Del 6
Økonomiske og administrative konsekvensar

17 Økonomiske og administrative konsekvensar

Dei økonomiske og administrative konsekvensane av utvalet sine tilrådingar vil avhenge av detaljane og omfanget av dei endelege tiltaka. Storleiken på dei offentlege utgiftene til klimatilpassing vil òg avhenge av politiske prioriteringar og ambisjonar i det vidare tilpassingsarbeidet.

Utvalet vil understreke at dei reelle kostnadene ved tilpassing er langt høgare enn kostnadene knytte til utvalet sine tilrådingar. Utvalet sine tilrådingar knyter seg i hovudsak til å leggje til rette for tilpassing, mens kostnadane med dei direkte tiltaka for tilpassing vil komme i tillegg. Tiltak som flaum- og skredsikring, auka dimensjonering av vatn- og avløpsrør og dreneringsløysingar vil få store kostnader. Desse kostnadene vil falle på både offentlege og private aktørar: huseigarar og -byggjarar, eigarar og brukarar av infrastruktur, forsikringskundar og forbrukarar av andre tenester. Det er særleg store kostnader knytt til å ta igjen etterslepet på vedlikehaldet. Desse kostnadene dekkjer òg investeringar i andre føremål enn klimatilpassing, men samstundes er reduksjon av dette etterslepet ein sentral føresetnad for å redusere samfunnet si sårbarheit for klimaendringane.

Utvalet vil òg peike på at dei reelle kostnadene med tilpassing av samfunnet ikkje vil vere lik utlegga gjennom årlege budsjett. Dei reelle kostnadene må sjåast i forhold til den faktiske innsparinga ved å unngå ulykker, driftsavbrot og andre skadar. Utvalet legg til grunn positiv samfunnsøkonomisk nettonytte ved dei enkelte tilrådingane. Risikoen er òg stor for at utgiftene på sikt vil bli langt høgare enn om det straks vert gjort tiltak for å førebyggje auka sårbarheit. For at tiltaka skal vere samfunnsøkonomisk lønsame må bruttokostnad vere mindre enn bruttonytte ved dei enkelte tiltaka. Kostnadane som blir diskuterte i dette kapittelet, omfattar bruttokostnader ved forslaga.

Det er noko ulikt kven som blir belasta kostnadene og kven som får nytte av utvalet sine forslag. Fleire av forslaga er knytte til styrking, samordning og effektivisering av sentrale organ for overvaking og handtering av klimatilpassing. Effektivisering og samordning vil venteleg kunne redusere samla administrative kostnader over tid. Ytterlegare styrking av administrasjon og planlegging og satsing på kunnskap og forsking vil truleg i første rekkje bli finansierte av det offentlege.

Innhenting av vedlikehaldsetterslepet i bygningar og infrastruktur vil involvere offentleg sektor, og for vesentlege delar av bygningsmassen vil truleg finansieringa dekkjast av private eigarar. Nytten vil tilfalle brukarane og samfunnet som heilskap. Det same gjeld innhenting av tilpassingsunderskotet i naturmiljøet.

Utvalet tilrår ei integrert tilnærming til klimatilpassing. Tilpassing kan i mange tilfeller vere krevjande å isolere frå oppgåva eller området det er integrert i. Dette gjer det òg vanskeleg å talfeste eksakte kostnader ved klimatilpassing.

Dei berekningane av kostnader som er gjorde nedanfor, dekkjer likevel i prinsippet kostnader ved å integrere omsynet til klimaendringar i offentleg planlegging. Ein del av tiltaka for å tilpasse samfunnet til den globale oppvarminga ville blitt gjennomførde uansett, anten fordi naturen uansett påfører skadar, eller fordi dei har andre nytteverknader. Dette gjeld til dømes oppgradering av vegnettet, som òg vil gje betre køyrekomfort og kanskje færre ulykker. Det kan òg gjelde tiltak mot klimaendringar som allereie ligg inne i andre planar, til dømes allereie oppretta forskingsprogram. I praksis er det i mange tilfelle ikkje mogleg å skilje ut tiltak som ville blitt gjennomførde uansett. Kostnadane som er omtala i 17.1, kan difor omfatte meir enn kostnadane ved utvalet sine forslag.

Å berekne kostnader ved klimatilpassing er hefta med stor uvisse. Både klimasystemet og samfunnet er komplekse, og samanhengene mellom konsekvensar for natur og samfunn er mange og usikre. I tillegg er klimaet og samfunnet i kontinuerleg utvikling. Det finst heller ikkje tilstrekkeleg detaljerte og gode analyser til at det er mogleg å kartleggje og berekne eksakt kva det vil koste å tilpasse seg, eller til å kontrollere alle problema klimaendringane gir samfunnet. Alle analysar må difor innehalde føresetnader bygde på skjønn.

17.1 Økonomiske konsekvensar av dei enkelte tilrådingane

Utvalet presenterer ti hovudtilrådingar som skal bidra til å styrkje klimatilpassinga.

Ei heilskapleg tilnærming til klimatilpassing

Utvalet foreslår ei heilskapleg tilnærming der konsekvensar for utslepp av klimagassar, forureining og naturmiljø alltid skal vurderast når det blir planlagt nye tilpassingstiltak. Spesielt vil temperaturauken opne for nye moglegheiter for ressursutnytting i nord, som kan medføre nye belastningar på naturmiljøet. Om ein ikkje realiserer økonomisk vinning ut frå ei heilskapeleg tilnærming, vil kostnadane omfatte tapte (private og offentlege) inntekter ved mindre utnytting av meir tilgjengelege petroleumsressursar, bortfall av inntekter ved redusert norsk transport, utgifter til reinsing av lokalt skadelege utslepp til luft eller utgifter ved tiltak som reduserer risikoen for havari og ukontrollerte utslepp i områda med norsk ansvar.

Kostnadene ved å redusere belastninga ved auka turisme vil vere knytte til tilrettelegging for å regulere tilgangen og menneskeleg aktivitet, og økonomisk tap som følgje av reduksjonar i talet på tilreisande. Den reiserelaterte omsetnaden på Svalbard var på nær 320 mill. kr i 2007 (Bjørnsen og Johansen 2008), med rundt 30 000 cruiseturistar i 2008 (SSB 2009). Kostnadene knytte til å ikkje realisere økonomisk vinst til fordel for naturmiljøet må vegast opp mot nytteverknadene ved å sikre økosystemtenester. Mogleg omfang av både nye tilgjengelege petroleumsressursar, effektar på norsk skipstransport og turisme og økonomisk verdi av ulike økosystemtenester er svært usikre.

Forvaltning av naturmiljøet må leggje til grunn ei økosystembasert tilnærming

Forslaget inneber ei avveging av miljøverdiar og verdiar ved økosystemtenester versus tradisjonelle økonomiske verdiar i tilpassinga til klimaendringar. Kostnadene vil på kort sikt avhenge av dei ikkje-realiserte økonomiske inntektene i avveginga. Nokre døme er gitt i samband med føregåande tilråding. På lengre sikt vil ei økosystembasert forvaltning få positive nytteverknader i form av forlengd og auka verdiskaping basert på naturressursar og økosystemtenester, samanlikna med eit scenario der ein ikkje tek omsyn til økosystema i forvaltninga.

Klimatilpassing må integrerast i den ordinære samfunnsplanlegginga

Denne tilrådinga inneber ei meir effektiv ansvarsdeling mellom ulike offentlege organ og byggjer på fleire av dei andre tilrådingane. Der det blir oppretta nye ansvarsområde, vil tiltaket venteleg innebere auka bruttokostnader. Der integrering avgrensar seg til at ansvar blir flytt mellom institusjonar, kan tiltaket innebere transaksjonskostnader knytte til flytting, medan dei langsiktige kostnadane venteleg vil bli reduserte, gitt ein føresetnad om at forslaget inneber ei meir effektiv samfunnsplanlegging.

Omsynet til klimaendringar må styrkjast i plansystemet

Utvalet tilrår å styrkje omsynet til klimaendringar i plansystemet med ei øyremerkt ordning for å styrkje plankapasitet og plankompetanse i kommunane, og anslår kostnadene til 250–300 mill. kr årleg for å dekkje kommunane sine behov for personell, kartressursar, kartlegging og innhenting av anna plangrunnlag.

Utvalet foreslår vidare ei sentral plassering av ansvaret for overvatn og havnivåstiging. Sjølve plasseringa av ansvaret vil avgrense seg til auka administrative kostnader og personalkostnader for ansvarsinstitusjonen. NVE har gjort overslag over kva kostnader det vil medføre å leggje ansvaret for overvatn og havnivå til etaten som ein følgje av implementeringa av Flaumdirektivet, sjå tabell 17.1. Overslaget summerer seg til kr 17 mill per år.

Auka uvisse må handterast

Auka uvisse som følgje av klimaendringar skal ved samfunnsøkonomisk riktig forvaltning utløyse nye risikoreduserande tiltak, sjølv om forventningsverdien av klimakonsekvensane er uendra. Dette gjeld ved risikoaversjon, som er den vanlege føresetnaden om samfunnet sine preferansar. I tillegg til sjølve investeringane vil utvikling av kompetanse og verktøy for å handtere risiko medføre personalkostnader. Utvikling av kompetanse er knytt til styrking av kunnskapsgrunnlaget, som er omtala i punkt 6.

Kunnskapsgrunnlaget må styrkjast gjennom kartlegging, overvaking og forsking

Desse forslaga peiker mot auka satsing på forsking, utvikling og analyseverksemd innanfor klimaeffektar, -verkemiddel og -tilpassing.

Utvalet foreslår ei vurdering av om eksisterande måledata og overvakingsprogramma dekkjer dei nødvendige behova som følgjer av klimaendringar og klimatilpassing. Utvalet har gjort overslag over kostnader til nasjonale program knytte til fem prioriterte område innafor måling, kartlegging og overvaking: 200 mill. kr over 4 år til laserskanning, 20 mill. kr over 4 år til utvikling av digitale arealplanregister, 30 mill. kr over 4 år til leidningskartverk, 50 mill årleg til flaum frå elvar, skred og andre naturfaredata og 7,5 mill. kr over 3 år til sårbare objekt. Utvalet peiker også på behov for betre data på andre område, som naturmangfald og bygningar. Kostnaden ved utvalet sine tilrådingar vil òg omfatte tiltak som har nytteverknader på andre område enn tilpassing til klimaendringar.

Kostnadene til forslaga som inneber auka satsing gjennom Forskingsrådet, vil avhenge av i kva grad dei kan dekkjast under dei eksisterande planane for veksten i forskingsfinansieringa. Grensene for kva type klimaforsking som er omfatta av utvalet sine forslag, vil vere vanskelege å trekke.

Klimaforliket i 2008 definerer styrking av tre hovudaktivitetar: miljøvennleg energi, CO₂-behandling og klimaforsking. Dei samla løyvingane gjennom Forskingsrådet til klimarelatert forsking, som dekkjer alle dei tre hovudaktivitetane, vart om lag dobla frå 2008 til nær 1,3 mrd. kr i 2010 (styringsgruppa for Klima21 2010). Veksten frå 2008 til 2010 var først og fremst innafor miljøvenleg energi og CO₂-handtering, og i liten grad klimaforsking. Den totale porteføljen for klimaforsking er om lag 300 mill. kr i 2010. Av dette anslår Forskingsrådet at 30 mill. kr er retta mot forsking på klimatilpassing. Budsjettet til programmet Norklima var på 65 mill. kr i 2009. Behovet for finansiering av klimaforsking er under kontinuerleg vurdering, mellom anna i Forskingsrådet sin budsjettprosess. Forumet Klima21 har hatt i oppgåve å vurdere strategien for klimaforskinga i Noreg. I følgje Klima21 er det behov for å auke støtta til klimaforsking med 1 mrd kr innan 2015. Forskingsrådet sitt forslag om vekst i forsking om konsekvensar og tilpassingar til klimaendringar vil innebere ein årleg auke på 100 mill. kr.

Meteorologisk institutt har anslått dei årlege kostnadene til eit norsk servicesenter for klimatilpassing til 25 mill. kr (Hov 2009). Av desse er det lagt til grunn eit behov for 20 mill. kr. til vedlikehald og bruk av eit nasjonalt klimamodellsystem, mellom anna ekspertbemanning og teknisk struktur, og 5 mill. kr til ekspertbasert rådgiving og formidling av kunnskap til samfunnsplanleggjarar, forskings- og brukarmiljø. Kombinert med eigeninnsats frå dei ansvarlege institusjonane anslår utvalet at 15 mill. kr til eit servicesenter for klimatilpassing vil sikre kontinuerleg oppdatering av modellgrunnlaget og tilrettelegging av klima- og hydrologiske data for forsking og forvaltning.

Kompetansen i forvaltninga må hevast

Kostnader vil relatere seg til opplæringstilbod og rettleiingskompetanse. I dag bidreg nasjonalt utdanningssenter for samfunnssikkerheit og beredskap (NUSB) til kompetanseheving innan klimatilpassing gjennom kurs og ekstern opplæringsverksemd.

Utvalet anslår dei årlege kostnadene til oppretting av fire regionale sentra for kursing av kommunar og regionale styresmakter til om lag 6 mill. kr.

Utvalet anslår behovet for ressursar knytt til ei styrking av Fylkesmannen si oppfølging og rådgiving av kommunane til 10–15 mill. kr årleg.

Tilpassingsunderskotet må dekkjast opp

Etterslepet på vedlikehaldet av vegar er berekna til om lag 41–53 mrd kr (Nasjonal Transportplan 2009, Multiconsult 2009). Legg ein til grunn 50 mrd kr, vil den årlege kostnaden vere rundt 2,5 mrd. kr med ei innhentingstid på 20 år.

I kapittel 9.6 har utvalet vist til behov for oppgraderingar av den kommunale bygningsmassen tilsvarande 94–142 mrd. kr avhengig av ambisjonsnivå (Multiconsult 2008). Om lag 60 prosent av etterslepet er knytt til bygningar, medan resten i hovudsak er knytt til behovet for oppgraderingar av VVS og el-anlegg, som ikkje kan knytast direkte til klima. Om ein grovt rekna legg til grunn eit totalt etterslep på rundt 120 mrd. kr, av dette 60 prosent knytt til bygningsmassen og ei innhentingstid over 20 år, vil den årlege kostnaden ved innhenting av etterslepet i den kommunale bygningsmassen vere rundt 3,5 mrd. kr.

I tillegg kjem oppgradering av den private og offentlege bygningsmassen utanom kommunesektoren. Utrekningar frå 2003 illustrerer eit vedlikehaldsetterslep på rundt 550 mrd. kr for yrkesbygg og bustadar (Bjørberg 2003). Dette er usikre tal.

NVE har gjort overslag over kostnadane ved å forbetre sikring av flaum frå elvar og skred. Desse tilseier ein auke i kostnadane på om lag 100 mill. kr per år.

Kostnadene knytta til rette opp tilpassingsunderskotet i naturmiljøet er vanskelege å estimere. Ei sterkare prioritering av intakte og robuste økosystem for å styrke moglegheitene for tilpassing hjå arter og naturmiljø vil medføre både positive og negative kostnader. Desse er knytte til tiltak for vern, bortfall av inntekter frå anna mogleg utnytting av dei same områda, vegd opp mot nytteverknadene av økosystemtenester. Desse verdiane er svært krevjande å berekne, jf. punkt 1.

Koordineringa må styrkjast i tilpassingsarbeidet

Kostnader vil relatere seg til styrkt koordinering av arbeidet med klimatilpassing, inkludert styrking av sekretariatsfunksjonen for å støtte Regjeringa i tilpassingsarbeidet. Dette inneber kostnader til ekstra personell, drift av Klimatilpasning.no, foredragsverksemd, utgreiingar og rapportar mv. Sekretariatet har i dag om lag 5 mill. kr. årleg til dette arbeidet. Kostnader til ei styrking av sekretariatet og sekretariatet sine oppgåver med koordinering, spreiing av informasjon og kunnskap til eit tilstrekkeleg nivå ligg på rundt 10 mill. kr. Samla kostnader til nasjonal koordinering vil dermed auke til 15 mill. kr. årleg.

Tilpassingsarbeidet må inkludere eit internasjonalt ansvar

Kostnaden ved dette forslaget vil tilsvare norske finansielle bidrag i det internasjonale arbeidet for klimatilpassing. Verdsbanken (2006) finn at dei årlege globale tilpassingskostnadane ved klimaendringar ligg på 75–100 mrd. dollar fram mot 2030. Klimatoppmøtet i København i 2009 vedtok at i-land skal støtte utsleppsreduksjonar og tilpassingstiltak i u-land med 100 mrd. dollar årleg fram mot 2020 (UNFCCC 2009). Seinare utrekningar gjord av EU peiker på at om lag 25 mrd. dollar bør gå til tilpassing. Dette talet er langt under det Verdsbanken har lagt til grunn i sine berekningar av faktiske kostnader.

Litteraturen viser til ei rekkje prinsipp for fordeling av klimakostnadane (Kverndokk og Rose 2008, Bruvoll 2008). Desse tek generelt utgangspunkt i inntekter og skilnader i inntekt. Noreg sin del av verda sitt BNP var om lag 7 promille i 2009. Med eit grovt overslag på ein årleg støtte til utviklingslanda på 50 milliardar dollar, midt mellom Verdsbanken og EU sine utrekningar, kopla med prinsippet om at byrda skal stå i høve til BNP og at Noreg bidreg med 7 promille, vil dette tilsvare eit bidrag på nær 2 mrd. kr. Om ein tenkjer seg at dei 20 rikaste landa finansierer heile kostnaden på 50 mrd. dollar, vil det norske bidraget auke til 2,5 mrd. kr årleg.

17.2 Administrative konsekvensar

Arbeidet med klimatilpassing involverer ei rekkje aktørar, sektorar og alle myndigheitsnivå. Ein effektiv politikk for klimatilpassing er avhengig av at dei ulike områda som påverkar Noreg si totale sårbarheit, vert sette i samanheng og stiller høge krav til samordning av politikk. Innsatsen på ulike område bør derfor så langt det er mogleg innrettast slik at dei reduserer det norske samfunnet si sårbarheit for klimaendringar.

Plasseringa av ansvaret for overvatn og havnivåstiging, og etableringa av eit nasjonalt servicesenter for klimatilpassing, vil få administrative konsekvensar for dei ansvarlege institusjonane. Likeeins vil ei ordning for å integrere klimatilpassing i lokal arealplanlegging og arealforvaltning få administrative konsekvensar i form av organisering av ordninga, gjennomføring og rapportering i kommunane.

Utvalet tilrår styrking av fleire eksisterande funksjonar og administrative einingar. Dette kan få administrative konsekvensar. Utvalet sine tilrådingar om styrka samordning og koordinering vil til dømes medføre ei styrking av dialogen mellom ulike politikkområde og myndigheitsnivå. Ei styrking av den sentrale koordineringsfunksjonen, og etableringa av eit permanent sekretariat for klimatilpassing, har administrative konsekvensar.

Tilpassingsarbeidet stiller høge krav til stadig utvikling og oppdatering av kunnskapsgrunnlaget. Ansvarlege styresmakter vil oppleve eit større informasjonsbehov for å meistre oppgåver med tilpassing. Auka innsats for kompetanseheving og spreiing av kunnskap vil krevje organisering, utarbeiding og spreiing av materiell og prosedyrar for evaluering.