Del 4
Forvaltninga sitt arbeid med klimatilpassing
13 Klimatilpassing på lokalt nivå
Boks 13.1 Om del IV Forvaltninga sitt arbeid med klimatilpassing
Klimaendringane vil forsterke dei utfordringane som klimaet medfører i dag og leggje til nokre nye. Arbeidet med å tilpasse seg desse endra og nye rammevilkåra for samfunnsutviklinga er enno i ein tidleg fase, både i kunnskapsmiljøa og forvaltninga. Vi lever likevel i eit land med «mykje vêr», og i samfunnsplanlegginga er det nytta ulike verkemiddel for å handtere klimarelaterte forhold. Del III viser at slike verkemiddel og den erfaringa vi har med å handtere klimaet i dag er nyttige som utgangspunkt for tilpassingsarbeidet.
I denne delen tek utvalet utgangspunkt i dei verkemidla eller den «verktøykassa» vi har i dag for samfunnsplanlegging. I gjennomgangen av eksisterande myndigheitsfunksjonar peiker arealplanlegging og -forvaltning, arbeidet med samfunnstryggleik og byggjesaker seg ut som sentrale for klimatilpassing. For å oppnå ei berekraftig arealforvaltning, god ivaretaking av samfunnstryggleiken og robuste bygningar i framtida er det avgjerande at omsynet til klimaendringar er teke vare på i desse prosessane.
Integrering av omsynet til klimaendringar handlar i stor grad om kunnskapsgrunnlaget, kompetanse, kapasitet og ressursar. Dette er ei felles utfordring på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. Tilpassingsarbeidet føreset òg godt samspel mellom relevante aktørar, forvaltningsnivå og sektorar. Dette behovet gjeld både internt i sektorar, på det enkelte forvaltningsnivået og mellom ulike sektorstyresmakter.
I denne delen drøftar utvalet dei ulike sidene ved forvaltninga sitt arbeid med klimatilpassing. Utvalet sine tilrådingar om desse tema er samla i del V.
Dei 430 kommunane i Noreg utgjer det lokale forvaltningsnivået. Kommunane har eit heilskapleg ansvar som lokal styresmakt for samfunnsutvikling, planlegging og tenesteproduksjon innanfor sitt geografiske område. Dei leverer offentlege velferdstenester, utøvar mynde med heimel i lovverk, arbeider for å utvikle lokalsamfunnet og har viktige demokratiske funksjonar. Skal oppgåvene kunne utførast på ein måte som sikrar robuste lokalsamfunn i framtida, er det nødvendig at omsynet til eit endra klima blir integrert i dei kommunale ansvarsområda.
Klimaendringane vil påverke dei fleste sektor- og tenesteområda som kommunane har ansvar for. Kommunen si drift og forvaltning har mange utfordringar i møtet med eit endra klima. Både kor utsette dei er for klimaet, behov for tilpassing og tilpassingskapasitet vil variere mellom dei enkelte sektor- og tenesteområda. Dette er behandla i omtala av dei ulike samfunnsområda i del III. I dette kapitlet vurderer utvalet kommunane sin samla tilpassingskapasitet med utgangspunkt i deira rolle som lokal styresmakt.
Undersøkingar tyder på at tilpassingsarbeidet er i gang i mange norske kommunar. Ifølgje DSB si kommuneundersøking i 2010 oppgir ni av ti kommunar at dei tek omsyn til klimatilpassing i ulike plan- eller styringsdokument (DSB 2010). Dette omsynet blir likevel teke i svært ulik grad i kommunane (DSB 2007). Amundsen mfl. (2010) beskriv norske kommunar si klimatilpassing i dag som reaktiv, ved at tilpassingstiltak i hovudsak blir sette i verk som respons på hendingar som til dømes flaum og skred. Klimaendringar aukar behovet for å gjere tilpassingar før effektane av endringane inntreff for å avgrense negative konsekvensar av klimaendringane. Dette er kalla proaktiv tilpassing (IPCC 2007).
Kommunane er plan- og byggjesaksstyresmakt og har ansvar for arbeidet med samfunnstryggleik på lokalt nivå. Desse funksjonane stiller kommunane i frontlinja for proaktiv handtering av konsekvensar av klimaendringar.
13.1 Verktøykassa for klimatilpassing
Del III beskriv korleis konsekvensar av klimaendringar som havnivåstigning, auka skred- og flaumfare, større påkjenningar på naturmiljøet og meir problem med overvatn i tettbygde område vil medføre utfordringar for samfunnet i full breidd. I kommunane si samfunns- og arealplanlegging blir ulike sektorar sett i samanheng. Klimaendringar grip inn i nær på alle samfunnsområde, og dette gjer arealplanlegginga til den best eigna arenaen for å integrere klimatilpassing i samfunnsplanlegginga.
Arealplanlegging er det viktigaste verktøyet kommunane har for å sikre langsiktig, robust og berekraftig utvikling og forvaltning av areal og naturmiljø i kommunen. Gjennom arealplanlegginga kan kommunane styre ny utbygging og infrastruktur til område som er mindre sårbare for klimaendringar. Aall mfl. (2010) peikar på at klimatilpassa arealplanlegging kan hindre at sårbarheit vert bygd inn i infrastrukturen. Mens arealplanlegging vil fange opp risiko ved ny eller endra utnytting av areal, vil kommunen sitt arbeid med samfunnstryggleik òg fange opp risiko i eksisterande arealbruk. Gjennom sin funksjon som byggjesaksstyresmakt har kommunen direkte påverknad på det enkelte byggjeprosjektet gjennom høvet til å stille krav til plassering, utforming og dimensjonering av bygg.
Samla gir arealplanlegging, samfunnstryggleiksarbeid og utøving av byggjesaksmynde kommunane eit godt utgangspunkt for å ha ansvaret for lokalt tilpassingsarbeid.
I forvaltninga av areal, tryggleik og byggjesaker blir det brukt ulike verktøy for kartlegging, til dømes ulike topografiske og tematiske kart. I framtida er det eit behov for å integrere omsynet til klimaendringar i desse verktøya. Behovet for utvikling av kartverktøya er nærare omtala i kapittel 16.3.
13.1.1 Arealplanlegging
Plan- og bygningsloven pålegg kommunane å utarbeide ein planstrategi kvart fjerde år. Formålet med strategien er å identifisere og prioritere dei planoppgåvene som kommunen bør starte opp eller føre vidare i kommunestyreperioden. Planstrategien legg dei politiske rammene for planlegginga og legg overordna føringar for kommuneplanen, til dømes når og i kva omfang han skal reviderast. Planstrategien skal vedta retningsliner for framtidig arealbruk og vise samanhengen mellom denne bruken og framtidig samfunnsutvikling.
Kommuneplanen består av ein samfunnsdel og ein arealdel og er det viktigaste styringsdokumentet for utvikling og arealforvaltning i kommunane. Samfunnsdelen skal handle om langsiktig samfunnsutvikling, og arealdelen skal sikre berekraftig forvaltning av areal og naturmiljø. Etter utvalet si vurdering er det lagt til rette for langsiktigheit i plan- og bygningslova og i kommuneplanen som styringsdokument for lokal planlegging. Det vanlege tidsperspektivet for kommuneplanar er 10–12 år. Klimaendringane forsterkar behovet for å auke tidsperspektivet i kommunal planlegging, nærare omtalt i kapittel 16.2.
Behovet for ei langsiktig tenking vil vere ein grunnleggjande føresetnad for ei klimatilpassa arealplanlegging. Mange av dei tiltaka som arealplanlegginga skal avgjere utforminga og plasseringa av, vil ha lang levetid. I planlegginga er det behov for å ta omsyn til at omgivnadene kring bygningar og infrastruktur vil kunne bli endra som følgje av at klimaet endrar seg. I innstillinga til Stortinget om plan- og bygningsloven, Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) blei behovet for å vere langsiktig halde fram som ei av grunngivingane for lova.
Plan- og bygningsloven set krav til at kommunane skal ta omsyn til eit overordna mål for berekraftig utvikling i arealforvaltninga. Arealplanlegginga skal òg ta vare på frilufts- og landskapsverdiar og det biologiske mangfaldet. Ved å etablere såkalla omsynssoner kan det gjennom kommuneplanen sin arealdel leggjast avgrensingar på bruken av område. Dette kan vere område som er utsette for flaum, skred eller andre naturfarar, eller område der ulike omsyn skal takast vare på, som friluftsinteresser, landbruksområde, landskapsverdiar eller omsynet til å bevare natur- og kulturmiljø. PBL stiller òg krav om at det skal utførast risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS-analysar) ved planlegging av nye utbyggingsområde.
Arealplanen er juridisk bindande for arealbruken. Ein reguleringsplan er ein detaljert og konkret plan for bruk av eit avgrensa område. Både kommuneplanar og reguleringsplanar påverkar handlingane til ei rekkje aktørar og gir dermed høve til å stimulere til klimatilpassing og redusere sårbarheita for klimaendringar. Involveringa av næringsliv og innbyggjarar i planprosessane gjer at planane blir forankra i lokale behov og lokal kunnskap. Dette er viktig for klimatilpassing fordi sårbarheita for klimaendringar varierer geografisk, sjå nærare omtale i del III, kapittel 11, «Samfunn» og kapittel 12, «Samla vurdering».
Staten og fylkeskommunen pliktar å gi innspel og nødvendig hjelp til kommunane i planarbeidet. Dette gir høve til å gi styringssignal, kunnskap og informasjon til kommunane. Klimatilpassing er ei ny oppgåve både i forsking og forvaltning. I tilpassingssamanheng vil utveksling av kunnskap og erfaringar om klimaendringar og tilpassing vere avgjerande. Arealplanprosessen er ein arena for formidling av krav og statlege føringar, og dessutan ein arena for formidling og utveksling av råd, rettleiing og kunnskap mellom forvaltningsnivåa.
13.1.2 Samfunnstryggleik
Det er fleire lover som stiller krav til kommunane sitt arbeid med samfunnstryggleik, som sivilbeskyttelsesloven og lov om helsemessig og sosial beredskap. I lov- og forskriftskrav på samfunnstryggleiksområdet er det stilt gjennomgåande krav om at kommunane skal bruke ROS-analysar. Desse analysane skal identifisere farar, vurdere sannsynet for hendingar og moglege konsekvensar av desse og dermed vere grunnlaget for førebyggjande tiltak og planlegging av beredskapstiltak. Klimaendringane vil endre risikobiletet og må difor utgjere eit grunnleggjande element i vurderinga av risiko og sårbarheit.
Dei ROS-analysane som blir gjort i arealplanlegginga i dag, har primært merksemda retta mot farar og ulemper ved ny utbygging. Reint metodisk har risiko- og sårbarheitsanalysane òg basert seg på kunnskap om historiske hendingar, og dei har difor ikkje teke omsyn til at naturgitte forhold kan endre seg. Klimaendringane vil difor medverke til å forsterke behovet for å kartleggje risiko og sårbarheit i allereie utbygde område.
Etter den nye sivilbeskyttelseslova, som blir gjort gjeldande frå 1. januar 2011, skal kommunane ha ein sektorovergripande ROS-analyse. Analysen skal gjere det mogleg å sjå samanhengar mellom dei sektorvise analysane og medverke til at samfunnstryggleiken blir vurdert i eit meir heilskapleg perspektiv. Analysen vil difor vere eit verktøy for å kunne identifisere risiko og sårbarheit òg i eksisterande busetnad. Kravet gir òg høve til å styrkje samordninga på lokalt nivå.
Med utgangspunkt i ROS-analysen skal kommunen utarbeide målsetjingar og strategiar for arbeidet med samfunnstryggleik og lage forslag til tiltak som kan redusere risiko og sårbarheit. Etter plan- og bygningslova er intensjonen med samfunnsdelen i kommuneplanen å ta stilling til langsiktige utfordringar, mål og strategiar for kommunen som heilskap og som organisasjon. Den gir òg grunnlag for overordna prioriteringar i arealdelen.
I kravet til heilskaplege ROS-analysar sivilbeskyttelseslova er det peikt på at desse analysane må nyttast i kommunalt planarbeid etter plan og bygningslova (sivilbeslyttelsesloven § 14.2). Etter utvalet sin vurdering representerer dette eit mogleg rom for tilpassing. For å få til ei slik integrering er det behov for tett samspel mellom etatar internt i kommunen.
Sjølv når omsynet til klimaendringar er teke vare på i planleggingsarbeidet, kan det ventast hyppigare beredskapssituasjonar i framtida. Kommunane har ei sentral rolle i å handtere slike utfordringar. For eksempel vil svikt i forsyning av elektrisk kraft og tele- og datatenester kunne skape store problem for pleie- og omsorgstenester. Alders- og sjukeheimar der oppvarminga er basert på elektrisitet, vil kunne bli nedkjølte ved lengre bortfall av straum, og tryggleiksalarmar vil slutte å verke dersom telenettet fell ut. Ein viktig del av kommunane sitt tilpassingsarbeid vil difor òg vere å kunne svare på hendingar som måtte inntreffe.
13.1.3 Byggjesaksstyresmakt
Som planleggings-, godkjennings- og tilsynsstyresmakt for saker etter plan- og bygningslova har kommunane eit betydeleg ansvar for å medverke til at bygningane i kommunen får god standard og beskyttar brukarane mot skade og ulempe.
Bygningsdelen av plan- og bygningslova tredde kraft 1. juli 2010. Det innebar bl.a. ei innskjerping av krava til kommunane sitt tilsyn i byggjesaker. Kommunen har plikt til å føre tilsyn med at tiltak blir gjennomførde i tråd med løyve og gjeldane lover og reglar. Gjennom tilsynsverksemda si har kommunane høve til å oppdage og følgje opp regelbrot som seinare kan føre til skadar. Kommunen kan velje å føre tilsyn i alle saker og skal etter byggjesaksforskrifta utarbeide ein strategi for tilsynet.
Bygningslovutvalet peikte i sin gjennomgang av verknader av den tidlegare plan- og bygningslova på at kommunale saksbehandlarar ikkje lenger gjekk gjennom dei tekniske forholda ved søknadene, og at den tidlegare byggjeplasskontrollen òg vart avskaffa i nokre kommunar (NOU 2005:12, Harvold mfl. 2010). Dette er blitt endra etter at den nye lova tredde i kraft i 2010. Det har gått for kort tid frå endringane i byggjesaksbehandlinga er sette i verk til å kunne hevde eit kvalifisert syn på korleis verknadene av desse har vore. Utvalet meiner likevel at den nye lova og tilhøyrande forskrifter gir kommunane høve til å drive ei klimatilpassa byggjesaksbehandling. Men her vil det òg vere eit spørsmål om kommunane evnar å styrkje sine eigne ressursar for å kunne handtere desse tilleggsoppgåvene. Plan- og bygningslova § 25, 3. ledd understrekar for eksempel betydninga av at bygg blir prosjekterte og bygde slik at det blir teke omsyn til lokale klimaforhold. Byggteknisk forskrift stiller omfattande krav til utforming og plassering av bygg, bl.a. krav til tryggleik mot naturpåkjenningar som flaum, stormflod og skred.
13.2 Barrierar for klimatilpassing i kommunane
Arealplanlegging, samfunnstryggleiksarbeid og byggjesaksbehandling i kommunane dannar gode utgangspunkt for klimatilpassing. Mange kommunar er i gang med klimatilpassingsarbeid.
Basert på blant andre Amundsen mfl. (2010), Aaheim mfl. (2009) og Harvold mfl. (2010) vil utvalet peike på 5 føresetnader som bør vere på plass for at ein kommune kan ta vare på sitt ansvar for klimatilpassing i planlegginga:
eit solid og tilgjengeleg kunnskapsgrunnlag
kompetanse og kapasitet til tilpassingsarbeid
nasjonal støtte og tydelege styringslinjer
prioritering og ressursar
samspel på tvers av sektorar og forvaltningsnivå
I det følgjande går utvalet nærare inn på vilkår, moglegheiter og utfordringar knytte til kommunane si klimatilpassing i dag.
13.2.1 Kunnskapsgrunnlaget for klimatilpassing
Den kommunale planlegginga er i dag basert på eit omfattande grunnlag: kart og annan koordinatbestemt informasjon, statistikk, geologiske og hydrologiske undersøkingar, lokal kunnskap, lover, forskrifter, retningslinjer, rettleiingar og eigne ROS-analysar. Delar av dette grunnlaget er etter utvalet si vurdering ikkje tilstrekkeleg som planleggingsgrunnlag for eit endra klima. Store delar av areala er ikkje kartlagde for flaum- og skredfare eller havnivåstigning. For eksempel er kartgrunnlaget i mange tilfelle ikkje godt nok detaljert for kommunal planlegging. Karta baserer seg i dag på nosituasjonen fordi metodar for å ta inn verknadene av klimaendringar ikkje er utvikla. Omsynet til klimaendringane vil stille nye og endra krav til presisjon og tematiske innhald i kartgrunnlaget. Behovet for kartdata er nærare omtalt i kapittel 16.3.
Klimaframskrivingane må gjerast relevante for at dei skal kunne nyttast i kommunal planlegging. Det er difor behov for klimaframskrivingar som er skalerte ned til lokalt nivå (Hovelsrud mfl. 2010.).
Riksrevisjonen sin gjennomgang av styresmaktene sitt arbeid med førebygging av flaum og skred tyder på at kommunane i ulik grad nyttar tilgjengelege verktøy og ressursar i dette arbeidet (Dokument 3:4 2009–2010). Amundsen mfl. (2010) peiker òg på manglande erfaring med bruk av eksisterande klimadata, mangel på konkrete data og kompetanse som moglege barrierar for klimatilpassing i kommunane.
13.2.2 Kompetanse og kapasitet
Kommunane har kunnskap om lokale forhold som befolknings- og næringsstruktur, landskap og topografi og vêrforhold. Desse forholda påverkar sårbarheita for klimaendringane. Mange kommunar har likevel ikkje tilstrekkeleg kompetanse eller kapasitet til å handtere alle problemstillingane som er knytte til klimaendringar (Aaheim mfl. 2009, Harvold mfl. 2010).
Ifølgje ei undersøking i fire kommunar og to fylke i oslofjordregionen (Westskog og Vevatne red. 2007) er mangel på kunnskap og kompetanse om klimaendringar, og evna eller høvet til å kunne kople erfaring frå tidlegare hendingar til framtidige utfordringar når det gjeld tilpassing, dei to viktigaste barrierane for eit godt tilpassingsarbeid på lokalt og regionalt nivå. I undersøkinga gav kommunane uttrykk for behov for meir kunnskap både om klimaendringane, moglege lokale effektar og aktuelle tilpassingsstrategiar. Fleire av kommunane ser behov for ei oppdatering av den informasjonen som finst, for eksempel flaumsonekarta, eller kartlegging av skredutsette område for å kunne ta omsyn til eit endra klima.
Amundsen mfl. (2010) viser til ein tydeleg variasjon i kommunane sin bruk av tilgjengeleg klimainformasjon, som for eksempel skrednett, flaumsonekart og nettressursen seNorge.no. Dette er i tråd med konklusjonane i Riksrevisjonen si undersøking av arbeidet med flaum- og skredfare (Riksrevisjonen 3:4 2009–2010). Andre undersøkingar tyder òg på at mange kommunar opplever det som fagleg krevjande å vurdere lokal sårbarheit av klimaendringane da dei ikkje veit kor informasjonen finst og korleis eventuelle nedskaleringar kan nyttast (Hovelsrud mfl. 2010.).
Mangelen på kompetanse og kapasitet knytt til klimatilpassing er ei generell utfordring i kommunane. Samstundes er det store skilnader i Kommune-Noreg (Harvold mfl. 2010). Mens store kommunar har store fagmiljø med brei kompetanse, har små kommunar naturleg nok meir avgrensa breidd og er meir avhengige av ekstern kompetanse. Storleiken har òg betydning for kapasiteten.
Fleire kommunar deltek i ulike samarbeidsprogram som Framtidas byar, Livskraftige kommunar og Grøne energikommunar. Dette er ei laus form for organisering av samarbeid mellom kommunar som ikkje endrar kommunane sitt ansvar for eiga utvikling. Undersøkingar viser at kommunane har stort læringsutbytte av å delta i regionale, nasjonale og internasjonale nettverk (Saglie 2009). I Framtidas byar har nokre av kommunane flest erfaringar i klimaarbeid som vegvisarar, såkalla «klimacoacher». Erfaringane frå Storbritannia viser at slike ordningar kan vere effektive for å fremje tilpassingsarbeid i kommunar.
Boks 13.2 Framtidas byar
Framtidas byar er eit samarbeid mellom staten og dei 13 største byane om å redusere klimagassutslepp og gjere byane betre å bu i. Programmet er koordinert av Miljøverndepartementet og har fire innsatsområde: 1) arealbruk og transport, 2) stasjonær energibruk i bygg, 3) forbruksmønster og avfall og 4) tilpassing til klimaendringar. Deltakarbyane har utarbeidd handlingsprogram for korleis dei skal redusere klimagassutsleppa, skape godt bymiljø og utvikle strategiar for å møte framtidige klimaendringar. Innanfor satsingsområdet klimatilpassing er det omtalt både fysiske tiltak som skredsikring, tiltak på vass- og avløpsnettet og meir overordna tiltak som oppdatering av risiko- og sårbarheitsanalysar og ny kartlegging og integrering av klimatilpassing i samfunns- og arealplanlegginga. For å kunne tilpasse seg best mogleg melder byane om behov for meir kunnskap om korleis klimaendringane vil slå ut i deira kommune. Byane etterlyser gode verktøy for å kome i gang, samtidig som det er behov for konkrete eksempel på tilpassing. Nokre av byane er komne langt i arbeidet og har allereie eksempel som er presenterte på www.klimatilpasning.no.
Mange kommunar vil enkeltvis ikkje ha kapasitet og kompetanse til å handtere nye utfordrande gjeremål knytt til klimatilpassing. Etter utvalet si meining vil difor interkommunalt samarbeid vere ei løysing for at kommunane skal kunne løyse fagleg krevjande klimatilpassingsoppgåver innanfor sine pålagde oppgåver. Ei innvending mot interkommunale ordningar er at dei vil gi ei meir indirekte styringsform og kan på den måten bidra til å svekkje den lokalpolitiske styringa.
13.2.3 Nasjonal styring
Amundsen mfl. (2010) peiker på manglande nasjonal politikk som eit hinder for lokal tilpassing og etterlyser eit rammeverk for styringa mellom forvaltningsnivåa. Dei konkluderer med at hovudbarrieren for klimatilpassing i kommunane er forholdet mellom lokale og nasjonale styresmakter og viser bl.a. til ei undersøking av Hovik og Reitan (2004), der det blir påpeikt at det på klimatilpassingsområdet manglar institusjonell støtte og klare målsetjingar frå staten si side.
Manglande tilgang på kompetanse, avgjerdsgrunnlag og styringssignal står fram som barrierar for klimatilpassing. Det er ein fordel for utviklinga av planleggingsgrunnlag og retningslinjer at det er ei tydeleg statleg ansvarsplassering. Som det går fram av del III er det ein barriere for tilpassingsarbeidet at ansvaret for handteringa av overvatn og havnivåstigning ikkje har ei plassering i ei nasjonal styresmakt. Etableringa av funksjonen som statleg skredetat hos NVE har tilsvarande medverka til å fjerne ein barriere for arbeidet innanfor eit viktig tilpassingsrelevant område (Harvold mfl. 2010).
I undersøkinga av berekraftig arealplanlegging og arealdisponering i Noreg påpeiker Riksrevisjonen (3:11 2006–2007) på ei rekkje svake sider ved forvaltninga av nasjonale interesser i arealpolitikken. Det går fram av undersøkinga at arealutviklinga på fleire område ikkje er i samsvar med måla om ei berekraftig utvikling, og at arealplanlegginga ikkje blir nytta i god nok grad som verkemiddel for å nå desse måla. Ifølgje undersøkinga medverkar arealforvaltninga i dag til ei nedbygging av område som skal takast vare på: strandsona, dyrka og dyrkbar jord, vassdragsbeltet, snaufjellet og store samanhengande naturområde. Dette har konsekvensar for viktige verdiar som friluftsliv, kulturminne og kulturmiljø, produktive jordressursar og det biologiske mangfaldet. Analysane indikerer òg at delar av arealutviklinga ikkje i god nok grad medverkar til ein miljøvennleg arealbruk i byar og tettstader. Slike forhold vil etter utvalet si vurdering òg medverke til å svekkje tilpassingskapasiteten.
Riksrevisjonen knyter desse forholda mellom anna til manglande og uklare retningsliner, oppfølging og rettleiing frå nasjonale styresmakter. I rapporten slår Riksrevisjonen fast at det er nødvendig med ein sterk statleg innsats for å sikre at kommunal og regional planlegging medverkar til ei langsiktig berekraftig arealplanlegging og arealdisponering.
Etter utvalet si vurdering er det ei tydeleg ansvarsdeling innanfor arealplanlegginga i norsk forvaltning, med klare grenseflater mellom forvaltningsnivåa. Plan- og bygningslova plasserer ansvaret tydeleg hos kommunen som styresmakt for arealplanlegging. Det store spørsmålet er korleis dette ansvaret blir teke vare på (Harvold mfl. 2010). Arealplanlegginga er ein arena for mange potensielle målkonfliktar. Mangfaldet og kompleksiteten av omsyn som skal takast i planlegginga kan føre til eit uklart bilete. Dette er likevel ein refleksjon av kompleksiteten i samfunnet og ikkje av uklare ansvarsforhold.
Noregs kommunar står overfor ei rekkje krav som må prioriterast i planlegging og drift. Ein konsekvens av dette er at oppgåver som ikkje er lovpålagte blir prioriterte ned. Etter utvalet si vurdering er ikkje lovverket i dag sterkt nok for å sikre den nødvendige langsiktige satsinga på klimatilpassing i kommunane. Dette er nærare omtala i del V.
13.2.4 Prioritering og ressursar
Klimatilpassing er eit tverrgåande og langsiktig omsyn som må integrerast i eksisterande oppgåver i kommunane. Samtidig føyer klimatilpassing seg til rekkja av omsyn som konkurrerer med kvarandre i kommunane sitt arbeid. Tilpassingsarbeidet krev ressursar, midlar og personell, og etter utvalet si vurdering kan det vere ei utfordring å oppnå tilstrekkeleg prioritering av tilpassingsarbeidet i konkurranse med andre gode formål.
Kommunenes sentralforbund har hevda at svak kommuneøkonomi i dag er ein av barrierane for lokal klimatilpassing. I eit brev til utvalet skriver KS at staten «… har ansvar for å frambringe nødvendig beslutningsgrunnlag og midler for kommunenes gjennomføring av klimatilpasningstiltak». Ifølgje ei spørjeundersøking gjennomført av NIBR og CICERO våren 2007 meiner 98 prosent av ordførarane i landet at staten bør ha det økonomiske hovudansvaret for klimatilpassing (Berglund og Nergaard 2008).
Andre undersøkingar peiker på andre forhold som viktigare enn kommuneøkonomi. Ifølgje Westskog og Vevatne (2007) er mangel på kapasitet, kunnskap og kompetanse om klimaendringar eit viktigare hinder enn mangel på pengar og andre ressursar i tilpassingsarbeidet. Samtidig understrekar rapporten at det er avgrensa ressursar i kommunane, både til å tileigne seg nødvendig klimakunnskap og til planlegging og gjennomføring av tilpassingstiltak. Studiar frå kommunar i Sverige og Canada viser at kapasitet er ein større barriere for tilpassingsarbeid enn kompetanse (Keskitalo 2010; Matthews og Sydneysmith 2010).
Etter utvalet si vurdering er utvikling av kapasitet og kompetanse for tilpassing avhengig av økonomiske ressursar. Tilførsel av ressursar til dette arbeidet avheng i stor grad av prioritering, uansett størrelsen på budsjettet. I Noreg er rammeløyving utgangspunktet for tildeling av midlar til kommunane. Det skal vere opp til lokalpolitikarane å disponere og fordele kommunen sine samla inntekter. Lokalpolitikarane har kjennskap til dei lokale forholda og dei lokale behova og skal gjere prioriteringar som gir mest mogleg velferd lokalt. Dette styrkjer lokaldemokratiet og medverkar samtidig til effektiv ressursbruk.
Rammeoverføring til kommunen kan by på utfordringar for sikring av ressursar til å byggje kapasitet og kompetanse i tilpassingsarbeidet. Klimatilpassing er eit langsiktig omsyn som går på tvers av sektorane. I kommunebudsjett får område med kortsiktige, lokale og meir akutte brukarbehov, som eldreomsorg og skular, prioritet i kampen om ressursane. Dette speglar seg òg i kommunane si plan- og byggjesaksbehandling. Lova set klare fristar for behandling av plan- og byggjesaker, samtidig som innbyggjarane ønskjer rask saksbehandling. Ressursar og kompetanse til langsiktige oppgåver og oppgåver utan definerte tenestemottakarar eller brukarar kan dermed tape og over tid forvitre.
Høvet til å endre på denne situasjonen ligg i statlege overføringsordningar som sikrar at tilpassingsarbeidet ikkje må konkurrere med dagsaktuelle behov for kommunale tenester. Øyremerkte overføringar er ei slik finansieringsform. Det er blanda erfaringar med bruk av øyremerking. Tidlegare initiativ for lokalt miljøvernarbeid er eksempel på dette. Som eit ledd i reforma Miljøvern i kommunane (MIK) tidleg på 1990-talet, sjå boks 7.3, blei det gitt øyremerkte tilskot til alle kommunar som tilsette ein eigen miljøvernkonsulent, sjå nærare omtale i kapittel 7, «Naturmiljø». Da ordninga med øyremerking blei avvikla, fall talet på miljøvernstillingar i kommunane relativt raskt. Harvold mfl. (2010) beskriv øyremerkt økonomisk støtte til bestemte oppgåver som eit toeggja sverd: På kort sikt kan det gi ei oppblomstring av aktivitet på eit bestemt område, men arbeidet stoppar opp når øyremerkinga tek slutt. Øyremerkte ordningar kan òg verke skeivt, som ENOVA si støtte til kommunar som utarbeider klima- og energiplanar, som i praksis berre har kome kommunane med størst befolkning til gode (Harvold mfl. 2010).
Utvalet meiner likevel at øyremerkte midlar kan vere aktuelt som finansieringsform for delar av kommunane sitt arbeid med klimatilpassing. Dette gjeld til tiltak som er retta mot å styrkje plankapasitet og plankompetanse, slik at klimatilpassing blir integrert i arealplanlegging og arealforvaltning. Eit eksempel på eit slikt tiltak kan vere støtte til kartlegging av sårbarheit og tilpassingsbehov.
Når det gjeld konkrete tilpassingstiltak knytte til sektorar der kommunen er eigar og har driftsansvar, for eksempel vatn og avløp, bygningar og veg, meiner utvalet at øyremerking er eit mindre eigna verkemiddel. Dei konkrete tiltaka som blir gjort for å byggje ut eller halde ved like denne infrastrukturen, må ta omsyn til klimaet både i dag og i framtida. I avgjerdsprosessar knytte til slike tiltak vil ei rekkje omsyn vere med på å danne avgjerdsgrunnlaget. Å skilje ut klimatilpassing som eigen kostnad i ein slik samanheng vil vere vanskeleg. Her må kostnadene til tilpassing vere ein integrert del av dei samla kostnadene i sektoren til drift, utbygging og vedlikehald.
For vatn og avløp kan øyremerkte inntekter til kommunane, ved gebyr for tenester som er finansierte etter sjølvkostprinsippet, eigne seg for finansiering. Innanfor vatn og avløp og renovasjon har kommunane ein lovfesta rett, og dels plikt, til å ta betaling for tenester kommunen yter. Inntektene kan ikkje nyttast på andre område enn til finansiering av tenesta. Kostnadene til klimatilpassing av VA-området kan innanfor gjeldande regelverk berre delvis leggjast inn i gebyrgrunnlaget.
Øyremerkte midlar og rammeløyvingar kan med fordel kombinerast med ulike lovkrav med tilhøyrande rapportering og tilsyn. Dette er nærare omtalt i del V. Rammeløyving kan òg kombinerast med lovkrav om stillingsomfang til klimatilpassing i kommunane. Utvalet meiner at dette er ei lite eigna løysing for finansiering av klimatilpassing. Krav til stillingsomfang er ei effektiv, men lite fleksibel reguleringsform. Det blir i dag brukt på området brannberedskap, der kommunane må tilsetje medarbeidarar med minimums stillingstorleik etter folketalet i kommunen. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap er tilsynsstyresmakt for dette lovkravet.
Det finst òg andre løysingar for å finansiere kostnader til klimatilpassing, for eksempel eit insentivbasert system der kommunane får løyvingar avhengig av resultat. Storbritannia har hatt eit indikatorbasert rapporteringssystem for kommunane over ei tid. Totalt består det av 198 ulike indikatorar, såkalla «National Indicators» (NI). I april 2008 vart det innført ein indikator (NI 188) for planlegging av tilpassing til klimaendringar. To andre klimaindikatorar er knytte til utsleppsreduksjonar. Kommunane kan oppnå poeng, og dermed overføringar, avhengig av kva dei har gjort på dei ulike områda indikatoren omfattar. Slike resultatbaserte finansieringsordningar er ikkje vanleg for offentleg finansiering i Noreg, men kan likevel stå som eit eksempel på nye finansieringsordningar som kan vurderast på sikt.
Ei anna ordning for organisering av statleg støtte kan vere å opprette eit fond for finansiering av klimatilpassing. Ei gitt ramme kan tildelast kvart år på bakgrunn av søknader frå aktørar med tilpassingsansvar. Ein slik modell kan supplere ein eller fleire av løysingane som er nemnde ovanfor, og vil særleg vere eigna ved gjennomføring av konkrete tiltak, for eksempel skred- eller flaumsikring.
13.2.5 Samspel mellom sektorar og forvaltningsnivå
Ifølgje rapporten Tilpasninger til klimaendringer i Osloregionen (Westskog og Vevatne, red., 2007) er samspelet mellom stat og kommune utilstrekkeleg i tilpassingsarbeidet. I denne undersøkinga etterlyste kommunane klare forvaltningsprinsipp frå statleg hald, og fleire sakna større statleg engasjement, betre samordning og retningslinjer. Det vart òg framheva at det er behov for eit betre samarbeid med statlege etatar.
Arbeidet med å førebyggje flaum- og skredfare er eit eksempel på behovet for samhandling mellom forvaltningsnivåa. Plan- og bygningslova pålegg kommunane ansvaret for å førebyggje og sikre innbyggjarane mot skred- og flaumfare (Riksrevisjonen 3:4 2009–2010). Samtidig har dei behov for statleg rettleiing og hjelp i dette arbeidet, og statlege styresmakter har laga flaum- og skredfarekart i mange kommunar. Gjennom NVE og fylkesmennene sitt arbeid kontrollerer staten at flaum- og skredfare er vurdert i kommunane si arealplanlegging. Undersøkinga kan ikkje slå fast om kommunane endrar byggeaktiviteten i dei områda som kartlegginga viser er utsette for skred.
Riksrevisjonen vurderer det derfor slik at det er «… behov for meir statleg oppfølging og hjelp til nødvendig kompetanseheving spesielt for små kommunar. Riksrevisjonen reiser også spørsmål om formidlingsarbeidet har vore godt nok». Sjølv om ansvaret for å sikre innbyggjarane ligg hos kommunane, er derfor samhandling med staten nødvendig for at kommunane skal klare å gjere arbeidet på tilfredsstillande måte.
I Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport for 2008 konkluderer DSB med at «…det er et behov for samordning og mer forpliktende samarbeid mellom ulike aktører som har roller innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Både mellom aktører på samme nivå, mellom ulike sektormyndigheter på sentralt og regionalt nivå og mellom kommuner. Små kommuner har sjelden forutsetninger for å ha nødvendig kompetanse eller nødvendig beredskapskapasitet innenfor egen organisasjon. Slike utfordringer kan blant annet løses gjennom interkommunale samarbeidsordninger. Det er også behov for mer samordning mellom ulike forvaltningsnivåer, som regionalt og lokalt nivå». Etter utvalet si oppfatning er DSB si beskriving overførbar til arbeid med klimatilpassing.
Klimatilpassing tydeleggjer kommunane sitt behov for samspel internt i kommunane, med andre aktørar og med nasjonale og regionale styresmakter.
14 Klimatilpassing på regionalt nivå
På regionalt nivå har Fylkesmannen og fylkeskommunen ei rekkje oppgåver og funksjonar som er relevante for klimatilpassing. Fylkesmannen har eit ansvar for å formidle og følgje opp nasjonale føringar for arealplanlegginga, og skal samordne arbeidet innanfor samfunnstryggleik og beredskap regionalt og overfor kommunane. Fylkesmannen har òg særskilte oppgåver innan klimatilpassing, knytt til oversikt, rettleiing og tilsyn overfor det kommunale tilpassingsarbeidet (DSB 2008). Fylkeskommunane er regional planstyresmakt. Fylkesmannen og fylkeskommunen har begge funksjonar som femner breitt og dels er overlappande. Etter utvalet sitt syn er samspelet mellom Fylkesmannen og fylkeskommunen viktig for god klimatilpassing både lokalt og regionalt.
14.1 Fylkeskommunen
Fylkeskommunen har eit overordna ansvar for regional planlegging. Planlegginga skal medverke til å oppnå politiske mål for økonomisk, sosial og kulturell utvikling i fylket og til at kommunane får rettleiing og hjelp i planleggingsoppgåvene sine. Fylkestinget skal minst ein gong kvart fjerde år vedta ein regional planstrategi som mellom anna skal gjere greie for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringar. Strategien skal følgjast opp av kommunale og statlege planmyndigheiter. Etter ny føresegn i plan- og bygningslova kan fylkeskommunen òg utarbeide regionale planar og juridisk bindande planføresegner for spesielle tema og geografiske område. Dette avløyser systemet med fylkesplanar og fylkesdelplanar. Det er foreløpig få erfaringar med verknaden av endringane.
Fylkeskommunen kan initiere og utvikle interkommunalt plansamarbeid. I den planfaglege rettleiinga til kommunane skal fylkeskommunen mellom anna gi innspel om regionale interesser i planområdet og rettleie om prosessar og krav til plandokument. Fylkeskommunen er tillagt ansvaret for å organisere eit planforum. I planforumet skal statlege, regionale og kommunale interesser klarleggjast og søkjast samordna i samband med arbeidet med regionale og kommunale plansaker. Statlege og regionale organ og kommunar som er aktuelle, skal delta. Andre representantar for interesser som kan bli påverka, kan inviterast til å delta i møta i planforumet. Forumet drøftar kommuneplanar og reguleringsplanar. Etter utvalet si meining kan planforum vere eigna som ein arena for integrering av omsynet til klimatilpassing og som rettleiing og motivasjon for kommunane.
Fylkeskommunane har etter plan- og bygningslova mynde til motsegn mot kommunale planar, men nyttar denne retten i mindre grad enn fylkesmannen og andre regionale statsetatar.
I tillegg til funksjonen som regional planstyresmakt overtok fylkeskommunane frå 2010 enkelte oppgåver på miljøområdet frå Fylkesmannen. Dette gjeld blant anna vassregionmyndet og forvaltning av haustbare, ikkje truga arter av vilt og innlandsfisk. Fylkeskommunen har òg ansvaret for den regionale kulturminneforvaltninga, har avgjerdsmynde i fleire saker som angår kulturminne og fører tilsyn med dei freda kulturminna. Fylkeskommunen er rådgivar for kommunane på kulturminneområdet. Kulturbygningane er særleg sårbare for klimaendringar, som omtalt i kapittel 9.6, og det tilseier at det er nødvendig at fylkeskommunen sitt arbeid med kulturminne integrerer omsynet til klimaendringar og fungerer som eit bindeledd på dette området mellom Riksantikvaren og kommunane. Fylkeskommunane har òg ei viktig rolle gjennom ansvaret for vidaregåande utdanning, under dette yrkes- og fagutdanninga. Utvalet har tidlegare påpeikt at klimatilpassing bør inn som ein del av den faglege plattforma i yrkes- og fagutdanninga, sjå nærare omtale i kapittel 9.6. Ansvaret for å syte for at den faglege innrettinga òg dekkjer klimatilpassing er ei oppgåve som vil falle på statlege styresmakter, men fylkeskommunen vil ha ei viktig rolle i å følgje dette opp som ein del av sitt ansvar for vidaregåande opplæring.
Utvalet meiner lokalt og regionalt medvit om moglegheitene som klimaendringane er avgjerande. Fylkeskommunen sitt ansvar for regional utvikling gjer dei i stand til å fylle ei aktiv rolle for tilpassing og auka verdiskaping. Fylkeskommunen bør difor ha eit ansvar for å legge til rette for positiv utnytting av konsekvensar av klimaendringane til næringsutvikling og styrka konkurransefortrinn i regionane.
14.2 Fylkesmannen
Fylkesmannen skal syte for at nasjonal politikk blir følgd opp lokalt og har i oppgåve å samordne statlege styringssignal overfor kommunane. Fylkesmannen har òg i oppgåve å gi råd og rettleiing for kommunane sitt arbeid med å følgje opp dei statlege føringane. Fylkesmannen har mynde og oppgåver på vegner av tolv departement og ein rekkje direktorat og er klage- og tilsynsmyndigheit. Vidare skal Fylkesmannen samordne arbeidet med samfunnstryggleik i fylket og stimulere arbeidet med kommunal samfunnstryggleik og beredskap.
Departementa og direktorata formidlar oppdraga sine til Fylkesmannen gjennom embetsoppdrag. Arbeidet med klimatilpassing har dei siste åra vore teke inn i desse. I embetsoppdraget er det venta at klimaendringar skal vere blant dei omsyna som blir lagde til grunn i Fylkesmannen sitt arbeid med fylkesvise risiko- og sårbarheitsanalysar. Det er føresett at andre samfunnsaktørar skal involverast i dette arbeidet for å skaffe fram eit felles risikobilete. Utvalet meiner at ein slik analyse vil vere både ei viktig og nødvendig kjelde til kunnskap om kva verknader klimaendringane vil ha på viktige samfunnsområde i kvart fylke. Samla sett vil desse analysane òg kunne medverke til å setje saman eit nasjonalt risikobilete der klimaendringane blir ein del av den samla vurderinga av truslar landet står overfor.
Fylkesmannen skal òg sjå til at klimaendringar inngår som eit omsyn i dei kommunale ROS-analysane og blir følgde opp i kommunale planar. Embetsoppdraga pålegg Fylkesmannen ei rettleiingsplikt overfor kommunane og ber Fylkesmannen om å ta opp klimautfordringane i dialogen med kommunane. Da klimatilpassing først dei siste åra har vore ein del av embetsoppdraget, har utvalet ikkje kunnskap om erfaringar som er gjorde med dette. Utvalet vil likevel peike på at dette er eit steg på vegen til å inkludere klimatilpassing i styringssløyfa frå nasjonalt til lokalt nivå.
I medhald av plan- og bygningsloven skal Fylkesmannen sjå til at kommunane oppfyller lovpålagde krav til planlegging, og at forhold som er av nasjonal eller vesentleg regional betyding blir tekne vare på. Det gjeld forhold knytte til jordvern, naturmangfald og samfunnstryggleik. Fylkesmannen skal medverke frå tidleg fase i planprosessar. Embetet skal vere rettleiar, høyrings- og klageinstans, kunne gi motsegner og mekle. DSB utarbeider hausten 2010 reviderte retningslinjer for Fylkesmannen sin bruk av motsegn for å ta vare på samfunnstryggleik i arealplanlegginga. I desse er det understreka at Fylkesmannen skal fremje motsegn til arealplanar når det gjeld forhold av vesentleg betydning for samfunnstryggleiken. Eksempel på dette er førebygging av risiko for tap av liv, skade på helse, kritisk infrastruktur og samfunnsviktige funksjonar som er mangelfullt tekne vare på. Det er òg peikt på at motsegn kan fremjast dersom ROS-analysen for det aktuelle arealet har ei manglande vurdering av konsekvensar av klimaendringar.
Under omtala av kommunalt tilpassingsarbeid har utvalet peikt på betydninga av klare føringar for å integrere omsynet til klimaendringar i lokale planprosessar. Motsegnsmynde gir etter utvalet si vurdering eit formelt høve til å komme i inngrep med viktige omsyn for klimatilpassing. Like viktig er medverknad frå Fylkesmannen tidleg i planprosessane slik at kommunane får støtte gjennom råd og rettleiing.
I tillegg til direkte dialog i enkeltsaker gir Fylkesmannen råd og rettleiing til kommunane gjennom fagnettverk, samlingar, møte og seminar. DIFI si undersøking av kommunane si erfaring med Fylkesmannen viser at den desidert hyppigaste kontakten mellom Fylkesmannen og kommunane er i plansaker etter plan- og bygningslova. Samfunnstryggleik er det fagområdet som kommunane seier at dei nest oftast har kontakt med Fylkesmannen om. Plansakene skil seg òg ut som det området der kommunane seier at dei både har størst utfordringar framover, og der behovet for Fylkesmannen si rettleiing er størst (DIFI 2010).
Difor er òg dialogen til Planforum ein viktig arena slik det blir drøfta ovanfor. Dette forumet vil kunne medverke til både konstruktive og gode dialogar mellom stat, fylkeskommune og primærkommune.
14.3 Kompetanse og kapasitet i fylka
Utvalet registrerer at tilpassingsarbeid er sett i gang blant fleire fylkesmenn og i fleire fylkeskommunar.
Blant fylkeskommunane har for eksempel Sør-Trøndelag fylkeskommune prioritert kartlegging av konsekvensar av klimaendringane i sin regionale planstrategi for perioden 2009–2012. Eit anna eksempel er kartlegginga av sårbarheit som blei gjort i regi av Austlandssamarbeidet, der fylkeskommunane i Akershus og Buskerud var med. Eksempla tyder på at klimatilpassing er sett på dagsordenen hos fylkeskommunane. Utvalet manglar likevel god nok dokumentasjon på kor systematisk det blir arbeidd med klimatilpassing i fylkeskommunane. DSBs undersøking av klimatilpassing i fylke og kommunar frå 2007 viser at tilpassingsarbeidet berre i avgrensa grad er starta i fylkeskommunane (DSB 2007). Utvalet vil likevel peike på at det kan ha skjedd arbeid frå 2007 som vil endre dette biletet.
I embetsoppdraget for 2010 er Fylkesmannen beden om å prioritere tilpassing. Rapporteringa frå fylkesmennene si oppfølging av oppdraget frå 2009 viser at tilpassing er følgt opp, men på ulik måte og i varierande grad. Det er særleg i Fylkesmannen si oppfølging av kommunale ROS-analysar i arealplanlegginga at klimatilpassing er gjort gjeldande. I rapporteringa kjem det òg fram at fleire fylkesmenn opplever at dei pr. i dag har for dårleg oversikt over kommunane si samla sårbarheit for klimaendringar, og at det er behov for nærare kartlegging og oppfølging på dette området. Klimatilpassingsarbeidet er òg følgt opp gjennom deltaking i prosjekt eller undersøkingar på fylkesnivå. For eksempel har Fylkesmannen i Buskerud, saman med fylkeskommunen, teke del i undersøkinga av klimasårbarheit som blei gjort i regi av Austlandssamarbeidet. Utvalet registrerer òg at enkelte fylkesmenn har valt å finne organisatoriske løysingar internt for å byggje opp under det tverrfaglege i tilpassingsarbeidet. Dette blir for eksempel gjort hos Fylkesmannen i Troms.
Skjeggedal og Harvold (2008) peiker på at fylkeskommunane har god formell kompetanse i fysisk planlegging og samfunnsplanlegging. Samtidig peiker Harvold mfl. (2010) på at det er store utfordringar når det gjeld kapasitet i fylkeskommunen. Vidare er det peikt på at styrking av kapasiteten hos fylkeskommunen vil vere viktig for å styrkje det arbeidet som blir gjort overfor kommunane sitt planarbeid, ikkje minst i kommunar med lågt folketal. Det er her referert til ei generell styrking, men studien peiker på at denne styrkinga òg bør inkludere klimatilpassing.
Fylkesmannen har òg god og brei kompetanse i samfunnsplanlegging og særleg arealplanlegging. Harvold mfl. (2010) peiker på at Fylkesmannen er ein viktig medspelar og kompetanseressurs for kommunane på ei rekkje område. Undersøkinga utført av DIFI om Fylkesmannen si samhandling med kommunane tyder på det same (DIFI 2010). Fylkesmannen har òg eit ansvar og ein fagportefølje knytt til helse, jord- og skogbruk, biologisk mangfald, arealplanlegging og samfunnstryggleik. Dette legg til rette for tverrfaglegheit. Harvold mfl. (2010) framhevar vidare at det er viktig at kunnskap om klimaendringar blir integrert i desse oppgåvene. Dei peiker samtidig på at det er behov for å styrkje kompetansen dersom Fylkesmannen skal fylle ei rettleiarrolle på tilpassingsområdet. Mangel på kunnskap og kompetanse om klimaendringar er òg peikt på som ein vesentleg barriere for klimatilpassing på fylkesnivå i undersøkinga om klimasårbarheit og tilpassing referert i kapittel 13.2.2 (Westskog og Vevatne, red., 2007). Utvalet deler dei vurderingane som er gjorde av kompetansebehov, og etter utvalet si vurdering er styrkt kompetanse ein føresetnad for at Fylkesmannen skal kunne utøve ei god rettleiings- og samordningsrolle overfor kommunane i framtida.
I DSB si undersøking Klimatilpasning i kommuner, fylkeskommuner og blant fylkesmenn (DSB 2007) blir det bekrefta at fylkeskommunar og fylkesmenn sjølve vurderer at det er behov for styrkt kompetanse. I undersøkinga gav alle fylkesmenn og fylkeskommunar til kjenne at dei i noko eller stor grad har behov for meir kunnskap på området.
Harvold mfl. (2010) drøftar òg kapasitet og ressursar hos regionale styresmakter til å kunne rettleie og føre tilsyn med kommunale planar. Ifølgje rapporten seier mange fylkesmenn at ansvaret for klimatilpassing er ressurskrevjande, og at dei ikkje har tilgang på tilstrekkelege økonomiske midlar eller kompetanse til å utføre denne typen oppgåver. I Husabø sin studie (2010) av Fylkesmannen sitt arbeid med klima og naturfarar er fylkesmennene sin administrative kapasitet drøfta. Rapporten seier at det har skjedd ein reduksjon i talet på stillingar innanfor samfunnstryggleiksområdet, samtidig som nye og krevjande oppgåver er komne til.
Husabø si undersøking tyder på ein samanheng mellom prioritering og tilgang på ressursar. Sjølv om undersøkinga er knytt til Fylkesmannen, vil utvalet tru at mykje av dei same konklusjonane gjeld for fylkeskommunen. Utvalet ser òg ein liknande samanheng i kommunane sitt arbeid med klimatilpassing.
Utvalet vurderer at både fylkeskommunen og Fylkesmannen har viktige roller å spele i arbeidet med klimatilpassing, og at behovet for å styrkje kapasitet og kompetanse er til stades både hos fylkeskommunen og Fylkesmannen.
14.4 Ansvars- og rolledeling på fylkesnivå
I Skjeggedal og Harvold si undersøking (2008) av kompetansen innan planlegging og stadsutvikling i kommunar og fylke er det peikt på behovet for å tydeleggjere arbeidsdeling og samarbeid på fylkesnivå når det gjeld planlegging etter plan- og bygningslova. Dei seier at aktivitetane til fylkeskommunane og fylkesmennene er så vevde inn i kvarandre, at det er utydeleg kven som i praksis har ansvaret for kva. Utvalet meiner at det med bakgrunn i kommunane sitt behov for klare statlege krav til tilpassing er behov for å gjere tydeleg rolle- og ansvarsdelinga, òg på tilpassingsområdet.
I arbeidet opp mot kommunane meiner utvalet at Fylkesmannen bør ha ei særleg oppgåve i å følgje opp kommunane, både gjennom råd, rettleiing, tilsyn og motsegner. Dette er knytt til behovet for tydelege styringssignal frå stat til kommune i tilpassingsarbeidet, som er nærare omtalt i kapittel 13 om kommunar. Fylkesmannen har sin funksjon forankra i styringssløyfa mellom stat, fylke og kommune, og er, i kraft av å vere motsegnsmyndigheit, i ein posisjon til å medverke til å gi klare føringar for tilpassingsarbeidet på kommunalt nivå. Ei slik rolle har Fylkesmannen delvis i dag gjennom embetsoppdraget, men utvalet ser behovet for å styrkje denne. Vidare er det behov for at Fylkesmannen blir tilført ressursar for å kunne ta vare på ei slik rolle. Utvalet vil likevel understreke at klimaendringane ikkje påverkar forholdet mellom lokal handlefridom og statleg styring av arealforvaltninga, men at ein tydeleg stat, som klart definerer kva som er nasjonale interesser i arealpolitikken, vil medverke til ei effektiv forvaltning.
Sjølv om Fylkesmannen bør få ei tydelegare rolle i tilpassingsarbeidet, vil eit godt samspel mellom Fylkesmannen og fylkeskommunen vere viktig for å kunne utføre eit godt klimatilpassingsarbeid. Utvalet meiner at planforumet, som er omtalt ovanfor, vil vere ein viktig arena for å finne felles løysingar òg for klimatilpassing.
14.5 Samarbeid og samordning på tvers av fylka
Både hos fylkesmennene og fylkeskommunane skjer det samarbeid og samordning på tvers av fylka gjennom uformelle og formelle nettverk, utval og råd. Fylkesmennene har jamlege møte med fagdepartementa og -direktorata, der erfaringar og kunnskapar blir drøfta og utveksla. I tillegg er det ulike former for kontakt mellom embeta både på leiar- og fagnivå der ein samarbeider om opplæring, utvekslar erfaringar og drøftar praksis. Fylkesordførarane møtest jamleg, og det same gjer fylkesrådmennene. Møta blir nytta til å utveksle kunnskap, erfaringar, synspunkt o.a. Det er òg nettverk og samarbeidsordningar mellom fylkeskommunane på fagnivå.
Fylkeskommunane har etablert regionale samarbeidsforum som for eksempel Vestlandsrådet og Austlandssamarbeidet. Formålet er å samarbeide om oppgåver som regional utvikling, opplæring og kompetanseutvikling og internasjonalt samarbeid. I Austlandssamarbeidet er klimatilpassing eit samarbeidsområde og det har blant anna resultert i ein casestudie av klimasårbarheit og tilpassing i fire kommunar og to fylke i Austlandssamarbeidet. Denne studien er omtalt ovanfor.
Utvalet meiner at regionale samarbeidsfora og nettverk er ein god arena for å byggje kompetanse og dele erfaringar på tvers av fylkesgrensene, og at dei bør integrerast i dei regionsamarbeida som eksisterer i dag.
15 Klimatilpassing på nasjonalt nivå
For at omsyn til klimatilpassing skal prioriterast, må det forankrast politisk. Tilpassingsomsyn må integrerast i relevante styringsverktøy som i stor grad blir utvikla på nasjonalt nivå. Dette gjeld blant anna lovverk, forskrifter og rettleiarar.
Miljøverndepartementet har eit overordna ansvar for den nasjonale klimapolitikken, under dette klimatilpassing. Departementet har òg direktoratsfunksjonen for kommunal og regional planlegging og det overordna ansvaret for den miljøfaglege styringsdialogen med fylkesmennene.
Innanfor dei ulike sektorane utformar sektorstyresmaktene politikk og tiltak for klimatilpassing innan sine ansvarsområde. Som det går fram av del III er det stor variasjon i kor langt dei ulike sektorane har kome i å identifisere utfordringar og planleggje strategiar for å møte eigne klimatilpassingsbehov. I St.prp. nr. 1 (2009–2010) blir alle departement bedne om å utgreie konsekvensar av klimaendringar og tilpassingsbehov innan sine ansvarsområde. Utvalet registrerer at sektorane responderer på dette. For eksempel la Landbruks- og matdepartementet fram ei stortingsmelding om klimapolitikk for sektoren i 2009, der tilpassing var inkludert.
15.1 Samarbeid på tvers av sektorar og samfunnsområde
Samarbeid på tvers av politikkområde er ein føresetnad for klimatilpassing. Gjensidig avhengigheit mellom sektorane gjer at ein sektor kan bli hindra i si klimatilpassing på grunn av forhold som ligg under ansvarsområdet til andre sektorar.
Koordineringsarbeidet for klimatilpassing blei sett i gang i 2007 gjennom etableringa av ei tverrdepartemental koordineringsgruppe for tilpassing med representantar frå 13 departement. Departementsgruppa er eit forum for informasjonsdeling mellom departementa. Etablering av departementsgruppa var etter utvalet si vurdering eit nødvendig steg, og denne funksjonen bør førast vidare.
Regjeringa la våren 2008 fram framstillinga Regjeringens arbeid med tilpasning til klimaendringene, der dei første tiltaka i det nasjonale tilpassingsarbeidet er skisserte. Framstillinga er retta mot felles utfordringar og legg hovudlinjene for tilpassingsarbeidet i perioden 2009–2012. Framstillinga legg til rette for arbeid med informasjon og kompetanseheving og styrking av kunnskapsgrunnlaget. Sektorane sitt ansvar for å setje i gang tilpassingsarbeidet i eigen sektor er understreka i dette dokumentet. Utvalet registrerer at alle dei tre målområda er følgde opp, blant anna gjennom etableringa av nettportalen Klimatilpasning.no, kurs i klimatilpassing for planleggjarar og oppnemning av utvalet for denne utgreiinga. Sektorane sitt arbeid med klimatilpassing er òg følgt opp gjennom føringar i St.prp. nr. 1 og sett i verk på fleire område som nemnt innleiingsvis.
Som ein del av oppfølginga av plan- og bygningslova skal Regjeringa innan 1. juli 2011 presentere eit dokument med nasjonale krav til kommunal og regional planlegging. Utvalet meiner at klimatilpassing må integrerast i arbeidet med forventningsdokumentet, og at det i dette ligg eit potensial for ytterlegare å styrkje koordineringa på tvers av sektorane.
15.2 Det praktiske koordineringsarbeidet
I tilknyting til departementsgruppa blei det oppretta eit sekretariat som skulle stå for det praktiske koordineringsarbeidet. Sekretariatet sine oppgåver er knytte til samordning, informasjon og kompetanseutvikling og å medverke med oversikt over klimasårbarheit og arbeidet med klimatilpassing i samfunnet. Sekretariatet skal òg medverke til at omsynet til klimaendringane blir integrert i samfunnsplanlegginga. I september 2008 blei koordinatoren for delprosjektet på klimatilpassing under Framtidas byar knytt til sekretariatet. Eit ledd i informasjonsarbeidet har vore etableringa av Klimatilpasning.no, som samlar informasjon om klimaendringar og tilpassing frå ei rekkje etatar og forskingsinstitusjonar. Sekretariatet har òg initiert og medverka til undersøkingar om klimatilpassing i norske fylke og kommunar, og etablert kurs i regi av Nasjonalt utdanningssenter for samfunnstryggleik og beredskap (NUSB).
Sekretariatet er lokalisert i DSB, som sorterer under Justisdepartementet, men det har mandat og delar av finansieringa frå Miljøverndepartementet. Sekretariatet rapporterer både til Miljøverndepartementet og departementsgruppa.
Sekretariatet beskriv sin funksjon som først og fremst å vere knytt til samordning og informasjons- og kompetanseutvikling på kommunalt og regionalt nivå. Sekretariatet har planleggjarar i kommunar og på fylkesnivå som si viktigaste målgruppe, og framhevar at direkte kontakt med desse aktørane har verka positivt på framdrifta i arbeidet.
I samtale med sekretariatet blei informasjons- og bevisstgjeringsarbeid trekt fram som dei mest sentrale elementa i tilpassingsarbeidet i dag. Dette er i tråd med erfaringane frå andre land, særleg i ein tidleg fase. Sjølv om volumet på innsatsen og forankringa er ulik, har fokuset på lokalt nivå og samansetjinga av oppgåver og funksjonar mange likskapstrekk med tilpassingsarbeidet i Storbritannia og andre land. I møte utvalet hadde med ulike myndigheitsnivå og organisasjonar i Storbritannia i januar 2010 kom det fram at informasjon og bevisstgjering har vore avgjerande for prosessen med å innarbeide omsynet til klimaendringar i samfunnsplanlegginga. Dette er òg støtta av forsking (Hovelsrud og Smith 2010).
Sekretariatsarbeidet har òg teke vare på arbeidet retta mot nasjonale aktørar. Rapportering til departementsgruppa, samarbeid om havnivåstigning, der det er etablert ei uformell arbeidsgruppe, og samarbeid med NVE og andre i levering av materiale til Klimatilpasning.no er eksempel på dette. Etter utvalet si vurdering har sekretariatsfunksjonen i dag likevel ikkje ressursar nok til å handtere koordineringsrolla fullt ut. Sekretariatet består av 4,5 stillingar og må prioritere strengt. I noverande ressurssituasjon skjer det ei nedprioritering av dialogen med direktorata som har styringsdialog med fylkesmennene og av kartlegginga av kommunane sitt klimatilpassingsarbeid. Informasjonsarbeidet er prioritert blant anna gjennom arbeidet med Klimatilpasning.no. Etter utvalet si vurdering er ikkje ressursane som blir brukte på dette, tilstrekkelege. Klimatilpassing er ei ny oppgåve, og informasjonsbehovet er stort i alle forvaltningsledd og samfunnet elles.
Klimatilpassingssekretariatet er i dag organisert som eit prosjekt. I ein startfase av tilpassingsarbeidet har denne arbeidsforma hatt fleire fordelar. Eit prosjekt gir rom for raske avgjerder og til å definere roller og oppgåver etter kvart som ein får erfaringar. Prosjektorganisering har òg vore ei god tilnærming for eit nytt fagområde som ikkje er ein sektor, men eit omsyn som skal integrerast. Etter utvalet sine vurderingar vil likevel ei slik organisering ha avgrensingar på lengre sikt. I ei prosjektorganisering kan personalressursar lett omprioriterast til meir akutte oppgåver med det resultatet at tilpassingsarbeidet blir nedprioritert. Klimatilpassing er eit langsiktig arbeid og krev løysingar som ikkje er tidsavgrensa i mandat og finansiering. Etter utvalet si vurdering vil ei permanent ordning gjere synleg det langsiktige perspektivet i klimatilpassingsarbeidet. Det vil òg gi ei klarare organisasjonslinje, som gjer det lettare å inkludere omsynet til tilpassing i den ordinære avgjerdsstrukturen.
Plankompetanse er ein nøkkelkompetanse for klimatilpassingsarbeid. Sjølv om kunnskap om klimasystemet og klimaendringar òg er viktig, treng den koordinerande sekretariatsfunksjonen primært kompetanse om samfunn og samfunns- og arealplanlegging. Sekretariatet står i dag nær planmiljøa i DSB og Miljøverndepartementet, og dette vurderer utvalet som positivt. Det er òg verdifulle koplingar mellom arbeidet med førebyggjande samfunnstryggleik og klimatilpassing, mellom anna ROS-analysar, nærare omtalt i kapittel 13.
Å byggje opp eit kompetansemiljø er tid- og ressurskrevjande. Kompetansen i det klimatilpassingssekretariat som er i dag, er eit verdifullt grunnlag å byggje vidare på i oppbygginga av eit breiare fagmiljø.
15.3 Felles styringsverktøy for klimatilpassing
Felles styringsverktøy, som plan- og bygningslova med tilhøyrande forskrifter og statlege rettleiarar for kostnadsanalysar, er sentrale for å integrere klimatilpassingsomsyn. Skal klimaendringar bli eitt av omsyna som blir vurderte i analyse- og planleggingsarbeid i forvaltninga, må desse verktøya ha retningslinjer for korleis dette omsynet skal takast vare på. Utvalet har for eksempel merka seg at det i Regjeringa si utgreiing om tilpassing i 2008 ligg ei føresegn om at det i større offentlege investeringar over 500 millionar skal gjerast ein analyse av klimaendringar. I verktøya for slike analysar, for eksempel Senter for statleg økonomistyring sin rettleiar om kostnadsanalysar knytte til store offentlege investeringar, er likevel ikkje konsekvensar av klimaendringar omtalte.
DSB har laga fleire rettleiarar for kommunane sitt ROS-arbeid, blant anna om samfunnstryggleik i arealplanlegginga (DSB 2010). I rettleiaren frå 2010 er klimatilpassing integrert. Rettleiaren for generelle ROS-analysar på tvers av sektorane er frå 1994. Han omtaler ein del hendingar som er relevante i eit klimatilpassingsperspektiv, for eksempel skred, flaum og skogbrann, men klimaendringar er ikkje eit eksplisitt tema. Harvold mfl. (2010) peiker på denne rettleiaren som forelda, og at han ikkje representerer eit nyttig verktøy for utfordringane i dag, der klimaendringar og moglege tilpassingstiltak skal innlemmast i analysen.
Eksempla ovanfor viser at tilpassing ikkje er godt nok integrert i rettleiingsmateriell som er utvikla av fagetatar på nasjonalt nivå. Ei slik integrering gir behov for fagspesifikk klimatilpassingskunnskap. Dette er òg nødvendig for at sektorane skal kunne gi rettleiing overfor næringsaktørar (for eksempel byggjenæringa) og overfor forvaltninga i fylke og kommunar. Ei slik satsing vil innebere at det må kanaliserast ressursar til dei aktuelle etatane for at dei skal kunne ta vare på sine oppgåver knytte til rettleiing og kunnskapsutvikling.