealforvaltninga

• Forvaltninga av landbruksareala må ta vare på omsynet til at desse, ved endra klima, kan få endra verdi både som produksjonsgrunnlag og i forhold til naturverdiar. Forvaltninga av landbruksareala må difor òg utviklast slik at desse områda sitt potensial for bl.a. overvassregulering og skadeførebygging i andre område blir utnytta.

Forvaltningsregima

• Lover og forskrifter må gjennomgåast for å sjå til at det ikkje er føresegner som motverkar klimatilpassing. Dernest må ein innarbeide føresegner som sikrar at klimatilpassing blir eit omsyn som forvaltningsstyresmaktene skal vurdere i alle relevante samanhengar, under dette å utvikle ein fleksibilitet som gir rom for autonom tilpassing og vektlegging av tradisjonskunnskap i reindriftsnæringa.

• Økosystembasert forvaltning av haustbare ressursar bør utviklast vidare og operasjonaliserast for næringar som utnyttar naturressursar. Dette inneber ei utnytting av ressursane som òg tek omsyn til økosystemet si bereevne, som igjen avheng av klimautviklinga.

• Ressursforvaltninga, både når det gjeld produktive areal og genetiske ressursar, må innrettast slik at ressursane si betydning (verdi) under endra klima òg blir lagt vekt på i forvaltningsutøvinga i dag.

• Reintal må vurderast i eit klimaperspektiv, og forvaltninga av reindrifta sitt arealgrunnlag må motverke auka fragmentering, da fragmentering reduserer tilpassingskapasiteten.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i fiskeri og havbruk tilrår utvalet:

Ressurskartlegging

• Auka kartlegging av dei nordlegaste marine områda der isdekke har hindra kartlegging.

• Auka fokus på overvaking av klimainduserte endringar i samansetjinga av økosystema langs kysten og i dei sørlegaste havområda våre.

• Halde ved lag og utvikle vidare måleseriar for havklima og marine organismar.

Forsking

• Utvikle økosystemmodellar som kan kvantifisere verknadene av klimaendringar på produktivitet og fordeling av marine organismar frå plankton til fisk og sjøpattedyr.

• Auke kunnskapen om dei kombinerte verknadene av klimavariasjonar og klimaendringar på fiskeressursane.

• Utvikle klimamodellar for kyst- og fjordområda som har høg nok oppløysing til å simulere endringar i miljøforhold for havbruksnæringa.

• Utforske verknadene av havforsuring på fiskeressursane og næringsgrunnlaget deira.

• Utvikle metodar for økosystembasert forvaltning av fiskeressursane.

Teknologiutvikling

• Utvikling av teknologi som gjer havbruksnæringa mindre sårbar for ekstremverdiar i havklima og mindre utsett for sjukdom og parasittar. Fremje utvikling av multikulturar i havbruksnæringa.

• Vidare utvikling av energiøkonomiske fangstmetodar og fartøy og fangstmetodar som reduserer verknader på botndyrsamfunna.

Forvaltningsregima

• Noreg må medverka til å styrkje dei internasjonale forvaltningsregima for å hindre konfliktar om marine ressursar etter kvart som dei endrar fordelingsmønster og produktivitet.

• Noreg må fremje gjennomføring av klimatilpassing for hausting av fiskeressursane gjennom dei etablerte internasjonale samarbeidskanalane og særskild bilateralt samarbeid med dei andre arktiske statane.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i petroleumsnæringane tilrår utvalet:

• Styrkje kunnskapen om klimaendringane si betydning for petroleumsverksemda. Forsking og utvikling av kunnskapar om endringar i klimavariablar som påverkar petroleumsnæringa, særleg vind-, bølgje- og isingsforhold, bør prioriterast.

• Omsyn til klimaendringar må innarbeidast i designparameter som er gjeldande for nybygg eller modifikasjon/utbetring av installasjonar som skal vere i bruk fram mot, eller etter midten av hundreåret.

• Det må leggjast eit tydeleg føre-var-prinsipp til grunn ved vurderingar av ny eller utvida petroleumsaktivitet. Omsynet til skadepotensialet ved petroleumsulykker må særleg vege tungt i vurderinga av om det skal givast løyve til leiting og utvinning i dei sårbare nordområda.

For å styrkje arbeidet med tilpassinga til klimaendringane i forsikringsnæringa og forsikringsordningane si rolle i klimatilpassingsarbeidet tilrår utvalet:

• Etablere ein database til offentleg bruk og forsking med eit samla, anonymisert datagrunnlag over klimarelaterte skadar frå forsikringsselskapa og Naturskadepoolen.

• Auke kvalitet og standard ved gjenoppbygging og reparasjon av bygningar ved å skjerpe krava til utførande aktørar og avgrense forsikringsselskapa sitt høve til kontant utbetaling av skadeoppgjer.

• Naturskadelova og -ordninga bør gjennomgåast for å vurdere differensiering av eigendelar knytte til naturskaderisiko, og kva høve som finst for å dreie ordninga meir i førebyggjande retning, til dømes øyremerkje delar av premien til førebyggjande tiltak som tiltak rundt flaumvegar og forseinkingsmoglegheiter.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i reiselivet tilrår utvalet:

• Satsing på forsking om samanhengane mellom klimaendringar og reiseliv.

• Utvikle vidare retningslinjer for turistverksemd i arktiske område.

• Stille krav til at risiko og vurderingar av sårbarheit og vurderingar av sikringstiltak inkluderer vurderingar av klimaendringar.

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane for samisk kultur og samfunnsliv tilrår utvalet:

Forsking og utvikling

• Auka satsing på forsking om samisk tradisjonell kunnskap, med dei samiske språka som sentrale kjeldegrunnlag.

• Utvikling av kurs- og undervisningstilbod i klimatilpassing med samisk tradisjonell kunnskap som eit viktig utgangspunkt.

• Meir forsking på biologiske truslar i arktiske område: som lauvmakk og andre skadegjerarar.

• Arealforsking som belyser korleis endra klima vil kunne påverke arealdekke, vegetasjon, skog og jordbruksforhold i samiske område.

• Kunnskap om endra konkurranseforhold mellom arealbrukande primærnæringar som følgje av klimaendringar.

Forvaltningsregima

• Gjennomgang av rammevilkåra for samiske næringar med omsyn til behov for klimatilpassing.

• Implementere økosystembasert forvaltning av både landbaserte og marine haustbare ressursar.

• Sametingets kompetanse og høve til å bli ein viktig aktør i klimatilpassingsarbeidet styrkast gjennom tilførsel av auka ressursar.

• Sametinget får ei aktiv rolle i sentrale prosessar og organ som har oppgåver innan nasjonal planlegging knytta til klimatilpassing.

For å styrkje tilpassinga til verknader av dei globale konsekvensane av klimaendringane og bidra til klimatilpassing internasjonalt tilrår utvalet:

• Noreg må sikre at det nasjonale arbeidet med klimatilpassing ikkje direkte eller indirekte aukar tilpassingsutfordringane i meir utsette land, men støttar opp om og styrkjer føresetnadene for desse landa si tilpassing. Dette kan for eksempel gjerast gjennom å sikre høg eigenproduksjon av mat samtidig som vi medverkar til berekraftige produksjonssystem i meir utsette og fattige land.

• Noreg har eit ansvar for å medverke til at sårbare og mindre ressurssterke land blir meir robuste i møte med eit endra klima. Dette vil krevje auka finansiering og at eksisterande innsats blir tilpassa for å sikre berekraftig utvikling. Noreg må medverke til å sikre nye internasjonale finansieringsordningar der det kan genererast langsiktige og føreseielege midlar til tilpassingstiltak og til handtering av hyppigare naturkatastrofar.

• Noreg må gjennom forvaltning av norsk Arktis og gjennom internasjonale fora medverke til forvaltning og juridisk bindande avtaler som sikrar at det sårbare naturmiljøet i nord blir teke vare på.

1.3 Om utgreiinga

Del I gir eit samandrag av utvalet sine tilrådingar og vurderingar av samfunnet si sårbarheit for klimaendringar. Det blir gjort greie for samansetjinga av utvalet, mandat, avgrensingar og arbeid. Ramma for klimapolitikken i dag er beskriven i eit eige kapittel.

I del II vurderer utvalet kva slag klimaendringar samfunnet står overfor og presenterer framskrivingar for klima og hydrologi i Noreg fram mot neste hundreårsskifte. Klimaet i Noreg blir varmare, og det blir meir nedbør og fukt. Det er store variasjonar avhengig av geografi og årstid. Samla dannar klimaframskrivingane for Noreg eit risikobilete for moglege konsekvensar av eit endra klima. Det er med bakgrunn i dette at utvalet analyserer verknadene av klimaendringar for samfunnsområde og styresmakter.

Del III tek for seg kva konsekvensar klimaendringane kan få innanfor ulike sektorar og samfunnsområde. Utvalet har teke utgangspunkt i mandatet, sine fokusområde; naturmiljø, helse og tryggleik, infrastruktur og bygningar og næringsliv. Dei enkelte kapitla inneheld ei oppsummering av utvalet sine forslag til tilpassingstiltak. I kapittel 16 legg utvalet fram ei samla vurdering av konsekvensar, sårbarheit og behov for tilpassing i det norske samfunnet.

Del IV går igjennom dei ulike forvaltningsnivåa sitt arbeid med klimatilpassing. Kapitla tek føre seg tilpassingsrelevante funksjonar, status for klimatilpassingsarbeidet og barrierar og moglegheiter for klimatilpassing på kommunalt, regionalt og nasjonalt nivå. Utvalet tek utgangspunkt i ansvar og verkemiddel for samfunnsplanlegginga i dag. Vidare blir behovet for utvikling av rammeverk og verktøy identifisert for å skape betre føresetnader for å ta omsyn til klimaendringar i samfunnsplanlegginga.

Del V handlar om korleis samfunnet best kan møte konsekvensane av klimaendringar. Her presenterer utvalet tilrådingane sine for korleis tilpassingsarbeidet i Noreg kan styrkjast.

Del VI inneheld ei vurdering av økonomiske og administrative konsekvensar av utvalet sine tilrådingar.

2 Mandat, samansetjing og arbeid

Ved kongeleg resolusjon av 5. desember 2008 nedsette regjeringa Stoltenberg II eit utval for å gjennomføre ei breitt opplagt offentleg utgreiing om Noregs sårbarheit og tilpassingsbehov som følgje av klimaendringar.

2.1 Utvalet sitt mandat

«Utredningen har som mål å bidra til bærekraftig utvikling gjennom økt kunnskap om hva klimaendringene betyr for Noreg, og gi råd om hvordan myndigheter og andre best kan gå fram for å forebygge negative virkninger av disse endringene på mennesker, samfunn og miljø. Der klimaendringene også representerer muligheter for økt verdiskapning, bør disse belyses, og det bør gis råd om hvordan samfunnet best kan utnytte slike muligheter. Utvalget kan legge til grunn for sitt arbeid at nærmere virkemiddelvurdering vil utføres av myndighetene etter at oppdraget er avsluttet. Utvalgets arbeid skal munne ut i en NOU innen 1. november 2010.

Utvalget skal utrede hvilken risiko klimaendringene representerer for natur og samfunn. Utvalget skal redegjøre for hvilke geografiske områder, næringer og samfunnsområder som er mest utsatt for negative konsekvenser av klimaendringene.

Konsekvensene skal utredes med særlig fokus på

• menneskers helse og sikkerhet

• fysisk infrastruktur og bygninger

• næringsliv

• naturmiljø og primærnæringer

Det skal redegjøres for de effektene av klimaendringene som innebærer økt risiko for omfattende materielle skader med betydelige samfunnsøkonomiske konsekvenser. Det skal særskilt redegjøres for forhold som gir økt risiko for tap av liv eller alvorlig helse eller miljøskade. Det må også redegjøres for økonomiske og institusjonelle forhold som bidrar til å øke samfunnets sårbarhet for klimaendringer. Forhold av betydning for tradisjonell samisk kultur- og næringsliv skal utredes.

Utvalget skal foreta en prinsipiell drøfting av hvordan samfunnet bør forholde seg til usikkerhet om klimaendringenes omfang og konsekvenser. Utvalget skal i lys av risikovurderingene identifisere, drøfte og anbefale virkemidler og tiltak for å redusere samfunnets sårbarhet. Det skal særskilt søkes etter tiltak som kan iverksettes raskt for å begrense framtidige negative virkninger av klimaendringene på de mest utsatte områdene.

Rammebetingelsene for samfunnets tilpasning til klimaendringene på lengre sikt skal kartlegges og analyseres. Utvalget skal deretter drøfte og foreslå virkemidler og tiltak for at hensynet til klimaendringene kan innarbeides på berørte samfunnsområder. Det skal kun anbefales virkemidler og tiltak innenfor offentlige myndigheters ansvarsområde. Ansvars- og rollefordelingen mellom myndigheter på ulike forvaltningsnivåer skal vurderes.

Utvalget skal gjennomgå relevante forskningsprogrammer, og drøfte på hvilke områder det er særlig behov for mer kunnskap om konsekvensene av klimaendringene og aktuelle strategier og tilpasningstiltak. Utvalget skal drøfte hvordan forskning over tid kan bidra til redusert usikkerhet om konsekvenser av klimaendringer, utvikling av virkemidler og tiltak for klimatilpasning og hvordan slik ny kunnskap bør tas i bruk i forvaltningen. Utvalget bes vurdere hvordan behovet for kunnskap om klimaendringer og tilpasningstiltak kan utvikles og spres hos myndigheter og andre samfunnsaktører, og i befolkningen generelt. Vurdering av kunnskapsbehov og formidling koordineres med styringsgruppen for Klima21 som har ansvaret for utvikling av en overordnet strategi for klimaforskningen.

Det skal gjøres anslag for de langsiktige samfunnsøkonomiske kostnadene og gevinstene for de sektorer som blir sterkest berørt av klimaendringene. Utvalget bes redegjøre for de fordelingsmessige konsekvenser av klimaendringene og drøfte aktuelle tiltak for å begrense disse. Utvalget bes drøfte de samfunnsøkonomiske konsekvensene av aktuelle virkemidler og tiltak.

Utvalget bes gi en overordnet vurdering av hvordan klimaendringene vil påvirke det internasjonale samfunnet belyse hvilke konsekvenser det vil kunne få for Noreg. Som grunnlag for utvalgets arbeid skal oppdaterte projeksjoner for klimaendringene for Noreg som helhet og for regionene legges til grunn. Projeksjonene skal baseres på risikovurderinger, det vil si både sannsynlighet for at et gitt scenario inntreffer og vurdering av konsekvensene av dette for natur og samfunn. Også scenarioer som er mindre sannsynlige, men som innebærer store konsekvenser for mennesker, samfunn og miljø, skal vurderes. Utvalgets analyser skal gjennomføres slik at det gir grunnlag for prioriteringer på tvers av ulike samfunnsområder. Dette forutsetter at det så langt som mulig legges felles metoder og kriterier til grunn for vurderinger av sårbarhet og risiko. Utvalget bes vurdere behovet for å innhente en felles vitenskapelig risikoanalyse som grunnlag for utvalgets vurderinger. De aktuelle utfordringene har stort fokus i mange land og arbeidsfeltet er i rask endring. Utvalget bes difor vurdere behovet for å utarbeide en oversikt over aktuelle virkemidler og tiltak for å redusere samfunnets sårbarhet og styrke tilpasningsevnen i andre land, herunder spesielt en studie av relevante forhold i Sverige, Finland og Storbritannia.

Utvalget bør i sitt arbeid legge opp til tett dialog med og involvering av berørte aktører; myndigheter, organisasjoner og næringsliv for å sikre at utvalgets vurderinger og anbefalinger også reflekterer de berørte aktørenes kompetanse og vurderinger. Det forutsettes at utvalget etter behov innhenter avgrensede tematiske fagutredninger og vurderinger fra utvalgte fagmiljøer og myndigheter.»

2.2 Samansetjing av utvalet

Utvalet har hatt følgjande samansetjing:

• Fylkesmann Oddvar Flæte, Leikanger (leiar)

• Direktør Arne Bardalen, Oslo

• Seniorrådgivar Linda Dalen, Trondheim

• Professor Helge Drange, Bergen

• Leiar Ingeborg Gjærum, Oslo

• Seniorforskar Inger Hanssen-Bauer, Bø

• Seksjonssjef Hege Hisdal, Oslo

• Seniorforskar Grete Hovelsrud, Bodø

• Avdelingsleiar Janne Karlsen, Oslo

• Sjølvstendig næringsdrivande Sverre Atle Larssen, Ringsaker

• Avdelingsdirektør Elisabeth Nyeggen, Oslo

• Avdelingsdirektør Preben Ottesen, Oslo

• Rektor Steinar Pedersen, Tana

• Sjefsingeniør Gordana Petkovic, Oslo

• Forskingsleiar Svein Sundby, Bergen

• Forskingsleiar Haakon Vennemo, Oslo

• Rådmann Jostein Aanestad, Sogndal

Utvalet sitt sekretariat har bestått av:

• Seniorrådgivar Astri Hildrum (Sekretariatsleiar, med svangerskapspermisjon frå mars 2010)

• Seniorrådgivar Marianne Karlsen (Sekretariatsleiar frå januar 2010)

• Seniorrådgivar Tor-Ivar Wammer

• Rådgivar Nina Neby Hansen

• Førstekonsulent Maria Kløverød Lyngstad

• Fylkesberedskapssjef Haavard Stensvand (50 % stilling)

• Rådgivar Anne Stoltenberg (20 %)

Sekretariatet for Regjeringa sitt arbeid med klimatilpassing i Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) var mellombels sekretariat frå desember 2008 til februar 2009. Sekretariatet har hjelpt til med gjennomføring av møte og tilrettelegging av tekst, og utgreiingar og foreløpige resultat er publiserte på Klimatilpasning.no. Sekretariatet var observatør i utvalet i perioden januar 2009 – februar 2010.

Klima- og forureiningsdirektoratet har hjelpt til med støtte til administrasjon og informasjonsarbeid. Informasjonsarbeidet har i hovudsak blitt sett ut og er utført av CICERO.

2.3 Utvalet sitt arbeid

Utvalet starta arbeidet sitt i januar 2009. Utvalet har gjennomført 18 utvalsmøte, ein studietur til Storbritannia og ei omfattande innhenting av innspel og kunnskap.

2.3.1 Avgrensingar og arbeidsmåte

Denne utgreiinga er den første systematiske og heilskaplege gjennomgangen av kor sårbart det norske samfunnet er i eit endra klima og dei høva det har til å tilpasse seg klimaendringar. Utvalet ser utgreiinga som første steg i eit kontinuerleg, langsiktig og heilskapleg arbeid for klimatilpassing i Noreg.

Klimatilpassing er eit breitt og omfattande felt, og utvalet har fått eit omfattande mandat. Som mandatet presiserer vil ikkje gjennomgangen av dei ulike samfunnsområda kunne erstatte dei vurderingane som blir gjort innanfor sektorane. Utvalet har lagt vekt på å samle eit så godt grunnlag som mogleg for òg å kunne peike på utfordringar og tilpassingsbehov på ulike samfunnsområde. Det har blitt lagt stor vekt på ei utstrekt innsamling av tilgjengeleg informasjon og kunnskap.

I mandatet er utvalet bede om å leggje til grunn felles metode og kriterium for vurderingar av sårbarheit og risiko. Utvalet har valt å leggje klimaframskrivingane, slik dei framgår av Klima 2100, til grunn for eit samla risikobilete for Noreg. Gjennomgangen av kor utsett eit samfunnsområde er for dette risikobiletet, og kva kapasitet samfunnsområda eller sektorane har til å handtere denne risikoen, utgjer analysen av sårbarheit. Dette er nærare beskrive i kapittel 6.

Utvalet har teke utgangspunkt i dei fire fokusområda i mandatet når samfunnsområde er valde ut for vurdering av sårbarheit og tilpassingsbehov. SSBs klassifisering av næringar er nytta for nærare avgrensing av samfunnsområde og sektorar. Utvalet har i tillegg lagt til grunn skjønnsvurderingar av klimaendringane sin relevans for ulike samfunnsområde og sektorar.

Sjølv om tilpassingsarbeidet er i ein tidleg fase, både i forvaltninga og kunnskapsmiljøa, er tilpassingsarbeidet allereie i gang på mange område. Innanfor fleire sektorar er det stor bevisstheit rundt klimaendringar, og det er sett i gang initiativ for klimatilpassing. Dette gjeld i hovudsak område der klimaet òg i dag har stor betydning for verksemda, til dømes kraftforsyning, landbruk og transport. Samtidig er det avgrensa kunnskap og få initiativ for klimatilpassing på andre område. Dette gjeld både mindre klimautsette område og område som er utsette for klimaendringar. Dei ulike samfunnsområda har dermed ulike utgangspunkt for tilpassingsarbeid, og dette gav føringar for utvalet sitt val av tilnærming og kor djupt i analysane utvalet har kunna gå. Lesaren vil difor oppleve at det vil variere kor mykje informasjon som ligg til grunn for omtalene både av samfunnsområda i del III og forvaltningsnivå i del IV.

Utvalet sitt arbeid er påverka av at kunnskapsgrunnlaget på feltet er lite utvikla. Tilpassingsforskinga er i vekst, men det er mange kunnskapshol knytte til verknader på både natur og samfunn. Både forvaltning og forsking byggjer på erfaringar og erfaringsgrunnlaget er avgrensa. Utvalet har løyst dette gjennom utstrekt dialog med ulike aktørar og fagmiljø, og ved å ta utgangspunkt i erfaringar med dagens arbeid med klimarelaterte forhold innanfor dei ulike samfunnsområda.

Utvalet har valt ei tilnærming med vekt på brei dialog kombinert med bruk av eksisterande litteratur og nye grunnlagsrapportar. For å kartleggje status og utfordringar for klimatilpassing har det vore nødvendig å nå breitt ut blant dei som arbeider med tilpassingsrelevante oppgåver i dag. Ambisjonen har vore å få fram eit samla bilete av variasjonen i korleis ulike aktørar opplever sårbarheit for klimaendringar, kopla mot forskingsfronten innanfor klima og klimatilpassing. Dette arbeidet er omtalt nærare i avsnitt 2.3.2 og 2.3.3. Som grunnlag for dialogen i fagmøta blei det utvikla ei rettleiande spørsmålsliste knytt til sårbarheit for klimaendringar. Spørsmålslista og brosjyren inngår som vedlegg til NOUen.

Sjølv om utvalet peiker på at kunnskapsgrunnlaget i dag er mangelfullt, vil vi understreke at det er tilstrekkeleg grunnlag for vurderingane og konklusjonane i utgreiinga. Avgrensingar i kunnskapsgrunnlaget inneber likevel at utvalet ikkje har grunnlag for å kvantifisere verknader, kostnader eller gevinstar på alle område. Utvalet er mellom anna bede om å anslå dei langsiktige samfunnsøkonomiske kostnadene og gevinstane for dei sektorane som blir sterkast påverka av klimaendringane, drøfte dei samfunnsøkonomiske konsekvensane av aktuelle verkemiddel og tiltak og gjere greie for fordelingsvise konsekvensar. Berekningar av økonomiske og fordelingsvise verknader av klimaendringar og tilpassingstiltak er krevjande. Klimasystemet er komplekst, og samanhengane mellom klimaendringar og konsekvensar for natur og samfunn er mange og til dels usikre. I tillegg vil samfunnet endre seg kontinuerleg i løpet av det neste hundreåret. Dessutan er klimatilpassing eit sektorovergripande og integrert felt og lèt seg vanskeleg isolere frå andre område med omsyn til kostnader og gevinstar. Samfunnsøkonomiske analysar langt fram i tid må nødvendigvis innehalde skjønnsvurderingar. Dei vink om samfunnsøkonomiske og fordelingsvise konsekvensar utvalet beskriv, må sjåast i lys av dette.

Utvalet har ekspertkompetanse innanfor ei rekkje aktuelle sektorar, men ikkje alle. Utvalet har difor primært hatt ei overordna og heilskapleg tilnærming til samfunnet si klimatilpassing. Samtidig har vi så langt mogleg gått i djupna på sektorspesifikke problemstillingar. Utvalet legg til grunn at klimatilpassing skal følgje ansvarsprinsippet. I tråd med dette føreset utvalet at dei enkelte sektorane har og tek ansvaret for utgreiing og kunnskapsgrunnlag for sektorspesifikk klimatilpassing.

Utvalet har ikkje drøfta utsleppsreduksjonar. Vår oppgåve er å utgreie konsekvensar av eit endra klima og komme med forslag til korleis samfunnet best kan handtere dei utfordringane dette gir. Samtidig legg utvalet til grunn at utsleppsreduksjonar er ein nødvendig føresetnad for berekraftig klimatilpassing i framtida.

2.3.2 Eksterne utgreiingar

For å skaffe ei oversikt over tilgjengeleg kunnskap om klima og klimatilpassing har utvalet innhenta 10 eksterne utgreiingar som grunnlag for arbeidet med utgreiinga:

• Hanssen-Bauer, Inger mfl. (2009): Klima i Norge 2100. Norsk klimasenter, Oslo.

• Aaheim, Asbjørn mfl. (2009): Konsekvenser av klimaendringer, tilpasning og sårbarhet i Norge. CICERO, ECON Pöyry og Vestlandsforskning. CICERO Report 2009:04.

• Vennemo, Haakon (2009): Hvordan forholde seg til klimaendring – en prinsippdrøfting. Sensible Research, Notat 2009-101.

• Harvold, Kjell mfl. (2010): Ansvar og virkemidler ved tilpasning til klimaendringer. Samarbeidsrapport NIBR/NIVA/CICERO/TØI.

• Rottem, Svein Vigeland mfl. (2010): Globale og regionale følger av klimaendringer. Konsekvenser for Norge. Fridtjof Nansens Institutt, Lysaker.

• Øyen, Cecilie Flyen mfl. (2010): Klima- og sårbarhetsanalyse for bygninger i Norge. Sintef Byggforsk, Oslo.

• Rasmussen, Ingeborg og Haakon Vennemo (2010): Samfunnsøkonomiske virkninger av klimaendringar i Norge. Vista Analyse, Oslo.

• Ottesen, Preben (red., 2010): Helsekonsekvenser av klimaendringer i Norge. Nasjonalt folkehelseinstitutt og Helsedirektoratet.

• NVE (2010): Klimautfordringer i kraftsektoren 2100. Noregs vassdrags- og energidirektorat, Oslo.

• Solbakken, Jan Idar og Stine Rybråten (2010): Klimatilpasninger: Samiske næringer – fiskeri, utmarksnæringer og jordbruk. Sámi allskuvla og CICERO.

Utgreiingane varierer i omfang og karakter. Enkelte er breie litteraturgjennomgangar, mens andre er spissa mot eitt bestemt fagområde. Fleire av rapportane er dei første samanstillingane av sitt slag i norsk samanheng. Dette gjeld primært rapporten Klima i Norge 2100, som er den første heilskaplege oversikta over moglege framskrivingar for klimaet i Noreg det neste hundreåret. Utvalet fekk utarbeidd ein brosjyre med hovudtrekk frå Klima i Norge 2100 (Hanssen-Bauer mfl. 2009) og Konsekvenser av klimaendringer, tilpasning og sårbarhet i Norge (Aaheim mfl. 2009). Brosjyren blei distribuert og bruka som grunnlag for den eksterne dialogen. Rapporten Konsekvenser av klimaendringer, tilpasning og sårbarhet i Norge er den første gjennomgangen av tilgjengeleg litteratur om konsekvensar og sårbarheit for klimaendringar, og rapporten Helsekonsekvenser av klimaendringer i Norge er den første utgreiinga knytt til klimaendringane sine konsekvensar for helsetilstanden i Noreg. På same måte er rapporten Globale og regionale følger av klimaendringer. Konsekvenser for Norge den første samla studien av korleis Noreg vil bli påverka av konsekvensar av klimaendringane på det internasjonale samfunnet.

Dei 10 utgreiingane inngår som elektroniske vedlegg til denne utgreiinga og kan lastast ned elektronisk frå Miljøverndepartementet sine nettsider. Innhaldet i dei tilhøyrer samstundes forfattarane sjølve, og speglar ikkje nødvendigvis utvalet sine vurderingar.

I tillegg til utgreiingar har utvalet innhenta notat med innspel frå Bergen kommune, Direktoratet for naturforvaltning, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Flyktninghjelpa, Framtidas byar, Kommunenes sentralforbund, Norsk Vatn, Statens Kartverk, Riksantikvaren og Statens bygningstekniske etat.

2.3.3 Involvering i utgreiingsprosessen

Utvalet har hatt ei rekkje møte med representantar for styresmakter, organisasjonar og næringsliv, og fleire opne arrangement med brei deltaking. Prosessen har vore heilt nødvendig som grunnlag for utgreiinga, og har i tillegg medverka til auka bevisstheit og forståing om klimaendringar og konsekvensar av desse. Ifølgje utvalet sitt mandat er bidraget til kunnskapsutvikling og offentleg debatt ein viktig del av utvalsarbeidet.

11. mars 2009 arrangerte utvalet ein konferanse med aktuelle departement og etatar for å skaffe ei tidleg oversikt over status og medverke til å gi retning til utvalsarbeidet. I dette møtet fekk utvalet òg ei orientering om den svenske offentlege utgreiinga Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Konferansen gav verdifulle metodiske innspel og medverka til å gi retning til det vidare utvalsarbeidet. Den stadfesta òg inntrykket av at tilpassingsområdet er i utvikling, og understreka behovet for å byggje vidare på eksisterande arbeid – i tillegg til å etablere initiativ på område der tilpassingsarbeidet ikkje er initiert.

For å komme grundig inn i problemstillingar på sentrale fag- og samfunnsområde har utvalet gjennomført 12 fagmøte med utvalde aktørar innanfor følgjande område:

• Naturforvaltning 10.09.2009 og 15.10.2009.

• Transport 22.09.2009

• Bygningar 6.10.2009

• Energi 8.12.2009

• Vatn og avløp 18.11.2009

• Landbaserte primærnæringar 19.1.2010

• Helse 27.1.2010

• Forsikring 4.2.2010

• Idrett og friluftsliv 11.2.2010

• Marine næringar 18.2.2010

• Samiske næringar 13.4.2010

Til saman deltok meir enn 200 personar i fagmøta. Med eitt unntak er det utarbeidd referat som møtedeltakarane har kommentert i etterkant. Unntaket er fagmøtet om samiske næringar, som var organisert som ein diskusjon rundt eit førebels utkast av rapporten om samiske næringar frå Samisk Høgskule og Cicero. Innspel frå dette møtet er difor tekne vare på i rapporten.

25. juni 2009 arrangerte utvalet ein nasjonal konferanse i Oslo for å presentere rapporten Klima i Norge 2100, og for å innhente innspel om korleis framskrivingane påverkar sektorar og næringar. Utvalet og deltakarane fekk presentert venta regionale framskrivingar av klima, eksisterande initiativ for klimatilpassing i Noreg, og venta konsekvensar av klimaendringar innanfor utvalde område og næringar: natur og naturressursar, treforedling, turisme og friluftsliv, kraftproduksjon, bank og forsikring og vatn og avløp. Det var omfattande pressedekning av konferansen, som samla nær 100 deltakarar.

Utvalet har arrangert sju konferansar med open deltaking i alle landsdelar. Konferansane blei arrangerte i:

• Florø 8. juni 2009

• Alta 1. oktober 2009

• Lillesand 2. oktober 2009

• Bodø 15.oktober 2009

• Trondheim 16.oktober 2009

• Stavanger 27.oktober 2009, og

• Drammen 28. oktober 2009.

Konferansane tok utgangspunkt i regionale og lokale problemstillingar og involverte kommunar, fylkeskommunar og fylkesmannsembete. I møta presenterte klimaforskarar i utvalet regionale klimascenario. Resultat frå rapporten Konsekvenser av klimaendringer, tilpasning og sårbarhet i Norge blei òg presenterte. Fylkeskommunar og statlege etatar medverka med innleiingar til debatt om etatane sitt arbeid med klimatilpassing, og møta involverte ulike organisasjonar på lokalt og sentralt nivå.

Til saman har i overkant av 500 personar delteke på dei opne møta og konferansane og gitt innspel om regionale og lokale problemstillingar. Dei ulike møta er dokumenterte, og referata er tilgjengelege på Miljødepartementet sine nettsider. Møta blei òg dekte av nasjonal og lokal presse.

Utvalet sine medlemmer og sekretariat har hatt bilaterale møte med fleire aktørar, mellom anna politisk leiing og embetsverk i sju aktuelle departement: Samferdsledepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Olje- og energidepartementet. I tillegg har utvalet hatt møte med den tverrdepartementale samarbeidsgruppa for klimatilpassing, fleire forskingsinstitusjonar og nærings- og interesseorganisasjonar.

Til utvalet sine eigne møte har det vore invitert ei rekkje ekspertar og aktørar. Utvalsmøte har òg blitt nytta som utgangspunkt for dialog og innspel, til dømes utvalsmøtet i Bergen om havrelaterte utfordringar, der Havforskingsinstituttet var vertskap. Utvalet møtte òg Bergen kommune og fekk presentert byrådet sitt arbeid. I Bergen var det òg eit miniseminar om klimatilpassing innanfor maritime næringar som Bergens næringsråd arrangerte.

Utvalet og sekretariatet har lagt vekt på å halde innlegg, delta og hente innspel om tilpassingsrelevante tema i nasjonale og internasjonale fora. Mellom anna Møteplass Marin (mai 2009), Toppmøte i Framtidas byar (mai 2009), 3rd GLOBEC Open Science Meeting, (Victoria, BC, juni 2009), Landbruks- og matdepartementet sin klimakonferanse «Landbruk – en del av løsningen» (juni 2009), Nord-Norge mot år 2020 – Næringskonferansen i Bø 2009 (august 2009), konferansen «Climate Change in the Barents Region» (Vadsø september 2009), Nordisk konferanse om skogforsking (september 2009), Natur og Ungdom sin konferanse «Student og Klima» (oktober 2009), SFT sin konferanse «Havforsuring og klimaendringer» (oktober 2009), NORKLIMA sin forskarkonferanse «Klimaendringer og konsekvenser for Norge» (oktober 2009), 7th ETAP Forum on eco-innovation: «Adapting to Climate Change through Eco-Innovation» (København november 2009), Klimadagen i Hordaland (januar 2010), Folkehelsekonferansen 2010 (april 2010), Klimaforum Oslo (mai 2010), Vannfestivalen i Bergen (mai 2010), Seminaret «Klimatilpasningstiltak for VA-sektoren» (august 2010), Klimakonferanse 2010 på Hamar (september 2010), 1st Annual Meeting of ECDC Expert Group on Climate Change (Stockholm september 2010), Kystnæringskonferansen (september 2010), Clim-ATIC international project conference: «Mainstreaming climate change adaptation for rural peripheral communities» (Florø oktober 2010), mfl. Fleire utvalsmedlemmer har i tillegg halde førelesingar på NUSB sitt kurs «Klimatilpasning i samfunnsplanleggingen».

Utvalet har gjennomført ein studietur til Storbritannia for å hente inn erfaringar frå britane sitt tilpassingsarbeid. Utvals- og sekretariatsleiar hadde eit møte med EU-kommisjonen i april 2009, etter at den hadde lagt fram kvitboka si.

Dei innspela utvalet har fått gjennom heile arbeidet, utgjer eit verdifullt grunnlag for utgreiinga. Referat frå utvalet sine møte, og referat frå fag- og regionmøte, inngår som elektroniske vedlegg til denne utgreiinga og kan lastast ned frå Miljødepartementet sine nettsider.

2.3.4 Innspela i hovudtrekk

Utvalet har fått mange innspel med stor breidde. Omfanget er naturleg nok for stort til at alle kan refererast her, men i det følgjande vil vi summere opp dei mest sentrale tema frå innspela.

Mange av innspela er positive til at betydninga av klimaendringane for samfunnet blir utgreidd i full breidde. Fleire har òg vore positive til den opne arbeidsforma utvalet har valt, med brei involvering av relevante fagmiljø, styresmakter og andre aktørar. Utvalet har motteke mange gode eksempel på klimatilpassing i praksis, både frå ulike sektorar og lokalsamfunn.

Utvalet har fått ei rekkje innspel om klimaendringane sine konsekvensar for ulike økosystem. Klimaendringane står fram som den store forsterkaren av belastninga på naturmiljøet og naturbaserte næringar. Fleire knyter dette særleg til nordområda, der både marginale økosystem og tradisjonell næringsverksemd, som reindrift og kystfiske, blir sette under press. Verknadene av klimaendringane på naturmiljø og naturbasert næringsverksemd er drøfta nærare i kapittel 7, 10, 11 og 16.

Fleire innspel har peikt på at moglegheitene for tilpassing har ei grense. Økosystem vil bli påverka av havforsuring, og arter som lever i marginale habitat vil ha små moglegheiter for tilpassing. Å kutte utslepp av klimagassar er det einaste tilgjengelege tiltaket for å avgrense skadeverknadene på desse områda. Dette er omtala nærare i kapittel 7 og 11.

Fleire har gjort utvalet merksam på dilemma knytte til auka aktivitet i nordområda. Mellom anna blir det peikt på ein markant auke i skipstrafikken i Barentshavet dei siste tiåra. Dette gir næringslivet moglegheiter, men aukar samtidig belastninga på naturmiljøet, potensialet for ulykker og behovet for beredskap i nord. I tillegg er behovet for arktisk kompetanse og tilpassa materiell understreka. Desse problemstillingane er drøfta nærare i kapittel 7, 9.1, 10.2 og del IV og V.

Ei rekkje aktørar understrekar arealbruken sin betydning for klimatilpassing. Det blir framheva at disponeringa av areal påverkar sårbarheita mellom anna for bygningar, infrastruktur, landbruk og naturmiljø. Enkelte hevdar at arealbruken i dag ikkje er berekraftig i Noreg, og peiker på at det er viktig med større ubygde areal for å oppretthalde biologisk mangfald. Arealplanlegginga er òg framheva av mange som eit sentralt element i samfunnet si klimatilpassing. Arealbruk og arealplanlegging er drøfta nærare i kapittel 7, 9, 13 og del V.

Utfordringar knytte til manglande vedlikehald blir understreka av fleire aktørar på ulike område. Auka vedlikehald blir peikt på som ein nøkkel til å redusere klimasårbarheita for bygningsmassen og store delar av infrastrukturen. Samtidig blir det òg peikt på at vedlikehald er «usynleg» arbeid som ofte har problem med å nå opp i prioriteringane. Enkelte har foreslått å definere om vedlikehald til klimatilpassing for å auke prioriteringa. Tilpassingsunderskotet som følgje av vedlikehaldsetterslepet blir nærare omtalt og drøfta i kapittel 9 og 16.5.

Utvalet har fått mange innspel om utfordringar knytte til auka nedbørsmengder og -intensitet i eit endra klima. Enkelte framhevar at auka mengder avløps- og overvatn vil bli ei stor utfordring for tettbygde og urbane område. Nokre uttrykkjer uro over at kommunane er lite budde på dette, og understrekar behovet for å styrkje overvasshandteringa både nasjonalt og lokalt. Utfordringar knytte til overvasshandtering blir nærare drøfta i kapittel 9.2 og 16.1.

Enkelte innspel har understreka utviklingsmoglegheiter knytte til tilpassing, mellom anna auka potensial for produksjon av vasskraft, nye løysingar innan oppdrett, gevinstar knytte til forlengd vekstsesong og nye moglegheiter for reiselivet. Utvalet har òg blitt gjort merksam på tilfelle der klimatilpassing har vore kostnadseffektivt, til dømes hevinga av Stavanger kulturhus. Høve til ny verdiskaping og næringsverksemd er i hovudsak omtalt i kapittel 10.

Mange har framheva at tilpassingsevna blir påverka av ei rekkje ulike forhold, og at tilpassingsarbeidet difor bør ha ei brei og heilskapleg tilnærming. Klimaendringane gjeld nær alle delar av samfunnet, og det er teke til orde for at politikken for tilpassing må inkludere alle aktuelle aktørar, sektorar og forvaltningsnivå. Andre har peikt på at både tilpassing og utsleppskutt vil krevje endringar i samfunnet, og at politikken på dei to områda difor må sjåast i samanheng. Enkelte har spelt inn at klimaarbeidet i dag er for fragmentert, og at samhandlinga bør styrkjast mellom forvaltningsnivåa. Desse overordna behova er hovudsakleg behandla i del IV og V.

Fleire understrekar behovet for tydeleg fordeling og plassering av ansvar for klimatilpassing og tilpassingsrelevante område. Mellom anna blir behovet for tydeleg myndigheitsforankring av overvatn understreka. I tillegg har mange peikt på eit generelt behov for tydeleg ansvarsdeling mellom forvaltningsnivå og fagområde. Ansvar og ansvarsfordeling er primært drøfta i del IV.

Betydninga av kunnskap og kompetanse for klimatilpassing er nemnt av svært mange. Det er teke til orde for å styrkje forsking, kartlegging og overvaking på ei rekkje område knytte til klima og klimatilpassing. Samtidig må det sikrast at kunnskapen blir spreidd gjennom utdanning, kurs og informasjon og bruka av relevante aktørar. Behova for kunnskap er omtalt i alle kapittel og delkapittel i del III og drøfta i kapittel 16.3 og 16.4.

Mange peiker på at kommunane har ei sentral rolle i tilpassingsarbeidet, og at kommunane sine vilkår for tilpassing er avgjerande for klimatilpassing av samfunnet. Mellom anna blir kompetanse og ressursar haldne fram som dei viktigaste innsatsfaktorane for kommunane sitt tilpassingsarbeid. Fleire har understreka at mange kommunar manglar tilstrekkeleg kompetanse innanfor arealplanlegging og tilpassing og har behov for å styrkje kapasitet og ressursar. Enkelte peiker i tillegg på behovet for koordinering av den lokale innsatsen. Tilpassingsarbeidet i lokalsamfunn og kommunar er nærare omtalt i kapittel 11.1, 13 og del V.

3 Rammene for klimatilpassing i dag

3.1 Det nasjonale rammeverket

Noregs klimapolitikk er basert på den vitskapelege forståinga av drivhuseffekten som er beskriven i FNs klimapanel sine rapportar, og på dei internasjonale forpliktingane Noreg har gjennom FNs klimakonvensjon og Kyoto-protokollen. Miljøverndepartementet har det overordna nasjonale ansvaret for klimapolitikken, under dette politikken for klimatilpassing.

På nasjonalt nivå er utfordringane når det gjeld klimatilpassing tekne opp i utgreiinga Klimatilpasning i Norge. Regjeringens arbeid med tilpasning til klimaendringene (2008) og i Miljø- og utviklingsministeren si klimapolitiske utgreiing i Stortinget 12.5.2009 (Regjeringa 2009). Det er slått fast at det viktigaste er å redusere utsleppa av klimagassar. Samtidig blir søkelyset retta mot konsekvensane av klimaendringane for Noreg og korleis samfunnet vårt best kan tilpassast eit klima i endring. Målet for arbeidet med klimatilpassing er å gjere samfunnet mindre utsett og sårbart for klimaendringane, og medverke til å styrkje Noregs tilpassingsevne.

Regjeringas utgreiing, og etableringa av eit sekretariat for klimatilpassing ved Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) i 2007, er nye grep for å medverke til koordinert klimatilpassing.

Regjeringa si utgreiing frå 2008 understrekar at ansvaret for klimatilpassing ligg både hos det offentlege, næringslivet og privatpersonar. Den enkelte sektoren og det enkelte forvaltningsnivået har sjølvstendig ansvar for å redusere konsekvensar av klimaendringar innanfor eige ansvarsområde. I dette ligg at den enkelte aktøren skal kartleggje eiga klimasårbarheit, planleggje for å møte klimaendringar og setje i verk og gjennomføre tiltak. Utgreiinga skisserer tre tiltaksområde for perioden 2009–2012. Dei er knytte til kartlegging av sårbarheit og tilpassingsbehov, kunnskapsoppbygging og informasjon og kompetansebygging. Oppnemninga av dette utvalet er blant tiltaka som blei lanserte.

3.2 Det internasjonale rammeverket

FNs klimapanel kom med den første rapporten sin i 1990. Rapporten førte til at risikoen for globale klimaendringar som følgje av utslepp av drivhusgassar blei erkjent.

FNs klimapanel publiserte i 2000 (IPCC 2000) eit sett utsleppsscenario som dei fleste konsekvens- og tilpassingsstudiar baserer seg på, også i Noreg. Scenarioa består av fire hovudscenario A1, A2, B1 og B2 som skil seg ved ulike synsmåtar på folkevekst, økonomisk vekst, korleis veksten fordeler seg mellom rike og fattige land, og i kva grad landa i verda vil samarbeide om å løyse globale problem. Utsleppsscenarioa blir nytta til utviklinga av klimaet i globale klimamodellar. Dei globale klimaframskrivingane blir skalerte ned ved hjelp av regionale klimamodellar og andre metodar, og kan då brukast i tilpassingsarbeidet nasjonalt, regionalt og lokalt (Aaheim mfl. 2009). I 2007 kom FNs klimapanel med sin fjerde hovudrapport. Det generelle biletet er i hovudsak det same som 15 år tidlegare, men konklusjonane er sikrare og trusselbiletet forsterka. FNs klimapanel dannar det vitskaplege grunnlaget både for internasjonale og nasjonale klimatiltak.

FNs klimakonvensjon, UNFCCC, blei forhandla fram i 1992 og utgjer det globale rammeverket for medlemsstatane sitt klimaarbeid. Konvensjonen tredde i kraft i 1994. I dag har nesten alle land i verda (193 land) ratifisert Klimakonvensjonen. Konvensjonen forpliktar partane til å minske utsleppa av klimagassar. Konkrete mål og mekanismar for dette blei etablerte i Kyoto-protokollen som blei vedteken i 1997. Klimakonvensjonen tek òg opp tiltak for å tilpasse samfunn til eit endra klima. Deltakande land pliktar å utarbeide integrerte nasjonale tilpassingsplanar og program som legg til rette for tilpassingstiltak. Det er etablert fleire arbeidsprogram som skal styrkje enkeltlanda sitt tilpassingsarbeid, særleg utviklingsland som er sett på som spesielt sårbare for klimaendringar.

3.3 Klimatilpassingsstrategiar i andre land

Det finst ingen felles internasjonal definisjon på klimatilpassing. Kvart land må sjølv identifisere konsekvensane av klimaendringar for natur og samfunn og definere tilpassingsbehov ut frå dette. Tiltak for å byggje motstandskraft og redusere klimasårbarheit er avhengig av institusjonelle, sosiale, økonomiske og naturgitte rammevilkår. Det er brei internasjonal semje om at ein felles standard for klimatilpassing verken er ønskeleg eller formålstenleg. Elementa i tilpassingsarbeidet har likevel likskap, sjølv om tiltaka kan vere svært ulike. Desse elementa er knytte til styrking av datagrunnlaget og kunnskapsgrunnlaget for klimatilpassing, kartlegging og analyse, behovet for kompetanseheving, betydninga av intakte økosystem og berekraftig forvaltning av naturressursar, og koplingane mellom klimatilpassing, førebygging og beredskap.

Under følgjer eksempel på korleis tilpassingsarbeid i EU og to europeiske land er lagt opp. Aaheim mfl. (2009) konkluderer med at offentleg utgreiingsarbeid har vore viktig på fleire måtar i utviklinga av nasjonal klimapolitikk i dei aktuelle landa. Dels har det vore viktig å få vurdert behovet for å utvikle eit eige politikkområde på klimatilpassing, og dels har det vore viktig å få vurdert behovet for styrkt innsats når det gjeld forsking på klimasårbarheit og klimatilpassing. Men kanskje vel så viktig har det vore at fokuset på klimatilpassing har representert ei vitalisering av klimadebatten generelt.

3.3.1 EU

EU ser si rolle som spesielt relevant når effektar av klimaendringar er grenseoverskridande og effektane varierer frå region til region. Klimatilpassing vil krevje økonomiske overføringar mellom EU-landa for å sikre at dei fattigare regionane blir i stand til å setje i verk klimatilpassingstiltak. Koordinert EU-innsats er nødvendig for sektorar som er integrerte på EU-nivå, som landbruk, vatn, biologisk mangfald, fiskeri og energinett. Kommisjonen si kvitbok frå 2009 skisserer ein tofasa tilpassingspolitikk i EU, med mål å styrkje EU-landa si evne til å møte eit endra klima. I den første fasen fram til 2012 er det lagt opp til å arbeide etter fire hovudaksar:

1. Kunnskapsbase – projeksjonar, kost-/nytteanalysar og rapporteringssystem. Hovudelementet er oppbygging av ein nettportal for klimatilpassing, eit såkalla «clearing house».

2. Integrasjon av klimatilpassing på sentrale område, som i første omgang inneber ein gjennomgang av politikk og regelverk for sektorane jordbruk, biologisk mangfald, helse og sosialsystem, produksjonssystem og infrastruktur.

3. Verkemiddelutvikling – lite konkret, men moglegvis eit sett av verkemiddel, primært statlege midlar frå EU-landa sjølve, men òg til dømes oppbygging av fond baserte på å auksjonere kvotar (EU ETS), forsikring og så bortetter.

4. Styrkt internasjonalt samarbeid.

For å ta vare på arbeidet er det etablert ei arbeidsgruppe under EU-kommisjonen og ekspertgrupper innan nøkkelsektorar som vatn, biologisk mangfald, energi, transport og jordbruk. Arbeidsgruppene skal medverke med kunnskap inn i nasjonale strategiar og leggje til rette for EUs tilpassingspolitikk.

3.3.2 Sverige

Regjeringa vedtok i 2005 å greie ut effektane av klimaendringar og korleis Sverige kunne redusere sårbarheita si. Utgreiinga (Klimat- og sårbarhetsutredningen, SOU 2007:60) blei lagt fram i oktober 2007. Utgangspunktet for det svenske utvalet sine vurderingar av sårbarheit har vore sektor- og områdespesifikke analysar.

I forlenginga av SOU-en kom det ein samla klima- og energiproposisjon frå den svenske regjeringa (Prop. 2008/09:162). Proposisjonen handlar om verkemiddel som skal minske utsleppa av drivhusgassar og har òg eit eige kapittel om klimatilpassing. Han peiker på at klimaforandringane fører til auka risiko for flaumar og skred på grunn av auke i nedbør og vassføring.

Proposisjonen framhevar at arbeidet med tilpassing til eit endra klima må styrkjast og samordnast både på sentralt og regionalt nivå. Arbeidet med klimatilpassing må gjennomsyre heile samfunnet og integrerast i sektoransvaret. I proposisjonen er det foreslått fleire tiltak for klimatilpassing, mellom anna innan overvaking og informasjonsarbeid og sikring av kvaliteten på drikkevatn.

3.3.3 Storbritannia

Storbritannia har institusjonalisert klimatilpassing i større grad enn noko anna europeisk land. Allereie i 1997 etablerte det britiske miljøverndepartementet i samarbeid med forskingsmiljø ved Oxford University United Kingdom Climate Impact Program (UKCIP). UKCIP fungerer som ein uavhengig rådgivar til forvaltning og næringsliv i utforminga av kartleggingar av sårbarheit og tilpassingsstrategiar.

Climate Change Act (CCA) frå 2009 gir føringar for vurderingar av sårbarheit og arbeid med tilpassing til klimaendringar på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. CCA pålegg regjeringa å gjennomføre ei nasjonal vurdering av sårbarheit og ein tilpassingsstrategiplan, Climate Change Risk Assessment (CCRA), kvart femte år. Den første skal leverast i 2011. CCA gir regjeringa rett til å krevje rapportering på vurderingar av sårbarheit og tilpassingsstrategiar frå alle statlege etatar og forvaltningsnivå. CCA klargjer òg styresmaktene sitt ansvar for å førebu landet på konsekvensane av klimaendringar. Som eit ledd i dette arbeidet blir det gjennomført regionale konsekvensvurderingar av klimaendringar i heile Storbritannia.

Storbritannia reformerte nyleg sitt indikatorbaserte rapporteringssystem for kommunane (National Indicators). Som ein del av dette og innføringa av CCA, blei det i april 2008 innført ein indikator (NI 188) for planlegging av tilpassing til klimaendringar. To andre indikatorar for klima er knytte til utsleppsreduksjonar. Totalt omfattar National Indicators 198 ulike indikatorar. NI 188 måler både grad av gjennomføring av sårbarheits- og risikovurderingar og planlegging for tilpassing, og i kva grad desse prosessane er institusjonaliserte i kommunen gjennom planprosessar og rutinar for saksbehandling. Kommunane kan oppnå poeng frå 1–4 avhengig av kva dei har gjort på dei ulike områda som indikatoren omfattar. Kommunane sine poeng har betydning for overføringa frå sentrale styresmakter. Dermed har kommunane økonomiske insentiv for å planleggje for konsekvensar av klimaendringar.

Det siste tilskotet til det britisk sårbarheits- og tilpassingsarbeidet er UK climate projections 09 (Defra 2009). Dette er klimaprojeksjonar som er utvikla til bruk for avgjerdstakarar og til bruk i sårbarheits- og tilpassingsstudiar.

I tillegg til NI 188 og CCA pålegg den britiske planleggingslova, Planning Act 2008, ei plikt for lokal forvaltning til å inkludere omsyn til klimaendringar ved planlegging og utvikling. Dette inneber at dei kommunale utviklingsplanane må vere tilpassa konsekvensar av klimaendringar. Her er særleg framtidig flaum utheva, då dette er den skadetypen som valdar mest skade i Storbritannia.

3.4 Prinsipp for handtering av uvisse

Klimasystemet, naturen og samfunnet, og vekselverknadene dei i mellom, er for kompliserte til at klimaendringane og verknadene av dei lèt seg slå fast nøyaktig. Det er difor uvisse knytt til kunnskapen om både klimaendringane og konsekvensar av desse.

Klimaendringane utgjer eit nytt moment av uvisse knytt til samfunnsutviklinga og medverkar til å auke uvissa i avgjerdsgrunnlaget for samfunnsplanlegginga. Denne uvissa må ikkje bli ein barriere for klimatilpassing. Etter utvalet si vurdering medverkar uvissa knytt til klimaendringar til auka behov for utvikling av strategiar og tiltak. Uvissa er i seg sjølv eit argument for fleksible og robuste planar, ikkje utsetjingar.

Utsetjingar kan i mange tilfelle auke sårbarheita, og planlegging utan omsyn til klimaendring vil føre til eit mindre klimarobust samfunn. Å vente og sjå kan vere fornuftig i enkelte tilfelle, men fagleg uvisse og mangel på erfaring med klimaendringar som utfordring er ikkje ein god nok grunn til å utsetje utviklinga av planar og gjennomføring av tiltak.

I tråd med mandatet skal utvalet gjennomføre ei prinsipiell drøfting av korleis samfunnet bør handtere uvisse knytt til omfang og konsekvensar av klimaendringar. Uvisse knyter seg til mange ulike sider av tema i denne utgreiinga. Det finst uansett ikkje éi oppskrift for planlegging under uvisse. I det følgjande vil vi difor gi nokre innleiande betraktningar og drøfte nokre haldepunkt for prioriteringar under uvisse i tilpassingsarbeidet. For nærare drøfting av handtering av uvisse i samfunnsplanlegginga viser vi til kapittel 19.

3.4.1 Klimaendringane gir auka uvisse

Uvissa knytt til klimaendringar er ikkje isolert frå anna uvisse i samfunnsplanlegginga, men inngår i eit komplisert samspel mellom ulike prosessar – både naturlege og menneskeskapte.

Ifølgje utvalet sitt mandat skal denne utgreiinga drøfte korleis forsking over tid kan medverke til redusert uvisse om konsekvensar av klimaendringar. Etter utvalet si vurdering vil ikkje uvissa forsvinne med auka kunnskap, men ho kan reduserast.

Meir kunnskap aukar moglegheita for gode prognosar og avgjerder. Full visse er likevel uoppnåeleg, både fordi det føreset ei statisk verd utan endring, og fordi vitskapen sjølv sjeldan kan setje to strekar under svaret. Meir kunnskap fører heller ikkje automatisk til mindre uvisse. Tvert om kan meir kunnskap også auke oversikta over faktorar som påverkar klimaet, og dermed auke uvissa.

Alt er ikkje uvisst med omsyn til framtidige utvikling av klimaet. Styrken og omfanget av endringane er usikre, ikkje om endringane vil komme: Vi veit at temperaturen og havnivået vil stige, at årlege nedbørsmengder i Noreg vil auke, og at intense vêrhendingar vil inntreffe oftare. Samtidig veit vi òg at samfunnet vil endre seg. Denne erkjenninga av at klimaet og samfunnet er i endring, grunngir behovet for klimatilpassing.

3.4.2 Kriterium for avgjerder under auka uvisse

I det følgjande er beskrivne nokre kriterium som kan vere nyttige for avgjerder under uvisse.

Målet om berekraftig utvikling

Målet om berekraftig utvikling er grunnleggjande for all norsk forvaltning, og er med det òg det overordna målet for denne utgreiinga. I denne samanhengen inneber målet at menneskeleg aktivitet i samfunn og naturmiljø må skje på ein slik måte at vi ikkje gjer naturen og samfunnet mindre robuste overfor klimaendringar. Det er difor viktig at val av tilpassingstiltak er basert på tiltaket sin totale (eller samla) verknad.

Nytte-/kostnadskriteriet

Samfunnet kan ikkje hindre alle negative konsekvensar av klimaendringar. Dette vil verken vere realistisk eller lønsamt. Når det skal gjerast prioriteringar, er det behov for å vege kostnadene ved eit tiltak for klimatilpassing opp mot venta nytteverknad av tiltaket.

I ein slik situasjon er nytte-/kostnadskriteriet eit mogleg avgjerdskriterium. Ifølgje nytte-/kostnadskriteriet bør eit gitt tiltak gjennomførast dersom nytteverknaden av tiltaket, justert ut frå kor truleg det er at verknaden inntreff, er like stor eller større enn kostnaden ved tiltaket. I ein del tilfelle kan ein leggje til grunn at nytte er større enn kostnad utan å trekkje inn nytten av klimatilpassing. Dette er gjerne kalla vinn-vinn-tiltak fordi ein vinn på å utføre dei uansett, og i tillegg vinn ein altså klimatilpassingsnytten. Vurdert som klimatilpassingstiltak har slike tiltak negativ netto kostnad. Vinn-vinn er med andre ord ein eigenskap ved eit tiltak som kan hjelpe oss i avgjerdsprosessen, og dermed vere eit kriterium for avgjerda. Med dette utgjer vinn-vinn eit spesialtilfelle av nytte-/kostnadskriteriet.

Bruk av nytte-/kostnadsanalysar er nærare omtalt i kapittel 16.2.

Føre-var-prinsippet

Føre-var-prinsippet har spela ei sentral rolle i internasjonal miljøpolitikk dei siste tiåra. Prinsippet fekk verdas merksemd under klimatoppmøtet i Rio de Janeiro i 1992, og Noreg har forplikta seg til dette prinsippet gjennom FNs klimakonvensjon. Det finst ingen fullstendig avtalt definisjon av prinsippet. I Noreg er føre-var-prinsippet teke inn i den nye lov om forvaltning av naturens mangfold, der det heiter (§ 9):

«Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.»

Dette betyr i praksis at tvilen skal komme naturen til gode dersom det er stor fare for mangfaldet i naturen. Føre-var-prinsippet vil gjelde ved klimatilpassing òg, i dei tilfella eventuelle tiltak vil påverke naturen.

Risikoaversjon

Føre-var-tenkinga er nært knytt til omgrepet om risikoaversjon (Hovi 2001, Vennemo 2010). Ein risikoavers avgjerdstakar vil typisk betrakte ein gevinst på ein million kroner som mindre verd enn ulempa ved å tape ein million kroner. Risikoaversjon forklarer mellom anna kvifor privatpersonar teiknar forsikringar. For ein huseigar kan det vere rasjonelt å teikne ei brannforsikring sjølv om årleg premie langt overstig venta utbetaling pr. år. Sjølv om risikoen for at det verste skal skje er liten, er konsekvensane dramatiske dersom det likevel skulle brenne. Kort sagt underbyggjer risikoaversjon føre-var-prinsippet, og gir ei norm om at det er betre å førebyggje enn å reparere i ettertid.

Kommune og stat må kunne ventast å ha risikoaversjon på same måten som dei enkeltpersonane dei representerer, og ein samfunnsplanleggjar må kunne ventast å leggje risikoaversjon til grunn i samfunnsplanlegginga.