Del 2
Bakgrunn

4 Kort oversikt over dagens mottakssystem

Mottakssystemet består i dag av to hovedtyper mottak: transittmottak og ordinære mottak. Transittmottakene, som er plassert på Østlandet, er inndelt i ankomsttransitt, ankomsttransitt for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år og avlastningstransitter. Per april 2011 er det 8 transittmottak og 2 transittmottak for enslige mindreårige.1

Blant de ordinære mottakene, som er lokalisert over hele landet, finnes det også egne mottak og avdelinger for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år og forsterkede avdelinger for beboere med behov for særskilt oppfølging. Per april 2011 er det 104 ordinære mottak, 7 mottak for enslige mindreårige, 13 avdelinger for enslige mindreårige og 5 forsterkede avdelinger.

Per april 2011 har mottakssystemet til sammen 19 000 plasser og 16 400 beboere.

Fram til sommeren 2010 fantes det også to ventemottak for personer med endelig avslag på søknaden om asyl. Ventemottakene skal erstattes av retursentre, som er under etablering våren 2011.

I ankomstfasen tilbys asylsøkerne plass i transittmottak for gjennomføring av helseundersøkelse og asylintervju. Her får også alle informasjon om asylsaksprosessen. Helseundersøkelsen gjennomføres i ankomsttransitt. Deretter flyttes asylsøkerne til en avlastningstransitt i påvente av asylintervjuet.

Etter at helseundersøkelse og asylintervju er foretatt, tilbys asylsøkerne plass i ordinære mottak. Unntatt fra dette er søkere som får sin sak behandlet etter særskilte hurtigprosedyrer. I ordinære mottak deltar beboerne i et obligatorisk informasjonsprogram, de får norskopplæring og gis tilbud om aktiviteter. Barn i grunnskolealder skal gå på skole, og fire- og femåringer får tilbud om barnehageplass.

Alle ordinære mottak har såkalt selvhushold, noe som vil si at beboerne selv kjøper og tilbereder sin egen mat. I transittmottakene er det kantinedrift.

Beboerne i mottak får økonomiske ytelser til livsopphold hvis de ikke har egne midler. Ytelsene er differensiert etter status i asylsaken, familiesituasjon og om det er selvhushold eller kantine på mottaket.

For å sikre en mest mulig effektiv bruk av offentlige midler stilles det krav til kapasitetsutnyttelsen i mottakssystemet. Det innebærer at mottak må etableres og legges ned i takt med plassbehovet. Det er Utlendingsdirektoratet som har ansvar for å tilpasse kapasiteten til behovet, men direktoratet driver ikke mottakene selv. De såkalte driftsoperatørene består av private selskaper eller personer, av frivillige organisasjoner og av kommuner. Etablering av mottak skjer etter bestemmelsene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser, som blant annet gjelder når staten skal kjøpe tjenester.

En kommune hvor det er plassert et mottak, kalles en vertskommune. Fordi asylsøkere i Norge omfattes av bestemmelsene i en rekke lover, vil vertskommunen være ansvarlig for å yte en del tjenester til mottaksbeboerne. Dette gjelder blant annet skoletilbud, primærhelsetjenester og barneverntjenester. Vertskommunene mottar et særskilt vertskommunetilskudd som skal kompensere for de utgiftene kommunene får som en følge av mottaket.

4.1 Tall

Nedenfor er grafiske framstillinger som viser noen sider av utviklingen på mottaksfeltet. De store svingningene i ankomstene av asylsøkere framgår tydelig av figur 4.1, som viser antall asylsøkere per år i perioden 1988-2010. I figur 4.2 vises antall enslige mindreårige asylsøkere i perioden 1990–2010. Her har ankomstene vært mer stabile gjennom årene, men med en markant topp i 2009.En del av asylsøkerne som kommer til landet får oppholdstillatelse og blir bosatt i en kommune. Figur 4.3 viser antall bosatte fra mottak i perioden 1989–2010. Antall mottaksplasser betinges av antall asylsøkere, asylsaksbehandlingstid, frivillig og tvungen retur av personer med endelig avslag, og hvor raskt bosettingen av de som får oppholdstillatelse skjer. Figur 4.4 viser antall mottaksplasser ved utgangen av året i perioden 1988–2010. Botiden i mottak henger også sammen med saksbehandlingstid, retur og bosetting. Figur 4.5 og figur 4.6. viser henholdsvis gjennomsnittlig og median botid i mottak i perioden 1989–2010.Tallgrunnlaget for figurene er innhentet fra Utlendingsdirektoratet.

5 Asyl og asylprosedyre – noen sentrale begreper

Asyl –Kommer fra fra gresk asylos, som betyr «ukrenkelig». Begrepet brukes i ulike sammenhenger. I forbindelse med flyktninger brukes det synonymt med «fristed i et fremmed land».

Mer spesifikt er asyl også en (av flere, jf. under) betegnelser på den type oppholdstillatelse som i Norge skal innvilges personer som oppfyller definisjonen av hvem som er en flyktning i henhold til artikkel 1 A (2) i flyktningkonvensjonen. Dette omfatter personer som har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning. Med den nye utlendingsloven, som trådte i kraft 1.1.2010, innvilges slik tillatelse også til personer som «[…]står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet.» (se utlendingsloven § 28 første ledd)

Beskyttelse – Brukes synonymt med asyl i utlendingsloven.

Flyktning – I vid forstand brukt om personer som av ulike grunner tvinges på flukt fra sitt hjemland. I utlendingsloven brukes «anerkjennes som flyktning» synonymt med innvilgelse av asyl og beskyttelse. Omfatter også overføringsflyktninger.

Opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn – I henhold til utlendingsloven § 38 kan det gis oppholdstillatelse selv om de øvrige vilkårene i loven (herunder § 28) ikke er oppfylt dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn eller utlendingen har særlig tilknytning til riket.

Asylsøker –Person som på egen hånd og uanmeldt ber myndighetene om asyl. Personen kalles asylsøker inntil søknaden er avgjort.

Enslig mindreårig asylsøker (EMA) – Asylsøker som er under 18 år, og som er uten foreldre eller andre med foreldreansvar i Norge. Etter undersøkelser kan vedtaket legge til grunn en annen alder og/eller at det i Norge eller utlandet er funnet en person som har foreldreansvar.

Realitetsbehandling av asylsøknad –At Utlendingsdirektoratet (UDI) vurderer en asylsøkers behov for beskyttelse eller om det er andre sterke menneskelige hensyn som gjør at søkeren kan få opphold i landet.

Differensiert asylsaksbehandling – Basert på situasjonen i søkers opprinnelsesland skiller UDI mellom følgende kategorier for saker som realitetsbehandles: 48-timers saker, 3-ukers saker og normale saker. I tillegg er det egne prosedyrer for EMA- og Dublin-saker.

48-timers prosedyre – Behandling av asylsøknader fra personer som kommer fra land som UDI i utgangspunktet anser som trygge. Prosedyren skal sikre en rask behandling av søknader fra personer som antas å være uten beskyttelsesbehov. Søknader kan overføres til normal prosedyre hvis det er grunnlag for det.

3-ukers prosedyre – Behandling av asylsøknader fra personer som kommer fra land hvor UDI erfaringsmessig avslår en høy andel av søknadene, og hvor direktoratet har god oversikt over forholdene i landet. Søknader kan overføres til normal prosedyre hvis det er grunnlag for det.

Dublin II-forordningen – Etter Dublin II-forordningen skal realitetsbehandlingen av en søknad foretas av ansvarslandet. Ansvar pålegges i hovedsak det land hvor utlendingen først søkte asyl, eller fikk utstedt en oppholdstillatelse eller et Schengen-visum. Forordningen har til formål å sikre at alle personer som leverer en søknad får behandlet denne, og at asylsøknaden kun behandles i ett av landene som er tilknyttet forordningen.

Dublin-saker –Omfatter asylsøknader som UDI enten vurderer å fatte vedtak om, eller har fattet vedtak om, overføring til annet land i henhold til Dublin II-forordningen.

Politiets utlendingsenhet (PU) – har blant annet ansvar for registrering av asylsøknader og frivillig- og tvangsmessig uttransportering av personer uten lovlig opphold i Norge, herunder personer med endelig avslag på asylsøknad.

Utlendingsdirektoratet (UDI) –har blant annet ansvar for å behandle asylsøknader og tilby innkvartering til asylsøkere.

Utlendingsnemnda (UNE) – behandler klager på vedtak fattet av UDI.

6 Historisk bakgrunn

6.1 Innledning

I dette kapittelet gis det en kortfattet historisk oversikt over mottaket av flyktninger i Norge. Omtalen gjelder perioden fram til den store omorganiseringen av utlendingsfeltet i 1987–1988, da dagens mottaksapparat for asylsøkere ble etablert. Flere av de andre kapitlene i utredningen inneholder historiske tilbakeblikk på perioden etter 1987–1988. Dette gjelder særlig for tema hvor nettopp utviklingen i løpet av mottaksapparatets korte historie har hatt betydning for utvalgets vurderinger og anbefalinger.

6.2 Fra middelalderen til det tjuende århundre

Ankomsten av flyktninger til Norge var i tidligere tider naturlig nok forårsaket av konflikter og forfølgelse av mennesker i Norges nærområder. Så tidlig som på 1250-tallet anerkjente Håkon Håkonsson russiske flyktninger ved å gi dem retten til å bosette seg i Malangen og gi dem tilgang på jord og beskyttelse mot inntrengere.2

Ut over i historien flyktet enkelte kvener til Norge fra Russland, og den store nordiske krigen, Napoleonskrigen og mislykkede opprør i Polen førte enkelte til norske områder. Først fra rundt 1880 er det imidlertid naturlig å snakke om en gruppetilstrømming. Først kom det russiske jøder fra Tsar-Russland og fra områder kontrollert av Østerrike-Ungarn. Senere kom en del revolusjonære etter den mislykkede russiske revolusjonen i 1905. I perioden fram til første verdenskrig ble flyktningene del av det norske samfunnet uten særlige tiltak.3

6.3 Første verdenskrig

Første verdenskrig førte til at det kom et betydelig antall flyktninger etter datidens målestokk. De bestod av ulike grupper som jøder, ukrainere, armenere og persere. Det er lite informasjon om hvordan disse flyktningene var i stand til å ta seg til Norge, og hvordan de klarte seg her. I tillegg mottok Norge grupper av tyske soldater. Røde Kors, Den tyske foreningen i Kristiania samt noen privatpersoner forsøkte å hjelpe soldatene til et verdig liv. Etter hvert kom det også sårede soldater og krigsfanger fra ulike nasjoner til Norge. Disse ble innkvartert i Røde Kors sine leire som ble etablert på Hovelsåsen i Hedmark og Løken i Buskerud.4

6.4 Mellomkrigstiden

Etter den russiske revolusjonen i 1917 kom personer tilhørende det russiske borgerskapet.5 I 1920 tok Norge hånd om en kontingent av russiske borgere på rundt 1 000 personer bestående av tidligere regjeringsmedlemmer, militære, embetsmenn, sjøfolk, soldater og andre motstandere av revolusjonen. Disse tok seg til Norge sjøveien, men frøs fast i sjøen utenfor Hammerfest og ble reddet i land av en norsk isbryter. De russiske flyktningene ble tatt godt imot i Norge, særlig var borgerskapet svært positive. Arbeiderstanden var imidlertid mer kritisk. Samtidig som de anså at politisk asyl var en allmenn rettighet, mente de at de russiske overklasseflyktningene ble behandlet for bra sammenlignet med andre flyktninger.

I mars 1920 flyttet norske myndigheter 663 av de russiske flyktningene til Værnesmoen ved Trondheim og senere til Jørstadmoen ved Lillehammer, som ble etablert som flyktningmottak. Begrunnelsen for at disse ble internert, var frykt for sykdommer samt uuttalt fremmedfrykt og frykt for at flyktningene i for stor grad ville komme til å provosere norsk offentlighet.

Flyktningene fant tilværelsen i leiren lite inspirerende og kjedsommelig. De fant at Norge var et enkelt og lite utviklet land, og de fleste dro videre til andre europeiske land, enkelte også tilbake til Sovjetunionen. De få som ble igjen, bosatte seg i nærheten av hovedstaden. For de fleste ble livet i Norge mer fattigslig enn det de hadde vært vant med i Russland.6

Etter Hitlers maktovertakelse i Tyskland i 1933 og fram til 1940 kom til sammen om lag 2 000 flyktninger til Norge. Det var politiske flyktninger, jøder og kunstnere og akademikere. De tre kategoriene gled over i hverandre. Jøder var politiske aktivister og akademikere. Kunstnere kunne være politisk engasjert. Jødene ble behandlet med skepsis, og mange mente at de var «økonomiske flyktninger». Andre argumenterte for at det nettopp var regimets politikk som drev også jødene på flukt, og at de derfor måtte regnes som politiske flyktninger. Det som på den tiden ble oppfattet som en typisk politisk flyktning, var en ung, enslig mannlig arbeider som ikke sjelden fikk seg arbeid under oppholdet i Norge. Den jødiske flyktningen var middelaldrende, kom med familie, tilhørte middelklassen, kom i slutten av 1930-årene, ble lite integrert i det norske samfunnet og reiste forholdsvis raskt til et tredje land.7

De fleste flyktninger som kom til Norge i mellomkrigstiden, slo seg ned i hovedstaden hvor de fant jobber. Noen hadde familie som kunne hjelpe dem den første tiden i det nye landet. Noen bosatte seg på industristeder hvor det også var mulig å finne arbeid.8 Flyktningenes juridiske status var usikker da oppholdstillatelser kun ble gitt for korte perioder av gangen, noe som førte til at hele deres tilværelse framstod som usikker. De fleste hadde problemer med å skaffe seg fast arbeid og ble blant annet som en følge av dette stengt ute fra alminnelig samfunnsliv. Unntaket var de fremste intellektuelle som ble tilbudt stillinger ved universitetene, og noen leger som fikk lov til å praktisere ved enkelte sykehus.9

Det ble tatt få initiativ til å tilrettelegge tilværelsen for de nye borgerne, men det fantes noen flyktningmottak drevet av frivillige organisasjoner som var ansvarlige for håndteringen av flyktningene som kom til Norge. I mellomkrigstiden måtte de humanitære organisasjonene stille økonomisk garanti for flyktningene som fikk innreise.10 Tilbudene som ble gitt til flyktningene, var svært nøkterne og lite tilpasset flyktningenes situasjon. Ett unntak var mottaket for sørtyske flyktninger ved Tyrifjorden, der det ble startet opp en trevarefabrikk som var ment som et arbeidsmarkedstiltak for beboerne ved mottaket.11

6.5 Andre verdenskrig

Andre verdenskrig forårsaket massefluktsituasjoner verden ikke tidligere hadde sett, og det ble stilt helt nye krav til håndteringen av mennesker på flukt fra krigshandlinger og overgrep. I 1944 ble United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) dannet. Denne overnasjonale organisasjonens mandat var å løse problemene forbundet med alle som var på flukt.

Til tross for at organisasjonen ved mandatets utløp i 1947 ikke hadde vært i stand til å føre alle fordrevne hjem, bidro dannelsen av UNRRA til at flyktningenes situasjon ble satt på den internasjonale dagsordenen.

Norge ble også påvirket av flyktningstrømmene som oppstod under andre verdenskrig. Antallet personer som flyktet til landet, økte radikalt samtidig som mange også forlot Norge. Flyktningenes situasjon var naturlig nok preget av at Norge var i krig, men privatpersoner og Røde Kors forsøkte å gjøre en innsats for å forbedre flyktningenes livsvilkår.

Myndighetene måtte etter krigen utarbeide ordninger både for dem som hadde flyktet ut av Norge, og som ønsket å komme hjem igjen, og de som hadde flyktet til Norge, men som ikke ønsket å vende hjem. De fleste av dem som ikke ønsket å vende tilbake til hjemlandet, var flyktninger fra østeuropeiske land som ikke ønsket å vende tilbake til kommunistregimene som hadde blitt etablert.12

6.6 1940–1970 – Fred og oppbygging av landet

Staten så etter hvert på mottak av flyktninger som et offentlig ansvar. Denne endringen av ansvarsplassering falt sammen med oppbygging og etablering av en rekke statlige velferdsgoder som skulle komme hele befolkningen til gode. Myndighetene ønsket å etablere ordninger som sikret flyktningene et sted å bo, arbeid samt tiltak som sørget for at de tilpasset seg det nye samfunnet de var kommet til. Ansvaret for arbeidet med flyktninger, både de som kom til Norge, og de som skulle repatrieres, lå de første årene etter 1945 under Sosialdepartementet. Flyktning- og fangedirektoratet, som ble etablert som en avdeling i departementet, tok seg av mottak og bosetting av flyktninger.

I 1946 ble den norske innsatsen overfor flyktninger koordinert av Europahjelpen, en paraplyorganisasjon for en rekke hjelpeorganisasjoner, arbeidslivsorganisasjoner, enkeltpersoner og Sosialdepartementet. Europahjelpen ble forgjengeren til den halvstatlige organisasjonen Det Norske Flyktningeråd (DNF) som etter diskusjon i Stortinget våren 1952 ble vedtatt opprettet av Sosialdepartementet. Organisasjonen var opprinnelig sammensatt av fire avdelinger: Innenlandsavdelingen, Utenlandskomiteen, Budsjett- og administrasjonskomiteen og Lånekassa for flyktninger. Innenlandsavdelingen ble senere delt i en sosialavdeling og en boligadministrasjon. Sosialavdelingen hadde ansvaret for Flyktningerådets lokale mottakssentraler rundt om i landet og skulle sørge for språkopplæring og annet integreringsarbeid i tillegg til å drifte mottakssentralene. Sosialavdelingen skulle også yte tjenester og gi råd til de kommuner og hjelpeorganisasjoner som mottok flyktningene.13

Norge var i etterkrigstiden preget av et stort behov for fagarbeidere som kunne bidra i gjenoppbyggingen av landet. Flyktninger fra flyktningleire i Europa ble valgt ut på bakgrunn av behovet for arbeidskraft. I tillegg ble Norge pålagt å ta seg av de flyktningene det var svært vanskelig å plassere, de såkalte minusflyktningene. Dette var som regel mennesker med handikap, og som ville være avhengige av hjelp fra det offentlige. Norsk politikk overfor denne sårbare gruppen var å motta så mange som hjelpeapparatet for funksjonshemmede kunne håndtere.14

6.7 1970-årene – Verden blir mindre

I perioden etter krigen og fram til slutten av 60-årene var de aller fleste flyktningene som kom, europeere. I 70-årene endret sammensetningen av flyktningene seg, noe som skyldtes at verden var blitt mindre, og Norge måtte ta hånd om overføringsflyktninger fra Uganda, Chile og Vietnam.

Flyktningerådet etablerte lokale statlige mottakssentre for overføringsflyktninger i Oslo, Hamar, Trondheim, Kristiansand og Bergen. Disse lokalavdelingene hadde i hovedsak ansvar for mottak, undervisning, sosialarbeid samt arbeids- og boligformidling i en 6-måneders periode etter flyktningenes ankomst til landet. Etter dette tok kommunene over ansvaret og tilbød flyktningene det samme velferdstilbudet som den øvrige befolkningen hadde tilgang til.

På grunn av manglende ressurser i kommunene og et stadig økende antall flyktninger fikk etter hvert Flyktningerådet ansvar for flyktningene også etter innføringsperioden på 6 måneder. Dette utvidede ansvaret førte til at Flyktningerådets Sosialavdeling fikk større og mer omfattende oppgaver. Det ble hevdet at Flyktningerådets ledelse ikke tok konsekvensen av dette og ga tilstrekkelig prioritet til arbeidet med flyktninger i Norge. Manglende statlige bevilgninger til innenlandsarbeidet gjorde også sitt til at ansatte i Sosialavdelingen opplevde at de fikk en uholdbar arbeidssituasjon, og avdelingen stod i fare for å bryte sammen. En del kommuner mente også at opprettelsen av Flyktningerådets lokalavdelinger førte til dobbel administrasjon. I oktober 1980 ba Flyktningerådets styre myndighetene om å overta innenlandsarbeidet.15

6.8 1980-årene – Asylsøkerne kommer

Ved årsskiftet 1980–1981 ble Flyktningerådets virksomhet i realiteten fordelt på to institusjoner, en frivillig organisasjon som skulle drive virksomheten i utlandet, og en statlig organisasjon som skulle ta seg av de flyktninger som kom til Norge. Halvannet år etter denne endringen ble en ny organisasjon, Statens flyktningsekretariat (SFS), opprettet ved kongelig resolusjon av 25. juni 1982. SFS’ mandat var å planlegge og organisere mottak av flyktninger til Norge samt å være et service- og rådgivningsorgan for de kommunene som mottok flyktningene direkte.16 Sosialdepartementet og Norske kommuners Sentralforbund (NKS) forhandlet i 1981 fram en ny avtale om felles ansvarsfordeling for mottak, bosetting og integrering av flyktninger mellom stat og kommune. Kommunene skulle motta alle flyktningene direkte, og staten skulle dekke alle kommunenes utgifter. Denne ordningen fungerte i henhold til intensjonene så lenge ankomsten av flyktninger kun var begrenset til ankomsten av overføringsflyktninger, det vil si ankomster som var planlagt og dermed mulig å forberede.17

Situasjonen endret seg betydelig i midten av 1980-årene da antallet asylankomster økte. Fra 1985 til 1986 økte antall asylsøkere fra 829 til 2 711, og i 1987 kom det 8 613 asylsøkere til Norge. Dette var det høyeste antall asylsøkere som noen gang var kommet til landet i løpet av et enkelt år. Som en konsekvens av dette ble protokollen mellom staten og NKS utvidet på flere punkter, og staten påtok seg ansvar for arbeidsmarkedstiltak, boligordninger, tolketjeneste, undervisning, veiledning og informasjon.18

Fram til 1986–1987 kom de fleste asylsøkere direkte til en kommune. Med økende antall ble denne ordningen krevende, og særlig for de kommunene som mottok et høyt antall asylsøkere, ble det en stor belastning. Situasjonen nødvendiggjorde en ny organisering av arbeidet med mottak av asylsøkere.

6.8.1 Omorganiseringen i 1987–1988

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1987 ble det bestemt at innkvartering av asylsøkere skulle gå over til å bli et statlig ansvar. Oppbyggingen av et eget statlig mottaksapparat av mer permanent karakter kom for alvor i gang første halvår 1987. Sommeren 1987 overtok staten ansvaret for asylsøkerne som søkte asyl ved Oslo politikammer, mens det statlige mottaksapparatet først ble landsdekkende fra og med 1. november 1988. Ordningen med direktemottak av asylsøkere i kommunene ble da avskaffet. En forutsetning for denne ansvarsdelingen mellom stat og kommune var at de asylsøkerne som fikk oppholdstillatelse i Norge, skulle bosettes i en kommune så snart som mulig etter at vedtak forelå.19

For å ivareta sitt utvidede ansvar samlet staten ansvaret for utforming og samordning av innvandrings- og flyktningpolitikken i en egen avdeling i Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1987. Videre ble Statens flyktningesekretariat og Statens utlendingskontor slått sammen til Utlendingsdirektoratet, som ble formelt opprettet 1. januar 1988 og underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet. Justisdepartementet skulle fortsatt være faglig overordnet departement med hensyn til forvaltningen av utlendingslovgivningen, og i april 1988 ble Utlendingsavdelingen i Justisdepartementet etablert.20

Utlendingsdirektoratet skulle være et redskap for gjennomføring av statens samlede virksomhet på feltet og fikk blant annet ansvar for å etablere et statlig mottaksapparat for asylsøkere samt for bosetting av flyktninger i kommunene. Allerede før den formelle etableringen av Utlendingsdirektoratet hadde det blitt etablert regionkontorer med ansvar for innkvartering av asylsøkere og bosetting av flyktninger innenfor sine regioner. Til sammen seks regionkontorer ble etablert i perioden 1987–1989.

I påvente av at den permanente ordningen skulle komme på plass, hadde Norges Røde Kors i regi av Statens flyktningesekretariat opprettet midlertidige mottakssentre. Ulike løsninger som hoteller, pensjonater, sivilforsvarsleire og båter, deriblant cruiseskipet «Fridtjof Nansen», ble benyttet til å huse asylsøkere.

Særlig bruken av høyfjellshoteller fikk mye offentlig oppmerksomhet. Beboerne her var som oftest plassert langt fra nærmeste lokalsamfunn, de fikk servert mat og hadde lite å ta seg til, noe som førte til at mange følte seg isolerte og passive. Den politiske opposisjonen og deler av befolkningen var skeptiske til denne løsningen. Noen var kritiske til at asylsøkerne ble isolert, mens andre mente at asylsøkerne fikk for god behandling.

6.8.2 Mottakssystemet etableres

I løpet av 1988 utarbeidet Utlendingsdirektoratet detaljerte modeller for drift av mottak basert på de prinsippene som ble fastlagt i Stortingsmelding nummer 39 (1987–88): Om innvandringspolitikken.21 Det ble også utarbeidet en modell for økonomisk kompensasjon til driverne av asylmottak og til de kommunene hvor mottakene var plassert. Alle kommuner skulle fra 1. november 1988 få refundert utgifter de ble påført fra helsesektoren, innenfor barnevern og til administrasjon.

Mottakene ble delt inn i tre typer:

Transittmottak:Asylsøkere skulle oppholde seg i transittmottak inntil førstegangs helseundersøkelse og asylavhør var foretatt. Deretter skulle de normalt overføres til et mottak i den regionen de eventuelt skulle bosettes. Det ble opprettet transittmottak i fem av UDIs seks regioner.

Permanente mottak:Permanente mottak ble i 1989 definert som mottak der driftsavtalen hadde en varighet på 3–5 år. Lokaliseringen av mottakene ble vurdert ut fra hvor asylsøkerne kunne bosettes hvis de fikk oppholdstillatelse.

Spesialmottak for enslige mindreårige:Fra 1989 ble det inngått driftsavtaler om mottak eller avdelinger for enslige mindreårige asylsøkere.

Ut over dette ble det også etablert en midlertidig mottaksberedskap med driftsavtaler på 1 års varighet med en del folkehøyskoler og andre driftsoperatører.

De permanente mottaksplassene ble for en stor del etablert i seksjonshus, og staten ønsket primært kommuner som driftsoperatører. I de tilfeller hvor kommunene ikke ønsket å påta seg oppgaven, kunne det imidlertid inngås avtaler med humanitære organisasjoner eller private aktører.

Og dermed var dagens mottakssystem etablert.

7 Politiske mål og hensyn

7.1 Innledning

Av utvalgets mandat framgår det at det «[…] skal drøfte og utdype de sentrale målene og de hensyn som må avveies». Dette forstår utvalget primært som politiske mål og hensyn. I mandatet vises det til regjeringens overordnede mål om å føre en «human, solidarisk og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk». De mer spesifikke målene og hensynene som er knyttet til tjenestetilbudet til personer som søker asyl, omtales slik i mandatet:

1. Legge til rette for rask bosetting, integrering og inkludering hvis søknaden innvilges

2. Motivere og legge til rette for retur til og reintegrering i hjemlandet hvis søknaden avslås

3. Kostnadseffektivitet

4. Sikre den enkeltes verdighet og funksjonsevne

Begrepene mål og hensyn er delvis overlappende, men de er forskjellige ved at det første i større grad er målbart, mens det andre har mer preg av en føring som skal vektlegges i utformingen av et tilbud. De fire ovennevnte punktene formulerer hensyn snarere enn mål. I bakgrunnen for mandatet nevnes det videre at dagens løsninger innebærer en avveining og vekting mellom mange ulike og til dels motstridende hensyn. Det er utvilsomt at dette gjelder de to førstnevnte hensynene. Dette forholdet vil bli nærmere belyst og drøftet nedenfor.

I det følgende vil de ovennevnte målene og hensynene, slik de kommer til uttrykk i relevante politiske dokumenter, bli beskrevet. Utgangspunktet for gjennomgangen er stortingsmeldinger om statens asyl- og flyktningpolitikk, Stortingsproposisjon nummer 1 (forslag til statsbudsjett) og departementets årlige tildelingsbrev til Utlendingsdirektoratet. Politiske mål og hensyn vil også bli omtalt i forbindelse med flere av de tema som gjennomgås i utredningen. Det følgende er således å anse som en oversikt over de mest sentrale målene og hensynene som styrer mottakstilbudet for asylsøkere.

7.2 Integrering og retur

Det finnes i hovedsak to mulige utfall av en søknad om asyl, det vil si avslag eller innvilgelse av oppholdstillatelse.22 Hvis asylsøkeren får innvilget oppholdstillatelse, er målet fra myndighetenes side en mest mulig effektiv integrering. Dette forstås slik at det da er en klar fordel at integreringen har startet, det vil si at asylsøkeren allerede i venteperioden har tilegnet seg grunnleggende ferdigheter i norsk språk i tillegg til kunnskap om det norske samfunnet. Tjenestetilbudet i mottak er på ulike måter innrettet for å imøtekomme hensynet til integrering.

Hvis det gis avslag på søknad om asyl, får asylsøkeren en frist for å forlate landet. I 2008–2010 ble det gitt avslag i om lag 60 prosent av sakene som ble realitetsbehandlet av UDI. Hvis avslaget opprettholdes etter en eventuell klage til Utlendingsnemnda, kan den det gjelder kontakte politiet eller International Organization for Migration (IOM) for å få bistand til hjemreise. Frivillig retur er det prioriterte målet fra myndighetenes side i dette tilfellet. Det vil i praksis være varierende i hvilken grad «frivillig» er et dekkende begrep. Svenske utlendingsmyndigheter synes å ha tatt konsekvensen av dette og benytter i denne sammenheng begrepet utvungen retur. Tvungen retur vil skje hvis asylsøkeren ikke returnerer frivillig. Tvungen retur innebærer betydelig høyere kostnader for staten enn frivillig retur, blant annet fordi politiet da vil måtte eskortere personen under hele eller deler av hjemreisen. I tjenestetilbudet for beboere i mottak legges det på flere ulike måter til rette for at flest mulig med avslag på asylsøknad skal velge å returnere frivillig.

7.2.1 Stortingsmeldinger om asyl- og flyktningpolitikken

De årlige ankomstene av asylsøkere ble tidoblet i perioden fra 1985 til 1987, fra 829 til 8 613 personer. I Stortingsmelding nummer 39 (1987–88): Om innvandringspolitikken formulerte regjeringen prinsipper for organisering av mottaket av asylsøkere. Her framgikk det at siktemålet med statlig mottaksberedskap for asylsøkere skal være «[...] å gi asylsøkere et nøkternt men forsvarlig tilbud [...]»23. Meldingen drøfter «den vanskelige avveiningen» mellom ulike hensyn: på den ene side statens ansvar for et forsvarlig tilbud i venteperioden, samt kommunenes og asylsøkernes interesse av rask selvhjulpenhet etter utplassering i kommune, på den annen side statens interesse av å kunne iverksette et eventuelt negativt vedtak samt unngå bruk av ressurser på tiltak med begrenset nytte, som norskundervisning til asylsøkere som skal sendes ut igjen. Det fastslås at departementet vil følge utviklingen nøye og vurdere nærmere hvordan en i praksis kan foreta en rimelig avveining mellom de ulike hensyn, men at følgende hovedprinsipper og målsettinger skal legges til grunn:24

• Oppholdet i statlige mottak skal kortes ned gjennom en betydelig senking av saksbehandlingstiden samt raskere utplassering i kommune.

• Tilbudet til asylsøkere skal holdes innenfor en nøktern, men forsvarlig ramme, både når det gjelder innkvarterings- og tjenestedelen.

• Asylsøkere skal fortsatt i størst mulig grad være selvhjulpne i det daglige, og gjeldende praksis med innvilgelse av midlertidig arbeidstillatelse videreføres.

Stortingsmelding nummer 17 (1994–1995) Om flyktningpolitikken25 og Stortingsmelding nummer 17(2000–2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg26, inneholder tilsvarende målsettinger for mottakstilbudets karakter.

I innledingen til disse meldingenes kapitler om asylmottak framgår de overordnede politiske målene for tilbudet. Statlige mottak beskrives som et midlertidig botilbud som skal være nøkternt, men forsvarlig. Beboere skal ha tilbud om nødvendige tjenester og motta informasjon og opplæring. Videre skal prinsippet om effektiv ressursbruk legges til grunn for innrettingen av tilbudet, og beboere skal ta aktivt del i driften av mottakene. Mottakene skal være lokalisert over hele landet.

Stortingsmelding 17 (2000–2001) er mer detaljert enn Stortingsmelding 17 (1994–1995) hva angår mottaksapparatet. De ulike hensyn som ligger til grunn for politikken, nevnes i forbindelse med mange av de tema som gjennomgås. Eksempelvis drøfter meldingen hvorvidt tilbud om kvalifisering i form av arbeidsmarkedstiltak er et fornuftig tiltak som bør innføres på generell basis som et tillegg til norskundervisningen. Her påpekes det at dette vil kunne ha positive konsekvenser både for dem som får opphold, og dem som ender opp med et avslag. Samtidig vil det også kunne ha uønskede konsekvenser. Det vil kunne gjøre det mer attraktivt å søke asyl i Norge, det kan skape urealistiske forventninger om en framtid i Norge, og det vil være vanskeligere å motivere personer som er aktive deltakere i samfunnslivet, til frivillig retur. Meldingen konkluderte med at returhensynet skulle være avgjørende i dette tilfellet. Adgangen til å ta lønnet arbeid, som hadde blitt innført 1 ½ år før meldingen (15.6.1999), blir imidlertid ansett som svært positiv og bør ifølge meldingen opprettholdes.

Dette er et illustrerende eksempel på hvordan tjenestetilbud og rettigheter utformes i et krysspress mellom ulike hensyn, og hvordan det styrer grensedragninger. Hvorvidt de grenser som trekkes, alltid er et resultat av en helhetlig og gjennomført strategi, er imidlertid et annet spørsmål, og i meldingen antydes det også at de ulike elementene nok kan samordnes på en bedre måte. «UDI vil derfor sjå nærmare på korleis tilbodet i mottak kan bli meir heilskapleg, dels med tanke på å førebu bebuarane til grunnleggjande kvalifisering og ei god busetjing, men òg med tanke på å førebu dei på ei eventuell tilbakevending til heimlandet.»27 Samtidig påpekes det at tidsfaktoren er mest avgjørende for mottaksbeboeres situasjon:

Dersom ein skal ha von om å nå målet om at flyktningar så raskt som råd skal bli sjølvhjelpte etter busetjing, må anten saksbehandlingstida og busetjinga i ein kommune gå raskare, eller så må tilbodet i mottak bli mykje betre enn det er i dag. Forsking viser at bebuarane opplever ventetida som verst. Uvisse med omsyn til svaret på asylsøknaden, og deretter eventuelt venting på å få vite kvar ein skal bu i framtida, gjer opphaldet i mottak tungt og vanskeleg. Det er lite sannsynleg at eit betre tilbod i ventetida vil endre på dette i vesentleg grad. Etter Regjeringa si vurdering må raskare saksbehandling og raskare busetjing prioriterast.28

Stortingsmelding 17 (2000–2001) slår for øvrig fast at mål for drift, standard og tilbud i mottak med fordel kan bli tydeligere, og at Kommunal- og regionaldepartementet og UDI skal utarbeide tydeligere mål og videreutviklet tilsyn.

7.2.2 UDIs tildelingsbrev

De ulike, og til dels motstridende, hensynene som legger premissene for tjenestetilbudet i mottak, er også tydelig reflektert i UDIs tildelingsbrev for 2010, hvor det framgår at UDI skal sørge for at det på alle mottak er et obligatorisk informasjonsprogram som skal gi beboerne et realistisk bilde av det norske samfunnet og en grunnleggende forståelse av de verdier det bygger på.29 Samtidig skal:

[...] UDI prioritere arbeidet med tiltak som motiverer til frivillig retur og tiltak som kan muliggjøre tvangsmessig retur. […] Informasjon til personer i og utenfor mottak om returprogram og -tiltak som motiverer til frivillig retur. […] UDI har ansvar for å motivere personer i og utenfor mottak til frivillig retur.30

Motsetningsforholdet mellom de ulike hensynene er naturlig nok reflektert også i UDIs egne styringsdokumenter for mottak. Under følger to eksempler.

7.2.3 Satsingsområder for mottak 2010

UDI utarbeider hvert år et eget rundskriv med oversikt over satsingsområder for inneværende år. Det framgår av dette at lokalsamfunnsarbeid er et nytt satsingsområde i 2010. For å gjøre kommuner mer velvillig innstilt overfor mottaksetablering er det viktig at man bestreber seg på å opparbeide et godt forhold til lokalmiljøet. I den forbindelse skal mottakene involvere beboerne aktivt i kontakten med lokalsamfunnet, herunder sikre at barn kan delta i lokale lag og organisasjoner. Et annet satsingsområde er arbeidet med å utvikle returfeltet hvor det «[...] er viktig at mottakene fokuserer på pedagogiske metoder og nødvendig bruk av tolk/språkassistent i gjennomføring av returinformasjon allerede i ankomstinformasjon og resten av informasjonsprogrammet».31

7.2.4 Krav til informasjonsarbeid i statlige mottak

Under punktet «målsettinger» i kravspesifikasjonen for informasjonsarbeid32 framgår det at «Rundskrivet skal bidra til en kvalitetssikring av det totale informasjonsarbeidet i ordinære statlige mottak, i den hensikt at beboerne […] står best mulig rustet til en fremtidig bosetting eller retur til hjemlandet».

7.2.5 Dobbelt budskap til beboere i mottak

De motstridende politiske hensynene som ligger til grunn for utformingen av tjenestetilbud i asylmottak, fører til et dobbelt budskap til beboere i mottakene. Tydeligst kommer dette til uttrykk i forbindelse med informasjonsarbeidet, hvor både bosetting og retur er sentrale tema. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) gjennomførte i 2009 en kartlegging av informasjonsarbeidet i mottak. Kartleggingen viser hvordan det doble budskapet fører til en dobbeltrolle for ansatte i mottak. En av informantene uttalte ifølge rapporten at det fra et sosialfaglig perspektiv er «et strukturelt dilemma at vi skal jobbe både med bosetting og retur»33. Årsaken til at det framstår som et dilemma, er at informasjonens siktemål ikke kun er å formidle saksinformasjon, men å påvirke mottakeren og dermed skape eller endre visse holdninger. Hvis en slik prosess skal gi resultater, vil det naturlig forutsette en viss grad av involvering fra den mottaksansattes side, ikke minst i den delen av informasjonsarbeidet som finner sted i mer uformelle sammenhenger.

7.3 Kostnadseffektivitet

Statlige virksomheter er underlagt krav om mål- og resultatstyring for å fremme effektiv ressursbruk. Dette er forankret i Stortingets bevilgningsreglement og det statlige økonomiregelverket. I forbindelse med drift av mottak innebærer det et krav overfor Utlendingsdirektoratet om at minst 85 prosent av alle plasser til enhver tid skal være i bruk.34 En konsekvens av dette er mangel på kontinuitet i drift av mottak. Den kompetanse som bygges opp gjennom etablering og drift av mottak, forsvinner i praksis i perioder med nedbygging som følge av reduserte ankomster av asylsøkere. I Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg nevnes det at selv om det på kort sikt er lønnsomt å basere mottakssystemet på opp- og nedbygging, er det ikke nødvendigvis lønnsomt på lang sikt. Som en måte å bygge opp, sikre og videreføre kompetanse hos driftsoperatører og ansatte i mottak foreslo regjeringen derfor i stortingsmeldingen at det innføres en ordning med mer langsiktige avtaler for noen mottak.

7.4 Verdighet og funksjonsevne

Sitatene over fra Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg viser at myndighetene ser på det å bo i mottak over lengre tid som belastende. Det er dermed et behov for å treffe tiltak med det siktemål å motvirke «uheldige konsekvenser» som blant annet passivisering og psykisk sykdom.

Hensynet til «verdighet og funksjonsevne», som utvalgets mandat refererer til som sentrale hensyn, kan knyttes til begrepet om forsvarlighet og et tilpasset tjenestetilbud. Ifølge UDIs tildelingsbrev for 2010 er de viktigste utfordringene for mottaksfeltet å sikre en god tilpasning mellom antallet tilgjengelige mottaksplasser og faktisk behov til enhver tid, og et best mulig tjenestetilbud til beboerne i mottak innenfor tilgjengelige rammer. UDI skal dessuten sikre ivaretakelse av utsatte grupper som kvinner, barn og personer med helseproblemer eller handikap. UDI skal videre bidra til oppfølging av aktuelle tiltak i regjeringens strategiplan mot fysiske og seksuelle overgrep, handlingsplanen mot tvangsekteskap, handlingsplanen mot kjønnslemlestelse, handlingsplanen mot vold i nære relasjoner og handlingsplanen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner. Rapporter om tiltakene i handlingsplanene skal lages etter egne bestillinger og frister. For å ivareta hensynet til verdighet og funksjonsevne er det altså nødvendig å ha et differensiert og tilpasset tilbud.

Mulighet til å ta arbeid kan knyttes både til målet om integrering og verdighet. I Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg pekes det blant annet på dette som en vesentlig faktor for mestring av tilværelsen som asylsøker.

Høve til å ta seg arbeid inneber ei vesentleg forbetring av livssituasjonen for mange asylsøkjarar. Regjeringa vil derfor foreslå å vidareføre den gjeldande ordinga med mellombels arbeidsløyve for asylsøkjarar.35

Muligheten til å få midlertidig arbeidstillatelse ble betydelig innskrenket i 2009 da det ble innført et krav om framleggelse av gyldig pass for å få innvilget slik tillatelse.

7.5 Nøkternt og forsvarlig

Det framgår av regjeringens forslag til budsjett for budsjettåret 2010 at regjeringen ønsker en «human, solidarisk og rettssikker asyl- og flyktningpolitikk», herunder et «tilpasset og nøkternt mottakstilbud»36. Likeledes står det i UDIs tildelingsbrev for 2010 at UDI har som oppgave å sikre et «nøkternt og tilpasset mottakstilbud». I Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg framgår det at tilbudet skal være «nøkternt, men forsvarleg»37. Ifølge UDIs rundskriv Reglement for drift av statlige mottak38 skal tilbudet være «nøkternt og forsvarlig». En gjennomgang av tildelingsbrev til UDI i perioden 2003–2010 viser at det fra år til år er forskjellig hvilke av begrepene differensiert, nøkternt, forsvarlig og tilpasset som benyttes for å beskrive de resultatmål som skal styre drift av mottak. Det synes imidlertid ikke som om begrepene skiftes ut for å reflektere endringer i politikk, men at det snarere er tilfeldig hvilke begrep som har blitt anvendt. I tildelingsbrevet for 2004 het det for eksempel ikke lenger «nøkternt» – som i Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) – men «forsvarlig», selv om dette var samtidig med at praksis ble endret til at asylsøkere med endelig avslag på asyl mistet tilbud om mottaksplass.

Nøkternt er imidlertid det begrepet som oftest er brukt i politiske styringsdokumenter for å beskrive tilbudets standard og karakter. Begrepets betydning kan i denne sammenheng forstås som synonymt med enkel innkvartering. At bruken av dette begrepet har vært så vidt konsistent, må delvis ses i sammenheng med den politiske målsettingen om begrenset innvandring og en hypotese om at mottakstilbudet potensielt kan være en pull-faktor. Asylpolitikk er et kontroversielt tema, og befolkningen er ikke udelt positivt innstilt overfor asylsøkere. Nøkternhet i tilbudet kan derfor også være motivert ut fra et politisk behov for å signalisere overfor opinionen at asylsøkere ikke behandles på en bedre måte enn andre vanskeligstilte grupper i samfunnet.

Begrepet forsvarlig må ses i sammenheng med nøkternt og henviser til at tilbudet ikke skal være så enkelt at det ikke lenger er egnet til å ivareta beboeres grunnleggende behov. Differensiert mottakstilbud var i liten grad et tema i Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) selv om det pekes på at personer med psykiske problemer ikke er egnet til å bo i ordinære mottak. Senere har det imidlertid blitt etablert ulike typer mottak, herunder forsterkede avdelinger for personer med særskilte omsorgsbehov, ventemottak og egne «Dublin-mottak». Tilpasset er et overordnet begrep som ble introdusert i 2009 og viser til at mottakene skal legge til rette for ulike grupper og personers behov, herunder kvinners behov for sikkerhet i mottak.

I Stortingsmelding nummer 17 (2000–2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg antydes det at standard og tilbud i mottak ikke er egnet for botid over 1 år.

Standarden på tilbodet i mottak må sjåast i forhold til opphaldstida i mottaka. Ein bustandard som er akseptabel for eit opphald på opptil eit år, er mindre akseptabel når opphaldstida strekkjer seg over fleire år. Belastninga med å bu i mottak blir forsterka av den lange saksbehandlingstida og den lange ventetida på busetjing etter eit vedtak om opphaldsløyve. Det er ofte etter busetjing i ein kommune at ein merkar dei uheldige konsekvensane av lange opphald i mottak. Personar som har budd lenge i mottak, er ofte blitt passiviserte, og dei finn det vanskeleg å omstille seg og motivere seg for å bli aktive deltakarar i samfunnet. Helsemessige problem kan òg ha utvikla seg til å bli akutte etter at dei er blitt busette i ein kommune.39

7.6 Innvandringsregulering

Endringer i asylpolitikken har generelt hatt en tendens til å være tett knyttet til antallet asylsøkere. I perioder med relativt sett høye ankomster av asylsøkere har det flere ganger vært et uttalt politisk mål å redusere antallet asylankomster (1987–1988, 2002–2003, 2008–2009). Ett eksempel er forsørgerkravet ved familiegjenforening for personer med opphold på humanitært grunnlag, som opphørte i 1996. Kravet ble gjeninnført i 2004, etter at ankomstene hadde nådd en topp i 2002. I 2008 varslet regjeringen nye og betydelige innstramninger i mulighetene for familiegjenforening for denne gruppen. Innvandringsregulerende hensyn spiller også inn på mottakstilbudet. Bondevik II-regjeringen vedtok i 2003 at personer med endelig avslag på asylsøknad skulle miste tilbud om innkvartering i mottak.40 Personer som likevel fikk bo i mottak, fikk reduserte økonomiske ytelser. Asylsøkere med såkalt grunnløse søknader ble plassert i egne mottak med et enklere tilbud.41 Disse tiltakene ble begrunnet med et ønske om å redusere asylankomster. I 2009 ble kravene for å få arbeidstillatelse for asylsøkere endret. Kun asylsøkere med gyldig pass skulle kunne få midlertidig arbeidstillatelse. Tiltaket var ment å motivere flere til å framlegge gyldige id-dokumenter. Det ble også begrunnet i et ønske om å redusere antallet asylsøkere. «I den grad asylsøkere uten beskyttelsesgrunn kommer til Norge for å kunne arbeide vil det kunne begrense tilstrømningen. Det får de ikke lenger, hvis de kommer uten pass eller tilsvarende ID-dokumentasjon», uttalte Arbeids- og inkluderingsminister Dag Terje Andersen til VG.42

7.7 Oppsummering

De sentrale prinsipper som ligger til grunn for utformingen av dagens tjenestetilbud i mottak – retur etter avslag, effektiv integrering, nøkternhet og forsvarlighet – har ligget relativt fast siden midten av 1980-årene da dette temaet kom på den politiske dagsordenen. De representerer hver for seg logiske konsekvenser av asyl- og innvandringspolitikken som har blitt ført av de ulike regjeringer som har vært i posisjon siden den gang, en politikk som i hovedsak har hatt relativt bred oppslutning i Stortinget. Gjennomgangen av de ulike hensynene viser imidlertid at det i praksis er en betydelig grad av motstrid mellom de ulike prinsipper og tilhørende virkemidler og tiltak, noe som fører til at tjenestetilbudet i visse sammenhenger kan bære preg av å være lite konsistent.

8 Internasjonale normer

8.1 Innledning

Grunnloven § 110c første ledd fastsetter følgende vedrørende Norges plikt til å etterleve menneskerettighetene: «Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.»43

Menneskerettsloven av 199944 gir følgende fem menneskerettskonvensjoner direkte virkning i norsk rett: FNs konvensjon om barnets rettigheter, Den europeiske menneskerettskonvensjon, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs kvinnekonvensjon.

I det følgende presenteres bestemmelser i internasjonal rett med relevans for mottakstilbudet for asylsøkere. Deretter presenteres rådgivende anbefalinger fra konvensjonsbaserte overvåkningsorganer.

8.2 Internasjonale avtaler

8.2.1 Flyktningkonvensjonen

Flyktningkonvensjonen av inneholder ingen spesifikke bestemmelser som gjelder behandling av og tilbud til asylsøkere. Ifølge FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) representerer konvensjonen likevel et viktig utgangspunkt i en vurdering av standarder for behandling av asylsøkere, ikke minst fordi asylsøkere kan være flyktninger. En statlig beslutning om å innvilge flyktningstatus er ikke det som gjør en person til en flyktning i flyktningkonvensjonens forstand. En slik beslutning er i folkerettslig forstand en erklæring om at vedkommende stat anser en person som flyktning. UNHCR har formulert det på følgende måte: «He does not become a refugee because of recognition, but is recognized because he is a refugee»45. En slik tolkning er ifølge Einarsen i Retten til vern som flyktning46 verken entydig bekreftet eller avkreftet av statspraksis. Det foreligger ifølge Einarsen likevel tilstrekkelig grunnlag i relevante rettskilder til å konkludere med at en person i realiteten blir flyktning ved å oppfylle de materielle kriteriene i flyktningdefinisjonen i artikkel 1 i 1951-konvensjonen, uavhengig av statlig anerkjennelse.47

Spørsmålet om hvordan en person i folkerettslig forstand oppnår status som flyktning etter 1951-konvensjonen, har mer enn teoretisk interesse. Det har også praktisk betydning for flyktningvernets effektivitet. Det følger av fortolkningen over at flyktninger har visse rettigheter umiddelbart etter at de er underlagt en medlemsstats jurisdiksjon.

I henhold til flyktningkonvensjonens artikkel 35 har FNs høykommissær for flyktninger som oppgave å føre tilsyn med medlemsstatens anvendelse av bestemmelsene i konvensjonen. UNHCR er ikke et kontrollorgan for implementering av konvensjonen, men på bakgrunn av sitt mandat for å fremme flyktningbeskyttelse har organisasjonen påtatt seg en rådgivende rolle overfor medlemsstatene. Dette er en rolle som blant annet har kommet til uttrykk gjennom organisasjonens «globale konsultasjoner om internasjonal beskyttelse» som fant sted i 2000 – 2001.48

UNHCR viser til at konvensjonen graderer rettigheter når det gjelder om en flyktning har lovlig opphold eller kun tilstedeværelse i et land, og at dette er relevant («serve as a useful yardstick») for fastsetting av mottaksstandarder for asylsøkere. Høykommissæren mener i tråd med dette at som et minimum vil de rettigheter som ikke forutsetter lovlig opphold i landet, også komme til anvendelse («would apply») for asylsøkere.49

De rettighetene asylsøkere ifølge UNHCR dermed har, er artikkel 3 (ikke diskriminering), artikkel 4 (religionsfrihet), artikkel 5 (konvensjonen skal ikke kunne gi grunnlag for å begrense rettigheter som stater innrømmer flyktninger ut over konvensjonens bestemmelser), artikkel 7 (unntak fra resiprositet), artikkel 8 (det skal gjøres unntak for flyktninger fra eventuelle eksepsjonelle tiltak rettet mot borgere av bestemte land), artikkel 12 (personlig status skal reguleres av oppholdsstatens lovverk), artikkel 16 (tilgang til rettsmidler på lik linje med borgere), artikkel 20 (samme rettigheter som borgere når det gjelder rasjonering), artikkel 22 (samme rettigheter som borgere hva gjelder grunnleggende utdanning / samme rettigheter som andre utenlandske borgere50 ut over grunnleggende utdanning, herunder spesielt hva gjelder tilgang til å studere), artikkel 31 (straffefrihet for ulovlig innreise, etter visse betingelser), artikkel 33 (ikke tilbakesendelse før statusvurdering/asylsaksbehandling er foretatt). De to sistnevnte artiklene er spesifikke for flyktningkonvensjonen og vil dermed være av særskilt betydning som rettigheter som garanteres av konvensjonen.

Eksempler på rettigheter som ikke vil falle innenfor denne kategorien fordi konvensjonen stiller som krav at flyktningen har lovlig opphold, er artikkel 17 (samme rettigheter til arbeidstillatelse som andre utenlandske statsborgere), artikkel 21 (samme rettigheter til bolig («housing»)) som andre utenlandske statsborgere og artikkel 23 (samme rettigheter til sosialhjelp som vertsstatens statsborgere).

De av flyktningkonvensjonens rettigheter som UNHCR mfl. mener også omfatter asylsøkere, er primært sivile rettigheter, og er ivaretatt gjennom både nasjonal og øvrig internasjonal lovgivning som Norge er del av. På ett område omfatter nevnte forståelse av rettighetsregimet under flyktningkonvensjonen også sosiale rettigheter, nærmere bestemt artikkel 22, samme rettigheter til utdanning/studier som borgere. Statspraksis kan imidlertid ikke sies å understøtte UNHCRs vurdering på dette området, ettersom – i hvert fall hva gjelder europeiske land – det ikke er praksis at asylsøkere gis adgang til å studere.

Hva angår tilbud om innkvartering, er det i henhold til denne tolkningen ikke grunnlag for å utlede direkte fra konvensjonen at asylsøkere har særskilte rettigheter.

8.2.2 FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er blant konvensjonene som er inkorporert i norsk lov med forrang gjennom menneskerettsloven av 1999. Det framgår av ØSK artikkel 11 (1) at «[k]konvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til å ha en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig […]» Ettersom dette er en rett som gjelder «enhver», omfatter det følgelig også asylsøkere.

8.2.3 FNs barnekonvensjon

I henhold til FNs barnekonvensjon51 artikkel 22 påligger det statene å tilby barn som søker flyktningstatus,

[…] behørig beskyttelse og humanitær hjelp i utøvelsen av rettighetene anerkjent i denne konvensjon og i andre internasjonale instrumenter om menneskerettigheter eller humanitære forhold som vedkommende stater er part i […].

(Se mer om FNs barnekonvensjon i pkt. 27.2)

8.2.4 Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

En rekke sivile rettigheter nedfelt i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon har relevans for utforming av et mottakstilbud for asylsøkere. Blant de mest sentrale rettigheter i denne forbindelse er frihet og sikkerhet (artikkel 5) og respekt for familie- og privatliv (artikkel 8).

8.3 Rådgivende anbefalinger fra konvensjonsbaserte overvåkningsorganer

8.3.1 FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

I sin rapport om Norges oppfyllelse av ØSK uttrykte FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter bekymring angående enkelte forhold som gjaldt asylsøkere, og kom i den forbindelse med følgende anbefalinger:52

• Personer med endelig avslag på asylsøknad bør gis tilbud om innkvartering.

• Det bør settes i verk tiltak for å styrke helse- og psykiatritilbudet for asylsøkende barn.

• Voksne asylsøkere bør ikke være begrenset i sin tilgang til utdanning. (Det vises her spesifikt til adgang til norskopplæring.)

8.3.2 FNs barnekomité

I sine merknader til Norges rapportering til FNs barnekomité ble det blant annet gitt følgende anbefalinger til norske myndigheter med relevans for asylsøkende barn og mottakstilbud:53

• Foreta en grundig vurdering av hvilke asylsøkende barn som har vært offer for væpnet konflikt, og sørge for rehabilitering og sosial reintegrering av disse barna.

• Oppnevne, så raskt som mulig, verger som kan bistå mindreårige asylsøkere og hjelpe dem med å forstå prosedyrene, og klargjøre vergenes rolle gjennom endringene som det er tatt initiativ til i vergemålslovgivningen.

• Treffe tiltak for å redusere tiden asylsøkere må vente før de får svar på asylsøknaden.

• Utvide ansvarsområdet for barnevernet til å omfatte også barn på 15, 16 og 17 år, som planlagt.

(Se mer om FNs barnekomité i pkt. 27.2)

9 Gjeldende regulering av mottakstilbudet i Norge

9.1 Innledning

Dette kapittelets første del gir en beskrivelse av gjeldende rammeverk for mottakstilbudet for asylsøkere i Norge slik det er nedfelt i lov, forskrift og rundskriv. Søkelyset er rettet mot selve innkvarteringen og det tilbudet som gis i forbindelse med mottaksdrift. Videre inneholder kapittelet en oversikt over rettslig regulering i Sverige og Danmark. Til sist gis en presentasjon av utlendingsforvaltningens vurdering av behov for rettslig regulering av mottakstilbudet.

9.2 Rettslig regulering av mottakstilbudet i Norge

9.2.1 Utlendingsloven

Gjeldende utlendingslov, vedtatt av Stortinget 15.5.2008, trådte i kraft 1.1.2010.54 Lovfesting av forhold som gjelder innkvartering av personer som søker beskyttelse i Norge, framgår av §§ 95-97.

Utlendingsloven § 95 Innkvartering ved søknad om beskyttelse

Utlendingsloven § 95 første ledd første punktum, gir en utlending som søker asyl i Norge, rett til tilbud om innkvartering.

En utlending som søker beskyttelse, skal gis tilbud om innkvartering.

Det framgår ikke av loven hva slags type innkvartering personer som søker beskyttelse, har krav på. Det framgår heller ikke eksplisitt hvilken statlig instans som er ansvarlig for innkvarteringstilbudet.

Av § 95 første ledd annet punktum framgår det at en utlending med avslag på søknad om asyl kan gis slikt tilbud.

En utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse, kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise.

Eksakt når i asylsaksgangen retten til innkvartering går over til å være en kan-bestemmelse, det vil si hva som i annet punktum skal forstås med avslag, framgår ikke av gjeldende lov eller forskrift. Av Odelstingsproposisjon nummer 112 (2004–2005)55 framgår det imidlertid at avslag skal forstås som 1) avslag fra Utlendingsnemnda, 2) avslag fra Utlendingsdirektoratet som ikke er påklaget innen klagefristens utløp, og 3) avslag fra Utlendingsdirektoratet som er påklaget, men som ikke er gitt utsatt iverksettelse. Til tross for at det bemerkes i proposisjonen at dette konkret bør presiseres i forskrift, er det ikke innført slik avklaring i gjeldende forskrift, som trådte i kraft 1.1.2010.

§ 95 annet ledd hjemler adgang til forskriftsbestemmelse om innkvarteringsordninger, herunder tildeling og bortfall av botilbud.

§ 95 tredje ledd fastslår at forvaltningslovens bestemmelser om begrunnelse og klage ikke gjelder for utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted. Videre framgår det av tredje ledd at forvaltningslovens bestemmelser om klage ikke gjelder for utlendingsmyndighetenes vedtak om kommunebosetting og bortfall av botilbud.

Nærmere om begrunnelsen for unntakene fra forvaltningsloven, jf. § 95 tredje ledd

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 om begrunnelse og §§ 28 til 34 om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted. Forvaltningsloven §§ 28 til 34 om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om kommunebosetting og bortfall av botilbud.56

Når det gjelder unntaket fra regler om begrunnelse og klage vedrørende tildeling og overføring til nytt botilbud, er dette begrunnet i ressurshensyn og det faktum at UDI årlig fatter mange tusen vedtak om tildeling av mottaksplass, samt at det er snakk om et tilbud man står fritt til å takke nei til.57 Unntaket i forbindelse med klageadgang vedrørende bortfall av botilbud er likeledes begrunnet med hensynet til en effektiv gjennomføring av ordning for innkvartering i mottak. Forvaltningslovens bestemmelser om forhåndsvarsling, uttalerett og begrunnelse vil ifølge Kommunaldepartementets forslag i tilstrekkelig grad ivareta hensynet til den enkeltes rettsikkerhet.58 Når det gjelder avskjæring av klageadgang vedrørende vedtak om kommunebosetting, er dette ikke kommentert i lovforslaget59 som har dannet grunnlag for dagens lovbestemmelse. Det må antas at det er de samme hensyn (effektivitet i forvaltning av mottakstilbudet) som gjelder også her.

De ovennevnte avgrensningene i forvaltningslovens bestemmelser er inntatt i ny utlendingslov av 15.5.2008, men er ikke drøftet i forslaget til ny utlendingslov.60

§ 96 Tvangsfullbyrdelse i saker om innkvartering

Av utlendingsloven § 96 framgår det at «[u]tlendingsmyndighetenes vedtak om overføring til nytt innkvarteringssted, kommunebosetting eller bortfall av botilbud er særlig tvangsgrunnlag for fullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13».

§ 96 er en rettslig tilrettelegging av den politiske beslutningen om bortfall av botilbud jf. over.

Tvangsfullbyrdelsesloven61 kapittel 13 har regler om fravikelse av fast eiendom (utkastelse). En dom fra norsk domstol representerer et alminnelig tvangsgrunnlag jf. § 4-1 annet ledd bokstav a. Et særlig grunnlag for tvangsfravikelse av fast eiendom er ifølge § 13-3 annet ledd bokstav e «forhold som gjør det åpenbart at saksøkte ikke har rett til å besitte eiendommen».

Høyesteretts kjæremålsutvalg stadfestet i kjennelse av 10. januar 2005 at utlendingsmyndighetenes krav om fravikelse på grunnlag av vedtak om overføring etc. er et særlig tvangsgrunnlag etter denne bestemmelsen.

Utlendingsloven § 96 er dermed en presisering av at utlendingsmyndighetenes krav om fravikelse som følge av vedtak om overføring etc. er et særlig tvangsgrunnlag. Utlendingsmyndighetene behøver dermed ikke (lenger) gå veien om ordinært søksmål for domstolene i de enkelte saker. Et (bortfalls)vedtak vil da være et tilstrekkelig rettslig grunnlag til å begjære fravikelse (utkastelse) direkte til namsmannen.

§ 97 Politiattest for ansatte i statlig mottak mfl.

§ 97 lyder som følger:

Den som skal ansettes i statlig asylmottak, skal legge fram tilfredsstillende politiattest. Det kan også kreves politiattest fra andre som utfører oppgaver for utlendingsmyndighetene, og som har direkte kontakt med barn og unge som oppholder seg i asylmottak.

Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller er dømt for brudd på straffeloven §§ 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 eller 204 a der den fornærmede er under 18 år. Attesten skal ikke være eldre enn tre måneder.

Den som er ilagt forelegg eller er dømt for overtredelse som nevnt i annet ledd, er utelukket fra å utføre arbeid i asylmottak eller oppgaver som omhandlet i første ledd annet punktum.

Kongen kan gi utfyllende forskrifter til bestemmelsen.62

Denne bestemmelsen innebærer yrkesforbud i «statlig asylmottak» for personer som har blitt ilagt forelegg eller blitt dømt for seksuelle overgrep mot barn. Den tilsvarer bestemmelser som finnes i barnevernloven, barnehageloven, opplæringslova og friskoleloven. Innhenting av politiattest er med dette en fast del av rutiner i forbindelse med ansettelse og gjelder faste stillinger, vikariater og engasjementer.

Personer som det kan være aktuelt å kreve slik politiattest fra, er ifølge Ot.prp. nr. 112 (2004–2005) tolker, helsepersonell, lærere, idrettsledere og andre som bistår med aktiviteter i eller utenfor mottak – lønnede og ulønnede.63

Politiattesten skal ikke omfatte frafalte siktelser eller tiltaler. Kravet om politiattest og yrkesforbudet er ikke gitt tilbakevirkende kraft.

9.2.2 Utlendingsforskriften

Utlendingsforskriften64 § 17-28 fastsetter at asylsøker som blir utplassert på et mottakssted i en kommune, kan overføres fra ett mottakssted til et annet mottakssted innen samme kommune eller til en annen kommune, samt at bosetting i en kommune i særlige tilfeller kan gjennomføres før endelig vedtak i saken om beskyttelse foreligger.

§ 17-29 fastsetter at det er Utlendingsdirektoratet som treffer vedtak om utplassering eller overføring til «mottakssted» i kommune.

Videre inneholder forskriften (§ 17-6 Varslingsplikt til barneverntjenesten) en presisering av at ansatte i mottak omfattes av plikten etter barnevernloven § 6-4, hvor det framgår at offentlige myndigheter og:

[...] organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune […] skal av eget tiltak, uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt […] eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker.65

9.3 Den øvrige reguleringen av mottakstilbudet i Norge

9.3.1 UDIs rundskriv

Ifølge Utlendingsdirektoratets rundskriv Reglement for drift av statlige mottak (RS 2011 – 003) er drift av mottak i Norge regulert av følgende overordnede styringsdokumenter: «Gjeldende lover og forskrifter, gjeldende stortingsmeldinger om statens asyl- og flyktningpolitikk, gjeldende handlingsplaner vedrørende arbeid rettet mot asylsøkere og flyktninger.» Videre framgår det at det enkelte års styrings- og plandokumenter for UDIs arbeid skal ha betydning for mottaksdriften. Det gjelder «Stortingsproposisjon nr. 1 (nasjonalbudsjettet), tildelingsbrevet til UDI, UDIs virksomhetsplan.»

Mottakstilbudet til asylsøkere i Norge er foruten den ovenfor beskrevne lov og forskrift i praksis regulert gjennom rundskriv utarbeidet av UDI. Disse kalles for det meste reglement, krav, rutiner, føringer eller veiledere. Det mest sentrale dokumentet er Reglement for drift av statlige mottak, «Driftsreglementet». Videre er Reglement for økonomiske ytelser til beboere i statlig mottak, «Pengereglementet», vesentlig ettersom det her er fastsatt nivå for de økonomiske ytelsene beboere i mottak har krav på. Følgende liste over gjeldende rundskriv gir en oversikt over hvilke tema som var regulert i UDIs rundskriv per 6.5.2010:

• RS 2010 – 178: Krav til innkvarteringstilbud i ventemottak

• RS 2010 – 177: Krav til innkvarteringstilbud i statlige transittmottak

• RS 2010 – 176: Krav til arbeid med enslige mindreårige beboere i ordinære statlige mottak

• RS 2010 – 175: Krav til arbeid med enslige mindreårige beboere i statlige transittmottak

• RS 2010 – 167: Krav til beboerrettet arbeid i statlige transittmottak

• RS 2010 – 165: Krav til informasjonsarbeid i statlige transittmottak

• RS 2010 – 153: Krav til varsling og oppfølging når enslige mindreårige forsvinner fra statlige mottak

• RS 2010 – 152: Krav til arbeid med barn og unge i statlige mottak

• RS 2010 – 151: Krav til bemanning og kompetanse i statlige transittmottak

• RS 2010 – 150: Satsningsområder for statlige mottak i 2010

• RS 2010 – 148: Krav til returarbeid i ordinære statlige mottak

• RS 2010 – 088: Tilskudd til kommuner som har statlige mottak eller omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere

• RS 2010 – 085: Krav til, og rutiner for, forebygging og praktisk håndtering av overgrep og grenseoverskridende atferd mot barn og ungdom i statlig mottak

• RS 2010 – 084: Krav til bemanning og kompetanse i ordinære statlige mottak

• RS 2010 – 083: Reglement for drift av statlige mottak

• RS 2009 – 041: Krav til informasjonsarbeid i ordinære statlige mottak

• RS 2009 – 040: Krav til bosettingsforberedende arbeid i ordinære statlige mottak

• RS 2009 – 007: Krav til forberedelse, gjennomføring og oppfølging av UDIs tilsyn med statlige mottak

• RS 2009 – 006: Krav til differensiering av beboerrettede tiltak i ordinære statlige mottak: kvinner, eldre og personer med helseproblemer/funksjonshemminger

• RS 2008 – 054: Krav til mottakenes samarbeid med lokale instanser (lokalsamfunnsarbeid)

• RS 2008 – 044: Krav til plan-, rapporterings- og økonomiarbeid i statlige mottak

• RS 2008 – 035: Reglement for økonomiske ytelser til beboere i statlig mottak

• RS 2008 – 034: Krav til beboermedvirkning i ordinære statlige mottak

• RS 2008 – 032: Krav til etiske retningslinjer for statlige mottak

• RS 2008 – 031: Krav til innkvarteringstilbud i ordinære statlige mottak

• RS 2008 – 029: Krav til bruk av tolk og språkassistenter i statlige mottak

• RS 2008 – 027: Krav til fritidsaktiviteter under opphold på statlig mottak

• RS 2008 – 026: Krav til databehandling og taushetsplikt i statlige mottak

• RS 2008 – 025: Krav til god forretningsskikk for driftsoperatører for statlig mottak

• RS 2007 – 011: Alternativ mottaksplassering – tilskudd til kommuner som inngår avtale med UDI

• RS 2005 – 049: Retningslinjer for arbeidet med enslige mindreårige asylsøkere i ankomstfasen

• RS 2002 – 057: Rutinar på transittmottaka når søkjarar vert kalla inn til intervju og konsekvensar av fråver frå intervju utan gyldig forfall

Gjeldende regulering av mottakstilbudet i Norge skiller seg ikke vesentlig fra hva som er vanlig i de fleste EU-land. Kun noen få land har tydelige rettslige standarder som omfatter hele mottakstilbudet. Formen varierer mellom forskjellige land. I enkelte land er standarder nedfelt i en håndbok, andre har rundskriv, og noen regulerer tilbudet gjennom kontraktene inngått med de enkelte driftsoperatører.66

9.4 Andre lands rettslige rammeverk for innkvartering av asylsøkere

I Sverige og Danmark er forhold rundt innkvartering av asylsøkere i langt større grad enn i Norge regulert i lov og forskrift. Hovedelementene i deres reguleringer presenteres i det følgende.

9.4.1 Sverige

Den svenske Riksdagen har vedtatt en særskilt lov om mottak av asylsøkere.67 Hovedpunktene i loven er som følger:

• Hvem som omfattes av loven

• Bestemmelse om at den som omfattes av loven, ikke har rett til bistand etter sosialtjenesteloven

• Migrationsverkets hovedansvar for mottak og innkvartering av asylsøkere i «förläggning» (innkvarteringssted)

• Asylsøkeres rett til innkvartering

• Bestemmelse om ansvar for å legge til rette for aktiviteter for asylsøkere

• Bestemmelser om asylsøkeres rett til ytelser til livsopphold

• Klageprosedyre for vedtak fattet etter loven

Fire forskrifter regulerer ulike sider ved tilbudet til asylsøkere.

1. Förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Her fastsettes prosedyrer for utbetaling av og satser for økonomiske ytelser til livsopphold og bolig.

2. Förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. I denne forskriften reguleres statlig dekning av utgifter fylker og kommuner har til helsetjenester, inkludert tannhelse.

3. Förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Her reguleres fylkers og kommuners rett til statlig dekning av visse kostnader til asylsøkere, blant annet skolegang.

4. Förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Forskrift om asylsøkende barns skolegang i det offentlige skolevesen.

9.4.2 Danmark

I Danmark regulerer udlændingeloven § 42 a-j innkvartering og økonomiske ytelser til asylsøkere. Hovedpunktene er som følger:

• Asylsøkeres rett til underhold og Udlændingestyrelsens ansvar for å sørge for dette

• Presisering av at underholdet er en subsidiær ytelse

• Udlændingestyrelsens ansvar for å etablere og drive mottak for asylsøkere, eventuelt i samarbeid med private organisasjoner og selskaper

• Bestemmelser om trekk i økonomiske ytelser

• Satser for økonomiske ytelser

• Bestemmelser om kontrakt mellom asylsøker og mottak som fastsetter obligatorisk deltakelse i diverse aktiviteter

• Bestemmelser om barns skolegang

• Bestemmelser om informasjonsutveksling mellom mottak og Udlændingestyrelsen

• Fullmakt til den ansvarlige statsråd for å kunne sette til side bestemmelser i plan- og bygningslov for eiendommer som Udlændingestyrelsen råder over

For øvrig gis det under flere av bestemmelsene fullmakt til Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration for å kunne utarbeide nærmere regler til flere av bestemmelsene. Til tross for at de bestemmelsene som omfatter innkvartering av asylsøkere, er en del av udlændingeloven, er den likevel mer detaljert og omfattende enn den svenske lag om mottagande av asylsökande m.fl.

9.5 Synspunkter fra utlendingsforvaltningen om behovet for rettslig forankring av mottakstilbudet

9.5.1 Kommunal- og regionaldepartementets vurdering i Odelstingsproposisjon nummer 112 (2004–2005)

I Ot.prp. nr. 112 (2004–2005) Om lov om endringer i utlendingsloven (innkvartering ved søknad om asyl mv.) ble følgende påpekt:

Da det synes å være en del rettslige uklarheter i forhold til gjeldende regelverk, vil en utdyping og presisering av innkvarteringsordningen i forskrift virke klargjørende og lette tilgjengeligheten for brukere og forvaltere.68

I det forutgående høringsnotatet av 6.5.2005 skrev Kommunal- og regionaldepartementet følgende:

[...] botilbudet for personer med en asylsøknad til behandling [er] i stor grad regulert gjennom reglement gitt av UDI, og ikke i lov eller forskrift. Retningslinjene er fragmenterte, til dels uklare og dessuten vanskelig tilgjengelig for brukerne. Det mangler et lett tilgjengelig, oversiktlig og helhetlig regelverk for tilbudet som gis ved statlige mottak. Etter departementets mening vil en nærmere regulering av disse forholdene i forskrift bidra til større forutsigbarhet og klarhet om hvilke betingelser som gjelder for mottakstilbudet.

Departementet nevner i høringsnotatet forhold som det mener bør reguleres i forskrift. Disse gjengis i det følgende oppsummert punktvis:

• Det bør slås fast at utlending som søker asyl i Norge, skal gis tilbud om opphold i mottak.

• Det bør sies noe om tilbudets varighet, nemlig at det gjelder fra det søkes om asyl, og fram til dato for bosetting i en kommune eller til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene som følge av avslag på asylsøknaden, slik ordningen er i dag.

• Det bør framgå av forskriften at avgjørelsen om å tilby plass i mottak er å anse som et enkeltvedtak, og det bør slås fast at forvaltningslovens regler om at enkeltvedtak skal grunngis og kan påklages, ikke skal gjelde for vedtak om botilbud i mottak.

• Det kan være aktuelt å slå fast i forskrift at utlendingsmyndighetene kan fatte vedtak om overføring til annet mottak ved ordensproblemer, truende eller voldelig atferd eller lignende. På samme måte som for vedtak om første gangs tildeling av botilbud, jf. ovenfor, bør det framgå av forskriften at forvaltningslovens regler om grunngiving og klageadgang ikke skal gjelde.

• For å sikre den nødvendige graden av fleksibilitet bør det i forskriften åpnes for at departementet kan fastsette nærmere retningslinjer om når det kan gjøres unntak fra hovedregelen om botilbudets varighet. Dette innebærer ingen endring i forhold til gjeldende rett, da det også i dag er adgang til å dispensere fra ordningen med bortfall av botilbud ved endelig avslag på asylsøknaden / oversittet utreisefrist. Slik situasjonen er i dag, vil det også være naturlig å videreføre dagens ordning når det gjelder unntakskategoriene, det vil si at det gjøres unntak for enslige mindreårige, barnefamilier, personer som søker retur med IOM69, og ved sykdom. Situasjonen kan imidlertid endre seg, og det anses derfor mest hensiktsmessig at nærmere bestemmelser vedrørende unntaksadgangen fastsettes i retningslinjer gitt av departementet.

• Eventuelle utvidelser eller innstramninger i pengereglementsytelsene til personer i mottak holdes utenfor forskriften, da det her vil være behov for å kunne foreta raske endringer blant annet som følge av budsjettdisponeringer.

• Det kan også være aktuelt å forskriftsfeste andre sider ved mottakstilbudet, som for eksempel spesielle tiltak overfor barn.

9.5.2 Utlendingsdirektoratets vurdering av rammeverket i notat av juni 2007

I tildelingsbrevet for 2007 ba Arbeids- og inkluderingsdepartementet UDI om å vurdere det eksisterende rammeverket på mottaksfeltet, herunder behovet for lov- og forskriftsregulering. En intern arbeidsgruppe i UDI utarbeidet et notat på vegne av direktoratet.70 I notatet anbefales det UDI at «alle de grunnleggende rettighetene» asylsøkere har mens de venter på behandling av sin asylsøknad, som prinsipp bør lovfestes. I det følgende siteres det fra notatets oppsummering av hva hvilke forhold som bør lovfestes:

• Fastsetting av noen grunnleggende prinsipper, eksempelvis rett til privatliv og familieliv (jf. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)) samt øvrige bestemmelser som minimum tilfredsstiller EU-direktivets krav til minstestandarder

• Rett til innkvartering for asylsøkere

• Rett til ytelser til livsopphold, eventuelt også lovfesting av at det er en subsidiær ytelse

• UDIs ansvar for å tilby differensiert innkvartering samt ytelser til livsopphold til dem som ikke har annet tilbud

• Hjemmel til å fatte vedtak om hvor asylsøkere skal bo i mottak, og til å flytte dem mellom mottak

• Adgang til å knytte betingelser til og innskrenke de ovennevnte rettigheter

• Bortfall av rettigheter til innkvartering og ytelser som en følge av vedtak om bosetting eller endelig avslag

• Vedtakskompetanse

• Prosessuelle bestemmelser om klage og begrunnelse

• Særskilt tvangsgrunnlag

• Politiattest

• Adgang til videre regulering i forskrift

• Innhenting, registrering, behandling og utveksling av personopplysninger

• UDIs ansvar for og mulighet til å etablere mottak

I arbeidsgruppens rapport gis det en tydelig anbefaling om at mottaksfeltet bør lovreguleres i langt sterkere grad enn hva som er tilfelle i dag. Videre anføres det at det må vurderes om deler av de krav som i dag stilles til innholdet i mottaksdrift (dvs. div. rundskriv), og som gjelder for kontrakter mellom UDI og driftsoperatører, bør forankres i en forskrift. Dette begrunnes med at man da vil oppnå en klar politisk forankring av det tilbudet som gis i mottak. Det vil i så fall bli tydelig at det er departementet som er ansvarlig for innholdet i mottakstilbudet og for at mottak drives i tråd med nasjonal lovgivning og internasjonale forpliktelser. Arbeidsgruppen mener det er naturlig at pengereglementet, som fastsetter størrelse på og vilkår for de økonomiske ytelsene, blir en del av samme forskriften, enten som en egen forskrift eller et eget kapittel i utlendingsforskriften.

Adgang til å gi nærmere retningslinjer bør ifølge arbeidsgruppen hjemles i forskrift. Dette er fordi det vil være behov for å fastsette retningslinjer angående innhold i tilbud og ytelser til beboere i mottak og de krav som stilles til driftsoperatører. Arbeidsgruppen mener at departementets styring av mottaksfeltet bør skje gjennom lov og forskrift, og at UDI gis fullmakt i forskriften til å fastsette de nærmere retningslinjene.

10 Sammenligning av EUs mottaksdirektiv og norsk regelverk og praksis

10.1 Innledning

I dette kapittelet vil EUs mottaksdirektiv og praksis i medlemslandene i EU bli sammenlignet med gjeldende regelverk og praksis i Norge. Før gjennomgangen av de enkelte artiklene gis det en generell introduksjon til direktivet.

10.2 Norges samarbeid med EU

EU-samarbeidet på justissektoren har to forskjellige opphav. Det ene er det tidligere mellomstatlige Schengen-samarbeidet som nå er integrert i EU. I 1999 inngikk Norge avtale med EU om tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutvikling av Schengen-regelverket. Denne avtalen erstattet en samarbeidsavtale fra 1996. Det følger også av avtalen og forutsetningen for samarbeidet at Norge skal implementere nytt EU-regelverk som er en videreutvikling av tidligere Schengen-regelverk. Når det gjelder annet eventuelt samarbeid på justisområdet, må Norge inngå egne avtaler, for eksempel slik som er gjort om medlemskap i Dublinsamarbeidet.71 Dublin II-forordningen er del av Det felles europeiske asylsystem (Common European Asylum System, CEAS), som tilhører EUs justisområde. I CEAS inngår, foruten Dublin-II, prosedyredirektivet (om prosedyrer for behandling av asylsøknader, statusdirektivet (kriterier for vurdering av beskyttelsesbehov) og mottaksdirektivet72 (materielle betingelser for mottak av asylsøkere).

I sin melding til Stortinget om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv uttrykker regjeringen at det generelt er behov for europeisk samarbeid på området:

Utfordringene på flyktning- og migrasjonsområdet er de samme for mange land i Europa. Men ikke bare utfordringene er felles, løsningene må bygge på samarbeid og felles handling. Hvis hvert enkelt land skal møte disse problemene alene, vil løsningen ofte være å skyve ansvaret over på nabolandene. Å sikre en forutsigbar, bærekraftig og robust flyktning- og migrasjonspolitikk er betinget av samarbeid, internasjonal solidaritet, harmonisering av regelverk og praksis […]73

10.3 Direktiver som instrument i EU-retten

Direktiv er en beslutningsform i EU som binder medlemsstatene til å innføre direktivets målsettinger innen en viss tidsfrist i egne lands regelverk. Hensikten med direktiver er å tilstrebe størst mulig grad av rettslikhet mellom medlemslandene (harmonisering). Medlemsstatene står fritt til å velge form og metode for innføringen. I Lisboa-traktaten74 artikkel 288 er direktiv definert som følger: «Et direktiv er med hensyn til det tilsiktede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlater det til de nasjonale myndigheter, å bestemme form og midler for gjennomførelsen.» I praksis betyr det at et direktiv vanligvis må omskrives for å kunne innlemmes i nasjonalt regelverk. EU-landene har vedtatt et direktiv75 som fastsetter minstestandarder for mottakstilbud til asylsøkere. Mottaksdirektivet angir standard for resultater og er ikke utarbeidet som en lovtekst egnet til å tas direkte inn i nasjonalt lovverk. De fleste medlemslandene har vedtatt nye eller endret eksisterende lover og forskrifter for å innføre mottaksdirektivet. Direktivets bestemmelser er tatt inn i lover som også omfatter andre EU-direktiver på asyl- og innvandringsområdet. I enkelte land, herunder Sverige, var det kun mindre justeringer som var nødvendige for å innføre direktivet. I de fleste medlemslandene omfattet innføringen av direktivets ulike bestemmelser både lover, forskrifter og rundskriv, det vil si at de to sistnevnte spesifiserer og utfyller loven.

10.4 Mottaksdirektivet – oversikt

De viktigste materielle bestemmelsene i direktivet gjelder følgende forhold:

• Medlemsstatene (MS) skal informere asylsøkere om deres rettigheter og plikter i forbindelse med mottakstilbudet (art. 5).

• MS skal utstyre asylsøker med dokumentasjon på at vedkommende er asylsøker (art. 6).

• Bevegelsesfrihet (art. 7).

• Familiens enhet (art. 8).

• Adgang til å foreta medisinsk undersøkelse av asylsøkere når dette er begrunnet i hensynet til den allmenne folkehelsen (art. 9).

• MS skal innvilge («grant») tilgang til skolegang for mindreårige asylsøkere (art. 10).

• MS skal ha et regelverk som regulerer asylsøkeres tilgang til arbeidsmarkedet (art. 11).

• MS skal tillate asylsøkere å delta i ulike former for yrkesrettet opplæring (art. 12).

• MS skal sikre et mottakstilbud til asylsøkere. Herunder «[...] ensure that material reception conditions are available to applicants when they make their application for asylum […] make provisions on material reception conditions to ensure a standard of living adequate for the health of applicants and capable of ensuring their subsistence» (art. 13, 14).

• MS skal tilby nødvendig helsehjelp (art. 15).

• Adgang til/bestemmelser om innskrenkning og bortfall av mottakstilbud (art. 16).

• MS skal ta hensyn til situasjonen for sårbare grupper i utformingen av regelverket som angår materielle mottaksforhold og helsehjelp (art. 17).

• MS skal sikre tilgang til rehabilitering for mindreårige som har vært utsatt for mishandling med videre (art. 18).

• MS skal tilby mindreårige rettshjelp og adekvat botilbud samt å treffe tiltak for oppsporing av familiemedlemmer (art.19).

• MS skal sørge for at personer som har vært utsatt for tortur, voldtekt og andre alvorlige voldshandlinger, mottar nødvendig behandling for skader (art. 20).

• MS skal sørge for en klageprosedyre (i siste instans overfor en domstol) for negative vedtak som gjelder goder («benefits») i henhold til direktivet (art. 21).

• MS skal sørge for at det etableres adekvat veiledning, tilsyn («monitoring») og kontroll med mottaksforhold (art. 23).

• MS skal treffe de nødvendige tiltak for å sikre at myndigheter og andre som implementerer direktivet, har mottatt nødvendig opplæring. MS skal allokere de nødvendige ressurser i forbindelse med de bestemmelser som er vedtatt nasjonalt for å innføre direktivet (art. 24).

10.5 Direktivets betydning for mottakstilbudet i EU-landene

Mottaksdirektivet fastslår både i fortalen punkt 15 og artikkel 4 at medlemsstatene kan introdusere eller opprettholde mer fordelaktige betingelser og bestemmelser for mottaksforhold enn hva som framgår av direktivet. En del observatører har tidligere påpekt at innføring av EU-minstestandarder ville komme til å medføre et svekket tilbud i de medlemsstatene som hadde et forholdsvis bra mottakstilbud.

Selv om langt fra alle reglene er implementert i praksis i de ulike landene, har direktivet likevel totalt sett ført til en heving av den generelle standarden på mottakstilbudet i medlemslandene, ifølge en rapport utarbeidet av et nettverk av uavhengige eksperter76 på oppdrag fra EU-kommisjonen i 2006.

Although it is obvious that the Directive did not harmonise reception conditions for asylum seekers throughout the EU but only approximated the domestic laws of the Member States in this field to a certain extent, the progress accomplished at national level is due to the action of the European Community, which has contributed positively to International Refugee Law with the Directive on reception conditions complementary to the Geneva Convention; This positive evaluation contradicts the simplistic criticism often levelled at the Directive regarding its level of standards without bearing in mind the extremely diverse situation across the Member States; The Directive on reception conditions for asylum seekers appears to be a small but significant first step towards the creation of a Common European Asylum System by 2010 as foreseen by The Hague Programme.77

10.6 Rapport om norske og europeiske mottaksforhold

Brekke og Vevstad konkluderer i sin rapport Reception Conditions for Asylum Seekers in Norway and the EU med atdet norske mottakssystemet materielt sett på de fleste områder holder et høyere nivå enn de minimumsstandardene direktivet fastsetter.78

Samtidig som de omtaler mottakstilbudet i Norge som i praksis og generelt sett adekvat i sin standard, mener Brekke og Vevstad at det er et behov for formalisering og oppgradering av regelverket på området. Dette vil ifølge dem bidra til økt rettssikkerhet for dem det angår, i tillegg til å innføre forutsigbarhet for forvaltning og driftsoperatører og derigjennom gjøre dem bedre i stand til å sørge for kvalitet i tilbudet.79

Videre nevner Brekke og Vevstad to særskilte problematiske forhold som deres studie har identifisert:80

• Sammenlignet med EU-direktivet sikrer ikke det norske regelverket sårbare gruppers spesielle behov.

• Personer som oppholder seg i mottak i påvente av å bli transportert til et annet europeisk land i henhold til Dublin II-forordningen, har et innskrenket tilbud, til tross for at de har de samme behov som øvrige asylsøkere.

10.7 EU-kommisjonens forslag til revisjon av mottaksdirektivet

I desember 2008 oversendte EU-kommisjonen et forslag til EU-parlamentet som innebærer en revisjon av mottaksdirektivet.81 I møte med utvalget i mai 2010 beskrev en representant for kommisjonen at forslaget er et ambisiøst og rettighetsbasert forslag.82 EU-kommisjonen ønsker gjennom forslaget å heve standarden på mottakstilbudet, blant annet med det formål å hindre sekundære bevegelser. Kommisjonens representant mente det ikke er mulig å forutsi hvordan parlamentet vil forholde seg til forslaget. Migrasjonsråden ved den norske EU-delegasjonen nevnte overfor utvalget at kommisjonens vektlegging av rettssikkerhetsgarantier møter motstand fra medlemsland fordi de oppfatter dette som problematisk for effektiviteten i saksbehandlingen. En annen faktor som vanskeliggjør prosessen med revisjon av direktivet, er ifølge migrasjonsråden, politiske motsetninger innad i EU. Statene i sør, som generelt tilbyr dårligere standard, mener at statene i nord må ta en større del av ansvaret for asylsøkere i Europa før de er villige til å heve standarden. Statene i nord krever på sin side heving av tilbudet i sør før man vil diskutere byrdefordeling. Politiske drøftelser i EU som relaterer seg til byrdefordeling innad i Europa, har vært preget av liten konkret framdrift.83

Blant de viktigste endringene som er foreslått av kommisjonen, er:

• Direktivet inkluderer personer som søker om sekundær beskyttelse.

• Tilgang til arbeidsmarkedet senest etter 6 måneder, uten urimelig («unduly») begrensning av adgangen.

• Finansiell støtte skal tilsvare sosialstøtte til borgere. Eventuelle avvik skal følges av saklig begrunnelse.

• Medlemsstatene skal i forbindelse med tildeling av mottakstilbud ta hensyn til kjønn, alder og situasjonen for personer med spesielle behov.

• Begrensning av situasjoner hvor medlemsstatene har adgang til å frata asylsøkere mottakstilbud. Kun ved alvorlige brudd på husordensregler («rules of the accomodation centres») og alvorlig voldelig atferd.

• Begrensning i muligheten til å avvike direktivets krav til innkvarteringstilbudet i spesielle situasjoner. Fravær av innkvartering i et bestemt geografisk område bør ifølge kommisjonen ikke lenger være grunnlag for å avvike krav, kun når tilbudet er midlertidig fullt, eller når asylsøker er internert.

• Gjeldende direktiv omfatter asylsøkere som er internert, men vilkår for og mottaksforhold under internering er i liten grad presisert. Kommisjonen har foreslått innføring av minstestandarder for internering, blant annet når det gjelder kriterier for gyldig internering og rettslig prøving. Det rettes i tillegg spesiell oppmerksomhet mot sårbare grupper og internering.

• Styrking av forpliktelse til å identifisere og støtte personer med spesielle behov.

• Fri rettshjelp ved klager på negative vedtak som relaterer seg til vilkår, tilbud og ytelser («benefits») til enkeltpersoner i henhold til direktivet.

10.8 Behovet for harmonisering av mottakstilbudet i Europa – utvalgets vurdering

Selv om Norge ikke er rettslig forpliktet til å innføre mottaksdirektivet, mener utvalget det er mye som taler for at det norske regelverket på mottaksområdet bør være mest mulig harmonisert med det som gjelder for EU-landene. Dublin II-forordningen innebærer at asylsøkere overføres mellom ulike land. Det er naturlig at det da eksisterer en felles minstestandard for mottaksbetingelser i de samme landene. Et av formålene med harmonisert asylregelverk i Europa er å forhindre såkalte sekundære bevegelser («secondary movements»), det vil si at en person fremmer asylsøknad i flere land. Blant annet derfor er Norges lovverk for å avgjøre om asylsøkere har krav på beskyttelse gjennom den nye utlendingsloven, som trådte i kraft 1.1.2010,84 i stor grad harmonisert med EUs regelverk på området (statusdirektivet). Harmonisering av mottaksforhold kan bidra også til dette formålet.

10.9 Sammenligning av mottaksdirektivets bestemmelser og norsk regelverk og praksis

10.9.1 Innledning

Under følger en presentasjon av det gjeldende mottaksdirektivets ulike bestemmelser. Gjennomgangen inneholder utvalgets vurdering av hvorvidt norsk regelverk og praksis er innenfor direktivets minstestandarder85. Der hvor utvalget har sett behov for det, er det gitt anbefalinger til endringer i regelverk og/eller praksis. Gjennomgangen omfatter materielle bestemmelser, ikke de av mer teknisk karakter (definisjoner, rapportering til EU-kommisjonen m.m.).

Blant kildene som er benyttet i tolkning av mottaksdirektivets bestemmelser, samt beskrivelse av praksis i ulike EU-medlemsland, er en studie utført av Odysseus-nettverket86 på oppdrag fra EU-kommisjonen, i tillegg til en sammenligning av mottaksforhold i EU og Norge utført av Brekke og Vevstad i 200787.

10.9.2 Artikkel 3 − Hvem som omfattes av mottakstilbudet

Ifølge art. 2 skal «asylsøker» forstås som en tredjelandsborger eller statsløs person som har søkt asyl og som ikke har mottatt et endelig vedtak («final decision»). Det framgår ikke eksplisitt når en person slutter å være asylsøker og dermed ikke lenger omfattes av direktivet. Formuleringen «[...] as long as they are allowed to remain on the territory as asylum seekers [...]» gir rom for ulik praksis. Artikkel 3 innebærer likevel at det er nødvendig å innføre nærmere definisjon i nasjonalt regelverk.

I den grad rettigheter i henhold til direktivet, det vil si mottakstilbud med mer, opphører eller reduseres, er det i de fleste land etter et endelig avslag. Endelig avslag vil som oftest være etter en klagerunde eventuelt etter første vedtak hvis det ikke innvilges utsatt iverksettelse av avslaget. Portugal trekker tilbake mottakstilbud etter avslag i første instans og utgjør i så måte et unntak. Enkelte land praktiserer en ordning hvor asylsøkere har mottakstilbud et visst antall dager etter et endelig avslag (bl.a. Nederland og Storbritannia). Andre land åpner for at avviste asylsøkere kan fortsette å bo i mottak fram til utsendelse (bl.a. Finland, Sverige og Tyskland).88

Utlendingsloven § 95 gir en utlending som søker asyl i Norge, rett til tilbud om innkvartering og angir samtidig at en person med avslag på asylsøknaden kan tilbys mottaksplass. Bestemmelsen definerer imidlertid ikke «avslag» og avklarer dermed ikke hvor lenge tilbudet varer. Av Odelstingsproposisjon nummer 112 (2004–2005)89 framgår det at avslag skal forstås som 1) avslag fra Utlendingsnemnda, 2) avslag fra Utlendingsdirektoratet som ikke er påklaget innen klagefristens utløp og 3) avslag fra Utlendingsdirektoratet som er påklaget, men som ikke er gitt utsatt iverksettelse.

Praksis i Norge er innenfor standarden angitt i direktivet.

Utvalgets anbefaling

Det bør framgå eksplisitt av lov eller forskrift når/for hvem rett til innkvartering gjelder.

10.9.3 Artikkel 5 − Informasjon om mottakstilbudet

Direktivet angir en frist på 15 dager for informasjon til asylsøkere om ytelser og plikter («[...] at least any established benefits and of the obligations with which they must comply») i forbindelse med mottakstilbudet. Ifølge Odysseus’ undersøkelse var praksisen i de fleste EU-land i henhold til direktivet.90 Det kan antas at informasjonen som i henhold til direktivet skal gis, omfatter helsetilbud.

Ifølge utlendingsloven § 82 skal politiet gi informasjon om blant annet retten til fri rettshjelp og retten til å sette seg i kontakt med sitt lands representasjon, en representant for FNs høykommissær for flyktninger og en norsk flyktningorganisasjon. Ifølge utlendingsforskriften91 § 17-17 skal asylsøkere gis tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon i forbindelse med at søknaden framsettes.92 Verken lov eller forskrift inneholder bestemmelse om informasjon om selve mottakstilbudet.

Asylsøkere i Norge mottar informasjon om mottakstilbudet, ytelser og plikter som ledd i informasjonsprogrammer som gjennomføres i mottak. Dette er regulert gjennom UDIs rundskriv om informasjon til beboere i mottak. Det er egne rundskriv for henholdsvis transittmottak og ordinære mottak. I rundskrivet Informasjonsplan for voksne beboere avlastningstransitt93 framgår det at ankomstinformasjon skal omfatte blant annet botilbudet og mottaksansattes rolle og ansvar, inkludert taushetsplikten, fraværsreglementet, pengereglementet og tilbud i mottaket.

Det må antas at innholdet i ankomstinformasjonen i avlastningstransitt dekker det som direktivet beskriver. Når det gjelder tidsfristen på 15 dager, er det også grunn til å anta at praksis stort sett er innenfor direktivet fordi de aller fleste vil bli overført fra ankomsttransitt til avlastningstransitt innen 15 dager.

Asylsøkere som har valgt å benytte seg av mottakstilbudet, vil dermed få tilgang til den aktuelle informasjonen. Personer som velger en annen løsning, som privat innkvartering, vil derimot ikke motta informasjon om mottakstilbudet. Informasjon på et tidligere tidspunkt, for eksempel i forbindelse med registrering av asylsøknad, vil sikre enhver tilgang til informasjon om mottakstilbudet.

Ifølge artikkel 5 skal medlemsstatene sikre at informasjon om mottakstilbudet er skriftlig tilgjengelig, så langt som mulig på et språk asylsøkeren forstår. Den eneste skriftlige informasjonen om mottakstilbudet som er tilgjengelig for nyankomne asylsøkere (per september 2010), er et avsnitt i informasjonsheftet som distribueres i forbindelse med NOAS’ informasjonsprogram i ankomsttransittmottak. Brosjyren inneholder også informasjon om at asylsøkere har rett til nødvendig medisinsk behandling. Innholdet her er imidlertid ikke tilstrekkelig til å oppfylle direktivets standard.94 UDIs informasjonsbrosjyre Informasjonshefte til beboere i asylmottak95som er oversatt til 18 språk, gir ikke oversikt over ytelser og plikter knyttet til mottakstilbudet.

Direktivet fastsetter også at asylsøkere skal gis informasjon om organisasjoner med videre som tilbyr henholdsvis rettshjelp og informasjon om mottakstilbudet, herunder helsehjelp. I forbindelse med informasjonsprogrammet som utføres av NOAS i ankomsttransittmottaket, mottar asylsøkere per i dag informasjon om en organisasjon som tilbyr rettshjelp.96 Det opplyses ikke om organisasjoner med videre som tilbyr informasjon om helse- og mottakstilbud.

Utvalgets anbefaling

Asylsøkere bør gis skriftlig oversatt informasjon om mottakstilbudet (herunder rettigheter og plikter) når de registrerer sin asylsøknad. Det bør distribueres en liste over eventuelle organisasjoner som tilbyr veiledning om mottakstilbudet, og tilsvarende hva gjelder helsetilbudet. Rett til skriftlig informasjon om ytelser og plikter under mottakstilbudet bør framgå av lov, eventuelt forskrift.

10.9.4 Artikkel 6 − Dokumentasjon

I henhold til artikkel 6 skal myndighetene innen 3 dager etter registrering utstyre asylsøkere med et dokument som bekrefter status som asylsøker. Dokumentet skal angi asylsøkerens navn, men behøver ikke være en bekreftelse av identiteten.

I Norge utsteder politiet et såkalt asylsøkerbevis ved registrering av asylsøknad i form av et plastkort med blant annet navn og foto (ikke identitetsbevis). Asylsøkerbeviset er i seg selv ikke en bekreftelse på gyldig opphold i Norge som asylsøker, kun at vedkommende har søkt asyl på et tidspunkt. Asylsøkerbeviset har en gyldighetstid på 6 måneder. I utlendingsforskriften § 17-22 heter det at «[en] utlending som søker beskyttelse snarest mulig etter ankomst» skal utstyres med et «registreringsbevis». Norsk regelverk og praksis er således i henhold til direktivet.

10.9.5 Artikkel 7 − Bevegelsesfrihet

Artikkel 7 fastsetter at asylsøkere har anledning til å bevege seg fritt innenfor landets territorium eller et nærmere avgrenset område. I det siste tilfellet skal ikke retten til privatliv («not affect the unalienable sphere of private life») eller tilstrekkelig tilgang på goder («benefits») i henhold til direktivet påvirkes. Det kan fastsettes at mottakstilbud forutsetter opphold på et bestemt mottakssted, og myndighetene skal kreve at oppholdssted og endringer av dette rapporteres til myndighetene. Vedtak om bestemt mottakssted, som kan være av generell karakter, skal fattes individuelt og skal være nedfelt i nasjonal lovgivning. Det framgår for øvrig av artikkel 21 at vedtak etter artikkel 7 som påvirker den enkelte asylsøker (dvs. hva gjelder bevegelsesfrihet), skal kunne påklages, med mulighet for domstolsprøving.

Individets rett til respekt for privatliv er blant annet nedfelt i menneskerettsloven av 1999 som Stortinget har gitt forrang ved eventuell motstrid med annen lovgivning. I sin komparative undersøkelse skriver Odysseus-nettverket at respekt for privatliv i denne sammenhengen blant annet vil innebære muligheten for å besøke familie eller delta i en religiøs seremoni i et nabodistrikt.97

I Norge kan asylsøkere normalt bevege seg uten restriksjoner, men er forpliktet til å rapportere om oppholdssted hvis vedkommende bosetter seg utenfor mottak. I henhold til utlendingsloven § 105 første ledd kan utlendinger i bestemte situasjoner pålegges meldeplikt og bestemt oppholdssted. En av de situasjonene som er listet i § 105, vil kunne være aktuell for asylsøkere. Dette omfatter utlendinger som nekter å oppgi sin identitet, eller når det er skjellig grunn til å mistenke at vedkommende har oppgitt falsk identitet. Det framgår av § 105 annet ledd at det skal være adgang til domstolsprøving av vedtak etter denne paragrafen.

I utlendingsforskriften § 18-12 er det nærmere definert hva som kan ligge i et pålegg om bestemt oppholdssted:

Pålegg om bestemt oppholdssted kan blant annet gå ut på at utlendingen skal bo på en bestemt adresse, herunder på et mottak eller lignende, eller i en bestemt kommune, politidistrikt, eller annet naturlig avgrenset sted […] Det angitte oppholdsstedet skal ikke begrense bevegelsesfriheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta de hensyn som begrunner pålegget.

Justis- og politidepartementet har foreslått å utvide § 105.98 Utvidelsen vil kunne omfatte asylsøkere i følgende tilfeller: Utlending som ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet, asylsøker som er ilagt straff for et forhold som kan føre til fengselsstraff i mer enn 3 måneder, det er truffet vedtak om utvisning fordi utlendingen er ilagt straff for et forhold av en viss alvorlighet, utlendingen hindrer eller vesentlig forvansker sakens opplysning, herunder ved å holde seg utilgjengelig under saksbehandlingen. Det er ikke foreslått endringer i § 105 annet ledd, slik at domstolsprøving fortsatt vil kunne foretas.

Ifølge informasjon fra Politiets utlendingsenhet har gjeldende lovhjemmel for å pålegge asylsøkere bestemt oppholdssted i liten grad blitt benyttet. Det samme gjelder meldeplikt, selv om dette har blitt benyttet i noe større grad enn bestemt oppholdssted.99 Utvalget legger til grunn at praksis ikke strider mot direktivets krav hva gjelder bevegelsesfrihet. Både gjeldende og foreslått regelverk som gjelder vedtak om bestemt oppholdssted, må anses å være innenfor mottaksdirektivets minstestandard.

10.9.6 Artikkel 8 − Familiens enhet

Artikkel 8 pålegger medlemslandene å treffe tiltak for så langt som mulig å ivareta familiens enhet i forbindelse med innkvartering. Familiebegrepet er i direktivet definert som ektefelle eller partner og mindreårige barn. Bestemmelsen gir rom for å utvise skjønn når det gjelder nasjonal gjennomføring. Artikkel 8 har sammenfallende målsetting med artikkel 14 (2) a («beskyttelse av familieliv»).

Norsk praksis er i tråd med direktivets standard ettersom familier tilbys innkvartering under samme tak. Lovverket inneholder imidlertid ingen bestemmelse om dette prinsippet. Det er heller ikke omtalt i UDIs retningslinjer (rundskriv).

Utvalgets anbefaling

Myndighetenes plikt til å beskytte og ivareta familiens enhet bør framgå av lov/forskrift.

10.9.7 Artikkel 9 − Helseundersøkelser

Artikkel 9 angir at medlemsland har anledning til å kreve helseundersøkelse av asylsøkere når det er begrunnet i hensynet til folkehelsen. I Norge foretas det obligatorisk tuberkulosetest i løpet av de første dagene etter registrering av asylsøknaden. Det tilbys samtidig hiv-test.

Asylsøkere og flyktninger har plikt til å gjennomføre tuberkuloseundersøkelse, jf. forskrift om tuberkulosekontroll § 3-1 første ledd, hjemlet i smittevernloven100. Plikten gjelder uavhengig av om asylsøkeren/flyktningen oppholder seg i mottak eller ikke. Det at undersøkelsen er lovpålagt, begrunnes dels med at faren for smittespredning antas å være større i asylmottak enn andre steder, og dels med at asylsøkeren/flyktningen kan komme fra land hvor en stor del av befolkningen er smittet med tuberkulose.

En helseundersøkelse av denne typen representerer i prinsippet et inngrep i retten til privatliv. Når det kan begrunnes ut fra hensynet til folkehelsen, er det likevel ikke i strid med denne retten, ettersom det representerer en lovlig innskrenkning.101

10.9.8 Artikkel 10 − Rett til skolegang for mindreårige

Artikkel 10 angir at medlemsstatene skal gi mindreårige asylsøkere102 tilgang til skolegang på lik linje med landets borgere. Retten skal tre i kraft senest 3 måneder etter registrering av søknad. Retten til skolegang skal ikke påvirkes av et eventuelt endelig avslag, men varer helt fram til en eventuell utsendelse. Medlemsstatene skal ikke trekke tilbake videregående opplæring («secondary education») fordi den mindreårige når myndighetsalder.

I en rekke EU-land, herunder Sverige, gir lovverket en eksplisitt rett til skolegang for asylsøkere under 18 år på lik linje med borgere. Det rapporteres om en del praktiske problemer i enkelte EU-land vedrørende implementering av artikkel 10.103

I Norge er hovedregelen ifølge opplæringslova at alle barn i opplæringspliktig alder (6–16 år) som oppholder seg i Norge, har plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova.104 Retten til grunnskoleopplæring gjelder fra det tidspunktet det er sannsynlig at den unge skal oppholde seg i Norge i mer enn 3 måneder.

Asylsøkere over 16 år har ikke rett til grunnskoleopplæring etter opplæringslova. Det gis imidlertid tilskudd til grunnskoleopplæring for asylsøkere i alderen 16–18 år.105 Asylsøkere i alderen 16–18 år har ikke rett til inntak i videregående opplæring. I § 6-9 i forskrift til opplæringslova106 framgår det at:

Søkjarar som oppheld seg i landet i påvente av vedtak om opphaldsløyve, har ikkje rett til inntak til vidaregåande opplæring. Mindreårige asylsøkjarar kan likevel takast inn til vidaregåande opplæring i påvente av vedtak om opphaldsløyve, men har ikkje rett til å fullføre skoleåret dersom dei får avslag på søknaden om opphaldsløyve.

Ifølge Søvig107 er muligheten for videregående opplæring etter norske forhold en basal rettighet, og barnekonvensjonens bestemmelse om rett til utdanning108 sammenholdt med diskrimineringsforbudet109 tilsier at ovennevnte begrensning er i strid med konvensjonen. Barnekonvensjonen skal i henhold til menneskerettsloven110 ved eventuell motstrid gå foran bestemmelser i nasjonal lovgivning, noe som gir grunnlag for å sette til side den gjeldende begrensningen. Østberg-utvalget anbefaler på samme grunnlag at det innføres en rett til videregående opplæring for asylsøkere i alderen 16–18 år.111

Det kan konkluderes med at rettighetene til skolegang for mindreårige asylsøkere, nærmere bestemt til videregående opplæring, ikke oppfyller standarden i mottaksdirektivet.

Utvalgets anbefaling

Asylsøkere under 18 år bør omfattes av rett til videregående utdanning. Utdanningen bør ikke avsluttes på grunn av at asylsøkeren fyller 18 år.

10.9.9 Artikkel 11 − Tilgang til arbeidsmarkedet

Artikkel 11 regulerer forhold rundt adgang til å ta arbeid. Den angir at medlemsstaten skal fastsette en tidsperiode, som skal gjelde fra søknadstidspunkt, hvor asylsøkere ikke har adgang til arbeidsmarkedet. Videre framgår det av artikkel 11 at når et vedtak i første instans’ asylsaksbehandling ikke er fattet etter 12 måneder, skal medlemslandene fastsette betingelser for adgang til arbeidsmarkedet. Adgang til arbeidsmarkedet skal ikke trekkes tilbake ved avslag i første instans’ asylsaksbehandling når en klage medfører utsatt iverksettelse.

I forbindelse med forhandlingene mellom EU-landene om mottaksdirektivet ble det i ellevte time gjenåpnet diskusjoner om spørsmål det allerede var oppnådd enighet om. Blant annet insisterte Tyskland på muligheten til å kunne hindre adgang til arbeidsmarkedet.112 Kun ett land (Litauen per 2006) nektet asylsøkere tilgang til arbeidsmarkedet overhodet.113 For øvrig rapporterer Odysseus-nettverket om svært sprikende praksis for muligheten til å ta arbeid i medlemslandene. Ifølge Vevstad er det vanskelig å se at direktivet faktisk representerer en minimumsstandard på dette punktet når så mye overlates til det enkelte medlemsland.114

Om lag halvparten av medlemslandene gir adgang til arbeidsmarkedet før det har gått 12 måneder. Om lag to tredjedeler av medlemslandene stiller krav om arbeidstillatelse for slik adgang. Når det gjelder vilkår og begrensninger etter 12 måneder, varierer det i stor grad mellom landene. Eksempelvis er adgangen til å arbeide begrenset til 12 uker per år i Nederland (2006). Flertallet av land har slike begrensninger i en eller annen form i regelverket sitt. Odysseus-undersøkelsen konkluderer med at direktivets bestemmelse om tilgang til arbeidsmarkedet ikke har medført særlig grad av harmonisering.115 På den annen side framgår det av undersøkelsen at direktivet har ført til bedrede vilkår med hensyn til asylsøkeres tilgang til arbeidsmarkedet i 10 av 23 medlemsland. For eksempel ble det i Storbritannia innført som en rettighet, mens det tidligere hadde blitt praktisert som en «kan-bestemmelse».

I Norge reguleres adgangen til arbeidsmarkedet for asylsøkere av utlendingsloven § 94, hvor det heter at asylsøkere kan gis tillatelse til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt: Det er gjennomført asylintervju av søkeren, det er ikke tvil om søkerens identitet, og det er ikke aktuelt å bortvise søkeren eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et annet land. Utlendingsforskriften § 17-24 inneholder nærmere bestemmelser om slik tillatelse. Her framgår en forutsetning om at asylsøker må framlegge godkjent reisedokument eller nasjonalt identitetskort for å få utstedt arbeidstillatelse. Det gjøres unntak fra kravet til dokumentasjon for søkere som kommer fra land som ikke utsteder reisedokument eller nasjonalt identitetskort.

Gitt bestemmelsens vage karakter er det vanskelig å slå fast i hvilken grad norsk regelverk er i tråd med standarden i mottaksdirektivets artikkel 11. Det er imidlertid klart at asylsøkeres adgang til arbeidsmarkedet med den gjeldende bestemmelsen om id-dokumentasjon i betydelig grad er begrenset i Norge. Da gjeldende praksis ble innført 1. januar 2009, førte det til en drastisk reduksjon i innvilgede arbeidstillatelser, og det er nå kun et lite mindretall av asylsøkere som innvilges arbeidstillatelse. Dette resultatet kunne forventes ettersom det erfaringsmessig kun har vært en mindre andel asylsøkere som framlegger gyldig reisedokument eller nasjonalt identitetsbevis ved søknad om asyl.

Det er ikke grunnlag for å være bastant når det gjelder tolkning av bestemmelsen, noe som dermed også gjelder spørsmålet om norsk praksis er innenfor direktivet. Det kan muligens være grunn til å hevde at en omfattende begrensning i adgangen til arbeidsmarkedet etter 1 år ikke er innenfor direktivets standard.

Det er ikke overraskende at Europakommisjonen foreslår en tydeliggjøring av bestemmelsen om adgang til arbeidsmarkedet for asylsøkere. I sitt forslag til revidert mottaksdirektiv foreslår kommisjonen at medlemsstatene skal sikre asylsøkere tilgang til arbeidsmarkedet senest 6 måneder etter søknadstidspunkt, samt sette betingelser for tilgang i henhold til nasjonal lovgivning, men presiserer at det skal gjøres «[...] without unduly restricting asylum seekers’ access to the labour market.»

10.9.10 Artikkel 12 − Yrkesrettet opplæring

Artikkel 12 angir at medlemsstatene kan gi asylsøkere adgang til yrkesrettet opplæring («vocational training»), uavhengig av om de har adgang til arbeidsmarkedet. Ettersom det er tale om en «kan-bestemmelse», ligger det ingen forpliktelse til å gi tilgang til yrkesrettet opplæring. Det finnes per i dag ingen særskilte ordninger for å tilby slik opplæring til asylsøkere, men det er heller ingen formelle hindringer i veien for at mottaket organiserer slik aktivitet, eller at asylsøkere med midlertidig arbeidstillatelse deltar i arbeidsmarkedstiltak. Nær halvparten av EU-landene hadde i 2006 gitt asylsøkere tilgang til slik opplæring.

10.9.11 Artikkel 13 − Generelle regler om mottaks- og helsetilbud

Artikkel 13 angir enkelte generelle retningslinjer vedrørende mottakstilbudet. For det første slås det fast at medlemsstatene skal gi et mottakstilbud («material reception conditions») til asylsøkere. Medlemsstatene er videre forpliktet til å innføre bestemmelser for å sikre en tilfredsstillende levestandard («a standard of living adequate for the health of applicants and capable of ensuring their subsistence»). Det vises i denne forbindelse til nødvendigheten av tilrettelegging for personer med spesielle behov, med referanse til artikkel 17 som omhandler dette særskilt. Artikkel 13 angir også at medlemsstatene har anledning til å kreve at hele eller deler av mottakstilbudet, herunder helse, skal dekkes av asylsøkeren hvis vedkommende har tilstrekkelige midler, for eksempel gjennom lønnet arbeid. Videre heter det at mottakstilbud kan gis materielt («in kind») eller i form av pengeytelser eller kuponger, eventuelt i kombinasjon.

De fleste europeiske land har valgt en modell med et sentralisert mottakssystem og med en blandet sammensetning av mottaksapparatet når det gjelder driftsoperatører, med både offentlige og privat (NGO-er) drevne mottakssentre. Enkelte har kun offentlig drevne og enkelte har kun NGO-er. Norge utgjør et unntak med sitt betydelige innslag av private kommersielle aktører.

Artikkel 13 angir en forpliktelse til å tilby en standard som er adekvat for helse og overlevelse. Her ligger det åpenbart et vidt rom for skjønn, ettersom å «sikre overlevelse» («ensuring their subsistence») kan forstås på ulike måter.

I Odysseus-undersøkelsen fant man at tilbudet i EU-landene generelt sett ble funnet å være tilstrekkelig i de tilfeller mottakstilbudet bestod av sentraliserte mottak, og hvor øvrige ytelser ble besørget («in kind»), herunder mat og klær. Her var det imidlertid flere unntak, ikke minst i Hellas og Litauen hvor flertallet av asylsøkere ikke hadde mottakstilbud. I de tilfeller hvor tilbudet bestod av finansiell støtte, ble tilbudet funnet å være utilstrekkelig. Blant annet ble ytelser sammenlignet med sosialhjelpssatser for borgere. I flertallet av medlemsstatene mottok asylsøkere mindre enn borgere i tilsvarende situasjon.

I Norge er asylsøkere sikret et tilbud om innkvartering både i praksis og regelverk (utlendingsloven § 95).

Hvis en ser tilbudet i Norge i relasjon til Odysseus-nettverkets vurdering av det generelle nivået på mottakstilbudet i de EU-landene hvor mottakstilbudet ble vurdert som tilfredsstillende, er det grunn til å trekke slutningen at tilbudet i Norge også har en tilfredsstillende standard. En slik vurdering gjøres også av Brekke og Vevstad.116

Standard og nivå på tilbudet er imidlertid ikke forankret i lovverket i Norge, slik som direktivet forutsetter.

Utvalgets anbefaling

Det bør innføres bestemmelser i lov eller forskrift som angir hva slags standard og nivå mottakstilbudet bør ha. Det bør i den forbindelse lovfestes et overordnet formål med tilbudet.

10.9.12 Artikkel 14 − Standarder for mottaksforhold

Artikkel 14 regulerer visse sider av innkvarteringstilbudet hvor det stilles fysisk til disposisjon for asylsøkere («in kind»). Bestemmelsen omfatter dermed ikke de tilfeller der medlemsstaten yter finansiell støtte til privat innkvartering.

10.9.12.1 Artikkel 14 (2) (a) − Beskyttelse av familieliv

Myndigheten skal sikre beskyttelse av familielivet117 for asylsøkere som tilbys innkvartering. Det er ikke klart hva som ligger i «beskyttelse av familielivet» i denne sammenheng. Det er grunn til å anta at det i praksis vil innebære å sikre familiens enhet i forbindelse med innkvarteringen. Hvorvidt det også innebærer egne boenheter for familier, er ikke gitt, men det er naturlig å tenke at en egen privatsfære vil være en forutsetning for å utøve et beskyttet familieliv.

I Norge innkvarteres familier sammen og tilbys så langt som praktisk mulig egne boenheter.118 I gjeldende regelverk er det ikke stilt krav om egne boenheter for familier. Det vil være naturlig å presisere at familier så langt som praktisk mulig skal tilbys egne boenheter.

Utvalgets anbefaling

Myndighetenes plikt til å beskytte og ivareta familiens enhet bør framgå av lov eller forskrift. Det bør videre framgå at familier så langt som praktisk mulig skal tilbys egne boenheter.

10.9.12.2 Artikkel 14 (2) (b)

Myndighetene skal sikre asylsøkere som er innkvartert, muligheten for kommunikasjon med familie («relatives»), juridiske rådgivere og representanter for FNs høykommissær for flyktninger og ikke-statlige organisasjoner anerkjent av medlemsstaten. Kommunikasjon må her blant annet forstås både som det å ha adgang til å forlate mottaket for å kontakte de nevnte personer eller organisasjoner, og å kunne ta imot besøk på mottaksstedet av disse.119

Asylsøkere har – med de unntak som er nevnt over (se artikkel 7) – full bevegelsesfrihet i Norge, og asylmottak er et frivillig innkvarteringstilbud. Det finnes dermed normalt ikke noen formelle begrensninger på muligheten til å forlate mottakene. Det er heller ikke noe som skulle tilsi at de ovennevnte personer eller organisasjoner ikke har tilgang til asylmottak i Norge. Praksis i mottak er at beboere har anledning til å ha besøk. Forskjellige bestemmelser i UDIs rundskriv for mottaksdrift impliserer en slik adgang, eksempelvis kan nevnes Reglement for drift av statlige mottak120 som sier at mottakstilbudet «[skal være] et mest mulig normalt bosted for personer i en unormal livssituasjon, samt ivareta, og gi vekstmuligheter for deres individualitet, tilhørighet og mestringsevne.» I rundskrivet Krav til etiske retningslinjer for statlige mottak121 framgår det at ansatte i mottak skal «respektere beboernes integritet og egenart» og «legge til rette for at beboerne i størst mulig grad kan ivareta sin egen livssituasjon.»

Adgang til mottakene for utenforstående eller mulighet for beboere til å motta besøk, generelt og for de aktører som nevnes i direktivet, er imidlertid ikke nedfelt i en eksplisitt rettighet eller for øvrig regulert. I den grad mottak i Norge per definisjon er åpne botilbud, vil det ikke være behov for særskilt å innføre en rett til å kunne ha besøk. I den grad det eksisterer eller innføres adgangskontroll eller begrensninger i bevegelsesfriheten, bør retten til å kommunisere med de instanser som er nevnt i bestemmelsen, presiseres i regelverket. Det vil være naturlig, ikke minst av hensyn til retten til privatliv.122

10.9.12.3 Artikkel 14 (3) − Barns rett til innkvartering med foreldre

Medlemsstatene skal innkvartere mindreårige sammen med sine foreldre eller andre omsorgspersoner, hvis det er formålstjenlig («appropriate»)123. Dette er praksis i Norge. Det er imidlertid ikke innført i regelverket. En forankring av familiens enhet i lovverket som anbefalt over jf. artikkel 8 og 14 (2), vil ivareta dette hensynet.

10.9.12.4 Artikkel 14 (4) − Flytting

Asylsøkere skal flyttes mellom mottakssentre kun når det er nødvendig.

Ifølge artikkel 21 skal negative vedtak om tildeling av ytelser («benefits») innebære klagerett. Det er imidlertid tvilsomt om flytting fra et mottak til et annet kan anses som en slik type vedtak. Det er derfor ikke grunn til å anta at den følgende bestemmelsen i utlendingsloven er i strid med direktivet: «Forvaltningsloven §§ 24 og 25 om begrunnelse og §§ 28 til 34 om klage gjelder ikke for utlendingsmyndighetenes vedtak om tildeling av botilbud og overføring til nytt innkvarteringssted.»124

Flytting mellom mottak på myndighetenes initiativ skjer i Norge hovedsakelig ved nedleggelse av mottaksplasser og unntaksvis for å forebygge og løse konfliktsituasjoner mellom beboere eller mellom beboere og ansatte. Praksis må anses å være i tråd med direktivet. Det er ikke innført bestemmelse i regelverket som begrenser adgangen for myndighetene til å foreta flytting av asylsøkere mellom mottakssteder.

Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler innføring av bestemmelse i lovverket om at pålagt flytting mellom mottak kun skal skje når det anses nødvendig.

10.9.12.5 Artikkel 14 (5) − Opplæring og taushetsplikt

Mottaksansatte skal ha adekvat opplæring («shall be adequately trained») og være underlagt lovregulert taushetsplikt.

EU-direktivet stiller ikke særskilte krav til utdanning og kompetanse blant personale i mottak. Det er likevel relevant i denne sammenheng å se på de kompetansekravene som stilles i norsk regelverk. Ifølge UDIs rundskriv Krav til bemanning og kompetanse i ordinære statlige mottak125 skal mottak ha en person med minimum toårig barnefaglig utdanning, eller tilsvarende kompetanse, med ansvar for arbeidet med barn og ungdom, herunder ansvar for en eventuell barnebase. Mottak skal ha en person med pedagogisk utdanning eller tilvarende kompetanse med ansvar for informasjonsarbeid. Mottak med innkvarteringstilbud for enslige mindreårige skal ha en fagansvarlig med relevant barnefaglig utdanning på høyskolenivå.

Per september 2010 gjaldt egne rundskriv om krav til bemanning og kompetanse blant ansatte i henholdsvis transittmottak og ventemottak. For transittmottakene gjaldt samme krav som nevnt over, mens det for ventemottak ikke var stilt tilsvarende utdannings- og kompetansekrav.126

Det framgår av de aktuelle rundskrivene at Utlendingsdirektoratet etter skriftlig søknad kan dispensere fra de enkelte kravene når driftsoperatør kan godtgjøre at mål og intensjoner på arbeidsområdet nås uten at disse er oppfylt.

10.9.12.5.1 Opplæring

Ifølge de samme rundskrivene skal mottaket ha en skriftlig plan for kompetanseutvikling innen 6 måneder etter oppstart. Mottakets ansatte skal delta på obligatoriske opplæringstiltak i regi av UDI, herunder grunnopplæring for nytilsatte, samt gis anledning til å delta i andre opplæringstiltak som UDI organiserer. Driftsoperatør skal sikre at personalet får regelmessig ekstern veiledning i å håndtere de spesielle utfordringene knyttet til arbeidet i mottak. Mottaket skal ved behov søke rådgivning hos relevante faginstanser.

Direktivet stiller krav om adekvat opplæring. Det vil være en skjønnsmessig vurdering når dette kravet kan anses oppfylt. Opplæring må antas å skulle ivareta hensynet til kompetanse. Utdanningsbakgrunn og «adekvat opplæring» er i denne sammenheng ikke nødvendigvis det samme. Kompetansekravene som etter UDIs retningslinjer stilles for visse funksjoner, er likevel med på å sikre at direktivets hensyn til kompetanse ivaretas. I tillegg kommer UDIs retningslinjer om opplæring og veiledning. Et annet moment som bidrar til kompetanse, er driftsoperatørs arbeidsgiveransvar. I Reglement for drift av statlige mottak127 heter det at «Driftsoperatør ansetter det antall personer som er nødvendig og sørger for at personalet er kvalifisert til å løse de oppgavene mottaket skal ivareta, samt kjenner og praktiserer gjeldende styringsdokumenter.»

På denne bakgrunnen anser utvalget at regelverket og praksis oppfyller direktivets krav om opplæring etter artikkel 14 (5). Utvalget ser ikke at det er behov for å innføre særskilt bestemmelse om opplæring i lovverket.

10.9.12.5.2 Taushetsplikt

Forvaltningsloven § 13 a–f regulerer den taushetsplikten en ansatt har når det gjelder personopplysninger vedkommende får gjennom sitt arbeidsforhold.128 Ansatte i mottak med kommunal driftsoperatør har taushetsplikt etter forvaltningsloven. Lovens bestemmelser gjelder imidlertid ikke automatisk for ansatte med privat driftsoperatør. UDI har derfor pålagt disse den samme taushetsplikten, med den begrensning at den ikke skal gjelde overfor UDI129.

Selv om taushetsplikten ikke gjelder overfor UDI, kan det likevel legges til grunn at norsk praksis er innenfor det som må kunne anses som formålet med direktivet, nemlig å unngå at uvedkommende får personopplysninger. Hvis myndigheten bestemmer det, er ikke UDI uvedkommende, og direktoratet og dets ansatte er også omfattet av taushetsplikten. Begrensningen i taushetsplikten for ansatte i mottak med private driftsoperatører framgår imidlertid ikke av lovverket, noe som må anses som et krav i direktivet.

Utvalgets anbefaling

En eventuell begrensning i taushetsplikten, lik den som i dag gjelder for ansatte i mottak med private driftsoperatører, må framgå av lovverket.

10.9.12.6 Artikkel 14 (6) − Beboermedvirkning

Medlemsstatene kan involvere asylsøkere i drift av mottak.

Ifølge UDIs rundskriv Krav til beboermedvirkning i ordinære statlige mottak130skal mottak organiseres på en måte som gjør beboermedvirkning til en integrert del av driftskonseptet.

10.9.12.7 Artikkel 14 (7) − Adgang for UNHCR mfl.

Juridiske rådgivere og -representanter, UNHCR og anerkjente ikke-statlige organisasjoner131 skal gis adgang til mottakssentre.

Her gjelder det samme som er nevnt over vedrørende artikkel 14 (2) (b).

10.9.12.8 Artikkel 14 (8)− Unntakstilfeller

Medlemsstatene kan unntaksvis gi et mottakstilbud som avviker fra bestemmelsene i artikkel 14, blant annet hvis mottaksapparatets kapasitet er midlertidig uttømt. Erfaring tilsier at det enkelte ganger er nødvendig å benytte improviserte midlertidige innkvarteringsalternativer når kapasiteten i mottaksapparatet er sprengt. En forankring av standard på mottakstilbudet i lovverket må derfor ledsages av en tilsvarende unntaksbestemmelse.

Utvalgets anbefaling

Det bør innføres en unntaksbestemmelse i lovverket som angir i hvilke tilfeller og situasjoner myndighetene kan fravike standardkravene.

10.9.13 Artikkel 15 − Helsehjelp og asylsøkere med spesielle behov

Medlemsstatene skal sikre at asylsøkere mottar nødvendig helsehjelp som minimum skal inkludere «[...] emergency care and essential treatment of illness.» Medlemsstatene skal gi nødvendig medisinsk eller annen assistanse til asylsøkere med spesielle behov.

10.9.13.1 Helsehjelp – artikkel 15 (1)

I henhold til forskrift om trygdedekning for asylsøkere og deres familiemedlemmer132 er asylsøkere medlemmer i folketrygden med rett til ytelser blant annet etter folketrygdlovens133 bestemmelser om stønad ved helsetjenester, det vil si tjenester etter kommunehelsetjenesteloven134, spesialisthelsetjenesteloven135 og pasientrettighetsloven136. I sistnevnte lov framgår følgende:

Pasienten har rett til øyeblikkelig hjelp. Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten. Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Retten gjelder bare dersom pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen, og kostnadene står i rimelig forhold til tiltakets effekt. Spesialisthelsetjenesten skal fastsette en frist for når faglig forsvarlighet krever at en pasient som har en slik rettighet, senest skal få nødvendig helsehjelp. Helsetjenesten skal gi den som søker eller trenger helsehjelp, de helse- og behandlingsmessige opplysninger vedkommende trenger for å ivareta sin rett.137

Trygdedekningen gjelder fra det tidspunktet det er søkt om asyl, og fram til asyl eller oppholdstillatelse i Norge blir gitt, eller fram til datoen for beslutning om å nekte oppsettende virkning på klage over avslag, eller, dersom det er gitt oppsettende virkning, datoen for endelig avslag på klagen. Refusjonskrav for helsetjenester etter folketrygdloven kapittel 5 (Helsetjenester) dekkes imidlertid også for perioden fram til vedkommende faktisk forlater landet, forutsatt at det dreier seg om behandling som er akutt betinget.

Kommunene skal sørge for nødvendige helsetjenester til alle som bor, eller midlertidig oppholder seg, i kommunen, jamfør kommunehelsetjenesteloven § 1-1. Kommunen har primæransvaret for at asylsøkere i statlige mottak og bosatte flyktninger og familiegjenforente får de helsetjenester de har krav på i henhold til lov. Ved behov skal kommunen henvise til spesialisthelsetjenesten. Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester, inklusive spesialisttjenester, er tilgjengelige i rimelig grad for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i fylket, jamfør tannhelsetjenesteloven138 § 1-1. De regionale helseforetakene skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted i helseregionen, tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, herunder sykehustjenester, medisinske laboratorie- og radiologiske tjenester, akuttmedisinsk beredskap, medisinsk nød- og ambulansetjeneste, jamfør spesialisthelsetjenesteloven § 2-1.

På bakgrunn av det ovennevnte anser utvalget at helsetilbudet til asylsøkere i Norge både i praksis og regelverk utvilsomt tilfredsstiller de krav som stilles i mottaksdirektivets artikkel 15 (1).

10.9.13.2 Artikkel 15 (2) − Asylsøkere med spesielle behov

Artikkel 15 (2) angir at personer med spesielle behov har et særskilt krav på medisinsk og annen bistand. (Se nærmere om personer med spesielle behov i gjennomgang av artiklene 17−20.)

Som nevnt over (jf. art. 15 (1)), er asylsøkere medlemmer av folketrygden og omfattet av kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven. Det er med andre ord ingen formelle hindringer i veien for at artikkel 15 (2) etterleves i Norge når det gjelder medisinsk bistand.

Når det gjelder annen bistand («other assistance»), er det ikke nærmere definert i direktivet hva dette omfatter. Det kan i denne sammenheng være relevant å se hen til UDIs interne melding Rutiner for UDIs søknadsbehandling og oppfølging av ekstraordinære tiltak i mottak139. I henhold til dette styringsdokumentet kan UDI kompensere for driftsoperatørers kostnader for oppfølging av beboere med særskilte behov. Ekstraordinære tiltak er blant annet en erstatning for at asylsøkere er unntatt fra visse ytelser eller bistand etter lov om sosiale tjenester. Det kan i henhold til den interne meldingen dekkes kostnader for følgende tiltak: vakthold og private bo- og omsorgsløsninger, forsterket bemanning, skjermet bolig, bo- og omsorgsløsninger for funksjonshemmede, tiltak rettet mot enslige mindreårige, tiltak rettet mot personer som kan være utsatt for menneskehandel, medisinsk oppfølging og forebyggende tiltak.

I praksis vil det imidlertid være knyttet en del utfordringer til identifisering av personer med spesielle behov (se bl.a. utvalgets vurdering under omtale av artikkel 17 (2)).

10.9.14 Artikkel 16 − Reduksjon eller tilbakekalling av mottakstilbud

Artikkel 16 setter kriterier for når medlemsstatene har anledning til å redusere eller tilbakekalle materielt mottakstilbud og materielle mottaksytelser («kan-regel»). Dette kan gjøres i tilfeller av irregulært fravær fra mottaksstedet, manglende oppfyllelse av opplysningsplikt eller deltakelse på asylintervju og når en person søker asyl på nytt. I tilfeller hvor det viser seg at asylsøkeren har hatt midler til selv å betale for innkvartering og helseutgifter, kan medlemsstaten be om tilbakebetaling.

Medlemsstater kan videre nekte mottakstilbud i tilfeller hvor en asylsøker ikke har godtgjort at søknaden ikke har blitt framsatt i rimelig tid etter ankomst i landet. Videre kan det ifølge artikkel 16 innføres sanksjoner i tilfeller av alvorlige brudd på husordensregler («serious breaching of the rules») eller alvorlig voldelig atferd («seriously violent behaviour»).

Vedtak om reduksjon og tilbakekalling etter artikkel 16 skal gjøres individuelt, være forholdsmessig og begrunnes. Det framgår av artikkel 21 at det skal være klageadgang på slike vedtak. Medlemsstatene skal under enhver omstendighet sikre tilgang til øyeblikkelig hjelp-helsetilbud («emergency health care»). Materielt mottakstilbud skal ikke reduseres eller trekkes tilbake før et negativt vedtak er fattet.

UDIs rundskriv Rutiner og satser for økonomiske ytelser til beboere i statlige mottak − «pengereglementet»140 regulerer når det skal foretas trekk eller bortfall i økonomiske ytelser til beboere i mottak. Dette omfatter tilfeller når beboeren har egen lønnsinntekt eller formue, ved brudd på husregler, hærverk og ikke-godkjent fravær fra obligatoriske oppgaver og aktiviteter. Trekk kan ifølge reglementet kun gjøres fra deler av ytelsen.141

Ordningen med trekk i økonomiske ytelser, jf. pengereglementet kan på et punkt synes som ikke å være i samsvar med direktivet. Når det gjelder trekk for ikke å delta i obligatoriske oppgaver og aktiviteter (f.eks. utførelse av rengjøringsoppgaver og deltakelse i informasjonsprogrammer/-møter), er det grunn til å tvile på om det ville vært riktig å la det kvalifisere som «alvorlig brudd på husordensregler». Odysseus-nettverkets rapport viser til tilsvarende praksis i Finland, Nederland og Tyskland og stiller seg tvilende til at trekk i slike sammenhenger er innenfor direktivets rammer.142 I og med at adgangen til å foreta trekk i ytelser er begrenset til en nærmere angitt andel av ytelsen, og dermed representerer en sanksjonsform av en langt mildere karakter enn hva det åpnes for i direktivet (bortfall av botilbud), vil ikke utvalget vurdere det som urimelig, ei heller i strid med direktivet.

Det kan imidlertid stilles spørsmål om det rettslige grunnlaget for dagens plassering av vedtaksmyndighet ved slike sanksjoner. Trekk i ytelser må være å anse som enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 2 b, det vil si «et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Ifølge forvaltningsloven § 2 a er vedtak «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet». Ifølge Eckhoff og Smith143 kan vedtakskompetanse delegeres til private organisasjoner eller selskaper. Hovedregelen er imidlertid at vedtakskompetanse ikke kan delegeres fra andre organer enn regjeringen og departementet uten at loven gir holdepunkter for det. Det foreligger ingen rettslig hjemmel for den vedtaksmyndighet som UDI har delegert til driftsoperatører gjennom pengereglementet144.

(Se nedenfor under Artikkel 21 – Klageadgang om klageadgang i forbindelse med vedtak om reduksjon mv.).

Pengereglementet inneholder følgende formulering: «Hvis den som omfattes av dette punktet er en del av en kjernefamilie, kan basisbeløp for alle personer over 18 år i familien reduseres.»145 Dette åpner for kollektiv sanksjonering i forbindelse med enkeltpersoners handlinger, noe som vil være i strid med direktivets bestemmelse om at vedtak skal være individuelt baserte enkeltvedtak.

Utvalgets anbefaling

En eventuell ordning med trekk i økonomiske ytelser for beboere i mottak bør forankres på relevant regelverksnivå. Eventuelle trekk på grunn av manglende oppmøte på obligatoriske aktiviteter, brudd på husregler og hærverk må være individuelle og ikke omfatte andre personer.

I sin rapport om mottaksforhold i Norge og EU påpeker Brekke og Vevstad146 at norsk praksis med reduserte utbetalinger til asylsøkere som oppholder seg i mottak i påvente av overføring til et annet europeisk land (Dublin-prosedyre), er problematisk.

10.9.15 Artikkel 17 − Generelt prinsipp

10.9.15.1 Artikkel 17 (1)

Member States shall take into account the specific situation of vulnerable persons such as minors, unaccompanied minors, disabled people, elderly people, pregnant women, single parents with minor children and persons who have been subjected to torture, rape or other serious forms of psychological, physical or sexual violence, in the national legislation implementing the provisions of Chapter II relating to material reception conditions and health care.

Artikkel 17 (1) angir at sårbare personer skal tas hensyn til i lovverket som gjelder materielle mottaksforhold, så vel som helsetilbud. Hva som menes med sårbare personer i artikkel 17 (1), kan tolkes på to ulike måter. Det er nærliggende å forstå formuleringen slik at «vulnerable persons such as [vår utheving]» angir at de nevnte gruppene er ment som eksempler. Dette åpner for at medlemsstatene selv kan avgjøre hvilke grupper de vil anse som sårbare i denne sammenhengen. En annen mulig tolkning er at sårbare personer som et minimum skal være de gruppene som framgår av opplistingen.147 Uavhengig av hvilken av variantene man her velger, er det likevel rimelig klart at artikkelen innebærer at sårbare personer på en eller annen måte skal tas hensyn til i lovverket som regulerer innkvarteringstilbudet.

Ifølge Odysseus-nettverkets rapport fra 2006 om EU-landenes implementering av mottaksdirektivet hadde de aller fleste landene tatt hensyn til sårbare grupper i lovverket. Dette var enten i form av en opplisting lik artikkel 17 (1) eller med en mer generell henvisning til sårbare personer. Sverige hadde på tidspunktet for undersøkelsen ingen direkte henvisning i det lovverket som regulerer mottakstilbudet, men har ifølge rapporten tatt hensyn til sårbare personer med spesielle behov på en mer generell måte i sosialtjenesteloven og ulike rundskriv.148

Det eksisterer ikke lovbestemmelser som regulerer nærmere innholdet i mottakstilbudet for asylsøkere i Norge. Følgelig finnes det ingen særskilte bestemmelser i lovverket om det materielle mottakstilbudet som tar høyde for sårbare personer og personer med spesielle behov (jf. art. 17 (2)), noe som altså er et krav i direktivet. Det finnes derimot retningslinjer i form av rundskriv utarbeidet av Utlendingsdirektoratet.

Det framgår av UDIs rundskriv Reglement for drift av statlige mottak at «Mottakene skal differensieres slik at de innbefatter ulike boløsninger, bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige og forsterkede avdelinger for personer med særskilte hjelpebehov.149» Dette er utdypet i rundskrivet Krav til differensiering av beboerrettede tiltak i ordinære statlige mottak: kvinner, eldre og personer med helseproblemer/funksjonshemminger.

Her heter det blant annet at:

Mottaket skal sikre at kvinner har påvirkingsmuligheter på forhold som angår dem, blant annet ved å motivere dem til å delta i samarbeidsrådet. […] Mottaket skal tilstrebe et godt og strukturert samarbeid med helsevesen og NAV for at eldre som har behov for det skal få den oppfølging de har krav på. […] Mottaket skal tilstrebe et godt og strukturert samarbeid med helsevesen og NAV for at beboere som har helseproblemer og/eller funksjonshemminger skal få den oppfølging de har krav på.150

Utvalgets vurdering

Hvorvidt UDIs retningslinjer faller innenfor direktivteksten, avhenger av hvilken tolkning av artikkel 17 som legges til grunn. Hvis det antas at minst de gruppene som nevnes skal omfattes, må det konkluderes med at regelverket er utilstrekkelig, ettersom ofre for tortur og annen vold («persons who have been subjected to torture, rape or other serious forms of psychological, physical or sexual violence») ikke er omtalt i regelverket. Til det kan innvendes at denne gruppen inngår i «beboere som har helseproblemer og/eller funksjonshemminger», samt at gruppen ivaretas gjennom annet lovverk, blant annet ettersom asylsøkere er medlemmer av folketrygden og omfattet av kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven. Uansett mangler det en direkte henvisning til denne gruppen i det regelverket som regulerer mottaksforhold, noe som kan anses å være et krav i direktivet.

Selv når de gruppene som er listet i artikkel 17 (1) kun anses som eksempler, må det like fullt kunne anses som et krav at gruppen «sårbare personer» på en eller annen måte tas hensyn til i lovverket, jf. «[T]ake into account […] in national legislation […]». Det er vanskelig å se at dette kan gjennomføres uten eksplisitt å nevne gruppen(e), slik det store flertall av EU-land har gjort, eller på annen måte referere til sårbare personer og/eller sårbarhet. Det kan konkluderes med at Norge ikke er på linje med direktivets krav på dette punktet.

Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler innføring av bestemmelse i lov om tilpasning av innkvarteringstilbudet for sårbare personer med spesielle behov.

10.9.15.2 Artikkel 17 (2)

Av artikkel 17 (2) framgår det at hensynet til sårbare personers situasjon i mottakstilbudet er begrenset til de tilfeller det etter en individuell vurdering viser seg at en sårbar person har spesielle behov. Med andre ord kan sårbare personer nevnt i 17 (1) ha spesielle behov, men ikke nødvendigvis. Artikkel 17 (2) inneholder imidlertid ikke noe eksplisitt krav om individuell vurdering eller identifiseringsprosedyre for å finne de personene som er sårbare eller som er sårbare og har spesielle behov. Direktivet angir heller ikke hva slags prosedyre som er forventet eller påkrevet for å identifisere personer med spesielle behov.

Odysseus-nettverkets komparative studie fra 2006 viste at et betydelig antall medlemsstater ikke hadde etablert noen prosedyre for å identifisere personer med spesielle behov.151 Ifølge direktivet har mindreårige som har vært utsatt for ulike overgrep, samt ofre for tortur og vold, krav på behandling (art. 18 og 20). Odysseus-nettverket beskriver det derfor som en svakhet ved bestemmelsen at artikkel 17 (2) ikke eksplisitt forutsetter en egen prosedyre for å identifisere denne typen (så vel som andre) sårbare personer. «[I]n reality, the system clearly rests on an identification of these persons […]».152

10.9.15.3 Sårbare personer og norsk regelverk

Asylsøkere og sårbarhet er aktualisert blant annet i utlendingslovens bestemmelser som gjelder asylsaksbehandlingen, herunder både i selve beskyttelsesvurderingen153 og i vurderingen om opphold på grunn av sterke menneskelige hensyn154. I utlendingslovens kapittel om saksbehandlingsregler framgår det at utlendinger i en del saker har rett til å uttale seg, og at det i den forbindelse skal «legges til rette for utlendinger med spesielle behov»155. I utlendingsforskriften gis det hjemmel for refleksjonsperiode for ofre for menneskehandel.156 Når det gjelder regler i utlendingslov og forskrift som spesifikt gjelder mottaksforhold, er sårbarhet ikke berørt. Som nevnt over (art. 15 (2)) er det gjennom rundskriv gitt retningslinjer som innebærer tiltak i mottak for personer med spesielle behov (jf. «ekstraordinære tiltak»).

Med unntak av obligatorisk tuberkulosekontroll for alle asylsøkere og overføringsflyktninger157 finnes det heller ikke innenfor verken helselovgivning eller andre områder noen lovfestet prosedyre for identifisering av sårbarhet blant asylsøkere. Imidlertid er som nevnt over (art. 15) asylsøkere medlem av folketrygden og omfattet av kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven.

10.9.15.4 Sårbare personer og praksis

Selv om det ikke finnes en egen lovfestet prosedyre for identifisering av sårbarhet, er det i praksis mange muligheter for identifisering av personer med spesielle behov. Helsedirektoratets veileder Helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente158 angir hvilke helsekontroller som skal finne sted, hvilke som er anbefalt, til hvilket tidspunkt de skal finne sted, og hva de skal bestå av.

Ifølge Brekke og Vevstad representerer veilederen av 2010 en meget viktig tydeliggjøring av sårbarhet og behovet for oppmerksomhet rundt slike forhold. Forskerne påpeker samtidig at den store utfordringen ligger i hvordan prinsippene følges opp med rutiner for identifisering og videre tiltak.159

Brekke og Vevstad anbefaler at gjeldende instrukser og retningslinjer løftes til et høyere plan og inkorporeres i utlendingslov og/eller forskriftsform. Dette vil ifølge dem ivareta hensynet til bedre koordinering mellom instanser og den informasjon som kommer for en dag med hensyn til sårbare asylsøkere. Dette er ifølge forskerne viktig og relevant både for mottakstilbud og asylsaksbehandling. Sentralt her er lovfesting av en identifiseringsprosedyre.160

Utvalgets vurdering

Det er i direktivet ikke et eksplisitt krav om identifiseringsprosedyre. Følgelig kan det ikke konkluderes med at norsk praksis ikke er innenfor direktivet. Utvalget anbefaler likevel en styrking av helsetjenesten i ankomsttransittmottak for bedre å sikre identifisering av sårbare asylsøkere med spesielle behov (se nærmere omtale i kap. 24).

10.9.16 Artikkel 18 − Mindreårige

10.9.16.1 Artikkel 18 (1)

Artikkel 18 (1) fastsetter at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn for medlemsstatene i deres innføring av direktivets bestemmelser som omfatter mindreårige.

Gjennom menneskerettsloven av 1999 er barnekonvensjonen inkorporert i norsk lovverk med forrang i tilfelle motstrid med nasjonale bestemmelser. Således er prinsippet om barnets beste som et grunnleggende hensyn, jf. barnekonvensjonen artikkel 3, direkte gjeldende i Norge. Prinsippet gjelder følgelig for både regelverk og implementering av mottakstilbudet for mindreårige asylsøkere.

10.9.16.2 Artikkel 18 (2)

Member States shall ensure access to rehabilitation services for minors who have been victims of any form of abuse, neglect, exploitation, torture or cruel, inhuman and degrading treatment, or who have suffered from armed conflicts, and ensure that appropriate mental health care is developed and qualified counselling is provided when needed.

Når det gjelder tilgang til nødvendig rehabilitering med videre for mindreårige asylsøkere, er disse medlemmer av folketrygden og omfattet av kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven og dermed i prinsippet sikret medisinsk bistand i tråd med de behov som måtte avdekkes av helsevesenet. Det er med andre ord ingen formelle hindringer i veien for at artikkel 18 (2) etterleves i Norge hva angår medisinsk bistand. Videre omfattes mindreårige asylsøkere av barnevernloven.161 Denne loven har blant annet som formål å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår.162 Videre framgår det at barneverntjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak.163 Det framgår av Helsedirektoratets veileder Helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente at barn bør få særskilt oppmerksomhet og ivaretakelse.164 Ved mistanke om problemer må aktuelle instanser innen hjelpeapparatet kontaktes, som barnevern, PPT165 eller barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk.

Utvalgets vurdering

Som nevnt over har Odysseus-nettverket i en rapport fra 2006166 påpekt inkonsistens i direktivet når det gjelder sårbare personer. På den ene siden pålegger direktivet statene å tilby oppfølging og behandling med mer til visse personer, herunder mindreårige (art. 18 (2)). Derimot kreves det ikke en prosedyre for identifisering av de samme personene. Etter utvalgets vurdering bør retten til nødvendig helsehjelp med videre være en tilstrekkelig formell garanti for identifisering og oppfølging og behandling av mindreårige asylsøkere som har vært utsatt for tortur og andre overgrep. I praksis vil det imidlertid, på tilsvarende måte som for den øvrige befolkningen, være utfordringer knyttet til kapasitet og kompetanse innenfor det psykiatriske helsetilbudet.

10.9.17 Artikkel 19 − Enslige mindreårige

10.9.17.1 Artikkel 19 (1)

Ifølge artikkel 19 (1) skal medlemsstatene sørge for nødvendig representasjon for enslige mindreårige ved oppnevning av verge eller på annen passende måte.

I Norge oppnevnes verge til barn uten foreldre eller foresatte i medhold av vergemålsloven167. Enslige mindreårige asylsøkere i Norge får oppnevnt en verge av overformynderiet i kommunen der han eller hun oppholder seg. En verge skal blant annet ivareta barnas rettssikkerhet og være deres støtteperson i asylprosessen. Vergen skal hjelpe til med forberedelser til asylintervjuet og sikre at dette gjennomføres på en god måte. Vergen bør også ha kontakt med barnets advokat og holde seg orientert om asylsaken.168 Ifølge UDIs rundskriv Krav til arbeid med enslige mindreårige beboere i ordinære statlige mottak skal mottakene legge til rette for at mindreårige får kontakt med sin verge ved behov, samt samarbeide med vergen med det siktemål å finne den beste tilretteleggingen for den mindreårige.169

10.9.17.2 Artikkel 19 (2)

Ifølge artikkel 19 (2) skal enslige mindreårige personer som søker asyl, fra de ankommer til de eventuelt er pålagt å forlate landet («obliged to leave»), plasseres i passende innkvartering. Direktivet lister opp aktuelle innkvarteringstilbud, herunder innkvarteringssentre tilrettelagt for mindreårige. Mindreårige som har fylt 16 år, kan plasseres i sentre for voksne asylsøkere. Endring av bosted skal være begrenset til et minimum.

I Norge innkvarteres enslige mindreårige asylsøkere under 15 år i omsorgssentre som drives av Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat). Enslige mindreårige i alderen 15−18 år innkvarteres i mottak eller avdelinger for enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet har det overordnede ansvaret for tilbudet til denne gruppen mindreårige asylsøkere.

10.9.17.3 Artikkel 19 (3)

Ifølge artikkel 19 (3) skal statene så tidlig som mulig bestrebe («endeavour») seg på å spore opp familiemedlemmer. I stortingsmeldingen Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg framgår det at regjeringen vil styrke arbeidet med å finne foreldre eller andre omsorgspersoner for enslige mindreårige asylsøkere.170 Ifølge regjeringens melding til Stortinget Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv vilUDI utvikle metoder for å spore opp foreldre eller andre omsorgspersoner til barn som søker beskyttelse alene i Norge, og vil utarbeide et program for oppsporing.171 I meldingen vises det til at de fleste europeiske land har oppsporing som en prioritert oppgave, men ingen kan vise til en god arbeidsmetode som har gitt nevneverdige resultater. Sverige startet opp et eget prosjekt i 2008 med støtte fra det europeiske returfondet. Prosjektet «Återförening» har som mål å oppspore foreldre/foresatte til enslige mindreårige asylsøkere med tanke på gjenforening i hjemlandet. Etter å ha prøvd ut flere metoder for oppsporing med lite hell, har de nå falt ned på en løsning med å knytte til seg betrodde advokater ved den aktuelle ambassaden eller konsulatet som kan bistå i oppsporingsarbeidet. Prosjektet skal gå over 2 år, og målsettingen er å få gjenforent cirka 240 barn med familie/foresatte.

10.9.17.4 Artikkel 19 (4)

Ifølge artikkel 19 (4) skal personer som arbeider med enslige mindreårige, motta passende opplæring («recieve appropriate training») vedrørende de mindreåriges behov og være bundet av taushetsplikten slik denne er definert i lovverket.

Ifølge Utlendingsdirektoratets rundskriv Krav til arbeid med enslige mindreårige beboere i ordinære statlige mottak172 har mottaket (dvs. driftsoperatøren) ansvar for å sikre at personalet er kjent med hovedtrekkene i barnekonvensjonen samt gjeldende rutiner og retningslinjer som gjelder målgruppen.

Vedrørende taushetsplikt, se artikkel 14 (5) over.

10.9.18 Artikkel 20 − Ofre for tortur og vold

Member States shall ensure that, if necessary, persons who have been subjected to torture, rape or other serious acts of violence receive the necessary treatment of damages caused by the aforementioned acts.

Som det framgår over (jf. art. 15), er asylsøkere medlemmer av folketrygden og omfattet av kommunehelsetjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven og dermed i prinsippet sikret medisinsk bistand i tråd med de behov som måtte avdekkes av helsevesenet. Det er med andre ord ingen formelle hindringer i veien for at artikkel 20 etterleves i Norge med tanke på medisinsk bistand hvis skader eller behov avdekkes.

Når det gjelder det faktiske behandlingstilbudet, vil det imidlertid, på tilsvarende måte som for den øvrige befolkningen, være utfordringer knyttet til kapasitet og kompetanse innenfor det psykiatriske helsetilbudet. Det er imidlertid etter utvalgets syn ikke grunnlag for å konkludere med at norsk regelverk og praksis ikke oppfyller direktivets krav.

10.9.19 Artikkel 21 − Klageadgang

Medlemsstater skal sørge for at negative vedtak, som relaterer seg til vilkår, tilbud og ytelser («benefits») til enkeltpersoner i henhold til direktivet, skal kunne påklages innenfor rammen av en lovfestet klageprosedyre. I det minste i siste instans skal en slik klage eller fornyet prøvelse kunne behandles av en domstol.173

Det framgår av UDIs pengereglement174 at vedtak fattet av UDIs regionale enheter kan påklages til UDI sentralt ved Region- og mottaksavdelingen. Blant de søknadene som UDIs regionale enheter har kompetanse til å gjøre vedtak om, kan nevnes støtte til bøker og undervisningsmateriell til bruk i videregående skole eller ved universitet/høyskole, såkalte ekstraytelser som er nødvendige for en persons liv og helse, og søknad om støtte til suppleringsklær og utstyr til barn. Negative vedtak i klageinstansen kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven175. Imidlertid kan ethvert rettskrav bringes inn for domstolsprøving, jf. tvisteloven176. Domstolen vil da ikke behandle saken på nytt, men ta stilling til vedtakets gyldighet. Utvalget legger likevel til grunn at slik domstolsprøving tilfredsstiller kravet i direktivet.

I en del typer trekk i ytelser etter pengereglementet er det mottakets administrasjon som selv tar avgjørelser, eksempelvis i forbindelse med ugyldig fravær fra informasjonsmøter. Fraværet av klageadgang i forbindelse med trekk i ytelser som foretas av mottakets personale, er et tydelig avvik sammenlignet med direktivets minstestandard. Ettersom det er tale om enkeltvedtak, er fraværet av klageprosedyre heller ikke i tråd med forvaltningsloven, jf. drøftelse over (Artikkel 16 − Reduksjon eller tilbakekalling av mottakstilbud).

Utvalgets anbefaling

Det bør innføres en klageordning knyttet til trekk i ytelser som er i tråd med forvaltningslovens regler.

10.9.20 Artikkel 23 − Veiledning og tilsyn

Medlemsstatene skal sikre at det etableres passende styring, tilsyn og kontroll med mottaksforholdenes nivå.

Hva som er en passende ordning («appropriate»), er en skjønnsmessig vurdering som er overlatt til medlemsstatene. Flertallet av medlemslandene hadde i 2006 ikke etablert et eget tilsyn med mottak, men baserte seg på eksisterende generelt forvaltningstilsyn. Odysseus-nettverket anser ikke dette som problematisk for den formelle innføringen av direktivet.177

Utlendingsdirektoratet er gjennom tildelingsbrev fra departementet tildelt oppgaven med styring og tilsyn av mottak, herunder tilbud til beboere. Ifølge Stortingsmelding nummer 17 (2002−2003) Om statlige tilsyn vil det normalt være nødvendig med lovhjemmel for å drive tilsynsvirksomhet overfor rettssubjekter utenfor staten.178 UDIs tilsynsvirksomhet faller således utenfor en formell definisjon av hva et statlig tilsyn er (se nærmere om tilsyn i kapittel 19). Den eksisterende tilsynsordningen med asylmottak i Norge må likevel anses å være innenfor direktivets bestemmelse.

10.9.21 Artikkel 24 − Bemanning og ressurser

Medlemsstatene skal ta de nødvendige skritt for å sikre at myndigheter og andre organisasjoner som er satt til å implementere direktivet, har mottatt nødvendig grunnleggende opplæring i behovene til både mannlige og kvinnelige asylsøkere. Videre heter det at medlemsstatene skal bevilge de ressursene som er nødvendige for å implementere direktivet.

Opplæring er drøftet under artikkel 14 (5).

I Odysseus-nettverkets undersøkelse framgår det at mer enn en tredjedel av de 27 rapportørene (én for hvert medlemsland) mente at myndighetene tilførte de nødvendige ressursene til mottaksapparatet. Blant disse var Belgia, Tsjekkia, Finland, Frankrike179, Ungarn og Sverige. Noen rapportører påpekte manglende ressurser til enkelte deler av tilbudet (matrasjoner i Nederland og utdanning i Østerrike og Slovenia). En generell mangel på ressurser ble påpekt av rapportørene for Italia og Kypros. I rapporten bemerkes det at det var for tidlig å vurdere situasjonen i Hellas på dette punktet fordi direktivet ikke var formelt innført da undersøkelsen ble gjennomført.180

Når det gjelder innhold og nivå på mottakstilbudet, er flere av bestemmelsene i direktivet forholdsvis generelle. Hvorvidt de ressursene som stilles til disposisjon fra myndighetens side, står i forhold til behovet, er en skjønnsmessig vurdering, ettersom en klar definisjon av behovet ofte ikke er gitt i direktivet. En vurdering av sammenhengen mellom behov og ressurser vil være mer realistisk å gjennomføre med utgangspunkt i nasjonal lovgivning og praksis. Standarder vil da antakelig være operasjonalisert i større grad enn direktivet. Et kjennetegn ved direktiver er nettopp at de fastsetter målsettinger, men som oftest overlater de til de nasjonale myndighetene å bestemme form og midler for gjennomførelsen.

Ettersom direktivet ikke er innført i Norge, lar det seg i prinsippet vanskelig gjøre å ta stilling til om norske myndigheter har stilt tilstrekkelig ressurser til rådighet for innføring av direktivet.

10.10 Oversikt over anbefalinger

Utvalget anser følgende tiltak som nødvendige for at Norge skal innfri mottaksdirektivets minstestandarder:

• Det bør framgå eksplisitt av lov eller forskrift når/for hvem rett til innkvartering gjelder.

• Asylsøkere bør gis skriftlig oversatt informasjon om mottakstilbudet (herunder rettigheter og plikter) når de registrerer sin asylsøknad. Det bør distribueres en liste over eventuelle organisasjoner som tilbyr veiledning om mottakstilbudet og tilsvarende om helsetilbudet. Rett til skriftlig informasjon om ytelser og plikter under mottakstilbudet bør framgå av lov, eventuelt forskrift.

• Det bør innføres en rett til videregående utdanning for asylsøkere under 18 år. Utdanningen bør ikke avsluttes på grunn av at asylsøkeren fyller 18 år.

• Det bør innføres bestemmelser i lov eller forskrift som angir hva slags standard og nivå mottakstilbudet bør ha. Det bør i den forbindelse lovfestes et overordnet formål med tilbudet.

• Myndighetenes plikt til å beskytte og ivareta familiens enhet bør framgå av lov eller forskrift. Det bør videre framgå at familier så langt som praktisk mulig skal tilbys egne boenheter.

• Det bør innføres bestemmelser i lovverket om at pålagt flytting mellom mottak kun skal skje når det anses som nødvendig.

• Det bør innføres en unntaksbestemmelse i lovverket som angir i hvilke tilfeller og situasjoner myndighetene kan fravike standardkravene.

• Ordningen med trekk i økonomiske ytelser for beboere i mottak bør forankres på relevant regelverksnivå.

• Lovverket som regulerer innkvarteringstilbudet, bør inneholde en bestemmelse om at det skal tas hensyn til sårbare personers spesielle behov.

• En eventuell begrensning i taushetsplikten, lik den som i dag gjelder for ansatte i mottak med private driftsoperatører, må framgå av lovverket.

• Det bør innføres en klageordning knyttet til trekk i ytelser som er i tråd med forvaltningslovens regler.

11 Mottakssystemet i noen andre land

11.1 Innledning

Utvalget har sett nærmere på hvilket tilbud asylsøkerne gis i en del andre land. Dette er både land som er omfattet av EUs mottaksdirektiv (Sverige, Finland og Belgia), og ett land som ikke er det (Danmark).

Det har vært av spesiell interesse å se nærmere på ansvar og organisering, på hvilke mottaksløsninger som finnes, på tilbudet innenfor helse og skole, på aktiviseringstilbud og på asylsøkernes adgang til arbeidsmarkedet.

11.2 Danmark

11.2.1 Ansvar og organisering

Det overordnede ansvaret for asylsøkere i Danmark ligger hos Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Integrationsministeriet). Ansvarlig etat er Udlændingeservice, som både behandler søknader om asyl i første instans og har ansvar for innkvartering av asylsøkere.

11.2.2 Lovregulering

Innkvartering av asylsøkere er regulert gjennom den danske utlendingsloven181, sammen med asylsøkeres øvrige rettigheter og ikke minst plikter. Lovteksten er svært detaljert og inneholder også satsene for økonomiske ytelser til asylsøkere. I tillegg finnes det en forskrift om undervisning og aktivisering av asylsøkere.182

11.2.3 Innkvartering

Udlændingeservice har ansvar for å gi asylsøkere et innkvarteringstilbud, men det operative ansvaret er lagt til Dansk Røde Kors og to kommuner183. Det er Udlændingeservice som har ansvar for å anskaffe bygningsmasse til mottaksdrift. De forhandler årlig med Dansk Røde Kors om driften av mottakene. Kontrakten omfatter helsetjenester og undervisning i tillegg til selve mottaksdriften.

Asylsøkere skal i utgangspunktet bo i asylmottak mens søknaden om beskyttelse behandles. I spesielle tilfeller, og for personer med særskilte behov, kan det etter søknad gis tillatelse til privat innkvartering med eller uten økonomisk bistand.

Innkvarteringen er, i likhet med saksbehandlingen, fasedelt. Asylsøkerne innkvarteres først i transittmottak. Hvis saken skal behandles i Danmark, og den ikke omfattes av særskilte hurtigprosedyrer, flyttes asylsøkerne til et oppholdssenter. Det finnes egne sentre for enslige kvinner, enslige mindreårige asylsøkere og beboere med særskilte omsorgsbehov.

I utgangspunktet bor asylsøkerne på et oppholdssenter inntil bosetting eller retur. Men de som har fått endelig avslag på asylsøknaden og ikke medvirker til utreise, kan plasseres i et utsendelsessenter. Det er politiet som anmoder om plassering i et slikt senter, og Udlændingeservice som er vedtaksmyndighet. Sommeren 2010 var det ene av Danmarks to utsendelsessentre samlokalisert med Danmarks transittmottak på Sandholm utenfor København. Det andre, Center Avnstrup utenfor Roskilde, hadde i all hovedsak beboere med endelig avslag. Utsendelsessentrene kjennetegnes ved ekstra vakthold og tilstedeværelse av politi.184

Alle asylsøkere over 18 år må undertegne en kontrakt med det mottaket han eller hun er tilknyttet. Av kontrakten framgår det hvilken opplæring asylsøkeren skal følge, og hvilke oppgaver vedkommende skal utføre på mottaket. Brudd på denne kontrakten får økonomiske konsekvenser for den enkelte.

11.2.4 Helsetjenester

Asylsøkere er ikke dekket av den danske helselovgivningen. De er isteden omfattet av Udlændingeservice sine retningslinjer for helsetjenester og tannbehandling. Primærhelsetjenester ivaretas på mottakene av eget helsepersonell ansatt hos driftsoperatøren.

Barn har rett til samme nivå på helsetjenestene som andre barn. Voksne asylsøkere kan få behandling som er nødvendig, som ikke kan vente, og som er smertelindrende. Asylsøkere som bor privat, kan også få dekket sitt behov for helsetjenester på det mottaket de er tilknyttet.

Asylsøkerne har den samme adgang til helsetjenester uavhengig av hvilken fase de er i.

Alle asylsøkere tilbys i den innledende fasen en samtale med sykepleier for kartlegging av sin helse, herunder psykisk helse.

11.2.5 Skole

Barn i alderen 7–16 år er omfattet av undervisningsplikt etter udlændingeloven § 42 g. Undervisningen skal være spesielt tilrettelagt og foregår på egne mottaksskoler som drives av Dansk Røde Kors. Det gis undervisning i dansk, engelsk og folkeskolens øvrige fag. Det ukentlige timetallet skal normalt tilsvare timetallet for tilsvarende klassetrinn i folkeskolen. Etter et års opphold kan elevene tas inn i den danske folkeskolen. Dette gjelder også for barn med endelig avslag. Kommunene har tilsynsansvar med mottaksskolene.

I de kommunalt drevne mottakene tas barna inn i folkeskolen.

11.2.6 Opplæring og aktiviteter

Voksne asylsøkere skal i den innledende fasen delta i et asylsøkerkurs som omfatter informasjon om det danske asylsystemet og basisopplæring i dansk språk og kultur. I oppholdssentrene skal voksne delta i undervisning som har til hensikt å skape forutsetninger for en vellykket integrering for dem som får oppholdstillatelse, eller lette returen for dem som får avslag.

I utgangspunktet gis ikke voksne asylsøkere opplæring i dansk, men de kan få det hvis det er nødvendig for gjennomføring av arbeidspraksis eller lignende utenfor mottaket. De kan dessuten delta i undervisning i andre fag, herunder fremmedspråk, tekniske fag mv.

For voksne asylsøkere med endelig avslag skilles det mellom dem som medvirker til retur, og dem som ikke gjør det. De som medvirker til retur, skal delta i undervisning som forbereder dem på en tilværelse i hjemlandet. De kan i tillegg delta i danskundervisning, hvis det er av avgjørende betydning for at de skal tilegne seg ferdigheter som kan være til hjelp for å finne arbeid eller starte egen virksomhet i hjemlandet. De som ikke medvirker til retur, kan ikke delta i danskundervisning.

Det å ikke delta i obligatorisk undervisning anses som et brudd på kontrakten mellom den enkelte og mottaket, noe som medfører reduksjon av ytelsene til livsopphold.

Barn som bor i mottak, kan i en viss utstrekning få dekket utgifter til aktiviteter utenfor mottaket.

Uavhengig av fase skal asylsøkere delta i nødvendige oppgaver på mottaket, for eksempel matlaging og renhold. De kan dessuten delta i intern aktivisering på mottaket, herunder driftsoppgaver og undervisning av andre beboere.

I saksbehandlingsfasen kan beboerne i tillegg delta i ulønnet praksis og ulønnet humanitært arbeid utenfor mottaket.

Personer med endelig avslag har i utgangspunktet de samme mulighetene som andre, men de som ikke medvirker til retur, kan ikke delta i ulønnet praksis eller ulønnet humanitært arbeid utenfor mottaket.

Voksne asylsøkere som ikke deltar i obligatoriske aktiviteter, får reduserte ytelser til livsopphold.

11.2.7 Arbeid

Asylsøkere i Danmark har ikke tilgang til arbeidsmarkedet. Men det finnes en ordning hvor særskilt kvalifiserte personer, inklusive asylsøkere, kan søke om arbeidstillatelse på fagområder hvor det er stort behov for arbeidskraft.

11.2.8 Økonomisk støtte til livsopphold

Asylsøkere i Danmark får normalt dekket sine utgifter til livsopphold av staten gjennom Udlændingeservice. Det som dekkes, er kontantytelser (eller kost), innkvartering i mottak, nødvendig helsehjelp og eventuelt nødvendig sosialhjelp, undervisning av barn, undervisning og aktivisering av voksne, transport til og fra samtaler med myndighetene, sykehus mv.

Kontantytelsen er sammensatt av en grunnytelse som skal dekke utgifter til mat, hygieneartikler mv., en eventuell tilleggsytelse til dem som overholder kontrakten med mottaket, samt et forsørgertillegg til asylsøkere med mindreårige barn.

De økonomiske ytelsene er differensiert etter de ulike fasene og slik at de er høyest for dem som venter på svar på søknaden. Dette gjelder også forsørgertillegget.

I tillegg finnes det en såkalt «kostpengeordning» som kun består av grunnytelse og redusert forsørgertillegg. Dette er en ordning som Udlændingeservice kan iverksette hvis en asylsøker ikke lever opp til de forpliktelser som følger av utlendingsloven. Kun unntaksvis kan Udlændingeservice unnlate å bruke kostpengeordningen overfor personer som ikke medvirker til retur. Det gjelder for eksempel enslige mindreårige og personer med særlige former for livstruende sykdommer.

11.2.9 Oppsummering

• Dansk Røde Kors er så godt som enerådende driftsoperatør. Private aktører driver ikke mottak, selv om den danske udlændingeloven § 42 a femte ledd åpner for dette. Ifølge danske utlendingsmyndigheter er dette ikke et diskusjonstema i Danmark, da det er stor tilfredshet med hvordan Dansk Røde Kors utfører sitt oppdrag.

• Det inngås kontrakter mellom asylsøkerne og mottakene om den enkeltes rettigheter og plikter. Brudd på kontrakten medfører økonomiske sanksjoner for mottaksbeboerne.

• Helsetjenester og skoletilbud er en integrert del av mottakene.

11.3 Sverige

11.3.1 Ansvar og organisering

Det overordnede ansvaret for asylsøkere i Sverige ligger hos Justisdepartementet. Ansvarlig etat er Migrationsverket, som behandler asylsøknader i første instans og også har ansvar for å tilby asylsøkere innkvartering. Migrationsverkets asylsaksbehandling er regionalisert, og ansvaret for asylsøkere som får oppholdstillatelse, går automatisk over fra staten til oppholdskommunen.

11.3.2 Lovregulering

Innkvartering av asylsøkere er regulert gjennom en egen lov.185 I tillegg finnes det tre forskrifter som handler om innkvartering av asylsøkere186, utgiftsdekning for kommunene187 og om dekning av helsetjenester til asylsøkere188, hvorav førstnevnte fastsetter satser for økonomiske ytelser. Lovgivningen i Sverige er typisk rettighetsbasert.

11.3.3 Innkvartering

Det er opp til den enkelte asylsøker å bestemme hvor vedkommende ønsker å bo mens søknaden blir behandlet. Det forutsettes at asylsøkeren oppgir bostedsadresse til myndighetene, både for at asylsøkeren skal kunne innkalles til intervju, og for å få utbetalt økonomisk støtte til livsopphold.

Hvis asylsøkeren selv ikke kan finne et sted å bo («eget boende»), vil Migrationsverket tilby vedkommende innkvartering. Dette kan være i en alminnelig kommunal eller privat leilighet, eller det kan være i et sentralisert mottak. Det finnes imidlertid få slike mottak. De drives av Migrationsverket selv.

Ved innføringen av ordningen med eget boende for asylsøkere i 1994 ble det antatt at cirka 10 prosent av asylsøkerne ville velge denne ordningen. Det viste seg imidlertid snart at nærmere 60 prosent av asylsøkerne valgte eget boende. Ordningen er til diskusjon i Sverige (se egen boks om SOU 2009:19).

Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere, skal disse utplasseres direkte i en kommune etter avtale med Migrationsverket.

Personer med endelig avslag opprettholder sitt botilbud så lenge de befinner seg i Sverige, men støtten bortfaller dersom de unndrar seg en effektuering av avslaget.

11.3.4 Helsetjenester

Det finnes egentlig ingen individuell rett til helsetjenester i Sverige. Derimot påhviler det i første rekke landstingene (fylkene) etter helselovgivningen å sørge for helsetjenester av et visst omfang og av en viss standard til befolkningen. Parallelt med dette finnes det en egen lov om helsetjenester til asylsøkere, som pålegger landstingene å sørge for dette.189

Voksne asylsøkere skal ha akutt behandling og behandling som ikke kan utsettes, det vil si for sykdommer og skader som kan få alvorlige konsekvenser dersom de ikke behandles. I tillegg finnes særskilte bestemmelser om helseoppfølging av gravide, ved abort samt prevensjonsrådgivning. Mindreårige skal ha helsetjenester på nivå med andre barn i Sverige.

Når helsetjenester til asylsøkere er regulert gjennom en egen lov, har det sammenheng med at Riksdagen i 1994 bestemte at landstingene skal tilby asylsøkere helsetjenester ut over det som følger av den alminnelige lovgivningen når det gjelder personer som oppholder seg i «fylket» (eksempelvis turister og andre besøkende).190 Men tilbudet skal allikevel ikke være på samme nivå som for fastboende.

I Sverige gjelder altså sektoransvaret, men for voksne asylsøkere er nivået på tjenestetilbudet lavere enn for fastboende.

11.3.5 Skole

Barn har adgang til det svenske skolesystemet, herunder både skolefritidsordning, grunnskole og videregående skole. Det har ingen betydning om barna har fått endelig avslag.

11.3.6 Opplæring og aktiviteter

Voksne asylsøkere mellom 18 og 64 år tilbys organiserte aktiviteter. Aktivitetene tilpasses den enkelte, men består først og fremst av opplæring i svensk språk. Deltakelse i organiserte aktiviteter er frivillig, men det gis mulighet for å redusere den økonomiske støtten til livsopphold for dem som ikke tar imot tilbudet.

Også personer med endelig avslag tilbys organiserte aktiviteter, men de tilpasses det faktum at disse skal forlate Sverige. Eksempler på slike aktiviteter er data- og engelskkurs.

11.3.7 Arbeid

Inntil 1. august 2010 hadde asylsøkere begrenset tilgang til arbeidsmarkedet i Sverige. Hvis Migrationsverket antok at saksbehandlingen ville ta mer enn 4 måneder – eller allerede hadde tatt 4 måneder – kunne søkeren unntas fra kravet om arbeidstillatelse. Vedkommende kunne da ta vanlig lønnet arbeid.

Fra 1. august 2010 ble disse reglene liberalisert slik at alle asylsøkere nå fra ankomst har rett til unntak fra kravet om arbeidstillatelse. Det er en forutsetning at søkeren kan dokumentere sin identitet eller bidrar til å framskaffe slik dokumentasjon. Ordningen gjelder ikke for søkere i Dublin-prosedyre eller søkere med åpenbart grunnløse søknader.

11.3.8 Økonomisk støtte til livsopphold

Asylsøkere som ikke kan forsørge seg selv, mottar økonomisk støtte til livsopphold. Det kan også utbetales støtte til husleie.

Personer med endelig avslag har i utgangspunktet samme rett til økonomisk støtte som andre asylsøkere, men støtten kan reduseres for dem som ikke medvirker til retur.

11.3.9 Oppsummering

• Innkvarteringen er i hovedsak basert på privat innkvartering (eget boende), et mindretall (40 prosent) bor i mottak. Et offentlig utvalg foreslår å iverksette tiltak som i større grad får asylsøkere inn i organiserte boløsninger. Bakgrunnen er i første rekke sterk konsentrasjon av asylsøkere i noen få kommuner samt problemer knyttet til trangboddhet.

• De mottakene som finnes, drives av staten via Migrationsverket. Private aktører driver ikke mottak. Et offentlig utvalg foreslår at Migrationsverket kan inngå avtaler med frivillige organisasjoner om å overta driften av mottak.

• I Sverige er asylsøkere i stor grad omfattet av det alminnelige velferdssystemet. De nye forslagene som foreligger, vil tydeliggjøre dette i enda større grad.191

11.4 Finland

11.4.1 Ansvar og organisering

Innenriksdepartementet har det overordnede ansvaret for utlendingsfeltet i Finland. Det finske Migrationsverket (Migri) behandler asylsøknader i første instans og har også ansvaret for innkvartering av asylsøkere.

Mottakene drives av staten selv (Migri), kommuner og Finlands Røde Kors. Ett mottak drives av Mannherheims Barnskyddsförbund.192 Mottaksdriften er ikke konkurranseutsatt.

11.4.2 Lovregulering

Innkvartering av asylsøkere er regulert gjennom en egen lov, som også dekker integrering av innvandrere.193 I tillegg til å fastsette det finske Migrationsverkets ansvar omtaler loven asylsøkernes rettigheter under oppholdet i Finland. Det finnes også en egen forskrift som regulerer noen sider ved asylmottakene, herunder noen generelle krav til bemanning.194

Loven hjemler statens adgang til å inngå avtaler om drift av mottak med kommuner, samkommuner, andre offentlige etater samt private organisasjoner eller stiftelser.

11.4.3 Innkvartering

Ved ankomst innkvarteres asylsøkere i transittmottak. Deretter tilbys alle plass i ordinære mottak. Asylsøkerne står fritt til å ta imot tilbudet om innkvartering, men det finnes ingen støtteordninger for boutgifter til privatboende asylsøkere.

Enslige mindreårige innkvarteres i spesielle gruppehjem eller i egne avdelinger i tilknytning til ordinære mottak.

Personer med endelig avslag kan fortsette å bo i et ordinært mottak til de forlater landet.

11.4.4 Helsetjenester

Asylsøkere og personer med endelig avslag på asylsøknaden har rett til akutt helsehjelp og behandling. Gravide har utvidet tilgang til helsetjenester. Ut over dette har de fleste mottaksbeboerne tilgang til sykepleier tilknyttet mottakene. Nødvendige helsetjenester er gratis for asylsøkere. Behandling ut over det som vurderes som nødvendig, må betales av den enkelte.

Barn, både enslige mindreårige og barn i familie, tilbys stort sett det samme helsetjenestetilbudet som finske statsborgere.

11.4.5 Skole

Barn i alderen 7 til 16 år har rett til undervisning innenfor det ordinære skoleverket. Dette gjelder uavhengig av deres oppholdsstatus. Vanligvis begynner elevene i innføringsklasser med hovedvekt på opplæring i finsk eller svensk. Ut over dette er det opp til den enkelte institusjon å avgjøre om asylsøkere tas inn til undervisning.

11.4.6 Opplæring og aktiviteter

Voksne asylsøkere får opplæring i finsk språk og grunnleggende informasjon om finske samfunnsforhold. Undervisningen organiseres av mottakene. Manglende deltakelse fører til reduksjon av ytelsene til livsopphold.

Voksne asylsøkere har også mulighet til å delta i undervisning utenfor mottakene, for eksempel i regi av voksenopplæringen.

Mottakene organiserer opplærings- og arbeidsprogrammer i mottakene. Disse kan omfatte renhold, vedlikehold og utendørs arbeid på mottakene. Opplæringsaktiviteter omfatter kurs i finsk eller svensk, finsk kultur og finske samfunnsforhold samt grunnleggende datakunnskap.

Det utarbeides individuelle planer for deltakelse for den enkelte beboer mellom 16 og 64 år. Manglende deltakelse i slik planlegging eller i utførelsen av selve aktivitetene kan føre til reduksjon av de økonomiske ytelsene.

I tillegg til mottakenes organiserte aktiviteter finnes det også private organisasjoner som tilbyr aktiviteter til beboerne.

11.4.7 Arbeid

Fram til 1. august 2010 hadde alle asylsøkere rett til å ta arbeid etter å ha oppholdt seg 3 måneder i Finland. Det var ikke krav til en særskilt søknad om arbeidstillatelse. Asylsøkeren kunne anmode om et dokument som viste at vedkommende hadde rett til å ta arbeid.

Fra 1. august 2010 stilles det i utgangspunktet krav til gyldige reisedokumenter for å få rett til å ta arbeid. Men også asylsøkere uten reisedokumenter kan få rett til å ta seg arbeid etter 6 måneders oppholdstid.

Personer med endelig avslag har ikke adgang til arbeidsmarkedet i Finland.

11.4.8 Økonomisk støtte til livsopphold

Beboere i mottak mottar støtte til livsopphold. Asylsøkere som bor privat, kan også motta økonomisk støtte til livsopphold fra det mottaket de har tilknytning til, og under forutsetning av at de oppgir bostedsadresse. Men støtte til husleie utbetales ikke. Det må søkes om støtte til livsopphold, og det er klagerett på vedtakene.

Satsene for økonomisk støtte til livsopphold er basert på grunnbeløpet som er fastsatt i lov om sosialhjelp195, men satsen er redusert med 30 prosent fordi bolig og andre tjenester leveres av mottakene. I mottak med kantinedrift reduseres grunnbeløpet med 79 prosent. Satsene er de samme uavhengig av hvilken fase asylsøkeren befinner seg i, inkludert for personer med endelig avslag på asylsøknaden.

11.4.9 Oppsummering

• Støtten til livsopphold er satt til en fast prosent av det lovfestede grunnbeløpet til sosialhjelp.

• Mottakene drives av både stat, kommune og humanitære organisasjoner, men private aktører er ikke involvert.

• Mottakene organiserer kvalifisering, det vil si opplæring og arbeidsprogram. Det utarbeides individuell aktivitetsplan for den enkelte mottaksbeboer. Deltakelse er obligatorisk.

• Asylsøkere kan få arbeidstillatelse etter 6 måneder. Det stilles ikke spesielle betingelser for slik tillatelse.

11.5 Belgia

11.5.1 Ansvar og organisering

I Belgia ligger det overordnede ansvaret for behandling av asylsøknader i Departementet for migrasjon og asylpolitikk, mens det overordnede ansvaret for innkvartering av asylsøkere ligger hos Sosialdepartementet. Det operative innkvarteringsansvaret ivaretas av Fedasil (Agence Fédérale pour l’accueil des Demandeurs d’Asile), som er en statlig, føderal organisasjon.

11.5.2 Lovregulering

Innkvartering av asylsøkere er regulert gjennom en egen lov.196 Loven regulerer retten til innkvartering og støtte til livsopphold, i tillegg til at den regulerer Fedasils ansvar. Det finnes egne forskrifter om blant annet lommepenger197, innkvartering av enslige mindreårige198 og om begrensninger i asylsøkeres tilgang til helsetjenester199.

11.5.3 Innkvartering

Mottakssystemet i Belgia kan sies å være todelt: på den ene siden det vi i Norge kjenner som sentraliserte mottak, og på den andre «individuell innkvartering», som ligner på det vi i Norge kaller desentraliserte mottak. Per mai 2010 utgjorde den individuelle innkvarteringen 54 prosent av den samlede kapasiteten. I tillegg kommer om lag 1 200 asylsøkere som på det tidspunkt var innkvartert på hotell på grunn av plassmangel i mottakssystemet.

De sentraliserte mottakene drives av Fedasil og Røde Kors. De individuelle innkvarteringsløsningene drives av andre frivillige organisasjoner og ikke minst av kommunene, som dekker 82 prosent av kapasiteten i disse løsningene. Kommunene har sentre for sosialhjelp som har ansvaret for asylsøkerne, og inntil nylig var antall plasser i hver kommune basert på en kvoteordning.

Alle asylsøkere plasseres først i sentraliserte mottak. Disse er døgnbemannet, og tilbudet her skal dekke alle grunnleggende behov, herunder bolig, mat, klær, helsehjelp samt psykososial bistand. Med svært få unntak har disse mottakene kantinedrift samt utdeling av sanitærartikler. Ut over dette mottar beboerne et lite beløp i lommepenger.

Etter 4 måneders opphold kan den enkelte søke om flytting til individuell innkvartering. Vedtak om flytting fattes på bakgrunn av individuelle vurderinger foretatt av sosialarbeidere i de sentraliserte mottakene. Det er klageadgang på vedtakene.

Enslige mindreårige asylsøkere innkvarteres først i egne sentraliserte mottak eller avdelinger «til observasjon». Under oppholdet vurderes det hva som vil være den beste innkvarteringsløsningen for den enkelte. Det kan være opphold i særskilte mottak eller at den mindreårige tas hånd om av kommunalt barnevern.

Personer med endelig avslag på sin asylsøknad har i utgangspunktet ikke tilbud om innkvartering, men det finnes mange unntaksbestemmelser. Blant disse er medisinske årsaker, familiens enhet, skolegang, returhindringer og medvirkning til retur. Det finnes ingen mottak spesielt tilpasset personer med endelig avslag, men slike er under utvikling.

11.5.4 Helsetjenester

Asylsøkere har i utgangspunktet de samme rettigheter til helsetjenester som belgiske borgere, men det finnes en egen forskrift som begrenser rettigheten til helsehjelp som ikke anses som nødvendig, eksempelvis tannregulering og behandling for barnløshet. Helsetjenester er gratis for asylsøkere, men i transittfasen må søkerne bo i transittmottak for å få dette. Etter transittfasen refunderes helseutgifter fra Fedasil mot at asylsøkerne viser dokumentasjon på at de er asylsøkere. De sentraliserte mottakene har integrerte helsetjenester.

11.5.5 Skole

Barn mellom 6 og 18 år har rett og plikt til skolegang uavhengig av oppholdsstatus. De går på ordinære skoler, og det benyttes innføringsklasser for nyankomne. Mottakene organiserer leksehjelp for barna.

11.5.6 Opplæring og aktiviteter

Det finnes ulike programmer for voksne asylsøkere. Opplæringen er ment å ha både et integrerings- og returperspektiv og omfatter opplæring i språk, data, søm, matlaging og lignende.

Opplæringen gis både av frivillige og profesjonelle, og den gis både på mottakene og utenfor.

Beboere i sentraliserte mottak kan delta i ulike aktiviteter, herunder renhold, kjøkken- og vaskeritjeneste. For slik deltakelse utbetales det ekstra lommepenger.

11.5.7 Arbeid

Asylsøkeres tilgang til arbeidsmarkedet har gjennomgått mange endringer på få år i Belgia. Lovendringer trådte i kraft både 1.6.2007 og 1.1.2010. I 2007 ble det gjennomført en innstramming som innebar at asylsøkere ikke fikk tilgang til arbeidsmarkedet i det hele tatt – heller ikke til frivillig, ubetalt arbeid. Tidligere kunne asylsøkere ta arbeid fra det var klart at asylsøknaden skulle behandles i Belgia, og dersom det forelå et konkret arbeidstilbud.

Fra 2010 er dette endret slik at asylsøkere nå gis tilgang til arbeidsmarkedet i de tilfeller hvor asylsøknaden ikke er avgjort i løpet av 6 måneder.

11.5.8 Økonomisk støtte til livsopphold

Alle materielle behov skal dekkes gjennom mottakssystemet. Økonomiske ytelser i betydningen utbetaling av penger er begrenset i de sentraliserte mottakene, da disse normalt har både kantine og utdeling av sanitærartikler. Det finnes også sentraliserte mottak hvor beboerne selv kan lage mat. Da finnes det en ordning med rekvisisjoner hvor beboerne kan handle i noen butikkjeder. De som bor desentralisert, får normalt utbetalt penger.

11.5.9 Oppsummering

• Det er en todeling av mottakssystemet hvor asylsøkerne etter en viss periode kan søke seg til individuelle boløsninger. Tildeling skjer på bakgrunn av individuelle behov.

• Beboerne kan få økt økonomisk støtte til livsopphold gjennom deltakelse i arbeidslignende aktiviteter på mottaket.

• Systemet hadde et sammenbrudd i 2009 da Fedasil ikke klarte å tilby innkvartering til alle asylsøkerne.

11.6 Sammenfatning

Et fellestrekk ved mottakssystemet i de land utvalget har sett nærmere på, er at det er forsøkt tilpasset de ulike fasene i asylsaksbehandlingen. De fleste land har en innledende fase (transittfase) av begrenset varighet. I denne fasen tas det blant annet stilling til om asylsøknaden skal behandles i det aktuelle landet. I Sverige foreligger det forslag om innføring av ankomstmottak, som også er tilpasset endringer i asylsaksbehandlingen med styrket innsats i en tidlig fase.

Etter den innledende fasen gis det i alle land et innkvarteringstilbud av en annen type enn i den innledende fasen. Tilbudet varierer landene imellom, men det legges generelt til rette for lengre botid enn i transittfasen.

Den tredje fasen, returfasen, gjelder for personer med endelig avslag på asylsøknaden. Det er i denne fasen man finner den største variasjonen i innkvarteringstilbudet, herunder hvilke tjenester som ytes.

Et annet fellestrekk for mottakene i de aktuelle landene er at de er åpne mottak. Beboerne har også full bevegelsesfrihet innen det enkelte land så lenge de er asylsøkere.

På tross av likhetene mellom landene er det også åpenbare forskjeller. Den mest iøynefallende forskjellen kan kalles «synet på asylsøkere» – og derav deres posisjon i samfunnet. Her representerer Danmark og Sverige hvert sitt ytterpunkt.

I Danmark ivaretas asylsøkerne i all hovedsak av en humanitær organisasjon – Dansk Røde Kors. Det er ikke unaturlig at en organisasjon med et humanitært oppdrag tar hånd om mennesker på flukt. Men det danske systemet legger også opp til et «utenforskap» for asylsøkere, ikke minst fordi Dansk Røde Kors også har ansvar for helsetjenester og skolegang i tillegg til det vi i Norge forbinder med et mottakstilbud. Danmark har valgt å ikke la asylsøkere nyte godt av de alminnelige og generelle velferdsordningene. Det er bygget opp særtjenester som i og for seg kan være kvalitativt gode, men som allikevel klart signaliserer at asylsøkerne ikke «hører til». Dette «utenforskapet» forsterkes av at asylsøkerne overhodet ikke har tilgang til arbeidsmarkedet.

I Sverige nyter asylsøkerne i langt større grad godt av landets generelle velferdsordninger, selv om det for voksne er et lavere nivå på helsetjenestene. Ordningen med eget boende har på tross av dette bidratt til et uønsket «utenforskap». Forslagene til det offentlige utvalget som leverte sin utredning i 2009, tar sikte på å redusere dette «utenforskapet». I denne sammenheng er det også verdt å merke seg at det i Sverige legges svært stor vekt på asylsøkernes egne valg. Ordningen med eget boende er et utslag av dette – selv om det nå erkjennes at den har hatt uheldige konsekvenser. De foreslåtte endringene legger opp til å stimulere asylsøkerne til å gjøre fornuftige valg, sett i det perspektiv at også asylsøkere i størst mulig grad skal forsørge seg selv. Også mottakstilværelsen skal bidra til økt selvhjulpenhet ved innvilgelse av oppholdstillatelse.

Oppsummert kan det sies at mens Danmark de siste årene har operert med et «ønsket utenforskap» for asylsøkere, har Sverige erfart at politiske veivalg i 90-årene har medført et «uønsket utenforskap». I Sverige iverksettes det nå tiltak for å endre på dette.

Mellom de omtalte ytterpunktene har Belgia en interessant modell med sine to innkvarteringstyper. Den første fasen, som varer i inntil 4 måneder, er basert på et «utenforskap» på linje med Danmark. Men deretter kan den enkelte, ut fra egne ønsker og behov, søke seg over i en type innkvartering som i stor grad er normalisert, og hvor nødvendige tjenester leveres i det lokalsamfunnet vedkommende bor.

Ut over disse overordnede trekkene kan gjennomgangen sammenfattes i følgende punkter som det er naturlig å ta med i den videre drøftingen av mottakssystemet i Norge:

• Private aktører som driftsoperatører

  Ingen av de landene vi har sett nærmere på, benytter private driftsoperatører slik vi gjør det i Norge. Det er enten staten som selv driver mottak, eller det er en kombinasjon av statlig drift, kommunal drift og drift i regi av humanitære organisasjoner og stiftelser.

  Heller ikke i Danmark drives mottak av private aktører, selv om det er en eksplisitt åpning for det i den danske utlendingsloven.

• Konkurranseutsetting av mottaksdrift

  Ingen av de landene vi har sett nærmere på, praktiserer konkurranseutsetting av mottaksdrift. Det er mulig dette har sammenheng med at private aktører ikke driver mottak.

• Helsetjenester

  Asylsøkere har normalt ikke rett til helsetjenester på samme nivå som landets egne innbyggere. Unntak gjelder for barn. Tjenestene er også i flere tilfeller regulert i særlover. I Danmark og delvis også i Belgia har dette ført til etablering av primærhelsetjeneste på selve mottakene.

• «Pisk eller gulrot?»

  De fleste land har ordninger hvor uønsket atferd kan sanksjoneres økonomisk. Det kan både gjelde manglende deltakelse i ulike aktiviteter og også truende eller voldelig atferd. I Danmark må den enkelte mottaksbeboer inngå en kontrakt med mottaket som må oppfylles dersom de skal få utbetalt tilleggsytelsen i tillegg til grunnytelsen.

  Belgia har innført en ordning hvor deltakelse i ulike arbeidslignende aktiviteter på mottaket gir økt utbetaling. Det samme diskuteres i Sverige.

• Tilgang til arbeidsmarkedet

  Med ett unntak legger alle land restriksjoner på asylsøkeres tilgang til arbeidsmarkedet. Danmark gir ikke asylsøkere tilgang til arbeidsmarkedet i det hele tatt, mens de øvrige land har en «karenstid» før tilgang kan gis.

  Unntaket er Sverige, som fra 1. august 2010 under visse forutsetninger gir asylsøkere adgang til å ta seg arbeid fra ankomst. I praksis innebærer det at asylsøkere unntas fra kravet om arbeidstillatelse.