Del 3
Natur og samfunn i eit endra klima

6 Frå klimaendringar til konsekvensar

Klimagassutslepp fører til endringar i temperatur, nedbør, vind, havstraumar og CO₂-innhaldet i atmosfære og hav. Desse klimaendringane påverkar samfunnet både direkte og indirekte via naturmiljøet. Endringar i behov for oppvarming og avkjøling av hus og vern mot nedbør er døme på direkte påverknader frå klimaendringar, mens skadar som følgje av flaum og skred er døme på indirekte verknader gjennom naturmiljøet. Endringar i fiskebestandar – og dermed høvet til å hauste av fiskeressursane – er òg døme på indirekte verknader.

Det er ikkje berre klimaet som påverkar naturmiljø, økosystem og samfunn. Det gjer også menneskeleg aktivitet. Difor er samla sårbarheit for klimaendringar eit produkt av både menneskeleg aktivitet og klimaendringar. Eit for høgt uttak av naturressursar gjer naturmiljøet meir sårbart for klimaendringar, og gjer dermed også samfunnet meir sårbart. På same måte vil arealbruk og forureining kunne auke klimasårbarheita. Verknadene av klimaendringar på samfunnet avheng med andre ord i stor grad av korleis vi behandlar naturmiljøet.

Klimatilpassing kan påverke klimaet, for eksempel ved tiltak som aukar utslepp av klimagassar. Auka behov for avkjøling kan føre til investeringar i avkjølingsanlegg. Dette krev energi, som igjen er med på å auke klimagassutsleppa. Dette vil i enkelte tilfelle også dreie seg om tilpassing som handlar om å utnytte høva som opnar seg ved endringar i klima. Utvinning av olje- og gass som følgje av isfritt Arktis er eit eksempel på dette. Dette kan sjåast på som feiltilpassing i den forstand at det er tiltak som bidreg til temperaturauke og forverra verknader av klimaendringar.

6.1 Samfunnet si sårbarheit for klimaendringar

FNs klimapanel (IPCC 2001) definerer det å vere sårbar for klimaendringar som i kor stor grad eit system er mottakeleg for, eller ute av stand til å handtere negative effektar av klimaendringar. Til grunn for utvalet sitt arbeid ligg det ei forståing av klimasårbarheit, der sårbarheit er eit resultat av kor utsett samfunnet er for klimaendringar (karakteren, omfanget og graden av endringane) og av tilpassingskapasiteten. Med tilpassingskapasitet er meint dei eigenskapane eit system har til å tilpasse seg klimaendringar, til å utnytte høva og til å handtere konsekvensane. Kor utsett samfunnet er for klimaendringar og tilpassingskapasiteten vil variere med situasjonen og over tid.

For å kunne avdekkje sårbarheit tek ein utgangspunkt i relevante klimaendringar og korleis naturen og ulike samfunnsområde er utsette for desse. At samfunnet er påverka av «vêr og vind», er ikkje noko nytt, og difor er det naturleg først å ta for seg korleis eit samfunnsområde er utsett i det klimaet som er i dag, og deretter kor utsett det er for klimaendringar i framtida. Dersom ein sektor eller eit samfunnsområde er sårbart for klimaendringar, vil dette gi behov for klimatilpassing.

For å vurdere tilpassingskapasitet i samfunnsområde og sektorar legg utvalet fire forhold til grunn:

• Organisering: Den evna samfunnsområda og sektorane har til å planleggje og setje i verk tilpassingstiltak er påverka av organisering og fordeling av styringsrett. Vidare vil lovgiving og krav, for eksempel krav til risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS-analysar), og system for oppfølging av desse vere viktig. Korleis informasjon og kompetansebygging er organisert spelar òg inn på tilpassingskapasiteten.

• Ressursar: Evna til å setje i verk tiltak er påverka av økonomi, teknologi, tilgang på kompetanse og menneskelege ressursar. Måten det i dag blir arbeidd med tilpassing til det vêr og klima som er no, blir her bruka til å vurdere forhold knytte til kompetanse og menneskelege ressursar. I tillegg til desse forholda er etterslep i vedlikehald vurdert som ein viktig påverknadsfaktor for tilpassingskapasitet innanfor infrastruktur og bygningar.

• Kunnskapsgrunnlag: Forskings- og kartleggingsgrunnlaget har betydning for tilpassingskapasiteten. Overvakingsmekanismane for relevante utviklingstrekk i naturmiljø og samfunn og måling av relevante klimavariablar er ein del av kunnskapsgrunnlaget.

• Prioritering: Den tilpassingskapasiteten samfunnsområde og sektorar har, heng saman med om klimatilpassing er prioritert. I denne samanhengen er vurderinga av prioritering primært knytt til aksept, forståing og vektlegging av risiko. Vidare vil eksisterande satsingar på klimatilpassing òg kunne seie noko om korleis samfunnsområde og sektorar prioriterer klimatilpassing. Innsikt i og forståing for klimarelaterte problemstillingar og klimaendringar er forhold som har betydning for tilpassingskapasiteten, men det lèt seg vanskeleg måle og/eller vurdere.

I tillegg vil det vere enkelte område der det er avgrensa utsikter til å motverke negative effektar av klimaendringar. Dette er særleg knytt til naturmiljø. Det vil for eksempel vere arter som ikkje er i stand til å tilpasse seg i takt med klimaendringane, og arter som har få eigna område der dei kan spreie seg for å halde ved lag levedyktige bestandar.

Tilpassing handlar ikkje berre om å redusere sårbarheit, men òg om vår evne til å forstå og utnytte dei høva som klimaendringar gir. I gjennomgangen av samfunnsområda er dette òg omtalt, men utvalet legg til grunn at nye høve til verdiskaping vil bli fanga opp av næringslivet gjennom kontinuerleg innovasjon og omstilling.

Behovet for tilpassingar vil variere for ulike område av samfunnet. Det kan dreie seg om alt frå å unngå bygging i område som kan bli påverka av havnivåstigning i framtida, til å ta i bruk nye kornsortar som er tilpassa endra klimatiske forhold. Utvalet har identifisert tiltak for å styrkje tilpassingskapasiteten innan dei samfunnsområda og sektorane som er gjennomgått. Det er viktig å understreke at desse tiltaka ikkje er uttømmande eller meint å erstatte dei vurderingane sektorane sjølve gjer av sårbarheit overfor klimaendringar og behov for klimatilpassing.

6.2 Eit samfunn i endring

Denne utgreiinga drøftar korleis klimatilpassing kan integrerast i samfunnsplanlegginga slik at samfunnet blir mindre sårbart for klimaendringar. Ifølgje framskrivingane som er refererte i del II av rapporten, vil klimaendringane for alvor bli merkbare i andre delen av dette hundreåret. Vi må også rekne med at samfunnet vil endre seg betrakteleg i løpet av dei neste 40–50 åra.

Det finst få, om nokon, gode framskrivingar av samfunnsutviklinga så langt fram som til slutten av hundreåret. Det er likevel enkelte utviklingstrekk som gir grunnlag for å meine noko om samfunnet i andre halvdelen av dette hundreåret. Det kan ventast at Noreg mot slutten av hundreåret har mellom 7 og 9 millionar innbyggjarar (Brunborg mfl. 2008). Av desse er delen yrkesaktive lågare enn i dag, og delen eldre er større enn i befolkninga i dag. Vidare legg utvalet til grunn vedvarande økonomisk vekst og velstandsutvikling fram mot slutten av hundreåret, men noko svakare enn i dag (St.meld. nr. 9 (2008–2009)). Kombinasjonen av demografiske og økonomiske utviklingstrekk, kombinert med vedvarande svak nedgang i gjennomsnittleg arbeidstid (Vista Analyse 2010) gir grunnlag for å tru at befolkninga samla sett har noko meir fritid i 2100 enn i 2010. Utvalet vil likevel streke under, blant anna i lys av finanskrisa, at det i eit slikt tidsperspektiv også er svært stor usikkerheit knytt til utviklinga i den globale økonomien.

Det er vidare grunn til å tru at næringsstrukturen vil halde fram med å endre seg, med ei vedvarande forskyving frå primærnæringar og industri mot tenesteytande næringar, inkludert helse- og sosialtenester (St.meld. nr. 9 (2008–2009)). Ein venta auke i befolkninga si fritid i høve til arbeidstid gir blant anna grunnlag for å tru at reiselivsnæringa vil bety meir for norsk økonomi (Vista Analyse 2010).

Samfunnet vil venteleg halde fram med å vere avhengig av kritisk infrastruktur for vatn, energi, kommunikasjon og transport gjennom det neste hundreåret. Vidare er det venta at hovudtrekka i transportmønsteret vil vare ved. Analysar peiker samtidig på gode høve til å redusere utslepp frå transportsektoren (Vista Analyse 2010).

Utvalet legg til grunn at det er oppnådd betydelege utsleppsreduksjonar internasjonalt som avgrensar den globale oppvarminga innan 2100. Så langt ligg den globale utsleppskurva for klimagassar langt over det som er omtalt som togradersmålet. Dersom Noreg og andre land ikkje får til å redusere dei globale utsleppa av klimagassar, vil klimaendringane venteleg bli så omfattande at samfunnet står overfor store omveltingar. Internasjonalt vil ei slik utvikling vere av ein slik karakter at verdssamfunnet vil ha store problem med å demme opp for dramatiske konsekvensar. Innanfor eit firegraderscenario er det rekna ut at om lag ein milliard menneske vil få problem med tilgang på ferskvatn (UK Government 2009). Det er ikkje fagleg grunnlag for å greie ut konsekvensar og sårbarheit for klimaendringar basert på eit «business-as-usual»-scenario for klimagassutslepp. I drøftingane av konsekvensar, sårbarheit og behov for tilpassing legg utvalet difor til grunn ein temperaturauke som er noko høgare enn togradersmålet, men som likevel vil innebere at Noreg og andre land har redusert klimagassutsleppa sine betydeleg.

Generelle trendar i samfunnsutviklinga er gjennomgåande for overordna til at dei eignar seg som grunnlag for å analysere konsekvensar og behov for tilpassingar til klimaendringar i dei enkelte samfunnsområda og sektorane i denne utgreiinga. Dei følgjande analysane av tilpassingskapasitet på dette nivået tek difor i all hovudsak utgangspunkt i situasjonen i dag og korleis sektorane fungerer no. Framskrivingar av samfunnsutviklinga dannar likevel eit bakteppe for drøftingane av framtidige tilpassingsbehov.

7 Naturmiljø

Klimaendringar vil ha stor innverknad på økosystema og vil forsterke den totale belastninga på naturmiljøet. Naturmiljøet blir påverka på ulike vis av menneskeleg aktivitet, gjennom areal- og ressursutnytting, ferdsel og forureining. Desse aktivitetane påverkar økosystema dels kvar for seg, dels i kombinasjon og dels gjensidig forsterkande. Resultatet kan bli endra forhold for vekst og reproduksjon av organismar og tap av arter. Det er eit overordna mål å motverke reduksjon i naturmangfaldet både av omsyn til naturmiljøet i seg sjølv og for å sikre berekraftig utnytting av dei ressursane vi er avhengige av.

Naturmiljøet set vilkåra for mennesket og alle andre arter sin eksistens og utvikling. Naturmiljøet skal gi oss rein luft, reint vatn, råstoff i form av mat og mineralressursar, opplevingar og energi, og er på denne måten eit avgjerande grunnlag for helse, velferd og økonomisk verdiskaping i samfunnet. Menneska set samtidig vilkår for naturen gjennom teknologiske og fysiske inngrep, økonomisk utnytting og forvaltning. Så langt har verken Noreg eller andre land lykkast med å kople den økonomiske utviklinga fri frå belastningar på naturmiljøet. Menneskeskapte klimaendringar er eksempel på dette.

I tillegg til verdien for menneska har naturmiljøet ein eigenverdi som vi er forplikta til å ta vare på. Begge desse omsyna er forankra i norsk og internasjonalt lovverk for bevaring av biologisk mangfald. Biologisk mangfald omfattar alle variasjonane av livsformer på jorda. Bevaring av biologisk mangfald føreset at alle land tek ansvar for unik natur innan eigne landegrenser. Noreg har fleire naturtypar og arter som vi har eit internasjonalt ansvar for å ta vare på. Mange arter og naturtypar i Noreg er truga i dag, og klimaendringar kan forsterke slike trugsmål.

Naturmiljøet er påverka både direkte og indirekte av klimavariasjon og er sårbart for endringar i dei ytre rammevilkåra. Klimaendringar og menneskeleg aktivitet påverkar reproduksjon og overlevingsevne for arter og samansetjinga av økosystem. Klimaendringane forsterkar behovet for ei naturforvaltning som baserer seg på omsynet til økosystema, såkalla økosystembasert naturforvaltning.

7.1 Sårbarheit for klimaendringar

7.1.1 Kor utsett er naturmiljøet for klimaet i dag?

Naturmiljøet tilpassar seg kontinuerleg variasjonar i klima. Dette skjer gjennom endringar i utbreiinga av arter, gjennom naturleg seleksjon og over generasjonar. For eksempel veit vi at naturlege klimavariasjonar gjennom det 20. hundreåret har påverka mengd og fordeling av fiskebestandane i norske fiskeriområde.

Naturmiljøet er utsett for ei rekkje stressfaktorar, og sårbarheita i økosystema avheng av dei totale påverknadene. Innanfor klimaet i dag blir økosystem øydelagde og arter utrydda trass i politisk vedtekne mål om det motsette. På globalt nivå er det anslått at tapet av biologisk mangfald er opptil 1000 gonger raskare allereie i dag enn det ein kan karakterisere som eit naturleg tap (MEA 2005). Dette blir i hovudsak knytt til andre forhold enn klimatiske: Ifølgje Artsdatabanken er i dag endra arealbruk og utbygging den største trusselen mot biologisk mangfald i Noreg. Andre viktige påverknadsfaktorar er forureining, hausting, ferdsel og spreiing av framande arter. I Noreg står 3886 arter på Raudlista over utryddingstruga arter frå 2006 (Kålås, Viken & Bakken 2006), og 285 av desse er kritisk truga. 85 prosent av dei raudlista artene er truga av arealbruksendringar mens 6 prosent er rekna å vere truga av klimaendringar. Sjølv om verknadene av klimaendringane er forventa å auke, er det avgjerande å sjå klimaeffektar i samanheng med annan påverknad.

Store populasjonar med høg genetisk variasjon og robuste økosystem har vore ein føresetnad for at naturen har kunna tilpasse seg. Tempoet endringane skjer i, er òg avgjerande for tilpassingsevna. Arter med lang generasjonstid, for eksempel større pattedyr, vil ha større problem med å tilpasse seg raske endringar. Det blir allereie registrert effektar av klimaendringar, særleg i alpine og arktiske område (IPCC 2007).

7.1.2 Kor utsett er naturmiljøet for klimaet i framtida?

Ei utfordring med eit klima i endring er at endringane kan komme raskare enn det naturen vil klare å tilpasse seg. Ifølgje FNs klimapanel (IPCC 2007), vil mellom 20 og 30 prosent av artene i verda stå i fare for å forsvinne ved ein temperaturauke over 2,5 °C.

Klimaendringane gjennom det 21. hundreåret vil ikkje vere eit resultat av menneskeskapte klimaendringar åleine; også naturlege klimavariasjonar vil halde fram med å verke. Den regionale utviklinga dei neste tiåra kan gå mot ei utflating, eller til og med eit noko kaldare klima der flyttinga av bestandar nordover blir mellombels reversert. I så fall vil det i det etterfølgjande tidsrommet, omkring midten av dette hundreåret, vere eit potensial for ein svært brå og dramatisk temperaturauke, når den aukande menneskeskapte endringa og naturlege svingingar igjen trekkjer i same retning. Slike bråe endringar vil kunne skape irreversible endringar i marine og terrestriske økosystem som vi verken har erfaringsgrunnlag for å føreseie verknadene av eller tilpasse oss.

Klimaendringane utgjer ein trussel mot mange norske, stadeigne arter. Samtidig kan artsrikdommen samla sett auke i Noreg som resultat av klimaendringar fordi nye arter kjem til. Men større artsrikdom, som kan oppstå i enkelte økosystem, betyr ikkje nødvendigvis at det biologiske mangfaldet aukar. Dette er på grunn av at biodiversiteten kan minke ved at dei ulike økosystema mistar noko av eigenarta si. Eksempel på økosystem som kan få auka artsrikdom, men redusert biodiversitet ved klimaendringar, er ferskvatn i Noreg, som er kjenneteikna av relativt få, men særeigne arter.

Klimaendringane kan òg påverke naturmiljøet indirekte gjennom effektar av forureining. Spesielt vil auka nedbør, som kan føre til meir avrenning og erosjon, kunne resultere i at miljøgifter blir frigitt. Dette påverkar igjen naturmiljøet negativt, sjå kapittel 9.5 om forureining og avfall for nærare omtale.

7.1.2.1 Landmiljø

Fjell

Fjell og tundra omfattar arealet over og nord for grensa for samanhengande skogdekke.

Klimaendringar fører til at tregrensa og vegetasjonssonene trekkjer oppover, noko som igjen påverkar alle artene som er knytte til fjellet. For høgfjellsartene er faren at det ikkje lenger vil finnast eigna leveområde å flytte til, slik at arter blir utrydda. Dette gjeld for eksempel fjellrev, villrein og høgfjellsplanter. Konkurranse frå nye arter vil òg vere ein trussel, som til dømes raudrev, som trekkjer opp i fjellet og konkurrerer med fjellrev. At tregrensa trekkjer oppover i høgda, gir mindre samanhengande alpine areal (Framstad mfl. 2006, DN 2009). Dette skjer samtidig med eit stadig aukande press på utbygging og annan menneskeleg aktivitet i fjellområda. Nokre av dei artene Noreg har eit særleg internasjonalt ansvar for, blant anna villrein, er heilt avhengige av store, samanhengande fjellområde.

Det er venta at klimaendringar vil føre til smelting av isbreane i Noreg. Overslag viser at volumet på breane i Noreg kan bli redusert med 30–40 prosent innan 2100, og at berre dei største breane vil bestå (Nesje mfl. 2008, Laumann og Nesje 2010). Dette betyr at breane, som er eit viktig landskapselement i norsk natur og viktige for villrein, etter kvart vil bli borte. Dessutan vil auka smelting frå brear endre vassføringa og vasstemperaturen i breelvar og dermed òg økologien i desse elvane.

Smågnagarsyklusar kan bli sterkt påverka av bl.a. klimaendringar på grunn av endringar i snø- og nedisingssyklusen. Ein kollaps av syklusar, til dømes for lemen og mus, vil få store konsekvensar for økosystemet fordi dei har ei sentral rolle i næringskjeda, både som beitedyr på planter og som byttedyr for bl.a. truga arter som fjellrev og snøugle. Vidare kan eit varmare klima om sommaren gjere dyr meir utsette for parasittar, insekt og sjukdom.

Palsmyr er ein type myr som vi berre finn i alpin eller arktisk tundra. I palsmyrane er det haugar eller strenger med kjernar av is og frosen torv, som er kalla pals. Lengre periodar med varmt og fuktig klima fører til at palsen smeltar. I europeisk samanheng er dette en svært sjeldan naturtype som er truga av klimaendringar (Hofgaard 2009).

Skog

Skog og anna trevakse areal dekkjer 38 prosent av det norske landarealet og har i hundrevis av år vore ein viktig naturressurs. Økosystem og arter i skogen er sterkt påverka av tidlegare og noverande menneskelege aktivitetar.

Med klimaendringar er det venta at vekstsesongen blir lengre, noko som medfører auka volumvekst i norske skogar, fleire varmekjære arter over eit større areal, og på lang sikt òg endring i kva treslag som er dominerande i eit område (DN 2009). Det vil likevel vere regionale forskjellar, og ulike treslag kan òg respondere ulikt. Fuktigare klima og lengda på vekstsesongen kan i delar av landet føre til auka mengder av mosar på skogbotnen. Dette kan føre til problem med etablering for frøplanter av skogtre og andre arter (Framstad 2009).

Eit endra klima vil påverke viltarter, både når det gjeld utbreiing og vekstrate. Dette gjeld spesielt planteetarar som blir påverka av endra primærproduksjon. Rovdyra vil primært bli påverka av effektar på byttedyra.

Klimaendringar vil ha innverknad på trekkfuglar, tidspunkt for trekk, og kan påverke trekkruter. Endringar i tidspunkt for når trekkfuglar kjem til landet er allereie registrert (Husby & Stueflotten 2008). Også utbreiingsområdet for flaggermus og enkelte fuglearter vil kunne endrast som følgje av endra temperatur. Med ei utviding av leveområda nordover og nye flaggermusarter, vil faren for spreiing av rabies auke (Hansen mfl. 2007). Ein auke i bestanden av hjortevilt kan føre til auke spreiing av andre arter, som for eksempel flått.

Eit tørrare sommarklima i delar av landet kan føre til auka skogbrannfare, spesielt på Austlandet. Det er likevel usikkert i kva grad dette vil ha stor betydning for den naturlege dynamikken i skog, der skogbrann er ein naturleg prosess.

Skogbruksverksemda og annan menneskeleg aktivitet kan påverke klimasårbarheita for ulike arter i skog. Fragmenterte område vil gi mindre høve til flytting med klimaendringar, og monokultursystem er mindre robuste mot påverknader som insektangrep, som er venta å auke med klimaendringar.

Andre naturtypar på land

Klimaendringane fører til lengre vekstsesong, auka primærproduksjon og raskare gjengroing. Dette påverkar kulturlandskapet i Noreg, som òg er truga av manglande bruk og skjøtsel med påfølgjande gjengroing. Klimaendringane aukar òg behovet for skjøtseltiltak i utvalde, særleg verdifulle kulturlandskap som allereie gror igjen grunna opphøyr av bruk (Höglind og Norderhaug 2008).

Våtmarker er den naturtypen i verda som er under raskast utrydding (MEA 2005), og klimaendringar utset desse systema for signifikante og irreversible endringar (IPCC 2001). I Noreg har våtmarker, spesielt myrar, òg vore utsette for store menneskelege inngrep, slik som drenering til jordbruksformål, skogreising, uttak for brensel eller torvstrø eller til anna nedbygging. I mange område med slike inngrep fører meir nedbør til ytterlegare erosjon av våtmarker. Klimaendringane utgjer ein ny påverknadsfaktor som trugar våtmarker i tillegg til andre trusselfaktorar. Dette gjeld særleg på Sør- og Austlandet, og for visse typar våtmarker, blant anna palsmyrar. Meir nedbør vil i andre delar av landet føre til at våtmarksareal aukar.

Klimaendringar fører òg til at framande arter (sjå boks) får betre vilkår i norsk natur (Gjershaug mfl. 2009). Framande arter er ein stor trussel mot biologisk mangfald i dag, og mange av desse står på den såkalla Svartelista (Gederaas, Salvesen og Viken 2007), og er uønskte i Noreg (Miljøverndepartementet 2007).

Ferskvatn

Effektar av endra klima på ferskvassøkosystem er mange og komplekse (DN 2009) og vil påverke både produksjon, biomasse, livssyklus og samansetjing av arter. I hovudsak blir økosystema påverka direkte av auka temperatur og nedbør og av indirekte effektar som endringar i avrenning og dermed tilførselen av næringssalt og forsuring. Den isfrie sesongen vil bli lengre, vasstemperaturen høgare og forskjellane i temperatur mellom ulike vasslag i innsjøar meir markant.

Endra temperatur vil endre utbreiinga for ulike arter og slå ulikt ut for varmekjære arter i forhold til arter som trivst best i kaldt vatn. Arter som i dag knapt greier å fullføre livssyklus i løpet av eit år, vil potensielt kunne få fleire syklusar pr. år. Særleg arter på lågare nivå i næringskjeda vil kunne spreie seg mot nord og mot høgareliggjande vassførekomstar. For viktige fiskearter som laks, aure og røye kan høge temperaturar over 20 ^oC vere kritisk. Det kan tenkjast at sommartemperaturane blir så høge i enkelte elvar at laks- og aurebestandar vil forsvinne heilt. Regulerte vassdrag med låg minstevassføring kan vere spesielt utsette. Reguleringsmagasin i vassdrag gir høve til å auke vassføringa for å senke vasstemperaturen i tørkeperiodar, noko som vil vere gunstig for fiskebestandar, men dette vil krevje endringar i konsesjonsvilkåra.

Konsekvensane kan bli mindre kritiske for aure som lever innsjøar. Nordlege område og elvar som i dag har avrenning frå isbrear og er for kalde for laks, kan med stigning i temperatur bli meir gunstige for denne fiskearta. Ein annan stressfaktor for ulike fiskearter ved auka temperatur er endringane i isdekke. Nokre innsjøar som no er islagde om vinteren, kan bli heilt isfrie med klimaendringane. Blant anna er låg vinteroverleving hos laks knytt til redusert isdekke (Finstad 2005). Også endra mønster i isgangen frå snø i fjellet kan påverke fisken sin vekstsesong (DN 2009).

Endringar på land kan vidare få mange indirekte effektar på livet i ferskvatn. Auka temperatur og nedbør kan gi meir laust organisk materiale i avrenningsvatn, blant anna landbruksforureining, og dette vil endre lystilhøva i innsjøar. Saman med endringar i vindstyrke og lufttemperatur vil humus påverke vertikal lagdeling i temperatur og dermed både primærproduksjon og samansetjing av planktonarter. Samtidig påverkar endringar i islegging av elvar og bekkar korleis dyr på land kan utnytte vassdraga.

Klimaendringar kan òg føre til endra geokjemiske prosessar i jordsmonnet, noko som vil gi endringar i den kjemiske samansetjinga av vatnet. Med kalkfattige norske bergarter og jordsmonn er Noreg spesielt utsett. Dette kan føre til auka forsuring i følsame elvar og innsjøar og auka tilførsel av næringsstoff til kystnære marine økosystem. Forsuring medfører skadar på innlandsfisk, for eksempel aurebestanden. Vidare kan ekstreme hendingar som storm og flaum føre med seg auka forureining og forsterke effektane av forureininga (DN 2009).

7.1.2.2 Hav- og kystmiljø

Norske kyst- og havområde omfattar eit areal på over 2 mill. km², meir enn fem gonger Noregs landområde. Nordsjøen, Norskehavet, Barentshavet og kystområda femner eit breitt spekter av økosystem, interesser og ressursutnytting. Dei norske kyst- og havområda er rike på ressursar og er blant dei viktigaste marine spiskammera i verda.

Havområda

Norskehavet, er med sine store havdjup, kjerneområdet for produksjon av raudåte i Nordaust-Atlanteren. Ut frå dette kjerneområdet blir planktonet spreidd til randområda omkring der det utgjer eit viktig næringsemne for larver og yngel for dei store boreale fiskebestandane som sild, torsk og hyse. Fiskebestandane i Nordsjøen og Barentshavet er difor avhengige av næringsgrunnlaget i Norskehavet. I Nordsjøen lever dei store boreale fiskeartene på den sørlege grensa av sine naturlege utbreiingsområde, mens dei i Barentshavet lever på den nordlegaste grensa. Dersom raudåta fortset flyttinga nordover i Norskehavet og etablerer seg i Det arktiske bassenget som følgje av at isen smeltar, kan det ventast at det skjer ei tilsvarande forskyving av dei boreale fiskebestandane som er avhengige av raudåta. Det betyr at den sørlegaste grensa for boreale fiskearter blir flytta nordover, og at dei stadeigne artene som torsk, hyse, sild og makrell vandrar nordover langs norskekysten. Følgjeleg blir Nordsjøen fattigare på desse artene. Men utover i det 21. hundreåret er det venta at fleire tempererte og subtropiske fiskearter, som sardin, ansjos, havåbor og tunfisk, vil bli vanlege i Nordsjøen. Det er usikkert korleis dette vil påverke totalproduksjonen i Nordsjøens økosystem.

Dersom kjerneområdet for raudåta og andre viktige hoppekrepsarter etablerer seg med kjerneområde i det arktiske bassenget, vil fisken flytte etter og gi grunnlag for etablering av store boreale pelagiske fiskebestandar som sild, kolmule og makrell. I Barentshavet kan det difor ventast auka produktivitet som følgje av eit endra klima. Tapar vil bli det arktiske økosystemet. Fiskearter som lodde og polartorsk vil med aukande temperatur venteleg forsvinne frå delar av Barentshavet, fordi desse primært lever av dei arktiske dyreplanktonartene som amfipoden (tangloppa), som har sitt habitat langs iskanten. Om desse artene vil kunne etablere seg lenger mot nord, med sommarbeite inne i sjølve det arktiske bassenget, og med gyteområde på kysten av Novaja Semlja og Svalbard, er uklart. Det avheng av kor raskt dei er i stand til å tilpasse seg så store endringar i habitatforholda. Klimaendringane kan altså innebere at dei kommersielle fiskebestandane samla sett aukar, men at samansetjinga av arter i våre havområde endrar seg.

Havforsuring

Auken av klimagassar i atmosfæren påverkar også havet, ved at ein stor del av CO₂-mengda blir absorbert i vassmassane og fører til forsuring. Havforsuring vil føre til store endringar i havet si evne til felle ut kalk som kalkdannande organismar er avhengige av. Store havdjup med høgt trykk og låg temperatur forsterkar problemet. Det betyr at norske farvatn, og særleg polarområda, er spesielt utsette og vil merke konsekvensane før meir tempererte strøk. Dette vil påverke både planteplanktonarter som kalkalgar, dyreplanktonarter som vengesnigel og botnlevande organismar som djupvasskorallane på kontinentalsokkelen. Ettersom det er organismane som er djupast fordelte som først vil merke endringane i kalkdanning, er djupvasskorall ein av indikatororganismane. I 1990 blei det kritiske nivået for kalkdanning i Norskehavet målt ved 2600 meter, i 2000 blei det målt ved 2400 meter. Utrekningar viser at grensa for kalkdanning ligg ved 400 meter under havflata om 70 år. Det betyr at tydelege effektar av forsuring på korallar vil kunne sjåast allereie innan 2025, og at 70 prosent av djuphavskorallane vil vere utsette for tæring på kalkskal innan 2099 (NorACIA 2009).

Noreg har verdas største kjende førekomstar av djupvasskorallar (ofte òg kalla kaldtvasskorallar). Desse reva finst langs heile norskekysten og er blant Noregs aller mest artsrike naturtypar. Verdas største djupvasskorallrev blei oppdaga utanfor Røst sommaren 2002 og verna i 2003. Djupvasskorallrev veks på større djup enn dei tropiske korallreva og er viktige leveområde for mange fiskeslag. Om skaldyr som krabbar, hummar og reker blir påverka av endringane i mettingskonsentrasjon for kalk, er uklart, da slike typar skal først og fremst består av herda protein. Men vi veit at sjølve herdinga av hummarskal òg er avhengig av kalk.

Sjølv om verknadene av forsuring på marine organismar enno i stor grad er uklare, er det likevel vanskeleg å sjå for seg nokre positive verknader av forsuring. Dersom skaldyr som raudåte og kril viser seg å vere sensitive for den forsuringa vi står overfor i løpet av det 21. hundreåret, må vi vere budde på svært alvorlege skadar på dei marine økosystema våre, og redusert produksjon av haustbare marine ressursar.

Kystområda

Langs norskekysten vil klimaendringane spegle dei endringane som er venta å finne stad i Nordsjøen og Barentshavet. Kystområda og kontinentalsokkelen er viktige gyteområde for mange fiskebestandar, og dei sårbare egg-, larve- og yngelstadia driv nordover med kyststraumen. Det finst mange eigne populasjonar av kysttorsk og fjordtorsk langs norskekysten. Særleg i sør er desse populasjonane blitt kraftig reduserte dei siste tiåra, men òg i Nord-Noreg er enkelte populasjonar kritisk låge, slik som i Porsangen. Det er uklart i kva grad dette har bakgrunn i klimaendringar. I sør kan klimaendringane i kombinasjon med eit for sterkt fiskepress vere ei sannsynleg årsak. Med den aukande temperaturen sidan 1970-åra er det observert eit aukande tal eksotiske arter langs norskekysten slik som havåbor, sverdfisk, månefisk og St. Petersfisk. Det er lite truleg at det i framtida vil bli noko vesentleg større hyppigheit av så eksotiske arter. Derimot kan sørlege, meir tempererte arter som lysing og tunfisk bli meir vanlege på kysten og i fjordane.

I kystområda kan høgare sjøtemperatur ha stor verknad på oppblomstring av lakselus. Klimaendringar kan medverke til at situasjonen blir forverra for villaksen på Vestlandet – og kan føre til at lakselusa i framtida i større grad vil trivast nordover. Som hos alle andre arter er fiskearter avhengige av høg genetisk variasjon for sjølve å kunne tilpasse seg endringar. Rømt oppdrettslaks som blandar seg med villaks vil redusere den genetiske variasjonen i ulike laksestammer og dermed gjere bestandane mindre robuste mot klimaendringar.

Med klimaendringane aukar avrenninga av næringsstoff frå jordbruksområde og andre areal på land. Dette kan gi hyppigare algeoppblomstring, og algane kan tidvis vere giftige. Avrenninga kan òg føre til auka nedslamming eller forureining i kystområda, noko som kan ha store konsekvensar for økosystem. Allereie i dag reknar ein at auka avrenning og nedslamming, saman med høgare sommartemperaturar, er årsak til kraftig sukkertaredød langs Skagerakkysten og Vestlandet (Moy mfl. 2008).

Også sjøfugl langs norskekysten er sårbare for klimaendringane. Dei er påverka av komplekse system i havet der det kan vere vanskeleg å skilje ut kva som er klimarelatert. Sjøfuglane er heilt avhengige av fisk som byttedyr, eksempelvis tobis i Nordsjøen, sild Norskehavet og lodde i Barentshavet. Desse fiskane er igjen avhengig av raudåte eller annan hoppekreps, som med aukande temperatur altså kan flytte sitt kjerneområde nordover. Slik klimarelatert flytting av små dyreplankton påverkar altså alle ledd oppover i næringskjeda til sjøpattedyr på toppen.

I tillegg til dei marine primærnæringane si utnytting møter norskekystens økosystem eit aukande press frå konkurrerande aktivitetar. Fritidsfiske har ført til aukande press på lokale fiskeressursar langs sørlandskysten og til dels på Vestlandet. Turistfisket er fordelt på kysten av Vestlandet og Nord-Noreg. Rekreasjon langs kysten utanom fiske i form av bruk av hytter, ferdsel med fritidsbåtar og internasjonal cruisetrafikk har òg auka sterkt dei siste 30 åra. Dette har auka presset på kystøkosystemet på fleire måtar, frå forureining til forstyrring av hekkande sjøfugl. I framtida vil òg auka innsats med produksjon av energi kunne påverke kystøkosystemet. Eksempel på slik utvikling er dyrking av sukkertare for produksjon av bioetanol, etablering av vindturbinar og eventuell petroleumsverksemd i sårbare område.

7.1.2.3 Arktiske områder

I løpet av dei siste 20–30 åra har arktiske landområde blitt meir oppvarma enn andre område på jorda, og havisen er blitt redusert med 10 prosent i løpet av same periode (ACIA 2005, IPCC 2007). Det er venta enda større endringar i temperatur i Arktis dei neste hundre åra samanlikna med Fastlands-Noreg, med påfølgjande større konsekvensar for arter og økosystem. Sjølv om vi ventar mange av dei same effektane som lenger sør, vil dei bli kraftigare her. Generelt er det slik at artsrikdommen minskar mot nord, og vi ventar endringar i utbreiinga og samansetjinga av arter (Loeng mfl. 2010). Auka temperatur vil føre til at mange arter vil forskyve utbreiinga si mot nord, og dei kan på lengre sikt få problem med å overleve på grunn av mangelen på lagleg habitat (ACIA 2005). Dette gjeld spesielt arter som er avhengige av is, for eksempel isbjørn, ringsel, kvalross, ismåke og alkekonge. I Nord-Noreg vil spesielt det at barskogen aukar utbreiinga si gi betydelege effektar på økosystema (Loeng mfl. 2010). Bjørkeskog og vier vil trekkje seg oppover i fjellet. Hjortedyr, slik som rein, er planteetarar og vil truleg få positive effektar av auka produksjon, men kan bli negativt påverka av auka frekvensar av ising.

Store delar av Arktis har permafrost, og delar av denne er venta å tine i løpet av hundreåret, men kor mykje er uklart (Førland mfl. 2009). På Svalbard er mange av ferskvassførekomstane grunne dammar som ligg på permafrost. Når permafrosten tinar, kan desse dammane drenerast heilt vekk og forsvinne (Loeng mfl. 2010). Elles er klimaendringane venta å påverke ferskvassystem noko annleis på Svalbard enn i Fastlands-Noreg, i alle fall i lågareliggjande strøk, ettersom meir nedbør er venta å falle som snø på Svalbard og medverke til kortare isfri periode og lågare produksjon i innsjøane.

Oppvarminga og mindre havis vil høgst truleg føre til auka aktivitet og transport av miljøgifter til Arktis. Miljøgifter som i dag er lagra i snø og is, vil kunne frigjerast når dette smeltar, samtidig som auka nedbør vil kunne auka mengda organiske miljøgifter og kvikksølv som blir avsette i området. Klimaendringar kan dermed få alvorlege indirekte effektar gjennom endringar i forureiningsbelastninga.

Svalbard, spesielt dei austlege områda, er i dag underlagt strenge restriksjonar når det gjeld ferdsel. Med aukande turisme og cruiseskipsaktivitet kan det bli ei utfordring, men ikkje desto mindre viktig, å oppretthalde slike avgrensingar.

Parallelt med smeltinga vil det arktiske marine økosystemet kunne forsvinne i Barentshavet. I kva grad det vil vere mogleg å halde ved lag delar av dette økosystemet inne i sjølve Arktis er uklart. Truleg vil dette avhenge av om lodde og polartorsk vil etablere seg i Arktis. I så fall er det usikkert om lodda vil vere i stand til å halde ved lag gytefelta så langt sør som på finnmarkskysten der den gyter i dag. Uansett vil arktiske sjøpattedyr som ringsel og isbjørn, som i dag lever i nær tilknyting til havis, bli sette under sterkt press. Det same gjeld sjøfugl med tilknyting til det arktiske næringsnettet.

7.1.3 Tilpassingskapasitet

Naturmiljøet er prinsipielt forskjellig frå dei fleste andre område som er omtalte i denne NOU-en på den måten at naturen ikkje er menneskeskapt. Tilpassing til klimaendringar vil difor ikkje fungere på same måte som i andre sektorar, der det i stor grad handlar om å tilpasse infrastruktur eller samfunnsforhold som blir påverka av klimaendringar.

Det er stor variasjon i kva grad enkeltarter er i stand til å tilpasse seg eit endra klima, og samtidig motstå andre stressfaktorar. Mange truga arter som i dag har små populasjonar og liten genetisk variasjon, vil få problem med å tilpasse seg og er difor utsette. Ein annan faktor er om artene har høve til å flytte seg. Dette gjeld arter som har lita spreiingsevne, som har fragmenterte leveområde, eller ein kombinasjon av dei to. Eit eksempel er villreinen, som får problem ved temperaturauke, samtidig som leveområda blir ringare gjennom auka fragmentering av fjellområde.

I Noreg er arktiske og alpine økosystem rekna som særleg sårbare for klimaendringar (DN 2009). Arter vil få grunnleggjande vanskar med å finne nye eigna leveområde når klimasonene flytter seg, og dei ikkje har stader å flytte til for å halde oppe livsvilkåra sine. Taparane i desse områda vil blant anna vere arktiske arter som polartorsk, lodde, kvalross, ringsel, isbjørn og arktiske sjøfuglarter som ismåke og alkekonge, og alpine arter som fjellrev, villrein og høgfjellsplanter. Ei rekkje framande arter som i dag ikkje overlever i kaldt klima i Noreg, vil få betre vilkår med klimaendringar og vil dermed overleve og spreie seg nordover og oppover. Slike arter kan ha stor effekt på arter som høyrer heime i Noreg, og dei kan få store konsekvensar for naturmiljø og naturressursar. For raske endringar vil gi arter problem med å tilpasse seg. Det er særleg tidsfaktoren i dei menneskeskapte klimaendringane som svekkjer artene sin tilpassingskapasitet. Eit for høgt ressursuttak vil forsterke problemet for ei art med å tilpasse seg klimaendringar.

For å betre naturmiljøet sin tilpassingskapasitet må samfunnet leggje til rette for best moglege rammer for den tilpassinga som skjer i naturmiljøet. Naturmiljøet blir påverka av aktivitetar innan mange ulike sektorar og forvaltningsområde. Tilpassingane handlar om å ha ei heilskapleg tilnærming til forvaltning av naturen for å minimere negative effektar av klimaendringar, eller eventuelt å utnytte positive effektar i forhold til dei nasjonale og internasjonale miljømåla.

Organisering

Miljøverndepartementet har hovudansvaret for Regjeringas miljø- og klimapolitikk og koordinerer ulike sektorstyresmakter si oppfølging av miljøpolitikken. Miljøverndepartementet er ansvarleg for lovverk knytt til naturmiljø, bl.a. naturmangfaldlova, laks- og innlandsfiskelova og viltlova. I tillegg leier departementet arbeidet med heilskaplege forvaltningsplanar for norske havområde, som hittil er utarbeidde for Barentshavet og Norskehavet. Miljøverndepartementet har òg direktoratfunksjonen for kommunal og regional planlegging, og har planfagleg instruksjonsmynde overfor Fylkesmannen. Departementets underliggjande etatar, inkludert Direktoratet for naturforvaltning, Klif og Polarinstituttet, har òg forvaltningsansvar for naturmiljø.

Fiskeri- og kystdepartementet har, saman med Miljøverndepartementet, ansvaret for å stå for ei forsvarleg og bærekraftig forvaltning av det marine miljøet. Fiskeridirektoratet har oppgåver som utøvande organ. Fiskeri og kystdepartementet har saman med Kystverket òg ansvaret for den statlege beredskapen mot akutt forureining langs norskekysten. Havforskingsinstituttet har ansvaret for overvakinga av det marine miljøet og marine levande ressursar i norsk økonomisk sone og til dels i større område utanfor. I samarbeid med Det internasjonale havforskingsrådet (ICES) gir Havforskingsinstituttet tilrådingar om totale kvotar i for fiskebestandar i Nordaust-Atlanteren.

Landbruks- og matdepartementet, som har ansvar for matpolitikk og landbrukspolitikk, har òg ei sentral rolle i forhold til naturmiljøet gjennom ansvar for arealforvaltning, jord- og skogbruk, husdyrhald og reindrift.

Direktoratet for naturforvaltning og Klima- og forureiningsdirektoratet har fagleg instruksjonsmynde og styringsansvar overfor fylkesmennene, som får instruksar på miljøområdet via sitt årlege embetsoppdrag. Fylkesmannen skal følgje opp nasjonale miljømål gjennom rettleiing, samordning og tilsyn med kommunane og sektorane sitt arbeid på miljøområdet. Som følgje av forvaltningsreforma overtok fylkeskommunane nokre av fylkesmannen sine oppgåver på miljøområdet frå 2010 (Innst. O. nr. 30 (2008–2009)). Dette gjeld blant anna oppgåver knytte til regional vassforvaltning og forvaltning av haustbare, ikkje truga arter av vilt og innlandsfisk. Etatane formidlar årleg forventingar om korleis desse oppgåvene skal løysast.

Mykje av den praktiske forvaltninga som påverkar naturmiljøet er utøvd på kommunalt nivå. Kommunane har eit sjølvstendig ansvar for å følgje dei lovene og retningslinjene som ligg føre. Kommunane forvaltar areala og gjer vedtak om korleis areala i kommunen skal disponerast. Dei fleste kommunane har gjennomført kartlegging av biologisk mangfald, og nokre kommunar har fått ansvar for forvaltning av verneområde. Kommunane gjer òg vedtak om løyve til motorisert ferdsel i utmark.

Korleis kommunane tek vare på omsynet til naturmiljøet varierer. Nokre kommunar har kartlagt sårbare naturområde, avsett desse områda i arealdelen av kommuneplanen og gitt føresegner for å halde ved lag verdiane i området. Men mange kommunar har oppgitt at dei ikkje nyttar eksisterande temadata i arealplanlegginga, anten fordi dei ikkje kjenner til dei eller har lite ressursar til tilrettelegging på ein slik måte at data blir funksjonelle. Vurderingar av disponering av areal generelt blir òg svært ulikt behandla i kommunane, for eksempel ved behandling av plansaker og dispensasjonar i hundremetersbeltet langs sjøen. Det er òg stor variasjon i korleis kommunar forvaltar myndet knytt til motorisert ferdsel i utmark, der nokre kommunar er liberale i å gi løyve til motorisert ferdsel mens andre er restriktive. Dette gjeld blant anna i verneområde. Ei evaluering av lokal forvaltning av verneområde viste stor forskjell mellom område og kommunar (DN 2008). Evalueringa viste at manglande kompetanse, samordning og kapasitet var ei utfordring for forvaltninga i en del område, mens det fungerte bra i andre. Utøvinga av forvaltningsoppgåvene vil kunne ha stor innverknad på klimatilpassing, blant anna gjennom korleis arter får høve til naturleg tilpassing gjennom tilstrekkelege verneområde.

Alle sektorar som har aktivitetar som er aktuelle for naturmiljøet, har ansvar for å følgje opp dei lovene og reglane som gjeld. Nokre sektorar har høg kompetanse og bevisstheit om dette ansvaret, mens andre i mindre grad har prioritert å byggje opp slik kompetanse. Dette kan få konsekvensar for korleis omsynet til klimatilpassing blir forvalta i saker som gjeld naturmiljøet.

Eit hovudmål i forvaltninga er å bevare økosystema sin struktur og funksjon. Dei ulike artene og leveområda må difor forvaltast i samanheng etter prinsippa for økosystembasert forvaltning. Utviklinga av økosystembasert forvaltning skjer med grunnlag i Malawi-prinsippa, som er utarbeidde i Biodiversitetskonvensjonen. Desse prinsippa peiker på korleis ein bør drive forvaltning.

Miljøverndepartementet har gitt Direktoratet for naturforvaltning rolla å vere pådrivar for å vidareutvikle og gjennomføre ei heilskapleg økosystemretta forvaltning av kyst- og havområde. Dette betyr at mens dei ulike næringssektorane, fiskeri, skipsfart, petroleum mfl. har ansvar for sine område, og må drive ei økosystembasert forvaltning i forhold til eigen aktivitet, har miljøforvaltninga eit overordna ansvar for å sjå dei ulike sektorane sin innverknad i samanheng. Direktoratet for naturforvaltning har òg eit ansvar for å vere pådrivar for ei økosystembasert forvaltning av landområda.

Reguleringar og krav

Noregs nasjonale miljømål gir sterke føringar for forvaltninga av naturmiljøet. St.meld. nr. 26 (2006–2007) slår fast at: Naturen skal forvaltes slik at arter som finnes naturlig sikres i levedyktige bestander, og slik at variasjonen av naturtyper og landskap opprettholdes og gjør det mulig å sikre det biologiske mangfoldet fortsatte utviklingsmuligheter. Dette inneber bl.a. vern mot inngrep i truga naturtypar, at arter eller bestandar ikkje blir utrydda eller truga av hausting, at økosystema skal beskyttast mot skade frå organismar som ikkje høyrer naturleg heime i norsk natur, og at bestandar av truga arter skal haldast ved lag. Den mest sentrale lova som regulerer forvaltninga av det biologiske mangfaldet, er naturmangfaldlova (lov 2009-06-19 nr 100: lov om forvaltning av naturens mangfald). Nokre viktige prinsipp som er nedfelte som paragrafar i denne lova, er blant anna føre-var- og tolegrenseprinsippet, og prinsippet om økosystemtilnærming og samla belastning, nærare omtala i kapittel 4. Å oppfylle målsetjingane i desse lovene vil i stor grad leggje til rette for naturmiljøets høve til tilpassing.

Noreg har gjennom ulike typar internasjonale avtaler forplikta seg til ei rekkje mål og strategiar knytte til forvaltning av naturmiljøet. Partsmøtet til Konvensjonen om biologisk mangfald i 2002 og Verdstoppmøtet i Johannesburg same år vedtok at tapet av biologisk mangfald skal reduserast betydeleg innan 2010. Den 5. ministerkonferansen for miljø i Europa i 2003 vedtok vidare å stanse tapet av biologisk mangfald i Europa innan 2010. Noreg slutta seg til dette målet. Noregs rapportering til Partsmøtet til Konvensjonen om biologisk mangfald i 2009 tyder ikkje på at dette målet blir nådd for Noregs del.

Vassforskrifta som i Noreg er oppfølging av EUs rammedirektiv for vatn, skal syte for ei heilskapleg og økosystembasert forvaltning av alt vatn. Forskrifta seier blant anna at vatnet skal forvaltast som ein heilskap frå fjell til fjord, overflatevatn, grunnvatn og kystvatn skal sjåast i samanheng, og forvaltning av vassmengder, vasskvalitet og økologi i vatn skal sjåast under eitt. Dette føreset samordning mellom dei ulike sektorane som brukar og påverkar vatn og deira respektive styresmakter. I alle vassregionane skal det utviklast forvaltningsplanar der det blir stilt krav til at ein tek omsyn til klimaendringar. Det inneber at framskrivingar av klimaendringar skal nyttast i vurderinga av påverknader og belastningar. Tiltaka som blir planlagde for å sikre miljøtilstanden i vatnet, skal vurderast slik at dei skal vere så robuste som mogleg når det gjeld klimaendringar, og overvakingsprogramma skal utformast for å fange opp klimaendringar. Ein felles europeisk rettleiar er utarbeidd som gir retningslinjer for forvaltning av nedbørfelt under eit klima i endring (European Commission 2009).

OSPAR-konvensjonen (Oslo/Paris convention (for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic) regulerer det marine miljøet i Nordaust-Atlanteren, spesielt når det gjeld havforureining og marine verneområde. Også dei marine fiskeressursane er i stor grad forvalta på internasjonalt nivå. Det internasjonale havforskingsrådet (ICES) har ei viktig rolle her. Andre fiskerisamarbeid er omtalt nærare i kapittel 10.2.

Forvaltning av naturmiljøet involverer mange sektorstyresmakter, og det gir eit stort behov for samspel mellom dei. Det organisatoriske rammeverket er på plass både nasjonalt og internasjonalt, men krav og føringar blir følgde i ulik grad. Mangel på måloppnåing innan eksisterande regelverk verkar hemmande for klimatilpassing i naturmiljøet.

Ressursar

Dei nasjonale miljømåla blir ikkje nådde slik det er i dag, og med klimaendringar må ein rekne med at det vil krevje ytterlegare ressursar i form av både pengar og kompetanse innan ulike sektorar for å sikre klimatilpassing i forvaltning av naturmiljø. Sikring av naturmiljø hamnar ofte noko ned på prioriteringslista både lokalt, regionalt og nasjonalt (Lindseth 2006). Det kan òg vere dilemma og interessekonfliktar knytte til å ivareta nasjonale miljøinteresser, og her taper ofte miljøomsyn mot andre interesser. Ei utfordring er òg at det framleis er svært vanskeleg å verdisetje natur og naturen sitt mangfald og dermed kostnaden ved tap av natur. Dette kompliserer både kommunane og ulike sektoraktørar sine prioriteringar av natur i konkurranse med nærings- og utviklingsinteresser knytte til for eksempel hyttebygging.

Forvaltning av naturmiljøet inngår i ansvaret for mange ulike sektorar. Dette er sektorar som ikkje nødvendigvis har naturfagleg kompetanse, og prioritering av naturmiljøet skjer difor ikkje automatisk. Etter at MIK-reforma (sjå boks) blei avvikla, er det få kommunar som har eigne miljøvernleiarar, og mange kommunar opplyser at mangel på ressursar og kompetanse avgrensar deira høve til å vurdere naturfaglege spørsmål. Utvalet vurderer det som at dette òg kan få negative følgjer for klimatilpassing i sektoren.

Kunnskapsgrunnlaget

For å kunne avdekkje og følgje effektar av klimaendringar på naturmiljøet og naturmangfaldet er ein avhengig av god kartlegging av naturmangfaldet i utgangspunktet. I Noreg har dei aller fleste kommunane gjennomført kartlegging av naturtypar og biologisk mangfald, men både dekningsgrada og kvaliteten varierer i stor grad (Gaarder mfl. 2007). Utført kartlegging pr. 2007 var vurdert til å ha fanga opp under 20 prosent av reelt tal verdifulle lokalitetar, og den gongen tilfredsstilte 45 prosent av alle kartleggingar ikkje miljøvernstyresmaktene sitt krav til dokumentasjon. Både tal og kvalitet har auka sidan den gongen, men det er ikkje gjort noko ny utgreiing om situasjonen.

Det er òg eit stort behov for å overvake klimaendringane sin innverknad på naturen. Både på land og i havet er det etablert ein del overvaking for å følgje utviklinga i naturen, men mange av desse overvakingssystema er ikkje tilpassa for å fange opp effektar av klimaendringar, og mange er heller ikkje eigna til dette. Det er såleis eit behov for å tilpasse eksisterande overvakingssystem slik at klimaeffektar blir tekne omsyn til, til dømes utvide med klimagradientar og registrere klimavariablar og få etablert nye overvakingssystem for utvalde område og naturtypar. Lange tidsseriar er av spesiell betydning i klimasamanheng, og det er difor viktig at desse blir oppretthaldne i framtida.

Dei fleste studiar av naturen si sårbarheit i Noreg er baserte på scenario med 2 °C global oppvarming. Innanfor dette scenarioet viser framskrivingar ein auke i Noreg på 4,6 °C årleg gjennomsnittstemperatur i løpet av det neste hundreåret. Få analysar er gjorde for å undersøkje den naturlege sårbarheita knytt til scenario med høgare temperaturar, men det er grunn til å tru at konsekvensane vil bli meir omfattande enn tidlegare studiar har vist. Dei fleste av desse studiane har vore av arter eller enkle system. Kva effekt klimaendringar vil ha på heile økosystem, og kva innverknad kombinasjonen av andre faktorar saman med endringar i temperatur og klima vil ha på arter og økosystem, er det i lita grad forska på. Eit vippepunkt (tipping point) blir nådd når ei lita endring i ein viktig variabel, for eksempel temperatur, gir ei rask og uventa stor endring i eit naturleg system. Kor slike vippepunkt for dramatiske endringar ligg, veit vi òg lite om. Nordområda og høgfjellsområda er spesielt sårbare for klimaendringar, og det er behov for ekstra fokus på desse områda. Det nye Framsenteret for forsking på miljø og klima i Tromsø må forventast å bidra til ei auka satsing på både effektforskinga og høva for tilpassing her.

Forsuring av havet er eit potensielt svært alvorleg problem for marine økosystem. Det er ingen andre kjende tilpassingstiltak for dette, og einaste høve til å hindre havforsuring er difor å redusere klimagassutsleppa. Forskinga omkring verknadene på marine organismar er heilt i startfasen.

Prioritering

Direktoratet for Naturforvaltning har starta sitt arbeid med klimatilpassing blant anna gjennom å greie ut moglege konsekvensar av klimaendringar for norsk natur (Effekter av klimaendringer på økosystemer og biologisk mangfold, DN-utgreiing 2-2006). Direktoratet har òg starta arbeidet med å kartleggje og utvikle strategiar for klimatilpassing innan forvaltningsområdet (Klimaendringer – tilpasninger og tiltak i naturforvaltningen, DN-rapport 2-2007). Her blir ulike typar av tilpassingar eller tiltak diskuterte og vurderte innanfor resultatområda berekraftig bruk og vern av biologisk mangfald og friluftsliv. Dette omfattar planarbeid, forvaltningsvedtak, fysiske tiltak, endring i lover og reglar, informasjon og rådgiving, sektorsamarbeid, overvaking og FoU.

Direktoratet for naturforvaltning har òg oppretta ein database over økologiske effektar av klimaendringar i Noreg. Databasen inneheld resultat og referansar til forsking om effektar av klimaendringar på norske økosystem til bruk for ulike forvaltningsnivå og forskarar.

Dei andre etatane under Miljøverndepartementet har òg utarbeidd strategiar for deira arbeid med klimatilpassing.

Etter utvalet si vurdering blir kunnskapsoppbygging og informasjonsspreiing om effektar av klimatilpassing og strategiar for klimatilpassing prioriterte i naturforvaltninga. På same måte som andre omsyn innan naturforvaltninga sitt område, kan prioriteringa av klimatilpassingsomsyn for naturmiljøet tape i møte med andre interesser. Dette synes å vere ei særleg utfordring på lokalt nivå.

7.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Mennesket sin eksistens er heilt avhengig av ei rekkje heilt grunnleggjande ytingar frå naturen, som produksjon av oksygen og organisk materiale gjennom fotosyntesen, mat, vatn, ved, byggjematerialar og medisinar. Slike ytingar er gjerne kalla økosystemtenester for å beskrive den nytte menneske har av naturen (MEA 2005). Desse tenestene blir gjerne tekne for gitt, men har alt frå uvurderleg til stor betydning: Nokre er heilt livsnødvendige, som fotosyntesen, mens andre har stor betydning for matproduksjon og økonomi.

Verdien av økosystemtenester er difor vanskeleg å måle. Det blir likevel gjort forsøk, blant anna gjennom å berekne tapte kostnader dersom desse tenestene blir svekte eller heilt borte.

Ein studie for FN og EU anslår at verda taper naturkapital på mellom 1.300 til 3.100 mrd. euro (11.000 til 25.000 mrd. kroner, eller opptil 30 norske statsbudsjett) årleg (TEEB 2009). Desse endringane er irreversible. Verdiane er tapte for alltid.

I Noreg er det etter kvart kartlagt og identifisert omfattande mengder av djupvasskorallrev på norsk kontinentalsokkel. Omkring midten av førre hundreåret blei store mengder øydelagde av aktivitetar som botntråling; i dette hundreåret er det forsuring av havet som er den største trusselen. Korallane sine globale økosystemtenester er verdsette til opptil 170 mrd. dollar – nær 1000 mrd. kroner årleg. Ifølgje TEEB-prosjektet leverer eit korallrev på størrelse med ei fotballbane økosystemtenester verdt inntil 7 mill. kroner årleg. Rundt rekna ein halv milliard menneske, og meir enn ein fjerdedel av alle fiskeslag i havet, er avhengige av dei tenestene som korallreva gir. Forsuring av havet med effektar på korallrev kan dermed ha store økonomiske konsekvensar.

I ein spesialrapport om klima (TEEB 2009b) er det trekt fram at det vil vere økonomisk lønsamt å investere i restaurering og bevaring av skog, mangrovar, elveregionar og våtmarker pga. deira potensial til å fungere som tilpassing til klimaendringar.

I det pågåande TEEB-prosjektet er det anslått økonomiske verdiar for 10 biomar og 22 økosystemtenester, og det gjeld globale overslag. Det er ikkje gjort egne berekningar for verdiane desse økosystema representerer for Noreg.

7.3 Behov for tilpassing

Klimaendringar og ulike former for menneskeleg aktivitet påverkar tilstanden i økosystem og det biologiske mangfaldet i Noreg. Arter, økosystem, naturtypar og landskap står i fare for å gå tapt som resultat av den auka samla belastninga.

Overordna omsyn

Klimaendringane vil verke gjensidig forsterkande med andre forstyrringar som inngrep, fragmentering, gjengroing på grunn av avslutta eller endra bruk, forureining og spreiing av framande arter. Klimatilpassing kan òg påverke andre område, for eksempel bruken av areal og tiltak for å redusere klimagassutsleppa. Naturmiljøet vil dessutan kunne bli utsett for ei auka påkjenning som følgje av tilpassingar som skjer i andre sektorar.

Det er difor viktig at tiltak for klimatilpassing blir utvikla i samanheng med andre tiltak, og at ein byggjer på prinsippa som ligg til grunn i miljø- og klimapolitikken i vurderinga av tiltak som føre-var- og tolegrenseprinsippet, og prinsippet om økosystemtilnærming og samla belastning. Vinn-vinn-tiltak som både reduserer klimasårbarheita og klimagassutslepp bør få særleg prioritet.

Eit endra klima kan òg utløyse nye høve og ressursar, og klimaendringar kan føre til eit auka press og større økonomisk aktivitet i område som i dag ikkje er spesielt utsette for inngrep. I dette ligg potensielle konfliktar med naturmangfaldet. Dette gjeld både for landbruket der endra arealbruk som følgje av klimaendringar, og tilsikta og utilsikta introduksjon av framande arter som kan gi negative verknader for stadeigne planter og dyr. Arktiske strøk kan oppleve auka næringsverksemd og ferdsel som resultat av mindre is, og dette kan gi tilleggsbelastningar på økosystema. I nokre tilfelle kan det vere umogleg å gjere noko med verknaden av klimaendringar, mens det er mogleg å gjere noko med andre påverknadsfaktorar som gir same effekt, som for eksempel å ha strenge restriksjonar på bruk av områda. Slike tiltak vil då fungere som klimatilpassing.

Økosystembasert forvaltning

Etter utvalet si vurdering vil vidare utvikling av ei økosystembasert forvaltning av naturmiljøet vere eit nødvendig tilpassingstiltak. Dette vil seie ei heilskapleg tilnærming til forvaltninga av natur og naturressursane gjennom forvaltning av dei menneskelege aktivitetane og inneber blant anna at ein har ei felles målsetjing for alle interessegrupper. Dette krev at alle aktuelle sektorar er engasjerte i forvaltningsplanar og oppfølging av desse. I denne samanhengen er det bl.a. viktig å etablere internasjonal semje om status for truga arter (raudlista) og uønskte framande arter (svartlista) i dei ulike økosystema når klimaet er i endring.

I tillegg vil det vere viktig å fokusere på det som internasjonalt blir kalla økosystembasert klimatilpassing (World Bank 2009). Økosystembasert klimatilpassing inneber at ein tek utgangspunkt i korleis funksjonelle økosystem kan fungere som klimatilpassing for fleire sektorar, altså vere ein fordel for andre i forhold til å møte effektar av klimaendringar. Eit eksempel på dette er våtmarkssystem som medverkar til kraftig forseinking og motverkar flaum. Sikring og restaurering av slike område kan vere vinn-vinn-tiltak, som både reduserer klimasårbarheit, tek vare på våtmarkene og samtidig bind CO₂ i funksjonelle økosystem som samtidig tek vare på det biologiske mangfaldet.

Ein slik type klimatilpassing kan vere aktuell for eksempel i vassdragsnære flaumutsette område, i område som kan bli utsette for havnivåendringar og i område der det er auka skredfare. I staden for å gjennomføre fysiske sikringstiltak som flaum- og erosjonsvern, som igjen medfører fleire og meir omfattande inngrep, kan ein endre arealbruken. Framtidig skade kan hindrast dersom skadeutsette areal ikkje blir tekne i bruk, eller ved etablering og bevaring av robuste økosystem i desse områda.

For økosystem kan det vere spesielt vanskeleg å skilje mellom kva utviklingstrekk som skuldast klimaendringar, og kva som skuldast andre forhold. Difor er det nødvendig med eit nettverk av marine og landbaserte verneområde som i stor grad er skåna for påverknad frå oss menneske. Ved å samanlikne utviklinga i slike referanseområde med utvikling elles, betrar vi høvet vårt til å avdekkje klimaeffektar.

Sektorovergripande samarbeid og koordinering

På ei rekkje område inneber klimatilpassing knytt til naturmiljø ei involvering av andre sektorområde enn den reine naturforvaltninga. Ved å justere vasslepp i regulerte vassdrag kan ein påverke både vasstemperatur og vassføring, tiltak i landbruket kan motverke auka avrenning som følgje av auka nedbør, i skogbruket kan ein sikre spreiingskorridorar når ein tek ut skog, regulering av turisme i Arktis kan redusere risikoen for auka slitasje og erosjon som er venta med mindre is og større tilgang, regulering av fiske vil ha betydning for sjøfugl i område der klimaendringar fører til mindre mattilgang, framande arter blir spreidde i samanheng med mange ulike sektorar som reiseliv, plante- og tømmerimport, samferdsel m.m., og nedkjemping må skje innanfor dei ulike områda. Miljøverndepartementet har i dag koordineringsansvar for at ulike sektorstyresmakter følgjer opp miljøpolitikken, og det er viktig at dette blir følgt opp òg i klimatilpassingssamanheng. Samtidig ser vi at klima- og klimatilpassingsutfordringa er sterkt tverrsektoriell og at det difor er eit stort behov for sektorovergripande samarbeid.

Arealforvaltning

Store delar av forvaltninga av naturmiljø handlar om arealforvaltning. Areal både på land og i vatn vil møte nye utfordringar med å ivareta naturmangfaldet i eit endra klima. Alpine og arktiske område som er spesielt sårbare for klimaendringar og samtidig annan påverknad, bør vurderast i forhold til nye, nasjonale retningslinjer for utvikling inkludert utbygging og bruk. I tillegg bør det vurderast å setje av biologisk viktige område for at arter og økosystema skal kunne tilpasse seg dei venta klimaendringane gjennom flytting eller tilpassing gjennom naturleg seleksjon. Dette inkluderer å hindre fragmentering av fjellområde og sikre store nok areal for truga arter, og å oppretthalde og etablere nye randsoner og spreiingskorridorar for arter som er utsette for klimaendringar.

Verdisetjing av natur, prioritering og finansieringsordningar

Forvaltning av naturmiljø og dermed klimatilpassing i forhold til naturmiljø føregår i hovudsak på lokalt nivå. Ettersom prioritering av tiltak for å nå nasjonale miljømål viser seg å vere ei utfordring, er det behov for å sjå på anna verdisetjing av natur og økosystemtenester for å kunne samanlikne på tvers av sektorane, og ein må sjå på finansieringsordningane for vurdering av nye finansieringsmekanismar som fremjar klimatilpassing og berekraftig naturforvaltning, eksempelvis subsidiar, tilskot eller fond.

Kartlegging

For å sikre faggrunnlaget om naturmiljøet, blant anna som plangrunnlag, er det nødvendig å utvide kartlegginga av biologisk mangfald til å vere dekkjande for dei naturtypane som er sett på som viktige, og i denne samanhengen spesielt dei naturtypane som er vurderte til å vere utsette for klimaendringar.

Overvaking

Overvaking er heilt avgjerande for å avdekkje effektar av klimaendringar. Det vil òg vere svært viktig å lage økologiske scenario for dei ulike økosystema baserte på dei mest aktuelle klimascenarioa. Studiar av nøkkelarter og nøkkelsystem og vidare utvikling av økosystemmodellar vil vere viktig for tilpassing til eit endra klima. Slike nøkkelarter bør vurderast som moglege indikatorar for bruk i overvaking.

Overvakingsdata er òg ein viktig arv til framtidige forskargenerasjonar for å erverve ny kunnskap om naturen og klimaverknader. Fleire studiar gir eit bilete av klimaendringane si betydning for naturmangfaldet i Noreg. Heilskapleg og kontinuerleg overvaking er likevel avgjerande for systematisk å kunne fange opp effektar av klimaendringar. Det er svært viktig at dei lange måleseriane vi har på biologiske variablar på enkelte område blir førte vidare for å kunne dokumentere dei endringane som faktisk skjer, samtidig som det er behov for å styrkje overvakinga på fleire område. Etablering av tidsseriar og den vidare overvakingsaktiviteten er ofte blitt initiert av ulike institusjonar utan noka overordna koordinering. Ei vidare utvikling av overvakingsaktivitetane av både terrestre og marine økosystem krev ytterlegare nasjonal og internasjonal koordinering, gjerne med basis i eksisterande Nasjonalt program for kartlegging og overvaking. I tillegg bør utviklinga innan fysisk og biologisk modellering vere ein integrert del av planlegginga av overvaking av økosystema.

Kunnskap og kompetanse

Det bør vere ei prioritert oppgåve å forsere forskinga på effektane av havforsuring. I særleg grad vil det vere viktig å undersøke om viktige nøkkelorganismar som raudåte, som har overvintringsområdet sitt i djupa frå 400 til 2200 m, blir påverka av forsuring. Desse djupnemetrane er områda som først vil bli påverka av endringar i vilkåra for kalkdanning som følgje av auka opptak av CO₂ i havet.

Det må òg utviklast meir kunnskap om både effektar av klimaendringar på natur og økosystem, og høve for tilpassingstiltak for å motverke negative effektar.

Tilliks med fleire andre område er kompetanse avgjerande innanfor miljøforvaltninga og dei sektorane som driv aktivitetar som påverkar naturmiljøet. Myndigheitsutøvarar på alle nivå er heilt avhengige av god fagkompetanse for å utøve klimatilpassing. Spesielt på kommunalt nivå er det behov for kompetanse om klima og klimatilpassing.

7.4 Tilrådingar frå utvalet

For å redusere naturmiljøet si sårbarheit for klimaendringar tilrår utvalet:

Kartlegging og overvaking

• Gjennomgang av dagens kartlegging og overvaking av økosystem og klimaeffektar for å avklare behov for endringar eller supplerande program.

• Vidare utvikling av metodar for naturovervakinga må prioriterast. Overvakinga må innrettast mot behov som følgjer av klimautviklinga, blant anna utvikle og bruke relevante indikatorar.

• Det må etablerast eit heilskapleg operasjonelt overvakingssystem for havets økosystem.

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Styrking av forskinga knytt til økosystemeffektar, spesielt endringar i samansetjing av arter, biologisk mangfald og produktivitet i nøkkelarter.

• Styrkje kunnskapsgrunnlaget for utvikling av økosystembasert forvaltning.

• Styrkje forsking knytt til vippepunkt for dramatiske endringar.

• Utvikling av betre verdisetjingssystem for natur og økosystemtenester for bruk i forvaltninga.

• Styrkje kunnskap om verknadene av havforsuring på marine organismar.

Forvaltningsregima

• Styringssystem og kompetanse må utviklast slik at økosystembasert forvaltning kan liggje til grunn i alle relevante sektorar og forvaltningsnivå.

• Styrkje den tverrsektorielle koordineringa av klimatilpassingsarbeidet for å sikre ei heilskapleg tilnærming.

• Gjennomgå og tilpasse regelverk for å sikre betre ivaretaking av omsynet til naturmiljøet, inkludert å utforme regelverk som fremjar maksimalt robuste fiskebestandar.

• Betre ivaretaking av naturområde for å sikre både naturmangfald og karbonlager gjennom robuste og vel fungerande økosystem, noko som òg reduserer klimasårbarheita.

• Verneområde må prioriterast og utformast slik at dei medverkar til å gi arter høve til flytting og motverkar genetisk utarming.

• Ein meir effektiv kamp mot uønskte framande arter.

• Styrkje verkemiddel for å ivareta omsynet til truga arter og naturtypar som kan bli sette under ytterlegare press som følgje av klimaendringar.

8 Mennesket si helse og tryggleik

Helse og tryggleik er grunnleggjande for vår oppleving av å leve i eit trygt samfunn og utgjer byggjesteinar i det norske velferdssamfunnet. Samfunnet legg store ressursar i å sikre god helse og tryggleik både for individ og for lokalsamfunn. Ved hendingar som trugar liv og helse blir det raskt mobilisert stor innsats både finansielt og når det gjeld personell. Politisk har manglande evne til å møte helse- og tryggleiksmessige utfordringar store konsekvensar. Dette er forhold som formar både helsesektoren og arbeidet med samfunnstryggleik. Samfunnet legg òg stor vekt på at både helsesektoren og samfunnstryggleiksarbeidet skal fungere likt uavhengig av geografi. Kor du bur skal i prinsippet ikkje ha konsekvensar for helse eller tryggleik.

Prinsippet om samvirke ved hendingar bind helse og tryggleik saman. Gjennom dette prinsippet er målet at samfunnet sine ressursar skal mobiliserast raskt og effektivt for å respondere på hendingar. Både helsesektoren og samfunnstryggleik og beredskap er dessutan organisert slik at det er kapasitet til å respondere på mange ulike typar hendingar.

Helsesektoren spesielt, men òg arbeidet med samfunnstryggleik generelt, er heilt avhengig av fysisk infrastruktur. Infrastrukturen er i stor grad utsett for klimaendringar, og, som vi skal sjå seinare i del III, er òg fleire av infrastruktursektorane sårbare i møte med eit endra klima. Dette kan påverke både helsesektoren og samfunnstryggleiken.

Mange helseutfordringar og forhold som set samfunnstryggleiken på prøve er knytte til klimarelaterte forhold. Klimaendringane vil på mange måtar vere ein forsterkar av eksisterande utfordringar, men vil òg innebere nye. Det gjeld for eksempel nye sjukdommar som blir spreidde til Noreg eller naturhendingar vi vanlegvis ikkje handterer. Både helsesektoren og samfunnstryggleiksarbeidet legg vekt på å vere i forkant og brukar aktivt scenario for å øve på ulike typar hendingar. I forvaltningssystemet er det òg bygd inn det som er kalla risiko- og sårbarheitsanalysar, som skal bidra til oversikt over risikobiletet og førebu styresmaktene på ulike typar hendingar. Det er avgjerande for helsa og tryggleiken vår at klimaendringar inngår som eit element i desse vurderingane.

8.1 Helse

Klimaendring i det omfanget som er gjort greie for i del II, kan påverke folkehelsa på fleire måtar. Eit varmare og fuktigare klima legg til rette for infeksjonssjukdommar, til dømes ved at smitteberarar som mygg og flått får betre levevilkår. Pollensesongen blir forsterka og forlengd, og gir meir plager for allergikarar og auka kostnader for samfunnet. Dessutan kan klimaendring forverre helsa på indirekte måtar fordi eit varmare klima medverkar til meir plager frå luftforureining, og auka nedbør set drikkevassforsyninga under press. Lågare risiko for kuldeastma og redusert dødsprosent om vinteren kan vere positive effektar av klimaendringar.

Det er få eller ingen haldepunkt for at verkeleg skremmande helsescenario skal slå til i dette hundreåret. Det er lite truleg at malaria og denguefeber vil breie seg i Noreg, og det er liten grunn til å frykte at omfattande hetebølgjer, med stor dødsprosent som følgje, skal ramme landet vårt. Etter utvalet si vurdering vil klimaendringane samla sett dermed ha ein moderat verknad på helsesituasjonen i Noreg. Vi må likevel vere budde på eit breiare spekter av infeksjonssjukdommar og på allergi mot nye planter.

Noreg har eit vel utbygd helsevesen som er godt rusta til å møte negative verknader av klimaendringane. Helsesektoren har solide ressursar, god organisering, høg beredskap og politisk prioritering. Samstundes er sektoren prega av låg merksemd om klimaendringar og klimatilpassing. Utvalet ser difor eit behov for å hente inn meir kunnskap, forsking og overvaking på enkelte område.

8.1.1 Sårbarheit for klimaendringar

8.1.1.1 Kor utsett er helsa for klimaet i dag?

Klimarelaterte sjukdommar og ulykker er ein del av det samla sjukdoms- og ulykkebiletet for Noreg allereie i dag. Dei seinare åra har det vore observert endringar i klimarelaterte infeksjonssjukdommar. Eksempelvis auka talet rapporterte tilfelle av den flåttborne sjukdommen borreliose (Lyme-sjukdommen) frå 103 i 2002 til 346 i 2008, mens den alvorlege sjukdommen skogflåttencefalitt (TBE) gjekk frå 4 i 2004 til 14 i 2007 og 11 i 2008, truleg som følgje av at flåtten har auka i tal og utbreiing. Dette skuldast auke i hjorteviltbestanden, gjengroing av landskapet og lengre vekstsesong. Vidare har mengda av bjørkepollen auka frå midten av 1980-åra fram til i dag.

8.1.1.2 Kor utsett er helsa for klimaet i framtida?

Det er ikkje venta at klimaendringane får stor betydning for dødsprosenten. Det er truleg at klimaendringar vil gir fleire tilfelle av pollenallergi (og større intensitet hos ein gjennomsnittleg allergikar). Flåttbitt og forbigåande mageinfeksjonar vil truleg òg auke. Det er mogleg og kanskje truleg at vi vil sjå auka førekomst av alvorlege tilstandar som seinverknader av borreliose, alvorlege infeksjonar og sår etter bakteriar i badevatn. Dette vil i tilfelle skje frå dei låge nivåa i dag, og kunnskapsoppsummeringa i Ottesen (2010) gir ikkje grunnlag for å seie at førekomstane vil nå alvorleg omfang.

Den norske befolkninga har generelt god helsetilstand. Venta levealder er ein ofte bruka indikator på befolkninga sin helsetilstand. Ein nyfødd gut kan i dag vente å bli 78,5 år, ei jente 83 år. Det er omlag på linje med andre europeiske land. Venta levealder i Noreg har stige ca. fem år i løpet av ein tjueårsperiode. Aukande levealder medverkar til ei aldrande befolkning, men dei store fødselskulla frå 1945 og utover medverkar òg. Aldring kan potensielt gjere befolkninga meir utsett for sjukdom, men aukande levealder viser òg at befolkninga lever lenger fordi ho er friskare.

Ei generelt god folkehelse vil i utgangspunktet ha ein positiv effekt på korleis klimaeffektar påverkar helsesektoren. Enkelt sagt er det norske folket relativt robust utrusta for å møte utfordringar når det gjeld helsa.

Omgivnadstemperatur og dødsprosent

Både kaldt og varmt vêr påverkar helsa vår. Undersøkingar som er refererte i Nafstad (2010), har vist at talet på dødsfall i ei befolkning aukar både under veldig varmt og veldig kaldt vêr.

Det er anslått at det døydde 22 000–45 000 fleire menneske enn normalt under hetebølgja i Europa i 2003 (Kosatsky 2005). Varmt vêr generelt, og spesielt i form av brå hetebølgjer, synest å ha ein rask effekt på dødsprosenten, mens effekten av kaldt vêr synest å trekkje noko meir ut i tid. I hovudsak er det svært sårbare individ, gjerne svært gamle eller sjuke menneske, som er mest utsette for desse effektane. I eit varmare klima er det venta at dødsprosent relatert til varmt vêr vil auke, mens kulderelatert dødsprosent vil bli redusert. Samtidig viser studiar at utandørs temperatur, som gir lågast dødsprosent, varierer med lokalt klima (Curriero mfl. 2002).

Det er vanskeleg å rekne ut nettoeffekten av klimaendringar på dødsprosenten. Effekten vil avhenge av kor fort endringane kjem og kva slag førebyggjande tiltak som blir sette i verk. Nafstad (2010) opnar for at nettoeffekten kan gå i retning av både redusert og auka dødsprosent. Ein større europeisk studie av samanhengen mellom klimaendring og helse, Watkiss mfl. (2009), finn at dei fleste modellberekningane gir redusert dødsprosent, men at uvissa er så stor at auka dødsprosent er nesten like truleg.

Pollenallergi

Lengre vekstsesong vil òg kunne innebere auka førekomst og forlenging av sesongen for pollenallergi i Noreg.

Ein trur at i overkant av 20 prosent av den norske befolkninga lir av pollenallergi i ulik grad – med andre ord ca. ein million menneske. Ein utvida pollensesong vil kunne føre til plager for allergikarane gjennom større delar av året. I tillegg vil truleg dei sentrale pollentypane, som gras og burot, auke i mengd og aktivitet. Eit varmare klima vil òg kunne føre til introduksjon av nye arter som frigjer pollen som allergikarar reagerer på. Dette gjeld særleg etablering av beiskambrosia (Ambrosia artemisiifolia, common ragweed), som har ekspandert kraftig i Sentral-Europa. I varme år er den i stand til å frø seg i dei sørlegaste områda av Sverige allereie i dag. Beiskambrosia frigjer ein av dei viktigaste allergenberande pollentypane på verdsbasis. Han gir ein kraftig allergisk reaksjon i nase og augo og kan vere årsak til astma dobbelt så ofte som andre pollenallergiar.

Andre allergiar

Høgare luftfukt utandørs medfører høgare luftfukt innandørs. Ein auke i innandørs luftfukt og temperatur vil kunne gi auka førekomst av husstøvmidd, ein viktig allergiskapar på verdsbasis. Betydninga av dette er ukjend i Noreg.

Klimaendringar kan auke risikoen for fuktproblem i norske innemiljø. Befolkningsstudiar indikerer ein samanheng mellom fuktproblem i bygningar og førekomst av luftvegsplager (WHO 2009, referert i Nygaard og Schwarze 2010). Høge konsentrasjonar av muggsoppsporar eller -komponentar i innelufta kan forverre astma. Fuktrelatert forverring av luftvegsplager og allergisk sjukdom kan difor bli ei meir aktuell problemstilling ved dei utrekna klimaendringane.

Vi kan òg tenkje oss moglege positive effektar av klimaendringane for pasientar med luftvegsplager. Høgare temperaturar reduserer dei negative effektane av kald luft hos pasientar med astma og allergi, og vil kanskje gjere pasientane mindre mottakelege for infeksjonar i dei øvre luftvegane.

Luftforureininga påverkar og blir påverka av klimaendringar. Det er venta at med stigande temperatur vil gassen bakkenært ozon breie seg ut. Dette vil truleg auke førekomsten av astma, allergi, KOLS og luftvegsplager, særleg i Sør-Noreg. Også mengda av svevestøv i lufta vil kunne bli påverka av klimaendringar, og samansetjinga av svevestøvet vil bli endra. Konsekvensane for helsa er uklare. Det er òg viktig å hugse på at luftkvaliteten i Europa generelt er i betring.

Vasskvalitet

Klimaendringar kan få konsekvensar for kvaliteten på drikkevatnet. Dette er nærare omtalt i kapittel 3.9 Vatn og avløp. Forureina og nedsett kvalitet på drikkevatn som følgje av avrenning- eller overløpsproblematikk kan gi fleire helseproblem. Dei vanlegaste sjukdommane ved smitte via drikkevatn er mage- og tarminfeksjonar. Andre sjukdommar, til dømes gulsott, som kjem av hepatitt A-virus, kan òg smitte på denne måten.

Temperaturauke gir gode veksttilhøve for cyanobakteriar, tidlegare kjend som blågrønalgar. Først og fremst er det overgjødsling som fører til oppblomstring av cyanobakteriar. Auka nedbør og utvasking av næringsstoff frå jordsmonnet til vassdraga vil ytterlegare forsterke veksten. Mange cyanobakteriar er giftproduserande og kan difor ha negativ betydning for helsa både ved drikke og bading. Dessutan produserer fleire arter sterke lukt- og smaksstoff som kan gi ubehageleg lukt og smak på vatnet. Temperaturauke i både sjø- og ferskvatn kan gi betre levekår for mikroorganismar. Bakteriar i slekta Vibrio, som helst førekjem i brakk- og sjøvatn, kan gi ulike former for diarésjukdommar og alvorlege sårinfeksjonar. Enkelte arter i denne slekta vil bli vanlegare også hos oss dersom vasstemperaturen i norske farvatn held seg over 20 °C over lengre periodar, noko som vil bli meir truleg for delar av Oslofjorden og på Sørlandet. Såkalla symjekløe er eit problem når badetemperaturen i ferskvatn går over 20 °C. Ved klimaendring vil fleire vasskjelder komme over 20 °C.

Vektorborne sjukdommar (borreliose, malaria, denguefeber mv.)

Ein helsefare ved temperaturauke, både nasjonalt og internasjonalt, gjeld utbreiing av vektoroverførte sjukdommar, dvs. sjukdommar som blir overførte av ein berar – som mygg, flått eller sniglar. Sjukdommane spreier seg fordi utbreiinga, talet på og aktivitetsperioden til desse vektorane aukar med stigande temperatur. Internasjonalt er det frykta spreiing av sjukdommar som malaria, schiztosomiasis, dengue og ulike mygg- eller flåttoverførte hjernebetennelsar. Nokre av desse er aktuelle for Noreg.

Mildare vintrar, varmare somrar, lengre vekstsesong og fuktigare klima vil utvide leveområdet til skogflåtten i Noreg. Mot slutten av dette hundreåret er det venta at flåtten vil finnast på dei fleste områda der det bur menneske i Noreg, i motsetnad til den kystnære utbreiinga i dag (figur 8.1). Dette kan bety fleire tilfelle av flåttoverførte sjukdommar som borreliose og av dei i dag langt sjeldnare sjukdommane anaplasmose, skogflåttencefallitt (TBE), babesiose og tularemi. Borreliose er den vanlegaste vektoroverførte sjukdommen i Europa. Ved ubehandla borreliose kan rundt 10 prosent av tilfella utvikle seg til framskridne former som gir seg utslag i lokale lammingar, leddbetennelsar, utslett og symptom frå hjartet og/eller sentralnervesystemet. I Noreg er det berre slike alvorlege stadium som blir rapporterte. I 2008 blei det rapportert knapt 350 slike tilfelle, men infeksjonen er truleg underrapportert. Ifølgje Ottesen (2010) kan rundt 20–30 prosent av flått i Noreg vere infisert med borreliabakterien. Skogflåttencefalitt er ein annan alvorleg konsekvens av flåttbitt. I Noreg er sjukdommen svært sjeldan med berre 44 tilfelle i perioden 1998 til 2009, alle smitta langs kysten frå sørlege Vestfold til Aust-Agder. Det er grunn til å tru at førekomsten vil auke, men til kva nivå er ukjend. I Sverige blir det for tida rapportert opp mot 200 tilfelle årleg.

Sjukdommar som blir spreidde av framande arter og som vanlegvis er forbundne med meir tropiske strøk, kan få fotfeste i Noreg i eit varmare klima. Eksempelvis har asiatisk tigermygg spreidd seg svært raskt til alle verdsdelar sidan 1980-åra. Den asiatiske tigermyggen spreier seg raskt i Sør-Europa og kan overføre minst 22 sjukdomsframkallande virus til menneske, inkludert dengue, gul feber, chikungunya og Ross River. Chickungunya hadde sitt første utbrot i Europa i Italia i 2007, og risikoen for at denguefeber skal kunne etablere seg i Europa, er no overhengande. Det betyr at fleire kan bli smitta av denguefeber på reise i utlandet. Med klimaet i dag kan den asiatiske tigermyggen etablere seg på det ytre Vestlandet, mens den alt i 2030 ut frå IPCCs utrekningar vil kunne dekkje store delar av Kyst-Noreg, frå oslofjordområdet til sørlege delar av Nordland (Schaffner 2009). Det er likevel mindre truleg at denguefeber vil etablere seg i Noreg.

Malaria var naturleg til stades i Nord-Europa, inkludert Sør-Noreg, heilt fram til det 20. hundreåret. Malariamyggen finst framleis i Noreg og ernærer seg i dag hovudsakleg av husdyr i lite folketette område. I dei seinare åra fører ca. 30 menneske årleg malaria med seg heim frå utlandet. Dette talet har falle jamt sidan 1997 da det var over 100 tilfelle. Talet på smitta kan likevel auke som følgje av auke i område med malaria i varmare strøk. Potensialet for at malariamyggen i Noreg skal bli berar av malariasmitte er likevel lite, og det er difor ikkje særleg truleg at malaria vil kunne spreie seg i Noreg.

Infeksjonar overførte via mat

Tarminfeksjonar via mat høyrer til dei vanlegaste infeksjonane, og høgare temperatur aukar infeksjonsfaren. Ein kanadisk studie (Fleury mfl. 2006) fann at infeksjonar med Salmonella, Campylobacter og EHEC auka med frå 1,2 til 6,0 prosent pr. °C over eit gjennomsnittsnivå. Auken er dels avhengig av direkte miljøtilhøve og dels av endra sosial åtferd, med meir uteliv under noko meir hygienisk sett «primitive» forhold som grillselskap, camping- og hytteliv, piknik og liknande der næringsmiddel ofte verken blir oppbevarte eller behandla optimalt. Det er difor rimeleg å tru at ei forlenging av sommarsesongen i seg sjølv vil føre til hyppigare førekomst av slike sommarinfeksjonar.

Mekanisk skade

Ekstreme hendingar som stormar, skred og flaum inneber ein helserisiko i form av mekanisk skade på menneske. Hyppigare og meir intense vêrhendingar kan gi auka risiko for ulykker. Område som historisk har vore trygge for skred, flaum og liknande, kan som følgje av klimaendringar bli meir utsette.

Ifølgje NGIs skreddatabase har om lag 2000 personar mist livet i skred i Noreg dei siste 150 åra. Snøskred har kravd flest menneskeliv, men leirskred, steinskred og blokker har òg teke liv. Det er rapportert om berre eit fåtal omkomne som følgje av storm og flaum på fastlandet dei siste 20–30 åra (Aamodt 2010). Endringar i skredfrekvens og kva slag område som er utsette for skred, særleg snøskred, kan gi auka risiko for skredrelaterte ulykker. Den same effekten kan gjere seg gjeldande for flaumar og flaumrelaterte skred.

8.1.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Helse- og omsorgsdepartementet har det overordna nasjonale forvaltningsansvaret for helsetenester i Noreg. Departementet styrer helse- og omsorgstenesta gjennom eit omfattande lovverk, årlege løyvingar og ved hjelp av statlege etatar, verksemder og føretak. Ansvar for behandling, forsking og overvaking, som er viktig for klimautløyste sjukdommar, er generelt klart plassert. Utvalet vurderer det slik at den heilskaplege organiseringa av helsesektoren frå statleg til kommunalt nivå styrkjer tilpassingskapasiteten. Mattilsynet har eit heilskapleg ansvar for mattryggleik gjennom sitt ansvar for tilsyn og regelverk som dekkjer heile produksjonskjeda, både innan marin/akvatisk og landbasert matvaresektor.

Topografi og klima i Noreg medfører utfordringar for gjennomføring av akuttmedisinske transportar. Avbrot i transport, for eksempel luftambulanse eller redusert framkomme på vegar, kan føre til at pasientar kjem seinare på sjukehus. I spesialisthelsetenesta går det føre seg ei endring i organiseringa av akuttmedisinske mottak, der desse blir flytta ut av fleire lokalsjukehus og samla på færre sjukehus. Det betyr at transportdistansen for pasientar blir lengre. Hyppige og meir intense naturhendingar i framtida vil kunne auke risikoen for stopp og forseinkingar. Samtidig er akuttmedisinsk transport i rask utvikling, og ambulansar er i dag godt utstyrte. Det tyder på at omorganiseringa i seg sjølv ikkje nødvendigvis spelar negativt inn på kapasiteten i sektoren, og at den nye organiseringa kan fungere godt trass i hyppigare avbrot i transport.

Reguleringar og krav

Helsesektoren er styrd gjennom eit omfattande lovverk og har føresegner i smittevernlova knytte til beredskap for utbrot av nye og tidlegare sjeldne sjukdommar. Gjennom denne er blant anna kommunar og helseføretak pålagde å utarbeide beredskapsplanar på helseområdet. Beredskapsplikta er eit anna organisatorisk grep som gir tryggleik med tanke på sektoren sitt møte med klimaendringar.

På den andre sida vil utvalet peike på at helsesektoren og -tenestene i aukande grad er avhengig av eksterne leverandørar for å levere og utføre tenestene sine. Først og fremst gjeld dette kraftforsyning, elektronisk kommunikasjon og transport på veg og bane. Straumavbrot er eit veksande problem for nesten alle samfunnssektorar, men det kan ha særleg alvorlege konsekvensar for helse. Kapittel 9, Infrastruktur og bygningar, viser at klimaendringar vil kunne auke risikoen for avbrot. Beredskap for dette i helsesektoren er viktig, for eksempel ved at sjukehus har tilstrekkeleg kapasitet i nødaggregata. Drikkevatn er òg regulert gjennom regelverk og standardar.

For å sikre trygg mat er det innført kontrollar og tryggleiksprosedyrar langs heile kjeda frå «jord (eller fjord) til bord». Etter utvalet si vurdering er kontrollen med mat i Noreg gjennomgåande god. Det kan likevel vere behov for å etablere ytterlegare kontrollar for å førebyggje auka risiko. I Sverige har eksempelvis mat som skal ha vore kontrollert fritt for salmonella i produksjonslandet, likevel vist seg å innehalde salmonella.

Informasjonsfylt og kompetansebygging

Informasjon og kompetansebygging internt i helsesektoren og overfor befolkninga generelt er godt utbygd i Noreg. Noreg overvakar allereie utbreiinga av skogflått, og befolkninga synest i aukande grad å kjenne til behov for vern mot og rask fjerning av flåtten om den skulle feste seg.

Framande arter blir registrerte i Noreg. Artsdatabanken registrerer alle uønskte arter i Noreg i «FremmedArtsBasen», også dei helseskadelege, og utgir «Norsk svarteliste» og faktaark om desse artene. Dette er eit viktig verktøy for å stanse eller avgrense uønskte arter i dag og vil òg vere viktig for å overvake artsutviklinga i eit varmare klima.

Varsling av pollen vil kunne skje innanfor ramma av den varslingstenesta vi har i dag, slik at nye og gamle allergikarar kan ta forholdsreglar. Det er likevel lite truleg at desse tiltaka vil eliminere pollenallergi som eit veksande helseproblem.

Legane er pliktige til å melde over 50 smittsame sjukdommar, fleire av dei klimarelaterte, til Meldingssystem for smittsame sjukdommar (MSIS) ved Folkehelseinstituttet. Tala herfrå blir rapporterte vidare til Verdshelseorganisasjonen (WHO). Overvakinga av desse er difor god. Alle data er offentleg tilgjengelege på www.msis.no. Noreg samarbeider òg tett med European Center for Disease Control and Prevention (ECDC), som har til oppgåve å styrkje forsvaret mot infeksjonssjukdommar i Europa.

Ressursar

Sett i internasjonal samanheng er ressurssituasjonen i norsk helsevesen god. Nest etter USA, Luxemburg og Monaco er Noreg det landet i verda som brukar mest ressursar på helse pr. person (WHO, 2010). Utvalet vurderer ressurssituasjonen i dag og forventa ressurssituasjon i framtida til å vere tilstrekkeleg for å møte klimaendringane.

Kunnskapsgrunnlaget

Internasjonalt skjer det ein god del forsking, kartlegging og overvaking på helse og klimaendringar. I Noreg er rapporten som er utarbeidd til denne utgreiinga, det første heilskaplege arbeidet som går igjennom og vurderer helseeffektar av eit endra klima for Noreg. Det er ein start, men det er etter utvalet si meining behov for å styrkje både forsking, kartlegging og overvaking på fleire område. Dette gjeld særleg overvaking. Ovanfor er det peikt på risiko for spreiing av vektorborne sjukdommar. Vidare vil eit varmare klima kunne føre til at meir allergene planter etablerer seg. Det er viktig at spreiing av arter blir nøye overvaka slik at Noreg er i stand til å setje i verk tiltak som avgrensar eller stansar utbreiing av desse artene og/eller tiltak som førebyggjer mot at det medfører helseplager for befolkninga.

Prioritering

Helse har høg prioritet i Noreg. Forståinga både i helsesektoren og i befolkninga generelt og viljen til å stille ressursar til disposisjon ved nye helserisikoar er høg. Handteringa av svineinfluensaen i 2009 viste at styresmaktene stiller betydelege ressursar til disposisjon når samfunnet blir stilt overfor helserisiko. Utvalet vurderer difor viljen til tilpassing i helsesektoren til å vere høg.

Tilpassing i andre sektorar

Fleire av dei effektane som er beskrivne ovanfor, blir i første rekkje handterte av andre sektorar. Dette gjeld særleg kvaliteten på drikkevatn. Forsyninga av drikkevatn i Noreg er under utbetring, og det blir i stadig større grad nytta UV-stråling av drikkevatnet. UV-desinfeksjon av drikkevatn eliminerer desse sjukdomstruslane. Mange store vassverk har i løpet av dei siste åra bytt frå klordesinfeksjon til UV-desinfeksjon slik at størstedelen av befolkninga i Noreg no får UV-bestrålt drikkevatn (Lund, Utkilen og Krogh 2010). Vista Analyse (2010) meiner at denne utviklinga vil halde fram, slik at så godt som heile befolkninga i Noreg etter kvart vil få UV-desinfisert drikkevatn. Dermed forsvinn både mikrobar og parasittar som toler klorering. Føresetnaden er at anlegget blir riktig drive, og at føresetnadene elles er til stades for at UV-stråling skal ha effekt. Ein framtidig auke av farge og nedsett sikt i vatnet vil krevje at ein del mindre vassverk òg må betre førebehandlinga si av vatnet for å sikre at UV-desinfeksjonen blir ein tilfredsstillande hygienisk barriere også i framtida.

Det finst teknologi tilgjengeleg som fjernar cyanobakteriane, giftstoffa og lukt- og smaksstoffa frå vatnet, men til ein betydeleg kostnad både i investering og drift. Lund, Utkilen og Krogh (2010) meiner at under dei klimaforholda som er i dag, synest ikkje slik teknologi å vere påkravd.

8.1.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Den samfunnsøkonomiske vurderinga av helseverknader av klimaendring legg i hovudsak vekt på at klimaendring kan påverke dødsprosenten. På grunnlag av internasjonale erfaringar anslår Vista Analyse (2010) at klimaendringane mot slutten av hundreåret kan gi ei endring i årleg dødsprosent i Noreg på pluss/minus ca. 300 liv eller mindre. Mot slutten av hundreåret svarer det til ein samfunnsøkonomisk konsekvens mellom 15 milliardar kroner i kostnad dersom dødsprosenten stig, og 15 milliardar kroner i gevinst dersom den fell. Pollenallergi medfører i dag store kostnader for samfunnet i form av utgifter til legebesøk, medisin, auka sjukefråvær og redusert arbeidskapasitet. Allergiplager inneber i tillegg eit betydeleg ikkje-materielt velferdstap i form av redusert livskvalitet for dei som blir ramma. Gitt den store delen nordmenn som lid av meir eller mindre alvorleg pollenallergi, vil sjølv mindre auke eller forsterking av pollensesongen kunne medføre stor kostnadsauke for samfunnet.

Dei fleste av helsetruslane frå klimaendring vil bli førebygde og modifiserte av eit godt fungerande helsevesen saman med gode vassverk. Vista Analyse (2010) vurderer, på grunnlag av oversikta i Ottesen (2010), at helsevesenet vil kunne ta hand om klimaendringsrelaterte helsetruslar innanfor ramma av eksisterande budsjett og med eksisterande ressursbruk. Eksisterande budsjett og ressursbruk refererer seg da til eksisterande på det tidspunktet helseskadane skjer.

8.1.3 Behov for tilpassing

Ut frå den informasjonen som ligg til grunn for utvalet sine vurderingar er oppfatninga at helsevesenet og helseberedskapen i dag er tilstrekkeleg for å handtere klimaendringar. Utvalet ser ikkje behov for større tiltak innanfor denne sektoren, men merker seg at det er lite kunnskap om samanhengar mellom klima og helse i Noreg.

Det er etter utvalet si meining behov for å styrkje kunnskapsgrunnlaget, særleg knytt til overvaking av nye sjukdommar og arter som kan spreie sjukdommar eller forsterke eksisterande helseplager. Dersom malaria, denguefeber, badeinfeksjonar og andre alvorlege infeksjonar skulle etablere seg og auke i omfang i Noreg, vil det vere viktig at helsevesenet har kompetanse og utstyr til å møte utfordringane. Det er òg viktig at ein held ved lag ein kritisk masse av kompetanse i Noreg på dei alvorlege sjukdommane.

Risikoen for at smittestoff skal gå inn i vassleidningane, kan auke i framtida, men kor mykje den vil auke og kva konsekvensane blir i form av tidvise tilfelle av for eksempel mageinfeksjon, er ukjend. Parallelt med at utskiftingstakten for vatn- og avløpsnettet bør aukast, vil det vere behov for meir kunnskap om risikoen for smitte via inntrenging, altså helsekonsekvensane av utette leidningar.

Dødprosent under hetebølgjer og varme somrar vil truleg kunne reduserast ved betre luftavkjøling i bygningar, informasjon om betydninga av nok drikke osv. Luftavkjøling vil truleg vere spesielt viktig på alders- og sjukeheimar. Dette er tiltak som utvalet meiner bør vurderast noko fram i tid. Det bør òg vurderast nærare om auka risiko for bortfall av straumforsyning til helseinstitusjonar som følgje av fleire og meir intense ekstreme vêrhendingar endrar og forsterkar behovet for nødstraum.

Sjølv om pollenallergi neppe kan seiast å vere ein alvorleg helsetrussel for dei aller fleste, er det ei årleg tilbakevendande plage som er dyr for samfunnet. I tillegg medverkar pollenallergi til å auke andre plager, for eksempel astma. Med auka førekomst og eit betalingsdyktig publikum kan ein vente at legemiddelindustrien vil intensivere forskinga si for å finne gode medisinar mot problemet.

Utvalet sine forslag til tiltak på helseområdet er knytte til å hente inn meir kunnskap og forsking og overvaking slik at ein står best mogleg rusta til å møte framtidige utfordringar.

8.1.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i helsesektoren tilrår utvalet:

• Styrkje det internasjonale samarbeidet og det nasjonale arbeidet med overvaking av spreiing av vektorar som kan overføre sjukdommar som malaria og dengue. Overvaking av spreiing av allergiframkallande plantearter må òg styrkjast.

• Forsking på:

  • varme og heitebølgjer, korleis dei spelar inn på dødsprosent og kva slag betydning dei kan ha for samfunnet

  • samanhengar mellom klima og pollenallergi, korleis den enkelte kan førebyggje allergi og medisinsk behandling av allergi

  • samanhengar mellom helsekonsekvensar og svikt i vatn- og avløpssystem.

• Halde ved lag kompetanse på tropiske sjukdommar og infeksjonar i helsevesenet.

8.2 Samfunnstryggleik og beredskap

Klimaendringane kan utfordre kapasiteten vår til å førebyggje og handtere konsekvensane av naturhendingar. Hyppigare, meir intense og uføreseielege vêrsituasjonar, fleire dagar med intens nedbør og større nedbørsmengder kan auke faren for flaum, skred og andre naturhendingar. Det utset både den enkelte og samfunnet for auka risiko og fleire påkjenningar. Det vil medføre større utfordringar for arbeidet med tryggleik og beredskap hos styresmakter innanfor mange samfunnsområde, som for eksempel kraftforsyninga, transportsektoren og kommunane.

Samfunnstryggleik dreier seg om samfunnsplanlegging med sikte på å skape eit trygt og robust samfunn. Eit robust samfunn er kjenneteikna av at det er i stand til å halde ved lag viktige samfunnsfunksjonar og ta vare på liv, helse og grunnleggjande behov for innbyggjarane under ulike former for påkjenningar. For samfunnstryggleik og beredskap handlar auka risiko for klimarelaterte hendingar om utfordringa med å halde viktige funksjonar og aktivitetar i gang.

Under behandlinga av St.meld. nr. 22 (2007–2008) om samfunnstryggleik blei klimaendringar peikte på som eit område der det vil vere aukande utfordringar for samfunnstryggleiken. Utvalet deler denne vurderinga. Utvalet meiner likevel at sektoren har eit godt utgangspunkt ved at den forvaltar relevant kunnskap og erfaring. For at samfunnet skal kunne dra nytte av dette i møte med eit endra klima, meiner utvalet at kompetansen knytt til klimatilpassing må styrkjast, og at arbeidet med klimatilpassing må få prioritet og ressursar.

Systematisk identifikasjon av kva risiko og kva slag påkjenningar som klimaendringane vil medføre, og analysar av kor sårbar den enkelte sektoren og samfunnet som heilskap er, vil vere ein sentral del av klimatilpassingsarbeidet. Risiko- og sårbarheitsanalysar vil vere eit nødvendig grunnlag for vurderingar av tiltak for å førebyggje eller redusere skadeverknadene av uønskte hendingar. Dei vil òg vere grunnlag for beredskapsplanar og andre verktøy for å kunne handtere hendingane dersom dei likevel skjer. Utvalet vil understreke behovet for å sikre eit systematisk arbeid med risiko- og sårbarheitsanalysar og for at klimaendringar blir integrerte i dette arbeidet.

Samfunnet er stadig meir avhengig av stabil forsyning av elektrisk kraft, telekommunikasjon, drikkevatn etc. Tryggleiken vår kan bli utfordra når det skjer brot i leveransen av slike tenester. Planlegging og drift av infrastrukturtenester er difor ein viktig del av arbeidet med samfunnstryggleik. Jo meir robust det norske kraft- og telenettet er mot klimarelaterte hendingar, desto betre er òg samfunnstryggleiken.

8.2.1 Sårbarheit for klimaendringar

8.2.1.1 Kor utsett er sektoren for klimaet i dag?

Kvart einaste år fører kraftig vind, intens nedbør, flaum, stormflod osv. til små og store hendingar som inneber påkjenningar for samfunnet og for enkeltmenneske. Stormen «Narve», som ramma fleire kommunar i Finnmark i 2006, førte blant anna til at 1100 personar blei evakuerte frå Melkøya i Hammerfest (Husabø 2010). Det seks dagar lange straumutfallet i Steigen i 2007 minte oss på at samfunnet er sårbart for langvarig svikt i straumforsyninga. Mange av dei tenestene som vi tek som ei sjølvfølgje, som oppvarming, vassforsyning og telekommunikasjon, kunne ikkje haldast i gang som normalt. Det blei blant anna problem med å syte for at eldre og sjuke hadde det varmt og fekk nødvendig hjelp (NSBR 2008).

I år med lengre tørkeperiodar oppstår det fleire og større skogbrannar. Brannen i Froland i Aust-Agder i 2008 er rekna som den største skogbrannen etter 1945. Her brann totalt ca. 26 000 dekar ned, av dette ca. 19 000 dekar produktiv skog. Ifølgje tal frå forsikringsselskapet Skogbrand blei skogskadane på dei 12 eigedommane som blei råka, takserte til 21,5 mill. kroner. I tillegg brann ei rekkje hytter ned, og brann i straummaster førte til straumbrot ein del stader. Brannen oppstod i ein svært tørr periode på førsommaren, og det var samtidig òg større skogbrannar i Råde og Konnerud (Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tids skogbranner i Norge, DSB 2008).

Sjølv om naturhendingar som skred, erosjon og flaumar ikkje nødvendigvis trugar liv og helse direkte, kan dei innebere andre typar påkjenningar for samfunnet. Indirekte konsekvensar av slike hendingar kan vere like alvorlege som sjølve hendinga, dersom for eksempel stengde vegar gjer at utrykkingskøyretøy ikkje når fram i tide, eller reparatørar ikkje klarer å komme seg fram for å utbetre skadar på øydelagt linjenett.

Skadeverknadene som følgje av vêrhendingar heng i stor grad saman med intensiteten i vêret og om samfunnet har kapasitet til å førebyggje og handtere påkjenningane. Dette er omtalt i avsnittet om tilpassingskapasitet.

8.2.1.2 Kor utsett er sektoren for klimaet i framtida?

Den viktigaste påverknaden av klimaendringane på samfunnstryggleiken er knytt til verknadene av intenst vêr. Hyppigare naturhendingar som skred og flaum er ei utfordring for samfunnet i dag, og vi kan vente at dette blir forsterka i framtida.

Å drive søkje- og redningsarbeid etter naturhendingar som snøskred er krevjande, og ein auke i talet på tilfelle vil gi større utfordringar for redningstenesta. I rapporten «What If » – Status, utfordringer og tiltak for den frivillige redningstjenesten (Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum 2007) er dei framtidige utfordringane for redningstenesta omtalt. Rapporten konkluderer med at klimaendringar gjer det nødvendig å styrkje den framtidige redningstenesta så ho kan svare på fleire naturhendingar. Rapporten seier at det har vore ein jamn auke i talet på redningstilfelle over fleire år. Den seier vidare at dersom tendensen held fram, vil talet på aksjonar i 2030 vere meir enn dobla samanlikna med i dag.

Klimaendringane kan gi auka tørke om sommaren i delar av landet, som igjen kan auke problema med skogbrann. I rapporten Effekter av klimaendringer på kulturminner og kulturmiljø (Riksantikvaren 2010), peiker Riksantikvaren på at tørkeperiodar ikkje berre gir større risiko for skogbrann, men òg for brann i trehusmiljø av kulturhistorisk verdi.

Auka belastningar som følgje av endra klimatiske forhold vil kunne auke faren for at infrastruktursystema ikkje klarer å levere dei tenestene dei skal. Dette kan skape problem for innbyggjarar, næringsliv og styresmakter. Det er stor gjensidig avhengigheit mellom ulike infrastrukturar, for eksempel mellom kraftforsyning og telekommunikasjon. Dette er nærare omtalt i kapittel 9 – Infrastruktur og bygningar.

Ein del av infrastrukturen utgjer det som kan kallast kritisk infrastruktur. Dette er nettverk som er grunnlaget for all anna samfunnsverksemd, og som er heilt nødvendige for å dekkje behovet til styresmaktene, næringslivet og befolkninga. Forutan straumforsyningsnett og tele- og datanett gjeld dette òg nett for transport av gods og personar (veg, luft, bane og sjø), vassleidningsnett og avløpsnett. Bortfall på eitt av desse områda vil difor kunne få store konsekvensar. Det skjer regelbunde hendingar som viser kor sårbart samfunnet kan vere for avbrot i kritisk infrastruktur. Etter vulkanutbrotet på Island våren 2010 blei det innført flyforbod i store delar av Europa. Dette skapte for eksempel svært vanskelege situasjonar for helsevesenet, fordi ambulansehelikopter ikkje kunne operere, og fordi pasientar, medisinsk utstyr og medikament ikkje kunne fraktast raskt til og mellom sjukehusa.

8.2.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

I Noreg baserer samfunnstryggleiksarbeid seg på prinsippa om ansvar, nærleik og likskap, jf. St.meld. nr. 22 (2007–2008).

• Ansvarsprinsippet inneber at den etaten som har ansvar for eit fagområde i ein normalsituasjon, òg har ansvaret for å handtere ekstraordinære hendingar på området.

• Likskapsprinsippet betyr at den organisasjonen ein har under kriser, skal vere mest mogleg lik den organisasjonen ein opererer med til dagleg.

• Nærleiksprinsippet inneber at kriser organisatorisk skal handterast på eit lågast mogleg nivå.

Det følgjer av dette at styresmakter på alle nivå har ansvar både for førebyggjande tiltak, beredskapsførebuingar og for å handtere ekstraordinære situasjonar innan sine ansvarsområde. På eit overordna nivå betyr det at det departementet som har ansvaret for ein sektor til dagleg, òg har ansvaret for handtering i ein krisesituasjon innanfor eige ansvarsområde, og kvar statsråd beheld det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret sitt.

Sjølv om oppgåvene med samfunnstryggleik er organiserte som eit sektoransvar, er norsk beredskap likevel basert på at det òg skal kunne skje ei samordning av ressurar og leiing når det skjer uønskte hendingar. Det gjeld for eksempel i innsats for å redde liv og helse, der leiinga for redningstenesta vil styre innsatsen òg frå deltakarar som i det daglege ikkje er ein del av den organiserte redningstenesta. Under aksjonar og opprydding ved større tilfelle av akutt forureining vil aksjonsleiinga i Kystverket kunne styre ressursar både frå eigen etat og utanfrå.

Regjeringa har lagt vekt på samvirke og samordning for å sikre heilskapleg og samordna beredskap og krisehandtering på sentralt, regionalt og lokalt nivå (St.meld. nr. 22 (2007–2008)). Det har dei seinaste åra blitt vedteke fleire kongelege resolusjonar med det mål å styrkje Justisdepartementets samordningsrolle (Kgl. res. av 16. september 1994 om Justisdepartementets samordningsfunksjon på beredskapssektoren og Kgl. res. av 24.06.2005 om DSBs koordineringsansvar og ansvar for koordinering av tilsyn). Justisdepartementet si samordningsrolle inneber oppgåver som for eksempel å utarbeide overordna retningslinjer og leggje til rette for og vere pådrivar for sektorane sitt arbeid med samfunnstryggleik. Justisdepartementet skal òg avklare ansvarsforhold i gråsoner og treffe prinsipielle avgjerder på samfunnstryggleiks- og beredskapsområdet (St.meld. nr. 39 (2003–2004)) Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid). Samordningsansvaret inneber òg at Justisdepartementet skal gjennomføre tilsyn med departementa sitt arbeid innan samfunnstryggleik.

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) støttar Justisdepartementet i utøvinga av samordnings- og tilsynsrolla. DSB forvaltar saker som fell inn under lovgivinga knytt til brann- og el-tryggleik, farlege stoff, produkttryggleik og Sivilforsvaret. DSB er òg etatsstyrar for fylkesmennene sitt arbeid innan samfunnstryggleik. Som statleg forsterkingsressurs hjelper Sivilforsvaret redningsetatane ved større ulykker og hendingar. Det gjeld òg langvarige og komplekse hendingar. Justisdepartementet er òg etatsleiar for Politidirektoratet og dei to hovudredningssentralane, som begge òg har viktige oppgåver innan samfunnstryggleik.

På regionalt nivå har Fylkesmannen eit ansvar for å samordne arbeidet med samfunnstryggleik i fylket og ha ei rolle som pådrivar og rettleiar i arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. Kommunen utgjer det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen, og har ansvar for å ta vare på sikkerheit og tryggleik for befolkninga innanfor sitt geografiske område. Organiseringa av arbeidet med samfunnstryggleik på lokalt og regionalt nivå er nærare omtalt i kapittel 13 og 14.

Når det gjeld organiseringa av skogbrannarbeidet, pålegg brann- og eksplosjonsvernlova kommunane å utarbeide risiko- og sårbarheitsanalysar. Analysen skal gi grunnlag for å avgjere korleis brannvesenet kan tilpassast slik at det er i stand til å handtere slike brannar. Større brannar vil ofte krevje større personell- og utstyrsressursar enn det kommunen har. Både Sivilforsvaret og Forsvaret utgjer viktige forsterkingsressursar for kommunane i skogbrannberedskapen, i tillegg til andre kommunale brannvesen.

Sjølv om ansvaret for å ta vare på samfunnstryggleiken er fordelt på mange aktørar og styresmakter, meiner utvalet at sektoren generelt er prega av avklarte myndigheitsforhold og rollefordeling. Utvalet meiner likevel at klimaendringane forsterkar behovet for ei enda betre koordinering og samhandling mellom myndigheitsorgana, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Erfaringane frå handteringa av uvêr dei seinare åra, for eksempel «Narve» i Midt- og Nord-Noreg 2006 og «Loke» på Vestlandet 2005, viser at det er krevjande å handtere tilfelle med intenst vêr som rammar større geografiske område. Store hendingar vil krevje evne til samspel på tvers av etats- og organisasjonsgrenser og vil bl.a. kunne gjere det nødvendig med felles prioritering av ressursar og koordinering av informasjonsarbeid. I dokument nr. 3:4 (2007–2008) peiker Riksrevisjonen på at det er nødvendig at Justisdepartementet spelar ei aktiv rolle i arbeidet med samfunnstryggleik, for å få ei styrkt overordna samordning.

Vestlandsforsking peiker i rapporten «Ekstremvêrhendingar» på at god krisehandtering har medverka til å redusere skadeomfanget. Samarbeid på tvers av organisatoriske og geografiske grenser, for eksempel ved at Forsvaret og Sivilforsvaret yter hjelp til politi og kommunar, er trekt fram som ein viktig del av bakgrunnen for vellykka krisehandtering (Husabø 2010).

Krav og reguleringar

Det er viktig at ansvarlege styresmakter er svært bevisste på korleis klimaendringane vil påverke arbeidet med samfunnstryggleik innan sitt ansvarsområde. Etter utvalet si meining må analysar av risiko og sårbarheit (ROS-analysar) vere eit fundament for alt arbeid med samfunnstryggleik. Analysane vil både gi eit grunnlag for val av tiltak for å redusere faren for uønskte hendingar (førebygging) og for å førebu seg på å møte dei utfordringane som hendingane vil innebere (beredskap). Krav om ROS-analysar er på mange område formalisert gjennom lov- og forskriftskrav, for eksempel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret som trer i kraft 1.1.11 og som stiller krav til sektorovergripende ROS-analyser. Plan- og bygningslova stiller òg krav om det skal gjerast analysar av risiko og sårbarheit for alle nye utbyggingsområde og at alle område som er utsette for fare kan merkast i planen som omsynssone.

ROS-analysar vil vere eit veleigna metodeverktøy for å vurdere ny eller endra risiko som følgje av klimaendringar. Analyseprosessen må ha som mål å skaffe kunnskap om kva effektar klimaendringane vil medføre, vurdere kor trulege dei er og kva slag konsekvensar dei kan få, og vurdere kva som kan gjerast for å hindre eller redusere skadeverknadene av dei. Utvalet meiner det er viktig å stille krav om at konsekvensar av klimaendringar skal vere ein del av ROS-analysane i forvaltninga. I tilfelle der det ikkje er mogleg eller tenleg å setje i verk førebyggjande tiltak, må det vere krav om å ha beredskapsplanar for korleis uønskte klimarelaterte hendingar skal handterast.

DSB sitt embetsoppdrag til fylkesmennene er eit godt eksempel på korleis ei forventning om klimavurderingar i ROS-analysar kan uttrykkjast i praksis. I oppdraget for 2010 seier direktoratet bl.a. at i dei fylkesvise ROS-analysane skal fylkesmannen sjå til at klimaendringar er eitt av omsyna som blir lagt til grunn i utarbeidinga av analysane. Oppdraget legg òg til grunn at klimavurderingar skal gå inn som ein del av fylkesmennene si oppfølging av kommunane. Fylkesmannen skal sjå til at omsynet til klimaendringar er vurdert og følgt opp i kommunale planar, og at klimaendringane er eitt av dei tema som må vurderast i ROS-arbeidet.

Utvalet har òg merkt seg at Riksrevisjonen i omtala si av behovet for ei styrkt samordning innan samfunnstryggleik (dokument nr. 3:4 2007–2008) særleg peiker på behovet for å utarbeide heilskaplege risikoanalysar. Sjølv om risikoanalysar knytte til klimaendringane ikkje er spesielt omtalte i Riksrevisjonen si undersøking, meiner utvalet at klimaendringane styrkjer behovet for ROS-analysar og ei betre samordning.

Staten driv tilsyn med kommunar og fylkeskommunar på ei rekkje område for å sikre at verksemda er i medhald av lov og forskrift. Tilsyn blir òg nytta som eit verkemiddel for å kontrollere om staten si eiga verksemd skjer i medhald av lov og forskrift og i tråd med politiske forventningar. DSB fører for eksempel tilsyn med fylkesmennene sitt arbeid innan samfunnstryggleik. På vegner av Justisdepartementet fører direktoratet òg tilsyn med arbeidet innan samfunnstryggleik i departementa. I DSB sitt tilsyn med fylkesmennene inngår no klimatilpassing som eit tema.

Informasjonsflyt

Nasjonalt utdanningssenter for samfunnstryggleik og beredskap (NUSB) er den sentrale utdanningsinstitusjonen for samfunnstryggleik og beredskap og er underlagt DSB. Sidan 2008 har NUSB tilbode kommunar og fylke kursa «Klimatilpasning i samfunnsplanleggingen» og «Samfunnssikkerhet i arealplanleggingen».

DSB har òg ansvar for Noregs brannskule, som er den nasjonale utdanningsinstitusjonen for kommunalt brann- og feiarpersonell. Sivilforsvaret sine beredskaps- og kompetansesentra gir opplæring innan beredskap og redning for eigne mannskap og andre aktørar innan redningstenesta.

Utvalet ser det som viktig at etablerte opplæringstilbod innan klimatilpassing og samfunnstryggleik held fram og blir utvikla vidare. Klimautfordringane bør integrerast i all opplæring i ROS-arbeid, beredskapsplanlegging osv. Klimarelaterte scenario må òg vere aktuelle tema for beredskapsøvingar på både lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Ressursar

Samfunnet stiller opp med betydelege ressursar når det skjer ulykker og andre alvorlege hendingar. Den livreddande innsatsen til redningstenesta er primært styrt av kva som er praktisk mogleg og formålstenleg å gjere, ikkje kva som måtte vere god eller dårleg økonomi. Men norske styresmakter set òg inn dei ressursane som er nødvendige ved hendingar som ikkje representerer ein direkte trussel mot liv og helse, sjølv om det måtte vere dyrt. I etterkant av større flaumar, skredhendingar, skogbrannar osv. har det vore vanleg at staten har medverka vesentleg til å dekkje ekstraordinære utgifter som kommunane har hatt.

Når det gjeld kapasiteten innan arbeidet med samfunnstryggleik, meiner utvalet at den kunnskapen, dugleiken og treninga aktørane har til å handtere hendingar i dag, langt på veg òg set dei i stand til å handtere utfordringane som klimaendringane medfører. For redningstenesta vil eit skred vere eit skred uavhengig av om det kan vere klimaendringar som ligg bak som årsak. At hendingar kjem hyppigare, blir meir intense og kjem på andre stader enn dei har gjort før, vil truleg bli ei utfordring for kapasiteten i den forstand at det ikkje er tilstrekkeleg personell og utstyr.

Det er tradisjon for ein betydelege frivillig dugnad når det skjer hendingar. Dei frivillige organisasjonane utgjer ein vesentleg del av dei samla ressursane i den norske redningstenesta. Dei frivillige organisasjonane er òg tydeleg opptekne av klimaendringane og kva følgjer dei vil få. Sjå omtala av Noregs Raude Kors i kapittel 11.1, Lokalsamfunn.

Det blir òg mobilisert betydeleg innsatsvilje i tillegg til dei organiserte frivillige. Det er for eksempel mange eksempel på at bønder med gyllevogner har stilt opp og ytt vesentlege bidrag i innsatsen for å sløkkje lyng- og skogbrannar. I tillegg til frivillig innsats vil ei mobilisering av ressursar i form av personell og utstyr frå Sivilforsvaret og Forsvaret vere ein viktig del av handteringa av store hendingar.

Det er ikkje den same lette tilgangen til pengar og andre ressursar til å drive førebyggjande og skadereduserande arbeid som det er til innsats under ekstraordinære hendingar. Klimatilpassing innan området samfunnstryggleik vil i vesentleg grad handle om å kompensere for auka risiko og påkjenningar som klimaendringane vil gi. Det vil vere auka behov for å sikre busetnad mot flaum og skred, for å redusere etterslepet i vedlikehald innan kritisk infrastruktur, gjere grundig kartlegging og analyse av risiko osv.

Kunnskapsgrunnlaget

Studiar av samanhengen mellom klimaendringar, naturutløyste hendingar og klimatilpassing er avgrensa. IPCC arbeider no med ein spesialrapport om dette.

I Noreg er det gjort enkelte studiar på sektoren sitt arbeid med klimarelaterte problemstillingar, blant anna studien «Exit War, Enter Climate» (Husabø 2008). I nasjonal sårbarheits- og beredskapsrapport for 2007 (NSBR 2007) er det ei omtale av naturutløyste hendingar i dag, med ei særleg omtale av store fjellskred. Rapporten nemner ikkje klimaendringar direkte, men handlar likevel om tilpassingsrelevante forhold. Det er òg gjort ein intern gjennomgang av DSBs arbeid med klimatilpassing. Desse rapportane og undersøkingane fortel mest om status for tilpassingsarbeidet eller arbeidet knytt til tilpassingsrelevante forhold. Det er viktig for å avdekkje behov for vidare arbeid i sektoren.

I det praktiske arbeidet med førebygging og beredskapsplanlegging vil aktørane basere seg på mykje av det same kunnskapsgrunnlaget som andre sektorar. Kartgrunnlag, framskrivingar osv. er viktig for å skaffe oversikt. Manglar og hol i dette kunnskapsgrunnlaget er like relevant for samfunnstryggleik og beredskap som for dei andre sektorane. Dette blir nærare omtalt i kapittel 16.3.

Prioritering

I eit nasjonalt risikobilete må klimautfordringane konkurrere om merksemd og prioritet med mange andre moglege hendingar, som for eksempel internasjonale terrorangrep, store ulykker, cyberangrep, svikt i kritisk infrastruktur mv. Tidlegare har samfunnstryggleik vore eit fagområde der verksemda i hovudsak var konsentrert om nasjonen si evne til å forsvare seg mot ein ytre fiende. I rapporten «Exit War, Enter Climate» (Husabø 2008) er prosessen med å prioritere om frå eit militært til eit meir sivilt fokus i arbeidet med samfunnstryggleik omtalt. Rapporten peiker på at DSB var tidleg ute med å sjå at klimaendringane vil vere ei viktig utfordring for samfunnstryggleiken. Den konkluderer med at sjølv om flyttinga av fokus frå militære truslar til naturkatastrofar er synleg, er prosessen ikkje fullt gjennomført.

Ei kartlegging som er gjort i samband med ei intern evaluering i DSB (Klimaarbeidet innen DSBs fagområder 2010) viser at klimasårbarheit og klimaendringar i lita grad kjem på dagsordenen i avdelingane i direktoratet. Evalueringsrapporten seier at det er nærliggjande å tru at verksemda framleis har forbetringspunkt før arbeidet med klimatilpassing er ein heilt naturleg og integrert del i oppfølginga av fagområda.

Utvalet har ikkje kjennskap til om det er gjort liknande undersøkingar eller evalueringar av andre nasjonale organisasjonar, som for eksempel Politidirektoratet eller hovudredningssentralane. Det er ein del av Justisdepartementet sitt overordna ansvar å syte for at klimautfordringa blir sett enda tydelegare på dagsordenen i arbeidet med samfunnstryggleik.

Husabø (2010) peiker på at det ser ut som om evalueringar etter ekstremvêrhendingar legg meir vekt på å betre evna til å handtere framtidige situasjonar enn til å førebyggje at dei skjer. Ein del av forbetringspotensialet innan samfunnstryggleik ligg difor i å utnytte erfaringskunnskap frå uvêrshendingar betre i det førebyggjande arbeidet.

8.2.2 Klimaendringane si betydning for Forsvaret

Klimaendringar vil kunne ha ei betydning for Forsvaret og aktivitetane deira på fleire måtar.

Klima som premiss for planlegging og gjennomføring av militære operasjonar

Vêret har alltid vore ein sentral premiss i planlegging og gjennomføring av militære operasjonar. For det første er det nødvendig med planlegging for å unngå å utsetje eige mannskap for farar og belastningar på grunn av vêrforholda. Dernest vil både høvet til å gjennomføre ein militær operasjon og utfallet av han i stor grad kunne bli påverka av vêret.

Forsvaret har rutinar for å vurdere vêr-, føre- og lystilhøve som kan innverke på operasjonar. Rutinane skal særleg sikre at faren for ekstreme forhold får tilstrekkeleg merksemd. Fare for snøskred har vore eit område som Forsvaret har sterkt fokus på, ikkje minst som ei følgje av ulykka i Vassdalen i Nordland i 1986.

For Forsvaret vil ein av konsekvensane av klimaendringane vere at det gjennom utvikling av prosedyrar og trening blir enda betre til å ta vare på tryggleiken til personellet.

Auka behov for hjelp frå Forsvaret til det sivile samfunnet

Forsvaret si støtte til det sivile samfunnet er omtalt i fleire stortingsmeldingar og proposisjonar. Stortingsmelding nr. 22 (2007–2008) seier for eksempel om det nye totalforsvarssamarbeidet at «… sin kjerne har det gjensidig støtte mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forbygging, beredskap og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret fra fred til sikkerhetspolitiske kriser og krig».

Forsvaret sitt bidrag føreset at det kan medverke med tilgjengelege ressursar og kompetanse som er etablert for å løyse primæroppgåvene til Forsvaret. Forsvaret gir allereie i dag støtte til politiet og til det sivile samfunnet elles når viktige samfunnsinteresser og liv og helse står på spel. Det kan for eksempel vere til innsats ved skogbrannar, større flaumar og redningsaksjonar. Hjelp til politiet er regulert gjennom ein eigen bistandsinstruks. Kommunar og andre myndigheitsorgan kan få hjelp i samband med større ulykker, kriser og naturkatastrofar.

Kystvakta har ei spesiell stilling ved at det er den som i hovudsak utfører den sivile grenseovervakinga ved Noregs sjøgrenser. Saman med Fiskeridirektoratet og salslaga har Kystvakta òg ansvaret for den utøvande delen av fiskerioppsynet. Den representer òg ein svært viktig ressurs for redningstenesta til sjøs, ikkje minst i nordområda. Etter kvart som isfrie område nord for Svalbard blir tekne i bruk til fiskeri, vil det vere behov for auka aksjonsradius, både for kystvakt og redningsteneste.

Behovet for støtte frå Forsvaret til det sivile samfunnet vil truleg auke, da det venteleg blir fleire naturulykker og andre alvorlege hendingar på grunn av klimaendringar. Forsvaret har ei redningsteneste og mannskapsstyrkar og utstyr som andre beredskapsmyndigheiter treng støtte frå. Det kan vere til alt frå innsats frå Heimevernet i lokale skred- og flaumhendingar til regional transport- og kommunikasjonsstøtte ved omfattande ekstremvêr. I Sverige var for eksempel Forsvaret sitt telenett det einaste som fungerte i dei aktuelle områda under stormen «Gudrun» i 2005.

Tilpassingsbehov for Forsvaret sine eigedommar, bygningar og utstyr

Forsvaret har betydelege eigedommar og eig store mengder avansert og svært kostbart utstyr. Forsvaret har på same måte som andre sektorar behov for å sikre at rutinar for planlegging, bygging, tilsyn, vedlikehald o.a. er tilpassa eit endra klima.

Behov for auka nærvær frå Forsvaret i arktiske område?

Skipstrafikken representerer viktige utfordringar når det gjeld risiko- og sårbarheit i nordområda, gjennom risiko for ulykker med fare for tap av menneskeliv og miljøforureining. Mykje tyder på at skipstrafikken i nordområda har auka, og det er grunn til å tru at klimaendringane vil medverke til at den vil auke endå meir (Molenaar og Corell 2009). Meir aktivitet i nord vil òg gjere det nødvendig med auka nærvær frå Forsvaret, både for å hevde suverenitet og utøve mynde.

Forsvaret er ein ressursleverandør til det sivile samfunnet i området gjennom for eksempel kystvaktteneste, overvaking og redningsteneste. På grunn av dei store avstandane er militært nærvær med fartøy og fly i nord ein føresetnad for å kunne komme til innsatsområda i rett tid. Annan infrastruktur er avgrensa eller fråverande, og på grunn av eit avgrensa trafikkvolum kan ikkje innsats baserast på «vessels of opportunity». Dei spesielle klimatiske forholda (kulde, mørke, is, polare lågtrykk, sommartåke o.a.) forsterkar òg utfordringane.

8.2.3 Behov for tilpassing

Også på området samfunnstryggleik ser utvalet at klimaendringane forsterkar behovet for ei betre koordinering og samhandling mellom ulike myndigheitsorgan. For å auke evna til å handtere skogbrannar er det for eksempel viktig at det blir etablert robuste samarbeidsordningar på tvers av kommunane. Dette vil medverke til å sikre tilstrekkelege ressursar i sløkkjearbeidet, særleg i startfasen av ein brann.

Utvalet meiner det er behov for rutinar som sikrar at erfaringane frå handteringa av uvêr og naturhendingar relaterte til klima blir grundig evaluerte i forvaltninga. Erfaringa frå slike hendingar er eit viktig grunnlag både for førebyggjande tiltak og for handteringa av framtidige hendingar.

Det er behov for tydelege krav om analysar av risiko og sårbarheit for klimaendringar på alle nivå i forvaltninga. Det må utviklast vidare verktøy og metodar for analysar som integrerer dette som analysetema.

Utvalet meiner at arbeidet med samfunnstryggleik har behov for styrkte ressursar. Det er ovanfor bl.a. vist til undersøkingar som seier at fylkesmennene sin kapasitet er redusert. Utvalet går ut frå at behovet for styrkte ressursar òg vil gjelde for andre myndigheitsorgan som arbeider med samfunnstryggleik.

Nødvendig kompetanseutvikling om klima og samfunnstryggleik må sikrast i heile forvaltninga.

For å sikre at arbeidet med klimatilpassing blir teke hand om på ein tilfredsstillande måte, meiner utvalet at klimatilpassing må vere eit prioritert tema i tilsynet med arbeidet for samfunnstryggleik i forvaltninga. DSB sitt tilsyn med fylkesmennene omfattar allereie dette temaet, og det bør det òg gjere ved tilsyn av andre delar av statsforvaltninga. For at staten skal kunne drive tilsyn med arbeidet for klimatilpassing i kommunane, må det heimlast i lov eller forskrift.

8.2.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga innanfor samfunnstryggleik og beredskap tilrår utvalet:

• Det må gjerast ein heilskapleg gjennomgang av sårbarheit, organisering, ressursar og kompetanse i sektoren i lys av dei nye utfordringane klimaendringane medfører.

• Regelverk og rettleiarar for risiko og sårbarheitsanalysar må gjennomgåast og ved behov justerast slik at omsyn til klimatilpassing blir tekne hand om.

• Tilsynsstyresmakter på ulike forvaltningsnivå må få heimel til å inkludere klimatilpassing som tilsynstema i alle samanhengar der det er relevant.

• Med grunnlag i gjennomgangen av sektoren sitt kompetansebehov må det utviklast ein plan for kompetanseoppbygginga.

9 Infrastruktur og bygningar

All infrastruktur blir påverka av klimaet og er utsett i møte med klimaendringar gjennom direkte kontakt med vêr og vind og endringar i nedbør og temperatur. Sårbarheita varierer mellom ulike infrastrukturar, men behovet for vedlikehald er ei stor felles utfordring i møtet med klimaendringane. Samtidig er ulike typar infrastruktur gjensidig avhengige av kvarandre, noko som medverkar til å forsterke sårbarheita.

Samfunnet og enkeltmenneske er avhengige av tilgang på elektrisitet, transport og kommunikasjon, vatn, renovasjonstenester og ly. På grunn av betydninga for samfunnet, er gjerne sektorar som kraftforsyning og vatn og avløp omtalte som «kritisk infrastruktur». Sårbarheit i infrastruktur og bygningar har dermed stor betydning for samla sårbarheit for klimaendringar i samfunnet.

Infrastrukturen omfattar vegar, lufthamner, hamner, jernbaner, kraft- og telekommunikasjonsnett, vatn- og avløpsnett, renovasjon og bygningar. Dei ulike infrastrukturane er gjensidig avhengige. Kraftforsyninga er for eksempel viktig for at all annan samfunnsviktig infrastruktur skal fungere. Avhengigheita går samtidig fleire vegar: Eit fungerande telenett er ein nødvendig føresetnad for stabil kraftforsyning, og ved avbrot er ein i tillegg avhengig av transportsystemet for å utføre reparasjonar. Denne gjensidige avhengigheita forsterkar sårbarheita for klimaendringar og gjer samfunnet vesentleg meir sårbart.

Sårbarheita for klimaendringar varierer likevel mellom infrastrukturområda. Utvalet meiner at kraftforsyning har relativt høg tilpassingskapasitet, noko som veg opp for at sektorane i stor grad er utsette for klimaendringar. Den samla sårbarheita blir difor relativt låg. Tilpassingskapasiteten i vatn- og avløpssektoren er, etter utvalet si vurdering, låg og sårbarheita tilsvarande høg. Vurderingane av transportsektoren og bygningar gir eit meir samansett bilete av tilpassingskapasitet og sårbarheit.

Variasjonane i sårbarheit heng i stor grad saman med infrastrukturen si levetid. Bygningar, vatn- og avløpsnett og veg- og jernbanestrekningar som blir konstruerte i dag, har lang levetid og må dimensjonerast for belastningar langt fram i tid. Ekomsektoren er kjenneteikna av kort levetid i kabelnettet og rask omstillingsevne. Difor er sårbarheita i sektoren nokså avgrensa, trass i at han er utsett for effektar av klimaendringar. Tidsperspektivet stiller krav til gode klimaframskrivingar, berekningsmetodar og kost-/nytteanalysar ved planlegging av ny infrastruktur.

Samtidig er det nokre felles utfordringar for infrastrukturen i møtet med klimaendringane. Etterslep av vedlikehald er ei felles utfordring for store delar av infrastrukturen og bygningsmassen. Klimaendringane vil forsterke behovet for vedlikehald og auke utfordringane knytte til etterslep i vedlikehaldet. Dette gjer seg særleg gjeldande innan transport, bygningar og vatn og avløp. På grunn av aldring i forsyningsnettet er det òg store behov for reinvesteringar og utbetringar innan kraftforsyning. Vedlikehaldsetterslepet gjer at infrastrukturen ikkje er tilstrekkeleg tilpassa klimaet i dag. Summen av etterslep og klimaendringar svekkjer tilpassingskapasiteten betrakteleg og kan medføre betydelege kostnader for samfunnet.

Infrastruktur har generelt høge investeringskostnader. Etterslepet på vedlikehald kan bli ein barriere for tilpassing dersom sektoren må bruke tid og kapasitet på reparasjonar framfor langsiktig planlegging. Klimaendringane aukar dermed behovet for å ta igjen vedlikehaldsetterslepet, som igjen inneber at kostnadene ved tilpassing aukar.

9.1 Transport

Transportsektoren er utsett for klimaet. Nedbør, nedbørintensitet, skydekke, temperatur og vind legg sterke føringar på kor og korleis transportsektoren blir innretta. Klimaendringane kan både få positive og negative konsekvensar for infrastrukturen for transport på land, sjø og i luft. På den eine sida vil auka nedbør, nedbørintensitet, temperaturendringar og fleire flaum- og skredhendingar auke slitasjen, skadeomfanget og talet på trafikkavbrot. På den andre sida kan mindre snø- og ismengder betre framkoma på land og til sjøs og tilgangen til lufthamner og hamner vinterstid.

Samfunnet er avhengig av eit vel fungerande transportsystem. Avbrot har tilsvarande store konsekvensar for samfunnet og får raskt politisk merksemd. Det desentraliserte busetnadsmønsteret i Noreg gjer at framkomme på vegar, jernbane, til sjøs og i lufta har stor betydning for enkeltmennesket, nød- og beredskapstenester og andre funksjonar i samfunnet. Lokaliseringa av næringslivet gjer norsk næringsliv svært transportintensivt og sårbart for avbrot og redusert framkomme. Næringslivet er avhengig av pålitelege leveransar, og det gjer det meir avhengig av transportsystemet. Sårbarheit i transportsektoren har difor stor innverknad på total sårbarheit i samfunnet.

I transportsektoren er det mykje merksemd om klimarelaterte forhold og generelt god beredskap mot vêrhendingar. Det er òg teke initiativ til klimatilpassing på fleire område i transportsektoren. Nasjonal transportplan er transportetatane sitt viktigaste strategidokument. Denne gir ei felles plattform for utvikling av transportsektoren i 10-årsperiodar og er eit viktig grunnlag for arbeidet med klimatilpassing.

Det er eit mål å halde ved lag tryggleik og framkomme òg i eit endra klima, med optimal ressursbruk. Klimaendringane skaper auka uvisse om kva slag påkjenningar infrastrukturen må tole. Dersom uvissa fører til at det blir lagt inn større tryggleiksmarginar enn nødvendig, vil dette føre til urimeleg store kostnader for sektoren. Å auke kunnskapen om endringar i klimaet, og gjennom dette redusere uvissa, er ein viktig del av arbeidet med klimatilpassing.

Transportsektoren si sårbarheit for klima knyter seg i stor grad til etterslepet i vedlikehald. Med unntak av luftfarten har infrastrukturen for transport i dag eit betydeleg vedlikehaldsetterslep og er dermed heller ikkje tilstrekkeleg tilpassa klimaet i dag. Større klimapåkjenningar vil forsterke dette problemet og auke sårbarheita.

Etter utvalet si vurdering er ei vesentleg auka satsing på vedlikehald ein føresetnad for å redusere sårbarheita i sektoren.

9.1.1 Landtransport

Infrastrukturen for landtransport omfattar nærare 100 000 kilometer offentleg veg og 4100 km jernbanespor. Mens jernbana er forvalta av Jernbaneverket sentralt, er det norske vegnettet forvalta av Statens vegvesen, fylkeskommunane og kommunane.

Landtransport er i sterk grad utsett for klimatiske forhold. Temperaturforhold, nedbør og hendingar som flaum og skred er forhold som pregar arbeidet i sektoren med å tryggje framkoma på veg og jernbane.

Klimaendringane vil forsterke mange av dei utfordringane landtransporten har i dag. Etter utvalet si vurdering har landtransporten relativt stor tilpassingskapasitet på nasjonalt nivå ved at sektoren har eit tydeleg forvaltningssystem og betydelege ressursar til disposisjon. Sektoren nasjonalt er svært bevisst på klimaendringar, er van til å takle utfordringar knytte til ulagleg vêr og har sett av ressursar til kartlegging av behov for klimatilpassing. Dette medverkar til å styrkje tilpassingskapasiteten. Ressursar til faktisk gjennomføring må likevel sjåast i samanheng med etterslepet i vedlikehald. Etterslepet representerer eit betydeleg tilpassingsunderskot. Å setje av vesentleg auka ressursar til dette er ein føresetnad for klimatilpassing i sektoren.

9.1.1.1 Sårbarheit for klimaendringar

Kor utsett er landtransporten for klimaet i dag?

Dei siste åra har det vore fleire flaum- og skredhendingar som har fått til dels store konsekvensar for transportnettet. For eksempel skapte store mengder snø og kulde omfattande problem for jernbana og passasjerane sist vinter, og kraftig vårløysing førte til store skadar og trafikkavbrot i Nord-Noreg i mai 2010. Sjølv om ikkje slike hendingar kan knytast direkte til klimaendringar, seier konsekvensane mykje om klimasårbarheit og kva slag utfordringar klimaet kan gi i framtida. Det er òg ei oppfatning i sektoren at delar av transportnettet ikkje har tilfredsstillande teknisk tilstand (NTP 2010–2019).

Kor utsett er landtransporten for klimaet i framtida?

Vegar og jernbane er utsette for klimaendringar på ei rekkje ulike måtar. Veg- og banetransporten er utsett for naturhendingar som kan redusere trafikktryggleiken eller på andre måtar truge liv og helse, føre til store materielle skadar, hindre framkomme og gi auka kostnader.

Større nedbørmengder vil innebere auka belastning på dreneringssystema. Auka risiko for flaum og skred utgjer ein fare for trafikktryggleiken og kan auke avbrotsfrekvensen. Eksisterande flaumsikring, drenering og skredsikring kan òg vise seg å vere utilstrekkeleg. Skråningsstabiliteten vil kunne minke ved auka nedbør, endra erosjon og grunnvassnivå. «Våte» skredtypar, slik som flaum- og sørpeskred, vil truleg skje oftare.

Vinterstid vil auka nedbør komme som større mengder snø på høgfjellsstrekningane i første halvdel av dette hundreåret. I tillegg er det fare for at meir intense snøfall kan føre til store problem for framkoma på vegane. Meir fuktig snø kan auke problemet med at tre fell over og stengjer spor og vegar og skader spor og kontaktleidningar. Høgare liggjande område kan bli meir utsette for nullpunktspasseringar, dvs. vekslingar mellom frysing og tining. Dette vil auke faren for frostsprenging og slitasje på banenettet. Det vil òg påverke vegane si bereevne, trafikktryggleiken og behovet for salting.

Havnivåauke og stormflod kan skape problem med bølgjeerosjon og overskyljing, som kan medføre erosjonsskadar og trafikkstans. Dette kan òg gi større risiko for vassinnstrøyming i undersjøiske tunnelar med lågtliggjande innløp. Auka vassmengder vil òg utsetje vegfyllingar og brufundament for større påkjenningar og erosjon.

Avbrot og problem i andre sektorar, for eksempel vatn- og avløp eller kraftforsyning, skaper òg problem for transport. I innleiinga til kapittel 9 er dette omtalt som gjensidig avhengigheit mellom infrastruktursektorane. God koordinering er viktig for å motverke problem også i dag. I eit endra klima vil slike problem kunne forsterkast, og koordineringa vil vere endå viktigare.

Klimaendringane vil òg ha enkelte positive effektar på transportnettet på land. Mindre snømengd vil redusere behovet for brøyting og vedlikehald vinterstid, og fleire veg- og banestrekningar vil kunne vere vinteropne. I delar av landet kan talet på snøskred som stengjer vegane bli redusert. Dette vil, i tillegg til at det er kortare periode med snø og isdekke på vegane, kunne redusere ulykkesrisiko. Med høgare vintertemperatur vil talet på skinnebrot som følgje av sterk kulde kunne bli redusert. Lengre vekstsesong vil auke gjengroinga langs veg og bane, men høgare tregrense kan redusere problemet med snøfokk i høgareliggjande område og verke stabiliserande i forhold til snøskred.

Tilpassingskapasitet

Organisering

I 2010 består vegnettet av 10 800 km riksvegar, 44 000 km fylkesvegar og 40 000 km kommunale vegar. Statens vegvesen er vegstyresmakt for riksvegnettet og utviklar strategiar, prioriterer tiltak og disponerer det samla riksvegbudsjettet til utbygging, drift og vedlikehald. I tillegg til å ha ansvaret for riksvegnettet hjelper Statens vegvesen fylkeskommunane med forvaltninga av det fylkeskommunale vegnettet gjennom felles vegadministrasjon. Fylkeskommunen og kommunane er ansvarlege for dei fleste vegstrekningane i Noreg. Dette desentraliserte eigarskapet og det at det blir nytta ei lang rekkje leverandørar til utbygging, drift og vedlikehald, aukar faren for fragmentering av ansvarsforholda for utbygging og drift. Harvold mfl. (2010) peiker på at denne fragmenteringa gjer tilpassingsarbeidet i sektoren meir komplisert.

Riksrevisjonen peiker (rapport 3:16 2008–2009) på at det i mange vegkontraktar er bruka for lite ressursar til byggherrekontroll. Klimaendringane vil medføre større behov for denne kontrollen og tydelegare krav ved inngåing av drifts- og vedlikehaldskontraktar med entreprenørar. Dette gjeld alle forvaltningsnivå.

Jernbaneverket eig og driv jernbaneinfrastruktur som spor, signal og sikringsanlegg, perrongar og stasjonar. Jernbaneverket har òg ansvaret for å styre jernbanetrafikken og fordele sporkapasitet mellom dei ulike jernbaneselskapa.

Statens jernbanetilsyn er utøvande kontroll- og tilsynsstyresmakt for jernbaneverksemder, inkludert trikk og T-bane. Tilsynet er ein sjølvstendig etat underlagt Samferdselsdepartementet. Det er i dag 13 jernbaneselskap som opererer på det norske jernbanenettet. Størst av desse er NSB.

Vegnormalane dannar grunnlaget for planlegging, dimensjonering og bygging av heile det offentlege vegnettet i Noreg. Det er likevel ingen formelle krav til at dei skal nyttast på kommune- og fylkesvegar. Staten tek sikte på å gi forskrifter på område der det er viktig å følgje opp nasjonale mål. Foreløpig er det prioritert forskrifter for tunneltryggleik, bruk av vegdata og tryggleikskrav til bruer, ferjekaiar og berande vegkonstruksjonar. Desse skal definere felles minstestandard for riks- og fylkesvegar og kommunale vegar i Oslo. Staten har høve til å komme med fleire forskrifter dersom det viser seg nødvendig. Eit internt utval i Statens vegvesen arbeider no med å utvikle ei tilråding til fylkeskommunane om minimumsstandardar baserte på vegnormalane. I første runde vil denne ha status som rettleiande retningslinjer, men kan på sikt forskriftsfestast dersom det blir vurdert som formålstenleg. Det inngår i Statens vegvesen sitt sektoransvar å overføre kunnskap som kan sikre riktige løysingar innanfor bygging, drift og vedlikehald, i første rekkje til fylkeskommunane. Ved å inkludere kunnskap om effektar av klimaendringar i vegnormaler, og ved at disse brukes, kan arbeidet med klimatilpassing i sektoren styrkjast.

I eit klima i endring er det ikkje nok å basere seg på historiske data. Krav som ikkje er tilpassa for eksempel auka nedbørsmengder, kan føre til underdimensjonering. Dette kan igjen medføre auka kostnader til reparasjon og vedlikehald. Innan prosjektet «Klima og Transport» i regi av Statens vegvesen blir det no gjort ein gjennomgang av regelverket for å sikre at omsyn til klimaendringar blir tekne vare på.

For kommunale vegar er det den enkelte kommunen som utarbeider vegnormalar, men langt i frå alle kommunar har gjort dette. Kommunale vegnormalar er delvis bygde på Vegvesenets vegnormalar. Mangel på kompetanse og kapasitet på lokalt nivå til å ta vare på omsyn som følgjer av eit endra klima, sjå kapittel 13 for nærare omtale, og manglande regelverk gjer det spesielt utfordrande å tilpasse lokal vegbygging til klimaendringar. Det ligg likevel gode høve i faglege nettverk som kan medverke til kunnskapsdeling på ulike fagområde. «Vegforum for større byer og tettsteder» er eksempel på ein slik arena for erfaringsutveksling, felles fagutvikling og kompetansebygging. I 2009 gav forumet blant anna ut ein ny drift- og vedlikehaldsstandard. Det er no under vurdering om det kan bli aktuelt for Vegforum å utvikle rettleiande vegnormalar for kommunale vegar. Informasjon frå vegforumet blir formidla og gjort tilgjengeleg via NKT (Norsk kommunalteknisk forening), som har fleire fagnettverk for veg. Utvalet meiner det er viktig å sikre at slike nettverk held ved lag og utviklar den faglege aktiviteten sin, då dette kan gi viktige bidrag til å avhjelpe mangel på kompetanse og kapasitet til arbeid med klimatilpassing i kommunane.

Jernbaneverket utviklar og forvaltar teknisk regelverk, som inneheld krav til bygging, drift og vedlikehald av infrastrukturen. Også her er det under arbeid ein analyse av endringsbehov for tilpassing til klimaendringar, til dømes endringar i dimensjoneringsgrunnlag for auka vassføring eller endra vindlaster.

Ressursar

Samfunnet nyttar betydelege midlar på veg. Samanlikna med veg har det i etterkrigstida vore satsa relativt lite på utbygging og modernisering av jernbanenettet sjølv om både gods- og persontrafikken har auka dei seinare åra. Regjeringa har no signalisert ein auke i jernbaneinvesteringane, med ei særleg satsing i og omkring dei største byane. Samanlikna med NTP 2006–2015 aukar rammene i planperioden for gjeldande NTP (2010–2019) med 39 prosent for veg og 58 prosent for jernbane.

Fylkesvegar og kommunale vegar er finansierte gjennom rammetilskotet til respektive fylke og kommune. Fylkeskommunane har ved si investering i vegnettet 2010, som er høgare enn opphavleg planlagt gjennom NTP, vist politisk vilje til å prioritere vegnettet. Når det gjeld kommunale vegar, er det utvalet sitt inntrykk at desse blir nedprioriterte, og det er den daglege drifta og kortsiktig vedlikehald som i hovudsak legg beslag på kapasitet og ressursar. For kommunale vegar synest ressursproblem å vere eit gjennomgåande hinder for godt veghald og i endå større grad for klimatilpassing.

Klimatilpassing i form av auka krav til vedlikehald og endra krav til nyanlegg vil auke kostnadene. Det er difor nødvendig å sjå til at desse kostnadene er inkluderte i alle berekningar av dei framtidige finansieringsbehova i sektoren.

Veg og jernbanesektoren har betydeleg teknisk kompetanse. For eksempel har Jernbaneverket starta på utvikling av ein kompetanseplan som omfattar linjepersonale, reinskelag og fagpersonar innanfor fagfelt som geologi, geoteknikk og hydrologi. Prosjekt og konkret sikringsarbeid knytt til klimautfordringane i dag for veg og jernbane medverkar etter utvalet si vurdering til at grunnkompetansen som er nødvendig for å møte klimautfordringane i morgon, er godt teken vare på.

Kompetansen aukar òg ved internasjonalt samarbeid. Eit eksempel er det EU-finansierte nettverket ROADEX, eit internasjonalt samarbeid mellom nordeuropeiske vegetatar for utveksling av informasjon og forsking.

Vedlikehaldsetterslep

Problemstillingar knytte til ressursar handlar, for både veg og jernbane, om eit betydeleg etterslep i vedlikehaldet. Vedlikehaldsetterslepet aukar sårbarheita for klimapåverknad. Dette gjeld heile jernbane- og vegnettet, men innan vegsektoren gjeld det særleg dei kommunale vegane.

Rådgivande ingeniørars foreining (RIF) har i rapporten «State of the Nation» (2010) gitt karakter til infrastrukturen ut frå tilstand og vedlikehaldsbehov. Riks- og fylkesvegar får karakter 3, på ein skala frå 1 til 5, der 5 er best. Med basis i berekningane frå Schjølberg mfl. (2009) og NTP 2010–2019 er vedlikehaldsetterslepet estimert til ca. 12 mrd. kroner på fylkesvegar og 19 mrd. kroner på riksvegar med inndelinga før 2010. Kostnadene er berekna for å bringe vegnettet opp til opphavleg standard. Dersom vegnettet skal bringast opp til dagens standardkrav og behov, vil kostnadene vere langt høgare. På grunn av stor usikkerheit i tala og berekningsmetodar har Statens vegvesen i 2010/2011 gjort ei ny gjennomgang.

Også kommunale vegar får karakter 3. Kostnadene for å utbetre berre dei kommunale vegane som er i «meget dårlig stand», er estimerte til 11–13 mrd. kroner. Dette er det lågaste ambisjonsnivået. Kostnaden for utbetring av utilfredsstillande vegar, i tillegg til dei som er i svært dårleg tilstand, vil vere 22–26 mrd. kroner.

Jernbana får karakteren 2. Utbetringsbehov for å komme opp på ein akseptabel teknisk standard er estimert til 20–30 mrd. kroner. Noreg har i det alt vesentlege det same jernbanenettet i dag som for 40–50 år sidan. Signal- og sikringssystem, straumforsyning m.m. har gjennomgått utbetringar, men for store delar av anlegga er den teknisk-økonomiske levealderen nådd, eller i ferd med å bli nådd. I NTP er det peikt på eit betydeleg behov for fornying av jernbana sine anlegg, og at dette er ein føresetnad for å betre konkurranseevna til jernbana. Samferdselsdepartementet legg difor i NTP 2010–2019 til grunn ei årleg ramme til vedlikehald som er ein auke på 56 prosent i forhold til rammene i NTP 2006–2015. Skredsikringstiltak blir óg finansiert over budsjett for drift og vedlikehald.

Ifølgje strategiavdelinga i Statens vegvesen er det behov for å sjå nærare på Finansdepartementet sine retningslinjer for gjennomføring av samfunnsøkonomiske analysar. Slik desse blir utførte i dag, kan dei føre til at løysingar som medfører høge drifts- eller vedlikehaldskostnader i framtida, blir prioriterte framfor løysingar med meir robust dimensjonering.

Det betydelege vedlikehaldsetterslepet for både veg og jernbane gjer at infrastrukturen ikkje er tilpassa klimaet i dag. Etter utvalet si vurdering representerer dette eit tilpassingsunderskot som gir betydelege utfordringar i arbeidet med å tilpasse veg og jernbane til klimaet i framtida.

Kunnskapsgrunnlaget

Investeringar i veg- og jernbanesektoren er kostnadskrevjande. Endringar i krav, standardar og kriterium for dimensjonering kan bety store tilleggskostnader. Standardar, kriterium for dimensjonering og sikringstiltak krev nøyaktigheit og eit betydeleg underlagsmateriale. Kartlegging og overvaking av ulike naturforhold/naturfarar er nødvendig for å få dette underlagsmaterialet på plass. I tillegg er det viktig med registreringar av faktiske hendingar på veg- og banenettet.

Datagrunnlaget som inngår i kunnskapsgrunnlaget for klimatilpassing kjem for det aller meste frå andre etatar og sektorar, til dømes met.no, NVE og Statens kartverk. Transportsektoren er heilt avhengig av at dette kunnskapsgrunnlaget blir oppdatert, lagt til rette og halde ved like. Samarbeid på tvers av etatane er ein føresetnad for klimatilpassing.

Prioritering

Det er fleire indikasjonar på at klimatilpassing allereie er eit prioritert tema i veg- og jernbanesektoren på nasjonalt nivå. Blant anna representerer FoU-prosjektet Klima og Transport 2007–2010, under leiing av Statens Vegvesen, ei betydeleg satsing på klimatilpassing i norsk samanheng. Både i NTP 2010–2019 og i Statens vegvesen sitt Handlingsprogram 2010–2013 er det fleire mål som medverkar til klimatilpassing: prioritering av vedlikehald, utbetring av eksisterande veg framfor nybygg, utvikling av alternative former for kontraktar for å redusere drifts- og vedlikehaldskostnadene m.m. I tillegg kjem 1 mrd. kroner i årleg tilskot til skredsikring som eit tiltak som medverkar til klimatilpassing.

Jernbaneverket starta meir målretta satsing på klimatilpassing i 2008. Programmet «Robuste baner» har som målsetjing å redusere talet på uønskte hendingar på banenettet. Her inngår bl.a. arbeid knytt til kartlegging av skredfare og sikringstiltak og beredskap mot meir ekstremvêr. Jernbaneverket deltek òg i FoU-prosjektet «Klima og transport» i Statens vegvesen. Omtale av klimatilpassing og konkretisering av tiltak i Handlingsprogrammet for Jernbaneverket 2010–2014, slik som auka satsing på vedlikehald, er eit uttrykk for vilje til klimatilpassing. Ifølgje fagmiljøa i Jernbaneverket er leiinga støttande og etterspør resultat av arbeid med klimatilpassing.

Samla sett er det utvalet si vurdering at klimatilpassing er godt prioritert innan veg- og jernbanesektoren på nasjonalt nivå. Auka trafikktryggleik, auka satsing på skredsikring og betre vedlikehald er hovudprioriteringar i NTP 2010–2019. Effekten av klimaendringar har så stor verknad på desse områda at omsyn til klimatilpassing må inkluderast for å sikre ei vellykka oppfølging.

9.1.1.2 Behov for tilpassing

Klimatilpassing er nødvendig for å sikre framtidig framkomme og tryggleik i veg og jernbanetransport. Ein grunnleggjande føresetnad for dette er at teknisk standard på infrastrukturen blir betra, slik at etterslepet i vedlikehald blir teke igjen. På nokre strekningar, både på veg- og på banenettet, er etterslepet så kritisk at driftsproblem grunna dårleg standard tvingar fram kortsiktige løysingar framfor meir framtidsretta arbeid. Skredsikring er viktig for tryggleik langs veg og jernbane i dag og vil bli endå viktigare i eit endra klima. Vidare er det viktig at både eksisterande og ny kunnskap og erfaringar frå pågåande prosjekt blir systematiserte, nedfelte i regelverk og prosedyrar – og formidla til styresmakter på alle forvaltningsnivå. Fagkompetansen må takast vare på og utviklast ved å sikre god rekruttering til aktuelle fag. Utdanningsprogramma må inkludere emne som dekkjer effektar av klima og klimaendringar.

Alt dette krev styrkte ressursar til kunnskap, kompetanse og fagleg rettleiingsmateriale både innan veg og jernbane. Her inngår òg vidareutvikling av beredskapsplanar og skredsikringsplanar for veg- og banenettet.

Særs viktig er det å styrkje kunnskapsgrunnlaget. Det er behov for meir forsking på havnivåstigning og stormflod, effekten av ulaglege vêrkombinasjonar og av ekstremt langvarig ulagleg vêr. Det trengst betre prognosar for utvikling i vindmønster og stormfrekvens. Forståinga av samanhengen mellom vêr og skred må betrast.

For tilpassing til intense nedbørepisodar er det behov for målingar og framskrivingar av korttidsnedbør med tidsoppløysing på éin time eller kortare og med større geografisk oppløysing. Koordinering og harmonisering av data frå ulike klimastasjonar er i gang og vil gi eit betre datagrunnlag, som er av stor betydning for klimatilpassing. Det er òg behov for betre hydrologiske data, både vassføringsobservasjonar med kort tidsoppløysing og målingar av avrenning, og auka kunnskap om betydninga av avrenning frå smelta snø.

Både forskingsresultat og målingar må leggjast til rette for brukarane. For å klimatilpasse veg- og banenettet er sektoren avhengig av forskingsmiljø og andre etatar som, med sin spisskompetanse og innan sitt ansvarsområde, supplerer med datagrunnlag og analysar. Her inngår behov for oppdatering av tabellar for intensitet-varigheit-frekvens (IVF-kurver) og flaumfrekvensanalysar for små nedbørfelt. Ein bør satse på å utvikle nettbaserte formidlingsløysingar, bl.a. halde à jour portalen eKlima med den til ei kvar tid nyaste kunnskapen. Her inngår òg å utvikle vidare kartportalar for betre å kunne utnytte klimadata, grunnlagsdata og dokumenterte hendingar. Den nasjonale skreddatabasen høyrer òg til i ei slik samordna løysing for tilgang til informasjon.

Det er vidare behov for å utvikle betre metodar for kostnadsvurderingar som omfattar anslag for tap av regularitet, mindre føreseieleg trafikk og forseinkingar som følgje av klimaendringar.

9.1.2 Sjøtransport

Havet har alltid vore viktig for Noreg, både som ressurskjelde og som transportåre nasjonalt og internasjonalt. Den norske handelsflåten består av nærare 1900 fartøy. Dette gjer Noreg til den femte største skipsfartsnasjonen i verda. Noreg har Europas lengste kystlinje, med om lag 25.000 kilometer frå svenskegrensa i sør til Russland i nord, inkludert fjordar og bukter. Ferdsel på sjø langs norskekysten er i vekst og vil truleg vekse òg i åra framover.

Maritim infrastruktur i form av farleier, navigasjonsrettleiing (fyr og merke), hamner og infrastruktur i hamner (kaiar etc.) er ein viktig føresetnad for sjøtransporten. Trygge og funksjonelle hamner dannar basis for ei effektiv, sikker og konkurransedyktig næring.

9.1.2.1 Sårbarheit for klimaendringar

Kor utsett er sjøtransporten for klimaet i dag?

For skipstrafikk er krevjande klimatiske forhold og kompliserte manøvreringsforhold i tronge farvatn kjende utfordringar. Sjøtransport er utsett for vind- og bølgjeforhold, straumar, tåke, polare lågtrykk m.m. Langs kysten er det spesielt vind i kombinasjon med særskilde bølgje- og straumforhold som gir dei mest krevjande situasjonane. Del II viser at det er betydeleg uvisse knytt til vindforhold. Det gjer det vanskelegare å føreseie korleis forholda for sjøfart blir i framtida. Likevel vil sjøtransporten truleg vere mindre utsett for klimaendringar enn andre transportformer.

Kor utsett er sjøtransporten for klimaendringar?

Den maritime infrastrukturen er utsett for havnivåstigning og auka stormflodnivå og generelt større vêrpåkjenningar. Havnivåstigning kan verke inn på funksjonen og kor brukeleg infrastrukturen er, og større vêrpåkjenning og stormflod kan gi auka utfordringar for drifta og skade på infrastrukturen. Allereie under klimaforholda i dag er det farvatn og hamner som av omsyn til tryggleiken ikkje er tilgjengelege fleire dagar i året. All forverring av vind-, bølgje- eller straumforhold vil kunne redusere tilgjenget ytterlegare. Klimaendringane vil forsterke belastningar og slitasje på fyr, merke, moloar og kaianlegg. Overskyljing og uro bak moloar kan ventast å auke. Erosjon og sandvandring på sjøbotnen vil kunne bli eit aukande problem. Fartøy kan få problem med tilgjenge til kai og seglingshøgder under bruer ved auka havnivå. Kystverket ser risikoen for at større skip ved dårlegare vêr kan bli tvinga til å segle lenger ut frå kysten, av omsyn til framkoma i trongare farvatn og dårleg sikt. Mindre båtar vil det derimot vere behov for å leie i beskytta farvatn nærare kysten. Dette kan vere ei større belastning for Kystverkets losteneste og for miljøet og vil på sikt òg kunne krevje etablering av sikrare farleier nærare kysten.

Endringar i sjøtransporten kan òg vere ei følgje av at smelting av is opnar for ferdsel i nye farleier i Arktis. Dette er nærare omtalt nedanfor.

Tilpassingskapasitet

Organisering

Kystverket er underlagt Fiskeri- og kystdepartementet og er fagetat for sjøtransport, sjøtryggleik, hamner og beredskap mot akutt havforureining. Kystverket har ansvar for bl.a. lostenester, trafikksentraltenester (VTS), fyr- og merketenester og navigasjonsvarsel, utbetring av farleier og bygging og vedlikehald av fiskerihamner. Kystverket har òg ansvar for statens beredskap mot akutt forureining.

Sjøfartsdirektoratet er underlagt Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet. Direktoratet har myndigheitsansvar overfor norskregistrerte skip og utanlandske skip som går inn til norske hamner og skal syte for god tryggleik for liv, helse, fartøy og miljø. Gjennom rådgiving, oppfølging og tilsyn skal direktoratet medverke til at norske skip og reiarlag held høg standard når det gjeld tryggleik og miljø, og at sjøfolk på norske skip har gode kvalifikasjonar, arbeids- og levevilkår. Ei anna viktig oppgåve er å sjå til at framande skip i norske farvatn og hamner held seg til internasjonale reglar.

Nærings- og handelsdepartementet har ansvar for næringspolitikken, under dette politikk for maritime næringar. Departementet skal ta vare på arbeidet med internasjonalt regelverk og avtaler, bilaterale avtaler og marknadsarbeid for maritime næringar. Nærings- og handelsdepartementet har òg ansvaret for å følgje opp Regjeringas maritime strategi.

Det alt vesentlege av offentlege trafikkhamner i Noreg er i kommunalt eige, men det er nokre statleg eigde fiskerihamner. Det finst òg mange private hamner, både store petroleumsterminalar og basehamner for forsyningar til petroleumsaktivitet i norsk økonomisk sone. Etter hamne- og farvasslova av 2010 har kommunane eit generelt forvaltningsansvar for tryggleik og framkomme i heile kommunen sitt sjøområde, innanfor området der kommunen har planmynde. Kystverket har motseiingsrett i arealplansaker innanfor Kystverket sine ansvarsområde. Mange kommunar organiserer hamnedrifta som interkommunale selskap. Kommunane har eit totalansvar for forvaltning og administrativ drift av sine eigne hamner (infrastruktur, reguleringstiltak, beredskap o.a.)

Regulering og krav til sjøtransport må sjåast i samanheng med at skipsfarten er ei global næring med fri konkurranse. Reguleringar og regelverksarbeid skjer i stor grad gjennom internasjonale organisasjonar, først og fremst IMO (International Maritime Organization), som er FN sin sjøfartsorganisasjon. Organisasjonen er etablert for å utvikle eit internasjonalt regelverk for tryggleiks- og miljøomsyn i skipsfart. Sjøfartsdirektoratets oppfatning er at IMO sitt fokus på klimaendringar er tilfredsstillande, og direktoratet har opplyst at det ikkje ser behov for eigne nasjonale tiltak utover dette. IMO arbeider bl.a. med å utvikle ein bindande polarkode for skipstrafikk i polare område med utgangspunkt i dei frivillige «Guidelines for ships operating in polar waters». Sjøfartsdirektoratet har leiarrolle i det arbeidet. Både tryggleiks- og miljøaspekt er inkluderte. Arbeidet er venta ferdig i 2012.

Allereie i dag aukar transporten av råolje og oljeprodukt langs norskekysten frå Nordvest-Russland. Standarden på skipa som transporterer olje frå Nordvest-Russland langs norskekysten, er ifølgje Sjøfartsdirektoratet god. Dette heng bl.a. saman med at det er stilt strenge krav til oljetankarar som leverer olje i Europa (Bambulyak & Frantzen 2007, NSBR 2009). Kvaliteten på andre utanlandske skip langs kysten varierer. I framtida vil vedvarande tryggleik for skip, last og besetning avhenge av at desse krava blir vurderte og eventuelt justerte i samsvar med endringar i risikobiletet for ferdsel i nordområda.

Staten sin beredskap mot akutt hav- og kystforureining er primært innretta mot å hindre og avgrense skade som konsekvens av hendingar og ulykker til sjøs. Granskingar av ulykker viser at det er manglar ved beredskapen i dag. Etter Server-forliset 12. januar 2007 (Norconsult 2008) blei Kystverkets handtering av ulykka vurdert som tilfredsstillande, men det blei likevel avdekt manglande administrative rutinar og peikt på behov for å styrkje beredskapen knytt til skadeavgrensingar i strandsona.

Etter grunnstøytinga av Full City i juli 2009 fekk det interkommunale utvalet mot akutt forureining (IUA) pålegg av Klif om å rette opp avvik som blei avdekte under kontrollen og å gjennomgå eigen beredskapsplan, rutinar for oppdatering og øvingar. Klif konkluderte med at den interkommunale beredskapen mot akutt forureining måtte styrkjast.

Klimaendringar kan auke risikoen for ulykker, og dette stiller enda større krav til både statleg og kommunal beredskap og til klare prosedyrar for ansvarsfordeling.

Ressursar

Det er eit overordna mål for transportpolitikken at meir godsfrakt skal over til sjøtransport. I NTP er det vedteke å satse på infrastruktur i hamner og farleier for ca. 1 mrd. kroner årleg i perioden 2010–2019. Dette er ein vesentleg auke samanlikna med NTP 2006–2015.

Det er identifisert eit betydeleg vedlikehaldsetterslep ved fleire av Kystverket sine trafikksentralar og i infrastrukturen for navigasjonsrettleiing. På navigasjonsinstallasjonar er det berekna etterslep i vedlikehaldet på 1,6 mrd. kroner. Vedlikehald og utskifting av utstyr er nødvendig for å halde oppe den høge driftstryggleiken (NTP). Mykje av infrastrukturen på kysten er skadd og nedsliten. For eksempel er 344 av dei 778 moloane (på 507 stader) som Kystverket har ansvar for, vurderte som skadde i ei eller anna form. Både risikoen for auka skade og konsekvensane av mangelfull teknisk tilstand på denne infrastrukturen vil truleg bli større i eit endra klima.

Kunnskapsgrunnlaget

Som for landbasert transport er kunnskapen om endringar i klimavariablar ein viktig del av kunnskapsgrunnlaget for klimatilpassing i sjøfarten. Betre prognosar for vindforhold, havnivå og stormflod og endringar i bølgjehøgder krev tett samarbeid med fagetatar og relevante forskingsmiljø. Her inngår òg betre kunnskap for vêrvarsling i nordlege havområde. I tillegg kjem behov for betre kunnskap om miljørisiko, for eksempel om effekt av auka havtemperatur på risikoen for spreiing av framande organismar i norske farvatn. Det er òg behov for ny kartlegging og ajourføring av kart, spesielt i nordområda der det er venta auke både i skipstrafikk og anna maritim verksemd.

Prioritering

Arbeidet med klimatilpassing er ikkje formalisert i Kystverket eller Sjøfartsdirektoratet. Handlingsprogrammet for Kystverket 2010–2019 inkluderer forhold knytte til sikring av infrastruktur. Klimatilpassinga er nemnt som eit mål, men planane er ikkje konkretiserte. I tildelingsbrevet til Kystverket er det likevel fleire oppdrag som støttar under arbeid med klimatilpassing. Dette gjeld utbetringar for å ta igjen etterslepet i vedlikehald på infrastruktur og navigasjonsinstallasjonar.

Klimaendringar er ein viktig del av det faglege grunnlaget for oppdatering av forvaltningsplanen for Barentshavet. Denne er no under revisjon og er venta ferdigstilt 2011.

Samla sett er det utvalet sitt inntrykk at det er aukande medvit om klimaendringar, særleg omkring betydninga av vedlikehald. Utvalet vurderer det likevel slik at klimatilpassing bør få auka prioritet og ei meir formalisert forankring i denne sektoren.

9.1.2.2 Sjøtransport i nordområda og Arktis

For tida er bruken av Nordvest- og Nordaustpassasjen ubetydeleg, men den arktiske isfronten trekkjer seg nordover, og isdekket blir tynnare og svakare. Framskrivingar tyder på at sjøisen i Polhavet kan forsvinne heilt om sommaren i løpet av dette hundreåret. Ein slik situasjon vil bety isfrie ruter over Polhavet gjennom Nordvest- og Nordaustpassasjen (Buanes mfl. 2009a). Dette opnar nye høve for sjøtransport i polare farvatn. For skip frå Asia til Europa vil segling gjennom Nordaustpassasjen representere ca. 40 prosent reduksjon av reisestrekninga. Innsparingar i tid og drivstoff representerer store økonomiske verdiar for skipsfartsnæringa (Innbjør 2008) samtidig som utslepp av CO₂ vil bli redusert. Nærleiken til Arktis vil truleg bety eit konkurransefortrinn for norske aktørar i næringa og kan auke bruken av hamner i Nord-Noreg.

Auka maritim aktivitet i nord som følgje av mindre is i Arktis, og eventuell auka petroleumsaktivitet, vil gi styresmaktene betydelege nye utfordringar når det gjeld tryggleiken til sjøs. Dette kjem i tillegg til miljøkonsekvensar.

Observasjonar av isforholda tyder likevel på at det er, og framleis vil vere, stor variasjon i sjøis frå år til år i visse arktiske regionar, til dømes ved den kanadiske øysamlinga. Dei store variasjonane skaper utfordringar for planlegging og risikovurderingar av arktisk sjøtransport. Ein bør òg vere merksam på at all sjøtransport gjennom Arktis må passere gjennom Beringstredet, som er sett på som ein flaskehals (Molenaar og Corell 2009).

Det er ein generell mangel på marin infrastruktur (kartdata, navigasjonsinstallasjonar etc.) i Arktis, med unntak av norskekysten og Nordvest-Russland. Dette gjer ferdsel vanskeleg og aukar risikoen for ulykker. Utnytting av høve til auka sjøferdsel føreset òg at hamner og infrastruktur blir utbygde i nord. Ei slik omlegging vil vere krevjande og koste samfunnet store ressursar.

Utfordringane knytte til sjøtryggleik og beredskap er store i nordområda, bl.a. på grunn av avgrensa/manglande infrastruktur, sårbare naturmiljø, store avstandar, spesielle klimatiske forhold og mangel på arktisk kompetanse og tilpassa utstyr på skip.

Ope hav om sommaren vil kunne gi eit næringspotensial for sjøtransport i Arktis og ved Svalbard. Dette har samtidig eit potensial for store øydeleggingar av svært sårbar natur. Dei arktiske økosystema er marginale og svært sårbare. I kaldt klima er den biologiske aktiviteten lågare enn i varmare strøk, og nedbrytingstida av forureiningar – for eksempel olje – er vesentleg lengre i Arktis enn i varmare område. Utslepp vil difor ha meir alvorlege og langvarige konsekvensar i Arktis.

Ei undersøking av samfunnstryggleik og beredskap i nordområda frå 2009 peikte på at sjølv om det er liten fare for grunnstøyting, blir risikoen likevel vurdert som middels høg fordi konsekvensane av eit uthell vil vere store (NSBR 2009). Utnytting av forholda som ligg i eit isfritt Arktis og lengre periodar med framkomme omkring Svalbard, kan representere eit dilemma i og med at klimaendringane truleg vil forsterke utfordringane når det gjeld sjøtryggleik og beredskap i nordområda. Kor godt oljevernberedskapen fungerer, avheng i stor grad av vêret under ein aksjon. Etter Kystverket si vurdering vil det vere mogleg å gjennomføre effektiv skadeavgrensing med oljeverntiltak i ca. 60 prosent av tida ut frå vêrforholda i Nordsjøen. Vind og bølgjestatistikk for Lofoten og Barentshavet viser om lag same resultat. Det betyr at endringar i retning av meir ekstreme vêrforhold vil kunne ha negativ innverknad på oljevernberedskapen i Noreg (St.meld. nr. 14 (2004–2005)).

Aktiviteten i Svalbard-området har auka, særleg langs brekanten, og vil kunne auke som følgje av at området blir tilgjengeleg større delar av året. Navigasjonsforholda i Svalbard-området er krevjande, bl.a. fordi vêr- og isforhold kan endre seg raskt, djubdeforholda har stor variasjon innanfor avgrensa område, og det kan vere betydelege avvik mellom faktisk brefront og den som er vist i kartet. Det manglar gode sjøkart nettopp for områda ved kystlinja, som tidlegare var dekte med is.

Sjøfartsdirektoratet har heimel til å regulere cruisetrafikken ved Svalbard i skipstryggleikslova som gjeld for Svalbard og Jan Mayen. Direktoratet har ikkje høve til å kontrollere om skip som passerer gjennom norsk økonomisk sone på veg mot Arktis, har kompetanse på navigasjon i slike farvatn. Dette er kalla «uskuldig gjennomfart». Kystvakta kan likevel intervenere dersom det for eksempel er påvist oljeutslepp.

Auka skipsfart i Arktis vil auke etterspørselen etter skip som er isforsterka. Dette kan bety nye moglegheiter for norsk verftsindustri.

9.1.2.3 Behov for tilpassing

Hovudemna for klimatilpassingsarbeid i sjøtransport er å styrkje tryggleik og beredskap og sikre infrastruktur. Det er behov for å styrkje den samla infrastrukturen for skipsfart, som ny sjøkartlegging, oljevernberedskap og betre hamnefasilitetar. For å redusere negative effektar av eventuelle ulykker og utslepp er det behov for betre avklaring av spørsmål om havrett og ansvarsspørsmål i samband med eventuelle ulykker og utslepp.

Klimaendringar vil krevje betre regulert trafikk, tilrettelegging av alternative skipsruter og merking av nye farvatn. Utviding av gode ankringsplassar og nødhamner vil vere nødvendig for å styrkje tryggleik og skadeavgrensing til sjøs.

Det er behov for å forsterke eksisterande konstruksjonar (fyr, merke, moloar og kaianlegg) og å heve spesielt utsette kaiar på grunn av høgare havnivå og i nokre område risiko for høgare ekstrembølgjer. Også behovet for vedlikehaldsmudring kan auke på grunn av auka erosjon og sandvandring på sjøbotnen.

Også for skipsfarten er det behov for å styrkje kunnskapsgrunnlaget for klimatilpassing. Det er behov for betre kunnskap om endringar i havnivå og stormflod, bølgjehøgder og bølgjebelastning og eventuelle endringar i vindstyrke og vindmønster. Det er vidare behov for meir kunnskap om effekten av varmare klima på spreiing av organismar i ballastvatn og ved gjengroing. Dagens såkalla «biogeografiske regionar», der sannsynet for spreiing av organismar er oppgitt ut frå skipa sine eksisterande seglingsmønster og temperaturregime, kan bli endra i framtida. Ein kan vente nye organismegrupper og nye biogeografiske regionar, som kan gi spreiing av uønskte arter i norsk farvatn.

Sjøkarta i nordområda er mangelfulle. Styrking av sjøkartlegging rundt Svalbard er planlagt, grunngitt med auka ferdsel. Smelting av landis vil òg føre til at nye landområde blir avdekte. Behovet for å få eit oppdatert kartgrunnlag aukar. I og med at isen gradvis trekkjer seg tilbake og stadig avdekkjer nye område langs kysten, er det òg viktig at desse karta blir oppdaterte jamleg.

Det internasjonale samarbeidet vil vere særleg viktig knytt til arktisk sjøfart. Samarbeid med Russland og andre arktiske statar må førast vidare og styrkjast. Dette er nærare omtalt i kapittel 11.3, Internasjonale forhold.

9.1.3 Luftfart

Alle norske lufthamner vil bli påverka av klimaendringane, men i ulik grad og på ulik måte. Klimaet påverkar både avvikling av trafikken og den fysiske infrastrukturen.

Mange norske lufthamner ligg i kystnære område og er lokaliserte på flate parti eller fyllingar nær sjø eller ope vatn. 20 lufthamner ligg berre mellom 3 og 15 meter over havflata. Dette gjer dei sårbare for påkjenningar frå auka vasstand og kraftige bølgjer. Tryggleikssoner og lysanlegg på fleire av lufthamnene kan bli utsette for erosjon, men lufthamnene sin infrastruktur kan òg vere sårbar som følgje av klimaendringar. Bølgje- og erosjonssikring av tryggleiksområde på sjønære lufthamner er difor ei stor og ressurskrevjande utfordring. Stein som blir skylte opp på rullebana, kan òg vere eit problem.

Utvalet legg likevel til grunn at norsk luftfart har eit oversiktleg og velorganisert forvaltningssystem med klare ansvarsforhold. Luftrommet og rullebanene er kontinuerleg overvaka, både frå tårnet og ved friksjonsmålingar. Faren for skade på liv og helse på grunn av endra klimatiske forhold er difor sett på som avgrensa. Lufthamnene kan stengjast for kortare eller lengre periodar dersom vêr- og føreforhold trugar tryggleiken.

Også høg grad av risikoaversjon innan luftfarten reduserer sårbarheita i sektoren. Utvalet sitt inntrykk er at arbeidet med klimatilpassing er godt prioritert, og at sektoren har tilstrekkelege ressursar for å meistre utfordringa.

9.1.3.1 Sårbarheit for klimaendringar

Kor utsett er luftfarten for klimaendringar?

Klimaendringar vil føre til ei rekkje utfordringar for luftfarten knytt både til lufthamner og flytrafikk. Våte rullebaner reduserer bremseeffekten, og auka nedbørsmengder vil gjere det både viktigare og meir krevjande å drenere bort overvatn frå lufthamnene.

Hyppigare temperatursvingingar rundt 0 ^oC enkelte stader vil vere ei tilleggsutfordring for kontroll av friksjonsforhold på rullebana. Meir nedbør i form av snø i første halvdel av dette hundreåret vil stille større krav til vintervedlikehald og brøyteberedskap, og kan avgrense trafikken i periodar mens rullebanen blir rydda. Høgare vintertemperatur kan gi meir problemfylte snøforhold ved nordlege og høgareliggjande lufthamner. For lufthamner i område som kan få mindre snø, vil behovet for vintervedlikehald bli tilsvarande redusert. Svalbard lufthamn er bygd på permafrost, og tining av permafrosten vil svekkje stabiliteten i grunnen under denne.

Eventuelle endringar i vindstyrke og vindretning, turbulens og mogleg hyppigare episodar med ekstreme lågtrykk kan påverke avviklinga av flytrafikken.

Tilpassingskapasitet

Organisering

Samferdselsdepartementet har ansvar for rammevilkåra for luftfarten i Noreg, og forvaltar luftfartslova. Luftfartstilsynet er eit uavhengig forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet med myndigheitsansvar innan norsk sivil luftfart. Luftfartstilsynet held tilsyn med at aktørane i norsk sivil luftfart rettar seg etter luftfartslova. Føresegner for Sivil Luftfart (BSL) er ein serie forskrifter med heimel i luftfartslova. Forskriftene inneheld krav til både drift og utforming og forvaltning av fysisk infrastruktur. Luftfartstilsynet fastset reglar, utøvar tilgjengekontroll og fører tilsyn med bl.a. flyselskap, verkstader, flyskular, luftfartøy, sertifikatinnehavarar og lufthamner.

Avinor er eit heileigd statleg aksjeselskap, oppretta i 2003, der eigarskapen er forvalta av Samferdselsdepartementet. Selskapet var tidlegare forvaltningsbedrifta Luftfartsverket. Selskapet har ansvar for å planleggje, vidareutvikle og drive nettet av lufthamner i Noreg. Avinor er òg ansvarleg for flysikrings- og flynavigasjonstenester i norsk luftrom.

For Avinor er Nasjonal transportplan, NTP, eit grunnleggjande strategidokument.

Andre strategisk viktige dokument for Avinors verksemd er Strategisk plan og Plan for virksomheten 2010–2013 («§ 10 plan«), der klimatilpassing er omtalt.

Ifølgje tal frå Luftfartstilsynet er det over 30 selskap som har godkjend lisens og/eller driftsløyve til å drive ervervsvis lufttransport av passasjerar eller gods, eller anna luftfartsverksemd (foto-, skuleflyging o.a.). I tillegg til Avinor sine lufthamner er det fire private lufthamner med regelbunden rutetrafikk. Forsvaret har ein ikkje ubetydeleg fly- og helikoptertrafikk, og det er ei rekkje flyklubbar og privatpersonar som driv flyging.

Ressursar

For Avinor er ikkje klimatilpassing ei avgrensa satsing for seg, og kostnader med klimatilpassingstiltak er ikkje særskild berekna. Prognosar for klimatiske forhold blir likevel inkluderte i all verksemd. Eksempelvis er prognosar for klimaendringar tekne omsyn til i vurdering av dimensjonering av nye lysanlegg og tryggleikssoner rundt rullebaner (S&L-prosjektet). Behov for fleire liknande prosjekt blir diskutert. Desse kjem i så fall til å inkludere klimaprognosar.

Avinor opplyser at redusert punktlegheit og regularitet på grunn av dårleg sikt i perioden fram til 2100 vil kunne avhjelpast med utvikling og utplassering av ny teknologi. Fleire slike tiltak er allereie sette i verk. Det er for eksempel gjennomført fleire omfattande prosjekt for å betre arbeidsprosessar knytte til måling og formidling av status for baneforhold. Vidare blir det kontinuerleg forska på navigasjons- og innflygingsteknologi. Det er teke i bruk eit nytt nettbasert vind- og turbulensvarslingssystem, der småfly- og helikopterpilotar kan få tilgang på detaljert meteorologisk informasjon via Avinors heimesider. Rutetrafikken har òg tilgang på gode meteorologiske data gjennom blant anna NAIS (Norwegian Aeronautical Information System).

I prosjektet tryggleikssone og lysanlegg (S&L-prosjektet) legg Avinor til grunn at eit avgrensa omfang av bølgjeerosjonsskade i tryggleiksområda rundt rullebanene kan aksepterast. Initielle investeringar skal utformast slik at det er teke omsyn til klimaendringar, men så lenge det ikkje går ut over tryggleik, punktlegheit eller regularitet skal dei haldast på eit rimeleg nivå.

Utvalet si vurdering er at norsk luftfartssektor har dei ressursvise føresetnadene for å meistre klimatilpassinga.

Kunnskapsgrunnlag

Evna til å ta gode avgjerder om nybygg og utbetringar kan styrkjast med betre datagrunnlag og meir presise klimamodellar. Det er særleg behov for meir kunnskap om eventuelle endringar i vindforholda og kriterium for val av dimensjonerande bølgjeenergi når ein prosjekterer lufthamner med fyllingar mot sjø. Å auke kunnskapen på desse områda er viktig da ei lita endring i klimaføresetnadene kan gjere stort utslag på prosjekteringskostnadene.

Prioritering

Høg grad av risikoaversjon reduserer sårbarheita i sektoren. Utvalet har inntrykk av at arbeidet med klimatilpassing er godt prioritert.

9.1.3.2 Behov for tilpassing

Meir skiftande klima vil skape større utfordringar for luftfarten. Den har behov for å halde ved lag tryggleik, punktlegheit og beredskap òg under endra klimaforhold, primært knytt til drenering og friksjon på rullebana. Det er behov for betre kunnskapsgrunnlag for å kunne gjere riktige, kostnadseffektive prioriteringar ved investeringar i førebyggjande tiltak mot klimarelaterte skadar, for eksempel knytte til bølgjeerosjon.

Klimaendringane vil òg auke behovet for å utvikle utstyr, prosedyrar og regelverk.

Sjølv om luftfart ikkje er belasta med det same store etterslepet i vedlikehald som annan infrastruktur, er det viktig å avgrense skadar og prioritere vedlikehald. Avinor opplever som byggherre at den handverksvise utføringa av byggje- og konstruksjonsarbeid kan vere mangelfull. Det tyder på behov for å styrkje fagutdanninga, auka krav til kompetanse hos entreprenørane og/eller skjerpa krav til oppfølging frå byggherren si side.

9.1.4 Samfunnsøkonomiske kostnader for transportsektoren

Klimaendringane kan gi enkelte samfunnsøkonomiske innsparingar for vegsektoren, men samtidig kan det oppstå kostnader. Mindre snø og auka temperatur kan jamt over medverke til samfunnsøkonomiske innsparingar. Samtidig kan meir nedbør og hyppigare slagregn føre til samfunnsøkonomiske kostnader som følgje av meir steinsprang, slitasje på overflate og auka drift- og vedlikehaldskostnader knytte til drenering av overvatn. Dei årlege drifts- og vedlikehaldskostnadene vil truleg auke enkelte stader i landet og bli redusert andre stader. Når ein skal vurdere omfanget av dei samfunnsøkonomiske kostnadene, bør ein òg ta omsyn til at standarden på nye vegar blir betra over tid. Med ein betre vegstandard vil klimaendring gjere mindre skade, slik at den samfunnsøkonomiske kostnaden av klimaendring i sektoren blir lågare enn den elles ville ha vore.

Med dette som bakgrunn bereknar Vista Analyse (2010) at drifts- og vedlikehaldskostnadene i vegsektoren i beste fall vil gi ei årleg innsparing på nasjonalt nivå på ca. 150 mill. kroner årleg i andre delen av hundreåret. I verste fall kan ein få ei auke på 500 mill. kroner årleg.

Hyppigare episodar med ekstremvêr vil gi fleire skadar av meir alvorleg art. Berekningane er følsame for føresetnader om hyppigheita av denne type episodar. Dei største kostnadene i transportsektoren som følgje av klimaendringane vil truleg vere knytte til tap av regularitet, mindre føreseieleg trafikk og forseinkingar i transportsystemet. Det er ei viktig forskingsoppgåve å utvikle metodar for betre overslag for desse størrelsane i første omgang, og dernest for tilhøyrande kostnader.

Jernbana i Noreg har, i likskap med veg, auka investeringane til skredsikring og tiltak for å redusere risikoen for utglidingar. Jernbana er prega av store etterslep i vedlikehaldet og kapasitetsproblem i sentrale strøk. Utan utbetringar vil sjølv relativt moderate endringar i klimaforhold (kulde, temperaturvariasjonar, styrtregn, snø) gi fleire avbrot og/eller redusert framkomme. Dette påfører i særleg grad trafikantane kostnader. Meirkostnadene for drift og infrastruktur som følgje av klimaendringar er venta å liggje mellom 0–100 mill. kroner pr. år mot slutten av hundreåret.

Klimaendringane vil gi ei samfunnsøkonomisk innsparing for sjøfarten som følgje av mindre is, og samfunnsøkonomiske kostnader dersom bølgjehøgd og vind aukar. Hamner og moloar vil få kostnader knytte til stigande havnivå. Havet stig likevel såpass sakte i dette hundreåret at hamnene venteleg kan tilpassast endringar i havnivået som ein del av normal fornying og vedlikehald i sektoren. Gjentaksintervallet for hendingar med potensiell skadeeffekt er venta redusert. Dette vil gi hyppigare episodar som medfører skadekostnader, men Vista Analyse (2010) meiner at dei vil bli avgrensa til under 10 mill. kroner pr. år i gjennomsnitt. Redusert regularitet trur ein også her vil vere den største kostnaden. Med potensielt kortare transporttid til Aust-Asia om sommaren kan verdiskapinga i næringa auke. Det kan òg gi større etterspørsel etter hamner og hamnetenester i dei nordlege hamnene. Denne effekten er ikkje stipulert.

Luftfart har dimensjonert tryggleikssonene for venta klimaendringar med utgangspunkt i gjentaksintervall på 10–20 år. Frå 2050 og utover kan enkelte lufthamner få hyppige overfløymingar som følgje av at havnivået stig. Ifølgje Vista Analyse (2010) kan kostnadene bli høge, men dei er ikkje berekna, blant anna fordi det framtidige mønsteret av lufthamner ikkje er kjend. Kostnader ved avbrot og redusert regularitet som følgje av klimarelaterte stengingar er dessutan venta å få mest betydning. Eksempelvis er stenging av Arlanda i eitt døgn anslått å gi ein kostnad på 150 mill. SEK. Med den kunnskapen vi har i dag er det likevel ikkje haldepunkt for å anslå kor mykje oftare lufthamnene vil måtte halde stengt i framtida som følgje av klimaendringar.

9.1.5 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i transportsektorane tilrår utvalet å:

Sikring av transportinfrastruktur

• Integrere klimaomsyn i alle planprosessar, utgreiingar og analysar av transportsystemet.

• Utføre kartlegging og merking av sårbarheit for spesielt utsette konstruksjonar eller strekningar i forhold til ulike typar hendingar.

• Halde ved lag ei styrkt satsing på skredsikring av vegar og jernbaner som òg inkluderer klimaomsyn i skredrisikovurdering og arbeidet med utvikling av den nasjonale skreddatabasen.

Betre forvaltningsregima

• Forankre klimatilpassing som leiaransvar i styringsstrukturane i sektoren.

• Gjennomgå og revidere gjeldande regelverk, følgje opp endringar med kurs og informasjon. Prioritere utvikling av rettleiande vegnormalar for kommunale vegar.

• Gjennomgå funksjonskontraktar, kontraktformer, utvikle metodikken for levetidsvurderingar og kost-/nytteanalysar.

Ressursforvaltning

• Prioritere å ta igjen vedlikehaldsetterslepet og styrkje det fortløpande vedlikehaldet.

• Integrere klimaomsyn i eksisterande planar for inspeksjon, vedlikehald og fornying.

• Utvikle betre analysemetodar for å inkludere framtidige vedlikehaldskostnader i avgjerdsgrunnlaget.

Styrkje beredskap

• Styrkje og utvikle arbeidet med proaktive beredskapssystem med vekt på tilpassing til vêrforhold og vêrrelaterte hendingar på veg- og banenettet, inkludert auka bruk av vêrprognosar og system for transportinformasjon.

• Sikre skipstrafikk ved å styrkje trafikkovervaking og kontroll. Utvikle eit betre grunnlag for å redusere akutte uhell ved utbetring av ankringsplassar, strandsetjingsplassar og nødhamner.

Styrkje kunnskapsgrunnlag og kunnskapsformidling

• Vurdere og ved behov supplere dagens system for målingar av viktige klimavariablar, jf. kapittel 16.3, og styrkje koordineringa av eksisterande databasar.

• Utvikle kunnskapsgrunnlaget ved å betre dokumentasjon av uønskte hendingar knytte til vêrforhold.

• Føre vidare samarbeidet mellom transportetatar, NVE og andre om kartportal for data om vêr og vêrrelaterte hendingar på transportnettet.

• Med særleg fokus på nordområda styrkje maritim overvaking, utvikle systemet for automatisk identifikasjon (AIS-systemet) og betre system for utveksling og integrering av data.

Særskilde tiltak for sjøfart i nordområda:

• Legge særleg vekt på å utvikle regelverk, overvakings- og styringssystem og kompetanse for å meistre dei særskilde utfordringane som følgjer av auka skipstrafikk over Polhavet.

• Møte behov som følgjer av auka maritim aktivitet i nordområda, ved å gi hamner, redningsteneste og beredskap i Nord-Noreg særskild prioritet.

• Legge stor vekt på å utvikle samarbeidsrelasjonar og samarbeidsfora med Russland og andre nasjonar med interesser i Arktis.

9.2 Vatn og avløp

Klimaendringar vil auke risikoen for svikt i vass- og avløpstenestene (VA). Svikt i vassforsyninga vil ramme innbyggjarar og næringsliv raskt, og svikt i avløpshandteringa kan få alvorlege konsekvensar for helse og miljø. Det er difor viktig for heile samfunnet at vass- og avløpssektoren tilpassar seg eit endra klima.

Vass- og avløpssektoren har i dag eit betydeleg vedlikehaldsetterslep som skaper eit tilpassingsunderskot. Fragmenterte ansvarsforhold, mangel på ressursar og prioritering gjer denne sektoren til den infrastruktursektoren som er vurdert som særleg sårbar for klimaendringar.

For å styrkje tilpassingskapasiteten i vass- og avløpssektoren er det behov for å vurdere juridiske endringar og å gjennomgå dei økonomiske rammevilkåra. Tiltak for ei betre handtering av overvatn er òg sentrale.

9.2.1 Sårbarheit for klimaendringar

9.2.1.1 Kor utsett er vatn og avløp for klimaet i dag?

Rundt 2600 kommunalt eller interkommunalt eigde avløpsverk tek hand om avløpet frå 83 prosent av befolkninga, mens dei resterande 17 prosent har eigne avløpsanlegg eller mindre, private fellesløysingar (SSB 2008).

Omlag 1600 vassverk syter for vassforsyning til 90 prosent av befolkninga, mens dei andre 10 prosent har eigen brønn eller mindre fellesanlegg. Av vassverka er ca. 1000 kommunalt eller interkommunalt eigde, ca. 500 er private partsvassverk og ca. 100 er hyttevassverk. 90 prosent av vassforsyninga kjem frå overflatevasskjelder, mens 10 prosent kjem frå grunnvasskjelder (Folkehelseinstituttet 2008). 41 prosent av vassproduksjonen frå kommunale vassverk går til hushalda, 26 prosent til industri og landbruk, mens 33 prosent går tapt som lekkasjar på leidningsnettet (SSB 2008).

Infrastrukturen for vatn og avløp kan inndelast som vist i figur 9.1:

• vasskjelde (grunnvatn eller overflatevatn) og tilhøyrande nedbørfelt

• vassbehandlingsanlegg

• distribusjonssystem for vatn (leidningsnett, tunnelar, høgdebasseng, pumpestasjonar)

• transportsystem for avløpsvatn (leidningsnett, tunnelar, pumpestasjonar)

• avløpsreinseanlegg, inkludert slambehandlingsanlegg

• mottakar for reinsa avløpsvatn

Figuren viser korleis vass- og avløpsinfrastrukturen er knytt til naturmiljøet gjennom bruk av naturressursar og tilbakeføring av reinsa avløpsvatn til resipientar, og at infrastrukturen er avgjerande for kritiske samfunnsfunksjonar.

Ved kraftig nedbør eller flaumsituasjonar kan leidningsnettet for drikkevatn vere utsett for auka forureiningsrisiko ved at leidningar og kummar kan bli sette under vatn. Dersom det er utsette punkt på distribusjonssystemet, som lekkasjepunkt på røyr eller utette brannventilar i kummar, kan forureina vatn trengje inn i vassforsyningssystemet dersom vasstrykket inne i leidningane blir redusert, eksempelvis som følgje av reparasjonsarbeid. Det kan òg oppstå attgroingsproblem innvendig i leidningsnettet som følgje av meir organisk materiale i vasskjeldene.

Leidningsnettet for overvatn og fellesleidningar for avløpsvatn og overvatn er dimensjonerte ut frå kunnskap om nedbørforhold ved tidspunktet då dei blei dimensjonerte. Likevel opplever fleire kommunar og vass- og avløpsverksemder i dag klimarelaterte problem knytte til fleire tilfelle av flaumskadar, vasskadar og tilbakeslag av avløpsvatn i bygningar som følgje av intense nedbørsituasjonar. Dette kan skuldast underdimensjonering, auka fortetting, som igjen fører til overbelastning avløpssystemet, eller hyppige og ekstreme nedbørepisodar. Det er òg registrert auka problem med dårlegare kvalitet på råvatnet i drikkevasskjeldene som følgje av auka temperatur, nedbør og avrenning. Dette viser at vass- og avløpssektoren ikkje er tilstrekkeleg tilpassa klimaet i dag.

Den tradisjonelle måten å handtere overvatn på er å føre det bort via avløpssystemet. Dette er effektiv bortleiing, men kan føre til stor belastning på avløpsrøyra og reinseanlegga ved store nedbørsmengder. Overvatn er sjeldan så forureina at det blir stilt krav om like omfattande reinsing som for tradisjonelt avløpsvatn. Store mengder overvatn på avløpsnettet medfører difor at unødvendig mykje vatn går gjennom reinseanlegga.

I tillegg har sektoren utfordringar knytte til låg fornyingstakt og etterslep på vedlikehald på infrastrukturen. Utskiftingstakten for avløpsleidningar i Noreg var i 2008 på 0,45 prosent årleg (SBB 2008). Dette inneber at det vil ta over 200 år å fornye alle avløpsleidningane. Samtidig er mange leidningar av ein slik kvalitet at dei bør skiftast ut raskare, nokre allereie etter 20–30 år (RIF 2010).

9.2.1.2 Kor utsett er vatn og avløp for klimaet i framtida?

Klimaendringane vil påverke snøforhold, avrenning, flaumforhold, erosjon og skred. Dette vil medverke til å forsterke dei utfordringane som er allereie i dag i vass- og avløpssektoren, og i tillegg vere årsak til nye. VA-anlegga ligg i stor grad i eller ved vassdrag og kyst og vil òg vere utsette for flaum, flaumskred, havnivåstigning og springflod (Harvold mfl. 2010).

Avløpsanlegga må generelt handtere større vassmengder, og i flaumsituasjonar vil til dømes pumpestasjonar, vassbehandlingsanlegg og avløpsreinseanlegg kunne setjast ut av spel. Stigande havnivå og høgare springflod vil på same måten få negative effektar for vass- og avløpsinfrastrukturen langs kysten. Eit meir ustabilt klima med meir ekstreme klimaforhold kan òg medføre problem som vassmangel og frostskadar på infrastrukturen som følgje av tørke eller langvarig barmarksfrost. Fleire fryse-/tineperiodar med tilhøyrande telerelaterte rørsler i grunnen i område der ein i dag ikkje har slike, kan òg føre til meir brot på leidningane.

Høgare temperatur, kombinert med større nedbørintensitet og avrenning, kan gi negative effektar på drikkevasskvaliteten. Meir erosjon og avrenning frå områda rundt vasskjeldene vil, avhengig av type areal og verksemd rundt vasskjelda, kunne føre til auka tilførsel av smittestoff, miljøgifter, næringssalt og organisk stoff til vatnet. På Austlandet har ein for eksempel sett oppblomstring av bakteriar som kan gi grunn til uro. Meir næringssalt i vasskjelda kan òg auke risikoen for oppblomstring av giftproduserande algar (cyanobakteriar), sjå nærare omtale i 8.1, Helse.

Allereie i dag er det risiko for at drikkevatnet kan bli forureina ved distribusjon, blant anna fordi drikkevass- og avløpsleidningar av praktiske og økonomiske grunnar må liggje i same grøft. Ved lekkasjar frå avløpsleidningen kan det då komme forureining inn i utett drikkevassleidning dersom vasstrykket blir redusert, eksempelvis ved reparasjonsarbeid. Ved auka nedbør aukar faren for at drikkevassleidningane blir omgitt av kloakkforureina vatn.

Auka nedbørmengder og -intensitet vil skape problem for avløpssystema som ikkje er tilstrekkeleg dimensjonerte for auka vassmengder. Større vassmengder kan òg føre til fleire skadetilfelle med tilbakeslag av avløpsvatn i bygningar og kjellarar, og dette er allereie eit stort problem i fleire kommunar. Auka utslepp av forureina avløpsvatn via overløp og lekkasjepunkt på avløpsnettet vil gi forureining av nærmiljø og vasskjelder. Dessutan kan det medføre auka risiko for innsug av forureiningar i drikkevassleidningar. Avgrensa kapasitet i leidningsnettet for overvatn kan òg gi ei forverring av flaumsituasjonen i tettbygde område. Særleg utfordrande kan situasjonen bli dersom det kjem ekstreme nedbørmengder kombinert med rask snøsmelting.

Ei stadig fortetting av utbyggingsområde, med sterk auke av tette flater, endrar avrenningsmønsteret for overvatn dramatisk. Med urbaniseringa har vassdrag og område som tidlegare tok av for overvatn, i mange tilfelle blitt bygde igjen. Dei fleste byane i Noreg vil difor få ei endå større utfordring med å handtere overvatn i eit endra klima.

Utjamning av avrenninga føreset at det ved nybygg og regulering samtidig blir lagt til rette for å fjerne mest mogleg av overvatnet frå leidningsnettet, halde det tilbake i overflatene eller føre det ned i grunnen, dvs. primært leie det andre stader enn til sluk (gjennom infiltrasjon, vegetasjon, opne vassvegar etc.). Belastninga på det offentlege leidningsnettet og risikoen for flaumskadar kan reduserast ved å handtere overvatn lokalt ved infiltrasjon på overflata der nedbøren fell, eller ved å bremse avrenninga i magasin. I tillegg kan det planleggjast opne flaumvegar. Flaumvegar er eit avrenningsystem på overflata som overvatnet kan renne bort på utan uakseptable skadeverknader, dersom leidningssystemet blir overbelasta, tetta til eller øydelagt.

Utrekningar frå Klif viser at utan kompenserande tiltak vil forureiningsmengda frå leidningsnett og reinseanlegg og flaumskadar i tettbygde strøk kunne auke (SFT 2008). Dette kan føre til ulike miljøskadar som betydeleg auke i forureina utslepp frå overløp, reinseanlegg og overvatn, overfløyming i kjellarar og bygningsareal under bakkenivå, estetisk tap og miljøskadar i byvassdrag, og auka risiko for sjukdommar overførte via drikkevatn.

9.2.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Vass- og avløpssystema er i hovudsak eigde av kommunane eller kommunalt eigde selskap. Tenestene inngår som ein del av den kommunale tenesteproduksjonen. For distribusjon av vatn og transport av avløpsvatn har kommunane ansvar for 41.000 km vassleidningar, 35.000 km avløpsleidningar, inklusive fellesleidningar for overvatn og avløpsvatn og 17.000 km leidningar for overvatn (SSB 2008). I tillegg kjem det private nettet av stikkleidningar til og frå bygningane og leidningsnettet for partsvassverk og mindre fellesløysingar. Stipulert attkjøpsverdi for vatn- og avløpsinfrastrukturen er på over 500 milliardar kroner, der leidningsnettet utgjer den største delen (Norsk Vann 2003).

Ansvaret for vass- og avløpsfeltet er spreidd på nasjonalt nivå. Fleire departement, med underliggjande direktorat, har ansvar for regelverk knytt til vatn og avløp. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for kvaliteten på drikkevatnet gjennom etatsstyring av Mattilsynet, Olje- og energidepartementet har ansvaret for regelverk om utnytting av vassressursane, Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for tilknytingsføresegner og visse funksjonskrav til utføring av leidningsanlegg, og Miljøverndepartementet har ansvaret for utsleppskrav til avløpsanlegga og for gebyrregelverket på vass- og avløpsområdet.

Krav og reguleringar

På enkelte område er det ikkje utpeikt ei nasjonal myndigheit som har ansvaret. Dette gjeld for eksempel handteringa av overvatn. Vidare er det enkelte forhold i VA-sektoren som i dag ikkje er regulerte, til dømes kva slag plikter og rettar som gjeld i forholdet mellom kommunane/vatn- og avløpsverksemdene og abonnentane deira. Skadar ved tilbakeslag frå offentleg avløpsnett er i dag eit forhold mellom kommunane og forsikringsselskapa. Forsikringsselskapa krev tilbakebetaling (regress) frå kommunen etter utbetaling for skadar som skuldast kommunalt ansvar. Mange kommunar har sett inn ansvarsavgrensingar i vilkåra sine overfor innbyggjarane. Kor langt kommunane kan fråskrive seg ansvaret etter lova, har vore prøvd for domstolane (sjå bl.a. Rt. 2007/431). Kommunane har fått delvis medhald. 2007-03-19. Rt. 2007 431. Noregs Høgsterett – dom (sjå boks).

Eksempelet frå saka der Stavanger kommune var part, viser at det er behov for avklaring av kva slag ansvar som ligg hos kommunane og den enkelte abonnenten i møte med ekstreme vêrhendingar, blant anna som følgje av klimaendringar. Kommunane har i dag høve til å leggje inn klausul om ansvarsfråskriving ved tilbakeslag under spesielle (vêr)forhold.

Pr. i dag er det ikkje stilt konkrete krav til dimensjonar for røyr for avløpsvatn og overvatn, men foreininga Norsk Vann (Norsk Vann 2008) har komme med tilrådde minimumsdimensjonerande gjentaksintervall for separat og felles avløpssystem. Det er opp til kvar enkelt kommune å avgjere kor ekstreme nedbørmengder det skal dimensjonerast for ved kvar enkelt utbygging eller utbetring av eksisterande nett, med andre ord kva slag risiko som er akseptabel.

I rettleiarar om klimatilpassing i avløpsanlegg frå SFT (2007) og Norsk Vann (2008) er det vist til at andre land har innført nasjonale tilrådingar for å dimensjonere avløpsanlegg for eit framtidig klima. Sjølv om det er vanskeleg å overføre desse utrekningane til norske forhold da vi må ta utgangspunkt i den venta auken i ekstremnedbør her, kan dei ha ein viss verdi for Noreg. I Danmark blir for eksempel dimensjonar baserte på klimaet i dag ganga med ein faktor på 1,2 – 1,5 for å ta atterhald for klimaendringar. Meteorologisk institutt blir peikt på som faginstans som kan kontaktast av kommunar som ønskjer råd i samband med ekstremnedbør. Rettleiarane oppmodar òg til å ta omsyn til havnivåstigning og stormflodendringar i planleggingsarbeidet.

Krava til reinsing er heimla i forureiningslova og forureiningsforskrifta og varierer avhengig av blant anna storleiken på utsleppet og tilstanden der reinsa avløpsvatn skal sleppast ut. Forureiningsmyndet på avløpsområdet er delt mellom stat og kommune, der fylkesmannen har ansvaret for dei ca. 400 større avløpsanlegga i landet, og kommunane har ansvaret for dei andre ca. 2500 avløpsanlegga for mindre, tettbygde område.

Kvalitetskrava til drikkevatnet er regulerte gjennom drikkevassforskrifta. Det er òg ei rekkje andre lover og forskrifter som regulerer vassforsyningstenesta, under dette regelverk knytte til uttak av vatn, beredskap, damtryggleik, brannvassforsyning mv.

Arbeidet etter EU sitt vassdirektiv, som i Noreg er implementert gjennom vassforskrifta, skal sikre ei heilskapleg vassressursforvaltning gjennom felles miljømål for vassførekomstane, som igjen skal sikre god vasskvalitet. Forvaltningsplanane som blir utarbeidde av fylkeskommunane gjennom vassområdeutvala, vil få store konsekvensar for kva slag tiltak som blir pålagde på vass- og avløpsområdet i åra framover.

Plan- og bygningslova stiller krav om at vassforsyning og bortleiing av avløpsvatn må sikrast før ein eigedom eller bygning kan takast i bruk. Vidare er det plikt til å knyte seg til offentleg vass- og avløpsnett dersom leidningane går i nærleiken av eigedommen. Det er ikkje høve til å stille tilsvarande krav til eksisterande busetnad.

I byggteknisk forskrift til plan- og bygningslova er det stilt funksjonskrav for utforming av den private delen av vass- og avløpsleidningane (stikkleidningar m.m.), blant anna for å sikre at det blir teke høgde for store vassmengder ved mykje nedbør. Det er stilt krav om at overvatn i størst mogleg grad skal infiltrerast eller handterast lokalt for å sikre vassbalansen i området og for å unngå overbelastning på avløpsanlegga. Krav til avløpsnett elles, både private og offentleg eigde, følgjer av forureiningsforskrifta.

Kommunane kan finansiere vass- og avløpstenestene gjennom innkrevjing av gebyr frå abonnentane, jf. lov om kommunale vass- og kloakkavgifter. Gebyra skal ikkje overstige dei nødvendige kostnadene kommunen har på området (sjølvkost). Mange kommunar har eigne abonnementsvilkår for vatn og avløp med avgrensing av det kommunale ansvaret i samband med levering av tenestene. Dette er privatrettslege avtaler mellom kommunen og abonnentane.

Kommunane har ikkje eit direkte lovpålagt ansvar for å syte for vassforsyning til innbyggjarane. Dei har likevel eit overordna ansvar for å sikre dei sanitære tilhøva i kommunen gjennom kommunehelsetenestelova og forskrift om miljøretta helsevern (Harvold mfl. 2010) og visse føringar i brannvernlova med forskrifter om brannvassforsyning. Heller ikkje på avløpssida har kommunane ei lovfesta plikt til å syte for tenester til innbyggjarane. Det er likevel tradisjon for å sjå på bygging, drift og vedlikehald av avløpsanlegg som ei kommunal oppgåve.

Plan- og bygningslova gir heimel til å regulere område som omsynssoner. Flaumvegar kan i dei kommunale arealplanane leggjast inn som omsynssoner, og det kan utferdast utfyllande føresegner om arealbruken i desse sonene.

Ressursar

Vass- og avløpssektoren har ein kostnadskrevjande infrastruktur som må planleggjast ut frå ei lengst mogleg levetid. For leidningsanlegg er det for eksempel tilrådd at anlegga bør ha minst 100 års levetid. Dette gir særskilde utfordringar i ein situasjon med usikre klimaprognosar.

Finansiering er ei hovudutfordring for klimatilpassingsarbeidet i vass- og avløpssektoren. Tiltak for meir avansert vassbehandling, sikring av flaumutsette anlegg og anlegg som blir påverka av havnivåstigning, lokal overvasshandtering og omlegging frå fellesleidningar til separate leidningar vil vere kostnadskrevjande. Vass- og avløpssektoren er ein såkalla sjølvkostbransje, der tenesta i hovudsak er finansiert gjennom dei vass- og avløpsgebyra som blir kravde inn frå abonnentane, med heimel i lov om kommunale vass- og kloakkavgifter frå 1974 og utfyllande føresegner i forureiningsforskrifta. Denne gir kommunane høve til å krevje inn gebyr for å utføre nødvendige investeringar, drift og vedlikehald på dei kommunale vass- og avløpsanlegga. Eigar av vass- og avløpsanlegget, som for dei kommunale anlegga er kommunestyret, avgjer årleg storleiken på gebyra.

Det er berre tiltak som er nødvendige for å utføre vass- og avløpstenesta som kan finansierast med vass- og avløpsgebyra i dag. Denne avgrensinga inneber at det berre er kostnader som direkte eller indirekte har normal samanheng med ei forsvarleg forretningsvis drift av vass- og avløpssektoren som kan reknast med i gebyrgrunnlaget. Grensa må trekkjast etter skjønn. Utskifting av avløpsrøyr og utbygging av reinseanlegg og liknande er kjerneoppgåver som fell klart innanfor. Utfordringa er å trekkje grensa mellom overvasstiltak som er nødvendige av omsyn til vass- og avløpstenesta og andre overvasstiltak i kommunen.

Mange kommunar har ønskt å halde gebyra på eit lågast mogleg nivå, noko som bl.a. har resultert i for låg fornyingstakt for eksisterande infrastruktur. I 2009 betalte ein gjennomsnittleg husstand 5500 kroner til saman for vass- og avløpstenestene (SSB 2008). Det vil vere behov for ei avklaring av kva som kan finansierast gjennom gebyrordninga.

Vass- og avløpssektoren står overfor store utfordringar med å rekruttere og halde på personell med vass- og avløpsfagleg kompetanse. Studiar av pensjonskull sett opp mot talet på nyutdanna viser at ein i løpet av dei kommande 5–10 åra vil kunne få halvert talet på ingeniørar og sivilingeniørar med vass- og avløpsfagleg kompetanse i Noreg (Lindholm og Moen 2006). Utfordringane innan rekruttering er til stades uavhengig av klimaendringane, men tilstrekkeleg kompetent personell er ein føresetnad for å lykkast med tilpassingsarbeidet.

Vedlikehald

Sektoren har utfordringar knytte til låg fornyingstakt og etterslep på vedlikehald på infrastrukturen (RIF 2010). Utskiftingstakten for avløpsleidningar i Noreg var i 2008 på 0,45 prosent årleg (SSB 2008). Dette inneber at det med takten i dag vil ta over 200 år å fornye alle avløpsleidningane.

Kunnskapsgrunnlaget

Klimaendringane gir vidare behov for forskingsbasert kunnskapsutvikling av modellar for samanheng mellom klimaendringar og utvikling i kjemisk og mikrobiologisk vasskvalitet i norske drikkevasskjelder. I tillegg er det behov for vassbehandlingsmetodar for handtering av raske svingingar i vasskvalitet og handtering av nye typar forureiningar i vasskjelder.

Behovet for utvida overvaking av korttidsnedbør er stort. For å rekne ut grunnlag for dimensjonering, for eksempel såkalla intensitet-varigheit-frekvenskurver (IVF-kurver), blir historiske tidsseriar av korttidsnedbør lagt til grunn. Jo lengre og fleire slike tidsseriar ein har, desto mindre blir uvissa i berekningsgrunnlaget. I tillegg trengst kunnskap om effekten av klimaendringar på ekstremnedbør i Noreg. Slik informasjon vil blant anna danne grunnlaget for ei klimatilpassa overvasshandtering. I tillegg er det behov for meir kunnskap om kva tiltak og tekniske løysingar som på ein best mogleg måte kan motverke skadar av klimaendringar.

Fleire stader er det òg behov for å kartleggje vass- og avløpsnettet og kva delar som er sårbare for klimaendringar. Det er òg behov for å få utvikla betre overvakings- og styringsteknologi for vass- og avløpsanlegga og metodar for å sikre den eksisterande vass- og avløpsinfrastrukturen mot flaum og havnivåstigning. Noreg har ikkje gode nasjonale oversiktar over leidningsnett, og det finst ikkje nasjonale, felles datamodellar.

Det er vidare behov for kunnskap om effekten av havnivåstigning på vass- og avløpsnettet.

I Norsk Vann (2010) er det peikt på at det har komme mykje ny kunnskap om tilpassing til klimaendringar innan VA-sektoren dei siste åra, og at det går føre seg mange aktivitetar. Det er ei stor utfordring for kommunane å tileigne seg den nye kunnskapen. Auka samarbeid mellom ulike etatar i kommunane er nødvendig, og det er behov for forum for kunnskapsutveksling generelt som kan brukast som basis for heilskapleg klimatilpassing.

Prioritering

Klimaframskrivingane i del II tilseier at klimaendringane kan få konsekvensar for alle vass- og avløpsanlegg i landet. Kommunar og andre eigarar av vass- og avløpsanlegg i Noreg vil måtte setje i verk klimatilpassingstiltak i åra som kjem, og tilpassingsarbeidet vil gå over lang tid. Klimaendringane kan svekkje tilpassingsevna ved at mange kommunar må prioritere reparasjonar etter intense nedbørssituasjonar eller flaum framfor systematisk førebygging og fornying.

Nokre kommunar og vass- og avløpsverksemder som har hatt dei største klimarelaterte utfordringane så langt, har sett i gang tiltak for å møte kjende utfordringar. Bergen og andre av deltakarane i «Framtidas byar» er eksempel på kommunar som er i gang med klimatilpassingsarbeid på ei rekkje frontar, under dette på vass- og avløpsområdet. Dette er ikkje tilfellet for fleirtalet av norske kommunar og vass- og avløpsverksemder.

9.2.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Klimaendringar vil forsterke behovet for vedlikehald og fornying av vass- og avløpsinfrastrukturen.

Tabell 9.1, henta frå Vista Analyse (2010), gir ei oversikt over samfunnsøkonomiske kostnader og innsparingar som følgje av klimaendringar i vass- og avløpssektoren.

På grunnlag av tabellen og analysen i dette kapitlet kan ein konkludere at sjølv om delar av vedlikehaldsetterslepet i avløpssystemet vil bli teke igjen, vil avløps- og dreneringssystema venteleg ikkje på langt nær vere tilpassa nedbørsmengdene og nedbørsmønsteret mot slutten av hundreåret. Kostnadene som kan kvantifiserast, kjem i første rekkje som skadar på bygningar og er stipulerte til ca. 0,5 mrd. kroner pr. år (Vista Analyse 2010). Eit underdimensjonert avløpsnett vil òg gi hyppigare overfløymingar, som blant anna medfører problem for trafikkavviklinga. Dette finst det ikkje tal for å berekne omfanget av. Eventuelle problem for drikkevassforsyninga lèt seg heller ikkje talfeste med den kunnskapen ein har i dag.

9.2.3 Behov for tilpassing

Det er nødvendig med brei innsats for å gjere vass- og avløpssektoren meir robust overfor klimaendringane. Det er viktig å starte snarast mogleg med å leggje til grunn klimaframskrivingar i kommunale arealplanar, i hovudplanar for vatn og avløp og i beredskapsplanar inkludert ROS-analysar for vatn og avløp.

Ekstreme nedbør- og smeltevassmengder og flaum vil representere ei aukande utfordring for byar og tettstader. For å avhjelpe slike situasjonar er det behov for å leggje til rette for opne flaumvegar og lokale overvasstiltak i arbeidet med arealplanar og byggjesaker. Vidare vil det vere eit forsterka behov for å fornye leidningsnettet ved å utbetre til auka dimensjon, skilje fellessystem, byggje basseng som jamnar ut avrenninga og motverkar auke i flaumtoppane o.a. Det kan òg vere behov for å leggje til rette for at reinseanlegga kan ta hand om større mengder avløpsvatn for å redusere belastninga på vassmiljøet.

For å lette presset på avløpssystemet bør overvasshandteringa i størst mogleg grad gjerast naturleg i byområde. Dette kan for eksempel gjerast ved å etablere grøne område (som grøne tak), naturleg drenering og andre lokale tiltak. Slike tiltak kan òg medverke til å møte andre konsekvensar av klimaendringar som auka behov for kjøling i urbane område, og dei kan medverke til funksjonelle økosystem som bevarer biologisk mangfald, og dei vil kunne tilpasse seg klimaendringane.

Det er vidare behov for å sikre eksisterande vass- og avløpsinfrastruktur mot skade som følgje av flaum, havnivåstigning, springflod og skred og unngå at nye vass- og avløpsanlegg blir lokaliserte til område med naturfare.

Det er òg behov for å sikre kvaliteten på drikkevatnet gjennom tiltak for å avgrense tilførsla av forureining til vasskjeldene, styrkje vassbehandlinga ved vassverka, styrkje overvakinga av vasskvaliteten og arbeide for å avgrense risikoen for forureiningar i leidningsnettet.

Behov for avklarte myndigheitsforhold og vilkår

Det er behov for å avklare kommunane sitt ansvar på vass- og avløpsområdet for å få opp fornyingstakten og klimatilpassingstiltak i sektoren. Ei slik avklaring bør bl.a. klargjere innbyggjarane sine rettar og plikter knytte til vass- og avløpstenestene, under dette kommunane sitt høve til å fråskrive seg ansvar for skade på bygningar som følgje av tilbakeslag.

Kommunane har eit overordna ansvar for å sikre dei sanitære forholda i kommunen gjennom kommunehelsetenestelova og forskrift om miljøretta helsevern (Harvold mfl. 2010) og visse føringar i brannvernlova med forskrifter om brannvassforsyning. Det er likevel uavklarte forhold knytte til kor langt kommunane sitt ansvar strekkjer seg på vassforsyningsområdet (VA-jus 2009).

På avløpssida har kommunane ansvar gjennom forureiningslova og forureiningsforskrifta for at avløpsforholda er tilfredsstillande, og gjennom plan- og bygningslova med forskrifter har kommunane òg ansvar for handteringa av overvatn lokalt. Det er behov for å peike ut ei myndigheit på nasjonalt nivå med ansvar for overvatn.

Det er behov for nærare statlege tilrådingar for kva kommunane skal leggje til grunn av klimaframskrivingar for havnivåstigning, springflod, flaum og skred i planarbeidet sitt på vass- og avløpsområdet. Det er òg behov for statlege, rettleiande retningslinjer for å dimensjonere fellessystem og system for overvatn, gjennom dimensjonerande nedbørintensitet og gjentaksintervall. Det er vidare uavklarte ansvarsforhold mellom vegeigar og eigar av avløps- og overvassleidningar når det gjeld overvatn frå vegar. Når det gjeld finansiering av tiltak, er det behov for å avklare kva slag overvasstiltak som kan finansierast over vass- og avløpsgebyret og korleis ein skal sikre finansiering av andre overvasstiltak.

For å leggje til rette for best mogleg rammeverk og føresetnader for planlegging for kommunane og innbyggjarane i møtet med klimaendringar, bør styresmaktene syte for ansvarsavklaringar og regelverksendringar på dei ovannemnde områda. Her inngår avklaring av ansvarsforhold mellom vegeigar og eigar av avløps- og overvassledningar når det gjeld overvatn frå vegar.

Behov for å styrkje kunnskapsgrunnlaget og kompetansen

For å styrkje klimatilpassing av vass- og avløpssektoren er det behov for ny kunnskap og dels nye teknologiske løysingar. Det er eit behov for betre oversikt over kor robust ulike delar av den norske vass- og avløpssektoren er i dag, kva praktiske og økonomiske konsekvensar klimaendringane kan få i sektoren og dessutan omfang og kostnader av tilpassingstiltak i sektoren.

Det er behov for vidare FoU-aktivitet om effekten av klimaendringar på drikkevatn, knytt både til kvantitet og mikrobiologisk og kjemisk kvalitet. Betre kunnskap om korttidsnedbør gjennom auka overvaking er nødvendig, og ein treng òg FoU-aktivitetar for å få betre kunnskapen om effekten av klimaendringar på ekstrem korttidsnedbør. Slik kunnskap må liggje til grunn ved utarbeiding av eit klimatilpassa grunnlag for dimensjonering i vass- og avløpssektoren.

Det er behov for tiltak for å styrkje kompetansen i kommunane, inkludert auka rekruttering til utdanningar som er relevante for arbeid i vass- og avløpssektoren.

9.2.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i vass- og avløpssektoren tilrår utvalet å:

Overvaking

• Auke, betre og koordinere innsamlinga av korttidsnedbørdata i urbane område.

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Styrkje forsking og teknologiutvikling som er nødvendig for å ruste vass- og avløpssektoren til å møte klimaendringane.

• Setje i gang FoU-aktivitetar som gir auka kunnskap om effekten av klimaendringar på ekstrem korttidsnedbør.

Analyse av infrastrukturen

• Setje i verk kartlegging av kor robust vass- og avløpssektoren er i dag gjennom å greie ut praktiske og økonomiske konsekvensar av klimaendringane, og berekne omfang og kostnader av nødvendige klimatilpassingstiltak i sektoren. Under dette greie ut konsekvensar for gebyrordninga innan vass- og avløpssektoren.

Kunnskapssystema og kunnskapsformidlinga

• Styrkje rettleiinga i korleis kommunen kan handtere overvatn i planlegginga si, under dette utarbeide rettleiing om korleis flaumvegar kan setjast av som omsynssoner i arealplanane.

• Medverke til å styrkje utdanningstilboda og auke rekrutteringa til vass- og avløpssektoren.

Forvaltningsregima

• Avklare overvassansvaret nasjonalt gjennom å peike ut ei myndigheit for overvatn.

• Utarbeide statlege rettleiande retningslinjer for å dimensjonere vass- og avløpssystem slik at det er teke høgde for venta klimaendringar.

• Klargjere det juridiske grunnlaget for vass- og avløpstenestene slik at eigar av vass- og avløpsanlegg ikkje kan fråskrive seg ansvaret for skade på abonnenten sin eigedom som følgje av for lita dimensjonering og tilbakeslag.

• Avklare kommunane sine høve til finansiering på vass- og avløpsområdet, inkludert vurdere lovendring som gjer tydeleg at handteringa av overvatn i regulerte område kan finansierast over vass- og avløpsgebyra.

• Avklare abonnentane sine rettar og plikter på vass- og avløpsområdet.

• Vurdere endring av plan- og bygningslova og byggteknisk forskrift slik at det blir høve til å krevje tiltak for handtering av overvatn ved eksisterande busetnad.

9.3 Kraftforsyning

Den norske kraftforsyninga er i hovudsak basert på fornybar energi i form av vasskraft og vil dermed bli direkte påverka av klimaendringar gjennom endringar i produksjonspotensialet. Samtidig vil den venta auken i temperatur gi mindre behov for oppvarming, men aukande behov for avkjøling.

Det er ein føresetnad at kraftforsyninga også skal fungere under ekstreme vêrforhold. Kraftforsyningssystemet er difor dimensjonert for å tole påkjenningar frå vêret. Samtidig er vêrforholda ei viktig årsak til dei feil og avbrot som skjer i distribusjons-, regional- og sentralnettet. Den venta auken i ekstreme hendingar vil, utan auka tilpassingskapasitet, auke faren for skadar.

Infrastrukturen for produksjon og forsyning av elektrisk kraft er ein del av det som ofte er omtalt som kritisk infrastruktur. Samfunnet er heilt avhengig av ei stabil kraftforsyning for å fungere. Større brot i forsyning av kraft vil ha store samfunnskonsekvensar og kan utgjere ein trussel for liv og helse.

Kraftsektoren er utsett for klima i dag og vil vere utsett for effektar av klimaendringar. Utvalet vurderer likevel tilpassingskapasiteten i kraftsektoren til å vere høg. Dei systema som i dag tek vare på tryggleik og beredskap, må òg integrere omsynet til klimaendringar. Det er viktig at det i framtidige utbyggingar, utbetringar og i fortløpande vedlikehald av eksisterande anlegg blir teke høgde for auka klimapåkjenningar, slik regelverket krev.

9.3.1 Sårbarheit for klimaendringar

9.3.1.1 Kor utsett er kraftforsyninga for klimaet i dag?

Kraftforsyninga er utsett for klimaet i dag. Om lag halvparten av alle feil og avbrot i distribusjonsnettet skuldast påkjenningar på grunn av vêrforholda. Lyn er hovudårsaka til avbrot, men indirekte klimarelaterte forhold som vegetasjonstilvekst og trefall, vind, og snø og is kan òg medføre avbrot.

Generelt kan ein seie at kraftsektoren er kjenneteikna av at infrastrukturen er godt tilpassa klimaet i dag. Det er eit visst etterslep i vedlikehaldet, men beredskapen mot vêrrelaterte hendingar er god. Det er likevel slik at store delar av kraftnettet blei bygde i 1960-, 70- og 80-åra, og det er behov for store reinvesteringar og utbetringar i tida framover. Kraftforsyningsanlegga blir bygde med lang teknisk levetid og er dyre å endre om ein ikkje legg nok vekt på klimautviklinga. Utstyret har lang bestillings- og leveringstid, noko som gjer anlegga sårbare. Lokal eigenberedskap er avgjerande både i det førebyggjande arbeidet og for å løyse problem raskt når dei oppstår.

Det er stilt krav om at selskapa raskt skal kunne opprette normal forsyning igjen ved skadar og havari.

Infrastrukturen i kraftforsyninga, som for eksempel dammar, er dimensjonerte og kontrollerte for forskjellige laster (påkjenningar), deriblant såkalla normale laster på grunn av normale klimavariasjonar og unormale laster som følgje av sjeldne/ekstreme hendingar. Mange av lastene kjem av klimapåkjenningar i form av nedbør, temperatur og vind. Eksempel på dette kan vere i form av flaumvasstand/flaumvassføring, poretrykk, istrykk/teletrykk og bølgjepåkjenning. Unormale laster kan for eksempel ha si årsak i skred mot dam eller ned i magasin.

9.3.1.2 Kor utsett er kraftforsyninga for klimaet i framtida?

Klimautfordringane knyter seg i stor grad til høgare frekvens og større styrke eller intensitet i hendingar. Område kan bli utsette for endringar i klimavariablar som gjer dei utsette for hendingar dei i dag ikkje eller i mindre grad er utsette for. I tillegg kan havnivåstigning og stormflo medføre utfordringar på nye stader.

Under følgjer eksempel på korleis klimaet kan auke behovet for vedlikehald og risikoen for skadar på kraftanlegg så som demningar, kraftstasjonar, transformatorar og kraftlinjer.

Auka vedlikehaldsbehov

• Fare for auka frekvens av veksling mellom fryse- og tineperiodar kan gi større problem med frostsprenging i dei delane av landet som i dag har stabilt vinterklima og der kraftinfrastrukturen ikkje er bygd for slike forhold.

• Høgare luftfukt og meir nedbør vil gi auka forvitring på betong- og steinkonstruksjonar. Kombinasjonen auka luftfukt og høgare temperatur kan gi aukande problem med ròte i treverk (straummaster, bygningar).

• Lengre vekstsesong og raskare vekst kan auke utfordringa med vegetasjon ved linjer.

• Meir fukt og periodar med langvarig tørke kan skape rørsler i grunnen. Dette vil gi auka press på røyr og kablar som ligg nedgravne i bakken, noko som igjen kan forkorte livslengda og auke vedlikehaldsbehovet på kablar og røyr.

Auka skadefrekvens

• Auka frekvens av lyn- og torevêr vil auke problemet med avbrot.

• Ising/snø på linjer i delar av landet som i dag ikkje har dette problemet og der linjene ikkje er dimensjonerte for dette. Dette vil utan klimatilpassing auke problema med avbrot.

• Høg temperatur (varme sommardagar) får metall til å utvide seg og skape såkalla linjesig. Det vil seie at kraftlinjer kan strekkje seg og komme i berøring med vegetasjonen. Saman med vegetasjonstilvekst og auka sannsyn for sommartørke i Sør-Noreg kan dette føre til fleire avbrot og vere årsak til skogbrannar med skadepotensial for kraftanlegg.

• Meir nedbør aukar sannsynet for store flaumar, overfløymingar og skred. Dette aukar risikoen for skadar på kraftanlegg og kan innebere at behovet for ombygging av dammar og flaumløp vil auke.

• Skred i nye område vil gjere tidlegare lite utsett infrastruktur meir utsett.

• Havnivåstigning fører til auka stormflodnivå, og lågareliggjande anlegg vil bli meir utsette.

• Mindre tele i bakken i område som i dag har stabil tele, kan svekkje stabiliteten til for eksempel mastepunkt og skog i stormar.

Klimaendringane inneber òg moglege positive konsekvensar for kraftsektoren, da større nedbørmengder inneber eit auka potensial for kraftproduksjon. I Noreg er det venta auka årleg gjennomsnittleg tilsig av vatn, men med regionale og sesongvise variasjonar som vist i del II.

Dei fleste studiar tyder på at klimaendringane kan føre til ein auke i gjennomsnittleg årleg tilsig av vatn til kraftanlegga og dermed auka potensial for produksjon av vasskraft. Tilsiget vil spesielt auke om vinteren. Overslag for endringar i kraftproduksjonen som følgje av klimaendringar varierer mellom ulike studiar avhengig blant anna av kva klimaframskrivingar som er lagt til grunn og kor langt inn i framtida ein går. For eksempel finn Mo mfl. (2007) at norsk vasskraftproduksjon aukar med 2,3–17,1 prosent for perioden 2071–2100 samanlikna med 1961–90, mens ein nyare studie frå NVE gir ein auke på 5,5–18,2 prosent for same periode, men med 1970–99 som referanseperiode (Seljom mfl. 2010). SSB (2005) har rekna ut at kraftproduksjonen i Noreg vil auke med 7,3 prosent i 2040. Utrekningar av Mo mfl. (2010) gir ein auke i vasskraftproduksjonen i Norden på ca. 10 prosent for perioden 2021–2050 samanlikna med 1961–90. Det er brei støtte for å hevde at auka tilsig vil gi auka vasskraftproduksjon i eksisterande anlegg, men det er stor uvisse om kor stor auken vil bli.

Klimaendringane gir auka tilgang til biomasse og potensielt høve til auka produksjon frå fornybare energikjelder basert på dette. I sektoranalysen av dei landbaserte primærnæringane i kapittel 10.1 er det nemnt ein auke i jordbruksproduksjonen og ein skogtilvekst. Det tilseier eit potensial for auka produksjon av bioenergi. Kor stor del av potensialet som vil bli utnytta til energiformål, er usikkert. Det vil henge saman med utviklinga i energiprisar og etterspørselen etter ulike energikjelder til ulike foremål.

Auka temperatur gjer at oppvarmingsbehovet blir redusert, mens kjølebehovet aukar. Det er venta at oppvarmingsbehovet vil blir meir redusert enn kjølebehovet aukar, og dermed vil energietterspørselen truleg gå noko ned i Noreg (NVE 2010).

Ein sentral del av konsesjonsprosessar er å finne løysingar på utbygging som gir større fordelar enn ulemper for samfunnet i det heile dersom det blir gitt konsesjon. I dei delane av landet der klimaendringar gir auka tilsig, kan det reisast spørsmål om det er kraftprodusenten eller naturen og allmenne interesser som skal nyte godt av vatnet. Det kan til dømes vere aktuelt å vurdere å auke minstevassføringa til fordel for sårbare økosystem i eit vassdrag.

Endringar i klima og hydrologi, meir vindkraft og ein endra kraftmarknad kan aktualisere auka effektkøyring i kraftverka. Effektkøyring inneber at vassføringa i elvane og vasstanden i magasina går raskt opp og ned. Dette kan i enkelte magasin og elvar føre til auka erosjon og uheldige verknader for natur og brukarinteresser og krevje høgare beredskap. I tillegg tilseier effektkøyring av anlegga auka vedlikehaldskostnader pga. auka slitasje på turbinane.

Klimaendringar kan skape behov for nye kraftlinjer, både av omsyn til tryggleik og beredskap og større behov for overføringskapasitet i samband med auka produksjon av vasskraft og anna fornybar kraft. Auka utbygging av nettet, spesielt i område som blir særleg sårbare på grunn av klimaendringar, bør ta omsyn til desse sårbarheitene for i størst mogleg grad å sikre omsynet til naturmiljø og samfunn.

9.3.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Tydelege forvaltningsstrukturar og eit oversiktleg aktørbilete medverkar til å styrkje tilpassingskapasiteten i sektoren.

Olje- og energidepartementet ved NVE har hovudrolla som forvaltar av ressursen elektrisk kraft og legg rammer for energisystemet i landet, både innan produksjon, omsetting, overføring og energibruk. Denne rolla omfattar blant anna kraftsystemet, leveringskvalitet, og tryggleik og beredskap i kraftforsyninga. Gjennom handheving av regelverk, rettleiing, bistand og tilsyn har NVE ansvar for å sjå til at det er god tryggleik og beredskap innan kraftforsyninga. NVE har òg ansvar for konsesjonsbehandling av saker som gjeld inngrep i vassdrag, kraftproduksjon og kraftleidningar.

Justisdepartementet ved Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) har to roller. Som styresmakt for eltryggleik skal direktoratet verne mot farar ved elektrisitet. I tillegg skal det følgje opp dei tryggleiks- og beredskapsoppgåvene andre styresmakter har.

NVE og DSB rår over ei rekkje verkemiddel for å sikre at infrastrukturen for kraftforsyninga blir dimensjonert for relevant klimabelastning. Grovt sett kan verkemidla delast inn i direkte regulering, økonomisk regulering, tilsyn og informasjonsarbeid.

Næringsaktørane i kraftsektoren består av over 300 offentlege og private selskap organiserte på ulike måtar rundt aktivitetane produksjon, overføring og omsetning av kraft. Avhengig av kva slag verksemd som blir driven, blir selskapa ofte omtalte som produksjonsselskap, nettselskap, kraftleverandørar eller vertikalt integrerte selskap, i enkelte tilfelle omtalte under samlenemninga energiverk. I tillegg er det selskap som berre driv mekling og formidling av kraftkontraktar og selskap som er underleverandørar til energiverka.

Energiverka varierer i størrelse og organisasjonsform og er kjenneteikna av eit stort innslag offentleg eigarskap, der både stat, fylkeskommunar og kommunar er inne på eigarsida. Statkraft er det største selskapet for produksjon av straum i Noreg med ein marknadsdel på rundt 30 prosent.

• Staten eig store delar av sentralnettet gjennom Statnett SF.

• Kommunar og fylkeskommunar eig det meste av regionalnetta og dei lokale distribusjonsnetta.

• Nettselskapa eig og er ansvarlege for straumnettet, som syter for at straumen frå kraftleverandøren blir transportert dit han skal brukast. Nettselskapa har monopol på å transportere straumen innan sitt geografiske område.

Beredskap skal motverke skadar som følgje av naturhendingar, tekniske havari, bevisst skadeverk og andre ekstraordinære forhold. NVE fører tilsyn med at eigarane av dammar og kraftforsyningsanlegg overheld pliktene sine når det gjeld tryggleik og beredskap. NVE har òg ansvaret for å føre tilsyn med at miljøkrav fastsette i konsesjonar blir følgde, og reviderer dessutan vilkår i gamle vassdragskonsesjonar.

Reguleringar og krav

Som beredskapsmyndigheit har NVE ansvaret for å samordne beredskapsplanlegginga innan heile kraftforsyninga og leie kraftforsyninga i ekstraordinære situasjonar, deriblant knytt til naturhendingar. I DSB si forskrift for elektriske forsyningsanlegg, som seinast blei revidert i 2006, er bl.a. krava til å dimensjonere linjer for å tole påreknelege klimatiske og andre naturgitte påkjenningar betydeleg skjerpa. DSB fører som styresmakt for eltryggleik tilsyn med alle nettselskap kvart år. Gjennom tilsynsverksemda kan DSB fokusere på og eventuelt gjennom vedtak handheve krav til vedlikehald av anlegga ut frå omsynet til eltryggleik, men ikkje grunna omsynet til forsyningstryggleik. NVE har rolla som forvaltar av ressursen elektrisk kraft, og forsyningstryggleik er eitt av dei sentrale omsyna som NVE skal ta vare på.

Fordi dambrot kan innebere fare for menneskeliv, er damtryggleik gitt spesiell merksemd. Damtryggleiksforskrifta omfattar alle dammar som kan innebere risiko for skade på tredje person. Det er om lag 1700 kraftverksdammar i Noreg, av desse ca. 750 der dambrot kan innebere fare for menneskeliv (NVE 2010). I damtryggleiksforskrifta er det kravd at dammane blir revurderte kvart 15.–20. år, avhengig av konsekvensklasse. Formålet med omvurderinga er blant anna å fange opp endringar i påkjenningar som flaumstørrelsar, bølgjer frå vind, istrykk etc. og endringar i forskriftskrav. Dimensjonerande flaumstørrelsar skal for eksempel reknast ut på nytt slik at eventuelle endringar dei siste åra blir fanga opp, også endringar som skriv seg frå endringar i klimaet.

Det synest som om dei krava og forventningane som er nedfelte i lover og forskrifter gir tilfredsstillande heimelsgrunnlag for ei kontinuerleg klimatilpassing i sektoren, og for å sjå til at det blir teke høgde for framtidige endringar i klimaet. Det er viktig at NVE og DSB som tilsynsstyresmakter ser til at bransjen set seg inn i og etterlever regelverket også med omsyn til klimaendringar.

Innanfor den direkte reguleringa NVE har gitt, er konsesjonsbehandlinga eit viktig instrument for å sikre god tilpassing. Ho er basert på fleire lover, bl.a. energilova, vassressurslova, vassdragsreguleringslova og industrikonsesjonslova. Ein føresetnad for at eit selskap får konsesjon til å eige og drifte anlegg innan kraftforsyninga, er at viktige krav til tryggleik blir tilfredsstilte i samband med bygging, igangsetjing og fortløpande drift. For eksempel gir energilova konsesjonsstyresmakta ei svært vid fullmakt til å setje vilkår så lenge det er ein sakleg samanheng mellom vilkår og konsesjonspliktig tiltak. I konsesjonsbehandlinga skal det takast omsyn til forsyningstryggleik, noko som ofte òg er ei grunngiving for søknader om reinvestering og utbetring.

Gjennom konsesjonsbehandlinga av vasskraftanlegg kan det stillast vilkår for drifta av vassdraget og for gjennomføring av tiltak som kan redusere risikoen for skadar som følgje av auka flaum, erosjon, havstiging m.m. Klimapåkjenningar bør vere eit sentralt tema i konsekvensutgreiingar som blir pålagde i samband med konsesjonsbehandlinga.

I DSB sitt regelverk i medhald av eltilsynslova (forskrift om elektriske forsyningsanlegg) ligg det krav om at forsyningsanlegg skal prosjekterast, utførast, driftast og haldast ved like slik at dei sikkert tek vare på den funksjonen dei er tiltenkt, utan å medføre fare for liv, helse og materielle verdiar. Det inneber at anlegga òg må tole påreknelege klimapåkjenningar i framtida.

Kunnskap om venta klimaendringar bør difor vere ein del av vurderingsgrunnlaget ved utforming av regelverk og krav i konsesjonsprosessar og andre samanhengar. Det blir allereie i dag stilt strenge krav til konsesjonssøknader, konsekvensutgreiingar og kraftsystemutgreiingar, men klimaendringar må få auka merksemd i samanheng med slike.

Vidareutvikling og revidering av alt regelverk knytt til energisektoren er viktig for å sikre at infrastrukturen i kraftforsyninga blir mindre sårbar for klimaendringar, og at krava til tryggleik blir tilpassa klimaendringar. Vidareutvikling av tekniske normer for anlegg vil òg vere sentralt. På enkelte område er det etablert normkomitear for å utarbeide bransjekrav som vil kunne gjelde for ulike komponentar og konstruksjonar. For NVE og DSB vil det vere viktig å påverke dette arbeidet slik at dei krava styresmaktene har, blir godt dekte innanfor desse normene.

NVE fastset ei inntektsramme for kvart nettselskap. Denne skal spegle kostnadsforholda i leveringsområdet som følgje av klima, topografi, busetnad mv. Reguleringa skal bl.a. sikre at selskapa ikkje får ei urimeleg forteneste, ettersom dei har monopol på den tenesta dei leverer. Frå nettselskapa er det sett fram kritikk mot den måten som NVE regulerer inntektene. Bransjeorganisasjonen Energi Noreg har sagt at gjennom den måten det blir sett tak på inntektene, hindrar NVE at det skjer ei rask nok vidareutvikling og fornying av kraftforsyningsnettet. Organisasjonen har hevda at inntektssystemet hindrar selskapa i arbeidet med å nå klimamål og å vere pålitelege m.o.t. straumleveransar, og at selskapa ikkje investerer meir enn dei absolutt må.

Etter NVE si vurdering gir dagens regulering av inntektene til nettselskapa, saman med andre lover og reglar, tilstrekkelege insentiv til effektiv drift, utnytting og utvikling av nettet. Utvalet har ikkje føresetnadar for å ta stilling til om inntektsrammereguleringa bidreg til nødvendig fornying og utbetring av nettet. Utvalet meiner likevel at behovet for eit robust nett som vil tole påkjenningane frå eit endra klima, kan gi grunn til å vurdere dette på nytt.

Informasjonsflyt

For å betre tilgangen til informasjon om alle forhold som det bør takast omsyn til ved planlegging og drift av kraftsystemet, er nettselskapa pålagde å gjennomføre kraftsystemutgreiingar (KSU-ar). Formålet med desse er å leggje til rette for samordning av planlegginga mellom produksjon og nett og mellom konsesjonsområda. Ein viktig del av KSU-ane er scenariobeskrivingar, der mogleg utvikling fram i tid i produksjon, forbruksetterspørsel og nettkapasitet blir vurdert. Bruken av scenariometodikken skal sikre at viktige samfunnsdrivarar blir inkluderte i kraftsystemplanlegginga. Det vil vere behov for å inkludere klimaverknader som viktige variablar for framtidige utgreiingar.

Ressursar

Kraftsektoren har betydelege økonomiske ressursar og relevant kompetanse. Desse er sett på som tilstrekkelege for å møte tilpassingsbehova.

Det er dyrt å byggje kraftforsyningsanlegg, og det er både vanskeleg og kostnadsdrivande å gjere bygningstekniske eller arealvise endringar i ettertid. For fysiske anlegg som på kortare eller lengre sikt kan bli påverka av eit endra klima, bør difor klimatilpassingsbehov vere ein del av prosessen og vurderingane allereie frå planfasen av.

Klimaendringar kan komme til å tvinge fram meir ombygging og utbygging. For eksempel vil hyppigare skred føre til meir sediment, noko som aukar vedlikehaldsbehovet på anlegg. Klimaendringar som auka flaum, skred og nedbør kan òg gi meir skadar på demningar og inntak, røyrgater, elveløp, turbinar, transformatorar og nett. Det er difor eit hovudpoeng at det vil lønne seg å investere i robust teknologi.

Kunnskapsgrunnlaget

Auka risiko forårsaka av klimaendringar må kartleggjast vidare av sektoren for å sikre ei robust kraftforsyning i eit endra klima. Som ein del av behovet for betre kunnskap om framtidsklimaet, og korleis dette kan påverke kraftforsyninga, er det behov for vurderingar av risiko og sårbarheit og vidare forsking på moglege direkte og indirekte konsekvensar. Det gjeld for eksempel:

• kartlegging av mogleg effekt av lynfrekvens og kva område som kan vere mest utsette

• påverknad på kraftinstallasjonar av havnivåstigning og stormflod

• moglege konsekvensar ved nytt flaum- og skredregime og utfordringar for kraftforsyningsanlegg i og ved regulerte/ikkje regulerte vassdrag og skredutsette område

• isingsproblematikk under klimaet i framtida

• greie ut korleis vind og vindretningar vil påverke kraftforsyningsinstallasjonar

• skogrydding i samband med kraftgater

• behovet for endringar i vedlikehald (saltkrystallisering, forvitring, slagregn o.a.), og om dette vil påverke korleis og kor vi byggjer

• samspelet med andre infrastrukturområde (slike som veg og tele)

• høvet til å leggje distribusjonsnettet i kabel (jordkabel) i område som vil bli spesielt utsette for vind, snø/is og regn

• greie ut måleparameter for (manglande) vedlikehald av komponentar og konstruksjonar i forsyningsnettet

• vurdering av om endringar i konsesjonsvilkår og manøvreringsreglement vil vere nødvendige for å optimalisere kraftproduksjonen og redusere skadeverknadene av til dømes flaumar i eit framtidig klima eller motverka negative verknader av minstevassføring på naturmangfald

Prioritering

Ei undersøking i regi av NVE i 2009 stadfester at klimatilpassing er på dagsorden hos mange energiselskap (NVE 2009). Det er likevel variasjon mellom selskapa. Seks av ti verksemder i energibransjen trur at klimaendringar kan medføre utfordringar for tryggleiken, men det er berre 24 prosent som har konkrete planar for tilpassing i dag. Resten av denne bransjen avventar situasjonen. Det er blant dei største verksemdene at bevisstheitsnivået er høgast. Så godt som heile bransjen (99 prosent) har kjennskap til klimaendringar. Det er vidare ei relativt stor gruppe (31 prosent) som meiner at klimaendringar ikkje vil gi særskilde utfordringar for eiga verksemd.

Tryggleik og beredskap står høgt på dagsordenen både hos styresmakter og i bransjen. Avbrot har betydelege samfunnsøkonomiske konsekvensar og dessutan stor betydning for ei rekkje samfunnskritiske funksjonar. Det bør òg nemnast at ved hendingar i nettet vil selskapet, i tillegg til å tape direkte inntekter ved at det ikkje får selt varene til kunden, også få reduksjonar i den fastsette inntektsramma. Skuldast feilen i tillegg brot på forskriftkrav, kan selskapet få gebyr for dette eller andre sanksjonar. Klimarelaterte forhold har allereie sterkt fokus i dag og dette er eit godt utgangspunkt i klimatilpassingsarbeidet.

Andre forhold som påverkar tilpassingskapasiteten

Ved reinvesteringar og utbetringar av kraftnettet må nettselskapa leggje større vekt på klimaundersøkingar i planlegginga si, for bl.a. å ta omsyn til sikker drift og vedlikehald under alle vêrforhold også i eit endra klima. Val av trasear er viktig både for å redusere klimapåkjenningar og for å lette eigenkontroll og vedlikehald.

9.3.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Det er, som tidlegare omtalt, grunn til å tru at klimaendring vil gi auka behov for vedlikehald av infrastrukturen i kraftsektoren, altså linjenett, produksjonsanlegg o.a. Dette påfører kraftsektoren ein kostnad. På den andre sida er det grunn til å rekne med meir nedbør og tilsig til magasina, som gir auka kraftproduksjon og ei inntekt til sektoren. Dei samla samfunnsøkonomiske konsekvensane for sektoren er summen av dei positive konsekvensane for produksjonen og dei negative konsekvensane for infrastrukturen.

Som det går fram av analysane det er vist til ovanfor, er det uvisst kor mykje klimaendringar vil ha å seie for kraftproduksjonen. På bakgrunn av ein gjennomgang av litteraturen bereknar Vista Analyse (2010) dei økonomiske konsekvensane til 7 – 22 % auka produksjon i andre delen av dette hundreåret. Verdien er avhengig av prisen på kraft på det tidspunktet. Vista Analyse legg til grunn at rein kraft vil ha ein meirverdi i framtida og anslår ein relativt høg pris på 50–60 øre. Generelt vil prisen på vasskraft bli avgjort av kor streng den framtidige klimapolitikken blir i Europa. Prisen i Noreg vil i tillegg bli avgjort av overføringskapasiteten til kontinentet. Ved å multiplisere pris og auka produksjon finn Vista Analyse (2010) at produksjonsinntektene i vasskraftproduksjonen kan auke med mellom 5 og 16 milliardar kroner årleg.

Vista Analyse har òg forsøkt å rekne ut kostnadene knytte til auka vedlikehald. Det viser seg å bli eit mindre beløp på 0,01–0,5 milliardar kroner årleg. Beløpet må sjåast i samanheng med at Noreg har eit robust forsyningssystem. I 2008 var det berre 0,14 prosent av produksjonen som ikkje kom fram til forbrukarane. Halvparten av dette, ca. 0,1 TWh, skuldast naturhendingar.

9.3.3 Behov for tilpassing

Klimapåkjenningar må vere ein integrert og viktig del av risikostyringa i energiselskapa. Samtidig vil endra klimapåkjenningar og tilpassingsbehov krevje betydeleg merksemd framover. Planlegging og utbygging av blant anna nettforsterkningar har eit langsiktig tidsperspektiv og er avhengig av å vere rimeleg robust i forhold til endra rammevilkår.

Det er behov for å auke bevisstheita om aktuelle framtidige klimaendringar og ytterlegare kartleggje klimautfordringane i sektoren. Fokus på samvirke mellom forvaltninga, FoU-kompetansemiljøa og bransjen kan gjere kartlegging av klimarisiko mest mogleg operasjonelt nyttig for energiselskapa.

Ei styrking av NVE og DSB sine ressursar til oppfølging av energiselskapa sitt arbeid med eigne risikovurderingar og oppfølging av arbeidet deira med tilpassingsplanar er nødvendig for å styrkje tilpassingskapasiteten i sektoren. Det er òg behov for å styrkje klimatilpassingskompetansen i kraftbransjen. NVE har eit særleg ansvar for å bidra til dette.

Behovet for auka kunnskap om effektar og konsekvensar av klimaendringar må møtast med satsing på FoU-aktivitet, for eksempel for å sjå på kva klimaendringar betyr for vind, lyn, flaum og skred. Også vidare verknader på infrastrukturen er viktig for kraftbransjen.

Lover og forskrifter gir i dag tilfredsstillande heimelsgrunnlag for ei kontinuerleg klimatilpassing i sektoren, men tilsynsstyresmaktene må sjå til at bransjen set seg inn i og etterlever regelverket også relatert til konsekvensar av klimaendringar. Statlege styresmakter må òg innarbeide klimaendringsrelaterte tema i retningslinjer og rettleiarar og aktivt bruke rådgiving som verkemiddel for å skape aktivitet i bransjen.

Det kan vere eit behov for investeringar for å utnytte auka vasskraftpotensial. Kraftnæringa i Noreg bør vurdere behovet for investeringar i ulike delar av kraftanlegga for å optimalisere potensialet i auka tilsig. Behovet for nettutbygging og nettforsterkning må òg vurderast i denne samanhengen. Samtidig bør dette sjåast i samanheng med ei opprusting av tryggleiken tilpassa eit endra klima og moglegheitene for å halde ved lag det biologiske mangfaldet.

9.3.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i kraftsektoren tilrår utvalet:

• Styrkje forsking på alle klimaeffektar som kan ramme kraftforsyninga, blant anna endringar i førekomst av lyn og tore.

• Kraftnæringa i Noreg bør vurdere behovet for investeringar i ulike delar av kraftanlegga for å optimalisere potensialet i auka tilsig. Behovet for nettutbygging og nettforsterkning må òg vurderast i denne samanhengen. Samtidig bør dette sjåast i samanheng med ei opprusting av tryggleiken tilpassa eit endra klima og auka behov for samanhengande verneområde.

• Styrkje kompetansen om klimatilpassing i kraftbransjen. NVE som beredskapsansvarleg myndigheit har eit særleg ansvar for å gjennomføre tiltak som aukar merksemda i energiselskapa om klimaendringar og klimatilpassing.

• NVE og DSB må som tilsynsmyndigheiter innanfor sine respektive område sjå til at bransjen set seg inn i og etterlever regelverket også relatert til konsekvensar av klimaendringar. Dei må òg vurdere behovet for å innarbeide klimaendringsrelaterte tema i retningslinjer.

9.4 Funksjonar og tenester for elektronisk kommunikasjon

Funksjonar og tenester for elektronisk kommunikasjon av informasjon (ekomsektoren) er utsett for klimaendringar som kan føre til brot eller skade på kablar og andre installasjonar, eller indirekte gjennom skadar som fører til avbrot i kraftforsyning. Hyppigare og meir intenst vêr som følgje av klimaendringar vil difor kunne gjere sektoren meir utsett.

Eit moderne samfunn er avhengig av fungerande elektroniske kommunikasjonstenester. Ekomsektoren er vital for at alle andre samfunnssektorar skal fungere og for å kunne halde oppe leveransar av varer og tenester som befolkninga er avhengig av. Sårbarheita i denne sektoren påverkar difor sårbarheita i samfunnet totalt.

Trass i at sektoren vil vere utsett for effektar av klimaendringar, meiner utvalet at sårbarheita i sektoren er avgrensa. På grunn av den raske teknologiske utviklinga i sektoren har ekominfrastrukturen relativt kort levetid, og han er prega av rask omstillingsevne.

9.4.1 Sårbarheit for klimaendringar

9.4.1.1 Kor utsett er ekomsektoren for klima?

Ekomnettet er generelt planlagt for å tole, og, om mogleg, unngå kjende miljøpåverknader som flaum, vindbelastningar og liknande. Planreglar/retningslinjer skal sjå til at viktig elektronikkutstyr, samband og kraft/kjøleanlegg blir dublerte og sikra fysisk. Mange av dei viktigaste installasjonane er plasserte i fjellanlegg.

Ekomsektoren er spesielt utsett for torevêr, sterk vind (riv ned luftleidningar), flaum (set anlegg under vatn, øydelegg kabelnett mv.) og skred (øydelegg linjer, kablar mv.). Nedising av linjer kan òg vere eit problem.

For ekomsektoren er hovudutfordringane med klimaendringane auka fare for

• ustabilitet i kraftforsyninga

• brot på ekomkablar

• fysisk skade på ekominstallasjonar

• tilkomstproblem for rettemannskap og beredskapsutstyr

Kraftforsyninga og forsyninga av ekomtenester er innbyrdes avhengige av kvarandre for å fungere. Installasjonane som driv telenettet må ha straum, det må leverast straum til basestasjonar for mobiltelefonnettet for at dette skal fungere. Abonnentane er òg i stor grad avhengige av straum for at telefonar og anna utstyr skal verke. På same måte er styring og kontroll av både produksjon og distribusjon av elektrisk kraft avhengige av ekom.

Større og viktige installasjonar i telenettet er forsynte med reservekraft som kan gjere det mogleg med drift opp mot fire dagar dersom det blir eit større straumbrot. Regionale og lokale sentralar i fastnettet og basestasjonar i mobilnettet har normalt ikkje nødstraumsaggregat. Ein del er forsynte med reservebatteri som kan gi drift i nokre timar ved straumbrot. Den påverknaden klimaendringane har på stabilitet og tryggleik i kraftforsyninga, påverkar difor i sterk grad også forsyninga av ekom.

Fysiske skadar på ekominfrastruktur må normalt reparerast på staden. Under vanskelege vêrforhold kan problem med stengde vegar, eller redusert drift i andre typar transportårer, skape problem for mannskap som skal gjere jobben. Mange installasjonar ligg dessutan i lite tilgjengelege område, som for eksempel fjelltoppstasjonar (basestasjonar, radiolinjeinstallasjonar mv.). Ved langvarig uvêr kan feilretting etter straumbrot, nedising og liknande krevje tid fordi det er vanskeleg å komme til. Feilretting av sjøkablar er spesielt tidkrevjande fordi ho er avhengig av godt vêr (kabelskip/lange kabelstrekk).

9.4.1.2 Tilpassingskapasitet

Elektronisk kommunikasjon er distribuert gjennom ein infrastruktur som grovt sett består av eit transportnett og eit aksessnett. Transportnettet (inkludert transportnettsentralar) er «hovudvegane» for overføring, mens aksessnett (inkludert regionale og lokale sentralar) er «vegen inn» til kvar enkelt brukar.

Innanfor ekomsektoren er det i dag over 200 selskap som sel tenester for elektronisk kommunikasjon. Ikkje alle har like mykje infrastruktur og utstyr. Mange av selskapa leiger dette hos dei store leverandørane, som blant anna Telenor, NetCom og Ventelo Networks.

Samferdselsdepartementet har ansvar for rammevilkåra i marknaden for elektronisk kommunikasjon, mens Post- og teletilsynet er den underliggjande etaten i departementet som tek vare på viktige tilsynsfunksjonar innan telemarknadene. Tilsynsoppgåvene omfattar blant anna kontroll og teknisk tilsyn.

Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomlova) med forskrift stiller ikkje beredskapskrav til nettet, ut over at det på generelt grunnlag skal fungere i fred, krise og krig. Som ein del av dette skal teletilbydarane sikre kritiske kommunikasjonsbehov for verksemder som er pålagde å ta hand om samfunnskritiske funksjonar.

Bransjen sjølv er oppteken av å få til lengst mogleg oppetid, fordi nett som er nede også betyr tapte inntekter. For raskast mogleg å kunne reetablere nettet etter utfall som følgje av flaum, brann, brot i kraftforsyning osv., har dei enkelte tilbydarane etablert beredskapslager for materiell som kablar, elektronikkutstyr og straumaggregat. Utvalet meiner dette er forhold som medverkar til at sektoren blir mindre sårbar.

9.4.2 Behov for tilpassing

Ekomsektoren er i stadig endring, og utvikling av ny teknologi skjer kontinuerleg. Det inneber at ekominfrastruktur har ei kortare levetid enn mykje annan infrastruktur. Ekominfrastrukturen vil truleg sjå heilt annleis ut om 40 år enn i dag. På grunn av den stadige utviklinga vil dermed sektoren, trass i at han er utsett for klimaendringar, vere mindre sårbar og ha få tilpassingsbehov i dag.

På sikt vil det truleg vere behov for å vurdere tiltak som gir auka leveringstryggleik ved avbrot. I dag er for eksempel basestasjonane utstyrte med aggregat som held dei oppe i eit par timar. I framtida må sektoren vere budd på både hyppigare og lengre avbrot. Det vil gi behov for aggregat eller andre løysingar som kan tole noko lengre avbrot. Det kan òg vere behov for å justere krav til kabling etc. Utvalet meiner likevel at den raske utskiftingstakten i sektoren gjer at det ikkje er behov for å setje i verk tiltak på dette tidspunktet.

9.5 Avfall og forureining

Klimaendringar vil ha konsekvensar for forureining og kan forsterke forureining både på land og i havet. Utvasking av miljøgifter som er bundne opp i miljøet, vil skje raskare på grunn av auka nedbør. Auka avrenning og erosjon er venta å auke tilførselen av forureiningar av næringsstoff og partiklar til både vassdraga og havet og gi auka nedslamming av veksestader for viktige arter. Auka erosjon og utvasking kan òg medverke til at meir miljøgifter lek ut, for eksempel kvikksølv frå grunnen til elvar, innsjøar og fjordar. Høgare frekvens av intense nedbørsperiodar kan auke faren for overløpsutslepp frå avløpssystem og kan redusere effekten av reinseanlegg eller setje dei ut av spel. Høgare temperatur i ferskvatn, kyst- og havområde vil påverke transport, omsetjing og effekt av både næringssalt og miljøgifter. Klimaendringane vil truleg òg påverke konsentrasjonen og spreiinga av luftforureining.

Førebels finst lite kunnskap om samanhengen mellom klimaendringar og forureining. For eksempel er det i FN sitt klimapanel sin 4. hovudrapport (IPCC 2007) avgrensa omtale av klimaendringane sin påverknad på forureining. Utvalet har difor avgrensa grunnlag for å gi ei vurdering av sårbarheit og tilpassingstiltak. Utvalet meiner det er behov for meir kunnskap om samanhengane mellom klimaendringar, forureining og påverknader på natur og samfunn.

Dei studiane som utvalet har gjennomgått, tyder på at klimaendringar kan auke både frigjering og spreiing av miljøgifter. ACIA (2005) har gjort ein studie av samanhengar mellom klima og forureining i Arktis. Han konkluderer med at oppvarming svært truleg vil auke mengda forureining som blir transportert til Arktis. Som ein del av arbeida til den svenske utgreiinga om klimatilpassing (SOU 2007:60) blei det gjort to studiar av klima og forureining. Utgreiinga konkluderte blant anna med at luftforureininga venteleg vil auke med klimaendringane. I Noreg er det blant anna gjort eit arbeid i Klima- og forureiningsdirektoratet (Klif), tidlegare Statens forureiningstilsyn (SFT), i samband med deira klimatilpassingsstrategi (SFT 2009). Klif peiker i sin strategi på at kunnskap som ligg føre, tilseier at klimaendringane vil gi betydelege utfordringar innanfor deira ansvarsområde, men at utviklinga vil gå gradvis, og at det framleis er knytt betydeleg uvisse til dimensjonane.

Ulike forureiningar er òg omtalte i andre kapittel, som mellom anna kapittel 7, Naturmiljø, 9.1, Transport og 9.2, Vatn og avløp. I dette kapitlet er spesielt avfall og avfallshandtering tema, men òg andre forureiningsformer på eit meir generelt plan blir omtalte.

Samfunnet produserer svært store mengder avfall og er avhengig av ein fungerande avfallssektor. Ifølgje tal frå SSB var den totale avfallsmengda i Noreg på nesten 11 millionar tonn i 2008. Behandling av avfall kan gi ulike helse- og miljøproblem. Avfallssektoren er strengt regulert og blir følgt tett opp av tilsynsstyresmaktene. Etter utvalet si vurdering gjer dette sektoren godt rusta til å møte utfordringane som klimaendringane gir.

Dei viktigaste klimatilpassingstiltaka vil vere å sikre mot at høgare temperatur og større nedbørsmengder gir auka forureining i sigevatnet frå avfallsdeponia. Dei eksisterande, regulerte deponia held høg standard og gjer det mogleg å kontrollere innhaldet i sigevatnet. Utvalet meiner at det er grunn til å vente at klimaendringane vil forsterke faren for forureining frå nedlagte avfallsdeponi.

9.5.1 Sårbarheit for klimaendringar

9.5.1.1 Kor utsett er sektoren for klimaet i dag?

Avfallsdeponering kan forureine miljøet på grunn av at kjemikaliar, næringssalt og tungmetall lek ut gjennom sigevatn. Slik utlekking kan halde fram i svært lang tid etter at avfallet er deponert. Deponering av avfall kan òg føre til utslepp av klimagassar. I 2009 utgjorde metanutslepp frå deponi om lag 2 prosent av dei norske klimagassutsleppa (Miljøstatus i Noreg).

Det knyter seg problem til gamle avfallsdeponi. Desse kan innehalde alle typar avfall, men spesielt deponi som inneheld farleg avfall, eldre industritomter og annan grunn som er forureina med miljøskadelege stoff, forureina sediment i hamner, fjordar og vassdrag, og forureina område i samband med nedlagde gruver, kan gi utslepp av miljøgifter. Ein del avfall hamnar òg direkte i naturen ved at det blir dumpa ulovleg, grave ned eller tømt i kloakken. Dette kan utgjere kjelder til spreiing av forureiningar i jord, grunnvatn og overflatevatn og organismar og kan medføre fare for akutt forureining eller alvorleg langsiktig forureining. Òg i dagens klima kan kraftig nedbør og oversvømmingar føre til auka risiko for at farleg avfall på denne måten kjem på avvegar.

9.5.1.2 Kor utsett er sektoren for klimaet i framtida?

Klimaendringar vil ha konsekvensar for forureiningssituasjonen i Noreg, bl.a. som ei tilleggsbelastning for allereie belasta system og fordi spreiing og effektar av miljøfarlege kjemikaliar blir endra. Blant anna kan auka nedbør føre til raskare utvasking av miljøgifter som er bundne opp i miljøet. Auka temperatur i ferskvatn og kyst- og havområda vil påverke transport, omsetjing og effekt av både næringssalt og miljøgifter. Smelting av store mengder is vil kunne frigjere forureinande stoff. Dette er eit område der vi i dag har lite kunnskap.

Dei fleste nedlagde deponia er kartlagde og klassifiserte av Klif i arbeidet med forureina grunn. Auka nedbør gjer at dette må vurderast på nytt. Klimaendringar som gir auka totalnedbør og oftare intense nedbørsperiodar, vil auke vassgjennomstrøyminga i avfallsdeponia. Dette vil kunne auke utlekking av miljøgifter frå deponiet og mengda forureina stoff i sigevatnet. Fleire døgn med mykje nedbør vil kunne utsetje nedlagte deponi for auka skredfare og ustabile grunnforhold og dermed auka fare for forureining.

Oftare førekomstar av intenst vêr og flaumar vil gje auka mengder avfall som må handsamast på riktig måte. Ein auke i talet dagar pr. år med regn vil gjere at jorda er metta av vatn i lengre periodar. Dette vil redusere infiltrasjonen av regnvatnet og kan medføre auka og hyppigare overflateavrenning. Dette betyr at ved eit enkelt tilfelle av nedbør vil ein mindre del av nedbøren bli infiltrert ned i bakken og dermed kunne gi større flaumar, sjølv om nedbørmengda ved den enkelte hendinga ikkje er meir intens enn før. Det er difor fleire grunnar til at klimaeffektane kan gi meir forureiningar frå overløp og oftare og større skadeflaumar i avløpsleidningsnetta, og dermed større skadar på kjellarar, lager, infrastruktur, etc.

Auka erosjon og utvasking kan òg medverke til at meir miljøgifter lek ut, for eksempel kvikksølv frå grunnen til elvar, innsjøar, fjordar.

For jordbruksareal vil lengre periodar utan frost eller snødekke, fleire episodar med tining og frysing og regn på frosen mark utan snødekke medverke til auka avrenning. Med temperaturstiging og høgare CO₂-innhald i atmosfæren kan forlengd vekstsesong føre til meir bruk av gjødsel og plantevernmiddel. Dette kan òg auke risikoen for meir avrenning. I kapittel 10.1 er det peikt på at klimaendringane kan føre til auka problem med skadegjerarar i jordbruket og dermed eit større behov for sprøyting med plantevernmiddel. Dermed kan utsleppet av helse- og miljøskadelege stoff auke. Alle desse faktorane aukar òg utsleppa av lystgass (SFT 2009).

Auka nedbørmengder vil gi større belastningar på avløpsreinseanlegga. Dette vil kunne redusere reinseeffektiviteten til anlegga og føre til at næringsinnhaldet i utsleppa frå reinseanlegga aukar. Dette kan åleine resultere i oppimot 20 prosent auke i forureiningsutsleppa pr. år (SFT 2009). For å motverke dette er det særs viktig å hindre inntrenging av overvatn i avløpsreinseanlegga.

9.5.1.3 Tilpassingskapasitet

Kommunane har ansvaret for å samle inn og behandle avfall frå hushalda, mens avfall frå næring er den enkelte verksemda sitt ansvar. Kommunane har òg plikt til å ta i mot og ha mottaksstasjonar for farleg avfall frå hushalda. Det meste av infrastrukturen knytt til behandling av restavfall er eigd av kommunane, som avfallsdeponi, anlegg for biologisk behandling av avfall eller forbrenningsanlegg.

Kommunane sitt arbeid med handtering av hushaldsavfall er sjølvfinansierande og betalt gjennom brukargebyr etter sjølvkostprinsippet. Det er krav om full kostnadsdekning, dvs. at kommunane ikkje kan subsidiere avfallsbehandlinga og heller ikkje tene pengar på ho. Anlegg for sortering av avfall er i stor grad eigde av private verksemder. Materialgjenvinning skjer i industrien ved av avfallet blir omgjort til råvarer for industriproduksjon.

Fylkesmannen er forureiningsmyndigheit for dei fleste avfallsanlegga, bl.a. anlegg for mottak, sortering og behandling av avfall, bilvrakplassar, deponi, forbrenningsanlegg og avfall frå skip. Fylkesmannen behandlar utsleppssøknader frå avfallsanlegg og kontrollerer anlegg for å sikre at løyvekrava er innfridde.

Klima- og forureiningsdirektoratet har ei overordna styring av fylkesmennene sitt arbeid på dette området. Direktoratet rettleier Fylkesmannen og er klageinstans for Fylkesmannen sine vedtak. Klif har eit direkte myndigheitsansvar for deponi for farleg avfall. Det same gjeld for bedriftsinterne deponi der direktoratet har gitt eit samla utsleppsløyve til heile verksemda.

Etter forureiningslova må alle ha løyve som driv deponi eller andre anlegg for behandling av avfall som kan medføre forureining eller verke skjemmande. I 2002 blei det innført eit nytt og strengare deponiregelverk, og frå 2009 blei det forbode å deponere biologisk nedbryteleg avfall som papir, treverk, tekstilar og matrestar. Talet på avfallsdeponi er sterkt redusert dei seinare åra. I 1992 var det 330 deponi, mens det i 2008 var 89 (SSB). Klif meiner at miljøstandarden på deponia er god.

Det er i dag ingen myndigheit med ansvar for å sikre at det er kapasitet for behandling av alt avfall i Noreg.

9.5.2 Behov for tilpassing

Utvalet meiner at det både på styresmakt- og aktørsida er behov for auka medvit om kva klimaendringane kan bety for sektoren. Det er viktig å kartleggje faren for auka miljø- og helseskadelege utslepp frå avfallssektoren som følgje av klimaendringane. Analysar av risiko og sårbarheit, der endra klimatiske forhold inngår som parameter, må vere viktige styringsverktøy for planlegging, drift og etterbruk av infrastruktur.

Meir avrenning og erosjon er venta å auke tilførselen av forureiningar av næringsstoff og partiklar til både vassdrag og til sjøen og auke nedslamminga av veksestader for viktige arter. Høgare sommartemperatur i sjøen kan slå ut arter som er følsame for temperatur og påverke vekstgrunnlaget. Dette kan ha effektar for det marine miljøet. Eit eksempel på omfattande endringar er den sterke nedgangen i sukkertareskogen langs skagerrakkysten og på Vestlandet. Det er antyda at auka utslepp av næringssalt og partiklar er blant dei viktigaste årsakene til at sukkertareskogane ikkje veks opp att, ved at dei auka tilførslene favoriserer andre arter (trådalgar) som fordriv og hindrar at sukkertare kan etablere seg. I år med høg sjøtemperatur dør sukkertaren. Jordbruk er den største kjelda til utslepp av næringssalt rundt Skagerrak, mens ei sterkt aukande akvakulturnæring gir store lokale utslepp av næringssalt på Vestlandet. I regional skala er likevel næringssalttilførselen frå havbrukverksemda på Vestlandet framleis uproblematisk og sukkertaren her er ikkje svekt på grunn av dette.

9.5.3 Tilrådingar frå utvalet

For å hindre at klimaendringane forsterkar skadeverknadene frå avfall og forureining tilrår utvalet å:

Forsking

• Styrkje forsking på klimaendringane sine effektar på spreiing av forureining.

Forvaltningsregima

• Gå gjennom databaser over registrerte område med forureina grunn for å gjere ein ny risikovurdering med tanke på endra klima.

• Formulere rettleiande krav til sigevatn i deponia.

• Sikre infrastruktur for behandling av avfall som oppstår ved flaum eller langvarig uver.

• Styrkje handteringa av overvatn, nærare omtalt i 16.1, og/eller utvide kapasiteten på reinseanlegga.

• Betre beredskapen mot akutt forureining.

9.6 Bygningar

Klimaet i Noreg har alltid stilt strenge krav til planlegging, utforming, plassering og vedlikehald av bygningar. Det bygde miljøet er sårbart for fleire typar naturutløyste hendingar, blant anna forårsaka av ekstremvêr. Fuktproblem på grunn av hyppigare og kraftigare nedbør vil vere den største trusselen inn i eit endra klima. Kulturhistoriske bygningar er spesielt sårbare på grunn av spesialiserte krav til vedlikehald og fordi bygningane ofte vil vere uerstattelege. For kulturminneforvaltninga og samfunnet elles inneber tap av kulturminne og kulturmiljø eit tap av eit grunnlag for fellesskap, kunnskap, oppleving og verdiskaping.

Bygningar utgjer store investeringar i samfunnet sin infrastruktur. Pr. januar 2008 var det 3,8 mill. bygningar i Noreg. Av dette var ca. 40 prosent bustader. Om lag 80 prosent av den bygningsmassen som finnast i dag, vil stå i 2050. Klimatilpassing bør ha som mål å halde oppe eller auke det levetidsnivået som er i dag. Dette vil innebere at nye bygg må rustast til å tole kommande klimaendringar, og at kvaliteten på eksisterande bygningar må sikrast. Stort etterslep i vedlikehald kan hemme tilpassing til klimaendringar. Regelverk og standardar eksisterer og er tilstrekkelege, men mangel på etterleving, vedlikehald og kompetanse i byggjenæringa svekkjer tilpassingskapasiteten. Kulturhistoriske bygningar er spesielt sårbare.

Klimaendringane vil medføre behov for tilpassing av bygg blant anna ved å stille høgare krav til korleis kledning blir montert, ventilert og drenert for å kunne fungere som ein effektiv klimaskjerm, og andre tiltak for å hindre inntrenging av fukt. I eit endra klima vil bygningar bli meir sårbare for feil i dimensjonering og geografisk plassering, og vedlikehaldsbehovet vil auke.

Det bygde miljøet i Noreg har eit potensial for å bli langt meir klimarobust enn det er i dag dersom eksisterande kunnskap blir ført inn i planprosessar og ved rehabilitering, både i offentleg sektor, i næringa og blant huseigarar.

9.6.1 Sårbarheit for klimaendringar

9.6.1.1 Kor utsette er bygningar for klimaet i dag?

Busetnaden i Noreg er i stor grad prega av at landet har variert klima og topografi. Lokale klimaforhold påverkar levetida til material og konstruksjonar i dei enkelte områda. Klima har, saman med brukskriterium og varierande stilperiodar i arkitekturen, vore ein viktig premiss i norsk byggjeskikk. Korleis klimaet verkar på bygningar, avheng blant anna av bruken, storleiken, utforminga og oppbygginga deira og av materialval og lokalisering. Bygningsretning og utforming av takvinkel, plassering av bygningar i terrenget, val av material og byggjemetode avgjer kor klimatilpassa ein bygning er. Fukt og insektangrep er eksempel på faktorar som fører til biologisk nedbryting av bygningar gjennom for eksempel sopp- og algevekst på utandørs flater. Frostsprenging, saltkrystallisering og kollaps som skuldast snølast, er andre eksempel på effektar på det bygde miljøet som kan knytast direkte til klimaet. Risikoen for frostnedbryting av porøse bygningsmaterialar, som eldre murverk og puss, avheng av kor mykje vatn som er absorbert av materialane ved frysing. Snølast på tak heng saman med nedbørsmengd, temperatur og luftfukt, vind og vindretning under og etter snøfall, utforming, oppbygning og materialbruk i taket, varmetap gjennom takkonstruksjonen og lokal geografi og topografi.

76 prosent av alle skadane på bygningar skuldast fuktpåverknad i ei eller anna form (Lisø og Kvande 2007), noko som tyder på at det bygde miljøet i Noreg, trass erfaring med tilpassing til vekslande klimaforhold, ikkje er godt nok tilpassa klimaet i dag. Fuktrelaterte byggskadar kjem av at fukt trengjer inn i konstruksjonen. Nedbør og vind kan utløyse skadane, men feilplassering av hus og innebygde feil er dei vanlegaste årsakene til fuktskadar. Byggskadar kan blant anna oppstå når regelverk ikkje blir følgt, ved feil i prosjekteringa, mangelfull kunnskap og/eller som resultat av dårleg kommunikasjon mellom aktørane i byggjeprosessen.

Meir etterisolering av eldre bygningar aukar faren for ròteskadar. Ein av grunnane til at mange eldre bygningar har klart seg utan skade, er at dei har leke varme, og veggar har tørka. I kombinasjon med eit fuktigare klima kan ei etterisolering føre til at bygningen blir meir utsett for ròteangrep. Det vil difor vere viktig å utvikle og spreie kunnskap om korleis ein kan isolere eldre bygningar, og samtidig ta vare på antikvariske verdiar og vanleg bygningsfysikk.

9.6.1.2 Kor utsette er bygningar for klimaet i framtida?

Auka nedbør og eksponering for fukt og endringar i vindmønstra er dei sentrale klimavariablane for kor sårbare bygningar er. Fuktpåverknaden blir styrkt av stigande havnivå, aukande og meir intensiv nedbør og auka flaum- og skredbelastning i eit endra klima.

Klimaendringane vil kunne forsterke mange av klimavariablane som påverkar bygningar i dag. I tillegg vil endra nedbørsmønster kunne føre til at problematikk som har vore knytt til bestemte geografiske område, blir utvida til område der dette ikkje har vore eit problem tidlegare.

Auka påverknad frå slagregn, det vil seie kombinasjon av regn og vind, vil vere ein konsekvens av klimaendringane. Førekomstane kan få betydelege regionale variasjonar.

Øyen mfl. (2010) anslår at 2,4 millionar av bygningane vi har i dag, vil liggje i risikosona for høg ròteskade i 2100. For eksempel vil stort sett alle eksisterande bygningar i Oslo fylke gå frå klasse «moderat ròterisiko» til «høg ròterisiko» i 2100. I Hordaland fylke ligg i dag om lag 190 000 bygningar eller godt over halvparten av bygningsmassen i område med potensielt høg ròterisiko. Dette talet vil auke til rundt 220 000 i 2100. Faren for ròte i utvendige trekonstruksjonar over bakken er i stor grad avhengig av lokale klimaforhold. Med klimaendringar vil større delar av landet bli utsette.

Fleire ekstreme hendingar, som stormflod, skred og flaum, vil utgjere ein risiko for bygningsmassen på utsette stader, nokre stader som allereie er utsette kan bli meir utsette, og nye stader kan bli utsette. Auka havnivå vil i kombinasjon med stormflod spesielt auke faren for overfløyming av kystnær busetnad.

Kulturhistoriske bygningar i eit endra klima

Eldre, verneverdige bygningar utgjer ein betydeleg del av bygningsmassen i Noreg. I Noreg har vi pr. i dag ca. 6000 freda bygningar, ca. 5500 bygningar på museum, ca. 1000 listeførte kyrkjer som i praksis blir behandla som freda og eit større tal bygningar som er regulerte til bevaring etter plan- og bygningslova. Rundt 375.000 bygningar, i hovudsak frå før 1900, har ikkje eit formelt vern, men er registrerte i SEFRAK-registeret hos Rikasantivaren. Ein del av desse har likevel ein verneverdi.

Den største delen eigarar av freda bygningar er privatpersonar. Bygningar som er regulerte til bevaring, finst det ikkje statistikk på, men desse vil òg i hovudsak vere i privat eige.

Regjeringa har fastsett følgjande nasjonale resultatmål for kulturminne og kulturmiljø, noko Stortinget har slutta seg til gjennom Prop.1 S (2009–2010):

1. Det årlege tapet av verneverdige kulturminne og kulturmiljø skal innan år 2020 ikkje overstige 0,5 prosent.

2. Freda og fredingsverdige kulturminne og kulturmiljø skal vere sikra og ha eit ordinært vedlikehaldsnivå i 2020.

Klimaendringane kan på lang sikt medverke til at det blir vanskelegare å oppfylle desse målsetjingane.

Risikoen som klimaendringane representerer for bygningsarven, vil dels vere knytt til direkte effektar av eit varmare, fuktigare og meir ekstremt klima. Dei største konsekvensane vil truleg vere knytte til inngrep i samband med energisparetiltak, som ofte vil krevje nye konstruksjonar (Riksantikvaren 2010).

I Noreg vil klimaendringane ramme bygningsarven direkte først og fremst gjennom auka nedbør kombinert med høgare temperatur. Klimaendringane vil auke risikoen for ròteskadar på trebygningar, som utgjer rundt 80 prosent av den freda bygningsmassen i Noreg (Riksantivaren 2010). Risikoen for ròte i tre vil venteleg auke mest langs kysten i vest og nord der nedbørsauken vil vere størst. I innlandet ventar ein òg større ròterisiko, på grunn av høgare temperaturar og meir nedbør om våren og hausten.

I område med permafrost, det vil særleg seie Svalbard, vil tining av permafrosten kunne destabilisere bygningsfundament og auke skredfaren i busette område. Kystnær bygningsarv vil, spesielt i dei områda som er mest utsette for havnivåstigning, bli truga av hyppigare førekomst av stormflod og gradvis høgare vasstand.

Det nordiske samarbeidsprosjektet «Effekter av klimaendringer på kulturminner og kulturmiljø», leia av Riksantikvaren, har blant anna utarbeidd framtidige klimaprognosar for eit utval av nordiske verdsarvstader. Blant desse er Bryggen i Bergen, som i framtida vil vere utsett både for ein betydeleg nedbørsauke og ei stigning i havnivået.

Auka nedbryting av kulturbygningane krev meir tilsyn og vedlikehald for å førebyggje skadar, og fleire fukt- og ròteskadar krev meir istandsetjing. Behovet for ressursar i sektorar som forvaltar bygningar og bygningsmiljø, vil venteleg auke, både med omsyn til økonomi, kompetanse og kunnskap. Godt handverk og kunnskap om rett materialbruk og tradisjonell byggjeskikk er viktig. Friluftsmusea må rekne med auka behov for vedlikehald som følgje av klimaendringane.

Klimasårbarheita for kulturhistoriske bygningar har likskapstrekk med sårbarheita for annan eksisterande bygningsmasse, men har ein tilleggsdimensjon ved at det er snakk om bygningar som ikkje kan erstattast. Da det ikkje er ønskeleg å gjere inngrep og endringar på freda bygningar og annan bygningsarv av stor verdi, er det grenser for mogleg tilpassing på dette området. I arbeidet med tilpassing må ein ta omsyn til dei spesielle krava som er knytte til vedlikehald og istandsetjing av kulturminne.

9.6.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Utvalet vurderer det slik at standardar, rettleiingar og reguleringar, under dette TEK 10, er gode rammeverk også for klimatilpassing av byggjenæringa. Men mangel på etterleving, opplæring i og kontroll av byggjereguleringar svekkjer tilpassingskapasiteten. Informasjonssystema er ikkje effektive nok, slik at aktørane i næringa, som ofte er småbedrifter, ikkje får den informasjonen om og den opplæringa i byggjestandardar osv. som dei har behov for.

Byggjesektoren er prega av eit stort spenn i aktørbiletet frå svært store entreprenørselskap til eit stort tal enkeltmannsføretak.

Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarleg for politikk og overordna styring av byggjenæringa. I tillegg er Miljøverndepartementet sentral aktør på departementsnivå som forvaltar av plandelen av plan- og bygningslova. På etatsnivå er Statens Bygningstekniske Etat, Husbanken og Standard Noreg sentrale aktørar. Statlege styresmakter set krav og normer, gir økonomiske incitament og støtte til informasjon og kompetanseoppbygning.

På forvaltningsnivå er kommunane ansvarlege for lokal planlegging, tilsyn og kontroll av byggjesaker. Fylkeskommunen har som regionalt planansvarleg innverknad på planlegginga i kommunane, og fylkesmannsembeta har høve til å påverke kommunal planlegging gjennom å vere klageinstans i byggjesaker. Kommunal og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet er sentrale departement gjennom forvaltning av plan- og bygningslova og oppfølging av arealplanlegginga i kommunane.

Alle offentlege aktørar har roller som byggherrar og eigarar, enkelte departement eig betydelege verdiar, som Kunnskapsdepartementet (universitet og høgskular) og Forsvarsdepartementet med Forsvarsbygg, og har dermed ei viktig bestillarrolle. Av forskingsinstitusjonane på feltet har SINTEF Byggforsk ei sentral rolle.

Som planleggings-, godkjennings- og tilsynsstyresmakt for saker etter plan- og bygningslova har kommunane eit betydeleg ansvar for å medverke til at bygningane held god standard og beskyttar brukarane mot skade og ulempe. Etter dei nye byggjeforskriftene er det sett strengare krav til tilsyn i alle byggjesaker. Gjennom tilsynsverksemda si får kommunane høve til å oppdage og følgje opp regelbrot som seinare kan føre til skadar. Kommunane har ikkje god nok oversikt over tilstanden til bygningsmassen sin, og bygningsmassen er vanlegvis ikkje skild ut i eige selskap. Det er heller ikkje kontraktar med intern husleige mellom dei forskjellige kommunale etatane som nyttar bygningen.

Forsterka krav til ROS-analysar styrkjer kommunane sine insentiv til å hente inn kompetanse tidleg i reguleringsprosessar og ved utarbeiding av analysar (Harvold mfl. 2010). Kommunar har til ei viss grad innarbeidde krav relaterte til klima, også før revisjonane av plan- og bygningslova. Dette har som regel komme i tilknyting til klimarelaterte hendingar, slik som stormen på Vestlandet i 1992. I Bergen førte skredulykka i Hatlestad terrasse hausten 2005 til endringar i dei kommunale krava, med auka fokus på utgreiing av risiko og sårbarheit i byggjegrunnen.

Dei lokale prosessane knytte til gjennomgang og endring av rutinar og praksis etter ekstremhendingar er avhengige av lokalt initiativ og kompetanse innanfor dei kommunale rammene som gjeld i dag (Aaheim mfl. 2009). For å leggje til rette for førebyggjande klimatilpassing bør alle kommunar ha ein gjennomgang av rutinar og praksis på dette feltet. Det er behov for oppdatert kunnskap om i kva grad ROS-analysar blir nytta som eit aktivt verktøy innan offentleg sektor på ulike nivå og i byggjenæringa, og kva som kan gjerast for å styrkje risikobasert planlegging. Geologisk og geoteknisk kompetanse må tidleg inn i prosessane for å sikre at bygga blir plasserte på stader som er eigna for bygging også i eit endra klima.

Krav og reguleringar

Bygg er primært regulerte gjennom forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) og plan- og bygningslova. Dette regelverket er nyleg oppdatert. Sjølv om omsynet til klimaendringar ikkje er omtalt direkte i regelverket pr. i dag, er det i St.prp. nr. 1 (2009–2010 KRD) vist til at det nye bygningsregelverket vil ta vare på behov for tilpassing av nye bygg til tøffare klimaforhold og meir ekstremvêr på eit overordna nivå. I den nye bygningsdelen av den nye plan- og bygningslova er det lagt opp til å styrkje kontrollen med at forskrifter og lokale krav blir etterlevde. Dette er ikkje direkte knytt til klima, men er likevel heilt sentralt som juridisk verkemiddel for klimatilpassing. Utvalet ser det slik at byggteknisk forskrift og plan- og bygningslova til saman er eit godt utgangspunkt for klimatilpassing.

Generelle krav til kommunal gjennomføring av risiko- og sårbarheitsanalysar er eit viktig grep i den nye plan- og bygningslova som vil ha stor betydning for planutvikling, og ikkje minst bygningsplassering og ivaretaking av byggjesak i tida framover. Det vil vere eit viktig signal på alle forvaltningsnivå (stat, fylke og kommune) at klimatilpassing har politisk merksemd og blir eit overordna strategisk fokusområde for utvikling av det bygde miljøet.

Forskingsprosjektet «Klima 2000» (Lisø og Kvande 2007) har først og fremst sett på rettleiingar og metodar for klimatilpassa bygging med tanke på nybygg. Eksisterande bygningsmasse representerer betydelege verdiar. Det er eit behov for forskrifter om eksisterande byggverk (BE 2010). Det bør i denne samanhengen vurderast om framtidige klimaendringar utløyser behov for meir omfattande reglar for eksisterande bygningar. Regelverket må uansett ta omsyn til dei spesielle utfordringane som gjeld bygningar med verneverdi.

Klimaendringar inneber at konstruksjonar som er definerte til å ha akseptabel tryggleik i det klimaet vi har i dag, vil vere utsette i framtida. For at bygningar skal halde ved lag dagens standardar, er det difor nødvendig både med strengare krav til nybygg i dag, da bygningar har lang levetid og auka vedlikehaldsnivå. Som det går fram av Regjeringa sin handlingsplan for bygg, er det eit mål at levetida blir ytterlegare forlengd. Dette vil òg auke krava til klimatilpassing.

Det er utvalet si vurdering at regelverket er avgjerande for kor sårbare bygningar er overfor klimatilpassingar, og at mangel på oppfølging gjer sektoren meir sårbar.

Informasjonsflyt og kompetansebygging

Gode strukturar for å formidle kompetanse og informasjon ut til aktørane er avgjerande for å leggje til rette for at omsyn til klimatilpassing skal bli betre integrerte i byggjeprosessar.

Undersøkingar gjennomførte av SINTEF Byggforsk viser at dei årlege kostnadene knytte til utbetring av byggjeskadar som har oppstått i byggjeprosessen i Noreg, er på omkring 4 prosent av dei årlege investeringskostnadene ved nybygg. Vidare viser undersøkingar at ei nasjonal satsing på reduksjon av byggskadar gjennom systematisk kunnskapsformidling og erfaringstilbakeføring kan gi innsparingar tilsvarande 7–11 prosent av årleg netto byggproduksjon. Kommunal og regionaldepartementet framhevar at det vil bli lagt vekt på å nå ut til flest mogleg med informasjon og kunnskap om klimatilpassing av bygningar.

Likevel er ikkje satsinga på klimatilpassing frå styresmaktene si side i dag sett på som dekkjande for byggjenæringa sine behov for praktisk og målretta informasjon om tilpassing av bygningar for framtidige klimaendringar (BE 2010). Arbeidet på feltet er i dag fragmentert. Det finst mykje kompetanse og kunnskap, men den er ikkje lett tilgjengeleg for aktørane i næringa.

Tiltak og utviklingsarbeid innanfor byggjenæringa tek i stor grad sikte på å fremje tilpassing til det klimaet vi har i dag, spesielt å sikre betre mot fuktskadar, som er det største enkeltståande byggskadeproblemet. Det er for eksempel i dag liten bruk av klimaindeksar og systematisk inndeling i klimasoner til klimatilpassingsbruk, sjølv om metodar finst. Det er utvalet si vurdering at ei årsak til dette er mangel på spreiing av oppdatert kompetanse i næringa. Det finst i lita grad systematiske etter- og vidareutdanningstiltak, og det blir sjeldan stilt kompetansekrav som sikrar at marknaden sjølv syter for nødvendig kompetanseutvikling. Bruk av ikkje-lokal arbeidskraft i oppføringa av nye hus forsterkar behovet for kunnskapsauke og, ikkje minst, kunnskapsoverføring. Mangel på etableringsterskel for mange arbeidsoppgåver innanfor bygg gjer byggjenæringa sårbar for useriøse aktørar.

I dag finst det i SINTEF Byggforsk sin byggforskserie rettleiingar som klassifiserer dei ulike klimasonene, men innspel til utvalet tydar på at desse blir bruka i varierande grad av ulike aktørar. Mangel på kunnskap om klimautviklinga svekkjer klimatilpassingskapasiteten ved at byggjeprosjekt ikkje tek omsyn til endringane i lokale klimaforhold ved nybygg. Gitt at kunnskapen er tilgjengeleg, vil store aktørar venteleg ha betre føresetnader enn dei små til å innarbeide kompetanse i systema sine. Dette gjeld både kommunar og næringsaktørar. Utfordringa kan vere å få desse til å bruke kunnskapen dersom det ikkje er stilt krav om det. Mindre bedrifter og kommunar kan i større grad vere avhengige av hjelp og støtte for å kunne møte klimaendringar.

Ressursar

Byggjenæringa består av mange private næringsaktørar som driv etter bedriftsøkonomiske prinsipp. Offentlege aktørar er eigarar av bygg og oppdragsgivarar for næringa. Dei offentlege aktørane, spesielt kommunane, har avgrensa ressursar, særleg til oppfølging og tilsyn av byggjeoppdrag og vedlikehald av eksisterande bygningar.

Fagkunnskap og tradisjonskunnskap hos dei utførande aktørane i næringa er viktige ressursar i møte med eit endra klima. Konsekvensane av å ta klimatilpassingsomsyn vil variere sterkt med lokale klimaforhold. For at bygg i framtida skal kunne tilpassast klimaet i framtida, må innsatsen ikkje bindast for sterkt til bestemte klimaprojeksjonar, men tilgjengeleg kunnskap om klimautviklinga må brukast fortløpande og supplere tradisjonskunnskapen for å kunne utvikle robuste strategiar over tid.

Vedlikehald

Etterslep i vedlikehaldet vil auke dei skadelege effektane av klimaendringane ved at konstruksjonane ikkje er rusta til å handtere auka nedbørsmengder. Multiconsult og PwC har rekna ut at vedlikehaldsetterslepet berre i kommunesektoren er mellom 94 og 142 milliardar kroner (Multiconsult og PwC 2008). Utrekningar frå 2003 viser til eit vedlikehaldsetterslep på 340 milliardar kroner for yrkesbygningar og 210 milliardar kroner for bustader (Bjørberg 2003). Til saman indikerer desse utrekningane eit etterslep på 550 milliardar kroner, og meir dersom dei nyare utrekningane for kommunesektoren blir lagt til grunn. Det er verdt å merke seg at etterslepet i vedlikehald refererer seg til eit fastsett kvalitetsnivå, og at etterslepet aukar når det fastsette kvalitetsnivået blir heva. At bygningar ikkje blir vedlikehaldne i tråd med fastsett kvalitetsnivå, gjer dei mindre robuste for auka eksponering frå klimaeffektar i eit endra klima. I rapporten «Velholdte bygninger gir mer til alle» (NOU 2004: 22) er det slått fast at «planmessig vedlikehold på et faglig riktig nivå er lønnsomt og over tid vil føre til at forvaltningskostnadene blir lavere enn ellers. Å utsette vedlikehold for å spare penger er altså kortsiktig og fører til økte kostnader i det lange løp».

I handlingsplanen «Bygg for framtiden» (KRD 2009) er vedlikehald og rehabilitering omtalt som eit område med stort potensial i miljøsamanheng. Planen omtaler klimatilpassing, men har ikkje operasjonalisert aktuelle innsatsområde og tiltak på dette området. I planen er det tilrådd å utvikle ein heilskapleg miljørekneskap ved å byggje nytt framfor å rive eller rehabilitere, basert på nytte og kostnader i eit livssyklusperspektiv. Behovet for å setje bygningsmassen i stand til å tole klimaendringar er omtalt som eit tilleggsmoment, men ikkje som integrert del av ein slik rekneskap. Rapporten seier vidare at forvaltninga fleire stader er prega av «brannslukking og skippertak» som øydelegg den økonomiske og politiske handlefridomen. Situasjonen tyder på at mange kommunar har høve til å betre eigedomsforvaltninga si.

Kulturhistoriske bygningar er i ei særstilling fordi det er snakk om verdiar som ikkje kan erstattast, og fordi det er spesielle krav ved istandsetjing og vedlikehald. Det er prosjekt i gang som utviklar kunnskap om konsekvensar av klimaet for kulturbygningar, og det må vurderast kva desse inneber av oppfølgingsbehov med omsyn til økonomi, kompetanse, kunnskap og auka behov for vedlikehald.

Utvalet si vurdering er at etterslepet i vedlikehald aukar sårbarheita for bygningar i møte med eit endra klima.

Kunnskapsgrunnlaget

Det er utvikla god kunnskap om tilrettelegging av byggjeprosessar og klimatilpassa løysingar for nye bygg. Spesielt har forskingsprogrammet «Klima 2000» (Lisø og Kvande 2007), leia av SINTEF Byggforsk, gitt ny kunnskap om klimatilpassing av det bygde miljøet det siste tiåret. SINTEF Byggforsk lagar framleis nye publikasjonar baserte på Klima 2000-programmet, og har blant anna gitt ut ei rekkje tilvisingar og rettleiarar. Erfaring viser likevel at bruken av kunnskapen varierer sterkt.

Noreg har noko av den beste byggskaderegistreringa i Europa, og det er viktig å dra nytte av dei erfaringane som er samla. SINTEF Byggforsk har kartlagt byggskadar i omfattande feltundersøkingar i meir enn 50 år, både etter oppdrag frå byggjenæringa og forsikringsnæringa. Detaljerte opplysningar om oppdraga er samla i eit elektronisk byggskadearkiv. Saman med byggforskserien representerer arkivet ei av dei viktigaste kjeldene i landet til kunnskap om skadetypar og -årsaker.

Klima 2000-programmet handla om tilpassing til klimaet i dag. No er det viktig å utvikle og bruke kunnskap om klimaet i framtida. Det er behov for å styrkje kunnskapen om moglege verknader av klimaendringar på nasjonalt nivå for byggjenæringa. For å førebyggje økonomiske og andre negative effektar av klimaendringar på bygg, er det ein føresetnad å fornye kunnskapsgrunnlaget i takt med at effektane av klimaendringar manifesterer seg. Behovet for eit eventuelt program bør vurderast opp mot andre måtar å løyse langsiktige kunnskapsbehov på som kan sikre kontinuiteten i kunnskapsutviklinga, under dette om det er behov for eit nytt samla kunnskapssenter for klimatilpassing av bygningar, og kva som i så fall er målgruppe, funksjonar og tilknytingsform for eit eventuelt senter.

Prioritering

Nye design- og arkitekturtrendar avgjer kva kundane i byggjenæringa etterspør. Endringane kan vere både positive og negative for klimatilpassing. Fokuset i massemarknaden har dei siste åra vore på å betre interiørløysingar heller enn generell kvalitet (Eriksen et al. 2007). Dette er negativt for klimatilpassing som krev robuste løysingar. Dårleg tilpassing til lokale forhold og val av dei rimelegaste og enklaste løysingane innanfor forskriftskrava framfor meir klimatilpassa materialar/løysningar gjer òg bygga mindre robuste for endra klimaforhold.

Fortetting av bygningsmassen, som følgje av auka urbanisering og ein bevisst fortettingspolitikk av miljøomsyn, kan auke problema rundt handtering av overvatn og skadar på bygg, nærare omtalte i kapittel 16.1. Forventningar om å ta vare på mangfaldet i naturen slik det er uttrykt i naturmangfaldlova, vil kunne skjerpe presset på areala og ytterlegare påverke kommunal evne og vilje til å plassere nye bygg på ein klimatilpassa måte.

Andre omsyn enn klimatilpassing vil gå føre i mange avgjerdsprosessar, både hos offentlege og private aktørar. Etter utvalet si vurdering svekkjer dette klimatilpassingskapasiteten.

9.6.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Vista Analyse (2010) reknar ut klimakostnader og -gevinstar ut frå fire typar effektar: meir vedlikehald, auka skadeutbetalingar frå forsikringsselskapa, mindre oppvarmingsbehov og større avkjølingsbehov.

Ei undersøking, gjennomført som ein del av Klima 2000-programmet, viser at 10 prosent auke i vindhastigheit i løpet av ein storm vil meir enn doble kostnadene relaterte til vindskadar på bustadhus.

9.6.3 Behov for tilpassing

Tilpassing til klimaet i dag indikerer evne til tilpassing til klimaet i framtida. Allereie i dag er store delar av bygningsmassen klimasårbar. Dette har betydelege samfunnsøkonomiske kostnader allereie i dag, og desse vil auke på sikt. Å ta klimatilpassing inn som faktor i planprosessar i dag vil truleg vere billegare enn kostnadene ved å vente og sjå. Ei styrking av vedlikehaldet av eksisterande bygningsmasse vil redusere klimasårbarheita. Det er behov for betre system for å fremje rehabilitering og vedlikehald, ikkje berre gjennom offentlege styresmakter, men òg ved tiltak som når ut til private aktørar og bustadeigarar.

Kompetanse- og kunnskapsutvikling, spreiing av kunnskap om byggjeskikk og fungerande planregime som omfattar alle stadia, inkludert vedlikehald og utbetring av eksisterande bygningar, synest nødvendig. Lågenergiutvalet har foreslått ei kompetansesatsing for byggjenæringa. Også klimatilpassingsarbeidet kan dra nytte av ei eventuell slik satsing, gitt at desse omsyna blir tekne med.

Det må etter utvalet si vurdering i framtida stillast strenge krav til ein meir robust byggjeskikk. Det er nødvendig med generell kvalitetsforbetring ved oppføring og drift av bygg, og å spreie kunnskap om klimaendringar, konsekvensar og tilpassingsbehov i offentleg sektor, byggjenæringa og til den enkelte huseigaren. Det må òg bli strengare krav til dokumentasjon av materialar som er testa og godkjend for lokal klimapåkjenning. Reguleringsplanar og retningslinjer for bygging og utbetring må i langt større grad ta omsyn til både klimaet i dag og klimascenarioa for framtida. Slikt arbeid er i gang i dag blant anna gjennom endringar i plan- og bygningslova.

Klimaendringane vil gi aukande utfordringar knytte til handtering av overvatn på og rundt bygningar og auka behov for kjøling i bygningar. Grøne tilpassingsstrategiar for enkeltbygg og bygde miljø kan vere ein del av løysinga på desse utfordringane. Grøne tilpassingsstrategiar for bygningar handlar om bruk av vegetasjon for kjøling eller handtering av overvatn i tilknyting til bygde miljø. Noreg har i lita grad implementert grøne strategiar for klimatilpassing av bygningar. Det manglar ein nasjonal rettleiar om temaet, sjølv om intensjonen er nedfelt i plan- og bygningsloven. Det er sett i gang standardisering av grøne tak internasjonalt, men Noreg er ikkje med på dette arbeidet.

Nye eller reviderte rettleiingar i byggforskserien for eksisterande bygningar, differensierte løysingar og rettleiingar som tek omsyn til lokale klimaforhold er tiltak som kan setjast i verk raskt, og som vil kunne betre tilpassinga til klimaendringar både i dag og i framtida. Det kan òg vere behov for ei oppdatering av byggskaderegisteret.

Auka tilpassingskapasitet er avhengig av eit langsiktig arbeid med å utvikle vidare standardar, byggdetaljar, lærebøker og undervisningsmateriell når det gjeld rettleiingar og kunnskap knytte til klimatilpassa bygging. Utvikling og implementering av fagområdet klimatilpassing, og styrkt fokus på klimadesign av bygningar (energi, klima og miljø), må gjennomførast i undervisninga i byggfag i større grad enn det som er tilfelle i dag. Det må bl.a. utviklast rammeverk som sikrar fagleg etter- og vidareutdanning både for lærarar i vidaregåande skule og i fagskulane, og for arbeidstakarane i næringa. For å møte klimaendringane på ein berekraftig og robust måte er det behov for å utvikle strategiar for auka bruk av grøn kunnskap i det lokale klimatilpassingsarbeidet, under dette handtering av overvatn, forvaltning av grunnvatn og kjøling av bygg.

Kommunal kompetanse rundt klimatilpassing og bygningar si klimasårbarheit må hevast både for at dei nye føresegnene rundt kontroll skal kunne bidra til betre klimatilpassing av prosjektering, byggjeprosess og ferdige bygg, og for at kommunane skal bli i stand til å utforme lokale klimakrav og rådgiving overfor aktørane (Harvold mfl. 2010). KRD (2009) påpeiker òg dette på generelt grunnlag med referanse til behovet for auka tilsyn: «Økt tilsyn fra kommunene vil kreve større ressurser i kommunene.»

Nasjonale styresmakter må vurdere om Noreg i tilstrekkeleg grad deltek i internasjonale fora for læring og erfaringsutveksling og i stor nok grad er med i internasjonale fora for å kunne påverke utforminga av internasjonale standardar som i neste omgang blir retningsgivande for næringa.

9.6.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga til klimaendringane i byggjenæringa tilrår utvalet:

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Etablere eit eige strategisk forskingsprogram i Noregs Forskingsråd for byggjenæringa med hovudvekt på konsekvensar av klimaendringane.

Kunnskapssystema og kunnskapsformidlinga

• Finne verkemiddel som får kunnskap om klimaendringar og klimatilpassing ut til alle aktørar i næringa. Byggforskserien frå SINTEF kan vere eit slikt verkemiddel, men er ikkje nødvendigvis tilstrekkeleg.

• Klimatilpassing Noreg, Regjeringa sin informasjonsplattform, skal i større grad nyttast for å nå ut til byggjenæringa med informasjon, sjølv om han i dag er retta mot offentlege aktørar, særleg i kommunane.

• Leggje til rette for ei kontinuerleg oppdatering av Nasjonal database for byggkvalitet (www.byggkvalitet.no).

• Utarbeide nasjonal strategi for å nytte grøn kunnskap i det lokale klimatilpassingsarbeidet (kjøling av bygg, handtering av overvatn).

• Styrkje ressursane til førebyggjande rådgiving til husbyggjarar og huseigarar.

• Bruke kjende klimadata i større grad ved planlegging, prosjektering og oppføring av bygningar.

Forvaltningsregima

• Inkludere klimaovervaking i Riksantikvarens miljøovervakingsprogram og etablere eit eige bevaringsprogram for kulturhistoriske bygningar som er spesielt klimautsette.

• Etablere klare kompetansekrav til alle aktørane som driv næringsverksemd i byggjenæringa, og stille krav til bedriftene om å ha ei systematisk etter- og vidareutdanning av tilsette.

• Foreslå utforming av regionale klimaindeksar eller klimasoner for å gjere tydeleg kva krav som bør stillast til bygningsmassen og for bruk i den kommunale arealplanlegginga.

• Innføre strengare nasjonale krav om dokumentasjon av bygningsmaterialar, der krav knytt til eigenskapar og krav som følgjer av endra klima blir inkluderte.

• Innføre strengare krav til meir robust byggjeskikk og krav om bruk av livsløpsanalysar i konstruksjon og drift av bygg.

• Insentiv for auka vedlikehald av kommunale bygningar bør styrkjast, blant anna ved å vurdere endring av krava til kommunal rekneskapsføring og gi råd om organisering av kommunal eigedomsforvaltning

• Nasjonale styresmakter bør i større grad delta i internasjonale fora for utvikling av internasjonale standardar for klimatilpassing av bygg.

10 Næringsliv

Norsk næringsliv er utsett for klimaendringar som direkte eller indirekte påverkar verksemda i dei enkelte næringane og føretaka. Næringslivet er òg utsett for konsekvensar på andre samfunnsområde. Dette gjeld primært infrastruktur som verdiskapinga i næringslivet er avhengig av, som kommunikasjon, kraftforsyning, lokale og utstyr.

Norsk næringsliv består av meir enn 350 000 føretak (SSB: Bedrifts- og foretaksstatistikk 2010). Aktiviteten i næringslivet omfattar primærnæringar som jordbruk, sekundærnæringar som verkstadindustri og tertiærnæringar som varehandel og opplevingstenester. Privat næringsliv sysselset 1,6 millionar arbeidstakarar og står for meir enn 70 prosent av verdiskapinga i Noreg. Det er naturlegvis vanskeleg å seie noko samla om klimaet sin påverknad på ei så stor og variert gruppe verksemder.

Klimaendringane vil gi direkte verknader på næringar som baserer verksemda på naturressursar, som jord- og skogbruk, fiske, havbruk og petroleumsnæringane. I tillegg vil det omfatte typiske utandørsnæringar som reiseliv. Desse næringane er nærare omtalte i dette kapitlet. Der næringsverksemd er naturleg å behandle saman med infrastrukturen, har utvalet omtalt næringsverksemda i kapittel 9. Dette gjeld byggjenæringa og kraftsektoren. Sjøfartsnæringa, som står overfor særskilde moglegheiter og utfordringar knytte til reduksjonen av havis i Arktis, er og omtalt i kapittel 9.

Næringslivet er sårbart for konsekvensar på andre samfunnsområde, først og fremst infrastruktur og bygningar. Drifta av både kaffibaren, møbelfabrikken og oppdrettsanlegget avheng av at straum- og kommunikasjonsnettet fungerer, at lokala og utstyret er i stand, at dei tilsette kjem seg på jobb, og at varer og tenester kan fraktast frå underleverandørar og leverast til kundar til planlagt tidspunkt. Det vil vere avgjerande at klimarelaterte hendingar som straumbrot, skadar på transportnettet, svikt i kraftforsyning og på bygningar, ikkje rammar hardare i Noreg enn i andre land, slik at næringslivet si konkurranseevne blir svekt. Ein robust infrastruktur og bygningsmasse er difor avgjerande for å hindre at effektar av klimaendringar svekkjer verdiskapinga i næringslivet. Desse konsekvensane er nærare omtalte i kapittel 9.

Dei delane av næringslivet som blir påverka indirekte ved påverknad på bygningar eller infrastruktur, vil ikkje bli nærare omtalte her, med eitt unntak. Forsikringsnæringa står i ei særstilling gjennom effektane klimaendringane får på marknaden for næringa. Forsikringsnæringa er samtidig eit godt eksempel på at næringslivet kan spele ei aktiv rolle i samfunnet si tilpassing. Ved å overta samfunnsaktørane sin risiko for uføresette skadar har dermed forsikring ein potensielt viktig funksjon i arbeidet for å redusere sårbarheita. Forsikring kan òg spele ei aktiv rolle som pådrivar for klimatilpassing, eksempelvis av bygningar, dersom det blir lagt til rette for dette. Forsikring er difor omtalt i 10.4.

Byggjenæringa er òg eit eksempel på at samfunnet og næringslivet er gjensidig avhengige i tilpassingsarbeidet. Ved å gjennomføre investeringar i praksis er byggjenæringa ein viktig aktør for tilpassing. Utnytting av denne rolla avheng av at det blir lagt til rette, og at styringssignal når aktørane slik at næringslivet finn gode løysingar som fremjar tilpassing. Byggjenæringa er omtalt nærare i kapittel 9.6.

Klimaendringane kan gjere ny næringsverksemd og verdiskaping mogleg. På nokre område kan likevel utnytting av nye moglegheiter for næringslivet komme i konflikt med andre omsyn, primært naturmiljøet. I nokre tilfelle krev dette politiske vegval og prioriteringar.

I Noreg har sikring av arbeidsplassar høg politisk prioritet. Arbeidsplassar som er trua i nøkkelbedrifter eller viktige næringar, får raskt merksemd frå styresmaktene. Offentleg innsats for å berge arbeidsplassar i Årdal, Skien og i byggjenæringa er eksempel på dette. Den politiske vilja til mobilisering verkar positivt på evna til å handsame klimaendringane i næringslivet.

Klimatilpassing i næringslivet må vurderast i lys av næringslivet si kontinuerlege utvikling og raske omstilling til endringar. Næringsstrukturen har endra seg radikalt i løpet av det siste hundreåret og vil truleg halde fram med å endre seg enda raskare i det neste. To av tre nye norske bedrifter har kortare levetid enn fem år. Eit fleirtal av dagens norske bedrifter vil difor vere erstatta av nye i 2050 – enn sei 2100 – og om dei finst, vil dei truleg ha endra både produktspekter og teknologiar fleire gonger gjennom hundreåret. Næringslivet vil dermed gjennomføre kontinuerlege tilpassingar. Det er difor særleg viktig at næringslivet har gode rammevilkår for innovasjon og omstilling, som gir høve til å tilpasse verksemda til eit endra klima og til å gripe høva som byr seg med klimaendringane.

10.1 Jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar

Dei landbaserte primærnæringane sine aktivitetar er avhengige av planteproduksjonen, som på våre breidder, i større grad enn andre stader på jorda, svingar med lyset og temperaturen sin årlege gang1. Men andre klimavariablar påverkar òg i sterk grad produktiviteten for planter og dyr, slike som luftfukt, nedbør, avrenning, vind og ulike kombinasjonar av desse klimavariablane. Da næringane er direkte avhengige av dei klimatiske forholda, er dei i utgangspunktet sterkt utsette for effektar av klimaendringar.

Primærnæringane er råstoffleverandør til skog- og næringsmiddelindustrien, og aktive landbruks-, skogbruks- og utmarksnæringar er ein ressurs i reiselivssamanheng, for kulturlandskap og lokalsamfunn. Klimaendringane i Noreg er venta å gi grunnlag for auka landbruksproduksjon og truleg òg auka produksjon i havet. I mange område i verda er det venta redusert landbruksproduksjon som følgje av klimaendringar. På denne bakgrunnen kan det norske landbruket få større betydning for matproduksjon og mattryggleik i framtida. Sjå kapittel 11.3 for omtale av dette.

Dersom målet om levande og berekraftige primærnæringar skal haldast ved lag under endra klimatiske forhold, føreset det at klimaendringane blir tillagde vekt i utviklinga av politikk, verkemiddel og utvikling av ny forskingsbasert kunnskap. Tilpassing til endra klima føreset blant anna utvikling av betre tilpassa plantemateriale og teknologi. Klimatilpassing krev òg at forvaltningsregima tek omsyn til klimaeffektane på dei økosystema som dannar grunnlaget for næringa. Bevisstgjering om konsekvensar av klimaendringar og kompetanseutvikling hos næringsdrivande vil òg vere ein føresetnad for proaktive tilpassingar til endra klima.

Utvalet si samla vurdering er at primærnæringane, trass i at dei er avhengige av klimatiske forhold, er moderat sårbare overfor klimaendringar. Dette har bakgrunn både i det auka vekstpotensialet som er venta, men òg på grunn av godt organisert forvaltning, tilgang på ressursar og solid kunnskapsgrunnlag. Det er utvalet si vurdering at klimatilpassing kan takast tilfredsstillande vare på innanfor dei institusjonelle og økonomiske rammene som gjeld for sektoren i dag. Det er likevel behov for teknologiutvikling og styrking av kunnskapen om tilpassingar innan primærnæringane. Det bør òg gjerast ein gjennomgang av regelverk og støtteordningane for å vurdere om desse hemmar eller fremjar tilpassinga.

10.1.1 Sårbarheit for klimaendringar

10.1.1.1 Kor utsette er næringane for klima i dag?

Jordbruk

Jordbruket sysselsette i 2009 om lag 58 000 årsverk. Matindustrien, eksklusive fiskevarer, hadde i 2007 ein produksjonsverdi på om lag 118 milliardar kroner (inkludert næringsmiddelsindustrien) og ei sysselsetjing på om lag 40 000 årsverk. Utviklinga i norsk landbruk er prega av kontinuerleg effektivisering og strukturendringar. Det er om lag 177 000 landbrukseigedommar med jordbruksareal i Noreg, og av desse blei det i 2008 drive sjølvstendig jordbruksdrift på om lag ein firedel. Utviklinga går mot større einingar og auka omfang av jordleige. Jordbruksareal i drift er om lag 10,3 millionar dekar.

Jordbruksdrift og teknologi må òg i klimaet i dag tilpassast betydelege utfordringar i form av kraftig regn, flaum, tørke, isdekke på jorda, frostskadar i vekstsesongen og andre klimarelaterte utfordringar. Omfanget av problem med insekt og sopp som skadegjerarar i jordbruksproduksjonen varierer òg i dag med nedbør, luftfukt og temperatur. Jordbruket driv difor ei kontinuerleg kunnskapsutvikling, teknologiutvikling og tilpassing slik at produksjonane til ei kvar tid kan optimaliserast i forhold til dei klimatiske vilkåra på produksjonsstaden. Eittårige produksjonar kan raskare tilpassast endringar i produksjonsforholda gjennom foredling og tilpassa val av sortsmateriale enn produksjonar baserte på planter med lange generasjonsintervall.

Strukturen i husdyrbruket er rekna som ei vesentleg årsak til den gode norske dyrehelsa. God kompetanse og system for oppfølging av dyrehelse er eit viktig bidrag til dette. Smittepresset blir halde nede gjennom geografisk spreidd produksjon og periodar der beita ikkje er i bruk. I tillegg kjem det kalde klimaet sin direkte innverknad ved at kulda sanerer ei rekkje smittestoff. Utviklinga dei seinare åra har likevel medført ein sterk konsentrasjon av husdyrproduksjonar til nokre regionar, eksempelvis har Jæren den høgaste tettleiken av husdyr i Europa. Dette aukar risikoen for rask spreiing ved utbrot av nye husdyrsjukdommar i desse regionane.

Skogbruk

Skogbruket og skogindustrien sysselsette i 2007 i overkant av 25 000 årsverk. Skogindustrien hadde ein samla produksjonsverdi på om lag 47 milliardar kroner og eksporterte for om lag 14 milliardar kroner. Det totale arealet av skog og tresett mark i Noreg er i storleiksorden 124 000 km². Av dette er omlag 80 000 km² produktiv skog, det vil seie skog som produserer meir enn om lag 0,1 m³ pr. dekar pr. år. Den uproduktive skogen fordeler seg på 17 000 km² uproduktiv skog på fastmark og 6 000 km² myr under barskoggrensa som er tilvekst av tre. Dei andre 21 000 km² er fjellbjørkeskog over barskoggrensa og i Finnmark.

Skogbruket sine driftsmetodar og skjøtsel av skog må under klimaet i dag tilpassast betydelege klimarelaterte utfordringar. Dette gjeld blant anna angrep av insekt og sopp som varierer med temperatur og fuktforhold, driftsforhold som varierer med frost, snødekke og nedbør, og skadar som skuldast frost, vind, snøbrekk og tørke. Somrar med lange varmeperiodar kan òg med det klimaet vi har i dag gi to generasjonar av barkbiller, noko som vil medføre alvorlege sprang i bestandsstørrelsen. Varme somrar, kombinert med tørke, vil svekkje trea si motstandsevne mot slike skadegjerarar.

Ei særskild utfordring for skogbruket når det gjeld klima, er at det må brukast plantemateriale som er tilpassa og overlever i klimaet i dag ved etablering av ny skog, sjølv om trea først skal haustast under andre klimatiske forhold om 60–120 år. Det blir difor drive planteforedling som utviklar planter som kan innførast gradvis etter kvart som klimaet endrar seg, for å kunne gjere tilpassingar som utnyttar dei framtidige moglegheitene klimaendringane gir. I Skogfrøverket sin strategi for skogplanteforedling 2010–2014 er tilpassing til klima eit hovudmål for all foredling av skogtre i Noreg.

Reindrift

I Noreg har reindrifta opphavet sitt hos den samiske befolkninga. Samisk reindrift blir utøvd i fjell- og utmarksområde i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, og i delar av Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Hedmark. I tillegg blir det utøvd reindrift i regi av bygdefolk, organisert som partslag (tamreinlag), i Nord-Gudbrandsdalen og Valdres. Totalt føregår det reindrift i nærare 140 av kommunane i landet, og på eit areal som brutto utgjer om lag 40 prosent av landarealet i Noreg, eller om lag 140 000 km² (St.meld. nr. 39 2008–2009). Beiteområda er det viktigaste ressursgrunnlaget for reindrifta. Reinen sine spesielle driftsmåtar, med ulike krav til beite gjennom året, gjer reindrifta til ei svært arealavhengig næring.

Forskjellar i lokalt klima, topografi og beiteforhold kan medføre at reinflokkar har ulikt utgangspunkt for produksjon mellom område, og mellom år innanfor same beiteområde. Mens forholda på sommarbeita har størst verknad på reinen si kroppsvekt ved slakting, er faktorar som snømengd og snøen sin tilstand med på å definere vilkåra for flokken si rekruttering. Dersom det er lite snø på vinterbeita, betyr dette at beitevekstane som blir utnytta, er lettare tilgjengelege for reinen. Dersom det er islag i snøen og/eller ned mot bakken, er tilgjenget til beitevekstar vanskelegare. Store, vindpakka snømengder og/eller islag i snødekket kan heilt eller delvis «låse» mattilgangen for reinen vinterstid.

Dei tradisjonelle driftsformene innan reindrifta er baserte på reinen sine naturlege vandringar og flyttemønster for å søkje til dei beste beita til ulike årstider. Som naturbasert næring har reindrifta likevel over lang tid vist evne til å tilpasse driftsformer til klima og klimaendringar. Samfunnsutviklinga medfører ei rekkje ulike inngrep som fører til redusert og fragmentert arealgrunnlag for reindrifta. Dette reduserer høva til å ta i bruk alternative areal når klimaet skaper problem med utnytting av kjerneområda for beiting, og dermed blir reindrifta enda meir utsett. I tillegg kjem andre belastningar som reindrifta i aukande grad blir ramma av, bl.a. større rovdyrbestandar, utbygging av turistanlegg og auka ferdsel og enkelte stader ubalanse mellom beiteområda si berekraft og dyretettleiken.

Jakt og fangst

Jakt er ei tilleggsnæring for grunneigarar gjennom utleige av jaktrettar og sal av kjøt. Staten er òg eigar av store område med jaktrettar som blir leigde ut. Det har vore eit viktig element i landbrukspolitikken å oppmuntre grunneigarar til å kommersialisere utmarka for å styrkje inntektsgrunnlaget blant anna gjennom hyttebygging, jakt- og fiskeutleige og liknande. Utmarksnæringar inkluderer òg sanking av bær, sopp, og andre ville vekstar som har ei viss økonomisk betydning. Denne verksemda baserer seg på det som til ei kvar tid kan finnast i naturen, og verksemda kan ikkje seiast å vere spesielt utsett i det klimaet vi har i dag.

10.1.1.2 Kor utsette er næringane for klimaet i framtida?

Alle biologisk baserte næringar vil vere direkte utsette for effektar av klimaendringar. Generelt betyr høgare temperatur flytting av grensene for utbreiinga av planter og tre både mot nord og mot høgareliggjande område. Dette medfører endringar i det genetiske mangfaldet og i balansen mellom arter. Dersom klimaet ikkje endrar seg for raskt, kan det for ein del arter skje ei naturleg tilpassing til nye vekstvilkår. Høgare temperatur og auka fukt vil òg kunne påverke innhaustingsforhold, logistikk, lagring og i noko grad foredlingsprosessar. Desse forholda kan òg auke risikoen for skadar både på grunn av skadegjerande organismar og som direkte effekt av vêrforhold. Dette kan i vesentleg grad påverke produsert mengd, kvalitet og dermed verdiskapinga i næringane.

Jordbruk

I Noreg er venta ein moderat temperaturauke, og kombinert med tilstrekkeleg tilgang på vatn vil det kunne gi auka produksjon. Ein føresetnad for dette er at det blir teke i bruk planter og sortar som kan utnytte auka veksttid. Høgare temperatur og lengre veksttid kan òg gi grunnlag for nye og meir varmekrevjande produksjonar, som for eksempel meir haustsådd korn og matkornproduksjon i område der kort veksttid hindrar dette i dag. Lengda på dagen vil likevel avgrense høva til planteproduksjon utan bruk av kunstig lys, sjølv om temperaturauke gir høve til lengre vekstsesong. Betydninga av denne avgrensinga er størst i Nord-Noreg.

Meir nedbør kan gjere innhaustinga vanskelegare både fordi det kan verke negativt på kvaliteten av avlinga, og fordi det kan auke problemet med køyreskadar. Auka nedbør og fleire intense nedbørperiodar, kombinert med redusert snødekke og kortare periodar med frosen mark, vil forsterke erosjon og avrenning. Dette fører til både tap av verdifullt jordsmonn og redusert vasskvalitet som følgje av auka avrenning av partiklar og næringsstoff frå jordbruksareala. Det kan òg ventast auka driftsproblem og auka vinterskadar, særleg på areal med dårlege dreneringssystem. Mangel på vedlikehald av dreneringssystema aukar vesentleg sårbarheita i jordbruket for eit endra klima.

Auka temperatur og nedbør kan gi større skadeproblem forårsaka av både eksisterande og nye skadeinsekt, virus og soppsjukdommar. Dette vil vere både direkte ved meir intense angrep frå fleire skadeorganismar og indirekte ved at òg vektorar får betre vilkår og dermed medverkar meir effektivt til spreiing. Auka temperatur, fukt og lengre vekstsesong vil òg kunne gi ein meir variert ugrasflora som også utnyttar ei lengre veksttid. Dette kan by på utfordringar knytte til plantevern og ugrasnedkjemping, og behovet for kjemisk nedkjemping og bruk av plantevernmidlar kan auke med endra klima.

Effekten av klimaendringar på førekomsten av sjukdom hos husdyr er lite studert, delvis fordi det er vanskeleg å skilje effekten av klimaendringar frå effekten av andre endringar. Det er likevel truleg at det vil vere ein samanheng mellom eit varmare klima og dyrehelse og -velferd hos både husdyr og vilt. Temperatureffekten er stor, og særleg vintertemperatur over ein viss terskel kan gjere det mogleg at fleire organismar overlever, sjå òg omtale i kapittel 8.1, Helse. Auka fukt kan òg fremje overleving. Både vektorborne sjukdommar og parasittsjukdommar vil kunne gi større sjukdomsproblem i norsk landbruk.

Ville dyr kan òg bli infiserte og medverke til auka smittespreiing og dermed gjere nedkjemping vanskelegare. Gjengroing og andre miljørelaterte forhold kan verke i same retning. Både strukturendringar i jordbruket som har ført til regionale konsentrasjonar av husdyrmiljøa og større produksjonseiningar, kan auke risikoen for smittespreiing. Dei dyresjukdommane som blir overførte med vektorar som for eksempel sviknott (blåtunge), flått eller mygg, vil vere den store utfordringa på dyrehelseområdet ved eit mildare klima.

Aukande temperatur og plantevekst vil kunne gi betre utmarksbeite for husdyr og forlenge beitesesongen, men kan òg auke risikoen for beiterelaterte sjukdommar. Auka nedbør om hausten kan forkorte beitesesongen ved at beita blir meir utsette for tråkkskadar. Mykje nedbør i form av regn om vinteren med påfølgjande isdekke kan gi auka vinterskade og meir avrenning.

Skogbruk

Kombinasjonen av lengre vekstsesong og auka CO₂-innhald i lufta vil, i område der redusert sommarnedbør ikkje gir underskot på markvatn, gi grunnlag for auka tilvekst av skog. Dette vil òg gi positive bidrag frå skogen når det gjeld binding av CO₂ (Zheng mfl. 2002). Det produktive skogarealet vil auke i utbreiing både i høgd over havet og nordover i landet. Høgare temperatur vil gi auka utbreiing for arter som finst i dag og eventuelt òg nye varmekjære arter. På lang sikt kan dette føre til endring i balansen mellom treslag i norske skogar. Det vil vere betydelege regionale forskjellar, blant anna kan skog bli utsett for tørkestress på Sør- og Austlandet, og i ein overgangsperiode kan det synast som om vekstsesongen i indre Finmark og Troms blir noko kortare (Høgda mfl. 2001, Framstad mfl. 2006).

Dei største truslane for skogen si helse og vitalitet i Noreg framover er auka angrep av naturleg førekommande skadegjerarar som soppar, insekt, hjortevilt, gnagarar og framande organismar som ved endra klima kan etablere levedyktige populasjonar i Noreg. Eksisterande arter kan få gunstigare vilkår og medføre meir alvorlege skadar. Insekt som kan føre til vesentleg auka skade, omfattar arter som allereie er til stades og gjer skade i Noreg i dag, men som ved auka temperatur kan passere ein terskel som gir to i staden for ein generasjon pr. år. Andre insekt finst i Noreg i dag utan å gjere alvorleg skade, men dei er alvorlege skadegjerarar i nabolanda våre i sør, og desse kan ved auka temperatur utvikle meir livskraftige og skadegjerande bestandar. Det er òg ei rekkje arter som normalt vil bruke tid på migrasjonen sin, da eigna habitat må utviklast i Noreg før skadevaldande populasjonar kan oppstå. Den siste gruppa er skadegjerarar som ikkje finst i Noreg i dag, men som kan komme med import av trevirke, og som ved varmare klima raskt kan finne fotfeste i norsk natur.

Mangel på tele i jorda i store delar av året og mindre snødekke vil, med teknologien som finst i dag, skape vanskelegare driftsforhold. Vinterdrift har tradisjonelt vore ei viktig driftsform for store delar av det norske skogarealet på grunn av mykje beresvak mark. To til tre månader kortare snø- og telesesong vil gjere det meir krevjande å halde oppe ei slik driftsform utan at det samtidig medfører auka køyreskadar i terrenget. Meir intense nedbørshendingar kan føre til at skogsvegar blir skadde eller vaska bort. Dette kan gi tilleggskostnader på drift og vedlikehald og ei meir usikker virkesforsyning til industrien. Uheldige trasear kan endre dei naturlege dreneringsvegane og føre til auka fare for jordskred, spesielt i bratte skråningar (Bakkehøi 2008), noko som krev ein gjennomtenkt drenering. Klimaendringane kan òg medføre eit aukande omfang av skadar som følgje av frostveksling, endring i vindmønster, tørke med auka brannfare og auka erosjon som følgje av auka nedbør med fare for utvasking og næringsmangel.

Reindrift

Reindrifta er ei av dei næringane i norsk Arktis som er mest studert med omsyn til klimaendringane (Buanes mfl. 2009). Som heilårsbrukarar av store beiteressursar i nordlege område vil reindriftsnæringa kunne bli til dels sterkt påverka av klimaendringar. Klimaendringane kan føre til store utfordringar for tradisjonell reindrift gjennom redusert tilgang til kvalitet på og kvantitet av beite og dermed endra næringsinntak (Øseth 2010). Konsekvensar av dårlegare beiteforhold er i stor grad kjende. Når vintrane er dårlege, har simlene mindre mjølk, og dette går ut over kalvane.

Klimaendringar vil òg auke risikoen for at reinsflokkane blir utsette for stress på grunn av auka insektplager. Bruken av reindriftsområda kan òg måtte endrast, inkludert både tradisjonell bruk av flyttevegar og flyttetidspunkt. Klimaendringar kan òg medføre auka konkurranse om reindriftsareal frå andre næringar. Kor alvorlege desse konsekvensane vil vere for reindrifta, vil variere mellom område, avhengig av regionale og lokale forhold, og når og korleis området blir bruka av reindrifta. Det vil vere vanskeleg å føreseie dei totale effektane av desse faktorane. Kompleksiteten går tydeleg fram av den forskinga som ligg føre på effekten av klimaendringar på nordlege hjortedyr (Weladji mfl. 2002). Dersom for eksempel vinterklimaet i dei kontinentale vinterbeiteområda i Noreg blir mildare og meir ustabilt, kan faren for nedising og låsing av beita auke. I 1997 førte slik låsing av vinterbeita i Finnmark til store reintap. Vidare kan ei dreiing mot fuktigare vêrtypar medverke til å redusere vinterbeitekvaliteten ved at omfanget av fuktkrevjande arter aukar, mens lavdominerte vegetasjonstypar minkar. Auka nedbør kan på den andre sida gi auka næringstilgang og dermed òg auka tilvekst for lav, under føresetnad av at lavet ikkje blir utkonkurrert av andre arter. Ein auke i gjennomsnittstemperaturen og meir fuktige vêrtypar vår og haust kan medverke positivt i sommarbeiteområda gjennom forlengd vekstsesong og auka vekst på grønbeita (Aaheim mfl. 2009).

Klimaframskrivingane tyder òg på varmare somrar. Høgare temperaturar aukar førekomstar av parasittar på rein og aukar òg risikoen for at det oppstår nye parasittar og sjukdommar (Aaheim mfl. 2009). Dei positive effektane av tidlegare vår kan i noko grad vegast opp av varmare somrar ved at insektplaga kan forsterkast og påverke overleving og kondisjon for kalvane (Weladji 2003). Det kan òg resultere i reduserte slaktevekter og få betydelege økonomiske konsekvensar (SOU 2007:60). Reduksjon i omfanget av høgfjellsbeite og snøleie kan forverre effekten av insektproblema ytterlegare (SOU 2007:60). Auka angrep av «lauvmakk», også kalla fjellbjørkemålar og liten haustmålar (Operotphtera brumata og Epirrita autumnata), har ført til betydelege skadar på bjørkeskogen, og det medfører òg endringar i vegetasjon på bakken. Dette kan ha verknader for reinbeitet, men det er liten kunnskap om dette.

Ferskvassfiske i elv og innsjøar

Ferskvassfiske i Noreg er i all hovudsak ei marginal næring. Unntak frå dette er laksefisket som årleg medverkar til omsetning for fleire milliardar kroner (St.prp. nr. 32 (2006–2007)). Bestandane av både laks, aure og røye vil kunne gå ned som følgje av klimaendringane, og i enkelte elvar kan sommartemperaturane bli så høge at laks- og aurebestandar vil forsvinne heilt, sjå nærare omtale i kapittel 7, «Naturmiljø». Regulerte vassdrag med låg minstevassføring kan vere spesielt utsette. Laksefiske i sjø og elv er òg tradisjonelle samiske næringar som vil blir påverka av endra livsvilkår for laksen, sjå nærare omtale i kapittel 12.2, «Samisk kultur og næringsliv». Samtidig vil høgare temperaturar i elvar og innsjøar gjere det lettare for arter frå meir sørlege område å etablere seg. Framande arter vil òg kunne etablere seg i vassdraga. Mobilitet og framande arter kan utgjere ein trussel for ferskvassfaunaen i Noreg.

Jakt og fangst

Klimaendringar vil på sikt medføre betydelege endringar i livskåra for vilt. Arter som lever på grensa for sitt nordlege utbreiingsområde, for eksempel hjort og rådyr, kan få større utbreiing og danne tettare populasjonar. Villrein vil få aukande problem med å halde ved lag populasjonane sine, både som følgje av endringar i vegetasjonen, auka konkurranse frå arter som trekkjer inn i randsonene av villreinområda og auka fragmentering av beiteområda. Dette er nærare omtalt i kapittel 7, «Naturmiljø».

Klimaendringane vil auke sannsynet for etablering av framande arter, for eksempel mårhund og villsvin, som òg kan fortrengje stadeigne norske arter. Etablering av villsvin i norske skogsområde vil kunne opne for jakt på arta, som ein har i delar av Sverige, men villsvin er i dag ikkje ei ønskt art i norsk fauna. Den kan vere ein stor skadegjerar og fortrengje stadeigne arter.

Eit mildare klima, med mindre snødekke vil gjere dei store rovdyra si jakt på hjortevilt vanskelegare. Studiar har vist at både gaupe og ulv har redusert jaktsuksess med minkande snødjupn (Nilsen mfl. 2009, Wikenros mfl. 2009). Ein studie frå Alberta indikerer òg at snødjupn har betydning for kva aldersklassar av dyr som blir drepne av ulv, der større dyr blir tekne med aukande snødjupn (Huggard 1993).

Både dyr som blir jakta og planter som blir hausta, er integrerte i dei økosystema der dei lever. I kapittel 7 peiker utvalet på at det er avgrensingar knytte til mange arter sin kapasitet til å tilpasse seg raske endringar i klimaet. Høva til jakt og anna hausting i utmarka er difor direkte påverka av klimaendringar. Men bruken av utmarka må òg føresetjast å bli endra i takt med endringar i viltbestandar og andre utmarksressursar. Rammevilkår for jakt og hausting i naturen vil bli endra, men samfunnet kan i noko grad påverke endringane gjennom berekraftig forvaltning tilpassa effektane av klimaendringane.

10.1.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Aktørane i jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar er breitt samansette av bedrifter, bønder, skogeigarar, reineigarar, grunneigarar og organisasjonane deira, forskingsinstitusjonar og styresmakter. Landbruks- og matdepartementet med underliggjande etatar som Statens landbruksforvaltning, Reindriftsforvaltninga og Mattilsynet utgjer primærnæringane si sentrale myndigheitsforankring. I tillegg er regionale og lokale styresmakter avgjerande i mange saker som gjeld næringane si drift og rammevilkåra deira.

Det er eit mål i landbruks- og matpolitikken (St.prp. nr. 1 (2009–2010)) å halde ved like eit levande, berekraftig og klimatilpassa landbruk med låge utslepp av klimagassar over heile landet. I den nasjonale politikken blir det særleg lagt vekt på å sikre at dei framtidige høva til auka produksjon i Noreg blir utnytta både ut frå nasjonale og globale omsyn. Målretta tiltak for klimatilpassing er trekte fram som ein føresetnad for å kunne auke mat- og biomasseproduksjonen.

Den nasjonale politikken skal òg gi grunnlag for auka verdiskaping og livskvalitet, basert på ei berekraftig forvaltning av ressursane i landbruket og på bygdene. Landbruksnæringane i Noreg er svært viktige i regionalpolitisk samanheng. Dei forvaltningsregima som avgjer den regionale fordelinga av desse produksjonane, er styrde gjennom næringspolitiske rammevilkår og eit breitt spekter verkemiddel. Produksjonen er såleis ikkje fordelt berre ut frå det som produksjons- og miljøfagleg sett ville ha vore ei optimal fordeling.

Både økonomiske, juridiske og informative verkemiddel blir nytta for å fremje ønskt utvikling og omstilling. Norsk landbruksforvaltning omfattar eitt samordna verkemiddelapparat som dekkjer både jord- og skogbruk. Gjennom dei årlege jordbruksforhandlingane blir både økonomiske rammer og nærings- og miljøpolitiske verkemiddel utforma i forhandlingar mellom Regjeringa og jordbruksorganisasjonane. Ein vesentleg del av dei økonomiske verkmidla som rettar seg mot skogbruket, blir òg avklarte i jordbruksavtala. Denne mekanismen er den primære arenaen for samspel mellom næringa sine organisasjonar og sentrale styresmakter.

Statens landbruksforvaltning er ansvarleg for gjennomføring av landbrukspolitikken og jordbruksavtala på nasjonalt nivå. Fylkesmennene tek vare på dette på regionalt nivå. Mattilsynet er det sentrale og regionale apparatet for å følgje opp mattryggleik og dyre- og plantehelse. Reindriftsforvaltninga og dei regionale kontora den har følgjer opp reindriftspolitikken og reindriftsavtala.

Kommunane er i førstelinja mot det enkelte føretaket i jord- eller skogbruket. I dei seinare åra er ressursar og kompetanse i kommunal landbruksforvaltning reduserte. På landsbasis er reduksjonen på ca. 30 prosent. I budsjettproposisjonen for 2009–2010 blir det trekt fram at «Sjølv om variasjonen mellom dei ulike kommunane og fylka er stor, har talet på tilsette nådd eit kritisk nivå i enkelte kommunar» (St.prp. nr. 1 (2009–2010)). Dette kan svekkje landbruksstyresmaktene sitt høve til oppfølging av klimatilpassing i landbruket på lokalt nivå og verke negativt inn på tilpassingskapasiteten i sektoren.

Landbruks- og matdepartementet eig fire forskingsinstitutt som dekkjer forskingsbehov i sektoren, og som samtidig gir fagleg støtte til forvaltninga i form av kart- og geodata, statistisk materiale og faglege vurderingar knytte til plante- og dyrehelse. Norsk Landbruksrådgiving og Skogbrukets kursinstitutt er viktige aktørar i kunnskapsoverføringa til det utøvande nivået i næringane.

Det er utvalet si vurdering at landbrukssektoren har ein heilskapleg struktur av forvaltningsorgan og forskingsinstitutt som verkar i eit vel fungerande samspel. Dette medverkar, saman med den nære dialogen med næringane sine organisasjonar i utforming av verkemiddel, til at sektoren har gode føresetnader for å opptre godt samordna i møtet med utfordringane når det gjeld klimatilpassing. Det inkluderer samordna satsing på kunnskapsutvikling innan prioriterte område og ei tydeleg og effektiv iverksetjing av målretta tiltak og omstillingar. Utvalet vil likevel peike på at redusert kompetanse og kapasitet i kommunal landbruksforvaltning svekkjer tilpassingskapasiteten.

Krav og reguleringar

Det finst ei rekkje reguleringar, krav og føresegner som er relevante for klimatilpassing i jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar. Fleire av desse reguleringane er forankra i internasjonale krav og reguleringar. Utvalet har ikkje vurdert reguleringane kvar for seg. Det er likevel utvalet si vurdering at reguleringar og kontrollmekanismar knytte til primærnæringane er godt utvikla, men at det bør gjerast ein gjennomgang av desse for å sjå til at omsyn til klimatilpassing er tilstrekkeleg tekne vare på.

Godkjenningsordningar for bruk av foredla plantemateriale, regelverk knytte til dyre- og plantehelse, importkontroll og andre reguleringar er utvikla for å ta vare på primærnæringane i klimaet i dag. Utvalet ser det ut frå dette slik at dei systema for reguleringar og krav innan primærnæringane som finst i dag, vil kunne ta vare på ei tilpassing til eit endra klima. Klimaendringar inneber likevel at det materielle innhaldet i desse systema må gåast gjennom for å vurdere om det er teke tilfredsstillande omsyn til klimatilpassing. Føresetnaden må òg vere at desse systema må tilpassast etter kvart som klimaet endrar seg, ny kunnskap blir utvikla og risikobiletet endra og/eller auka.

Ferskvassfiske er regulert gjennom laks- og innlandsfiskelova og vassressurslova. Grunneigarane er rettshavarar og har lokal mynde i forhold til regulering av fisket. I regulerte vassdrag vil det i nokre tilfelle vere mogleg å motverke negative effektar av klimaendringane ved å justere vasslepp gjennom kraftverk og frå magasin. Dette gjeld både regulering av vasstemperatur etter kva vass-sjikt ein slepp ut vatn frå, og ved regulering av vassmengd som blir sleppt gjennom. Vilkåra for konsesjonane må gåast gjennom og endrast for at slike tiltak skal kunne setjast i verk.

For å halde ved lag høvet til hausting av naturlege bestandar i desse økosystema er det nødvendig med førebyggjande tiltak mot ytterlegare spreiing av framande ferskvassarter og utryddingstiltak der framande arter alt har etablert seg.

Reindriftslova skal leggje til rette for ei økologisk berekraftig utnytting av reinbeiteressursane til gagn for reindriftsbefolkninga og samfunnet elles. Reindrifta skal takast vare på som eit viktig grunnlag for samisk kultur, i samsvar med Grunnlova § 110 a og reglane i folkeretten om urfolk og minoritetar.

Informasjonsflyt

Samarbeidet mellom næringar, forvaltning, forsking og utdanning innan primærnæringane er ein særnorsk styrke som verkar positivt på tilpassingskapasiteten i sektoren. Kunnskapsoverføring gjennom fortløpande kontakt mellom aktørar og organisasjonar i primærnæringane, forskingsinstitusjonane og ansvarlege styresmakter er etablert i dag, og ei vidareføring av dette vil vere eit svært viktig grunnlag også for klimatilpassing.

Landbruksnæringane har integrert forvaltnings- og kunnskapssystem med stor grad av samhandling mellom institusjonar med ansvar for høgare utdanning, Universitetet for Miljø og Biovitskap og Noregs Veterinærhøgskule, anvend forsking, institusjonar med ansvar for kunnskapsformidling o.a., Norsk Genressurssenter, Norsk Landbruksrådgiving, Skogbrukets kursinstitutt, Skogselskapet, og foredlingsinstitusjonane Geno, Skogfrøverket og Graminor. Dette gir eit godt utgangspunkt for arbeidet med klimatilpassing. Innan fleire av desse områda er det òg etablert, og under utvikling, eit sterkare nordisk samarbeid.

Det er difor utvalet si vurdering at landbrukssektoren og reindrifta har eit vel fungerande system for kunnskapsutvikling og informasjonsflyt, og i reindrifta er tradisjonskunnskap ein viktig del av kunnskapssystemet. Utvalet meiner at dette systemet òg har gode føresetnader for å møte dei utfordringane som følgjer av klimatilpassing. Ei utfordring er likevel å integrere ny kunnskap om klimatilpassing i både yrkesretta og høgare utdanning. Dette gjeld òg vidaregåande utdanning og i etter- og vidareutdanninga både for yrkesutøvarar, rådgivarar og forvaltninga.

Næringane er prega av at ein betydeleg del av føretaka er drivne av personar som driv jord- eller skogbruk i kombinasjon med andre yrke. Dette kan føre til at mange jord- og skogbruksføretak i mindre grad blir drivne av personar med spesialisert kompetanse i jord- og skogbruk. Når meir krevjande faglege utfordringar er ei følgje av klimaendringar, kan det innebere at det må leggjast til rette med ressursar for styrkt kunnskapsoppbygging og kunnskapsoverføring til næringane.

Ressursar

Det er utvalet si vurdering at landbrukssektoren er relativt godt stilt med omsyn til ressursar for klimatilpassing. Ein del utfordringar stiller store krav til teknologi- og kunnskapsutvikling som krev auka ressursar og/eller omprioriteringar. Opprusting og vedlikehald av blant anna dreneringssystem og andre tiltak for å hindre skadar som følgje av auka og meir intens nedbør kan føre til auka kostnader i framtida. Utvalet har ikkje grunnlag for å kvantifisere størrelsen på desse kostnadene. Auka produksjon kan styrkje ressursgrunnlaget.

Norsk jord- og skogbruk er karakterisert av mange og små føretak. Føretaka har kvar for seg ikkje ressursar eller tradisjon for å kjøpe forskings- og utgreiingstenester. Gjennom finansieringsordningar i form av avgifter på omsetning, over jordbruksavtala eller andre offentlege kjelder blir dette kompensert for ved finansiering av både kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling.

Gjennom Innovasjon Noreg blir det gitt lån og tilskot til investeringar i jordbruket. Norsk Landbruksrådgiving tilbyr planleggingstenester knytte til driftsbygningar i jordbruket. Desse aktørane kan såleis medverke til at prioritering og utforming av byggjeprosjekt og andre tiltak blir planlagde i samsvar med ny kunnskap om endra klimapåverknader.

Tilpassing av plantemateriale både for jord- og skogbruk er sentralt i klimatilpassing. Graminor har ansvar for foredlingsverksemd innan kulturplanter og Skogfrøverket for skogtre. Den norske marknaden for nye plantesortar og foredla plantemateriale er liten, og auka innsats for planteforedling for endra klima vil krevje betre finansieringsordningar der den offentlege delen aukar. Geno og andre aktørar innan husdyrforedling er drivne på kommersielt grunnlag, og desse må inkluderast i ein heilskapleg foredlingsstrategi for norske primærnæringar der spørsmålet om kor robuste husdyra er for effektar av klimaendringar er inkludert.

Programma for overvaking av skadar på jord- og skogbruksvekstar vil i noko grad avdekkje også nye, klimarelaterte skadar. Tilpassing av desse programma bør kunne fange opp slike forhold, men det har vist seg vanskeleg å sikre stabil finansiering av desse programma.

Utfordringane primærnæringane står overfor i møte med eit endra klima kan gi behov for ein gjennomgang av den ressursbruken som inngår i dei statlege støtteordningane for å sjå på styrking eller justeringar i desse.

Kunnskapsgrunnlaget

Forsking

Det norske utdannings- og forskingssystemet som er beskrive ovanfor, held godt nivå innan dei forskingstema som har relevans for klimatilpassing i primærnæringane. Vi har gode grunnkunnskapar om samspelet mellom klimavariablar, plantevekst og andre faktorar som påverkar dei biologiske produksjonane som er grunnlaget for primærnæringane. Forskinga har likevel i mindre grad fokusert på langsiktige konsekvensar og tilpassing til klimaendringar. Hovudutfordringa for landbruksforskinga synest difor å vere styrking av forsking om klimatilpassing. Langsiktige perspektiv og forhold knytte til uvisse i utviklinga er òg ei utfordring. Det kan peikast på at forsking knytt til eit breitt spekter av effektar på primærnæringar ikkje er godt nok teke vare på i dag.

Dei såkalla «vippepunkta», som kan gi heilt uføresette reaksjonar i økosystema, kan òg få konsekvensar for primærnæringane. Dette er nærare omtalt i kapittel 7, «Naturmiljø».

Kartlegging

God kjennskap til kva vi har av arealressursar og kva slag eigenskapar desse har er viktig for å kunne forstå korleis klimaeffektar vil påverke bruken av ressursane. Det er etablert relevante nasjonale program for kartlegging av skog, jord, utmarksressursar, beite for husdyr og rein, arealdekke o.a. Nokre av desse programma er langsiktige og landsdekkjande, mens andre har ei framdrift som gjer at det er langt igjen før det kan leverast landsdekkjande data.

Overvakingsprogram er viktige for å fange opp effektar av klimaendringane, og dei er viktige for at primærnæringane kan vere tidleg ute med tilpassingar. Noreg har fleire overvakingsprogram som følgjer utviklinga av aktuelle parameter eller indikatorar som er eigna til å dokumentere utviklinga av tilstanden i primærnæringane. Det er òg etablert kontrollordningar for import av biologisk materiale for å kunne hindre at uønskte organismar følgjer med ved import.

Endra klima, særleg auka nedbør og kortare frostfrie periodar, fører til at driftsforhold både i jord- og skogbruk blir endra. Teknologiutviklinga har i stor grad medført større og tyngre maskiner, noko som er vanskeleg å foreine med dei utfordringane som følgjer av eit våtare og varmare klima. Driftsteknisk forsking og utdanning er vesentleg redusert i løpet av dei siste 10–15 åra.

Prioritering

Sektoren har i utgangspunktet sterk fokus på tilpasing til naturgitte forhold. Landbruks- og matdepartementet la i 2009 fram ei Stortingsmelding der klimatilpassing vart gitt stor merksemd. Etter utvalet si vurdering styrkar prioriteringa av kontinuerleg tilpassing og politisk merksemd tilpassingskapasiteten i sektoren.

10.1.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Klimaendringane inneber både moglegheiter og truslar for primærnæringane. Vista Analyse (2010) peiker på at dei som har våga seg på å talfeste anslag, endar med å anslå til dels store auker i jordbruksavlingane og i tilveksten i skogen. Avlingar er anslått å auke 15–30 prosent, og tilveksten i skogen 20–40 prosent for moderate, men ikkje ubetydelege endringar i klimaet. Implikasjonane av dette for husdyrproduksjon er lite drøfta i litteraturen, men det er klart at lengre beitesesong og auka grasproduksjon er gunstig for raudt kjøt og mjølk, dvs. dei grovfôrbaserte produksjonane.

Det faktum at det finst anslag som er relativt samstemte, betyr ikkje at produksjonen med stor grad av sikkerheit kjem til å auke i slikt omfang. Det er betydeleg uvisse om klimaendringane si samla betydning. Det anslaga betyr, er at med den kunnskapen vi har i dag og på bakgrunn av dei forskingsresultata som ligg føre no, er det sannsynsovervekt for at klimaendringane vil ha positive effektar i den storleiksordenen som er anslått. Det er etter utvalet si vurdering likevel ikkje fagleg grunnlag for å kvantifisere dette nærare.

10.1.3 Behov for tilpassing

Det er utvalet si vurdering at den mest grunnleggjande føresetnaden for ei vellukka klimatilpassing i jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar kan samanfattast i behov for godt oppdatert informasjon om ressursane, relevante overvakingssystem, forskingsbasert kunnskap om tilpassingar, tradisjonskunnskap om tilpassing, teknologiutvikling og tilpassing av forvaltningsregima.

Næringane har behov for kontinuerleg tilpassing både for å redusere skadar og for å kunne utnytte moglegheiter som følgjer av klimaendringar. Det er utvalet si vurdering at dei landbaserte primærnæringane har kapasitet til å tilpasse seg dei klimaendringane som er lagde til grunn for vurderingane i denne utgreiinga. Sjå òg omtale i kapittel 5, «Framtidig klima».

Utvalet legg difor til grunn at Noreg vil ha gode høve til å halde ved lag eller auke planteproduksjonen i framtida. Klimaet og dei geografiske forholda gir rammer for kva slag planter det er mogleg å dyrke på ein økonomisk berekraftig måte. Samtidig er det venta at etterspørselen etter mat og annan biomasse vil auke på verdsmarknaden. Endringar i klimaet vil opne for nye moglegheiter for landbruket. For at desse moglegheitene skal realiserast, må plantemateriale, teknologi, kunnskap og kompetanse utviklast i tråd med dei nye utfordringane eit endra klima vil medføre.

Føresetnaden for å kunne utnytte det auka potensialet for planteproduksjon er proaktiv tilpassing av kulturplanter og skogtre. For å kunne utnytte dei moglegheiter eit endra klima gir for auka planteproduksjon, må det drivast kontinuerleg og målretta planteforedling som tek høgde for den betydelege uvissa som knyter seg til endringane i dei viktigaste klimavariablane.

Eksempel på forskingsområde som må få auka prioritet er:

• Korleis eksisterande og nye skadegjerarar vil opptre under eit endra klima i Noreg

• Korleis teknologi og driftsmetodar i jord- og skogbruk kan tilpassast eit varmare og våtare klima med vesentleg lengre frostfrie periodar

• Korleis genetiske ressursar (kulturplanter, skogtre og husdyr) kan medverke til god klimatilpassing, og korleis blir desse påverka av klimaendringar

Utvalet ser særleg behov for å styrkje kunnskapen og auke forståinga for betydninga av genetiske ressursar i klimatilpassinga av primærnæringane. Gjennom ei kartlegging av arealressursane kan òg potensialet for både tilpassingsproblem og høve til auka verdiskaping konkretiserast. Det kan difor vere behov for både å endre og styrkje dei kartleggingsprogramma som er i dag.

Gode overvakingsprogram gjer det mogleg å avdekkje endringar og dermed tidleg å setje i verk tiltak. Det er difor behov for at det blir gjort periodiske gjennomgangar av overvakingsprogram knytte til primærnæringane sine ressursar, tilstanden deira og risiko for import av nye skadegjerarar på skogtre, kulturplanter og husdyr.

Ny kunnskap og betre tilpassa teknologi kan medverke til driftsmåtar som reduserer dei ulempene som følgjer av klimaendringar. Difor er det behov for utgreiing av korleis dei teknologiane primærnæringane i dag er baserte på, bør tilpassast dei drifts- og produksjonsforholda som følgjer av klimaendringane.

Den genetiske variasjonen i våre kulturplanter og skogtre kan innehalde løysingar på framtidige utfordringar knytte til matproduksjon og berekraftig skogbruk. Det genetiske mangfaldet er uerstatteleg, og dersom det ikkje blir teke vare på i genbankar, i foredlingspopulasjonar eller i naturen, vil det kunne gå tapt.

Dersom nye høve skal utnyttast ved at det blir teke i bruk arter som ikkje finst naturleg i Noreg, må dette først skje etter grundige, kunnskapsbaserte risikovurderingar og i tråd med dei rammevilkåra som følgjer av bl.a. naturmangfaldlova. Satsing knytt til planteforedling i dag kan gi store gevinstar i framtida, og internasjonalt samarbeid medverkar til kunnskap om plantehelsesituasjonen utanfor Noreg. Dette er ein viktig føresetnad for ein god beredskap. Utveksling av kunnskap om nedkjempingsmetodar og samarbeid om internasjonale standardar på plantehelseområdet er òg viktig for å skape gjensidig forståing og medverkar til å hindre spreiing av skadegjerarar.

Bruk av genmodifiserte organismar (GMO) som verkemiddel mot klimakonsekvensar er i dag eit stort tema internasjonalt, spesielt i forhold til resistens mot planteskadegjerarar. Også i Noreg kan det bli eit meir aktuelt tema i framtida, og føre til ytterlegare behov for risikovurdering av slike organismar. Det er behov for å auke kunnskapen om klimaendringane sine effektar på bevaring av genetiske ressursar på veksestaden og i naturen og vurdere kva bidrag desse tiltaka vil kunne gi til arbeidet med klimatilpassingar innan matproduksjonen. Det må utviklast kunnskap som er tenleg for forvaltninga om effekten av klimaendringar på dyrehelsa i norsk husdyrproduksjon og hos ville dyr. Det vil òg bli behov for auka fokus på tiltak mot auka avrenning og vassforureining i landbruket ved auka nedbørsmengder.

Det er eit mål at 15 prosent av landbruket skal vere økologisk innan 2020 (St.prp. nr. 1 (2009–2010)). På kort sikt kan nye skadegjerarar og auka smittepress innebere store utfordringar for enkelte økologiske produksjonar. Konseptet økologisk landbruk byggjer på prinsipp om tilpassing til lokale forhold og robuste agroøkosystem. Slik kan økologiske bruk spele ei viktig rolle i å ta vare på genetisk mangfald. På økologiske gardar blir det som oftast dyrka fleire vekstar samtidig, noko som kan redusere sårbarheit for klimaendringar som primært får konsekvensar for ei art.

For skogbruket vil dårleg klimatilpassa plantemateriale medføre eit større skadeomfang. Klimatilpassing av skogbruket kan vere å utvikle meir robust skog, for eksempel gjennom auka bruk av treslagblanding, sjikting og ved å overvake skogen sin helsetilstand. Det er eit betydeleg forskingsbehov blant anna for å vurdere behovet for tiltak, risikovurdering knytt til nye arter og fordelar og ulemper ved introduksjon av nye treslag. For å redusere risiko for skred i skog er det viktig med god arealplanlegging og drenering ved etablering av skogsbilvegar.

Reindrifta er tradisjonelt driven på naturen sine premissar og er dermed generelt sårbar i forhold til ytre påverknader som klima, i tillegg kjem forstyrringar frå andre næringsinteresser og rovvilt o.a. Ytre påverknader har betydning for tilgang på beite, og klima vil òg ha ein direkte effekt på kvalitet og kvantitet av beite. Dette har òg betydning for områdebruk, flyttevegar og flyttetidspunkt.

Forvaltninga av reindrifta bør endrast slik at ho gir rom for større fleksibilitet. Det er viktig at forvaltninga er fleksibel slik at ho kan møte dei behova som endringane er årsak til på ein god måte. På grunn av endringane bør skjønnsutøvinga i forvaltninga leggjast meir vekt på enn det lov og regelstyringa opnar for i dag. Eit eksempel er at flytting frå sommar- til vinterbeite er regulert. Med klimaendringar kan det vere behov for å innføre meir fleksible løysingar slik at flyttinga skjer meir etter behov og ikkje etter tidsfristar. For at næringa skal kunne haldast ved lag i eit endra klima, er det behov for jamlege gjennomgangar av rammevilkåra for næringa i lys av endra føresetnader. Det ligg betydeleg uvisse i korleis ulike klimaeffektar vil verke saman, og korleis dei vil påverke dei ulike reinbeiteområda. Det er behov for å forske på enkeltprosessar som det i dag ikkje er god nok kunnskap om og samvirket mellom dei ulike prosessane. Kopling av forskingsbasert og erfaringsbasert kunnskap i næringa kan medverke til ny kunnskap om høve til tilpassing. Kartlegging og overvaking av tilstand på beite- og bruksområda for reindrifta, kva område næringa har særleg interesse av å ta vare på og korleis desse blir påverka av klimaendringane (både positivt og negativt), blir viktigare. Utvalet vil særleg peike på behovet for gjennomgang av forvaltningsregima i lys av ny forsking, under dette behovet for å greie ut korleis endra forvaltningsregime kan opne for ei meir fleksibel tilpassing der tradisjonskunnskapen i næringa blir tillagt større vekt.

10.1.4 Utvalet sine tilrådingar

For å styrkje arbeidet med klimatilpassing i dei landbaserte primærnæringane tilrår utvalet:

Ressurskartlegging

• Gjennomgang av kartleggingsprogram for ressursgrunnlaget (skogressursar, jordsmonn, beiteressursar, arealdekke og arealbruk) for å avklare behov for endringar.

• Analyse av tilstanden for tekniske anlegg i næringane bør gjennomførast. Det bør leggjast særleg vekt på vurdering av status for dreneringssystema i jordbruket.

Overvaking

• Gjennomgang av overvakingsprogram (t.d. plantehelse, dyrehelse, skoghelse, importkontrollregime, arealdekke og kulturlandskap) for å avklare om desse er tilstrekkelege for å fange opp behov for overvaking av effektar av og tilpassing til klimaendingar innan primærnæringane.

Forskingsbasert kunnskapsutvikling

• Forskingsprogram der klimaeffektar og tilpassingar innan primærnæringane inngår bør prioriterast, bl.a. med fokus på:

  • Korleis eksisterande og nye skadegjerarar vil opptre under eit endra klima i Noreg.

  • Korleis teknologi og driftsmetodar i jord- og skogbruk kan tilpassast eit varmare og fuktigare klima med vesentleg lengre frostfrie periodar.

  • Korleis genetiske ressursar (kulturplanter, skogtre og husdyr) kan medverke til god klimatilpassing og korleis desse blir påverka av klimaendringar.

Teknologiutvikling

• Tilpassa driftsmetodar og teknologiske løysingar bør utgreiast.

Kunnskapssystema og kunnskapsformidlinga

• Systema for formidling av kunnskap må utviklast og integrere ny kunnskap om tilpassing til klimaendringar.

• Tilgangen på både akademisk og yrkesretta fagkompetanse må sikrast gjennom prioritering på alle utdanningsnivå.

Arealforvaltninga

• Forvaltninga av landbruksareala må ta vare på omsynet til at desse ved endra klima kan få endra verdi både som produksjonsgrunnlag og i forhold til naturverdiar. Forvaltninga av landbruksareala må difor òg utviklast slik at desse områda sitt potensial for bl.a. overvassregulering og skadeførebygging i andre område blir utnytta.

Forvaltningsregima

• Lover og forskrifter må gjennomgåast for å sjå til at det ikkje er føresegner som motverkar klimatilpassing, og dernest må ein innarbeide føresegner som sikrar at klimatilpassing blir eit omsyn som forvaltningsstyresmaktene skal vurdere i alle relevante samanhengar, under dette utvikle ein fleksibilitet som gir rom for autonom tilpassing og vektlegging av tradisjonskunnskap i reindriftsnæringa.

• Økosystembasert forvaltning av haustbare ressursar bør utviklast vidare og operasjonaliserast for næringar som utnyttar naturressursar. Dette inneber ei utnytting av ressursane som òg tek omsyn til økosystemet si bereevne, som igjen avheng av klimautviklinga.

• Ressursforvaltninga, både når det gjeld produktive areal og genetiske ressursar, må innrettast slik at ressursane si betydning (verdi) under endra klima òg blir lagt vekt på i forvaltningsutøvinga i dag.

• Reintal må vurderast i eit klimaperspektiv, og forvaltninga av reindrifta sitt arealgrunnlag må motverke auka fragmentering, da fragmentering reduserer tilpassingskapasiteten.

10.2 Fiskeri og havbruk

Dei norske fiskeria er, i likskap med dei landbaserte primærnæringane omtalte i kapittel 10.1, baserte på ein planteproduksjon og eit dyreliv som på våre breiddegrader svingar sterkt med lyset og temperaturen sin årlege gang. Til forskjell er det aller meste av plantene i hav og vatn fritt drivande mikroskopiske organismar (planteplankton). Energien frå planteproduksjonen kjem fiskebestandane til gode først etter at han har passert gjennom det planteetande dyreplanktonet. Produksjonen av planteplankton og dyreplankton svingar ikkje berre med årstidene. Den varierer òg frå år til år, frå tiår til tiår og på lengre tidsskalaer og har årsak i variasjonar i klimavariablar som vind, straum, temperatur og saltinnhald.

Fiske omfattar her marint fiske. Havbruk omfattar produksjon av fisk som både lever i ferskvatn og saltvatn (laks, aure) og fisk som berre lever i saltvatn (torsk, kveite), og produksjon av skaldyr og muslingar. I tillegg kjem hausting av stortare i kystnære farvatn ved taretråling. Dette er ressursar som blir utnytta i næringsmiddel- og farmasøytisk industri.

Dei norske marine primærnæringane står for betydelege eksportinntekter, og Noreg er ein av verdas største eksportørar av sjømat. Det er uvisse knytt til fleire forhold om klimaendringar og moglege konsekvensar for det marine miljøet. Dette er nærare omtalt i kapittel 7, «Naturmiljø». For eksempel kan forsuringa av havet motverke den venta auken av produktiviteten i marine økosystem.

Fiskerinæringa har stor tilpassingskapasitet. Den havgåande fiskeflåten har stor aksjonsradius og kan fiske i store delar av Nord-Atlanteren og til og med i Arktis. Dette gir den nødvendige fleksibiliteten til å respondere på endringar i fiskeriressursane. Kystflåten vil vere meir utsett på grunn av meir avgrensa aksjonsradius. Samtidig har kystfiskarane tradisjonelt utvist stor fleksibilitet ved å flytte seg mot områda der fisken er.

10.2.1 Sårbarheit for klimaendringar

10.2.1.1 Kor utsett er sektoren for klimaet i dag?

Eksporten av norsk sjømat har auka jamt dei seinare åra. I 2004 blei det eksportert sjømat for 28 mrd. kroner, og totalomsetninga inkludert ringverknadsaktivitetar blei berekna til 86 mrd. kroner (Sandberg mfl. 2005). Sal av oppdrettsfisk passerte i 2006 for første gongen verdien av villfanga fisk. I 2009 blei det totalt eksportert fiskeprodukt for 45 mrd. kroner. Dette gjer Noreg til verdas nest største eksportør av sjømat. Ved å nytte same forholdstal som Sandberg mfl. (2005) gjorde for 2004, var den totale omsetningsverdien inkludert ringverknadsaktivitetane på noko i underkant av 140 mrd. kroner for 2009.

Den norske havfiskeflåten har omfattande geografisk verkeområde, som omfattar området vest for Dei britiske øyane, Nord-Atlanteren vestover til Grønland, Nordsjøen, Norskehavet, Barentshavet og delar av Det arktiske havet nord for Svalbard. Økosystema og klima er svært forskjellig i desse områda, frå tempererte økosystem til arktiske økosystem nord i Barentshavet.

Det er ein del av fiskarane sin kvardag å oppleve store svingingar i tilgangen på ressursane, noko som dels skuldast endringar i geografisk fordeling av fiskeressursane og dels variasjonar i fiskebestandane sin størrelse og vekst. Slike variasjonar skuldast naturlege prosessar i marine økosystem på høge breidder og kan ofte vere drivne av naturlege klimasvingingar. Eit for høgt fiskepress og overfiske vil ikkje berre redusere fiskebestandane, men òg forsterke slike variasjonar.

I løpet av dei siste 30–40 åra har produktivitet og fordeling av kommersielle fiskebestandar i norske område endra seg som følgje av auka temperatur i heile Atlanterhavet. Det har ført til auka produktivitet for dei tradisjonelle økonomisk viktige artene, i særleg grad torsk og sild. Dette er arter som klimatisk sett er tilpassa dei subarktiske havområda. Desse endringane er enno hovudsakleg resultatet av naturlege klimasvingingar, men gir oss likevel indikasjonar på korleis dei menneskeskapte klimaendringane kan slå inn utover i dette hundreåret.

Norskekysten er eitt av få område i verda der det skjer kommersiell hausting av naturlege tarearter for utnytting i næringsmiddelindustrien og farmasøytisk industri. Omtrent 10 prosent av verdas hausting av naturlege arter skjer på kysten frå Rogaland til Trøndelag. Utbreiinga av tareartane er i stor grad bestemt av temperaturforholda. Arter som stortare, sukkertare og butare førekjem naturleg frå Sørvestlandet og nordover, og denne utbreiinga er i stor grad bestemt av klimatiske forhold. Sør for dette området blir sommartemperaturen for høg. Langs delar av helgelandskysten og i Finnmark har tareskogen over fleire tiår blitt utsett for nedbeiting frå kråkebollar. Dette fenomenet er òg kjend frå andre område, blant andre på den kanadiske vestkysten. Det er uklart kva som er årsakene til dette.

Norsk oppdrettsnæring har gjennomgått ei rivande utvikling sidan pionertida for oppdrett av laks på starten av 1970-åra. I 2009 blei det produsert ca. 950 000 tonn laks inkludert aure, 20 000 tonn torsk og ca. 1 500 tonn kveite. Oppdrettsnæringa er geografisk fordelt langs størstedelen av norskekysten frå Sørlandet til Finnmark, men kjerneområdet i produksjonen ligg frå Hordaland til Helgeland. Det skuldast ein kombinasjon av tilgang på eigna lokalitetar og optimale havklimaforhold for laksefisk i dette området. Oppdrettsnæringa har store utfordringar i å nedkjempe sjukdom og parasittar. Utviklinga av vaksinar har vore viktige verkemiddel her. Den største utfordringa i dag er å utvikle berekraftige metodar for nedkjemping av lakselus, som er eit særleg stort problem i kystområda med høge temperaturar.

10.2.1.2 Kor utsett er sektoren for klimaet i framtida?

Høgare sjøtemperatur vil kunne innebere ei flytting av grenser for utbreiing av organismane i havet og generell flytting av ville bestandar og oppdrettsorganismar mot nord. Det er venta at den totale produktiviteten av dei boreale fiskeartene vil auke i dei nordlegaste fiskeriområda, mens produktiviteten for dei arktiske artene vil bli redusert i dette området. Forsuringa av havet har ingen kjende positive effektar på livet i havet.

Marint fiske

Flyttinga nordover gjer at dei arktiske områda, dvs. dei nordlegaste delane av Norskehavet og Barentshavet, vil bli stadig viktigare fiskeriområde etter kvart som temperaturen stig. I tillegg vil heilt nye fiskeriområde nord for Svalbard komme til når større område blir isfrie om sommaren i Polhavet. Dei norske tradisjonelle fiskeartene som sild, torsk, hyse, kolmule og makrell vil bli aktuelle for fiske i Arktis. Botnfiskartene, som torsk og hyse, vil òg breie seg austover i Barentshavet, spesielt torsk (skrei) og gytefelta for skrei på Finnmarkskysten vil få større betydning. Eksisterande arktiske arter i Barentshavet som lodde og polartorsk vil flyttast lengre mot nord, sjå kapittel 7, «Naturmiljø» for nærare omtale. Nordsjøen vil få reduksjon i dei boreale artene, mens nye tempererte arter som sardin og ansjos vil auke i mengd. Klimaendringane vil òg føre til ei endring i totalproduktiviteten i dei ulike marine økosystema som primært er styrde av planktonproduksjonen. Det er enno usikkert korleis totalproduksjonen vil endre seg, men foreløpige forskingsresultat tyder på ein auke i nordlege område (Mueter mfl. 2009), mens Nordsjøen truleg ikkje få nokon betydeleg auke.

Lofotfisket har trekt til seg fiskarar frå heile norskekysten i hundrevis av år. Langs finnmarkskysten er det usikkert korleis klimaendringane vil endre fordelinga av kysttorskressursane, men det kan ventast ei forskyving mot aust samtidig som skreien i Barentshavet i større grad vil kunne nytte finnmarkskysten som gytefelt. Det kan òg ventast større innslag av sørlegare fiskearter. Dette vil endre rammevilkåra for den sjøsamiske befolkningsgruppa og andre næringsaktørar og lokalbefolkning.

Etter kvart som temperaturen stig, vil den sørlege grensa for alle tarearter flyttast nordover kysten på grunn av for høge sommartemperaturar. Dersom tare blir teken i bruk som råstoff i produksjonen av bioetanol, kan etterspørselen etter tare kan ventast å auke kraftig. Det er difor mogleg at dyrking av tare kan bli ein ny næringsveg i Noreg.

Samla sett vil truleg klimaendringane utover i det 21. hundreåret gi høgare avkastning av fisk i norsk økonomisk sone, spesielt i nord, mens det er meir usikkert om økosystemet i Nordsjøen vil bli meir produktivt. Det er likevel to faktorar som kan motverke slike prognosar. Den eine er knytt til naturleg klimavariasjon, som vil kunne dominere over menneskeskapte klimaendringar og føre til eit noko kaldare havklima, med ei mellombels reversering av flyttinga av bestandar nordover den første delen av dette hundreåret. I så fall vil det i det påfølgjande tidsrommet omkring midten av dette hundreåret vere eit potensial for ein svært brå og dramatisk temperaturauke når den aukande menneskeskapte endringa og dei naturlege svingingane igjen trekkjer i same retning. Den andre store usikkerheitsfaktoren er forsuringa av havet, som er ein prosess som er under utvikling parallelt med og til dels uavhengig av klimaendringane. Forsuring medfører at kalkdannande organismar vil få forverra livsvilkår. Effektane vil mest truleg slå heller likt ut i alle norske fiskeriområde, men kanskje først med noko større konsekvensar i nord, der ein finn dei kaldaste vassmassane som vil ta opp meir karbondioksid. Kommersielle fiskebestandar vil primært bli ramma indirekte av forsuringa gjennom endringar av kalkdannande byttedyr på lågare nivå i næringskjeda og gjennom endringar i botndyrsamfunna. Kunnskapane om verknadene av forsuring på marine økosystem er enno svært avgrensa.

Havbruk

Tradisjonelt matfiskoppdrett skjer i dag i sjøanlegg lokaliserte i skjerma område langs heile norskekysten. Laks og aure er dei dominerande oppdrettsartene, men det skjer eit omfattande utviklingsarbeid med sikte på oppdrett av fleire nye arter som torsk, kveite, steinbit og blåskjel. Temperatur er av sentral betydning for akvakulturnæringa, bl.a. for veksttempo, algeoppblomstring, sjukdomssituasjonen m.m. Aukande sjøtemperaturar vil såleis på sikt kunne medføre vesentlege strukturelle endringar både når det gjeld arter i oppdrett, optimale område for produksjon og lokaliseringsmønster.

Oppdrettsarter som er tilpassa eit liv i kaldt vatn, vil få mindre optimale leve- og vekstvilkår med aukande sjøtemperatur. Dette kan medføre at Sør-Noreg vil bli mindre eigna for oppdrett av arter som laks og torsk. Det er først og fremst høge sommartemperaturar som vil vere problematisk. Det kan på sikt innebere at dei nordlege områda vil vere betre eigna til oppdrett av slike arter. På lengre sikt kan det vere aktuelt å drive oppdrett av meir varmekjære arter i sørlege område.

Periodar med vesentleg høgare sommartemperaturar i fjordane vil kunne auke faren for sjukdomsutbrot både hos oppdrettsfisk og villfisk. Dette skuldast bl.a. at temperaturstress svekkjer fisken si motstandskraft. Risikobiletet når det gjeld marine sjukdomsframkallande substansar (patogen), vil bli endra. Enkelte patogen vil forsvinne, mens nye vil dukke opp. Kor vidt det vil føre til større problem eller berre andre problem, er enno usikkert. Men når det gjeld lakselus, vil auka temperatur høgst sannsynleg auke problema for oppdrettsnæringa, fordi lakselusa vil kunne auke talet på generasjonar produserte pr. år ved høgare temperatur.

Marin oppdrett står for ein betydeleg produksjon av organisk avfall til norske fjord- og kystområde. Den mikrobielle omsetjinga av dette materialet til næringssalt vil vere viktig for helsetilstanden både i oppdrettsanlegga og i økosystema rundt. Det er venta at høgare temperatur vil auke omsetjinga av avfallet, men i tillegg til temperaturen spelar mange fysiske og biologiske faktorar inn.

På lengre sikt kan levevilkåra for skaldyr bli påverka av havforsuring. Dette vil òg kunne påverke forholda for oppdrett av desse artene.

10.2.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Dei norske fiskeria er fordelte på havfiskeflåten og kystfiskeflåten. Totalt er det vel 10 000 personar som har fiske som hovudyrke, i tillegg kjem sysselsettinga på land og innan eksportnæringa. Totalt er det registrert ca. 6 500 fiskefartøy. Havfiskeflåten bestod i 2009 av 235 fartøy (over 28 m), fordelt på ringnot-, trål-, garn- og linefartøy, og sysselsette ca. 4 400 personar om bord på fartøya og på land. Havfiskeflåten står for omlag 2/3 av fisket i form av førstehandsverdi. Kystfiskeflåten bestod i 2009 totalt av 6 275 fartøy, fordelt på 409 fartøy mellom 15 og 28 meter, 760 fartøy mellom 11 og 15 meter og 5 106 fartøy under 11 meter.

Endringane i fordeling og produktivitet for dei ulike marine levande ressursane vil kunne føre til store utfordringar for forvaltninga av dei, både på nasjonalt og internasjonalt nivå.

Fiskeri- og kystdepartementet står for reguleringa av dei marine primærnæringane inkludert kvotefastsetjing for uttak av ville bestandar og produksjonskapasitet i havbruk. Betydninga av å halde uttaket på eit nivå som sikrar optimal og jamn tilgang på fiskeressursane gjennom forsvarleg forvaltning vil vere like viktig i framtida som i dag. Økosystembasert forvaltning ligg til grunn for fiskeriforvaltninga i dag, men gjennomføringa og dei spesifikke metodane for korleis det skal forvaltast etter dette prinsippet er ikkje fastsett. Vidareutvikling av økosystembasert forvaltning av fiskeressursane er ein føresetnad for ei meir klimarobust utnytting av dei.

På verdsbasis er svært mange av fiskeressursane overutnytta. Mange stader har dei store fiskebestandane vist fallande trend sidan 1970- og 1980-åra som følgje av overfiske. Det kan ikkje ventast at det globalt er mogleg å hauste meir fiskeressursar ut av havet med mindre ein reduserer fiskepresset. Store robuste gytebestandar gir høgare avkastning, og det er viktig at gytebestandane får byggje seg opp over kritiske nivå. I mange havområde vil klimaendringane kunne ha negative effektar på produksjonen av fisk. Dette vil forsterke presset på fiskeressursane. Nordlege farvatn er venta å vere blant dei områda i verdshava der fiskeria vil vere tilgodesett med aukande produksjon av kommersielle fiskearter etter kvart som temperaturen aukar. Difor har vi ei særleg forplikting i å forvalte vår del av fiskeressursane berekraftig.

Dei marine fiskebestandane er fordelte utover fleire nasjonar sine økonomiske soner og i internasjonale farvatn, og utbreiing, mengd og vandring vekslar. Dette krev samarbeid, koordinering og avtaleverk på tvers av landegrenser.

• I Nordsjøen forhandler Noreg med EU om fiskeriavtaler.

• NEAFC (North East Atlantic Fisheries Commission) består av Noreg, EU, Island, Danmark (inkludert på vegner av Færøyane og Grønland), Island og Russland og regulerer ressursane utanfor dei økonomiske sonene i Nordaust-Atlanteren.

• NAFO (Northwest Atlantic Fisheries Organisation) består av NEAFC-landa, i tillegg til USA, Canada, Korea, Cuba, Ukraina, Japan og Frankrike på vegner av St.Pierre et Micquelon, og inngår avtaler om områda utanfor dei økonomiske sonene i Nordvest-Atlanteren.

• Den norsk-russiske fiskerikommisjonen, etablert i 1975, er forvaltningsorganet for fiskeriavtaler mellom Noreg og Russland i nordområda, og er frå norsk side leia av Fiskeri- og kystdepartementet.

Utvalet har ikkje vurdert om desse eksisterande internasjonale rammeverka vil vere tilstrekkelege for å fange opp dei behova eit endra klima fører til når det gjeld samarbeid om fiskeriressursar i nordområda. Utvalet vil likevel peike på at viss føresegner i desse rammeverka er baserte på ressurssituasjonen i dag, er det ikkje sikkert at dei er relevante 50 år fram i tid.

Havbruksnæringa rettar seg etter fleire lover og reguleringar for å drive berekraftig produksjon. Innan havbruk føreset høgt produksjonsvolum store mengder fôr, som i stor grad er basert på villfanga fisk som blir kjøpt på verdsmarknaden, spesielt sardin og ansjos. Det er ulike meiningar om berekrafta i dette i framtida. Utvalet har ikkje teke stilling til dette, men teoretisk sett kan ein tenkje seg at lakseoppdrett i multikultur med andre marine organismar, for eksempel ved å utnytte næringssalta til auka produksjon av planteplankton og skjel, kan gi betre energiutnytting og meir berekraftig havbruk.

Ressursar

Fiskeri og havbruksnæringa rår over betydelege økonomiske ressursar. For styresmaktene er sektoren viktig både for sysselsetjing, inntekter og for å sikre nasjonale interesser i nordområda. Under føresetnad av vekst i produksjonen i dei nordlegaste farvatna vil dei økonomiske ressursane bli styrkte i åra framover. Dette gir, etter utvalet si meining, eit godt utgangspunkt for dei nødvendige omstillingsprosessane som klimaendringane inneber.

Kompetansen innan fiskeri og havbruk er betydeleg. Samarbeid mellom styresmakter, næring og forsking verkar positivt inn på kapasiteten til også å møte eit endra klima.

Kunnskapsgrunnlaget

Kunnskapsgrunnlaget for verknadene av klimaendringar på marine organismar er delvis basert på laboratoriestudiar, spesielt i samband med havbruksforskinga, og delvis gjennom observerte effektar i havet av langperiodiske naturlege klimasvingingar gjennom det 20. hundreåret. I dei seinaste 15 åra har det skjedd ei stor utvikling på kopla fysisk-biologiske modellar som set oss betre i stand til å kvantifisere verknadene av klimavariasjonar og klimaendringar på vekst og rekruttering til fiskebestandane. Det er særleg verknadene av den grunnleggjande produksjonen av plankton som er inkludert i desse modellane.

Det vil krevje ei betydeleg satsing på å undersøke verknadene av havforsuring på marine økosystem og næringskonsekvensar av dette. I motsetning til vår kunnskap om verknadene av klima på livet i havet er kunnskapen om verknadene av forsuring på marine organismar svært avgrensa. På verdsbasis er det mindre enn 10 år sidan dei første laboratorieeksperimenta på forsuring blei gjennomførte, og vi står overfor eit omfattande arbeid med å dokumentere kva som vil skje organisme for organisme.

10.2.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Også innanfor fiskeri og havbruk peiker litteraturen på høve til betydeleg auka produksjon, sjølv om forsuringa av havet utgjer ein ukjend trussel, og flytting av fiskebestandar kan krevje omstilling i forvaltningsregima og hos enkeltaktørar i næringa.

10.2.3 Behov for tilpassing

Klimaendringar vil påverke både fiskeri og havbruk, og klimatilpassing er nødvendig for å kunne oppretthalde økonomien i desse næringane. Dette krev både berekraftig forvaltning, kunnskapsutvikling og moglegvis òg teknologiske endringar i driftsmåtar, for eksempel innan havbruk. Internasjonale avtaler om endringar i fordeling av kvotar som følgje av endringar i fordelingsmønster vil krevje aukande merksemd.

Auke i sjøtemperaturen vil på sikt ha betydning for kva område som er optimale for ulike arter i oppdrett. Framtidas lokalitetsstruktur må ta høgde for klimaendringane. Det er difor viktig å planleggje den vidare utvikling av næringa i god tid, fordi endringa av område for optimal vekst for oppdrettsarter langs kysten vil krevje nye planar for arealbruk og utgreiing av miljøkonsekvensar.

Endringane i utbreiing av fiskebestandar kan føre til store utfordringar i fordeling av fiskekvotar mellom statar. Kvotefordelinga av norsk vårgytande sild, i dag ein av verdas største fiskebestandar, er basert på såkalla sonetilhøyring der opphaldstida i dei ulike landa sine økonomiske soner dannar grunnlag for tildeling av kvotar. Både kolmule og makrell, med gyteområde sør for Norskehavet, er to store bestandar som i aukande grad har utnytta det nordlege Norskehavet og til og med vestlege delar av Barentshavet som sommarbeite under den aukande temperaturen dei siste åra. Nyleg har òg makrell begynt å utnytte områda vest mot Island som beiteområde, noko som har resultert i eit stort, ikkje-regulert fiske i islandske farvatn. Det bør vurderast å innføre tilsvarande fordelingsprinsipp som for norsk vårgytande sild når fleire fiskebestandar, spesielt dei pelagiske, endrar dei naturlege utbreiingsmønstra sine.

Det er viktig å vidareutvikle felles aksepterte prinsipp for korleis slike problem skal løysast. Rimelegvis vil eit av hovudprinsippa for kvotefordeling, «historiske fiskerettar», ha avgrensa verdi under framtidige klimaendringar etter kvart som utbreiingsområda endrar seg. Prinsipp av typen «sonetilhøyring» for bestandar, som går ut på å berekne gjennomsnittleg opphaldstid i ulike område, vil vere eit eksempel på eit lagleg prinsipp. Det kan bli eit behov for å greie ut korleis klimaendringane krev endra forvaltningsregime for fiskebestandar, både nasjonalt og internasjonalt.

Klimaendringane vil likevel gi nye utfordringar, og det er behov for å fylle store kunnskapshol på vegen mot ei økosystembasert forvaltning av fiskeressursane der fiskerinæringa, reguleringsregime, produksjonsteknologiar o.a. blir tilpassa dei endringane i fiskebestandar som følgjer av endra havtemperatur, forsuring og andre endringar i det marine økosystemet.

Rekkevidda på moderne havgåande fiskefartøy er stor. Klimaendringane skaper behov for auka tilgang på service- og andre støttefunksjonar i nordområda. Fangst på nye arter i sør vil krevje omstillingar når det gjelder fartøy- og reiskapstypar, og det vil krevje omstillingar for foredling av råvarene.

Innhausting av naturlege tareførekomstar langs kysten vil måtte flyttast mot nord etter kvart som dei sørlegaste tarefelta kjem under stress frå for høge sommartemperaturar.

Det er òg viktig å etablere internasjonal semje om status for truga arter (raudlista) og uønskte arter (svartlista) i dei ulike økosystema når klimaet er i endring. Denne utviklinga må skje innan dei etablerte internasjonale organisasjonane. Fiske er, saman med klimaverknader, dei to viktigaste faktorane som påverkar utviklinga i fiskebestandar. Det er behov for ei utvikling der større vekt blir lagt på økosystembasert forvaltning av fiskeressursane, noko som inneber å vurdere dei kombinerte verknadene av fiske, klimavariasjonar og klimaendringar.

10.2.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga av fiskeri og havbruk tilrår utvalet:

Ressurskartlegging

• Auka kartlegging av dei nordlegaste marine områda der isdekke har hindra kartlegging.

• Auka fokus på overvaking av klimainduserte endringar i samansetjinga av økosystema langs kysten og i dei sørlegaste havområda våre.

• Halde ved lag og utvikle vidare måleseriar for havklima og marine organismar.

Forsking

• Utvikle økosystemmodellar som kan kvantifisere verknadene av klimaendringar på produktivitet og fordeling av marine organismar frå plankton til fisk og sjøpattedyr.

• Auke kunnskapen om dei kombinerte verknadene av klimavariasjonar og klimaendringar på fiskeressursane.

• Utvikle klimamodellar for kyst- og fjordområda som har høg nok oppløysing til å simulere endringar i miljøforhold for havbruksnæringa.

• Utforske verknadene av havforsuring på fiskeressursane og næringsgrunnlaget deira.

• Utvikle metodar for økosystembasert forvaltning av fiskeressursane.

Teknologiutvikling

• Utvikling av teknologi som gjer havbruksnæringa mindre sårbar for ekstremverdiar i havklima og mindre utsett for sjukdom og parasittar. Fremje utvikling av multikulturar i havbruksnæringa.

• Vidare utvikling av energiøkonomiske fangstmetodar og fartøy og fangstmetodar som reduserer verknader på botndyrsamfunna.

Forvaltningsregima

• Noreg må medverka til å styrkje dei internasjonale forvaltningsregima for å hindre konfliktar om marine ressursar etter kvart som dei endrar fordelingsmønster og produktivitet.

• Noreg må fremje gjennomføring av klimatilpassing for hausting av fiskeressursane gjennom dei etablerte internasjonale samarbeidskanalane og særskilt bilateralt samarbeid med dei andre arktiske statane.

10.3 Petroleum

Olje og gassutvinning på norsk sokkel må i stor grad ta omsyn til vêr og klima. Norsk teknologi både for utvinning og for støttefunksjonar er difor dimensjonert for å tole betydelege påkjenningar frå vêr og vind.

Konsekvensane av ulykker i olje og gassutvinning er alvorlege for natur og samfunn. Dette stiller særlege krav til tryggleik i installasjonar. Endringar i klimatiske rammevilkår kan føre til at krav må endrast. Dimensjonering som tek utgangspunkt i 30 cm havnivåstiging, vil etter framskrivingane som er nytta her, ikkje vere tilstrekkeleg mot slutten av dette hundreåret.

I vurderinga av sårbarheit for endringar i klimaet er tidsfaktoren eit viktig element. Det er venta at den samla norske produksjonen av olje og gass vil bli redusert i løpet av dette hundreåret. Tidsfaktoren, saman med eksisterande krav til tryggleik i installasjonar og produksjon på norsk sokkel, gjer, etter utvalet si vurdering, at petroleumssektoren i avgrensa grad er sårbar for klimaendringar. Utvalet vil likevel understreke at det, ved nye utbyggingar eller forlenging av eksisterande utover 2050, er svært viktig at det er framskrivingar av klima som blir lagt til grunn for dimensjonering og tryggleikskrav.

Utvalet meiner dei viktigaste tiltaka er knytte til kunnskaps- og overvakingssida, og at dette arbeidet bør setjast i verk raskt.

Nye moglegheiter som følgje av klimaendringar i Arktis reiser dilemma knytte til forholdet mellom næringsaktivitet og naturmiljø, der både auka aktivitet i seg sjølv og potensielle ulykker vil ha store konsekvensar. Det er eit dilemma i seg sjølv dersom utnytting av moglegheiter som følgje av klimaendringar gir auka utslepp av klimagassar, som igjen vil føre til sterkare global oppvarming og større klimaendringar. Frå eit tilpassingsperspektiv vil dette medverke til at både samfunn og natur blir meir sårbare for klimaendringar. Hendinga i Mexicogolfen syner kva påkjenningar oljeutvinning til havs kan påføre naturmiljøet. Det syner også at vi aldri kan vere heilt trygge på at ulykker ikkje kan skje.

10.3.1 Sårbarheit for klimaendringar

10.3.1.1 Kor utsett er næringa for klimaet i dag?

Petroleumsinstallasjonar er i stor grad utsette for klimatiske forhold i dag og vil også vere utsette for klimaendringar.

• Vind er, saman med bølgjer, den viktigaste designparameteren i dag. I nordområda er polare lågtrykk, med rask, kraftig vindauke ei særleg utfordring bl.a. fordi dei er vanskelege å varsle.

• Bølgjer gir dynamiske belastningar for innretningane og kan vere ei stor utfordring.

• Havnivå er ein viktig designparameter og sidan 1987 har det i regelverket vore tilrådd å leggje inn ein tryggleiksmargin for 30 cm auke.

• Lufttemperatur er i dag ikkje ein særleg kritisk eller utfordrande designparameter for innretningar. Ved eventuell framtidig petroleumsaktivitet i nordområda og arktiske strøk vil lufttemperatur bli ein viktigare parameter.

• Sjøtemperatur i seg sjølv har marginal innverknad på konstruksjonar, men er ein viktig designparameter for kjølevatn og for transport av gass i røyr eller problem med voks i oljestraum frå havbotnsatellittar nokre plassar.

• Isforhold vil kunne vere ein viktig faktor i nordområda. Sjøis, isfjell og ising som følgje av sjøsprøyt og atmosfærisk fukt vil kunne gi utfordringar for konstruksjonen, og utfordring for beredskap og operasjonar i dei norske nordområda.

10.3.1.2 Kor utsett er næringa for klimaet i framtida?

I eit endra klima kan auka temperatur føre til ein liten auke i korrosjonstempo, men dette vil òg avhenge av endra luftfukt. Klimaframskrivingane tilseier ikkje temperaturar som vil gi slike utslag.

Auka sjøtemperatur kan medføre redusert kapasitet for transport av gass i røyr og lågare effekt ved LNG-anlegg (anlegg for behandling av flytande naturgass). Auka sjøtemperatur kan òg føre til endringar i dyre- og plantelivet omkring innretningar, som igjen kan gi opphav til nedgroing. For dei såkalla jacket-strukturane (røyrprofilar sveisa saman til eit fagverk) som er nytta på innretningar i Nordsjøen, kan marin nedgroing føre til auka bølgje- og straumlaster ved at nedgrodde strukturelement får større areal. I Norskehavet er det berre storvolumkonstruksjonar, og slike marginale endringar vil vere utan betydning. Auka sjøtemperatur på innteke kjølevatn kan føre til at dagens volum på inntak av kjølevatn ikkje vil vere tilstrekkeleg i framtida.

Eventuelle endringar i dyre- og plantelivet omkring innretningar kan òg gi opphav til omflytting av levande organismar. Mikroorganismar som flytter seg, kan tette til ulike system og vere årsak til andre avvik.

Auka havnivå vil kunne medføre at kriteria for evakuering blir endra for ein del innretningar i forkant av storm, og for andre at det må innførast kriterium for evakuering ved varsel av høge bølgjer. Dette vil kunne medføre skade på innretningane.

For landanlegg vil auka vasstand som følgje av havnivåstiging og stormflod føre til at sjøen står høgare på kaiar og andre anlegg nær sjøen. Dette kan føre til at ein må byggje på anlegga i høgda eller gjere avgrensingar i bruken.

10.3.1.3 Tilpassingskapasitet

Oljedirektoratet reknar med at dei totale oppdaga og ikkje oppdaga petroleumsressursane på norsk kontinentalsokkel utgjer om lag 13 milliardar standard kubikkmeter oljeekvivalentar (Sm³ o. e.). Av dette er det produsert i alt 5,1 milliardar Sm³ o. e., som svarar til 38 prosent av dei totale ressursane (OED og Oljedirektoratets faktahefte 2009). Det er i dag fleire titals små og store selskap som har utvinningsløyve, og det er i alt gitt over 500 utvinningsløyve på norsk sokkel.

Det er tre sentrale forvaltningsorgan for petroleumssektoren der Olje- og energidepartementet har det overordna ansvaret for forvaltninga av petroleumsressursane på norsk kontinentalsokkel. Oljedirektoratet utøvar forvaltningsmynde i samband med undersøkingar etter og utvinning av petroleumsførekomstar, mens Petroleumstilsynet har styringsansvar for teknisk og operasjonell tryggleik, beredskap og arbeidsmiljø i petroleumsverksemda.

Data for meteorologiske og oseanografiske forhold og andre ytre føresetnader utgjer viktige parameter for krav til utforming og operasjon av kvart enkelt olje- og gassfelt. Styresmaktene stiller krav til at innretningar skal motstå naturlaster som kan oppstå, og dei sentrale parametrane er vind, bølgjer, havnivå, havstraumar, luft- og sjøtemperatur og isforhold.

I vurderinga av kor sårbar petroleumsnæringa er for klimaendringar vil tidsperspektivet vere eit sentralt element. Det gjeld ikkje minst med tanke på auka havnivå.

Regjeringa ventar ein viss nedgang i oljeproduksjonen og ein auke i gassproduksjonen i tida framover. Det er enno store attverande petroleumsressursar på norsk kontinentalsokkel, og ny teknologi har allereie forlengt levetida for mange felt. Ekofiskfeltet er framleis eit av dei største norske oljeproduserande felta, og det er planlagt for produksjon fram mot 2050.

Funn av nye førekomstar og utvikling av teknologi som kan forlenge levetida til eksisterande felt, er faktorar som i stor grad vil påverke tidsperspektivet. Ny aktivitet i Arktis vil gi heilt andre forhold som næringa ikkje er tilpassa. At næringa er oppgradert i høve til klimaet i dag, betyr ikkje at ho er robust i høve til klimaet i framtida.

Petroleumsnæringa sjølv meiner at ho har lang erfaring med å svare med tiltak når det er nødvendig for å møte endringar i omgivnadene. I utviklingsprosjekt er det eigne grupper som skaffar fram best mogleg informasjon om klima- og naturforhold, og som blir omforma til fysiske og funksjonelle krav som gjeld i feltet si levetid. Næringa reknar med at takten i klimaendringane ikkje vil vere raskare enn at det vil vere mogleg å føresjå, og dermed ta omsyn til dei, i designgrunnlaget for nye felt. Den teknologiske utviklinga gjer at alternative løysingar tilpassa nye klimatiske rammevilkår vil kunne vere etter måten raskt tilgjengelege (om lag ti år responstid).

Utvalet deler næringa si vurdering av at tilpassingskapasiteten er høg i næringa. Sårbarheita i sektoren er difor sett på som avgrensa, trass i at sektoren er sterkt utsett for klimaendringar. Utvalet vil likevel peike på at for ny utbygging, modifikasjonar av eksisterande installasjonar eller bruk av eksisterande som fører til at levetida i infrastrukturen går ut over 30 år fram i tid, vil sårbarheita auke dersom det ikkje blir gjort tiltak for å sikre at installasjonane kan tole auka belastningar som beskrive over. Utvalet vil òg peike på at grunnlaget utvalet baserer vurderingane sine på, er avgrensa, og at det er større grad av uvisse knytt til utvalet si vurdering av sårbarheit i petroleumssektoren enn i andre sektorar utvalet har vurdert.

10.3.2 Behov for tilpassing

Betre kunnskap om klimautvikling er ein viktig føresetnad for klimatilpassing i petroleumsnæringa. Det gjeld ikkje minst behovet for kunnskap om eventuelle endringar i vind- og bølgjeforhold. Dersom vind og bølgjer skulle auke, kan det gi auka utmattingar på konstruksjonar, slik at dei kan få kortare levetid enn venta. Sjølv om det ikkje vil ha kritiske konsekvensar, vil det krevje hyppigare inspeksjon og vedlikehald. Ei eventuell forverring med omsyn til bølgjer kan òg få konsekvensar for korleis selskapa opererer og korleis flyttbare innretningar kan brukast.

Hyppigare stormar kan eventuelt medføre at maritime operasjonar ikkje kan utførast som planlagt og gi større utfordringar for logistikkaktivitetar som helikoptertransport og leveransar. Dette vil kunne medføre meir ventetid, men vil ikkje ha kritiske konsekvensar for helse og tryggleik. Det kan nødvendiggjere tiltak som auka overnattingskapasitet om bord og krav til større og meir avanserte forsynings- og vaktfartøy.

I kombinasjon med auka vasstand vil hyppigare stormar eventuelt utfordre kravet til kontinuerleg drift. For ein del innretningar kan det vere behov for å endre kriteria for evakuering ved bølgjevarsel eller storm. I verste fall kan dette medføre stenging av innretningane, men konsekvensane av slike tiltak vil gjerne ha meir kommersiell enn teknisk karakter.

For å redusere eksponering mot klimatiske forhold er det venta at petroleumsbransjen i aukande grad vil ta i bruk feltløysingar der produksjonsanlegga ligg på havbotnen og på land. For felt som er relativt nær land er slike løysingar allereie tekne i bruk. Det blir arbeidd aktivt for å gjere mogleg større avstandar for røyrtransport frå anlegg på havbotnen med separasjon olje/vatn, kompresjon og reinjisering på feltet.

Økt temperatur i havet kan føre til gi behov for noko auka vassmengder til kjølevatn, noko som igjen gir høgare kostnader, meir energibruk og tilhøyrande utslepp.

Klimautviklinga i nordområda, med bl.a. smelting av havisen i Arktis, kan opne høve til leiting og utvinning av petroleum i heilt nye område. Avtala om av delelinja mellom norsk og russisk sektor vil truleg auke interessa i næringa for å undersøkje førekomstane i Barentshavet. Ei ulykke som følgje av petroleumsverksemd eller skipstrafikk i dette området vil ha betydelege konsekvensar for naturmiljøet og samfunnet. Auka aktivitet i desse områda vil òg bety auka utslepp av klimagassar.

I rapporten frå «Faglig forum, Overvåkingsgruppen og Risikogruppen til den interdepartementale styringsgruppen for forvaltningsplanen for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten» (2006) er det omtalt tiltak for å styrkje beredskapen mot akutt forureining. Her er det konkludert med at sjølv om det er gjort fleire tiltak for å styrkje beredskapen, er det «… ikke mulig å dokumentere at beredskapen er utformet og dimensjonert slik at den bidrar effektivt til fortsatt lav risiko for skade på miljøet og de levende marine ressursene».

Rapporten peiker òg på at det er behov for å utvikle ei felles risikoforståing og vidareutvikle ein heilskapleg modell for risikoforvaltning. Faglig forum meiner vidare at det er behov for å vidareutvikle metodar for å betre vurderinga av samfunnskonsekvensar av akutt forureining, og å betre metodar for analyse av miljøkonsekvensar og miljørisiko knytte til akutte oljeutslepp for respektive fisk, sjøfugl, marine pattedyr og strand.

I tillegg til den direkte risikoen for å øydeleggje det sårbare arktiske naturmiljøet byr utvida oljeaktivitet i nordområda på andre vanskelege dilemma. Klimaendringane skuldast auka utslepp av klimagassar gjennom menneskeleg aktivitet, først og fremst forbruk av kol, olje og gass. Det er vanskeleg å sjå at kravet om berekraftig klimatilpassing blir oppfylt gjennom å auke utvinninga av fossilt materiale, som igjen medverkar til å forsterke klimaproblema.

10.3.3 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassingskapasiteten i petroleumsnæringane tilrår utvalet:

• Styrkje kunnskapen om klimaendringane si betydning for petroleumsverksemda. Forsking og utvikling av kunnskapar om endringar i klimavariablar som påverkar petroleumsnæringa, særleg vind-, bølgje- og isingsforhold bør prioriterast.

• Omsyn til klimaendringar må innarbeidast i designparameter som er gjeldande for nybygg eller modifikasjon/utbetring av installasjonar som skal vere i bruk fram mot eller etter midten av hundreåret.

• Det må leggjast eit tydeleg føre-var-prinsipp til grunn ved vurderingar av ny eller utvida petroleumsaktivitet. Omsynet til skadepotensialet ved petroleumsulykker må særleg vege tungt i vurderinga av om det skal givast løyve til leiting og utvinning i dei sårbare nordområda.

10.4 Forsikring

Klimaendringar vil påverke bruken av forsikringsordningar og marknaden etter forsikringstenester. Auka førekomst av vêr- og naturskadar vil både endre risikobiletet og auke etterspørselen etter forsikringar.

Etter utvalet si vurdering er forsikringsordningane godt tilpassa klimaet vi har i dag. Bransjen er utsett for verknader av klimaendringane, men har samtidig kapasitet til tilpassingar, også gjennom internasjonale reassuranseordningar.

Forsikring fyller ein viktig funksjon ved å overta samfunnsaktørane sin risiko for uføresette skadar og har dermed òg ei potensielt viktig rolle i arbeidet for å redusere sårbarheita og oppnå eit meir klimatilpassa samfunn. Ein føresetnad for dette er tilrettelegging og avklaringar frå styresmaktene si side.

10.4.1 Sårbarheit for klimaendringar

10.4.1.1 Kor utsett er næringa for klimaet i dag?

Forsikringsselskapa si verksemd er påverka av alle klimaendringar som er årsak til skadar på personar, dyr og materiell. Klimarelaterte skadar er i hovudsak knytte til nedbør, temperatur, avrenning, lynnedslag og vind. Sjølv om klimarelaterte skadar ikkje har auka like raskt i Noreg som i andre delar av verda, opplever norske forsikringsselskap òg ein auke i slike skadar allereie i dag. Dette gjeld særleg vass- og fuktskadar som følgje av meir nedbør, og som i kombinasjon med mangelfullt tilpassa bygningsmasse, underdimensjonert vass- og avløpsnett, kortsiktig arealplanlegging og manglande omsyn til topografi og flaumsoner ved plassering av bygningar aukar sårbarheita i samfunnet. Utbetalingar som følgje av overvatn og tilbakeslagsskadar har dei siste 20 åra vore 3–4 gonger høgare enn utbetalingar knytte til flaum.

10.4.1.2 Kor utsett er næringa for klimaet i framtida?

Klimaendringane vil føre til auka behov for ulike forsikringar, blant anna knytte til helse, primærnæringar, bygningar og utstyr.

Klimaendringane kan føre til auka risiko for helseskadar på menneske og dyr. Auka førekomst av skred og flaum kan auke talet på personskadar og dødsfall, og fleire tilfelle av dårlegare vasskvalitet kan auke førekomsten av vassborne infeksjonar og sjukdommar. Ein auke i førekomst og vekst av muggsoppar vil auke risikoen for luftvegsplager og allergiar, og utbreiinga av vektorborne sjukdommar, eksempelvis blåtunge og flåttinfeksjonar, er venta å auke. Sjå elles nærare omtale av desse forholda i kapittel 8.1, «Helse» og 10.1, «Jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar».

Innanfor skog- og landbruk kan fleire tilfelle av tørke auke faren for skogbrann og øydeleggje avlingar. Auka utbreiing av skadeinsekt kan òg auke skadeomfanget, også av skadar som ikkje er dekte av forsikring i dag. Skogen er i tillegg meir utsett for skadar ved hyppigare førekomst av ekstremvêr. Desse forholda er òg nærare omtalte i kapittel 10.1.

Fleire flaumar, skred og meir nedbør vil føre til auka skadar på materiell, bygningar og utstyr. Kraftigare nedbør med meir tore og lynnedslag kan auke brannfaren og gi fleire overspenningsskadar. Dersom vindretning eller stormbaner endrar seg, kan bygningar og installasjonar bli meir utsette. Dette kan òg gjelde stader som til no ikkje har vore utsette for vindskadar. Havnivåstigning, særleg kombinert med stormflod eller springflod, kan òg medverke til auka skadar for sjønære bygningar og anlegg.

Ei undersøking av bustadhus tyder på at dei mest vêrutsette regionane, som Vestlandet og Nord-Noreg, òg er dei som er best tilpassa vêret i dag. I heile landet har lokal byggjeskikk vore tilpassa lokale og historiske vêrforhold. Geografiske område med historisk mindre regn og vind har større utfordringar med å tilpasse bygningar og infrastruktur til framtidige klimaendringar enn område der ein frå før er vane med tøffare vêrforhold (Orskaug og Haug 2009).

Aukande nedbørsintensitet, kombinert med bygningar som ikkje er tilstrekkeleg tilpassa lokale klimaforhold, vil i framtida kunne auke omfanget av vass- og fuktskadar ytterlegare. Ei undersøking frå Gjensidige viser at auka nedbør mot slutten av hundreåret kan medføre ein auke i talet på vasskadar på opp til 50 prosent i enkelte fylke (Orskaug og Haug 2009). Det er likevel store geografiske forskjellar, og auken i skadeomfang står ikkje nødvendigvis i direkte forhold til nedbørsauken. For eksempel kan mindre nedbørsauke få større konsekvensar på Austlandet, og tilsvarande kan Vestlandet oppleve mindre skadeomfang trass i større nedbørsauke. Bakgrunnen for dette trur ein er at bygningar på Vestlandet er tilpassa meir nedbør enn bygningar på Austlandet, og dei har difor òg eit betre utgangspunkt for å tilpasse seg auka nedbørsmengder. Orskaug og Haug (2009) har forsøkt å berekne konsekvensane av å «flytte» Bergens nedbør i dag til Oslo. Ifølgje analysen vil dette føre til at talet på vasskadar i Oslo blir meir en tredobla og total skadestørrelse seksdobla.

Det har ikkje vore nokon eintydig auke i sterk vind i Noreg dei seinare år. Likevel kan klimaendringar komme til å medføre endra vindmønster (Hanssen-Bauer mfl. 2009), noko som kan resultere i skadar i område der byggjemåten i dag ikkje er tilpassa dette. Det er stor uvisse om klimaendringar fører til sterkare vind. Den potensielle konsekvensen av sterkare vind er stor. Ei undersøking gjennomført i Klima 2000 (Lisø og Kvande 2007), viser at 10 prosent auke i vindhastigheit kan føre til meir enn doble skadekostnader knytte til vindskadar på bustadhus i Noreg.

Ei anna utfordring er at ein del av dei framtidige klimaskadane vil kunne opptre oftare og bli meir vanlege. Dersom dei blir så vanlege at dei ikkje kan definerast som uføresette, vil grunnlaget for forsikringsdekning forsvinne. Vi kan komme til å sjå at reassuranseselskap trekkjer seg ut av enkelte område, fordi skadane ikkje lenger er uføresette. I så fall kan risikoen og kostnadene knytte til desse skadane bli overførte frå forsikringsfellesskapet til den enkelte kunde. Gjentekne overvass- og tilbakeslagsskadar kan vere eksempel på slike skadar.

For forsikring vil omfanget av klimaet sin direkte påverknad på forsikringsobjekt i mange tilfelle avhenge av sårbarheit og tilpassing på andre område. Generelt vil klimaendringane forsterke mange av dei utfordringane som allereie i dag er knytte til andre samfunnsområde. Dette gjeld blant anna mangelfull arealplanlegging, dimensjonering av vass- og avløpsnettet, dårleg byggjeskikk og -løysingar, forbrukaråtferd og utviklinga i marknadene.

Ei nordisk forbrukarundersøking gjennomført av dei nordiske forsikringsforeiningane i 2009 viser at forbrukarane ventar at forsikringsselskapa tek ansvar og dekkjer auka skadeomfang grunna endra klima, utan at prisane aukar. Dersom utfordringane med endra klima skaper større risiko enn selskapa og kundane deira evnar å bere, vil dette komme i konflikt med samfunnet sitt behov for å dekkje risiko. Forsikringsordningane utgjer i dag eit sikkerheitsnett som betyr mykje for den økonomiske tryggleiken mot uføresette hendingar både for enkeltpersonar og verksemder. Eit fungerande forsikringssystem er såleis avgjerande for økonomisk tryggleik og stabilitet i samfunnet.

10.4.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Noreg har eit skadeerstatningssystem som består av forsikringsselskapa, Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond.

Forsikringsselskapa dekkjer skadar som brann-, vass- og innbrotsskadar på bygningar, ansvar og kaskoskadar på bilar og båtar, og skadar og sjukdommar gjennom reise-, person- og husdyrforsikringar. Skog kan forsikrast mot brann, storm og skade som følgje av smågnagarar og avnålingsinsekt.

Norsk Naturskadepool er ei utlikningsordning for alle forsikringsselskapa som teiknar brannforsikring i Noreg, og dekkjer naturskadar som skuldast storm, flaum, skred, stormflod, jordskjelv og vulkanutbrot. Den norske ordninga for naturskadeerstatning er unik og er sett på som blant dei beste i verda. I medhald av naturskadeforsikringslova (lov 1989-06-16 nr. 70) blir bygningar og lausøyre som er forsikra mot brannskadar, automatisk forsikra mot naturskadar. Dette gjeld ikkje skog, avling på rot, varer under transport, motorvogn og tilhengar til bil, luftfartøy, skip og småbåtar og olje- og gassutvinningsutstyr på havbotnen. Eitt av fleire omsyn bak naturskadeordninga i dag er solidaritetsomsynet. Alle som har kjøpt brannforsikring, både næringsliv og privatpersonar, er via naturskadeforsikringslova sikra mot naturskade til same pris uavhengig av kor risikoutsette dei er for naturskadar. Pr. 2010 er prisen kr 0,09 pr. kr 1000 i brannforsikringssum. Den delen av skaden som kundane betaler sjølve, eigendelen, er òg lik, uavhengig av om kunden er privatperson eller næringslivskunde. Pr. 2010 er denne kr 8 000. Total utbetaling pr. enkeltkatastrofe er avgrensa til 12.5 mrd. kroner. Det er utvalet si vurdering at Norsk Naturskadepool medverkar til å styrkje tilpassingskapasiteten ved at alle forsikringsselskapa sin innsats ved naturskadar blir samordna. Gjennom ei slik samordning får forsikringsbransjen betre oversikt og kunnskapsgrunnlag til å setje i verk tiltak, for eksempel regress-søksmål, noko kvart enkelt forsikringsselskap i mindre grad har grunnlag for å gjere åleine.

Statens naturskadefond gir erstatning for naturskadar i dei tilfella da det ikkje er høve til å forsikre seg ved ei alminneleg forsikringsordning, i medhald av lov om sikring mot og erstatning for naturskadar (lov 1994-03-25 nr. 07). Dette gjeld for eksempel vegar og dyrka mark. Talet på utbetalingar pr. år er i overkant av 1000. I perioden 2001–2008 blei det i snitt gitt 85 millionar i årlege erstatningar. Av dette utgjorde flaum 60 prosent, storm og stormflod 20 prosent og ras 20 prosent.

Ei forsikringsordning er eit fellesskap som tilbyr forsikringar til medlemmene av fellesskapet, og det er medlemmene som betaler alle skadane. Forsikringsselskapa har i dag høve til risikostyring gjennom høgare pris på forsikringane, differensierte forsikringsprisar etter risiko, eksempelvis for bygningar: byggjemåte, plassering og førebyggjande tiltak, ekskludering av enkelte skadetypar eller geografiske område, eller ved at kundane betaler ein større del av skadane sjølve.

Forsikringsselskapa og Naturskadepoolen «gjenforsikrar» risiko vidare i ein internasjonal reassuransemarknad. Reassuransesystemet fungerer ved at reassuranseselskapa utliknar all mogleg risiko mellom ulike land og område. Gode forsikringsløysingar er avhengige av at det er reassuransekapasitet for slik risiko internasjonalt. Reassuranseselskapa kan auke prisane eller ekskludere både geografiske område, skadetypar og objekt, noko som igjen kan få konsekvensar for forsikringsselskapa, og deretter forsikringskundane.

Regulering og krav

Forsikringsbransjen kan spele ei viktig rolle og vere ein ressurs i samfunnet sitt arbeid med klimatilpassing. Gjennom differensiering av prisar etter grad av klimarobustheit og krav til klimatilpassing overfor kundar og reparatørar kan forsikring stimulere til klimatilpassing. Dette avheng av at rammevilkåra for å spele denne rolla er til stades. Eksempelet frå den såkalla «Stavangerdommen» som er omtalt nærare i kapittel 9.2, viser at det er behov for avklaring av kva slag ansvar som ligg hos kommunane og den enkelte abonnenten i møte med ekstreme vêrhendingar, blant anna som følgje av klimaendringar. Kommunane har i dag høve til å leggje inn klausul om ansvarsfråskriving ved tilbakeslag under spesielle (vêr)forhold. Ansvaret for erstatning fell dermed på forsikringsselskapet.

Etter utvalet sitt syn er ei slik rettsavgjerd uheldig for klimatilpassing. Forsikringar dekkjer skadane, men dette fører ikkje til at årsaka blir borte. Ein slik praksis fremjar ei reaktiv tilnærming til klimarelaterte skadar og hemmar førebyggjande tilpassing til auka vassmengder. Etter utvalet sitt syn vil dette hemme utøvinga av den proaktive rolla forsikringsbransjen kan spele i tilpassingsarbeidet.

Naturskadelova gir ikkje høve til å justere pris, eigendel eller vilkår i forhold til risiko. Ordninga i dag gir ingen insentiv for tiltak som førebyggjer skade, med unntak av høvet til å søkje regress. Forsikringsselskapa har difor i lita grad fokus på naturskaderisiko ved sal av forsikring. Naturskadepoolen kan ikkje gjere endringar i mandatet gitt i lov om naturskadeforsikring utan grønt lys frå Naturskadepoolen sine medlemmer eller lovgivar.

Ressursar

Forsikringsselskapa, under dette Naturskadepoolen, har i utgangspunktet betydelege ressursar via oppbygde reservar og reassuranseordningar. Det er ikkje rekna på eit verste scenario med mange store skadar samtidig, men den maksimale grensa pr. naturhending er i dag på 12,5 milliardar kroner. Noreg har i løpet av dei siste 20 åra hatt éin stor stormskade og éin stor flaumskade, og dei totale naturskadeutbetalingane i denne perioden er på i underkant av 8 milliardar kroner. På bakgrunn av dette vurderer utvalet grensa på 12,5 milliardar som relativt robust.

Norske forsikringsselskap er likevel avhengige av det er kapasitet i dei internasjonale reassuranseselskapa. Naturskadar internasjonalt vil påverke pris, kapasitet og i verste fall høvet til reassuranse. Klimaendringar kan føre til at belastninga aukar på desse selskapa, og at kapasiteten dermed blir avgrensa.

Dei aller fleste bygningar, bilar og objekt er forsikra i Noreg, men med ulik grad av dekning. For eksempel er fukt- og ròteskadar dekte i lita grad, noko som betyr at slike skadar ofte må betalast av den enkelte kunden.

Innan person- og dyreforsikringar er det derimot langt lågare forsikringsdekning, både fordi enkelte sjukdommar ikkje er dekte, og fordi fleire vel ikkje å kjøpe forsikring. Det betyr at risikoen for sjukdommar og skadar her i større grad blir borne av den enkelte kunden. Det same gjeld skog der store delar ikkje er forsikra. Av produktiv skog i dag er berre halvparten forsikra mot brann, og ein tredel mot stormskadar.

Prisen på skadeforsikringar blir sett for eitt og eitt år av gangen, noko som gjer det mogleg å tilpasse prisane etter skadeutviklinga år for år. Eit berande prinsipp i forsikring er at pris blir fastsett i forhold til skaderisiko, inkludert skadeførebyggjande tiltak. At prisen skal reflektere risikoen, er nedfelt i forsikringsverksemdslova.

Kunnskapsgrunnlaget

Forsikringsselskapa har i dag eit godt statistikkgrunnlag og høg analysekompetanse. Dette er avgjerande for arbeidet med risikovurdering og -prising. Klimatiske forhold er ein viktig del av grunnlaget for dette arbeidet. Forsikringsbransjen samarbeider i dag med ulike forskingsinstitusjonar, men som påpeikt i kapittel 13 om infrastruktur vil det å basere seg på analysar av klimaet i dag eller historiske hendingar for å vurdere risiko ikkje vere tilstrekkeleg i framtida. Difor vil det vere behov for auka kunnskap om klimaframskrivingar, framtidige klimakonsekvensar og tilpassingsbehov.

Prioritering

Naturskade og forsikring er eit viktig og prioritert område for både bransjen sjølv og styresmaktene. For bransjen kan kostnadene ved ikkje å tilpasse forsikringsprodukta eit endra klima bli høge, og for samfunnet kan det medføre store konsekvensar dersom forsikring ikkje skaper føreseielege og trygge forhold. Internasjonalt er det eit stort fokus på forsikring både som næring og verktøy for samfunnet sitt tilpassingsarbeid. I Storbritannia, der flaumskadar er den største utfordringa, pliktar forsikringsselskapa framleis å tilby flaumforsikring under føresetnad av at staten syter for førebygging av flaumskadar. Dette er eit godt eksempel på samarbeid mellom styresmakter og forsikringsnæring, og er eit langt betre alternativ enn at forsikringsselskapa trekkjer tilbod om forsikring ut av marknaden.

10.4.2 Samfunnsøkonomiske konsekvensar

Det er vanskeleg å anslå dei samfunnsøkonomiske kostnadene som følgje av klimaendringar innanfor forsikring. Kostnadene er avhengige av mange forhold, og uvissa er stor. Finansnæringas Hovudorganisasjon kan difor ikkje anslå dei framtidige kostnadene, men Vista Analyse anslår at klimaendringar vil medføre auka kostnader på 100–300 mill. kroner årleg i perioden 2070–2100 samanlikna med i dag.

10.4.3 Behov for tilpassing

Forsikringsordningane i Noreg er godt tilpassa klimaet i dag og har ytterlegare tilpassingskapasitet gjennom reassuranseavtaler. Klimaendringar kan bety utfordringar for næringa, men òg høve knytte til auka forsikringsbehov og dermed auka omsetning. Forsikringsordningar er ein viktig del av samfunnet sin økonomiske infrastruktur. Det er viktig at denne tryggleiken blir halden opp på same nivå òg under endra klimatiske rammevilkår. Forsikring kan vere eit viktig verktøy for klimatilpassing. Krav til at omsynet til klimaendringar er vurdert, og at eventuelle førebyggjande tiltak er gjort før forsikring blir gitt, kan vere ein del av dette. I etterkant av skade kan forsikring òg spele ei proaktiv rolle. Å byggje opp att bygningar og kjøpe inn att eigedelar går i stor grad via forsikringsselskapa. Forsikringsselskapa kan medverke til klimatilpassing dersom det blir stilt krav til tilpassingstiltak i samband med reparasjonar og gjenoppbygging både til kundar og reparatørar. For eksempel krav til bruk av autoriserte fagfolk ved spesielle skadar, krav til sertifiseringsordningar for fagfolk og krav til førebyggjande tiltak mot klimaskadar ved gjenoppbygging og reparasjonar. Noko av dette vil kunne medføre auka utbetalingar, som er ei utfordring for ei næring som er målt på pris og kostnadseffektivitet, men det vil kunne gjennomførast dersom det blir stilt krav frå styresmaktene si side.

Det føreset at det blir lagt til rette for dette gjennom endringar i forsikringsordningar og ev. lovverk. Vidare er det behov for at klimatilpassing får prioritet innan det eksisterande samarbeidet mellom forsikringsbransjen og styresmaktene.

Utvalet vurderer at det er behov for at kunnskapsgrunnlaget for klimaendringar og klimaframskrivingar blir gjort meir tilgjengeleg, og at vurderingar av risiko integrerer omsynet til klimaendringar. Behova er knytte til både kartgrunnlag og overvaking, men òg forsking og utvikling. Forsikringsbransjen sine behov vil her vere tilsvarande som for infrastruktursektorane, omtalte i kapittel 9.

10.4.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassingskapasiteten i forsikringsnæringa og forsikringsordningane si rolle i klimatilpassingsarbeidet tilrår utvalet:

• Etablere ein database til offentleg bruk og forsking med eit samla, anonymisert datagrunnlag over klimarelaterte skadar frå forsikringsselskapa og Naturskadepoolen.

• Auke kvalitet og standard ved gjenoppbygging og reparasjon av bygningar ved å skjerpe krava til utførande aktørar og avgrense forsikringsselskapa sitt høve til kontant utbetaling av skadeoppgjer.

• Naturskadelova og -ordninga bør gjennomgåast for å vurdere differensiering av eigendelar knytte til naturskaderisiko, og kva høve som finst for å dreie ordninga meir i førebyggjande retning, til dømes øyremerkje delar av premien til førebyggjande tiltak som tiltak rundt flaumvegar og forseinkingsmoglegheiter.

10.5 Reiseliv

Klimaet har stor betydning for reisevanane til folk. Endringar i klimaet kan difor føre til endringar i reisemønster. Nye og endra rammevilkår vil òg ha stor betydning for dei produkta som reiselivet tilbyr. Snøfattige og snøfrie vintrar kan få store konsekvensar for vinterdestinasjonane våre, og meir nedbør kan redusere kvaliteten på naturopplevingar. Samtidig kan varmare og meir solrike somrar i Sør-Noreg føre til at sommarturismen aukar. Hyppigare og meir uføreseielege naturhendingar kan føre til endra risikobilete for mange av dei produkta som reiselivet tilbyr. Dersom dette fører til fleire ulykker, kan det medverke til å redusere konkurranseevna for denne delen av næringa.

Reiseliv er blant dei raskast veksande næringane både i Noreg og internasjonalt. Næringa utgjorde i 2008 i overkant av 3 prosent av BNP og hadde ein samla omsetnad på om lag 180 milliardar kroner (Innovasjon Noreg 2009). Naturopplevingar er det primære produktet og sjølve fundamentet for store delar av norsk reiseliv. Noreg har sett seg som mål å styrkje posisjon sin som destinasjon for naturopplevingar i åra framover. Endringar i grunnlaget for naturopplevingar kan difor få store konsekvensar for reiselivet i Noreg og innebere omstilling for mange reiselivsaktørar.

Verknadene av klimaendringane på reiselivet vil i stor grad avhenge av reiselivsaktørane si tilpassingsevne. Reiselivet har lang tradisjon for å tilpasse seg ved å skreddarsy nye løysingar. Innovasjon og omstilling er ein naturleg del av reiselivsaktørane sitt arbeid for å tilby nye og betre reiselivsprodukt til turistane og tilpasse seg stadig endra rammevilkår.

Næringa er godt tilpassa klimaet i dag og har kapasitet til tilpassingar, både gjennom teknologiske løysingar og utvikling av nye produkt. Klimaendringane kan òg innebere auka tilstrøyming av turistar på kostnad av andre land som blir ramma hardare av klimaendringar. Trass i at reiselivsnæringa er utsett for klimaendringar, er det utvalet si samla vurdering at reiselivsnæringa ikkje er spesielt sårbar for dette. Reiselivet treng primært gode rammevilkår for innovasjon og omstilling. Aktørane har behov for tilpassingsrelevant kompetanse og oppdatert kunnskap.

10.5.1 Sårbarheit for klimaendringar

10.5.1.1 Kor utsett er næringa for klimaet i dag?

Norsk reiselivsnæring er nært knytt til norsk natur og klima. Temperatur, talet på timar med sol, nedbør og ekstremvêr legg viktige rammevilkår for næringa. Reiselivet blir òg påverka av brannfare, skred, flaum og erosjon (Aaheim mfl. 2009).

Næringa er merksam på at dårleg vêr reduserer naturopplevingane til turistane og har utvikla strategiar og tiltak for å bli meir uavhengige av vêret. Mange stader i landet er det bygd opp naturopplevingssenter som er attraktive uansett vêrforhold. Nordkapphallen er sprengd ut i fjellet, og der det blir vist film og bilete frå området i finvêr, eller ein kan beundre utsikta gjennom panoramavindauge innandørs.

10.5.1.2 Kor utsett er næringa for klimaendringar?

Klimaendringane vil innebere fleire og større snøfrie område i Noreg fram mot 2100. To månader kortare snøsesong i det indre Austlandet, i fjellet i Sør-Noreg og på Finnmarksvidda og to til tre månader kortare snøsesong i låglandet og langs kysten i heile landet vil i praksis bety at snøen forsvinn heilt i mange av desse områda. Innimellom vil det vere gode snøsesongar. For eksempel vil mengda av snø i fjellet truleg kunne auke som resultat av større nedbørsmengder i ein periode, for deretter å minke når oppvarminga fører til at ein større del av nedbøren vinterstid kjem som regn.

Vintersportsaktivitetar vil dermed kunne oppleve eit oppsving i første halvdel av hundreåret, for deretter å få dårlegare vilkår. Dette gjeld særleg i låglandet, der skianlegg gradvis vil oppleve kortare snøsesong med mindre snø. Skianlegg høgt til fjells og i innlandet vil òg oppleve klimaendringane utover i hundreåret, men i mindre grad. Skianlegg og andre aktørar som i dag er avhengige av snø, må difor tilpasse seg dei nye forholda for å sikre lønsemda. Konsekvensane av endra snøforhold for det norske reiselivet er òg avhengige av endringar i snøforhold andre stader enn i Noreg. Eit tenkjeleg scenario er at etterspørselen aukar trass dårlegare forhold, fordi forholda blir endå dårlegare andre stader. Dersom snøforholda i Mellom-Europa blir svekte samanlikna med Noreg, kan tilstrøyminga av turistar tenkjast å auke vinterstid. På den andre sida kan det tenkjast at etterspørselen vil falle, fordi dårlegare snøforhold òg svekkjer interessa for skiturisme.

Den norske sommaren blir truleg lengre og varmare. Frå Møre og Romsdal og nordover er det venta meir nedbør. Det varmare klimaet akselererer gjengroinga som allereie er i ferd med å breie seg i mange kulturlandskap, og det tidlegare opne landskapet vil i mange område gro igjen. I fjellet vil dei lågtliggjande breane smelte. Dersom fjellet i større grad gror igjen og breane smeltar, står Noreg truleg igjen med eit fattigare opplevingsprodukt overfor turistane.

Som for vinterturismen er klimaendringane sin verknad på norsk reiselivsnæring om sommaren nært knytt til klimaendringane i andre land. I fleire av middelhavslanda kan det tenkjast at somrane blir for varme for ferieturistar. Tørke kan òg bli eit stort problem i mange middelhavsland. Ifølgje Hamilton mfl. (2005, referert i Vista Analyse 2010) er det ein positiv samanheng mellom høgare temperatur og talet på utreiser, men berre opp til eit visst nivå. Ved temperaturstigning over dette nivået går talet på utreiser ned. Dersom dei klimatiske forholda som ligg til grunn for turisme blir like mykje eller meir svekte i andre land enn Noreg, kan konsekvensen bli at det kjem fleire sommarturistar til Noreg, sjølv om klimaet her er dårlegare enn før. Dette biletet er likevel svært usikkert. Ein bør òg ta omsyn til ei rekkje andre forhold, som moglege endringar i nordmenn sine ferievanar. Sjølv om Middelhavet blir mindre attraktivt om sommaren, er det likevel mogleg å flytte ferien ved Middelhavet til vår eller haust.

Reiselivet kan òg bli utsett for konsekvensar av klimaendringar og avbøtande tiltak i andre sektorar. Dette gjeld i første rekkje transportsektoren. Da transporten i dag står for ein stor del av klimaproblemet, vil eit truleg tiltak for å redusere utslepp av klimagassar føre til eit anna mobilitetsmønster enn i dag. Det er òg truleg at klimautfordringane vil medføre endringar i livsstil, der ulike grupper av turistar vil endre åtferdsmønster, for eksempel ved å korte ned feriereiser for å avgrense utslepp. I eit notat frå Vestlandsforsking blir det peikt på at klimaendringar ikkje berre vil påverke reiselivet, men òg klimapolitikken. Eitt scenario er at på grunn av høgare drivstoffprisar for å redusere utsleppet av klimagassar vil nordmenn feriere meir i Noreg. Samtidig vil det gi færre turistar frå utlandet, særleg dei som kjem med fly (Vista Analyse 2010). Desse synspunkta føreset at transport framleis fører til utslepp av CO₂ i andre del av hundreåret.

Endring i risikobiletet for naturopplevingar og friluftsaktivitetar kan få økonomiske konsekvensar dersom dette påverkar turistane si åtferd. Stenging av anlegg eller forbod mot aktivitetar som følgje av auka risiko kan hindre aktivitetar direkte. Dette kan ha konsekvensar for vintersportsaktivitetar eller aktivitetar som elvepadling og rafting, dersom det fører til at anlegg blir stengde eller det i periodar blir gitt råd om eller lagt ned forbod mot slike aktivitetar i enkelte område. Turistane si åtferd kan òg endrast gjennom korleis den enkelte oppfattar risiko, slik at nokre aktivitetar blir mindre attraktive fordi dei blir oppfatta som farlege. Ei enkel skredulykke kan ha langt større konsekvensar for tilstrøyminga enn gradvise endringar i snøforholda. På den andre sida vil det her ofte vere snakk om aktivitetar som er knytte til risiko allereie i dag, og som tiltrekkjer seg eit publikum som er villig til å ta ein viss risiko. Det er difor usikkert om og på kva måte eit endra risikobilete vil påverke turisme. Det som vil bli endra, er grunnlaget for vurdering av risiko i bransjen. Næringsaktørane har ansvar for risikovurderingar og sikring. Endring av risikobiletet vil difor kunne stille nye krav til næringsaktørar når det gjeld kunnskap og førehandsreglar med omsyn til tryggleiken.

Klimaendringane kan innebere positive gevinstar for reiselivet, frå ulike kjelder. Større tilstrøyming grunna komparativt dårlegare klima i andre land er nemnt. Nye reiselivsprodukt baserte på ferdsel i område som blir meir tilgjengelege i eit varmare klima, er eit anna eksempel. Smelting av havis kan gi nye høve for båtturisme i arktiske strøk. Loeng (2008) peiker på at den aukande Svalbard-turismen venteleg vil auke ytterlegare, blant anna fordi det dei siste åra har vore langt mindre is i fjordane på nord- og austsida av Svalbard. Isolert sett gir dette betre tilgjenge, men omfanget vil avhenge av korleis turismen blir regulert. Det er venta auka cruiseverksemd, fleire passasjerar og at talet på lokalitetar for landstigning vil auke. Dette vil stille forvaltninga overfor større utfordringar når det gjeld å redusere miljøslitasje og hindre at kulturminne blir øydelagde. Ein kombinasjon av auka cruisetrafikk og hyppigare og meir intenst vêr vil kunne føre til auka behov for beredskap av redningsfartøy i området (Buanes mfl. 2009a) og også til auka klimagassutslepp.

10.5.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Reiselivsnæringa er karakterisert av mange små aktørar. På myndigheitsnivå er Nærings- og handelsdepartementet ansvarleg departement. På regionalt og lokalt nivå har både fylkesmann, fylkeskommunar og kommunar ansvar for reiselivsnæringa gjennom arbeidet sitt med regional og lokal næringsutvikling. Innovasjon Noreg har i samarbeid med næringsaktørane sjølve blant anna ansvar for marknadsføring av reiselivsnæringa i utanlandske marknader. Innovasjon Noreg tilbyr òg kurs og opplæring for næringsaktørar.

For næringsaktivitetar knytte til naturopplevingar er det stilt krav til risikovurderingar og sikring. Den som tilbyr slike produkt, har ansvar for tryggleiken og må ha nødvendig kunnskap for å vurdere risiko. I tillegg til krav om risikovurderingar skal leverandørar av slike tenester har tryggleiksutstyr, kvalifisert personell og føre internkontroll. Deltakarane skal òg få informasjon og opplæring. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) har ansvar for å stille tryggleikskrav og føre tilsyn. Tilsyna omfattar pr. i dag ikkje om omsynet til klimaendringar er ein del av risiko- og sårbarheitsanalysane (DSB 2010). I ein gitt situasjon kan politiet råde frå eller lokalt leggje ned forbod mot aktivitetar i utsette område. Dette blir i dag gjort for eksempel i Sjoa, som er mykje nytta til rafting og elvepadling.

Ressursar

Produksjonsvolumet i reiselivsnæringa på nærare 180 mrd. kroner årleg seier noko om den samfunnsøkonomiske betydninga av sektoren. I ei vurdering av ressurssituasjonen for sektoren må denne summen sjåast i samanheng med at det er mange og spreidde aktørar innanfor næringa. Samtidig er reiselivsnæringa støtta av insentiv og støtteordningar frå både lokale, regionale og nasjonale styresmakter. Sektoren er òg i kontinuerleg omstilling slik at det samla sett ikkje er grunnlag for å seie noko sikkert om korleis ressurssituasjonen påverkar tilpassingskapasiteten i sektoren.

Når det gjeld kompetanse og kapasitet i sektoren har reiselivsnæringa erfaring og kunnskap som er tilpassingsrelevant. Reiselivsaktørar er vane med å leggje til rette for turistar i «all slags vêr». Auka fokus på opplevingar som eit reiselivsprodukt vil òg medverke til at bransjen og sysselsette i næringa i aukande grad vil vere aktive i høve til klimatiske forhold. Opplevingsferiar spesielt er i kontinuerleg endring for å kunne tilpasse seg nye trendar og gi marknaden nye produkt. Sjølv om denne kunnskapen ikkje nødvendigvis er tilpassingsspesifikk, vil han vere relevant i tilpassingssamanheng. Som nemnt over er det stilt særlege krav til leverandørar av forbrukartenester som gjerne er knytte til opplevingsferiar. Kunnskap og kompetanse om tryggleik for ski og snøaktivitetar, klatring eller rafting i dag er relevant òg i ein tilpassingssamanheng. Samtidig vil klimaendringane stille aktørane overfor endra og nye rammevilkår, som gjer at for eksempel kunnskapen om naturfarar må justerast i forhold til at klimaendringar endrar risikobiletet. Like viktig som kunnskap og kompetanse hos næringsaktørane sjølve er styringsmaktene sin kompetanse. Tilretteleggingsarbeid både i form av marknadsføring, omstilling og tiltak som for eksempel skjøtsel av naturlandskap og utsiktsrydding kan bli viktigare for å støtte næringa i framtida.

Kunnskapsgrunnlaget

Internasjonalt var World Tourism Organisation tidleg ute med å løfte fram klimaendringar som både ei utfordring og ei moglegheit for reiselivsnæringa internasjonalt. Eit søk på Internett på «turisme og klimaendringar» viser at det er bygd opp eit betydeleg volum studiar og rapportar om temaet. Tilsvarande aktivitet er ikkje å spore i Noreg, verken i næringa eller blant styresmaktaktørar. Utvalet er heller ikkje kjend med om det ligg føre kartlegging på klimaendringane si betydning for sektoren og tilpassingsbehov.

Det er likevel gjennomført enkelte studiar av reiseliv og klimaendringar i regi av forskingsinstitusjonar. Utvalet er ikkje kjend med om og korleis desse eventuelt blir nytta i sektoren, men klimaendringar og reiseliv er trekte fram på fleire konferansar i næringa.

Som vist i kapittel 9 ligg observasjon og kartlegging av klimaet i dag til grunn for dimensjonering i infrastruktursektorane. Sjølv om reiselivsnæringa neppe brukar, eller har bruk for, eit slikt detaljeringsnivå, vil enkelte observasjonar av klimarelaterte forhold òg vere viktige for næringsaktørane. Dette gjeld for eksempel skred og flaumvarsling, der dei som leverer opplevingsferiar venteleg til ei viss grad nyttar klimarelatert observasjon og kartlegging som verktøy for å vurdere tryggleiken. Slike varslingstenester kan bli viktigare for delar av reiselivsnæringa under mindre føreseielege klimatiske forhold.

Prioritering

Utviklinga av økoturisme og opplevingsferiar der natur og friluftsaktivitetar står i fokus er eit hovudsatsingsområde for norsk reiseliv, og berekraftig turisme er eit sentralt mål i norsk reiselivspolitikk (Nasjonal strategi for reiselivsnæringen, Nærings- og handelsdepartementet 2007). Klima er eit sentralt rammevilkår i utviklinga av slike reiselivsprodukt, og klimaendringar vil, som nemnt over, påverke reiselivsprodukt som baserer seg på naturopplevingar. Klimaendringar og tilpassing som eit eige tema i norsk reiselivssamanheng kan, så langt utvalet har sett, ikkje sporast i dokument eller strategiar som legg føringar på næringa. Det er vidare inntrykket at Innovasjon Noreg er merksam på problemstillingar knytte til klimaendringar, men lite av dette er nedfelt i dokument og i det informasjonsarbeidet Innovasjon Noreg gjer overfor aktørane (for eksempel Innovasjon Noreg sine nettsider).

Utvalet vurderer likevel ikkje dette som eit uttrykk for låg prioritering av klimatilpassing, men heller som ein mangel på kunnskap og kompetanse om klimaendringane si betydning for dei produkta norsk reiseliv tilbyr. Når utvalet likevel trur at klimatilpassing vil bli prioritert, har det bakgrunn i korleis næringa tilpassar produkta sine til klimaet i dag. Eit anna poeng som indikerer at tilpassing vil få prioritet, er at høvet til inntening og konkurranseevne i framtida vil vere avhengig av at næringa tilpassar seg endra klimatiske rammevilkår.

10.5.2 Samfunnsøkonomiske kostnader

Dei samfunnsøkonomiske verknadene av klimaendringar for reiselivet er knytte til endringar i etterspørselen og til kostnaden av tilpassingstiltak. I det tidsrommet det er tale om, er høva til tilpassing såpass gode, og kostnadene til konkrete tiltak, som til dømes snøkanon, såpass låge at endring i etterspørselen står fram som den viktigaste faktoren bak samfunnsøkonomiske verknader. Transportkostnadene er likevel ein joker for utviklinga innan reiselivet. I tråd med vurderingane i transportkapitlet trur vi her at transportomfanget vil halde fram med å auke. Under desse føresetnadene vil det norske reiselivet i andre del av hundreåret venteleg stå overfor ei endring i etterspørsel som ligg ein stad mellom minus 60 og pluss 30 milliardar kroner i forhold til kva det elles ville ha vore på denne tida (Vista Analyse 2010).

Reiseliv og turisme er blant dei sektorane som dei seinare åra har opplevd stor vekst, og denne veksten ser ut til å halde fram. Dersom folk si inntekt og fritid held fram med å auke slik mange økonomiske framskrivingar tyder på, vil turisme stå for ein større del av verdiskapinga i slutten av hundreåret enn den gjer i dag. Klimaendringane sin effekt for turisme kan difor ha stor økonomisk betydning.

Berekningar som ligg til grunn for utvalet sine vurderingar anslår at etterspørselen etter reiselivstenester i Noreg mest sannsynleg vil gå ned, men dei ser heller ikkje bort frå at han òg kan gå opp (Vista Analyse 2010). Eit intervall frå minus 20 til pluss 10 prosent er nemnt. Lågare etterspørsel er knytt til at turisme i Noreg mest truleg vil gå ned i vinterhalvåret. Nedgangen vil vere knytt til at snøbasert vinterturisme blir redusert og enkelte stader borte. Om sommaren kan det tenkjast at turismen aukar med varmare og meir solrike somrar i sørlege delar av landet, samtidig som det venteleg blir for varmt i Sør-Europa om sommaren. Nye moglegheiter i Arktis kan òg auke turisttilstrøyminga.

10.5.3 Behov for tilpassing

Tilpassingsbehova i reiselivsnæringa er først og fremst knytte til kunnskap og kompetanse. Både styresmakter og offentlege verksemder med ansvar for reiselivsnæringa og reiselivsnæringa sjølv har behov for å kartleggje sårbarheit overfor klimaendringar og dei moglegheitene og utfordringane eit endra klima gir. Det er òg behov for innovasjon og teknologiske løysingar. Det finst for eksempel allereie ulike tilgjengelege løysingar som kan kompensere for tap av snø. For fleire vinterdestinasjonar er det ei aktuell løysing å investere i flytting av anlegg eller utstyr for kunstig produksjon og kjøling av snø.

Inntil eit visst punkt er ikkje slike løysingar nødvendigvis så dyre (Vista Analyse 2010). Det kan likevel vere andre omsyn knytte til slike løysingar, for eksempel til inngrep i natur, utslepp og andre kostnader ved flytting av anlegg. Det kan stillast spørsmål ved kor berekraftige slike løysingar er (Aaheim mfl. 2009). Dersom energiproduksjon òg i framtida fører til utslepp av CO₂, vil denne typen tilpassing få større kostnad for samfunnet enn gevinst for aktørane – og såleis medverke til feiltilpassing for samfunnet totalt sett. Både dei direkte kostnadene og samfunnskostnadene vil venteleg auke jo varmare det blir. Til slutt vil det komme eit punkt der det ikkje lenger er lønsamt og forsvarleg med tilpassingstiltak.

Klimaendringar kan bety at krava til tryggleik må endrast, og med hyppigare og uføreseielege naturhendingar kan det vere behov for å styrkje varslingssystem og rutinar.

10.5.4 Tilrådingar frå utvalet

For å leggje til rette for tilpassingar i reiselivet tilrår utvalet:

• Satsing på forsking om samanhengane mellom klimaendringar og reiseliv.

• Utvikle vidare retningslinjer for turistverksemd i arktiske område.

• Stille krav til at risiko og vurderingar av sårbarheit og vurderingar av sikringstiltak inkluderer vurderingar av klimaendringar.

11 Samfunn

Om ein ser samfunnet frå eit sektorperspektiv åleine, er det ein fare for å oversjå heilskap og samanhengar. I dette kapitlet drøftar utvalet verknadene av klimasårbarheit og tilpassingsbehov med utgangspunkt i lokalsamfunn, samisk kultur og næringsliv, det internasjonale samfunnet og velferd og levekår for den enkelte.

Klimaendringane er eit globalt problem som får konsekvensar for lokalsamfunn og individ. Uansett om endringane er sett i eit nasjonalt eller eit globalt perspektiv, vil det vere store variasjonar i konsekvensane og sårbarheita for dei som blir ramma. Variasjonen i sårbarheita for endringane heng òg nøye saman med grupper og individ sin kapasitet til å møte utfordringane. Det vil vere eit ansvar for styresmaktene å medverke til å innrette samfunnet på ein slik måte at det er best mogleg i stand til å møte klimaendringane. Dette er likevel ikkje ei oppgåve som styresmaktene kan vere åleine om. Næringsliv, yrkes- og næringsorganisasjonar, politiske parti og frivillige organisasjonar må medverke i arbeidet med å tilpasse samfunnet. Ein del av tilpassinga er å spreie kunnskap og forståing om at klimaet endrar seg og å bruke ressursar for å forstå kva endringane inneber og korleis dei kan møtast.

Det lokale perspektivet vil vere viktig for å forstå korleis klimaendringane vil påverke eige samfunn, og korleis ulike aktørar må bu seg på å møte endringane. Den kunnskapen som lokalsamfunnet forvaltar om eiga sårbarheit, utfordringar og moglegheiter, vil vere ei nødvendig ballast for å gjere riktige val av strategiar og tiltak for klimatilpassing.

I dette kapitlet kjem det tydeleg fram at samiske interesser er sektorovergripande. I tillegg kjem det fram at urfolk sin kompetanse om endringar i naturen og tradisjonskunnskap har stor betyding for tilpassing. Kunnskap som er bygd opp gjennom generasjonar sin praksis og erfaring om korleis utfordrande og varierande naturforhold kan møtast, medverkar òg til å gi innsikt i korleis dei skal møtast i framtida.

For mange heng livskvaliteten nøye saman med høve til å drive sport og andre aktivitetar knytte til snø om vinteren. Auka fare for flaum, skred og andre naturutløyste hendingar som følgje av meir intense nedbørepisodar vil kunne medverke til ei auka kjensle av utryggleik. Utfordringane Noreg står overfor er likevel av ein annan dimensjon enn den vi ser internasjonalt. Klimaendringane vil kunne medverke til å auke ulikskapane i verda. Mange av dei fattigaste landa vil få dei største problema som følgje av tørke, flaumar og verknader av havnivåstigning. Noreg har blitt eitt av dei rikaste landa i verda gjennom utvinning av fossilt brensel. Dette gir oss både eit ansvar og eit høve til å kunne medverke til å redusere problema som klimaendringane skaper.

11.1 Lokalsamfunn

Vêr- og naturforholda har alltid vore viktige rammevilkår for leveforholda i lokalsamfunna. Innbyggjarar, bedrifter og lokale styresmakter må ta omsyn til desse både i levemåte og verksemd frå dag til dag og i den meir langsiktige planlegginga.

Det er stor variasjon i korleis lokalsamfunn er utsette for klima. Ulikskapane gjer at ein effektiv klimatilpassingsstrategi i stor grad må vere lokalt tilpassa, innanfor rammene av nasjonale føringar. I vurderinga av tilpassing til klimaendringar er det difor nødvendig å forstå lokale perspektiv og behov.

Norske lokalsamfunn varierer frå små bygder og fiskevær til store byar. I så å seie heile verda er det ein sterk urbaniseringstendens, og også i Noreg bur ein stadig større del av befolkninga i byar. Mens folketalet i Noreg auka med 5,9 prosent frå 2002 til 2009, auka i same perioden talet på innbyggjarar i storbyregionar med 9,4 prosent. Befolkninga i storbyregionane utgjer over 55 prosent av den totale befolkninga (St.meld. nr. 25 (2008–2009)).

Geografiske og topografiske variasjonar gjer at lokalsamfunn er ulikt utsette for vêrforhold, naturutløyste hendingar og for økosystemendringar relaterte til vêret. Samtidig er det skilnader i sosiale, økonomiske, demografiske og politiske forhold. Sårbarheita til kvart enkelt lokalsamfunn vil variere med samansetjinga av og samvirket mellom desse faktorane.

Lokalsamfunna si tilpassing til eit endra klima må skje ved bruk av ei rekkje tiltak og verkemiddel. Lokale styresmakter, først og fremst kommunane, vil spele ei heilt sentral rolle i gjennomføringa av desse. Men den enkelte innbyggjaren, bedrifter, organisasjonar osv. vil òg ha viktige oppgåver og ansvar, og vil saman med kommunane utgjere eit breitt spekter av lokale tiltakshavarar. Kommunane er nærare omtalte i kapittel 13.

11.1.1 Lokalsamfunn og klimaendringar

Lokalsamfunn, lokale sektorar og enkeltindivid har alltid levd med naturhendingar som skred og flaum. Ei generell haldning er at både folk flest, næringar og kommunar er vane med store variasjonar i vêr- og klimaforhold, og finn praktiske løysingar for best å møte hendingane.

Det betyr ikkje at variasjon i klima ikkje har medført store belastningar for lokalsamfunn. Klimavariasjonar over lengre periodar, som for eksempel «den vesle istida» (1600–1800-talet), har hatt dramatiske konsekvensar for lokalsamfunn. Gardar som den gongen låg utsett til for isbreane sin ekspansjon, blei fråflytta og jordbruksland måtte forlatast.

Lokalsamfunn er i dag òg utsette for klimavariasjon og naturutløyste hendingar av ein slik karakter at lokalsamfunnet sjølv ikkje har kapasitet til å handtere dei. Klima og naturhendingar er ikkje kostnadsfrie for verken enkeltmennesket eller lokalsamfunnet. I perioden 1980–2009 er det utbetalt 8,1 milliardar kroner i erstatningar som følgje av naturskade. Nyttårsstormen på Nord-Vestlandet i 1992 førte åleine til 33 000 rapporterte skadar og samla erstatningsutbetalingar på 1,3 milliardar kroner (http://www.naturskade.no/no/hoved/statistikk/).

Del II viser at det er store geografiske skilnader i korleis ulike område er utsette for klimaendringar. Mens klimasårbarheita for dei ulike samfunnsområda i mindre grad er vurdert etter geografisk variasjon, vil geografi og topografi saman med sosiale, politiske og samfunnsøkonomiske forhold vere viktige premissar for vurderinga av kor sårbare lokalsamfunna er.

Eit endra klima vil for eksempel auke faren for tørke i delar av året nokre stader og for flaum og skred andre stader. I tillegg til at dei geografiske og topografiske forholda gir variasjonar i lokale klimatiske forhold, er topografien i seg sjølv òg ein av de grunnleggjande føresetnadene for at det for eksempel skal kunne gå skred.

Gjennomgangen av sektorane viser at hyppigare og meir intens nedbør kan gi store skadar på infrastruktur og bygningar. For lokalsamfunna vil dette kunne gi auka drifts- og vedlikehaldskostnader samtidig som dei må ta stilling til eit endra risikobilete (til dømes flaum på andre stader og til andre tider enn før).

Lokalsamfunn kan vere særleg sårbare for klimaendringar dersom lokalt næringsliv blir negativt påverka av klimaendringane. Dette vil særleg gjelde samfunn som er bygde opp omkring éi bedrift eller éin type næring. Reiselivsbedrifter og lokalsamfunn som er bygde opp omkring vintersportsturisme, vil for eksempel vere utsette når klimaendringane reduserer talet på dagar med snødekke. Samtidig kan lokalsamfunn og næringar utvikle strategiar og tiltak for å imøtegå utfordringane. Voss er eit godt eksempel. Der er vinteranlegg flytta til meir snøsikre område, og det er utvikla nye tilbod om sommaren, for eksempel «Ekstremsportveko». I ein rapport om konsekvensane av endringar i snøsesongen nær Voss sentrum er det konkludert med at «Samlet sett har reiselivet i Voss ikke opplevd noen form for nedgang selv om snøsesongen har blitt påvirket negativt nær Voss sentrum; tvert om har Voss opplevd en vekst de senere årene» (Aaheim mfl. 2009).

Klimaendringar og behovet for å tilpasse seg dei vil ha både materielle og ikkje-materielle konsekvensar for levevilkåra til det enkelte mennesket. Ein viser til omtala av velferd og levekår i kapittel 11.4.

Geografiske variasjonar i omfang og verknader av klimaendringar kan ha fordelingsverknader. Dette er drøfta nærare i kapittel 12.2.

11.1.2 Tilpassingskapasitet og sårbarheit

Det er gjort ei rekkje undersøkingar for å kartleggje sårbarheita i norske lokalsamfunn. West og Hovelsrud (2008) har samanlikna graden av sysselsetjing i ulike naturressursbaserte sektorar med verdiskapinga i desse sektorane i lokalsamfunn i Nord-Noreg (se også West og Hovelsrud 2010). Dei finn at sårbarheita og tilpassingsevna er avhengig av skala: Sjølv om Noreg samla sett ikkje står fram som sårbart for klimaendringar målt ut frå verdiskapinga i ei gitt næring, kan enkelte lokalsamfunn vere svært sårbare ut frå dei same indikatorane. Hovelsrud mfl. (2010b) finn òg at endringar i andre sosiale, økonomiske og kulturelle faktorar må studerast, og dei konkluderer med at sårbarheit må sjåast ut frå ei samla vurdering av korleis klimaendringar verkar på og saman med andre faktorar.

Eit kjenneteikn ved alle lokalsamfunn er at samfunnsutviklinga blir planlagt og bestemt både gjennom formelle og uformelle strukturar og prosessar. Lokalt er kommunane den viktigaste formelle aktøren, mens næringsliv, frivillige lag, organisasjonar og enkeltpersonar utgjer viktige uformelle maktstrukturar og påverknadsgrupper.

Dei uformelle strukturane vil kunne ha ei viktig medverknadsrolle i arbeidet med å analysere lokal sårbarheit for klimaendringar og høva til å tilpasse lokalsamfunna til endringane. Saman med offentlege aktørar vil næringsliv og organisasjonar utgjere ein kunnskapsbase og felles «staden sin vilje» til klimatilpassing. Det er ikkje minst aktuelt med tanke på lokalt utviklingsarbeid for å utnytte dei høva til utvikling som klimaendringane kan gi.

I NORACIA-rapporten «Tilpassing og avbøtande tiltak, klimaendringar i norsk Arktis» (Buanes mfl. 2009b), er institusjonell sårbarheit for klimaendringar drøfta. Forfattarane påpeiker at det ikkje må forståast «… som avgrensa til offentlige forvaltningsinstitusjoner med ansvar for klimarelaterte problemstillingar». Dei hevdar at «både markedet og sivilsamfunnet (lokalsamfunnet) er samfunnsmessige institusjonar med ressursar og kapasitet til å påverke samfunnets klimasårbarhet. Kunnskap om klimatilpassing må fremskaffes og utviklast i samarbeid mellom ekspertar og praktikarar, brukarar og beboere i de områder som berøres. Det er særlig for å sikre at kunnskap om spesifikke lokale og sektorielle forhold kommer fram, selv om disse ikke i seg selv er direkte knyttet til klimaendringer».

Det er i gang fleire forskingsprosjekt som bl.a. skal sjå på korleis lokalkunnskap kan brukast i arbeidet med kartlegging av sårbarheit og klimatilpassing (NORADAPT, PLAN, EALAT, CAVIAR, DAMOCLES). Gjennom utgreiingsarbeidet har utvalet òg blitt kjent med nokre tilfelle der organisasjonar har engasjert seg i spørsmål om generell lokal klimasårbarheit og klimatilpassing. Blant næringsorganisasjonane har Bondelaget vore synleg i media i spørsmål om matvareproduksjon og jordvern i eit endra klima. Raudekrossen i Noreg har både nasjonalt og gjennom lokalforeiningane peikt på kva utfordringar klimaendringane kan gi lokalt. Organisasjonen ønskjer å samarbeide med lokale styresmakter både om førebyggjande arbeid og i handteringa av uønskte hendingar. Skiforeininga, Noregs skiforbund og Noregs skiskyttarforbund har oppretta prosjektet «Kvit vinter» som eit fireårig samarbeidsprosjekt for å fremje miljø- og klimaengasjement innan norsk skiidrett.

Utvalet er ikkje i tvil om at det er viktig og nødvendig med eit breitt engasjement frå organisasjonar og enkeltpersonar i arbeidet med å tilpasse lokalsamfunn til klimaendringar. Ikkje minst vil organisasjonane kunne ha ei viktig rolle i arbeidet med å formidle kunnskap og skape forståing for dei utfordringane som klimaendringane gir. Mange kommunar har lagt opp til ei brei involvering frå innbyggjarar og næringsliv i arbeidet med å lage klima- og energiplanar. Utvalet meiner at det på tilsvarande måte er nødvendig å leggje forholda til rette for involvering i arbeidet med å kartleggje sårbarheit og tilpassing til klimaendringar.

11.2 Samisk kultur og samfunnsliv

Noreg har i dag tradisjonell samisk busetnad frå Engerdal i Hedmark og nordover til Finnmarkskysten. Samane er anerkjende som det andre statskonstituerande folket i Noreg.

Noreg pliktar å sikre den samiske befolkninga høve til å utøve dei tradisjonelle kultur- og næringsaktivitetane sine. Å føre vidare tradisjonelle kulturberande næringsaktivitetar er ein vesentleg og anerkjend rett for urfolk.

Omfanget av dei venta klimaendringane vil, saman med ulike økonomiske og sosiale faktorar, by på nye utfordringar for tradisjonell samisk naturbruk og dermed òg ha betyding for samisk kultur og samfunnsliv. Dette gir behov for auka kunnskap og gjennomgang av rammevilkåra for samisk kultur og næringsliv i eit endra klima.

Samtidig har dei historiske erfaringane med hausting av naturressursar under skiftande klima- og vêrforhold medverka til ein grundig erfarings- og kunnskapsbase hos samiske næringsutøvarar, der ei allsidig, ekstensiv hausting av både dei landbaserte og marine naturgoda har utgjort ein viktig tilpassingsstrategi til eit varierande ressursgrunnlag. Dette er bakgrunnen for at kombinasjonsnæringar utgjer eit sentralt trekk ved næringsstrukturen i samiske busetnadsområde. Den tradisjonelle samiske næringstilpassinga har alltid vore prega av allsidigheit.

Mangfaldet og den ekstensive ressurshaustinga gir ein fleksibilitet som sette samane i stand til å motstå svingingar, både i ressurstilgang, tilgang på inntekt og høve til avsetnad. Næringstilpassinga var direkte nødvendig for å skaffe livsmidlar og ein strategi for spreiing av risiko, det å ha «fleire bein å stå på» (Sametingets jordbruksmelding 2007).

11.2.1 Sårbarheit for klimaendringar

11.2.1.1 Kor utsett er samisk kultur og samfunnsliv for klimaet i dag?

Fleksibiliteten i utnyttinga av ressursane i nordområda har historisk sett sytt for god tilpassingskapasitet til klimatiske variasjonar blant urfolk i Arktis (ACIA 2005). Variasjonar i vêr og klima har gjennom historia påverka mengda og tilgangen på marine og landbaserte dyr, fuglar og fisk som kunne utnyttast til blant anna mat, klede og bruksgjenstandar. Da mange arktiske arter berre er tilgjengelege i visse område til bestemte delar av året, har urfolksgrupper utvikla kunnskapar og dugleik for å kunne utnytte forskjellige dyr og planter gjennom dei ulike sesongane i året.

Historisk sett har urfolk i nordområda vore avhengige av å overleve i og tilpasse seg utfordrande og varierande naturforhold (Buanes mfl. 2009a). Den kunnskapen som gjennom generasjonar er akkumulert gjennom praksis og erfaring, har vore ein nødvendig ressurs for å overleve, og representerer ei rik kjelde til erfaringskunnskap om både arktiske naturforhold og til interaksjonen mellom natur og samfunn. Difor kan urfolka sin tradisjonelle kunnskap framleis vere viktig i samband med dei klimatilpassingane som vi no står overfor.

Sametinget (2007) legg vekt på at den allsidige ressursbruken, som har lagt grunnlag for utvikling av nødvendige kunnskapar og erfaringar for å klare seg i dei samiske områda, òg har vore med på å forme den oppfatninga om naturen folk har i dag. Det å kunne utnytte utmarksressursane utgjer ein viktig del av «det gode liv» i samiske område og omfattar bruk som òg går ut over den haustinga som i streng forstand er definert som næringsaktivitet.

Den nære tilknytinga til primærnæringane gjeld òg utnyttinga av ressursane i havet. Dei aller fleste samane i Noreg har utnytta eller hatt nær tilknyting til dei marine ressursane. Dette er eit viktig utgangspunkt i samband med klimatilpassingstiltak som måtte omfatte fiskerireguleringar i dei samiske områda. Det heng ikkje minst saman med at reguleringar på dette området gjennom svært lang tid allereie har lagt hindringar i vegen for det sedvanebaserte småskalafisket i samiske område og dermed òg underminert ein vesentleg del av det materielle grunnlaget for sjøsamisk kultur. Fisket med aktive reiskapar inne i fjordane over svært lang tid er éin del av dette biletet (Sametinget 2004).

Eksempelvis har innføring av fartøykvoteordninga innan torskefiskeria i 1989, der ein stor del av dei mindre båtane i nord blei utestengde frå ordninga, og privatisering av og innføring av omsetjelege fiskekvotar som følgde, medført at lokalsamfunna si berekraft og tilpassingsevne er blitt sterkt svekt. Sterke avgrensingar i sjølaksefisket dei siste tiåra har trekt i same retning (Sametinget 2004).

11.2.1.2 Kor utsett er samisk kultur og samfunnsliv for klimaet i framtida?

Klimaendringane er ein av mange utfordringar som urfolk i Arktis, inkludert den samiske befolkninga, opplever. Dei sosiale og økonomiske endringane som har skjedd og fortsatt skjer i mange urfolksområde kan føre til betydeleg større problem enn klimaendringane, i alle fall i næraste framtid. Fleire sosiale og økonomiske problem har eit kortare tidsperspektiv enn klimaendringane, og enkelte urfolksgrupper bekymrar seg for om problematikken rundt klimaendringar skal ta fokus bort frå andre viktige problem med moglege utslag allereie i dag og dei næraste åra (Buanes mfl. 2009a).

Buanes mfl. (2009a) meiner den samiske befolkninga er ekstra sårbar overfor effektar av klimaendringar ved at samiske tradisjonelle næringar allereie er i ein pressa situasjon. I tillegg viser rapporten til at ikkje berre reindrifta, men òg andre samiske tilpassingsformer er under press og kan vente auka utfordringar som følgje av klimaendringane.

Nye arter av lauvmakk gjer skade på skogen i mange område i nord. Vegetasjonen på bakken blir òg påverka. Blant anna gjeld det ulike typar av bærlyng. Store delar av bjørkeskogen i Finnmark, vårt største samefylke, er og vil vere utsett for lauvmakk. Det finst pr. i dag avgrensa kunnskap om den direkte årsaka til at vegetasjonen blir øydelagt i område med angrep av lauvmark. Varmare vintertemperaturar er ei medverkande årsak til lauvmarkangrep (Hagen mfl. 2007). Bjørkeskogdøden får konsekvensar for dyrelivet og dermed òg jakt og annan utmarksbruk.

Det finst ingen litteratur som analyserer spesifikt korleis sjøsamiske samfunn og aktivitetar vil bli påverka av klimaendringar, men resultat frå «Community Adaptation and Vulnerability in the Arctic Region», CAVIAR-prosjektet viser at sjøsamiske fiskarar observerer nye arter (Rybråten og Hovelsrud 2010). Prosjektet Fávllis, som er leia av samisk senter ved universitetet i Tromsø, kan også medverke til meir kunnskap på dette området.

Det er mykje som tyder på at ei oppvarming av havet vil føre nye arter nordover, og at eksisterande arter der vil flytte endå lengre mot nord og aust, nærare omtalt i kapittel 7, «Naturmiljø» og kapittel 10.2, «Fiskeri og havbruk». Dette vil ha konsekvensar for fisket i samiske område – blant anna ein betydeleg del av fjordane i Nord-Noreg.

Eitt illustrerande eksempel kan vere makrellfisket. Ved ein temperaturauke kan makrellen truleg etter kvart bli eit vanleg fiskeslag i farvatna og fjordane i nord (Øseth 2010). Pr. i dag har få fiskarar i Finnmark kvotar på makrell. Skulle det bli mykje makrell i nord, vil altså lokale fiskarar ikkje kunne utnytte denne moglegheita. Samtidig er det venta at dei fiskeartene som kystfiskarar tradisjonelt har fiska vil bli reduserte.

11.2.1.3 Tilpassingskapasitet

Organisering

Sametinget er eit relativt nytt konstitusjonelt organ med rådgivande status på i prinsippet alle område og myndigheitsfullmakter på andre. Sametinget er Regjeringa sin fremste premissleverandør og dialogpartnar i samepolitikken. Sametinget har òg overteke forvaltningsansvar og verkemiddel på enkelte område.

Fornyings-, adminstrasjons- og kyrkjedepartementets ansvar er å sikre at Regjeringas samepolitikk blir heilskapleg teken vare på. Dette inneber oppgåver i forhold til dei andre departementa – informere om samepolitikken og sjå til at samepolitikk blir inkludert når sektorpolitikken blir utforma, overvake og vurdere konsekvensar av sektorpolitikken i forhold til samepolitikken, halde oversikt over løyvingar til samepolitiske tiltak, opptre som bindeledd mellom fagdepartementa og Sametinget og sikre at prosedyrar for høyringar og medverknad blir følgde.

Krav og reguleringar

Noreg er gjennom fleire internasjonale avtaler forplikta til å bevare og beskytte urfolks kultur og næring og eigedomsretten deira til naturressursar og land. Dei folkerettslege avtalene som ligg til grunn for staten sine plikter overfor samane er særleg FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (art. 27), ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk og Biomangfaldkonvensjonen (særleg art. 8 og 10). Viktig i denne samanhengen er òg FN-deklarasjonen om urfolk sine rettar, som blei vedteken av FNs hovudforsamling i 2007.

I Grunnlova § 110 a er det slått fast at: «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.» Føresegna set skrankar for lovgivinga på område av særleg betydning for samane, og forvaltninga er forplikta til å ta omsyn til den ved behandlinga av saker som gjeld samisk kultur og samfunnsliv. Kommunen, regionale og statlege styresmakter er i medhald både av grunnlova si føresegn, samelova og andre særlover forplikta til å ta omsyn til samisk kultur, næringsutøving og samfunnsliv og gjere desse til gjenstand for særskild behandling og vurdering i samfunnsplanlegginga generelt og i arealplanlegginga spesielt.

I Noreg er det fleire lover som skal sikre samisk kultur og tradisjon. Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarkslova) skal «legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark fylke forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv.»

Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (samelova) legg til rette for at den samiske folkegruppa i Noreg kan sikre og utvikle språket, kulturen og samfunnslivet sitt, jf. § 1-1.

Havressurslova er òg viktig for samisk næring. Lova skal sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og medverke til å sikre sysselsetjing og busetnad i kystsamfunna.

Naturmangfaldlova skal sikre berekraftig bruk og vern av naturen, òg slik at den gir grunnlag for menneskeleg verksemd, kultur, helse og trivsel, no og i framtida, også som grunnlag for samisk kultur, jf. § 1.

Ressursar

St.meld. nr. 28 (2007–2008) viser til at næringsstrukturen i samiske område er kjenneteikna av at produksjon innanfor jordbruk, fiske, reindrift, utmarksverksemd, duodji (samisk handverk), og kombinasjonar av desse, har danna grunnlag for busetnad og sysselsetjing. Meldinga peiker på at kombinasjonar av ulike næringar gir høve til betre utnytting av ressursane, jamn inntekt og høve til inntektsauke og at verksemdene utgjer det materielle grunnlaget for samisk kultur og identitet.

Utnyttinga av lokale utmarksressursar har stor betyding for store delar av den samiske befolkninga, både økonomisk, som rekreasjon, for folk sin identitet og for lokal tilhøyring. Ulike kombinasjonar av jordbruk, fiske, reindrift og anna hausting av utmarka (meahcci) er vanleg i mange samiske område. Kombinasjonsformene har endra seg over tid, og i dag utgjer òg lønnsarbeid og turisme ofte dominerande element i denne samanhengen (Andersen 2009, Rybråten og Hovelsrud 2010). Dette betyr likevel ikkje at ressursar frå naturen har mista verdien sin.

Næringskombinasjonane består anten av at den enkelte næringsaktøren kombinerer ulike næringsaktivitetar, eller at heile familien får si samla inntekt frå ulike næringar. Eksempel på slike kombinasjonar finn vi blant dei som oppnår samla inntekter frå blant anna fiske og utmark, jordbruk og utmark, jordbruk og fiske, reindrift og sjølaks- eller anna fiske, jordbruk og arbeid i offentleg sektor eller servicenæringar, eller fiske og arbeid i offentleg sektor eller servicenæringar. I tillegg kombinerer enkelte inntekter frå fleire enn to næringar (Andersen 2009, Riseth mfl. 2010, Rybråten og Hovelsrud 2010).

I nasjonal statistikk blir ikkje desse kombinasjonsaktivitetane fanga opp (Andersen 2009). Det kan føre til mangel på nasjonal anerkjenning, avgrense rammevilkåra og dermed verke hemmande på fleksible og tilpassingsdyktige næringskombinasjonar. Ei forvaltning som er basert på kunnskap og regelverk som ikkje gir rom for å inkludere omsynet til ein slik tradisjonell levemåte, kan medføre at tradisjonskunnskapen si betyding for tilpassing blir neglisjert. Konsekvensen kan bli at forvaltningspraksis kan komme til å motverke det å halde ved lag og utvikle tradisjonelle yrkes- og inntektskombinasjonar når klimaet endrar seg.

Kunnskapsgrunnlaget

I Sametingsrådets miljø- og arealmelding, Leve i landet på landets vis (2009), har Sametinget peikt på at det er viktig å nyttiggjere seg den kunnskapen som urfolk har opparbeidd gjennom generasjonar, men òg å kombinere dette med kunnskap som har komme til gjennom vitskapelege metodar. Meldinga slår fast at urfolk sine tradisjonelle kunnskapar har vist seg nyttige i forhold til dokumentasjon på klimaendringar og for å utvikle positive tilpassingsstrategiar. Dessutan seiest det òg at integrasjonen av tradisjonell og vitskapleg kunnskap medverkar til at konsekvensane som ulike avbøtande tiltak kan medføre blir meir føreseielege.

IPY-prosjektet CAVIAR, i regi av CICERO, har hatt eit delfokus på sjøsamiske problemstillingar, samtidig som ein har lagt vekt på tradisjonell kunnskap. Ved Samisk høgskule har ein òg i gang eit anna prosjekt, Árbediehtu – «Nedarva kunnskap», som har eksplisitt fokus på tradisjonell kunnskap i ein samisk samanheng.

Forskingsprosjektet EALÁT har hatt eit fokus på klimaendringar i reindriftssamfunn i Yamal og Finnmark. Prosjektet, som også er ein del av det internasjonale polaråret, har vore leia frå Samisk høgskule med ei rekkje samarbeidspartnarar nasjonalt og internasjonalt. Målet har vore å redusere reindrifta si sårbarheit i forhold til effekten av eit varmare klima. Éi oppfølging av dette prosjektet er at det no blir oppretta eit institutt for sirkumpolar reindrift i regi av University of the Arctic, basert ved Samisk høgskule.

Prioritering

Politisk er det merksemd omkring klimaendringane sine potensielle konsekvensar for samisk kultur og samfunnsliv, jf. Stortingsmelding nr. 28 (2007–2008), Samepolitikken, der Regjeringa uttaler at dei samiske kjerneområda omfattar store naturverdiar som det er ei viktig nasjonal oppgåve å ta vare på for ettertida – ikkje minst som grunnlag for fortsett samisk busetnad, næringsverksemd og kultur. I den same stortingsmeldinga har Regjeringa òg slått fast at «Klimaendringene representerer store utfordringer for urfolks kulturer, næringstilpasninger og samfunnsutvikling. Samisk kultur er fortsatt sterkt knyttet til primærnæringene og nærhet til naturen.»

Dette er eit klart teikn på at det er politisk merksemd og vilje til å prioritere den tilpassinga som er nødvendig for å medverke til at samisk kultur og samfunnsliv kan haldast ved lag i møte med eit endra klima.

11.2.2 Behov for tilpassing

For utvalet er Sametinget sitt syn på klimatilpassingstiltak eit viktig utgangspunkt. Dette synet kjem blant anna til uttrykk i Sametingsrådet si miljø- og arealmelding – Leve i landet på landets vis. Der er det òg sett fokus på klimaendringane og på viktige rammevilkår for å handtere desse. I meldinga sitt kapittel 6.5. – Globale miljøutfordringer – samanfattar ein situasjonen. Det blir òg peikt på årsakssamanhengar og korleis ulike typar klimatilpassingstiltak kan verke på urfolkssamfunn: «Prinspippet bør være at alle nasjonale tiltak i kjølvannet av klimaendringer gjør minimalt med skade, og at urfolksrettigheter blir respektert.»

Tradisjonelt samisk næringsliv og tradisjonskunnskap er ein viktig del av grunnlaget for samisk kultur og må inngå i vurderinga av ulike typar tilpassingstiltak. I samiske språk er tradisjonskunnskapen ein integrert del av språket. Det er difor viktig at dei samiske språka blir tekne vare på og styrkte.

Forvaltninga må òg vurdere tradisjonelle samiske næringar. Eit varmare hav kan for eksempel gjere det nødvendig med føresegner når det gjeld høvet til å drive fiske, både i forhold til ein samisk og ein regional dimensjon. Dette er eit klart klimatilpassingsspørsmål og utvalet tilrår at ein gjer dei nødvendige reguleringane på dette feltet, som ei følgje av dei venta forskyvingane av fiskebestandane.

Sjø- og elvefisket etter laks er viktige element i samisk materiell kultur, heilt nord i landet. Klimaendringane medfører store truslar i forhold til dei sterke laksestammene i nord, særleg frå oppdrettsindustrien. Ei oppvarming av havet kan føre til at oppdrettsindustrien i sør i større grad flytter til fjordane heilt i nord med ein lågare vasstemperatur. Dette kan utgjere ein trussel mot villaksestammene der, blant anna på grunn av lakselusproblematikken. Ein sterk auke i oppdrettsverksemda i desse områda vil òg føre til bandlegging av store fjordareal der det i dag er drive tradisjonelt lokalt og sjøsamisk fiske. Utvalet vil påpeike at klimatilpassingstiltak som oppmodar til stor auke i oppdrettsverksemda i fjordane i Finnmark og i andre sjøsamiske område i nord kan kome i strid med målsetjinga om å halde ved lag grunnlaget for tradisjonelle samiske næringar, sjå òg omtale i kapittel 10.2, «Fiskeri og havbruk».

Når det gjeld kunnskapsoppbygging i samband med klimaendringar, vil utvalet peike på at det er viktig å halde eit fokus på og systematisere samisk tradisjonell kunnskap. Det heng ikkje minst saman med betydinga av å anerkjenne både samisk (og annan) tradisjonell kunnskap som ein del av avgjerdsgrunnlaget for tiltak som blir gjennomførde i samband med klimatilpassingar.

Regjeringa peiker i sin nordområdestrategi, Nye byggesteiner i nord (2009), på at det er viktig å sikre at den tradisjonelle kunnskapen blir integrert i kunnskapsutviklinga og brukt av forvaltning, næringsliv og framtidige generasjonar. Difor vil Regjeringa setje i gang eit dokumentasjonsarbeid av samisk tradisjonskunnskap i eit nordområdeperspektiv som eit grenseoverskridande kunnskapsprogram på grunnlag av modell og erfaringar frå det nasjonale programmet ved Samisk høgskule. Formålet er å sikre at tradisjonskunnskapen kan inngå i kunnskapsutvikling og integrerast i planlegging og forvaltning av natur, ressursar og miljø og i overvaking av nordområda.

Utvalet finn at det er eit klart behov for å auke forvaltninga og dei politiske styresmaktene sitt kunnskapsnivå om samar og samisk kultur – under dette samisk tradisjonell kunnskap. Dette vil gi eit godt utgangspunkt for gode prosessar mellom det samiske samfunnet og storsamfunnet òg når det gjeld klimatilpassingsspørsmål.

Kompetansebygging og kapasitetsauke i det samiske samfunnet er grunnleggjande faktorar for å kunne møte dei utfordringane som vil komme. Det gjeld òg utvikling av haldbare metodar for å hente inn og bruke tradisjonell kunnskap, kapasitet til å utvikle utdanningar som er relaterte til klimaendringar/klimatilpassing slik at ein er betre rusta til ikkje minst å nyttiggjere seg eventuelle nye moglegheiter innanfor tradisjonelle samiske næringar – i takt med dei behova som klimaendringane kan føre til. Fleksibilitet er i så måte eit sentralt stikkord. Mykje talar for at ein viktig tilpassingsstrategi er at tradisjonelle næringar i endå større grad enn i dag må kunne drivast i kombinasjon med heilt nye næringstypar.

Kunnskap og kompetanse om klimaendringar hos urfolk som er opparbeidd gjennom pågåande forskingsprosjekt, må takast vare på, førast vidare og formidlast til dei som har behov for denne typen kunnskap. Vidare forsking om ulike tradisjonelle samisk næringar står sentralt i dette biletet. Minst like viktig er det at det blir utvikla kurs- og utdanningstilbod som tek sikte på kompetanseheving om klimatilpassing i forhold til samiske tradisjonelle næringar på fleire nivå. Det gjeld innover i det samiske samfunnet, samtidig som ein gir tilsvarande tilbod til aktuelle myndigheitsnivå og avgjerdstakarar og andre aktørar.

Kunnskapsoppbyggingstiltak bør leggje vekt både på resultat frå moderne vitskapelege metodar og tradisjonell kunnskap om samanhengar i naturen der dei nedarva kunnskapane som ligg i samisk språk/dei samiske språka er sentrale.

I tillegg til dei FoU-prosjekta og organa som er nemnde over, er det ei rekkje andre institusjonar som i større eller mindre grad arbeider med klima- og klimatilpassingsrelaterte problemstillingar i forhold til samiske tradisjonelle næringar og samisk kultur. Det er viktig at dei som arbeider med desse spørsmåla blir oppmoda til eit nært samarbeid, slik at den samla kunnskapen som finst på dette området blir gjort tilgjengeleg på best mogleg måte. Med den vekt som blir lagt på arbeid med tradisjonell kunnskap med utgangspunkt i samisk språk, finn utvalet det naturleg at Samisk høgskule har ei sentral rolle i dette arbeidet.

Sett ut frå eit samisk og urfolksperspektiv er den overordna utfordringa korleis urfolkssamfunna i nordområda skal møte, handtere og tilpasse seg dei klimaendringane som vil komme, og samtidig ta vare på dei verdiane og den kunnskapen som allereie finst i desse samfunna.

Utvalet legg difor til grunn at klimatilpassingstiltak må gjennomførast på ein slik måte at dei ikkje svekkjer grunnlaget for tradisjonelle samiske næringar og dermed samisk kultur.

Utvalet meiner det er viktig at Sametinget får ei sentral rolle i å ta vare på det samiske samfunnet sine rettar og interesser i forhold til kommande klimatilpassingar og til medråderett gjennom konsultasjonar og deltaking i avgjerder som påverkar desse interessene. Dette inneber òg ei kapasitets- og kompetansebygging i Sametinget så det kan vere ein likeverdig samhandlingspart med andre myndigheitsorgan når klimatilpassingstiltak blir drøfta og skal avgjerast.

11.2.3 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassingskapasiteten for samisk kultur og samfunn tilrår utvalet:

Forsking og utvikling

• Auka satsing på forsking om samisk tradisjonell kunnskap, med dei samiske språka som sentrale kjeldegrunnlag.

• Utvikling av kurs- og undervisningstilbod i klimatilpassing med samisk tradisjonell kunnskap som eit viktig utgangspunkt.

• Meir forsking på biologiske truslar i arktiske område: som lauvmakk og andre skadegjerarar.

• Arealforsking som belyser korleis endra klima vil kunne påverke arealdekke, vegetasjon, skog og jordbruksforhold i samiske område.

• Kunnskap om endra konkurranseforhold mellom arealbrukande primærnæringar som følgje av klimaendringar.

Forvaltningsregima

• Gjennomgang av rammevilkåra for samiske næringar med omsyn til behov for klimatilpassing.

• Implementere økosystembasert forvaltning av både landbaserte og marine haustbare ressursar.

• Sametingets kompetanse og høve til å bli ein viktig aktør i klimatilpassingsarbeidet styrkast gjennom tilførsel av auka ressursar.

• Sametinget får ei aktiv rolle i sentrale prosessar og organ som har oppgåver innan nasjonal planlegging knytta til klimatilpassing.

11.3 Det internasjonale samfunnet

Tørke, flaum og orkanar pregar i aukande grad det internasjonale nyheitsbiletet. Flaumen i Pakistan i august og skogbrannane som har herja Russland sommaren 2010 illustrerer dei enorme menneskelege lidingane og økonomiske tapa naturutløyste hendingar kan medføre. Sjølv om ikkje slike enkelthendingar kan knytast til klimaendringar, peiker FN sitt klimapanel på at klimaendringar allereie er med på å påverke intensitet, frekvens og mønster i det vi gjerne omtaler som ekstremvêr (IPCC 2007). Mange utsette samfunn i kystsoner, i slumområde ved elvemunningar og på lågtliggjande øyar vil truleg måtte flytte.

Noreg vil bli påverka av klimaendringar utanfor våre landegrenser. Media trekkjer ofte fram auka matvareprisar og såkalla «klimaflyktningar» i omtala av korleis klimaendringar i andre land påverkar Noreg direkte i form av dyrare mat og eit auka tal flyktningar til Noreg, men det er lite fagleg belegg for at dette. Auka matvareprisar internasjonalt vil truleg ramme dei fattigaste, og dei som må flykte, vil truleg bli flyktningar i eige land. Verknadene av dette for Noreg vil i første rekkje vere knytte til dei ideelle forpliktingane og ansvaret vårt for å hjelpe utviklingslanda i utviklings- og tilpassingsarbeidet deira og i å førebyggje og handtere naturutløyste hendingar.

Omfanget av klimaendringar internasjonalt og talet på studiar som eksisterer, er omfattande. For å vurdere korleis klimaendringar vil påverke det internasjonale samfunnet og kva slag konsekvensar dette har for Noreg har utvalet valt å leggje vekt på fire forhold. Mattryggleik og internasjonale matvareprisar, migrasjon, internasjonale forpliktingar og regionale forhold med vekt på arktiske problemstillingar.

11.3.1 Mattryggleik

Grunnlaget for verda si matforsyning er produksjon av biomasse på land, i ferskvatn og i havet. Globalt er dei viktigaste effektane for landbruket av endra klima auka temperatur endra nedbørsforhold eller redusert tilgang på smeltevatn. Total matproduksjon i verda vil truleg bli redusert ved temperaturstigning over 3 grader, men det er venta store regionale skilnader som gjer at sjølv ved moderat temperaturstigning vil matproduksjonen bli redusert i delar av Asia, Afrika og Sør-Amerika (Easterling mfl. 2007). Også forsuringa av havet og auka temperatur i hav og ferskvatn vil kunne svekkje mattryggleiken i verda. Det er lite kunnskap om korleis dei samla effektane av desse endringane vil slå ut i verdsproduksjonen av fisk og annan sjømat. Sjølv om verknadene på produksjonen i havet er svært usikre, må denne uvissa takast med i vurderinga av klimaendringane sine totale verknader på matforsyninga i verda, sjå kapittel 10.2.

I følgje Food and Agriculture organisastion of the United Nations (FAO) må matproduksjonen i verda auke med 50 prosent innan 2030, og 70 prosent innan 2050, for å sikre matforsyningane til ei befolkning som då er venta å vere på 9 milliardar. Aukande urbanisering, øydelegging av jord og restriksjonar på dyrking av nytt land er faktorar som avgrensar tilgjengeleg areal for framtidig matproduksjon. Nest etter tilgang på dyrkingsareal er tilgang på vatn den faktoren som sterkast avgrensar landbruksproduksjonen. Landbruket står for 70 prosent av forbruket av ferskvatn i verda. Effektane av klimaendringar vil dermed kunne bety ei vesentleg forsterking av ei rekkje alvorlege utfordringar som allereie aukar uvissa og dei årlege variasjonane i verda sin matproduksjon.

Aukande matprisar rammar hardast i dei fattigaste landa der 60–80 prosent av forbruket i hushalda går til mat, mens delen i industrialiserte land ligg på 10–20 prosent. I tillegg er dei fattigaste landa mest avhengige av matvareimport. Under matkrisa i 2006–2008 og den påfølgjande finanskrisa i 2008 og 2009 auka talet på svoltramma med meir enn 100 millionar (FAO 2009). Fleire av dei landa som har ein stor del svoltramma menneske, ligg i regionar der effektane av endra klima er venta å bli sterkast og dermed gi redusert eller meir usikker matproduksjon.

Internasjonale matvareprisar blir avgjort av ei rekkje forhold utover kor mykje mat som blir produsert og kor stor etterspørselen er. Førekomst av sjukdomar og insekt, oljeprisar og preferanse for kjøt- og meieriprodukt er peika på som avgjerande faktorar for aukande matvareprisar (Stancich 2008). Erfaringane frå 2007 og 2008 viser at matprisane er følsame for endra balanse mellom tilbod og etterspørsel. I land der dei nasjonale matprisane følgjer verdsmarknaden, vil befolkninga bli ramma raskt av prisauke som følgje av sviktande tilbod i verda sine matvaremarknader.

Norske forbrukarar er i stor grad beskytta mot svingingar i verdsmarknadsprisane gjennom importreguleringar og nasjonale prisreguleringar fastsette i jordbruksavtala. Dersom klimaendringar, eventuelt i kombinasjon med andre faktorar, medverkar til større endringar i verda sine matvaremarknader, er det naturleg at dette fører til endringar i dei avtaleregima som regulerer internasjonal matvarehandel. Dette vil kunne føre til at norske forbrukarar i framtida blir meir direkte eksponerte for endringar i globale matvareprisar. Utvalet meiner likevel at gitt den låge belastninga matvarer har på hushalda i dag og forventningar om framhalden økonomisk vekst utover i hundreåret, vil auka matprisar ha avgrensa betydning for norske forbrukarar.

For Noreg medfører likevel risikoen for at klimaendringane ytterlegare kan svekkje den globale mattryggleiken og føre til aukande verdsmarknadsprisar og meir ustabile matvaremarknader eit særleg ansvar. Mens klimaendringane er venta å gi negative utslag i vilkåra for matproduksjon i mange regionar i verda, vil dei truleg gi grunnlag for auka matproduksjon i det norske landbruket og truleg auka, men endra produksjon i havet, sjå kapittel 10.1 og 10.2. for nærare omtale. I lys av risikoen for redusert mattryggleik globalt, og dei konsekvensane det har for dei fattigaste og mest sårbare, meiner utvalet at Noreg har eit ansvar for å sikre høva til størst mogleg matproduksjon i Noreg når klimaet blir endra. Vidare meiner utvalet at det ligg eit særleg ansvar på Noreg for å medverke til balanserte matvaremarknader med stabile prisar både gjennom høg produksjon i Noreg og ved å gi støtte til utvikling av berekraftige produksjonssystem i meir utsette og fattige land.

11.3.2 Migrasjon

Tørke, flaum og andre naturhendingar fører til at menneske blir drivne på flukt. Sjølv om det ikkje finst ein eintydig definisjon eller eit internasjonalt rettsleg rammeverk som beskyttar dei, blir desse gjerne omtala som miljøflyktningar. FN sitt klimapanel peiker på at talet på flyktningar kan stige som følgje av klimaendringar, og at migrasjonen kan bli permanent dersom flaum og tørke aukar i frekvens og intensitet. Samtidig er det understreka at årsaka til migrasjon sjeldan skuldast klimarelaterte forhold åleine (Wilbanks mfl. 2007).

Konflikt, degradering av naturmiljøet og befolkningspress er faktorar som verkar saman når menneske blir drivne på flukt (St.meld. nr. 13 (2008–2009) Utenriksdepartementet). FN sin høgkommissær for flyktningar (UNHCR) peiker på at klimaendringane vil verke saman med desse faktorane og medverke til migrasjon i dei mest utsette og sårbare områda av verda (UNHCR 2009). Menneske i dei mest utsette landa i Afrika, megadelta i Asia, små lågtliggjande øystatar og i polare område er sett på som spesielt sårbare (IPCC 2007). Havnivåstigning og vedvarande tørke kan føre til at livsgrunnlaget på lågtliggjande øystatar og i tørkeramma område blir permanent øydelagt. Studiar av klimaendringar og migrasjon gir tilstrekkeleg grunnlag for å konkludere med at klimaendringar vil påverke migrasjon og kunne medverke til auke i migrasjon, primært ved at menneske i periodar eller permanent blir flyktningar i eige land, såkalla internt fordrivne (Kolmannskog 2008, UNHCR 2009). FN sitt klimapanel peiker på at dersom livsgrunnlaget ikkje let seg oppretthalde som følgje av havnivåstigning eller vedvarande tørke, er det truleg at dette kan føre til at migrasjonen blir permanent (Wilbanks mfl. 2007). Det er likevel ikkje støtte for at klimaendringar åleine vil føre til migrasjon. Det er difor venta at Noreg blir lite direkte påverka av mogleg auka migrasjon som følgje av klimaendringar (Rottem mfl. 2010). At dei mest sårbare menneska i verda blir utsette for ytterlegare press som følgje av klimaendringar, er difor først og fremst ei humanitær og etisk problemstilling for Noreg.

11.3.3 Klimaendringar og utvikling

Kvart år døyr 8 millionar barn under 5 år (You mfl. 2010). Dei aller fleste bur i utviklingsland og døyr av sjukdomar som kan kurerast, som lungebetennelse, diaré og malaria. Utan å gå inn på bakgrunnen for dette kan det seiast at det globale biletet er prega av ei ekstremt skeiv fordeling. FN sine tusenårsmål vil bli uoppnåelege og den globale skeivfordelinga vil auke dersom ikkje drastiske kutt i CO₂-utslepp og tilpassingstiltak reduserer både omfanget av klimaendringane og konsekvensane av dei.

Når naturhendingar blir til ein katastrofe, eller menneske må flytte frå eit område, heng det like mykje saman med den måten infrastruktur og bygningar er innretta på og at dei naturmiljø og økosystem som vanlegvis dannar naturleg vern mot «vêr og vind», er øydelagde. Klimaendringane blir difor ofte omtala som den store «forsterkaren» av eksisterande utfordringar. Det betyr at dei som allereie lever på marginane av det naturen gir, vil få det vanskelegare med klimaendringar. Dei aller fleste av desse menneska bur i dag i utviklingsland som har avgrensa kapasitet til å setje i verk tiltak som førebyggjer og handterer konsekvensane. Utviklingsland og sårbare menneske og samfunn vil difor bli hardt ramma av klimaendringar. Regionar med delte ressursar, som for eksempel landa som deler dei store vassdraga Nilen, Ganges og Mekong, vil stå overfor utfordringar med endra flaummønster og mogleg redusert vasstilførsel. Område i Afrika som allereie er ramma av tørke, vil bli endå tørrare. Samtidig skal verda brødfø ei stadig aukande befolkning. I 2050 vil befolkninga i verda vere 9 milliardar, og FAO har berekna at matproduksjonen i verda må aukast med 70 prosent innan 2050. Dette stiller store krav til internasjonalt og regionalt samarbeid.

Utvikling og klimaendringar heng altså nøye saman. God helse, utdanning som gir høve til val av arbeid utover jordbruksverksemd og demokratiske strukturar som sikrar at behova og rettane til dei fattige blir tekne vare på, er grunnleggjande forhold som styrkjer motstandskrafta i eit samfunn – òg overfor klimaendringar. Det kan seiast at dei forholda som gjer menneske sårbare i dag, òg gjer dei sårbare for klimaendringar, og at klimaendringar «adds just another extra layer of risk» (Commission on Climate Change and Development 2009).

Det betyr ikkje at tradisjonelle utviklingstiltak og styrkt tilpassingskapasitet er eitt og det same. Tvert i mot, utviklingstiltak som ikkje tek omsyn til klimaendringar, kan føre til auka sårbarheit (Ulsrud mfl. 2008). Eksempelvis kan jordbrukstiltak der det blir satsa på høgt produserande vekstar (HYV) som krev intensiv vatning, føre til feilslåtte avlingar i område som kan bli meir utsette for tørke, og ein veg som blir bygd i lågtliggjande kystområde utan at han blir dimensjonert for havnivåstigning, vil i beste fall vere bortkasta pengar. Klimatilpassing i utviklingsland vil difor, som i Noreg, i stor grad handle om å ta med omsynet til eit klima i endring inn i samfunnsplanlegginga. Å ta dette omsynet inneber både å innrette generelle utviklingstiltak i forhold til endra rammevilkår, òg å setje i verk tiltak eine og åleine på grunn av at klimaet er i endring. Eit eksempel på det er tiltak for å beskytte lågt liggjande øyar mot havnivåstigning (UNFCCC 2007).

Skal Noreg sin bistand vere eit effektivt bidrag til berekraftig utvikling, må difor omsynet til at klimaet er i endring takast inn i utviklingssamarbeidet. Kva dette omsynet består i, vil variere frå land til land og bli forankra i kartlegging og analysar av lokalsamfunn og landa si sårbarheit overfor klimaendringar og tilpassingsbehov.

Dei økonomiske kostnadene for tilpassing i utviklingsland utløyser sterke meiningsutvekslingar på internasjonale arenaer. Dei siste anslaga som ligg føre, peiker mot ein årleg kostnad fram mot 2030 på 100 mrd. dollar (World Bank 2009). Dette er berre basert på ei to graders temperaturauke. Andre anslag gir òg høge kostnadsestimat. Utrekningane er unøyaktige og baserte på ei rekkje føresetnader, men fortel at klimaendringar vil ha store økonomiske kostnader.

Krava frå utviklingslanda er klare. Industrilanda må betale rekninga. Utan at utvalet har konkludert på spørsmål om Noreg sin del av ansvaret, er dette drøfta i kapittel 17. Det er ikkje tvil om at Noreg har eit klart ansvar i denne samanhengen. Noreg må vere budd på at klimatilpassing vil krevje auka innsats og auka norske forpliktingar overfor utviklingsland i lang tid framover. Gitt den nære samanhengen mellom utvikling og sårbarheit overfor klimaendringar har det lita hensikt å fordele om på midlar frå tradisjonelle fattigdomsreduserande tiltak til definerte tilpassingstiltak, i og med at det kan ha negativ verknad og gjere samfunnet meir sårbart overfor klimaendringar.

Noreg har så vidt begynt arbeidet med klimatilpassing i utviklingssamarbeidet. Både St.meld. nr. 9 (2007–2008), Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer, og St.meld. nr. 13 (2008–2009), Klima, konflikt og kapital, peiker på at tilpassingsarbeidet skal styrkjast. Stortinget si behandling av desse viser òg aukande engasjement og vilje til å ta i bruk eit større verkemiddelapparat enn tradisjonell bistand for å hjelpe landa i tilpassingsarbeidet deira. Blant anna er det fremja forslag om eit fond for såkalla «globale fellesgode». Enkelte utviklingsorganisasjonar, for eksempel ungdomsorganisasjonen Spire, har foreslått at ein viss del av oljefondet blir sett av til tilpassingstiltak i utviklingsland. Utvalet har ikkje teke stilling til slike løysingar innan rammene av sitt mandat, men vil likevel peike på at kreative løysingar både nasjonalt og internasjonalt (såkalla innovative finansieringsordningar) truleg vil vere nødvendige dersom anslaga for tilpassingskostnader materialiserer seg i reelle finansieringsbehov.

Det kan vere ein risiko for at einsidig fokus på volum knytt til finansielle overføringar hindrar at tiltak er baserte i sårbarheits- og behovsanalysar som involverer og fangar opp behov hos dei mest sårbare gruppene. Mange års arbeid med bistand viser at raske «teknologiske» løysingar i mange tilfelle kan gjere sårbare menneske endå meir sårbare. Det er viktig at arbeid med og finansiering av tilpassing i utviklingsland tek lærdom av dyrekjøpte bistandserfaringar, som fortel at lokal forankring og eigarskap til eigne utviklingsprosessar tek tid, men det må likevel setjast i førarsetet.

11.3.4 Ressursar og interesser i Arktis

Dei nordlegaste og sørlegaste breiddegradene vil oppleve dei største temperaturendringane (IPCC 2007). Klimaendringar vil føre til betydelege endringar i økosystema og få negative konsekvensar for naturmiljøet i desse områda (ACIA 2005). Samtidig kan det ventast at endra fiskeressursar og reduksjon i isdekke både på hav og land opnar for auka aktivitet og nye høve til næringsutvikling, sjå kapittel 10.2 for nærare omtale. Utvalet har tidlegare peikt på dei dilemma og interessekonfliktane mellom naturmiljø og auka næringsverksemd dette vil medføre. Nye næringsmoglegheiter kan òg skape potensielle interessekonfliktar mellom land som har rettar i Arktis. Klimaendringar som resulterer i endringar for eksempel i fiskebestandar, kan endre føresetnader for fordeling og utnytting av ressursar. Uvisse omkring forvaltningsregima av desse ressursane kan skape mellomstatlege spenningar (Rottem mfl. 2010). Auka aktivitet kan òg føre til beredskapssituasjonar som vil kunne krevje auka samarbeid mellom dei fem statane som grensar mot Polhavet (Noreg, Russland, Canada, USA og Danmark), sjå nærare omtale i kapittel 9.1, «Transport».

Det er innan rammene av Arktisk råd at spørsmål knytte til klimaendringar har fått eit særleg fokus. Sjølv om rådet ikkje kan vedta bindande resolusjonar, har samarbeidet spela ei viktig rolle som vitskapeleg forum for vurderingar av utfordringar og moglegheiter i Arktis (Rottem mfl. 2010).

Utvalet har ikkje gått gjennom det omfattande regelverket som regulerer samarbeid og ressursutnytting mellom dei «arktiske» statane. Inntrykket er likevel at dei rettsleg bindande avtalene mellom statane i lita grad har integrert omsynet til klimaendringar. Utvalet vil understreke at det er viktig at Ilulissat-erklæringa frå 2008 mellom Noreg, Russland, Canada, USA og Danmark som skal sikre føreseieleg regulering av auka aktivitet i regionen, blir følgd opp med juridisk bindande avtaler om forvaltninga av eit svært sårbart naturmiljø. Det er òg viktig at kunnskapsgrunnlaget som er bygd opp gjennom ACIA-rapporten under Arktisk råd og oppfølgingsprosjekt og arbeidsgrupper som AMAP blir lagde til grunn for det politiske samarbeidet.

Den norske forvaltningsplanen for Barentshavet og Lofoten frå 2006 etablerer økosystembasert forvaltning i alle norske havområde. Utan at det er direkte referert til økosystembasert forvaltning, er det òg lagt vekt på omsynet til naturmiljøet i det internasjonale samarbeidet i Arktis. I St.meld. nr. 15 (2008–2009), Interesser, ansvar og muligheter Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk, heiter det: «Mennesket har ingen moralsk rett til å ødelegge naturen, og Norge har ikke rett til å godta at arter utryddes, og til å bruke opp ressursgrunnlaget til kommende generasjoner eller dem som er dårligere stilt enn oss». Vidare er det peikt på at «Klimaproblemene, truslene mot det biologiske mangfoldet, spredningen av miljøgifter/kjemikalier, risikoen ved kjernekraftanlegg nær norskegrensen, farene for utslipp og forurensning langs norskekysten og vårt ansvar for å sikre en bærekraftig forvaltning av Arktis innebærer viktige utenrikspolitiske oppgaver for Norge.»

11.3.5 Tilrådingar frå utvalet

For å styrkje tilpassinga til verknader av dei globale konsekvensane av klimaendringane og bidra til klimatilpassing internasjonalt tilrår utvalet:

• Noreg må sikre at det nasjonale arbeidet med klimatilpassing ikkje direkte eller indirekte aukar tilpassingsutfordringane i meir utsette land, men støttar opp om og styrkjer føresetnadene for desse landa si tilpassing. Dette kan for eksempel gjerast gjennom å sikre høg eigenproduksjon av mat samtidig som vi medverkar til berekraftige produksjonssystem i meir utsette og fattige land.

• Noreg har eit ansvar for å medverke til at sårbare og mindre ressurssterke land blir meir robuste i møte med eit endra klima. Dette vil krevje auka finansiering og at eksisterande innsats blir tilpassa for å sikre berekraftig utvikling. Noreg må medverke til å sikre nye internasjonale finansieringsordningar der det kan genererast langsiktige og føreseielege midlar til tilpassingstiltak og til handtering av hyppigare naturkatastrofar.

• Noreg må gjennom forvaltning av norsk Arktis og gjennom internasjonale fora medverke til forvaltning og juridisk bindande avtaler som sikrar at det sårbare naturmiljøet i nord blir teke vare på.

11.4 Velferd og levekår i Noreg

Dei føregåande kapitla i del III har i hovudsak handla om den fysiske og materielle påverknaden av klimaendringar på natur og samfunn. Klimaendringane har òg betydelege ikkje-materielle konsekvensar. Desse er vanskelegare å måle og vurdere, men bør likevel ikkje undervurderast.

Fleire sider av kvardagslivet vårt og det som gir oss livskvalitet vil bli påverka av klimaendringar. Klimaendringar vil endre rammevilkår for fritidsaktivitetar knytte til natur og naturopplevingar. Blant anna vil nedbør kombinert med mildare vintrar redusere høva til å drive vintersport, som er sett på som viktige uttrykk for norsk kultur og for mange nordmenn sin livskvalitet. Endringane vil likevel vere gradvise, og vi vil dermed òg kunne venje oss til dei. Risikoen for skred og flaum vil auke mange stader, noko som kan påverke folks kjensle av tryggleik. I tillegg vil trusselbiletet mot folk si helse bli forsterka av auka førekomstar av flåttborne sjukdommar, pollen- og luftvegsplager. Til ei viss grad vil befolkninga òg venje seg til eit endra risikobilete, men det er rimeleg å tru at den norske befolkninga sin otte for naturfarar vil auke i eit endra klima.

Individ og grupper vil oppleve konsekvensane av eit endra klima veldig forskjellig. Opplevinga av negative eller positive konsekvensar av eit endra klima heng saman med kva preferansar og verdiar individet eller ei gruppe set høgast (O’Brien 2009). Mens mindre snø og kortare periode med snødekke vil bli opplevd som ein negativ konsekvens for birkebeinarløparen, vil andre oppleve kortare snøsesong og mindre snø som noko positivt. Det er òg slik at vi venjer oss til dei klimatiske forholda vi lever under. Nye generasjonar har dessutan andre verdiar enn dei føregåande, og ulike trendar spelar inn på korleis vi verdset for eksempel friluftsliv (O’Brien og Wolf 2010).

Etter utvalet si vurdering vil likevel verknadene av klimaendringar på befolkninga si kjensle av livskvalitet og tryggleik samla sett utgjere eit velferdstap for det norske samfunnet.

11.4.1 Friluftsaktivitetar

Analysar av Statistisk sentralbyrå si levekårsundersøking for 2007 viser at 9 av 10 nordmenn tek del i ei eller anna form for friluftsliv. I tillegg til friluftsliv har utandørsidrett stor betydning for mange nordmenn. Styresmaktene sitt mål for friluftsliv er beskrive i St.meld. nr. 26 (2006–2007): «Alle skal ha mulighet til å drive friluftsliv som helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig aktivitet i nærmiljøet og i naturen for øvrig.»

Klimaendringane vil i aukande grad avgrense tradisjonelle vinteraktivitetar. I fjellet kan 90 prosent av breane smelte vekk, og område med stabile snøforhold vinterstid kan mot slutten av hundreåret komme til å liggje 250–450 meter høgare enn no. Snøsesongen blir venteleg kortare i heile landet med størst reduksjon i låglandet, noko som gir dårlegare vilkår for vintersportsaktivitetar i nærområdet for folk flest. Dei som ønskjer å drive med vintersport, må reise til snøsikre område i høgfjellet og på Finnmarksvidda eller kompensere gjennom produksjon av kunstsnø. Slike tiltak er kostnadskrevjande og utsleppsdrivande. Næringsliv som byggjer på snøbasert utandørsaktivitet, vil òg bli påverka av kortare snøsesong, nærare omtalt i kapittel 10.5.

Med eit varmare klima akselerer gjengroinga som allereie er i ferd med å skje i mange kulturlandskap. Gjengroinga kan gjere desse landskapa både vanskeleg tilgjengelege og mindre attraktive for friluftsbruk. Førekomsten av til dømes flått vil òg kunne auke i desse områda.

Klimaendringane vil medføre endringar i artssamansetjinga i norsk natur, og andre arter enn i dag kan truleg utnyttast i jakt- og fiskesamanheng. I tillegg vil tidspunkt for yngletida for arter kunne endre seg med klimaendringar.

11.4.2 Kulturhistoriske verdiar

Mangel på vedlikehald og tap av kulturhistoriske verdiar er eit stort problem òg med det klimaet vi har i dag, ikkje minst gjeld dette verna og verneverdige bygningar i landbruket. I eit endra klima vil særleg bygningar bli utsette for meir fukt, og ròtefaren vil dermed auke. Tilpassingstiltak som auka vedlikehald og andre vernetiltak kan medverke til å ta vare på bygningane, men det er avgrensa kva slag tiltak som kan setjast inn utan at den kulturhistoriske verdien blir redusert. Ved større skadar kan den kulturhistoriske verdien i lita grad rekonstruerast. Kulturhistoriske verdiar som bygningar og annan infrastruktur med historisk verdi kan difor gå tapt som følgje av klimaendringar, jamfør kapittel 9.6. Til dømes kan havnivåstigning true Bryggen i Bergen, og ulike former for oppdemming vil berre hjelpe inntil eit visst nivå.

11.4.3 Opplevinga av tryggleik og sikkerheit

For menneske er kjensla av tryggleik og sikkerheit grunnleggjande for velferd og levevilkår. I ei undersøking frå 2007 (DSB 2007) blir det slått fast at befolkninga er svært medviten om at klimaendringar påverkar samfunnet. To tredelar er bekymra for kva klimaendringane vil bety for dei sjølve og familien. Undersøkinga kan ikkje dokumentere samanheng mellom graden av otte og geografisk eksponering for klimaendringar.

Det ligg føre lite materiale som dokumenterer korleis effektar av klimaendringar påverkar innbyggjarane, men det er gjort ei rekkje studiar av psykososiale verknader av naturutløyste hendingar. Ei undersøking etter skredet i Hatlestad terrasse i Bergen i 2005 viste at eit fleirtal av bebuarane greidde seg bra allereie 1½ til 2 månader etter hendinga (Dyregrov og Gjestad 2009). Resultata viste at to tredelar av dei som ikkje hadde kunna returnere til bustaden sin opplevde betydeleg psykisk ubehag, men relativt få sleit med traumatiske etterreaksjonar. Undersøkinga hadde låg svarprosent, som tilseier at resultata bør brukast med varsemd. Mange aksjonar frå menneske som bur langs skredutsette vegar viser på den andre sida at tryggleik mot skred er ein viktig føresetnad for trivsel og velferd.

11.4.4 Tilpassingsbehov og moglegheiter

For friluftsaktivitetane kan alternative løysingar erstatte nokre av løysingane i dag, men dette vil i dei fleste tilfelle vere relativt kortsiktig, som flytting av skianlegg, og i tillegg kan dette vere tiltak som er utsleppsdrivande. Vidare vil rulleski eller skitunnelar neppe kunne erstatte opplevinga av å bruke nypreparerte løyper i vinterkledde skogar. Redusert eller tapt høve til tradisjonelle vintersportsaktivitetar i delar av landet vil difor vere eit reelt tap av verdiar som mange set høgt for livskvaliteten sin (O’Brien 2009), og der einaste tilpassing er gradvis tilvenjing gjennom overgang til andre aktivitetar. For å medverke til målet om at alle skal kunne drive friluftsliv i nærmiljøet og i naturen elles, vil det likevel vere behov for tilrettelegging for ulike aktivitetar gjennom heile året.

Sikringstiltak som skredførebygging og bygging av tunnelar vil til ei viss grad kunne medverke til auka kjensle av tryggleik. Gode system for varsling og evakuering, og kriterium for dimensjonering ved utbygging og vedlikehald av infrastruktur, slik som omtalt i kapittel 9, kan òg medverke til større tryggleik.

For å motverke uønskt gjengroing av landskap og stigar vil det vere nødvendig å stimulere til eit aktivt landbruk over heile landet, i tillegg til skjøtselstiltak. Innan naturforvaltninga vil det vere behov for å vurdere om det skal vere nokre endringar i kva slag arter som skal kunne jaktast på, og kva tidsperiodar det skal vere lov til å jakte og fiske dei ulike artene. Tiltak for kamp mot ulemper i form av nye insekt, sniglar og helseplager vil òg ha betyding for livskvaliteten til folk.

12 Samla vurdering av sårbarheit og tilpassingsbehov

Etter utvalet si vurdering har Noreg samla sett eit godt utgangspunkt for å tilpasse seg eit endra klima. Ein føresetnad for dette er at omsynet til klimaendringar blir teke inn i planleggings- og avgjerdsprosessar på alle samfunnsområde og avgjerdsnivå. Etter utvalet si oppfatning blir dette omsynet teke vare på i ulik grad på ulike samfunnsområde i dag.

Klimaet grip inn i samfunnet på alle område, men på ulike måtar og i ulik grad. I gjennomgangen av dei ulike samfunnsområda i del III er sårbarheita vurdert ut frå kor utsett området er og den tilpassingskapasiteten det har. Kor utsett området er, er vurdert ut frå klimaframskrivingane som er presenterte i del II, andre forskingsresultat og innspel frå aktørar i sektorane. Til grunn for vurdering av tilpassingskapasiteten ligg ein gjennomgang av organisering, ressursar, kunnskapsgrunnlag og prioritering. Ikkje minst er samanhengen mellom desse faktorane ein viktig del av vurderinga. Gjennomgangen viser at sårbarheita ikkje berre avheng av påverknaden frå klimaendringane, ho heng nokså nøye saman med kapasiteten til tilpassing på dei respektive områda.

Det er utvalet si vurdering at naturmiljø, infrastruktur og bygningar skil seg ut som særleg sårbare for klimaendringar i Noreg.

Påkjenningane frå klimaet varierer mellom landsdelar og ulike typar terreng. Kysten og innlandet er utsett på ulike måtar, Nord-Noreg er utsett på ein annan måte enn Sør-Noreg, og bratte, høgtliggjande område er annleis utsette enn lågtliggjande, flate område.

Etter utvalet si vurdering peiker nordområda, særleg frå Finnmark og nordover, og høgfjellsområda seg ut som særleg sårbare for klimaendringane. Delar av den samiske befolkninga i nord har næringsgrunnlaget sitt knytt til bruk av naturressursane, og den samiske kulturen er difor sårbar for den påverknaden klimaendringane har på naturen.

Enkelte lokalsamfunn som i dag ikkje opplever risiko til dømes knytt til skred og flaum, vil oppleve ein slik risiko i framtida, men generelt vil klimaendringane i hovudsak forsterke dei utfordringane som i dag er knytte til klimaet.

I gjennomgangen av dei ulike sektorane og samfunnsområda i del III dukkar det opp enkelte felles utfordringar. Desse sektorovergripande «gjengangarane» har til dels ulike kjenneteikn, men utfordrar tilpassingskapasiteten i og på tvers av sektorar.

12.1 Sårbare samfunnsområde

Klimaendringane får konsekvensar som vil endre fleire naturmiljø. Farten på endringane vil gi mange arter og økosystem problem med å tilpasse seg. Belastninga av klimaendringar, arealbruksendringar, forureining og ferdsel vil samla sett gjere naturmiljøet meir sårbart.

For nokre naturmiljø har samfunnet avgrensa høve til å setje i verk tilpassingstiltak som hindrar tap av biologisk mangfald. Dette gjeld særleg for økosystem i havet og i arktiske og alpine strøk. Vidare blir tilpassingskapasiteten svekt av at naturomsyn i dag ikkje er prioriterte høgt nok, slik at gjeldande miljømål ikkje blir nådde. Dette utgjer hovudgrunnane til at utvalet vurderer naturmiljøet som særleg sårbart for klimaendringar. Marginale habitat, så som høgfjellslandskap, vil endre karakter som følgje av klimaendringane. Arter som er tilpassa desse habitata, vil miste leveområda sine og i nokre tilfelle forsvinne heilt. Tilpassingskapasiteten kan styrkjast ved å leggje til rette for størst moglege leveområde og spreiingskorridorar for truga arter, men utvalet vurderer det likevel slik at vi må vere budde på at mangfaldet og samansetjinga av arter i Noreg vil bli endra som følgje av klimaendringar. Arealbruk, ressursuttak og forureining påverkar naturen og gjer naturmiljøa mindre robuste.

Havforsuring peiker seg ut som eit område der norske farvatn vil bli påverka tidlegare enn mange andre delar av verda, og dermed har vi høve til, og eit særleg internasjonalt ansvar for, å vere tidleg ute med observasjonar og forsking. Pr. i dag ligg det ikkje føre tilpassingsstrategiar for havforsuring, verken nasjonalt eller internasjonalt. Avbøtande tiltak i form av utsleppsreduksjonar som stabiliserer den globale oppvarminga er det einaste kjende tiltaket som vil redusere forsuringa av havet.

All infrastruktur blir påverka av klimaet. Sårbarheita for klimaendringar varierer likevel mellom infrastrukturområda. Utvalet meiner at energisektoren og ekomsektoren har relativt høg tilpassingskapasitet, noko som veg opp for at desse sektorane i stor grad er utsette for klimaendringar. Den samla sårbarheita blir difor relativt låg. Tilpassingskapasiteten i vatn- og avløpssektoren er etter utvalet si vurdering låg, og dette gjer sårbarheita høg. Vurderingane av transportsektoren og bygningar gir eit meir samansett bilete av tilpassingskapasitet og sårbarheit.

I ei vurdering av kor sårbart samfunnet er samla sett peiker likevel infrastruktur og bygningar seg ut som særleg sårbare område. Kritisk infrastruktur er avgjerande for å halde ved lag samfunnsfunksjonar som mat, vatn, varme, tryggleik og liknande (NOU 2006:6). Mangel på klimatilpassing vil kunne ha konsekvensar for evna til å ta vare på mange kritiske samfunnsfunksjonar. Ulike typar kritisk infrastruktur er innbyrdes avhengige av kvarandre, og det gjer dei meir sårbare for klimaendringar. Store delar av infrastrukturen vår har dessutan lang levetid, noko som betyr at det som blir bygd i dag, må dimensjonerast for dei belastningane som blir i framtida. Utvalet vil difor peike på behovet for at desse sektorane får klare styringssignal om å integrere omsynet til klimaendringar i politikkutforming, planlegging og gjennomføring av tiltak.

Vedlikehaldsetterslep er ei stor utfordring for store delar av infrastrukturen og bygningsmassen. Klimaendringane vil forsterke behovet for vedlikehald og dermed auke utfordringane knytte til etterslep i vedlikehaldet. Dette gjer seg særleg gjeldande innan transport, bygningar og vatn og avløp. På grunn av aldring er det òg store behov for reinvesteringar og opprusting i energisektoren. Vedlikehaldsetterslepet gjer at infrastrukturen ikkje er godt nok tilpassa klimaet i dag. Summen av etterslep og klimaendringar svekkjer tilpassingskapasiteten betrakteleg og kan føre til betydelege kostnader for samfunnet.

Samla vurderer utvalet næringslivet som lite sårbart for klimaendringar. I denne utgreiinga skil vi mellom næringar som er direkte utsette for klimaendringar, for eksempel på ressursgrunnlaget for næringa, og næringar som blir påverka indirekte gjennom konsekvensar i andre sektorar. Den største delen av næringslivet hamnar i den siste kategorien og blir primært påverka gjennom verknader på etterspørsel, infrastruktur og bygningar. Påverknaden av klimaendringar er likevel avhengig av kva slag nivå som er utgangspunktet. Mens enkeltaktørar vil bli ramma hardt av klimaendringar, for eksempel fordi snødekket eller bestandane av kysttorsk blir reduserte, vurderer utvalet at klimaendringar i lita grad vil få permanente konsekvensar for inntening og konkurranseevne i næringslivet totalt sett. Dette gjeld òg påverka næringar som er baserte på naturressursar. Omstillingstakten i næringslivet er rask, og næringslivet tilpassar seg kontinuerleg klimaet. Gode vilkår for innovasjon og omstilling er likevel ein viktig føresetnad for dette.

Primærnæringane er direkte utsette for vêr og klima og vil difor bli påverka av klimaendringar. Dei har likevel til dels høg tilpassingskapasitet ved at styringsstrukturane er tydelege, og at næringane gjennom generasjonar har søkt å tilpasse seg klimavariasjonar. Næringane er utsette for store svingingar og har difor utvikla tilpassingsstrategiar, blant anna gjennom foredling og sortsutvikling for å tilpasse dei ulike kulturplantene, husdyr og skogtre til klima med sikte på å optimalisere produksjonen. Utvalet meiner difor at primærnæringane, trass i å vere utsette, ikkje er spesielt sårbare for klimaendringar. Nye høve til næringsutvikling ved eit varmare klima vil likevel krevje tilpassingar og omstilling i næringane.

Naturopplevingar er det primære produktet for store delar av norsk reiseliv, og endringar i grunnlaget for desse opplevingane kan få store konsekvensar for reiselivsnæringa. Mens dei reisande er svært tilpassingsdyktige, er den enkelte reiselivsaktøren i stor grad stadbunden og møter difor store utfordringar. Dette gjeld spesielt vinterdestinasjonar som er avhengige av snø, men òg sommaraktivitetar som cruisetrafikk og opplevingsturisme knytt til jakt og fiske. Klimaendringane kan tilsvarande ventast å medføre endringar i utøvinga av dei fleste formene for friluftsliv, særleg vinterstid, men her òg må ein kunne vente seg stor grad av tilpassingsevne blant utøvarane.

Tilpassing i næringslivet handlar òg om å utnytte dei moglegheitene klimaendringane gir. Både innan primærnæringane, kraftsektoren, petroleumssektoren, reiselivet og sjøfarten er det identifisert område der klimaendringane gir høve til ny verdiskaping. Dette reiser likevel dilemma ved at utnyttinga av dette kan komme i konflikt med andre politiske målsetjingar og tilpassingsbehov på andre samfunnsområde. For eksempel kan utnytting av auka potensial for næringsverksemd komme i konflikt med målet om utsleppsreduksjonar og omsynet til bevaring av naturmangfald.

Klimaendringane vil påverke menneska si helse. Ein forlengd pollensesong og nye arter kan medføre større plager for ein relativt stor del av den norske befolkninga. Dette kan gi redusert livskvalitet for den enkelte og auka kostnader for samfunnet. Det er likevel utvalet si vurdering at den alminnelege helsetilstanden i befolkninga er god i Noreg, helsevesenet fungerer vel og grunnberedskapen er god. Utvalet meiner difor at sårbarheita for klimaendringar samla sett er avgrensa på dette området.

Arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap vil møte auka utfordringar med klimaendringane. Aukar fare for flaum, skred og andre naturhendingar utset både den enkelte og samfunnet for auka risiko og fleire påkjenningar. Dette utfordrar kapasiteten til å førebyggje og handtere naturhendingar. Det vil medføre større utfordringar for arbeidet med tryggleik og beredskap hos styresmakter innanfor mange samfunnsområde, som for eksempel kraftforsyninga, transportsektoren og kommunane. Dette vil krevje tilpassingar i samfunnstryggleik- og beredskapsarbeidet.

12.2 Sårbare geografiske område

Klimaet i dag påverkar landsdelar, regionar og lokalsamfunn ulikt. Kystkommunar i Finnmark er påverka på andre måtar enn innlandskommunar på Austlandet. Urbane område vil ha andre utfordringar enn mindre tettbygde strøk. Same klimaeffekt kan ramme ulikt avhengig av topografi, vegetasjon, busetnad osv.

Klimaframskrivingane i del II viser til dels store variasjonar i korleis klimaendringane vil arte seg i ulike delar av landet. Klimaendringar vil medføre auka flaum- og skredfare, slagregn og råteskadar. Det vil i stor grad vere dei områda som er mest utsette i dag, som vil vere det også i framtida. Det vil likevel òg vere område som i dag er skjerma, som i framtida vil bli utsette for til dømes flaum og skred.

Etter utvalet si meining er nordområda og høgfjellet dei større geografiske områda i landet som skil seg ut ved at dei venteleg blir meir utsette for klimaendringar enn andre. I nordområda vil omfanget og farten på klimaendringane vere så store at uansett kunnskap, prioritering og ressursar vil konsekvensane vere betydelege. Temperaturauken vil føre til at sjøisen i Arktis smeltar i raskt tempo, at permafrosten på Svalbard smeltar, at leveområda for dyre- og planteliv blir reduserte og at grunnlaget for samisk kultur og levesett blir sett under press.

Klimaendringane i nordområda vil kunne utgjere eit potensial for ny økonomisk verdiskaping, samtidig som klimaendringane også vil true sårbare miljø og naturverdiar. Petroleumsutvinning og skipsfart kan skape dilemma mellom ønsket om næringsutvikling og føresetnadene for at arter og økosystem skal kunne tilpasse seg. Utvalet si vurdering er difor at omsynet til klimatilpassing for å ta vare på naturmiljøet i større grad bør leggje premissar for utviklinga av næringsverksemd.

12.3 Fordelingsverknader

Mandatet ber utvalet gjere greie for dei fordelingsvise konsekvensane av klimaendringane og drøfte aktuelle tiltak for å avgrense desse. Fordeling har mange dimensjonar, der fordelinga av inntekt og formue mellom individ og sosiale grupper er den vanlegaste. Utvalet har valt å fokusere på to dimensjonar: Fordeling mellom regionar i Noreg, som er drøfta i 12.3.1, og fordeling mellom generasjonar og global fordeling, som er drøfta i 12.3.2.

12.3.1 Fordelingsverknader mellom norske regionar

I det følgjande er det gjort nokre betraktningar om den regionale fordelinga av verknaden av klimaendringar. Utvalet vil understreke at grunnlaget for desse synspunkta er mangelfullt. Dei kan likevel gi ein peikepinn om kva slag forhold som er nyttige å ta omsyn til ved diskusjonar om fordelingsverknader. Utgangspunktet er at klimaendringane påverkar regionar gjennom verknader på verdiskapinga i næringar, gjennom verknader på infrastrukturen og bygningar og gjennom ikkje-materielle velferdsverknader. I vurderinga av fordelingsverknader er det viktig å hugse på at samfunnet tilpassar seg klimaendringar så godt det lèt seg gjere. Det medverkar til å dempe konsekvensane. Vidare vil for eksempel framtidig lønsemd i næringslivet i overskodeleg framtid først og fremst bli avgjort av andre utviklingstrekk i samfunnet enn klimaendringar.

Noreg har store variasjonar i klima mellom regionar. Effektane av klimaendringar vil variere mellom nord og sør, aust og vest, kyst og innland og mellom ulike høgdenivå, og vil dermed kunne føre til regionale variasjonar i fordelinga.

Utvalet vurderer nordområda og høgfjellet som dei mest klimasårbare områda i Noreg. Dette er knytt til at klimaendringane vil få større konsekvensar for dagens dyre- og planteliv, tradisjonelle levesett og næringar i desse områda enn i andre område. Samstundes gir dette ikkje tilstrekkeleg grunnlag for same konklusjon knytt til fordelingsverknader. Tapet av verdiar i nordområda og høgfjellet er i hovudsak knytt til naturmiljøet.

Klimaendringane får òg konsekvensar for næringsverksemd i nordområda, og særleg dei samiske. Sårbarheita er rett nok knytt til enkelte typar verksemd, mens fordeling er meir knytt til omfanget av verksemd. Den samiske verksemda er òg prega av høg fleksibilitet og evne til tilpassing, jamfør kapittel 11.2. Varmare vêr og betre vilkår for ny næringsaktivitet kan trekkje i motsett retning og auke det samla potensialet for verdiskaping i nord. Reduksjonen av den arktiske sjøisen vil betre høva til å drive fiske, sjøfart og petroleumsverksemd i dei arktiske områda, sjølv om omsynet til naturmiljøet kan hindre ei slik utvikling. Utanfor kysten av Nord-Noreg er det, ut frå den kunnskapen vi har i dag, mest truleg at havet blir meir produktivt, og varmare sjøvatn gjer at forholda for havbruk blir betre. Langtidsverknadene av forsuringa av havet er ein ukjend trussel mot dette. Landbruket i Midt- og Nord-Noreg vil tene på lengre vekstsesong og mildare klima.

Enkelte klimaeffektar varierer i stor grad regionalt og kan medføre variasjonar i fordelingsverknader. Skredfaren er større i visse delar av landet, og han vil auke meir i enkelte område enn i andre. Med større nedbørintensitet om hausten og vinteren vil skredfaren særleg auke i bratte nedbørfelt i Vest- og Nord-Noreg. Skred kan òg ramme på stader som tidlegare ikkje har vort spesielt utsette for dette. Område der permafrost er berekna å tine, er òg skredutsette. Auka skredfare kan medføre auka kostnader for vestlege og nordlege område i høve til resten av landet, men grunnlaget for å antyde fordelingsverknader av dette er tynt.

Flaum kan medføre tap av liv og inneber omfattande materielle skadar på infrastruktur, bygningar og anna materiell. Skadane blir størst der det er store verdiar i flaumutsette område langs vassdraga. I urbane område, der det bur mange menneske og kapasiteten i vass- og avløpssystema er avgrensa, vil overfløymingar òg kunne gi store materielle skadar.

Auke i nedbør vil ha store regionale variasjonar. Ifølgje berekningar frå Orskaug og Haug (2009) kan auke i nedbør mot slutten av hundreåret auke skadekostnadene opp mot 50 prosent i enkelte fylke, jamfør nærare omtale i kapittel 10.4. Det er store geografiske skilnader, men kostnadsauken står ikkje nødvendigvis i direkte forhold til nedbørsauken fordelt mellom område. For eksempel kan mindre nedbørsauke få større konsekvensar på Austlandet, og tilsvarande kan Vestlandet oppleve mindre skadeomfang trass i større nedbørsauke.

For næringslivet kan eit varmare og fuktigare klima ha positive effektar for primærnæringane, for eksempel jordbruk og enkelte stader for oppdrett. For fiskeri- og oppdrettsnæringa kan òg flytting av ressursgrunnlaget frå vestlandskysten og nordover medføre endra fordeling av arbeidsplassar og verdiskaping. Auka nedbørsmengder kan ha gode verknader for kraftproduksjon, samtidig som både kraftsektoren og andre infrastruktursektorar er sårbare for flaum- og skredhendingar.

Alt i alt ser ikkje utvalet dramatiske fordelingsverknader av klimaendringane i Noreg. Dette føreset endå at tilpassingskapasiteten i dei ulike sektorane og i forvaltninga blir utnytta gjennom prioriteringar, og at det blir teke omsyn til klimaendringar i samfunnsplanlegginga.

12.3.2 Fordelingsverknader mellom generasjonar og land

I samband med klimaendringar er fordeling over tid og mellom generasjonar kanskje den viktigaste dimensjonen. I hovudsak handlar klimaproblemet om at vår generasjon, og generasjonane før oss, har auka velstanden ved å sleppe ut klimagassar. Å vere utsette og sårbare for klimaet er prisen kommande generasjonar må betale for dette. Dette skaper ein fordelingseffekt som neppe kan seiast å vere rettferdig i eit generasjonsperspektiv. Ufordringa for vår generasjon er difor å gjere proaktive tilpassingar for å redusere dei negative verknadene for komande generasjonar.

Fordelingsverknadene vil òg bli betydelege i eit globalt perspektiv. Utviklingsland og fattige menneske vil etter alt å døme oppleve at klimaendringane forsterkar problem knytte til helse, mattryggleik, tilgang på reint vatn og liknande. Hyppigare og meir intense syklonar og orkanar, havnivåstigning, flaumar, tørke og endra nedbørsmønster vil for mange lokalsamfunn bety at det ikkje vil vere mogleg å halde oppe eit tilstrekkeleg livsgrunnlag. Allereie no har dei første øyane i Stillehavet blitt fråflytta som følgje av erosjon og inntrenging av saltvatn i ferskvatnet.

Overføring av midlar frå industriland til tilpassing i utviklingsland er høgt oppe på den internasjonale agendaen. Noreg er gjennom dei internasjonale klimaforhandlingane allereie stilt overfor krav om tilleggsoverføringar. Utvalet meiner at Noreg må vere budd på at støtte til klimatilpassing i utviklingsland vil bli ein større del av dei internasjonale forpliktingane til Noreg i lang tid framover.

12.4 Samfunnsøkonomiske kostnader og gevinstar

Overslag for samfunnsøkonomiske kostnader og gevinstar for enkeltsektorar er refererte i kapittel 8, 9 og 10. Overslaga speglar uvissa i vurderinga av sårbarheit. I tillegg kjem eit ekstra lag med uvisse som er knytt til den økonomiske vurderinga av kvart enkelt sårbarheitsnivå.

Utvalet sitt grunnlagsmateriale er i første rekkje basert på tilgjengelege framskrivingar av gjennomsnittlege endringar i nedbør, havnivå og temperatur, og konsekvensar av dette som stormflod, flaum og skred. Dei største klimarelaterte kostnadene vil likevel truleg vere knytte til andre fenomen, for eksempel vind, ekstremvêr og naturhendingar som flaum og skred utløyste av ekstreme vêrsituasjonar. Ekstreme vêrhendingar kan medføre store skadar som er kostbare for samfunnet, men pr. i dag finst det ikkje kunnskap som gjer det mogleg å føreseie verknader av slike hendingar. Dermed er heller ikkje dei materielle verknadene av ekstremvêr moglege å berekne økonomisk. Dei fulle kostnadene ved havnivåstiging, og den fulle betydinga av havforsuring og tap av økosystemtenester til lands og til havs, er andre forhold som neppe er fullt ut inkluderte i alle sårbarheitsvurderingar og samfunnsøkonomiske analysar. Utvalet viser i denne samanhengen til dei forskingsbehova som er identifiserte i del V.

Analysen av samfunnsøkonomiske kostnader og gevinstar er dermed i ein grunnleggjande forstand ufullstendig: Han er å samanlikne med eit kart der enkelte delar er teikna opp, mens andre delar ligg kvite og ubeskrivne. Av den grunn er det mykje som talar for at dei samfunnsøkonomiske kostnadene vil auke over tid.

Samfunnsøkonomiske kostnader og gevinstar dreier seg både om verknader for materiell levestandard og ikkje-materielle verknader som påverkar velferda for menneske. Som utvalet drøftar i del III har ikkje-materielle verknader stor betyding for mange av oss, for eksempel reduksjon av livskvalitet knytt til auka helseplager, mindre tryggleik, svekte naturverdiar og vilkår for tradisjonelt norsk friluftsliv. Nokre av dei ikkje-materielle verknadene kan avgrensast, for eksempel gjennom medisinar, skredsikring, kunstsnø og innandørshallar, mens andre ting, som den tradisjonelle søndagsturen på ski, ikkje lèt seg erstatte.

Den samfunnsøkonomiske kostnaden av ikkje-materielle verknader er av ulike grunnar vanskeleg å anslå. Menneske har ulike verdiar, ønske og moglegheiter. Dessutan går klimaendringane såpass sakte at det er mogleg å venje seg til nye aktivitetar og nye verdiar.

Utvalet meiner likevel at den ikkje-materielle kostnaden av klimaendring kan vere betydeleg. Det heng òg saman med at samfunnet i framtida er venta å gi meir fritid til store delar av befolkninga. Det vil auke betydinga av fritidsaktivitetane for folk og drive opp den såkalla betalingsviljen. Om den økonomiske veksten held fram, kan det dessutan ventast ei inntektsutvikling som tilseier høg betalingsvilje for eit godt klima under fritidsaktivitetar og høg betalingsvilje for tryggleik mot skred.

Dei materielle konsekvensane i siste delen av hundreåret er òg usikre, men utvalet har gjort eit forsøk på å talfeste intervall for samfunnsøkonomiske kostnader. Dei store intervalla i resultata illustrerer uvissa i utrekningar knytte til klimaendringane. Denne uvissa, og handteringa av ho i planlegginga, er nærare omtalt i kapittel 16.

Basert på tilgjengeleg analysemateriale er verknadene av klimaendringane på den materielle levestandarden samla sett moderate i dette hundreåret. At dei materielle tapa er moderate, underbyggjer òg hovudinntrykket frå gjennomgangen av ulike samfunnsområde i del III av at Noreg er eit robust samfunn.

For perioden 2070-2100 er kostnader av klimaendringar for infrastrukturen utrekna til å liggje mellom 0,5 milliardar kroner i årleg gevinst og 7 milliardar kroner i kostnad (tabell 12.1).

Gevinstpotensialet skuldast at det kan bli lågare oppvarmingsbehov i bustader. Ein viser til kapittel 9 for nærare omtale, føresetnader og atterhald. Kostnader av klimaendring for norsk næringsliv avheng av næring. Dei største verknadene i tal er identifiserte i reiseliv og i fiskeri og havbruk. Innan reiseliv kan dei samfunnsøkonomiske kostnadene bli både positive og negative avhengig av kva slag drivkrefter som viser seg sterkast. Det er berekna eit spenn som ligg mellom 30 milliardar i meirinntekt og 60 milliardar i meirkostnad. Tala må sjåast på bakgrunn av at reiselivet mot slutten av hundreåret venteleg er ei betydeleg større næring enn no. For fiskeri og havbruk er spennet mellom 8 milliardar i meirinntekt og 80 milliardar i meirkostnad. Det siste er ei skjønsvurdering av eit eventuelt bortfall av fiske som følgje av forsuring. Det er liten fare for dette, men med den kunnskapen vi har i dag er han ikkje så liten at han kan sjåast bort frå. Den samfunnsøkonomiske verknaden knytt til helse dannar eit spenn mellom 15 milliardar i gevinst og 15 milliardar i kostnad. Det er først og fremst ulike scenario for redusert dødsprosent (om vinteren) og auka dødsprosent (om sommaren) som dannar dette spennet. I overkant av 20 prosent av befolkninga lid i dag av pollenallergi, og dette medfører store kostnader for samfunnet. Sjølv mindre auke eller forsterking av pollensesongen kan medføre stor auke i desse kostnadene. Det er grunnlag for å berekne denne auken. Verknaden av auke i flåttborne sjukdommar og andre infeksjonssjukdommar lèt seg heller ikkje berekne, men ifølgje Vista Analyse kan desse sjåast på som mindre viktige i samfunnsøkonomisk forstand.