Del 5
Ein politikk for klimatilpassing

16 Tilrådingar for ein politikk for klimatilpassing

Klimaet og samfunnet er i kontinuerleg endring. Difor kan samfunnet aldri bli fullt ut tilpassa, men må heile tida tilpasse seg nye endringar. Samtidig har vi høve til å gjere val som aukar robustheita på lengre sikt.

Tilpassing føreset god planlegging. Plansystemet i dag inkluderer omsynet til vêr- og naturhendingar, men manglar ei tilfredsstillande integrering av omsynet til klimaendringar. Eit styrkt plansystem som inkluderer klimatilpassing, peiker seg difor ut som det viktigaste grepet samfunnet kan gjere for å tilpasse seg eit endra klima.

Tydelege ansvarsforhold er ein føresetnad for god planlegging. Etter utvalet si vurdering er mange klimarelaterte utfordringar, for eksempel skred og svikt i infrastruktur, forankra i dei etablerte myndigheitsstrukturane allereie i dag. Samtidig manglar nokre samfunnsområde ei tilfredsstillande integrering av omsynet til klimaendringar. I tillegg finst det område som ikkje har ei ansvarleg styresmakt pr. i dag. Dette gjeld i første rekkje havnivåstigning, som er eit heilt nytt område, og handtering av overvatn. Det er behov for ei tydeleg forankring av ansvaret for desse områda i forvaltninga.

God planlegging krev gode verktøy, solid kunnskap og kompetanse og kapasitet til å planleggje for eit endra klima. Med klimaendringane blir ikkje historiske vêrdata lenger eit tilstrekkeleg grunnlag for planlegginga. Uvisse er ein kjend premiss i all planlegging, men klimaendringane aukar denne uvissa. Den auka uvissa må handterast i planarbeidet.

Kunnskapsgrunnlaget for planlegging for klimaendringar er mangelfullt. Behovet for meir, betre og tilgjengeleg kunnskap gjeld for nær på alle sektorar og samfunnsområde som er omtala i del III og myndigheitsnivå omtala i del IV. For å understøtte avgjerder og planar er det behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget med auka kartlegging, overvaking og forsking.

Kunnskapsgrunnlaget må ikkje berre etablerast, det må òg takast i bruk. Sjølv om kunnskapen i mange tilfelle eksisterer, avheng tilpassingsarbeidet av relevant kompetanse og tilstrekkeleg kapasitet på alle forvaltningsnivå. Kompetanse og kapasitet til klimatilpassing må styrkjast i forvaltninga.

Nokre samfunnsområde har eit tilpassingsunderskot. Underskotet knyter seg i første rekkje til vedlikehaldsetterslepet på infrastrukturen, som er ei stor utfordring allereie i dag. Det gjeld òg oppfølginga av nasjonale miljømål, som ofte taper konkurransen mot andre omsyn i forvaltninga. Dette underskotet bør dekkjast opp for å redusere klimasårbarheita i det norske samfunnet.

Klimaendringane vil påverke samfunnet på nær alle område. Det er difor nødvendig med koordinert nasjonal planlegging for å sikre at ulike initiativ trekkjer i same retning og medverkar til reduksjon av samfunnet si sårbarheit for klimaendringane. Etter utvalet si vurdering bør difor dagens koordinering av arbeidet med klimatilpassing styrkjast.

Med utgangspunkt i desse utfordringane vil utvalet i det følgjande foreslå nokre hovudelement i ein nasjonal politikk for klimatilpassing.

16.1 Plansystemet må styrkjast

Samfunnsplanlegginga involverer alle sektorar på lokalt og regionalt nivå, og planprosessane peiker seg ut som ein god samordningsarena for tilpassing. Eit styrkt plansystem som tek omsyn til klimaendringar er difor det viktigaste enkeltgrepet samfunnet kan gjere for å tilpasse seg eit endra klima.

Dei klimarelaterte utfordringane på ei rekkje område – som naturmiljø, primærnæringar, infrastruktur og bygningar – har stadleg karakter og omfattar bruken av areal. Klimaendringane skjerper krava til fornuftig arealbruk og langsiktig arealplanlegging.

Klimaendringane byr på fleire utfordringar for arealbruken, og arealbruken har stor betydning for tilpassingskapasiteten i samfunnet. Auka førekomst av flaum, skred og erosjon langs kysten og vassdraga vil få konsekvensar for busetnad og infrastruktur i dei aktuelle områda. Dette styrkjer behovet for å leggje vekt på omsynet til desse risikoane i arealplanlegginga og for å gjere tydeleg retningslinjer og ansvarsforhold.

Arealplanlegginga er, etter utvalet sitt syn, eit viktig verktøy for klimatilpassing. Dette er nærare omtalt i del IV. Utvalet sitt syn er i tråd med St.meld. nr. 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand, som peiker på at arealplanlegginga skal medverke til å redusere trusselen frå klimaendringane mot liv, helse og materielle verdiar, samfunnsviktige funksjonar og infrastruktur.

Arealbruken i dag omfattar samtidig evna til tilpassing på ei rekkje område. For eksempel kan fragmentering av naturområde auke sårbarheita i desse områda, mens tilpassa arealbruk kan gjere dei meir robuste ved å bevare levedyktige økosystem. Samtidig kan samfunnet gjerast mindre sårbart ved at areal som er utsette for havnivåstigning, skred og flaum ikkje blir tekne i bruk.

Utvalet ser difor behov for ei sterkare integrering av omsynet til klimaendringar og tilpassingsbehov på fleire område i plansystemet – først og fremst i areal- og naturforvaltninga, men òg i arbeidet med samfunnstryggleik.

Gode og tilgjengelege planverktøy er ein avgjerande føresetnad for god planlegging. Ei generell styrking av plansystemet må sjåast i samanheng med bruken av klimaframskrivingar i utviklinga av kartdata, rettleiarar og krav som er omtalte i kapittel 16.3 og 16.4.

Dei fleste av utfordringane som klimaendringane vil medføre for samfunnet, for eksempel auka skredfare og fare for svikt i kritisk infrastruktur, blir etter utvalet si vurdering best tekne vare på i dei etablerte myndestrukturane. På nokre område ser utvalet behov for å plassere ansvar på ein tydelegare måte enn tilfellet er i dag. Dette gjeld spesielt havnivåstigning og handtering av overvatn. Aukande risiko for overvatn peiker seg ut som ei stor utfordring, og havnivåstigning er eit heilt nytt fenomen som samfunnet står overfor. På lokalt nivå må kommunane handtere begge desse utfordringane, men etter utvalet si vurdering er det òg behov for ei tydeleg myndigheitsforankring på nasjonalt nivå. Dette er nærare omtala i kapittel 16.1.2 og 16.1.3.

16.1.1 Arealbruk

Slik vi har sett i del III gjeld omsynet til klimatilpassing arealbruk og planlegging på fleire ulike måtar.

Overfløymingar vil bli ei aukande utfordring for byar og tettstader og gir behov for tiltak som direkte vedkjem arealdisposisjonar. Havnivåstigning vil krevje endringar i planlegging av utbygging langs kysten. Auka risiko for skred krev endå betre analysar av kor det er trygt å leggje infrastruktur og bygningar, og kan forsterke behovet for sikringstiltak i allereie utbygde område. Endring av område for optimal vekst for oppdrettsorganismar langs kysten vil krevje nye planar for arealbruk og utgreiing av miljøkonsekvensar, nærare omtalt i kapittel 10.2, «Fiskeri og havbruk». Pålegg i naturmangfaldlova om å ta vare på biologisk mangfald, og målsetjingar knytte til jordvern, vil samtidig skjerpe presset på areala og høva til å plassere nye bygg på ein klimatilpassa måte. Dette er nærare omtala i kapittel 7, «Naturmiljø» og kapittel 9, «Infrastruktur og bygningar».

Som vi såg i kapittel 7, «Naturmiljø», er endringar i arealbruk den største trusselen mot det biologiske mangfaldet i Noreg. Klimaendringane vil auke presset på leveområde og økosystem, særleg i alpine og arktiske strøk. Dette gjer det endå viktigare å hindre fragmentering av leveområde og sikre større habitat for å betre høvet til tilpassing for utsette arter og økosystem. Arealbruk må òg sjåast i samanheng med dei ulike kapitla i naturmangfaldlova om forvaltning av arter og område og prinsipp for berekraftig bruk. Desse føresegnene legg til rette for ei framtidsretta og heilskapleg forvaltning av arter, både på land, i innsjøar og vassdrag og i havet, og vil vere av betyding for tilpassing til klimaendringane. Som del av ein klimatilpassingsstrategi er det difor nødvendig å sjå arealbruk og naturforvaltning i samanheng.

Det er viktig å ha med tidsperspektivet i vurderinga av korleis klimaet påverkar arealbruk. Investeringskostnadene for bygg og infrastruktur er store, og høva til å gjere bygningstekniske eller arealvise endringar i ettertid vil ofte vere både små og kostnadsdrivande. Tidlege vurderingar av klimaforhold må difor integrerast i planleggings- og avgjerdsprosessar. Dette er nærare omtalt i kapittel 9, «Infrastruktur og bygningar».

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven (PBL) inneheld eit breitt sett av verkemiddel som gjer han til ein viktig «verktøykasse» for kommunane sitt klimatilpassingsarbeid. Forankringa av dette arbeidet i kommunal arealplanlegging medverkar til at tilpassing til klimaendringane blir planlagt ut frå ein lokal kunnskap om risiko og lokal fortolking av uvisse. Det betyr samtidig at dei nasjonale styresmaktene sine ambisjonar om tilpassingstiltak er avhengige av den kommunale utføringa. Dette er nærare omtalt i del IV.

Utøvinga av mynde med heimel i plan- og bygningsloven er basert på fortolking. Dette er både ein styrke og ei potensiell veikskap ved lova. På den eine sida gir ho nødvendig fleksibiliteten til å vege ulike omsyn og ta lokalt forankra heilskaplege avgjerder. På den andre sida gjer tolkingsfridomen omsynet til tilpassing avhengig av planstyresmaktene si evne og vilje til oppfølging. Kommunane har eit ansvar for å sikre trygg utbygging, men det varierer i kor stor grad dei tek det (Harvold mfl. 2010). Dette kan ha ei rekkje årsaker, som tidspress og praktisk handtering av målkonfliktar. Det kan òg vere reell usemje med nasjonale føresegner. Endeleg kan det vere varierande politisk interesse for å trekkje inn omsyn til klimaendring. Mange kommunar manglar dessutan tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til å setje seg inn i dei ulike problemstillingane rundt klimaendringar. Dette er nærare omtala i kapittel 13 om kommunane sitt arbeid med klimatilpassing.

Ifølgje Riksrevisjonen (3:11 2006–2007) blir ikkje arealplanlegginga nytta i god nok grad som verkemiddel for å nå måla om ei berekraftig utvikling. Arealforvaltninga medverkar til ein reduksjon av verdiar som skal takast vare på: friluftsliv, kulturminne og kulturmiljø, produktive jordressursar og det biologiske mangfaldet. Riksrevisjonen knyter desse forholda mellom anna til manglande og uklare retningsliner, oppfølging og rettleiing frå nasjonale styresmakter, og slår fast at ein sterkare statleg innsats er nødvendig for å sikre at kommunal og regional planlegging medverkar til langsiktig berekraft.

Ettersom desse utfordringane blir tydelege òg i tilpassingssamanheng, gjer dei etter utvalet sitt syn det nødvendig med ei generell styrking av samordninga av overordna omsyn i arealplanlegginga og auka statleg rettleiing til kommunane. Som det går fram i del IV, meiner utvalet at Planforum må nyttast aktivt som arena for samordning på regionalt nivå.

Kommunane står overfor ei rekkje krav som må prioriterast, jf. kapittel 13.2, «Barrierar for klimatilpassing i kommunane». Oppgåver som ikkje er lovpålagte risikerer difor å bli prioriterte ned. Vidare kan omsynet til klimatilpassing komme i konflikt med andre omsyn, til dømes etablering av verksemder som kan gi nye arbeidsplassar eller anna utvikling lokalt. Liknande konfliktar kan òg oppstå i fylkeskommunane si regionale planlegging.

Det er viktig at det blir gitt sterke insentiv til ei samfunnsplanlegging som sikrar berekraftig og klimatilpassa arealbruk. Plan- og bygningsloven har fleire føresegner som gir ei retning for kommunane si planlegging. Den slår mellom anna fast at berekraftig utvikling er eit overordna omsyn i planlegginga som planstyresmakta pliktar å ta vare på. Lova seier òg at planlegginga skal fremje samfunnstryggleik gjennom å førebyggje risiko. Òg gjennom andre føresegner, mellom anna teknisk forskrift til lova, er det stilt konkrete krav til at kommunane må ta klimaomsyn i plan- og byggjesaksbehandling.

Utvalet meiner likevel at det under plan- og bygningslova må gjerast ei forskriftsfesting som gjer klimatilpassing tydeleg som eit overordna planomsyn. Det er viktig at ei forskriftsfesting blir følgd opp gjennom både støtte og tilsyn.

Utvalet meiner at det bør vere er éi regional styresmakt som har det overordna ansvaret for å sjå til at nasjonale krav om å ta omsyn til klimaendringar blir tekne vare på i den kommunale arealplanlegginga og arbeidet med samfunnstryggleik. Denne oppgåva bør leggjast til Fylkesmannen. Dette er nærare omtala i kapittel 14.

16.1.2 Handtering av overvatn

I eit endra klima vil meir totalnedbør og auka hyppigheit av store nedbørsmengder auke utfordringane med handtering av overvatn. Overvatn er ei utfordring for alle anlegg med drenering, og overvassflaumar kan føre til skadar på bygningar og infrastruktur og utgjere fare for liv og helse. Klimaendringane vil difor forsterke behovet for god overvasshandtering.

EU sitt flaumdirektiv (COM(2006) 15 final) er ein premiss for overvasshandtering i Noreg òg. Flaumdirektivet har som formål å redusere og handtere risikoen som flaum representerer for menneske, miljø, infrastruktur og eigedom. Gjennomføringa i Noreg er under førebuing av Olje og energidepartementet og NVE. NVE har fått i oppdrag å utføre kartleggingar av kva som er mest utsett for flaum frå vassdrag, gjere ein grov analyse og sjå på langsiktige utviklingstrekk. Etter dette skal det gjennomførast ei meir detaljert kartlegging. Olje og energidepartementet arbeider med ansvarsavklaring for kartlegging av flaumar frå overvatn og hav, og vurderer behov for forskrift. I EU sitt flaumdirektiv er det òg krav om koordinering og klare ansvarsforhold. Kommunane har ansvar for den lokale overvasshandteringa mens NVE yter fagleg hjelp i samband med flaum frå elvar og bekkar. Flaumkartlegginga løyser ikkje heilskapen i problema knytte til handtering av overvatn. I dag er det statlege forvaltningsansvaret knytt til handtering av flaum frå vassdrag i hovudsak plassert i Olje og energidepartementet, med NVE som utøvande etat. Det gjeld både kartlegging, arealplanlegging, sikring, flaumvarsling, beredskap og krisehandtering. Ansvar for det nasjonale arbeidet med flaum knytt til overvatn og havnivåstigning er ikkje klarlagt, men er under avklaring mellom Fiskeri og kystdepartementet, Miljøverndepartementet og Kommunal og regionaldepartementet.

Etter utvalet si oppfatning er handteringa av overvatn i dag for fragmentert og spreidd mellom ulike sektorar og private og offentlege aktørar. Forankring av overvasshandtering hos ei nasjonal styresmakt vil betre høvet til å løyse utfordringar med auka overvatn og redusere klimasårbarheita i samfunnet. Mellom anna vil ei nasjonal styresmakt kunne utarbeide statlege, rettleiande retningslinjer for dimensjonering av overvassystem der omsynet til klimaendringar er teke inn, og medverke til å klargjere forvaltninga av overvatn. Utvalet meiner det vil vere naturleg å sjå dette i samanheng med gjennomføringa av EU sitt flaumdirektiv i Noreg. Det bør spesielt vurderast om ansvaret skal leggjast til NVE.

16.1.3 Havnivåstigning

Noreg har mykje busetnad i kystnære område. Eit stigande havnivå vil få konsekvensar for busetnad, infrastruktur og areal og kan i kombinasjonen med stormflod medføre alvorlege konsekvensar. Samtidig aukar interessa for å byggje i strandnære område (SOU 2007:60, Harvold mfl. 2010). Noreg har forbod mot å byggje i 100-metersona langs sjø, og der terrenget er relativt bratt, vil havnivåstigninga ikkje få konsekvensar der byggjeforbodet er overhalde. Regulerte område har eit unntak frå forbodet, og mange byar, blant anna Oslo, Trondheim, Tromsø, Bergen og Stavanger, satsar på å konsentrere utbygging langs hamnefronten. Dette er motivert bl.a. ut frå eit ønske om fortetting for å avgrense transportbehovet og dermed redusere utslepp. Her kan det oppstå målkonfliktar.

Endringane i havnivået vil skje gradvis over lang tid. Dette gir rom for tidleg handling og førebyggjande planlegging, kartlegging av fareområde, utvikling av sikringstiltak, beredskapsplanlegging og krisehandtering.

Sjølv om havnivåstigning er ei utfordring som norsk forvaltning i dag ikkje har erfaring med å handtere, skjer det mykje arbeid som er relevant for handteringa av endra havnivå. Til dømes finst eit system for varsling av stormflod frå Meteorologisk institutt via fylkesmennene til kommunane.

Fleire statlege fagetatar har ansvar for forhold i kystsona. Dei mest sentrale er BE, som set tryggleiksnivået for å hindre naturskade på bygg, NVE som har ansvar for flaumførebygging langs vassdrag, og Kystverket som har ansvar for framkome og tryggleik langs kysten og tilsyn med offentlege hamner. I tillegg har DSB ansvaret for å koordinere oversikta over risiko og sårbarheit i samfunnet, og Statens vegvesen har ansvaret for tryggleik og framkome langs veg i tillegg til å vere fagmyndigheit og igangsetjar av nye vegprosjekt. Direktoratet for naturforvaltning har ansvar for forvaltning knytt til naturmiljøet. Gjennom innsamling og formidling av grunndata, og ved å overvake landhevinga, medverkar Statens kartverk og Meteorologisk institutt til kunnskapsgrunnlaget som dei andre etatane og forvaltningsnivåa nyttar i si planlegging.

Dei ansvarlege etatane er i dag òg ansvarlege for planlegging og tiltak relaterte til havnivåstigning. Etter utvalet si vurdering er likevel ikkje omsynet til havnivåstigning tilstrekkeleg teke vare på. Det er behov for bevisstgjering om kva havnivåstigning vil innebere for lokal arealplanlegging, næringsaktørar og folkesetnad. Som grunnlag for dette treng forvaltninga kunnskap om utviklinga i havnivåstigninga og konsekvensar for samfunnet. Kunnskapsgrunnlaget eksisterer i dag, mellom anna i rapporten Havnivåstigning i norske kystkommuner (Det nasjonale tilpassingssekretariatet 2009), men ansvaret for å formidle denne kunnskapen er ikkje tydeleg nok forankra pr. i dag. Etter utvalet si vurdering er det behov for tydeleg myndeforankring og verkemiddelbruk på området.

Slik vi har sett i del II er det stor uvisse knytt til framtidig havnivåstiging. Dette medfører utfordringar når det gjeld formidling og den forma ei slik formidling skal ta. I dag er kommunane ikkje eksplisitt pålagde å ta omsyn til framskrivingar for havnivåstigning i si planlegging og utøving av mynde. Utvalet meiner at det må leggjast betre til rette for at aktørar planlegg med omsyn til at havnivået stig. For å gjere dette må det satsast på meir detaljert kartlegging av utsette område og støtte til sikringstiltak. Det er òg behov for detaljert høgdekartlegging for å kunne seie kor store område som vil kunne bli påverka av havnivåstigninga. Tilrådingar knytte til kartlegging er nærare omtala i kapittel 16.3.

Utarbeiding og formidling av retningsliner for havnivåstigning bør takast vare på av ei nasjonal styresmakt. Same styresmakt bør ha ansvaret for å rettleie lokale styresmakter i planleggingsarbeidet. Utvalet meiner det vil vere naturleg å sjå dette i samanheng med gjennomføringa av EU sitt flaumdirektiv i Noreg. Her òg bør det spesielt vurderast om ansvaret bør leggjast til NVE.

16.1.4 Tilrådingar frå utvalet

For å styrke plansystemet og innarbeide omsynet til klimaendringane i samfunnsplanlegginga tilrår utvalet å:

• pålegge klimatilpassa arealplanlegging gjennom å innarbeide omsynet til klimatilpassing i ny forskrift for plan- og bygningsloven

• sikre utsette naturtypar mot fragmentering og leveområde for trua arter gjennom utviding av verneområde og tettare oppfølging av utbyggingar

• leggje til grunn ei økosystembasert tilnærming i planar som omhandlar forvaltning av natur eller naturressursar

For å styrkje handteringa av overvatn i planarbeidet tilrår utvalet å:

• utpeike nasjonal overvassmyndigheit og sjå dette i samanheng med gjennomføringa av flaumdirektivet i Noreg

Den nasjonale styresmakta for overvatn bør mellom anna få følgjande oppgåver:

• gi hjelp til detaljert kartlegging av område som er utsette for overvassflaum der konsekvensane er venta å bli store

• medverke til å førebyggje skade som følgje av overvassflaumar ved å utvikle rettleiande retningslinjer for dimensjonering av system for overvatn der omsynet til klimaendringar er teke inn

• styrkje omsynet til handtering av overvatn i arealplanlegginga og gi kommunane råd, rettleiing og uttaler til dei enkelte planane

• vere motsegnsmyndigheit til kommunale arealplanar

For å redusere sårbarheita for stigande havnivå tilrår utvalet å:

• utpeike nasjonal styresmakt for havnivåstigning og sjå dette i samanheng med gjennomføringa av flaumdirektivet i Noreg

Den nasjonale styresmakta for havnivåstiging bør mellom anna få følgjande oppgåver:

• gi hjelp til detaljert kartlegging av område som er utsette for havnivåstiging der konsekvensane er venta å bli store

• medverke til å førebyggje skade som følgje av havnivåstiging ved å utarbeide retningsliner og rettleiarar for handtering av havnivåstiging i arealplanlegginga, og gi kommunane råd, rettleiing og uttaler til dei enkelte planane

• vere motsegnsmyndigheit til kommunale arealplanar

16.2 Auka uvisse må handterast

Klimaendringane er usikre på fleire plan, og utgjer eitt av mange uvissemoment knytte til framtida. Slik vi har beskrive i del II og III gjeld uvissa både omfanget av klimaendringane, kva slag og kor store konsekvensar dei vil få, når dei inntreff og kva samfunn klimaendringane vil påverke. I tillegg knyter det seg uvisse til element i sjølve tilpassingsarbeidet. Det er investerings- og tidsuvisse knytt til ulike tiltak, uvisse rundt nytteeffektane av tiltaka, og uvisse om korleis ulike tiltak verkar saman. Kompleksiteten i klimasystemet og samfunnet gjer at det alltid vil vere uvisse knytt til både naturlege og menneskeskapte prosessar og til vekselverknader mellom desse.

Handtering av uvisse er ikkje noko nytt i planlegginga. All langsiktig samfunnsplanlegging må baserast på at samfunnet er i endring. Det einaste sikre er at samfunnet i framtida vil vere annleis enn i dag. Både økonomiske prognosar, demografiske framskrivingar og andre planleggingsfaktorar er usikre. I planlegginga handlar difor uvisse om meir enn klimaet, og det er ein naturleg del av kvardagen for samfunnsplanleggjarar og avgjerdsstakarar.

Med klimaet i dag er vi innanfor ramma for naturlege klimavariasjonar som for ein stor del er kjende, og historiske data gir difor eit godt grunnlag for planlegginga. Men klimaendringane vil gå utover dei naturlege klimavariasjonane som er i dag og dermed redusere relevansen av historiske data. På denne måten medverkar klimaendringane til å auke uvissa.

Avgjerder må fattast trass fagleg uvisse og mangel på erfaring med klimaendringar som utfordring. Utsetjingar kan i mange tilfelle auke sårbarheita. Planlegging utan omsyn til klimaendring vil føre til eit mindre klimarobust samfunn. Slik vi har diskutert i kapittel 16.1, om styrking av plansystemet, er det nødvendig å innarbeide omsynet til klimaendringar i samfunnsplanlegginga og handtere uvissa knytt til dei. Dette er sjølvsagt krevjande å gjennomføre i praksis, for eksempel ved disponering av areal, dimensjonering av avløpsrøyr, forseinkingsanlegg eller høgda på hamnefronten.

Uvissa bør ikkje bli ein barriere for tilpassing, men integrerast og handterast i tilpassingsarbeidet. I det følgjande skal vi sjå nærare på korleis den kan handterast. Utvalet føreset at dei grunnleggjande prinsippa for handtering av uvisse som er beskrivne i del I, blir lagde til grunn i all planlegging av klimatilpassingstiltak, sjå nærare kapittel 3.4, om uvisse.

16.2.1 Planlegging under auka uvisse

Planlegging under stor uvisse er krevjande. Det er meir komplisert å planleggje ut frå eit spenn av moglege utfall enn for eitt, og det er krevjande for styresmakter å ta stilling til at havnivået eller nedbørsmengda med 80 prosent sannsynlegheit kjem til å liggje mellom så og så mykje. Mange politikarar, veljarar og andre aktørar vil heller ha konkrete tal enn moglege utfall innanfor eit intervall.

Det finst ei rekkje ulike metodar og verktøy for kartlegging og analyse av uvisse, men det fell utanfor ramma av denne utgreiinga å gå gjennom alle desse. Det viktige er at brukaren er kjend med grunnlaget for den valde metoden, og at det aktuelle verktøyet tener formålet. I det følgjande skal vi konsentrere oss om nokre verktøy og kriterium som kan vere nyttige for avgjerder og prioritering av tiltak under uvisse.

Nytte-/kostnadsanalysar

For å gjere prioriteringar i tilpassingsarbeidet er det behov for å finne balansen mellom venta gevinst av tidleg handling mot sannsynlege skadeverknader. Ifølgje nytte-/kostnadskriteriet bør eit gitt tiltak gjennomførast dersom nytteverknaden av tiltaket, justert ut frå sannsynet for at verknaden vil finne stad, er like stor eller større enn det tiltaket kostar.

Ein nytte-/kostnadsanalyse er ein metode for å klarleggje og gjere synlege konsekvensane av offentlege tiltak. I ein nytte-/kostnadsanalyse blir alle effektar av det offentlege tiltaket verdsette så langt det lèt seg gjere. Både gevinsten og kostnaden kan vere reint økonomiske eller knytte til andre mål som biologisk mangfald, velferd, livskvalitet eller liknande. Sett i økonomiske termar er det eit behov for å vege kostnadene ved eit tiltak for klimatilpassing opp mot venta nytteverknad av tiltaket.

I ein del tilfelle kan ein leggje til grunn at nytte er større enn kostnad utan å trekkje inn nytten av klimatilpassing. Dette er gjerne kalla vinn-vinn-tiltak då ein vinn på å utføre dei uansett, og i tillegg vinn ein altså klimatilpassingsnytten. Vurdert som klimatilpassingstiltak har slike tiltak negativ netto kostnad.

Sjølv om ein brukar nytte-/kostnadskriteriet som målestokk, bør ein ikkje nødvendigvis gjennomføre ein formell nytte-/kostnadsanalyse. Poenget er å tenkje gjennom kva nytteeffekt, og til kva kostnad, tiltaket under vurdering vil ha. Dersom ein følgjer nytte-/kostnadskriteriet, blir ein tvinga til å stille spørsmål ved eit gitt tiltak: Kor stor er eigentleg kostnaden, og kva er eigentleg nytteeffekten? Nytte-/kostnadskriteriet er fleksibelt i den forstand at sannsyna som inngår, er baserte på subjektive vurderingar. Men ved å følgje nytte-/kostnadskriteriet kan ein unngå å prioritere tiltak som har låg venta effekt framfor andre med høgare venta effekt, så lenge vurderingane som ligg til grunn følgjer same metode.

Slik vi har sett i del III eksisterer det eit vedlikehaldsetterslep i store delar av infrastrukturen og bygningsmassen. Auka vedlikehald av infrastruktur og bygningar er da tiltak som bør setjast i verk. Ein treng ikkje analysar av sannsyn og verknader under ulike klimaframskrivingar for å seie dette. Første prioritet i tilpassingsarbeidet bør difor vere å treffe vinn-vinn-tiltak utan å trekkje inn klimaendringar i analysen.

Risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS-analysar)

For å vurdere kva risiko klimaendringane kan representere, kan ein gjere ein risiko- og sårbarheitsanalyse. Ved ROS-analysar «kartlegges mulige farer og uønskede hendelser som analyseområdet kan være utsatt for» (DSB 2009).

Krav til gjennomføring av ROS-analysar er blant anna forankra i plandelen av plan- og bygningslova (§ 4-3), som pålegg planstyresmakta å sjå til at risiko- og sårbarheitsanalyse blir gjennomført for planområdet, eller sjølv gjere ein slik analyse.

Det er utvikla mange ulike metodar og verktøy for analysar av risiko og sårbarheit. Ein ROS-analyse har som mål å svare på følgjande spørsmål:

• Kva slags hendingar kan klimaendringane føre til (både bråe naturhendingar og gradvise endringar)?

• Kva kan konsekvensane bli av hendingane?

• Kva kan gjerast for å hindre konsekvensane, eller redusere skadepotensialet?

16.2.2 Uvisse og tid

Slik vi har sett i del II opererer klimaframskrivingane med ein tidshorisont på 30–100 år før dei menneskeskapte klimaendringane vil bli tydelege i forhold til naturlege klimavariasjonar. Jo lenger fram i tid ein går, desto større blir klimaendringane. Følgjeleg bør klimatilpassinga vurderast ut frå levetid. Dersom for eksempel ein konstruksjon har kort levetid, er tilpassing til eit endra klima unødvendig. Dersom levetida er lang, må aktuelle verkemiddel og tiltak vurderast ut frå nytteverknader langt fram i tid og risiko knytt til for tidleg mot for sein handling. Eller sagt på ein annan måte: Korleis veg ein verdien av å handle no mot å vente og sjå?

Kor vidt det er fornuftig å vente og sjå, avheng av utviklingstrekk både på kostnads- og nyttesida. Nyttesida tilseier at ein ventar. Etter kvart som vi nærmar oss andre del av hundreåret, vil det bli stadig klarare korleis klimaendringane påverkar det norske samfunnet på den tida. Risikoen for å gjere feilaktige tiltak – det vil seie unødvendige eller utilstrekkelege – vil dermed gå kraftig ned.

Nytte- og kostnadsverknader av eit tiltak oppstår sjeldan på same tidspunkt. Ein må difor ha ein metode som gjer det mogleg å samanlikne og summere effektane som oppstår i ulike år. Når ein bereknar noverdien av eit tiltak, blir framtidige effektar diskonterte med ein positiv diskonteringssats. Ein konsekvens av dette er at verknadene tel mindre jo lenger fram i tid dei kjem. Nokre tiltak blir billigare over tid, og dei bør ein vente med òg av kostnadsgrunnar. Renteeffekten tilseier òg at ein bør vente. Renteeffekten er enkelt sagt at ei krone ein ventar med å betale ut, kan setjast i eit renteberande papir så lenge.

Andre tiltak er det mest fornuftig å gjennomføre raskt. Eit avløpsrøyr som blir skifta ut, vil vere dyrt å grave opp igjen for så å grave ned eit nytt med auka dimensjon. Kostnaden ved å auke diameteren på avløpsrøyret er difor lågare om ein gjer det i samband med utskiftinga. I arealplanlegging kan det vere fornuftig å ta omsyn til at det er dyrare å reparere eller flytte hus i ettertid enn å regulere på førehand slik at ein ikkje byggjer på område som vil bli utsette for havnivåstigning, flaum eller skred. Eit anna eksempel er sjukdommar som det kostar lite å utrydde no, men kostnaden kan bli svært mykje høgare dersom klimaendringar driv opp smittespreiinga. Det generelle ved desse eksempla er at tiltak som blir mykje dyrare over tid, kan det vere fornuftig å gjennomføre no. Men dersom tiltaket ikkje blir dyrare, kan det vere mest fornuftig å vente.

16.2.3 Nærare om sannsynsvurderinga

Ifølgje nytte-/kostnadskriteriet må samfunnsplanleggjarar og avgjerdstakarar vurdere sannsynet for at ein gitt effekt av klimaendringane vil skje og i tillegg for at tiltaket skal verke etter føremålet. Dette sannsynet – eller sannsyna – avheng, som vi har sett, av mange ulike forhold, med klimaendringane som ein av variablane. Det er difor verdt å drøfte sannsynsbiletet for klimaendringane nærare.

Norske og internasjonale styresmakter arbeider for «togradersmålet». Dette målet inneber radikale utsleppskutt utover i dette hundreåret. Spørsmålet er om ein dermed òg bør leggje togradersmålet til grunn som ein realitet for ein strategi for klimatilpassing.

Utvalet vil hevde at det er ein dårleg idé. Ein bør skilje mellom det ønskelege og det sannsynlege. Det er ønskeleg å oppnå togradersmålet, men det er sannsynleg at målet ikkje blir oppnådd. I tilpassingssamanheng bør ein, om ein følgjer nytte-/kostnadskriteriet, ta utgangspunkt i det som mest sannsynleg vil skje, ikkje det ein håpar skal skje.

16.2.4 Tilrådingar frå utvalet

For å handtere auka uvisse i samfunnsplanlegginga tilrår utvalet at:

• Den eller dei klimaframskrivingane som inneber størst utfordringar blir brukt som utgangspunkt for vurderingar av moglege konsekvensar og tiltak, sjå òg kapittel 5 om klimaet i framtida. Det vil normalt vere høg framskriving som inneber størst utfordringar, fordi ho viser størst endringar samanlikna med klimaet i dag, men dette bør avvegast i det enkelte tilfellet. Risiko for tørke og skogbrannfare bør for eksempel vurderast opp mot låg nedbørframskriving, mens det for flaumrisiko blir tilrådd å vurdere konsekvensar og tiltak med utgangspunkt i høg nedbørframskriving.

• Første steg i planlegging av tiltak bør vere ei vurdering om tiltak og verkemiddel er nyttige å gjennomføre uansett klima. Dersom det aktuelle tiltaket er eit vinn-vinn-tiltak, bør det gjennomførast.

• Omsynet til levetid bør i større grad koplast inn i planlegginga. Ein norsk kommuneplan har vanlegvis ein tidshorisont på 10–12 år. Ein tidshorisont på 30 eller 100 år vil sjølvsagt ikkje eigne seg for alle elementa i ein kommuneplan, men bør leggjast til grunn for dei områda som blir påverka av klimaendringane, eksempelvis ved regulering av nye utbyggingsområde og etablering av ny infrastruktur. Tiltak bør vurderast ut frå om dei må byggjast for å tole klimaendringa som er venta i løpet av levetida, eller om dei skal byggjast ut frå klimaet i dag, men klargjorde for forsterkingar eller endringar.

• Ansvarleg nasjonal styresmakt bør gjere ein gjennomgang av ulike metodar for å analysere uvisse og innarbeide omsynet til uvisse i klimatilpassingsarbeidet.

16.3 Kunnskapsgrunnlaget må styrkjast

Kunnskap om klimaendringane er ein føresetnad for effektiv tilpassing i samfunnet. Behovet for kunnskap går igjen på nær alle område omtalt i del II og III. I det følgjande vil vi drøfte ulike sider ved kunnskapsbehovet ved å ta for oss nokre av områda der mangelen på kunnskap og kompetanse er blitt framheva.

Produksjon og formidling av kunnskap er i stor grad eit offentleg ansvar. I økonomisk forstand er kunnskap ei særeiga vare, som ikkje kan eigast og bytast på same måte som andre varer, og der verdien aukar ved spreiing og bruk. Kunnskapsbehovet kan difor ikkje overlatast til aktørane i marknaden. Individ og verksemder har kvar for seg avgrensa nytte av å investere i kunnskapen samfunnet som heilskap har behov for. Det eksisterer difor ein betydeleg marknadssvikt for produksjon og spreiing av kunnskap. Dette informasjonsgapet bør fyllast av offentlege styresmakter.

Utvalet støttar Klima21 sin konklusjon om behovet for at organisering og finansiering av klimaforskinga blir meir føreseielege og langsiktige, og at utdanning, rekruttering, grunnforsking og infrastruktur må styrkjast. Det er berre offentlege styresmakter som kan ta eit heilskapleg ansvar for og sikre dette grunnleggjande fundamentet for klimaforskinga.

Tilfanget av kunnskap om klimaendringar og -effektar veks, både internasjonalt, nasjonalt, lokalt og innan ulike fagområde. Det er utfordrande for avgjerdstakarar og planstyresmakter å skaffe seg ei samla oversikt over denne kunnskapen og å halde seg oppdaterte på kunnskapsstatus frå eit vidt spekter av område.

Det er behov for å auke kunnskapen gjennom systematiske målingar, kartlegging, overvaking og forsking på ei rekkje felt. Vidare er det behov for formidling og spreiing av kunnskapen. Dette kapitlet dekkjer desse feltane på følgjande måte: Avsnitt 16.3.1 omhandlar behov for overvaking og kartlegging som utvalet har identifisert gjennom sitt arbeid. Avsnitt 16.3.2 omhandlar forskingsbehov som utvalet har identifisert. Avsnitt 16.3.3 omhandlar behov for tilrettelegging av data og modellresultat for brukarar.

16.3.1 Behov for overvaking og kartlegging

Overvaking og kartlegging er eksempel på systematisk datainnsamling som hjelper oss på mange ulike måtar i klimatilpassinga. Gode overvakingsprogram vil både bidra til å indikere om klimaet verkeleg er i endring og avdekkje effektar av klimaendringane. Overvakingsdata vil kunne nyttast til å betre klimamodellane vi er avhengige av for å forstå framtidig endring. Relevante og kvalitetssikra dataseriar frå overvakingsprogram er òg nyttige for å berekne og forske vidare på konsekvensar av klimaendring.

Kartlegging gir geografisk informasjon for eit breitt spekter av variablar som er relevant for tilpassing til eit endra klima. Blant anna er geodata (kartdata og annan koordinatbestemt informasjon) nødvendig for arealplanlegginga, som utvalet ser som ein sentral arena for klimatilpassing.

Behovet for overvaking

På mange område finst det gode system for overvaking i dag. Eksempel er:

• overvaking av klima (met.no og Havforskingsinstituttet sine målestasjonar)

• overvaking av hydrologi og kryosfære (NVE sine målestasjonar)

• overvaking av naturmiljø og naturressursar (DN, Havforskingsinstituttet mfl.)

• overvaking av skadegjerande organismar, både i forhold til menneske-, dyre- og plantehelse

• overvaking i form av systematisk prøvetaking og analyse knytt til import av risikovarer

Etter utvalet si vurdering er det behov for å vurdere om desse systema er tilstrekkelege for å avdekkje klimaendringar og betre klimamodellane. I tillegg er det mange klimarelevante område som ikkje er overvaka eller som er overvaka på ein ufullstendig måte. Utvalet vil særleg peike på behov innan havforsuring, vind og korttidsnedbør.

Havforsuring

Som det går fram i kapittel 7, «Naturmiljø» og kapittel 10.2, «Fiskeri og havbruk», representerer havforsuring ei særleg utfordring for Noreg. Norske farvatn vil vere blant dei første områda av verdshava som vil bli påverka av havforsuring, fordi våre havområde er eit kjerneområde for overføring av CO₂ frå atmosfære til djuphavet, og fordi dei spesielle fysiske eigenskapane for sjøvatnet i dei nordiske hava vil forsterke verknadene av forsuring. Dette gir Noreg eit internasjonalt ansvar for å overvake verknadene av havforsuring på dei marine økosystema. Overvakinga støttar opp om forskingsinnsats på området, sjå avsnitt 16.3.3. Spesielt er det viktig å setje i gang undersøkingar av verknadene på nøkkelorganismar som djupvassfisk, djupvasskorallar, dyreplankton og planteplankton. Målingane må omfatte heile vassøyla, og det er spesielt dei djupaste områda i Norskehavet og Grønlandshavet det må fokuserast på frå norsk side, men òg dei djupaste fjordane må inkluderast i måleprogrammet. Problemet sin internasjonale karakter gjer at denne overvakinga og forskinga bør koordinerast internasjonalt.

Vind

Endringar i vindstyrke og -retning er ei mogleg utfordring i eit framtidig klima. Overvaking av vind er komplisert og ressurskrevjande, og lange måleseriar med gode og relevante vindmålingar manglar. Det er difor vanskeleg å seie noko om kor vidt vindforholda i ulike delar av Noreg har endra seg. Dessutan er det behov for gode vinddata for testing og kalibrering av klimamodellar. Betre målingar vil dermed på sikt redusere uvissa i framskrivingar for endringar i vindretning og -styrke. Betre vindmåling vil òg medverke til betre varsling av snøskred, og er ein føresetnad for planlegging og drift av infrastrukturen.

Korttidsnedbør

Måling av korttidsnedbør (nedbørmåling med éin times mellomrom eller kortare) er viktig for eit klima der ein kan vente fleire intense, kortvarige nedbørsepisodar med påfølgjande raske flaumar og overfløymingar. Slike data er spesielt relevante for dimensjonering av drenering og avløp. I byområde bør nedbørsdata ha ei tidsoppløysing på ti minuttar. Korttidsnedbør er òg viktig for vurdering av risiko for fleire skredtypar, slik som flaumskred.

Behovet for geodata og kartlegging

Noreg har eit vel fungerande system for detaljert topografisk kartlegging gjennom Geovekst. Tilsvarande er det utvikla eit avtalebasert samarbeid om forvaltning og deling av topografiske og tematiske geodata gjennom Noreg Digitalt. Dei aller fleste kommunane, regionale og nasjonale etatar deltek i dette samarbeidet. Utvalet ser det som naturleg at desse samarbeidsmodellane òg blir nytta når nye behov for geodata skal løysast, og at det innan ramma av dette samarbeidet òg skjer ei vidareutvikling av avanserte, nettbaserte geografiske tenester som sikrar brukarane god tilgang til data, tilrettelagte tenester og produkt.

Utvalet vil likevel peike på at kartlegging av tema som er viktige òg for klimatilpassing, i mange tilfelle skjer i små og desentraliserte prosjekt styrde av partane sine kortsiktige behov, finansieringsvilje og -evne. Resultatet blir at vi får eit lappeteppe med dekning berre i utvalde område. Heilskaplege, nasjonale program vil for ein del tema vere eigna til å gi meir fullstendig datadekning. Dette kan òg gi data som både er meir einsarta og betre kvalitetssikra gjennom felles nasjonale standardar. Slik koordinering vil i mange tilfelle òg spare tid og pengar i forhold til å fortsetje med dagens noko fragmenterte modell.

Utvalet har peikt på at arealplanlegginga er ein svært sentral arena for klimatilpassing. Med grunnlag i blant anna bidrag frå Statens kartverk har utvalet gått gjennom behov for geodata knytt til klimatilpassing.

Eit detaljert nøyaktig høgdegrunnlag er svært viktig for ulike samfunnsoppgåver i kommunane, og er òg svært viktig som grunnlag for betre berekningar av flaumsoner, skredfaresoner og konsekvensar ved havnivåstigning. Ein landsdekkjande tredimensjonal terrengmodell basert på detaljerte høgdemålingar (laserskanning) med god presisjon manglar for Noreg. Høgdedata er for eksempel ikkje nøyaktige nok til å gjennomføre tilstrekkelege konsekvensutgreiingar bl.a. etter plan- og bygningslova. Ein nasjonal terrengmodell basert på laserskanning er eigna til berekning av terrenghellingar, terrengprofilar, masseberekning og kartlegging av skredutsette og flaumutsette område, til å angi influensområdet for havnivåstigning, plassering av vindkraftverk, registrering av kulturminne, skogressursar og mange andre aktivitetar. Det går føre seg eller er gjennomført laserskanning i enkelte område av Noreg. Totalt dreier det seg om ca. 75 000 km² finansiert i hovudsak gjennom Geovekst-samarbeidet, dette utgjer ca. 23 prosent av landarealet. Arbeidet skjer likevel desentralisert i form av små og dermed dyre prosjekt. Utvalet tilrår at det blir sett i verk eit nasjonalt program for rask etablering av nøyaktige høgdedata basert på laserskanning for heile landet, etter same modell som i Sverige, der ein har vedteke nasjonal laserskanning over fire år.

Arealplanar etter plan- og bygningslova styrer arealbruken og inneheld informasjon om gjeldande og planlagt arealbruk. Ved klimatilpassing blir god oversikt over den gjeldande plansituasjonen over større område viktigare. Plangrunnlaget bør difor gjerast tilgjengeleg i digital form for å sikre at denne kunnskapen er kjend for alle aktørar i lokale og regionale planprosessar. Utvalet vil difor foreslå at det blir utvikla komplette planregister som dekkjer alle kommunar i landet. Planregistra må inngå i den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon, med tilgangsløysingar via Internett.

Noregs vassdrags- og energidirektorat koordinerer skred- og flaumkartlegging. Kartlegginga skjer på tre nivå; aktsemdskart, faresonekart og risikokart. Aktsemdskarta er grove og dannar berre eit grunnlag for å avgjere i kva område det bør gjennomførast ein meir detaljert kartlegging av faresoner. Faresonekart kan brukast direkte for å avgjere byggjesaker og ved arealplanlegging, men er berre produserte for utvalde område. Risikokart er endå meir detaljerte og er særleg viktige for prioritering av sikringstiltak. Slike kart blir berre produserte for nokre få område. Faresonekart for flaum finst i dag for utvalte vassdragsstrekningar med stort skadepotensial. Kartlegginga av område utsette for kvikkleireskred omfattar i hovudsak dei delane av landet som har store førekomstar av kvikkleirer. For stein- og snøskred ligg det føre ei nasjonal aktsemdskartlegging. Det står framleis att mykje arbeid med utarbeiding av faresonekart og risikokart for ulike skredtypar. Mange kommunar manglar dermed kart som kan danne grunnlag for kommunane si byggjesaksbehandling og arealplanlegging. Metodar for å inkludere effekten av klimaendringar i faresonekartane er under utarbeiding, og særleg når det gjeld skred er ein her avhengig av resultat frå FoU-aktivitetar. Effekten av klimaendringar er difor enno ikkje lagt inn i karta. Utvalet foreslår difor at det blir sett i verk eit nasjonalt, heilskapleg program for detaljert kartlegging av område som er utsette for naturfarar. Det bør omfatte tema som skred, flaum og stormflod.

Lillethun (2010) peiker på at leidningsnettet både over og under bakken til dels er dårleg kartlagt, og at informasjonen ofte er spreidd på fleire system. Særleg er informasjonen om leidningar i bakken mangelfull. Med leidningsnett tenkjer ein for eksempel på elektriske leidningar og kablar, vass- og avløpsnettet og telelinjer. Dette kan vere objekt som er sårbare ved klimaendringar. Det vil difor vere ein fordel for tilpassingsarbeidet å ha kartlagt kva som finst av slike objekt og å ha denne informasjonen lett tilgjengeleg, for eksempel i form av databasar for leidningskartverk.

For å kunne avdekkje effektane av klimaendringar på naturen er det nødvendig med ei god kartlegging av naturmangfaldet. Slike grunnlagsdata er òg nødvendige for arealplanlegginga. Sjølv om dei fleste av kommunane har kartlagt biologisk mangfald, er dekningsgrada innanfor kommunane relativt låg. Det er difor behov for å utvide den kartlegginga som er i dag og syte for at dei arter og naturtypar som er betrakta som spesielt utsette for klimaendringar, blir dekte. Det er naturleg at dette skjer ved utvidingar og auka prioritering av det arbeidet som inngår i dagens Nasjonalt program for kartlegging og overvåking.

Oversikter over sårbare objekt finst ikkje i dag, eller dei er vanskeleg tilgjengelege. Kopling mellom ulike register og betre tilrettelegging gjennom online-tenester vil kunne betre oversikta betydeleg. Dette vil kunne gi kommunar og andre etatar verktøy for å berekne økonomiske og befolkningsvise konsekvensar. Slike data vil vere viktige å ha tilgang til ved arealplanlegging, ROS-analysar, konsekvensanalysar mv.

I kapittel 13.5 har utvalet konkludert at det er nødvendig å klimatilpasse bygningsmassen i landet betre. Utvalet peiker i samband med dette på at regionale klimaindeksar eller kartfesta klimasoner basert på desse kan vere nyttige hjelpemiddel for å gjere tydeleg kva krav som bør stillast til bygningsmassen i ulike regionar.

16.3.2 Forskingsbehov

Utvalet har gjennomgått relevante forskingsprogram og drøfta på kva område det er særleg behov for meir kunnskap om klimasystemet, konsekvensane av klimaendring og aktuelle tilpassingstiltak. Gjennom sitt arbeid har utvalet dessutan identifisert forskingstema som kan medverke til at samfunnet prioriterer dei tilpassingstiltaka som har best effekt.

Klimaforsking i dag

Klimaforliket som blei vedteke i Stortinget i 2008, gir overordna premissar for klimaforsking i Noreg (St.meld. nr. 34 (2006–2007), Arbeiderpartiet mfl. 2008). Klimaforliket seier at forsking om klimatilpassing bør styrkjast innanfor følgjande område:

• forsking på klimaendringar regionalt og globalt. Forsking og overvaking av klimaprosessar og konsekvensar av klimaendringar i nordområda er spesielt prioritert

• konsekvensane av og tilpassing til klimaendringar, blant anna for samfunn og næringsliv

• samfunnsforsking som gir auka innsikt i avgjerdsprosessar og rammevilkår i klimapolitikken

I tillegg gir Klimaforliket rammer for forsking for lågare utslepp av drivhusgassar.

I etterkant av Klimaforliket blei det nedsett ei arbeidsgruppe, kalla Klima21, med oppdrag å vere «et strategisk forum for klimaforskning som skal legge til rette for at klimapolitikk, forvaltning og handling bygger på forskningsbasert kunnskap» (Klima21, 2009). Ein av dei første oppgåvene for arbeidsgruppa var å utarbeide ein forskingsstrategi, som gruppa kalla «Kunnskap for klima». Hovudtilrådingar av særleg betydning for utvalet er:

• å etablere eit langsiktig forskingsprogram for å redusere uvissa i klimaframskrivingane

• å etablere eit forvaltningsretta langsiktig forskingsprogram for betre å forstå konsekvensane for natur og samfunn og for at forvaltning og næringar betre skal kunne tilpasse seg klimaendringar

• å etablere langsiktige og næringsretta forskingssentra, også dette for betre å forstå konsekvensar for natur og samfunn og leggje til rette for betre tilpassing

I tillegg tilrår Klima21 å utvikle vidare og etablere kritisk infrastruktur for forsking og overvaking både når det gjeld klimaframskrivingar, konsekvensar og tilpassing.

For tida er NORKLIMA det sentrale forskingsprogrammet i Noreg på området klimaendring. NORKLIMA utgår i 2013. NORKLIMA sitt hovudmål er å «gi nødvendig ny kunnskap om klimasystemet, klimaets utvikling i fortid, nåtid og fremtid, samt direkte og indirekte konsekvenser av klimaendringer på natur og samfunn som gir grunnlag for samfunnsmessig tilpasning» (NORKLIMA 2008). I tillegg har NORKLIMA følgjande fem delmål:

1. auka forståing av klimasystemet og variabiliteten i det, og kvantifisering av uvisse

2. auka kunnskap om klimaendringar og deira effekt på bygningar, infrastruktur og andre fysiske installasjonar, både landbaserte og marine

3. auka kunnskap om klimaendringar og konsekvensane for naturlege og kultiverte økologiske system og naturressursbaserte næringar

4. auka kunnskap om korleis klimaendringar påverkar samfunnsforhold og kva som styrkjer tilpassingsevna

5. auka kunnskap om samanhengane mellom utsleppsutvikling og samfunnsutvikling, og om internasjonalt samarbeid for å avgrense klimaendringar

NORKLIMA uttaler i sin årsrapport for 2009 at mens delmål 1 vil bli nådd i programperioden, vil delmål 2 berre bli nådd på utvalte område. Delmål 3 vil ha best måloppnåing for dei marine økosystema og marine naturressursbaserte næringar. Når det gjeld delmål 4 om samfunnsforhold og tilpassingsevne, uttaler NORKLIMA at måloppnåinga blir god «gitt at dette er et nytt emne og forventningene må være lavere enn for eksempel på forskning om klimasystemet».

I 2009 var NORKLIMA sitt budsjett på 65 mill. kroner. I tillegg til NORKLIMA pågår det forsking om klimasystemet, konsekvensar og tilpassing blant anna i senter for framståande forsking, senter for miljøvennleg energi, ved senter som Bjerknessenteret og CICERO, og ved universitet, høgskular og institutt. Forskingsprosjekta er ofte internasjonale og finansierte i stor del frå EU sine forskingsprogram. Beløpsvis er denne forskinga vel så stor som forskinga i NORKLIMA.

Forskingsrådets totale portefølje av klimaforsking utgjer i følgje overslag utvalet har motteke, om lag 300 mill. kroner. I tillegg kjem eigenfinansiering frå forskingsmiljøa og brukarfinansiering som er eit krav i dei fleste forskingsprosjekt. Forskingsrådet har i ulike samanhengar uttalt at beløpet er for lite og bør doblast eller tredoblast i løpet av få år. KLIMA21 har foreslått å løyve ein milliard meir til klimaforsking innan 2015.

Behov for forsking

Etter utvalet si vurdering er det behov for å prioritere forsking på klimasystemet, konsekvensar og tilpassing i stor breidd. Behovet for eit jamleg oppdatert kunnskapsgrunnlag under stabile vilkår tilseier at det ikkje er tilstrekkeleg med løyvingar gjennom forskingsprogram og -prosjekt som har kort tidshorisont. Utvalet sluttar seg difor til Klima21 sine forslag om auka føreseielegheit og langsiktigheit ved etablering av store langsiktige forskingsprogram på klimasystemet, konsekvensar og tilpassing. Utvalet vil særleg peike på behovet for langsiktigheit knytt til vedlikehald og utvikling av datagrunnlag i form av lange tidsseriar. Utvalet vil òg peike på behovet for ressursar til utvikling og drift av nasjonalt modellberekningsapparat for analyse, globale og regionale studiar og forsking på konsekvensar og samfunnskostnader av klimaendring og klimatilpassing.

Utvalet har identifisert forskingstema som bør prioriterast for å styrkje kunnskapsgrunnlaget for ei treffsikker og kostnadseffektiv klimatilpassing. Desse er beskrivne i uprioritert rekkjefølgje nedanfor. Først er omtalt forsking om klimasystemet, deretter effektar av klimaendringar og til sist samfunnsbetydning og tilpassing.

Klimaforsking

Eksisterande klimamodellar gir ikkje gode, tydelege kvantitative endringssignal for alle klimavariablar. Det gjeld for eksempel vind- og isingsforhold, korttidsnedbør og lynnedslag. Utvalet vil spesielt peike på at vind og ekstremnedbør har potensial for å gjere stor skade på infrastruktur og bygningar, særleg dersom auka vindstyrkar opptrer samtidig med ekstremnedbør og stormflod. Også skogen kan bli sterkt ramma av slike forhold. Endringar i ekstremnedbør vil òg påverke flaum- og skredforhold og ha stor betyding for kartlegginga av omsynssoner i arealplanlegginga. Difor er det spesielt viktig å få oversikt over dette.

Frå England har ein berekningar av kva slag skadar og økonomiske kostnader som kan påførast London dersom vindretninga skiftar og blir sterkare. Tilsvarande har ein i Noreg berekningar av kva slag skadar og økonomiske kostnader som kan ramme Austlandet dersom landsdelen i framtida skulle få «bergensvêr». Berekningar viser at stormbaner og polare lågtrykk kan forskyvast ved auka oppvarming. Det kan gi lokale endringar både i vindstyrke og vindretning, men svakheiter i klimamodellane gjer at det er for tidleg å konkludere om dette.

Framtidige endringar i for eksempel frekvens av lyn og risiko for ising kan heller ikkje bereknast direkte frå eksisterande klimamodellar. Det er difor viktig å vidareutvikle både klimamodellane og metodane for å kunne utvikle lokal og detaljert informasjon frå modellane.

For ein tidsperiode på 10–20 år er det venta at naturlege klimavariasjonar vil vere i storleiksordning med klimaendringar som skuldast auka drivhuseffekt (sjå del II). Grunna tregleik i havsirkulasjonen og havet sin systematiske verknad på atmosfæren er det nyleg starta opp forsking for å undersøke høvet til å utvikle klimavarsel for dei neste 10–20 åra. Slike varsel kan vere av stor verdi for nasjonale og lokale tilpassingstiltak og for ei rekkje sektorar og næringar. Dei vil òg medverke til å skilje menneskeskapt klimaendring frå naturlege klimaendringar innanfor den normale planleggingshorisonten til bedrifter og styresmakter. Det kan blant anna liggje til rette for å varsle variasjonar i intensitet og posisjon til vestavindsbeltet vinterstid (NAO-svinginga), som er styrande for mykje av den naturlege klimavariasjonen i Noreg og Noreg sitt nærområde. Havklimamodellane har framleis svake sider når det gjeld detaljane i utbreiinga av isen i Arktis.

Forsking på konsekvensar av klimaendringar

Dei fleste studiar av sårbarheit i Noreg er baserte på framskrivingar med om lag 2 graders global oppvarming. Utvalet vil peike på at sjølv om det er eit politisk mål å avgrense den globale oppvarminga til 2 grader, er det no auka sannsyn for at oppvarminga vil bli 3 grader eller meir i vårt hundreår, og kanskje endå høgare i neste hundreår. Dette gjer det påkravd å intensivere forskinga på konsekvensar av meir enn 2 graders oppvarming.

Forsuring av havet er eit potensielt svært alvorleg problem for marine økosystem, men forskinga omkring verknadene på marine organismar er heilt i startfasen. Konsekvensane for enkelte organismar med kalkskal tek til å bli kjende, men betydinga av dette for resten av det marine økosystemet, og den direkte betydinga av vidare forsuring for andre delar av økosystemet, er ikkje kjend. Det er klart at dersom forsuring av havet er årsak til utrydding av nøkkelorganismar i dei marine økosystema, vil vi få konsekvensar som aldri kan rettast opp. Utvalet vil difor peike på at det er ei viktig oppgåve å forsere forskinga på effektane av havforsuring. I første omgang vil det vere viktig å undersøkje om viktige nøkkelorganismar som raudåte, som har sitt overvintringsområde i djupa frå 400 til 2200 m, toler den venta havforsuringa. Dette er områda som først vil bli påverka av endringar i vilkåra for kalkdanning som følgje av auka opptak av CO₂ i havet.

Da konsekvensane av endringar i frekvensen og størrelsen på naturfarar kan få spesielt stor betyding, er det viktig å auke kunnskapen om effekten av klimaendringar på slike hendingar og redusere uvissa i resultata. Effekten av klimaendringar på hydrologi, inkludert flaum og tørke og kryosfære, må studerast. Behovet for kunnskap er òg stort for å vurdere den samla effekten av endringar i klima, hydrologi og kryosfære på samfunnet og naturen, særleg relatert til skred.

Det er viktig å studere konsekvensane av kraftig oppvarming for naturen si sårbarheit. Det er grunn til å tru at konsekvensane for natur vil bli meir omfattande enn tidlegare studiar har vist. Forutan å fokusere på moderat temperaturstigning har dei fleste studiar til no vore av arter eller enkle system. Kva effekt klimaendringar vil ha på heile økosystem, og korleis denne effekten blir påverka av andre samfunnsendringar som kan skje i same tidsrom, er i stor grad ukjend. Ein hypotese er at naturen si sårbarheit er moderat inntil eit visst «vippepunkt», men at sårbarheita aukar kraftig når vippepunktet blir passert. Det er òg viktig å undersøkje betydinga av tempoet i klimaendringane da dette kan spele ei sjølvstendig rolle. Det er difor viktig å prioritere forsking som belyser og testar hypotesar knytte til vippepunkt. Andre område enn naturmiljøet kan òg vere utsette for vippepunkt, slik at det vil vere generelt nyttig å forske på konsekvensane av betydeleg og rask klimaendring.

I enkelte sektorar er avbrot og tap av regularitet ein viktig risiko knytt til klimaendring. For eksempel kan nedbør, overvatn, flaum og skred føre til stengde vegar og vegsystem; vind og ekstremvêr kan stengje flyplassar; storm og ekstremvêr kan bryte straumforsyninga osv. Størrelsen på denne risikoen er lite belyst. Det fører i neste omgang til at det er lett å undervurdere den samfunnsøkonomiske kostnaden av klimaendring på infrastruktur. Utvalet vurderer at det er viktig å få belyst kva risiko og samfunnsøkonomisk kostnad som ligg i avbrot og tap av regularitet, slik at ein kan få ein betre bakgrunn for investeringar innan vatn og avløp, transport, kraftforsyning o.a.

Det er utvikla god kunnskap om tilrettelegging av byggjeprosessar og klimatilpassa løysingar for nye bygg i dagens klima. No er det viktig å utvikle og ta i bruk kunnskap om tilpassingar i bygningssektoren til endra klima. Det er på nasjonalt nivå behov for å styrkje kunnskapen om moglege verknader av klimaendringar for byggjenæringa. For å førebyggje økonomiske og andre negative effektar av klimaendringar på bygg, er det ein føresetnad å fornye kunnskapsgrunnlaget i takt med at effektane av klimaendringar manifesterer seg. Behovet for eit forskingsprogram bør vurderast opp mot alternative løysingar på langsiktige kunnskapsbehov som kan sikre kontinuiteten i kunnskapsutviklinga. Det bør inngå i vurderinga om det er behov for eit nytt samla kunnskapssenter for klimatilpassing av bygningar, og kva som i så fall er målgruppe, funksjonar og tilknytingsform for eit slikt senter.

Klimaendringane endrar naturmiljøet og føresetnadene for jordbruk, skogbruk, reindrift og andre utmarksnæringar. Det er stort behov for å forstå betre korleis endra klima vil verke på naturen og dei biologiske produksjonssystema. Endra klima vil endre konkurranseforholdet mellom eksisterande arter, og slike effektar er det viktig å forstå betre for å kunne endre forvaltningsregime og næringsvis bruk av ressursar. Endra klima vil òg føre til at nye arter kan etablere seg i norsk natur, anten som følgje av naturleg eller menneskeassistert migrasjon. Det er difor behov for å styrkje forskinga på desse problemstillingane for å kunne setje i verk førebyggjande tiltak, men òg for å kunne utnytte nye moglegheiter som oppstår utan at det kjem i konflikt med naturmiljøet. At samspelet mellom klima, jord, vatn og planter blir endra ved klimaendringar, bør òg vere eit prioritert forskingstema. For primærnæringane er det òg behov for forskingsbasert utvikling av teknologiske løysingar og driftssystem som er tilpassa effektar av endra klima.

Målte, samfunnsøkonomiske kostnader knytte til klimaendring har ein tendens til å summere seg til ein liten del av samla verdiskaping i samfunnet. Utvalet vurderer at dette blant anna skuldast at mange moglege konsekvensar av klimaendring førebels er for lite undersøkte. Vind og ekstremvêr har for eksempel potensial til å utløyse store kostnader, men førebels veit ein for lite om klimaendringane si betydning for vind og ekstremvêr til at det kan inkluderast i samfunnsøkonomiske berekningar. Ein veit òg for lite om konsekvensane av større klimaendringar enn dei som er assosierte med 2 graders oppvarming. Dette er berre to eksempel. Det er behov for at det blir arbeidd med desse tema, ikkje berre frå ein naturvitskapleg og teknisk synsvinkel, jf. over, men òg frå ein samfunnsfagleg og samfunnsøkonomisk synsvinkel.

For å forstå kva betyding klimaendringane kan få for det norske samfunnet, er det vidare nødvendig å sjå utover dei materielle kostnadene og også inkludere kulturelle og velferdsverdiar. Dersom stavkyrkjene, Bryggen i Bergen og andre historiske bygningar blir øydelagde av regn og storm, vil det kunne bety eit tap av kulturelle verdiar. Når snøen forsvinn i store delar av Noreg det meste av vinteren, vil han ikkje lenger lyse opp vintermørket eller gi gode skiforhold, noko som går ut over den generelle velferda til enkeltindivid. Auka risiko for naturhendingar kan føre til større opplevd utryggleik for befolkninga på utsette stader. Forsking på verknadene av klimaendringar på kulturelle og velferdsforhold (ikkje-materielle forhold) er på eit tidleg stadium, men viser at slike verdiar er viktige element i klimatilpassing og vurdering av sårbarheit.

Utvalet har òg merkt seg at enkelte konsekvensvurderingar av klimaendring legg til grunn at samfunn i framtida ikkje vil gå gjennom andre endringar enn klimaendringa. Dette skuldast i stor grad at vi pr. i dag ikkje har utvikla gode metodar for å framskrive ulike samfunnsendringar på ulike samfunnsnivå. Dette gjeld spesielt i forhold til ei nedskalering av samfunnsframskrivingar til lokalt nivå og i forhold til ei kopling mot klimaframskrivingar. Utvalet peiker på at vi har lite kunnskap på dette området. Samfunnsvise og andre endringar skjer samtidig med og i mange tilfelle uavhengig av klimaendringane, og dette er det viktig å få belyst for å forstå korleis det å vere utsett og sårbar for klimaendring endrar seg med tida, og kva slag krav som dermed blir stilte til framtidig tilpassingskapasitet. I og med at dei illustrerer betydninga av samfunns- og klimaendringar for sårbarheit, vil denne typen tverrfaglege analysar òg medverke til å forstå korleis samfunnet si sårbarheit kan reduserast.

Etter utvalet si vurdering er det difor eit særleg behov å styrkje tverrfagleg forsking og kompetanse på klimatilpassing. Fordi konsekvensane av klimaendringar påverkar både samfunnet og naturmiljøet, må tilpassing og sårbarheit forståast i eit heilskapleg perspektiv. Dette betyr at vi må kunne kople kunnskap frå ulike vitskaplege disiplinar både innanfor samfunnsfag og mellom desse og naturvitskapelege fagmiljø. Utvalet tilrår at det blir oppretta eit eige nasjonalt tverrfagleg forskingsprogram, med PhD-studiar, for klimatilpassing for å styrkje forskarkompetansen. Det er nødvendig at eit slikt tverrfagleg program blir forankra i samfunnsvitskaplege fagmiljø for å sikre at problemstillingane rundt klimatilpassing og sårbarheit har god relevans for dei ulike aktørane og samfunnsnivåa.

16.3.3 Behov for generering og tilrettelegging av data og forskingsresultat

Data frå overvaking, kartlegging og klimamodellar gir ikkje nødvendigvis tilstrekkeleg informasjon for brukarar av data. Det er òg behov for tilrettelegging av måledata i form av brukarvennleg verktøy slik som tabellar, kurver og nettbaserte oppslagsverktøy. Vidare er det eit stort behov for nedskalerte og tilrettelagde klimaframskrivingar. Slike sluttprodukt er eit nødvendig grunnlag for arbeidet med klimatilpassing i ei rekkje sektorar og tekniske miljø som ikkje har meteorologisk og hydrologisk kompetanse.

Ved å etablere gode kartdata med nettbaserte løysingar, slik utvalet har foreslått i avsnitt 16.3.1, vil ein òg oppnå at data blir betre tilrettelagde. Utvalet vil i tillegg trekkje fram prioriterte behov innan modellberekning, skadeeffektomfang og tilrettelegging av nedbør- og flaumdata.

Bruk og vidareutvikling av eit nasjonalt modellberekningsapparat for regionale klimastudiar er ein føresetnad for å gi best mogleg klimaframskrivingar til bruk for klimatilpassing. I tillegg til sjølve modellsystemet er det eit stort behov for å leggje til rette klimainformasjon, -resultat og -produkt om berekna klimaendring i tråd med spesifikke sektorbehov, til bruk av forvaltning, effektforsking og av allmenta. I dag skjer desse aktivitetane i hovudsak gjennom kortvarige (3–4 års) konkurranseutsette forskingsprosjekt. Noverande struktur er særdeles sårbar for endringar i tilslag av slike forskingsprosjekt, med potensielt store, negative konsekvensar for det nasjonale klimatilpassingsarbeidet. Det er difor eit spesielt behov for at desse aktivitetane får eit meir føreseieleg og økonomisk langsiktig grunnlag.

Det er for dårleg kunnskap om og samla oversikt over klimarelaterte skadar på bygningar og infrastruktur i dag. Som eit steg på vegen til betre oversikt foreslår utvalet å etablere ein database til offentleg bruk og som grunnlag for forsking. Ein slik database bør innehalde eit samla, anonymisert datagrunnlag over klimarelaterte skadar henta frå forsikringsselskapa og Naturskadepoolen. Forsking der ein koplar klimavariablar frå overvakingsprogram med data frå eit slikt register, er venta å kunne gi ny kunnskap av stor nytte.

To viktige verktøy for dimensjonering av infrastruktur er intensitet-varigheit-frekvens-tabellar (IVF-tabellar) baserte på nedbørtidsseriar, og flaumfrekvensar basert på vassføringstidsseriar. IVF-tabellar er eit etablert verktøy for dimensjonering av avløp og drenering. Eksisterande tabellar treng oppdatering for å redusere uvissa og få med nedbørendringar den seinare tida, spesielt for korttidsnedbør. Dette krev kvalitetskontroll, gjennomarbeiding av data og tilleggsberekningar. Det er òg behov for ei vurdering av uvissa i berekningane og å definere praktiske avgrensingar i bruken. Ein god del arbeid er gjort av met.no dei siste åra, men etterspørselen har vore større enn kapasiteten.

Dagens IVF-tabellar inneheld berre data frå registrering av regn i sommarhalvåret. For eit framtidig klima der det er venta meir regn om vinteren, gjerne kombinert med snøsmelting, er det nødvendig å vurdere korleis ein kan framstille IVF-kurver som omfattar vintermånadene og inkludere effekten av snøsmelting.

Som ei følgje av venta auka frekvens og intensitet av ekstremnedbør er det òg venta ein auke i flaumar i små elvar og bekkar. For å betre grunnlaget for berekning av nødvendig kapasitet for handtering av flaum i små nedbørfelt er det blant anna ønskjeleg med flaumfrekvensanalysar med oppdaterte vassføringsdata med fin tidsoppløysing i form av momentane maksimale flaumverdiar. NVE opplyser at det finst ei større mengd vassføringsdata med tettare målefrekvens enn døgn, men at mykje av data ikkje er kvalitetssikra og/eller digitaliserte. Dette er ei oppgåve som er nyttig å gjere også uavhengig av klimaendringar.

16.3.4 Utvalet sine tilrådingar

For å betre grunnlaget for kunnskap om klimarelevante område gjennom overvaking tilrår utvalet:

• å styrkje overvakinga av havforsuring gjennom undersøkingar av konsekvensar på nøkkelorganismar og målingar i heile vassøyla

• satsing på vindmålingar

• satsing på måling av korttidsnedbør

For å styrkje kart- og datagrunnlaget for klimatilpassing tilrår utvalet at følgjande blir prioritert:

• nasjonalt program for etablering av detaljert terrengmodell (laserskanning)

• nasjonalt program for utvikling av komplette digitale arealplanregister

• styrkt kartlegging av naturfaredata som skred og flaum.

• nasjonalt program for leidningskartverk

• styrkt overvaking av naturmangfald

• styrkt koordinering av kartlegginga av sårbare objekt med sikte på å utvikle nasjonale oversikter over befolkning, næring og sårbare bygg og fornminne

• utvikling av regionale klimaindeksar til bruk for byggjenæringa og kommunale byggjesaksstyresmakter

For klimasystemet tilrår utvalet å styrkje forskinga på:

• kartlegging

• modellering

• analyse av klimautviklinga generelt, og av framtidig vind og ekstremvêr spesielt

For konsekvensar av klimaendringar tilrår utvalet å styrkje forsking på:

• effekten av havforsuring på marine organismar

• framtidige endringar i hydrologi og kryosfære

• effekt av klima og hydrologi på utløysing av skred

• moglegheita for vippepunkt i klimasystemet

• vippepunkt i naturmiljøet

• tap av regularitet i infrastruktur grunna ekstremhendingar

• korleis endringar i hydrologi og kryosfæren får konsekvensar for samfunnsplanlegging

• positive og negative verknader av eit endra klima på primærnæringar

• samfunnsøkonomiske konsekvensar på ulike samfunnsnivå

• høve til å estimere samfunnsøkonomiske kostnader av ikkje-materielle konsekvensar av eit klima i endring

• endringar i kulturelle og velferdsforhold som ein konsekvens av klimaendring

For framskrivingar tilrår utvalet å styrkje forskinga på:

• klimaframskrivingar, inkludert talfesting, reduksjon av uvisse og nedskalering

• korleis best utvikle nedskalerte samfunnsframskrivingar; styrkje forsking på korleis samfunnsframskrivingar kan nyttast parallelt med og koplast mot klimaframskrivingar

For å leggje til rette datagrunnlag til bruk i forvaltning og for andre aktørar tilrår utvalet følgjande tiltak:

• Finansiering av eit norsk klimaservicesenter for klimatilpassing for å sikre kontinuerleg oppdatering av modellgrunnlaget og tilrettelegging av klima- og hydrologiske data til effektforsking og forvaltning.

• Oppretting av database over klimarelaterte skadar på bygningar og infrastruktur.

• Styrkje kapasiteten til å oppdatere IVF-tabellar og flaumfrekvensanalysar.

16.4 Kompetansen må hevast

Behovet for informasjon og kompetanse om klimatilpassing står sentralt i del III og del IV. Dette gjeld på alle nivå i forvaltninga og blant mange av aktørane i sektorane.

Arbeidet for å heve kompetansen på klimatilpassingsområdet på regionalt og lokalt nivå har kome i gang dei seinare åra. Etableringa av nettportalen Klimatilpasning.no og den kurs- og informasjonsverksemda som er sett i gang i regi av sekretariatet for klimatilpassing i DSB, er tiltak som er sette i verk under det nasjonale koordineringsarbeidet. Tilpassingsaktivitetar i nettverk og prosjekt som Austlandssamarbeidet og Framtidas byar er òg kompetansehevande. Forskingsprosjekt som NORADAPT der 8 kommunar deltek er eitt av fleire eksempel der forsking arbeider saman med kommunar for å kartleggje klimasårbarheit og utvikle tilpassingsaktivitetar. Slike prosjekt medverkar òg til å byggje kompetanse.

Innanfor dei ulike samfunnsområda og på dei ulike forvaltningsnivåa registrerer utvalet eit stort behov for å byggje kompetanse på klimatilpassing. Kunnskap om klimaendringar og moglege konsekvensar er avgjerande for at ulike aktørar skal kunne kartleggje eiga sårbarheit og tilpassingsbehov, og for at venta endringar i nedbør, temperatur og havnivå kan leggjast til grunn for planlegging. Ein viktig del av dette er behovet for klimaframskrivingar og kunnskap om korleis desse kan nyttiggjerast i praktisk forvaltning. Det er òg behov for erfaringsutveksling i og mellom sektoren og forvaltningsnivåa. Etter utvalet si vurdering er det viktig at mykje av denne kompetansebygginga skjer innanfor dei ulike sektorane og blir integrert i sektorane sitt ordinære system for informasjonsflyt og kompetansebygging.

Ansvaret for å utvikle og formidle oppdatert kunnskap om klimaendringar og klimaeffektar bør etter utvalet si meining liggje på nasjonalt nivå. Denne typen kunnskap er eit fellesgode som ikkje kan utviklast lokalt. Det ville i så fall vere lite kostnadseffektivt og resultere i fragmentering av kunnskapsgrunnlaget. Ei koordinert, nasjonal kompetanseutvikling vil handle om å samle oppdatert kunnskap om klimaendringar, stille saman kunnskap og erfaringar og spreie informasjon.

Det er fleire verkemiddel som kan takast i bruk for å spreie kunnskap og informasjon. Utvalet foreslår å styrkje nettbaserte informasjonsløysingar som Klimatilpasning.no og nettbaserte løysingar for kart. I kapittel 16.3 tilrår utvalet å opprette eit klimaservicesenter, som vil vere særleg viktig for å leggje til rette for brukarorienterte klimaframskrivingar. Kurs- og opplæringstilbod bør òg utvidast.

I kapittel 9 Infrastruktur og bygningar ser vi at manglande kompetanse blant aktørane i byggjenæringa aukar sårbarheita for klimaet og er ein barriere for klimatilpassing av bygningsmassen. Kompetanseutfordringa er særleg stor blant dei små aktørane, som utgjer ein stor del av i næringa. Byggjenæringa vil ha spesifikke opplæringsbehov som best blir tekne vare på av næringa sjølv og sektorstyresmaktene.

For å ta vare på kompetanseutviklinga for klimatilpassing på nasjonalt nivå meiner utvalet at det òg er behov for ei breiare satsing på kompetanseoppbygging på etatsnivå. Integrering av klimatilpassingsomsyn i dei ulike sektorane gir behov for fagspesifikk klimatilpassingskunnskap som grunnlag for samordning på nasjonalt nivå og rettleiing og tilsynsfunksjonar overfor dei lokale forvaltningsnivåa. Ei slik satsing vil innebere at det må kanaliserast ressursar til dei aktuelle etatane for at dei skal kunne ta vare på funksjonane sine når det gjeld rettleiing og kunnskapsutvikling.

Utvalet meiner òg at det er nødvendig med kunnskapsarenaer der forvaltninga og andre aktørar kan møtast på tvers av sektorane. I dag blir det gitt kurstilbod til norske kommunar og fylke ved Nasjonalt utdanningssenter for samfunnstryggleik og beredskap (NSUB). Etter utvalet si meining bør dette tilbodet utvidast og regionaliserast. Utvidinga er viktig for at så mange aktørar som mogleg kan delta, og gjennom ei regionalisering vil opplæringa i større grad kunne skreddarsyast til regionale problemstillingar. Ei slik regional plattform vil òg kunne vere ein arena for erfaringsutveksling og samarbeid mellom aktørar som står overfor like klimatiske utfordringar. Sjølv om det vil vere stor variasjon òg regionalt, trur utvalet at kurs- og opplæringstilbod fordelte på fire kurssenter vil vere ei kostnadseffektiv løysing som skaper god geografisk nærleik til aktørane. Utvalet foreslår ei etablering av kurstilbod for Sør-Noreg, Vest-Noreg, Midt- og Nord-Noreg og for arktiske problemstillingar med særleg vekt på samisk kultur og samfunnsliv.

Tilgang på gode nettbaserte tenester for data frå aktuelle nasjonale databasar, andre hjelpemiddel og verktøy vil òg vere viktig for forvaltninga, sjå kapittel 16.3.1 og 2. Denne typen informasjon kan nyttast i sektorovergripande, generell integrering av klimatilpassingsomsyn i planlegging og analysar, men det vil òg vere behov for verktøy som er retta mot enkeltsektorar og delar av planprosessar.

I Storbritannia har UKCIP utvikla The Adaptation Wizard1. Dette er meint som eit praktisk verktøy for lokale styresmakter og andre til å lage ein strategi for tilpassing innan sitt ansvarsområde. Etter utvalet si vurdering vil denne typen verktøy òg vere godt eigna for norske forhold som eit felleseige for alle sektorar og myndigheitsområde. Eit slikt verktøy bør blant anna leggje til rette for utvikling av analysar av klimasårbarheit, nytte-/kostanalysar, vurderingar av høve til tilpassingar og rettleiarar for lokal klimatilpassing.

Etter utvalet si meining bør fylkesmennene ha hovudansvaret for å handheve staten sine forpliktingar til rettleiing og kompetanseutvikling overfor kommunane. For å ta vare på denne oppgåva er det, etter utvalet si meining, nødvendig å styrkje fylkesmennene sin kompetanse og kapasitet. Dette kan sjåast i samanheng med etableringa av regionale opplæringstilbod.

Klimaendringane gjer at det òg er behov for kompetanseoppbygging utanom forvaltninga. I kapittel 9.6, «Bygningar», er behovet for systematisk kunnskapsformidling og erfaringsoverføring i byggjenæringa omtalt. I kapittel 10.1, «Jordbruk, skogbruk, reindrift og utmarksnæringar», er behovet for å integrere ny kunnskap om klimatilpassing i både yrkesretta og høgare utdanning omtalt.

16.4.1 Utvalet sine tilrådingar

For å sikre god koordinering og samordna spreiing av kunnskap til avgjerdsstakarar og planleggjarar tilrår utvalet:

• ei vidareføring, utviding og styrking av den nasjonale sekretariatsfunksjonen for klimatilpassing, nærare omtalt i kapittel 15, «Klimatilpassing på nasjonalt nivå»

• ei styrking av Klimatilpasning.no som portal for kunnskap, informasjon og støtte til alle aktørar som vil bli påverka av klimaendringane

• auka ressursar til aktuelle etatar slik at dei kan styrkje sin fagspesifikke kunnskap om klimaendringane sine effektar og høve til tilpassing innan sine fag- og samfunnsområde

• ei styrking av kurstilbodet for kommunar og andre myndigheitsnivå gjennom utvikling av regionale kurstilbod. Utvalet tilrår at det blir utvikla regionale kurssenter. Desse bør knytast til utdanningsinstitusjonar som allereie arbeider med tilpassingsrelevante problemstillingar

• auka ressursar til vidareutvikling av rettleiarar for klimatilpassing i kommunane både frå etatane og det nasjonale koordineringsorganet si side

For å heve kompetansen om klimaendringane sine effektar og moglege tilpassingsstrategiar i samfunnet tilrår utvalet:

• Inkludere sårbarheit og tilpassing til klimaendring i relevante utdanningar, for eksempel innanfor arealplanlegging, byggfaga og andre relevante yrkesutdanningar

• tiltak for å spreie kunnskap om klimaendringar og klimatilpassing til alle relevante aktørar i sektorar og næringar

16.5 Tilpassingsunderskotet må dekkjast opp

På enkelte område er vi ikkje tilpassa klimaet i dag. Område som er dårleg tilpassa klimaet i dag, vil vere meir sårbare for klimaendringar. Dette er i hovudsak knytt til etterslep i vedlikehaldet av infrastruktur og bygningar og manglande ivaretaking av naturmiljø. Vedlikehaldsetterslepet og manglande miljømessig bærekraft utgjer eit tilpassingsunderskot som bør rettast opp for å oppnå eit klimatilpassa samfunn.

Mangel på vedlikehald gir eit dårleg utgangspunkt for å møte klimaendringane og aukar den samla sårbarheita for klimaendringar i samfunnet. Klimaendringane gjer at vedlikehald blir ekstra viktig i infrastruktursektorane, mellom anna fordi meir nedbør og intenst vêr vil påføre dårleg vedlikehaldne bygningar, vegar og kraftforsyningsanlegg store skadar. Vedlikehald kan fungere som førebygging av sårbarheit for klimaendringar. Slik førebygging kan redusere uønskte hendingar, til dømes knytt til forureining av drikkevatn, avbrot i trafikken eller svikt i forsyninga av kraft eller elektroniske tenester som følgje av ekstreme vêrhendingar.

Underskotet i naturmiljøet er knytt til manglande ivaretaking. I dag blir økosystem øydelagde og arter utrydda trass i politisk vedtekne mål om vern. Naturmiljøet går difor med eit netto tap av biologisk mangfald òg i dagens klima. Klimaendringane vil auke presset på naturmiljøet, og fleire arter og økosystem vil få problem med å tilpasse seg. Bevaring av funksjonelle økosystem kan medverke til å redusere sårbarheita og halde ved lag den naturlege tilpassingskapasiteten. Det er difor behov for større leveområde og ei vidare utvikling av ei økosystembasert forvaltning av naturmiljøet.

16.5.1 Vedlikehald i infrastruktur og bygningar

Vedlikehaldsetterslepet i infrastrukturen og bygningane er ei stor utfordring for heile samfunnet, som avhenger av infrastruktur og bygningar for å fungere. Manglande vedlikehald aukar sårbarheita i desse sektorane og har dermed stor betyding for samla sårbarheit for klimaendringar i samfunnet. Dette er nærare omtala i kapittel 9, «Infrastruktur og bygningar».

Det er fleire område der vedlikehald ikkje er godt nok prioritert. Etterslepet i vedlikehald er i dag til stades innanfor transportinfrastruktur, vatn og avløp og bygningar. Dreneringssystema i landbruket, som har vesentleg betyding for blant anna overvatn og tilbakehalding av vatn ved ekstreme nedbørhendingar, lir òg av mangel på vedlikehald. Etter utvalet si vurdering heng etterslepet primært saman med at det ikkje er lønsamt nok å vedlikehalde infrastruktur på kort sikt.

Å opprette vedlikehaldsetterslepet vil medføre store kostnader for samfunnet. Multiconsult og PricewaterhouseCoopers har rekna ut at etterslepet i vedlikehald i kommunesektoren er mellom 94 og 142 mrd. kroner (Multiconsult og PwC 2008). Utrekningar frå 2003 viser til eit etterslep på 340 mrd. kroner for yrkesbygningar og 210 mrd. kroner for bustader (Bjørberg 2003, RIF 2010). For vegsektoren er etterslepet utrekna til 41–53 mrd. kroner (Nasjonal Transportplan 2009, Multiconsult 2009).

Ei fortsett låg prioritering av vedlikehald vil òg få store kostnader for samfunnet og i verste fall føre til tap av menneskeliv. Klimaendringane er venta å føre til større slitasje på konstruksjonar og materiell og gi eit raskare verditap ved at den auka eksponeringa aukar nedskrivingstakten og dermed verdireduksjonen. Brot i infrastrukturen vil òg påverke enkeltmenneske, sentrale samfunnsfunksjonar – mellom anna naud- og beredskapstenester, og verdiskapinga i næringslivet. Stenging av ein stor flyplass i ein dag har til dømes store samfunnsøkonomiske verknader, jf. kapittel 9.1.4. Utvalet tilrår difor at ei auka satsing på vedlikehald inngår i den nasjonale satsinga på klimatilpassing for å motverke denne effekten og halde ved lag verdiane i samfunnet.

Vedlikehald er kostnadskrevjande på kort sikt, men sparer samfunnet for kostnader i framtida. Dette gir grunnlag for bruk av økonomiske verkemiddel, for eksempel øyremerkte midlar til vedlikehald innan særleg utsette sektorar som transportinfrastruktur – og ivaretaking av naturmiljø.

16.5.2 Tilpassingsunderskotet i naturmiljøet

Naturmiljøet har samla sett eit betydeleg tilpassingsunderskot i dag. Inngrep i naturmiljøet reduserer biologisk mangfald, leveområde og grunnlaget for ressursbaserte næringar. Desse tapa er pr. i dag langt større enn veksten. Auka temperatur, meir nedbør og surare hav vil medverke til å forsterke denne utviklinga. Dette er nærare omtala i kapittel 7, «Naturmiljø».

Til skilnad frå infrastruktur og bygningar kan ein ikkje ta igjen det tapte i naturmiljøet: Tapa av økosystem og arter er irreversible. Svekking eller tap av naturressursar og økosystemtenester kan få store kostnader for samfunnet. Naturen har også ein eigenverdi som samfunnet er moralsk og juridisk forplikta til å ta vare på.

Det er avgrensa kva tilpassingstiltak samfunnet kan gjere for avhjelpe tilpassing i naturen. Klimatilpassing i naturen vil i stor grad handle om å dempe skadeverknadene på det eksisterande naturmiljøet og leggje best mogleg til rette for at nolevande arter og økosystem kan tilpasse seg best mogleg eit endra klima. Det samfunnet kan gjere, handlar i stor grad om å forvalte areal og naturressursar på ein slik måte at den totale belastninga på naturen og økosystema blir så lita som mogleg. Utvalet meiner at dette bør skje gjennom ei økosystembasert forvaltning,

Arter og økosystem treng intakte og robuste leveområde for å kunne tilpasse seg klimaendringane. Bevaring av funksjonelle økosystem kan medverke til å redusere sårbarheita og halde ved lag eller auke den naturlege tilpassingskapasiteten. Dette kan dekkjast ved reduksjon av utslepp, auka vern, sikring av areal og restaurering av natur. Når nye område skal vernast eller eksisterande utvidast, bør omsynet til klimaendringar inn i vurderingsgrunnlaget. Det er òg behov for å betre vernet av dei mest intakte naturområda for å sikre både biologisk mangfald og karbonlager gjennom robuste og vel fungerande økosystem.

16.5.3 Utvalet sine tilrådingar

For å dekkje opp tilpassingsunderskotet i infrastruktur og bygnader tilrår utvalet å:

• auke politisk merksemd og prioritering av vedlikehald, mellom anna i nasjonale planar

• utvikle økonomiske insentiv som fremmer prioritering av vedlikehald

• gå systematisk gjennom tilstanden for bygningar, konstruksjonar og annan infrastruktur for informasjon om sårbarheit og grunnlag for å prioritere vedlikehald som klimatilpassingstiltak

• styrke arbeidet med skred- og flaumsikring

For å dekkje opp tilpassingsunderskotet i naturmiljøet tilrår utvalet å:

• leggje økosystembasert forvaltning til grunn i alle relevante sektorar

• prioritere og utforme verneområde slik at dei medverkar til å gi arter høve til flytting og motverkar genetisk utarming

• auke prioriteringa av arbeidet for å sikre intakte og robuste leveområde for å auke artene og økosystema sine moglegheiter til å tilpasse seg klimaendringane

16.6 Koordineringa må styrkjast

I ei integrert tilnærming vil omsynet til klimaendringar vere ein del av politikk- og verkemiddelutviklinga innanfor relevante sektorar. Samtidig bør sektorane sitt ansvar for å leggje til rette for og gjennomføre tilpassing innan sine ansvarsområde understøttast av ein styrkt koordinert innsats på nasjonalt nivå. Behov for styrkt samhandling og koordinering gjeld både mellom samfunnsområde og sektorar og ulike forvaltningsnivå. Utvalet peiker òg på behovet for eit samla og oppdatert kunnskapsgrunnlag for tilpassingsarbeidet, og at dette blir kommunisert til ulike aktørar på ein samla og effektiv måte, nærare omtalt i kapitla 16.3 og 16.4. Vidare er det behov for å gi både næringsaktørar og myndigheitsorgan på ulike nivå tydelege styringssignal om klimatilpassing. Dette er nærare omtalt i del III og i del IV, kapittel 13. For å svare på desse behova har utvalet i kapitla 16.1 til 16.5 tilrådd tiltak. Desse er av sektorovergripande karakter og skal byggje opp under sektorane og ulike forvaltningsnivå sin tilpassingskapasitet. Dette gjeld til dømes forslag om forskriftsfesting av klimatilpassing under plan- og bygningslova, omtalte i kapittel 16.1, og utvikling av rettleiarar og andre verktøy for å handtere uvisse, omtalte i kapittel 16.2 og 16.4.

Utvalet tilrår at mange av desse oppgåvene blir understøtta av eit styrkt nasjonalt koordineringsarbeid. Vidare tilrår utvalet at Fylkesmannen si rolle som rettleiar, pådrivar og koordinator for lokal og regional tilpassing blir gjort tydeleg.

16.6.1 Det nasjonale koordineringsarbeidet

Utvalet meiner at oppgåvene som er lagde til sekretariatsfunksjonen i dag fangar opp hovudoppgåvene for nasjonal koordinering. Etter utvalet si vurdering har likevel ikkje sekretariatsfunksjonen i dag nok ressursar til å ivareta alle oppgåvene han er tillagt. Dagens prosjektorganisering er heller ikkje tilstrekkeleg for å sikre tydelege og føreseielege rammer for det nasjonale koordineringsarbeidet. Dette er nærare omtalt i kapittel 15. Utvalet meiner at den nasjonale koordineringa bør byggjast opp med faste ressursrammer og bli ei permanent ordning.

Etter utvalet si vurdering er det to kriterium som bør liggje til grunn ved organiseringa av ein nasjonal koordineringsfunksjon for klimatilpassingsarbeidet:

1. Relevant kompetanse. Utfordringa med å tilpasse samfunnet til klimaendringane femner breitt, og dette krev difor at det koordinerande forvaltningsorganet har brei kompetanse. Kompetansen må vere tilstrekkeleg brei til å kunne ha ei overordna oversikt over status, utfordringar og behov i sektorane. Tilpassingsarbeid handlar i stor grad om planlegging, og det er i hovudsak planleggjarane som arbeider med tilpassing. Sekretariatet bør difor ha god innsikt i samfunnsutvikling, samfunns- og arealplanlegging og naturforvaltning. Sekretariatet står i dag nær planmiljø i DSB og Miljøverndepartementet, og denne nærleiken bør styrkjast. Det vil òg vere ein fordel med kompetanse om klima og konsekvensar av klimaendringar og evne til å forstå betydninga av forskingsresultata. Ei vesentleg oppgåve vil vere å kunne analysere samfunnet og naturen si sårbarheit for klimaendringar. Det vil difor vere nødvendig med kompetanse knytt til kartlegging av sårbarheit og identifisering av moglege tilpassingstiltak.

2. Linje mot regionale og lokale styresmakter. Ein stor del av det operative tilpassingsarbeidet vil skje i kommunesektoren. Eit koordineringsorgan bør difor ha ei rettleiingslinje ut mot kommunane, og krav bør i det vesentlege formidlast til kommunane via Fylkesmannen. På same måte vil det òg vere nødvendig å formidle forventningar til Fylkesmannen sin innsats.

Ei styrking av koordineringsfunksjonen nasjonalt bør følgjast av ei styrking av dei etatane som legg til rette kunnskapsgrunnlaget. Derfor må det løyvast ressursar til etatar med eit særleg ansvar for å rettleie fylke og kommunar i forhold til klimatilpassing. Dette gjeld særleg Met.no, NVE, DN, KLIF og DSB og SLF.

Samisk kultur og samfunnsliv vil bli sterkt påverka av klimaendringar, og utvalet peiker på nordområda, særleg områda frå Finnmark og nordover, som særleg sårbare. Som politikkområde grip det samiske inn i ei rekkje sektorar og på alle forvaltningsnivå. På nasjonalt nivå er det, etter utvalet si vurdering, viktig å gi samiske interesser ei tydeleg rolle i tilpassingsarbeidet. Utvalet tilrår at Sametinget og samiske interesser blir reflekterte i det arbeidet som blir gjort på nasjonalt nivå.

16.6.2 Det regionale koordineringsarbeidet

Arealplanlegging er blant områda der samspelet mellom kommunar, regionale og nasjonale styresmakter er tydeleg. Dette er nærare omtalt og vurdert i del IV og i kapittel 16.1. Plan- og bygningslova understrekar ansvaret som staten og fylkeskommunane har for å medverke til å støtte kommunane sitt planarbeid. Utvalet har peikt på behovet for å vere tydeleg både i krava og i rettleiingsarbeidet, nærare omtala i kapittel 13 og kapittel 14. Etter utvalet si vurdering er det eit behov for koordinering òg på det regionale nivået. Utvalet meiner likevel at det er viktig med ei tydeleg fordeling av ansvar og arbeidsoppgåver mellom Fylkesmannen og fylkeskommunen. Dette er nærare omtalt i kapittel 14.

For å styrkje det regionale og lokale tilpassingsarbeidet tilrår utvalet at Fylkesmannen får eit styrkt og tydeleg ansvar for å følgje opp kommunane sitt tilpassingsarbeid. Dette vil utfylle fylkeskommunane sitt arbeid med regional planlegging, sikre at nasjonale omsyn blir tekne i arbeidet, og integrere omsynet til samfunnstryggleik og beredskap i det regionale og lokale tilpassingsarbeidet. Ansvaret bør knytast til dei oppgåvene Fylkesmannen allereie har innan plan-, landbuks- og naturforvaltning. Arbeidet bør skje både ved rettleiing og tilsyn. For å ta vare på dette bør fylkesmannsembeta styrkjast. Samtidig bør samarbeidet om klimatilpassing på fylkesnivå styrkjast gjennom at Planforum integrerer klimatilpassing i arbeidet sitt.

16.6.3 Utvalet sine tilrådingar

For å styrkje koordineringa i tilpassingsarbeidet tilrår utvalet i første rekkje å føre vidare og forsterke det eksisterande koordineringsarbeidet.

• Sekretariatsfunksjonen for den praktiske koordineringa av tilpassingspolitikken blir styrkt. Funksjonen bør gjerast permanent og få ei forvaltningsvis plassering som både gir eit godt fundament for denne funksjonen og som samtidig er relevant for verksemda sin oppgåver elles.

• Fylkesmannen får eit særleg ansvar for å følgje opp det kommunale tilpassingsarbeidet